Discusso como princpio fundamental do parlamento:

um ideal inatingvel?
Autora: Rachel Cardoso Barreto

Informaes acadmicas e profissionais:

Rachel Barreto jornalista, mestre em
Comunicao Social pela UFMG e doutoranda
em Cincia Poltica na mesma Universidade.
tambm analista legislativa da ALMG, atuando
como editora de texto e diretora de
transmisses ao vivo na TV Assembleia.
Contato: rachelcbarreto@gmail.com

Resumo
Este artigo analisa a ideia de que o parlamento a instituio onde se desenvolve o
governo por discusso. A argumentao se desenvolve em trs etapas. Logo no incio,
mostro como discusso e abertura so princpios fundamentais do parlamento,
conectados historicamente possibilidade de escrutnio popular e legitimidade
conquistada atravs da cooperao em torno dos melhores argumentos. Em um segundo
momento, abordo a institucionalizao da discusso parlamentar, atravs de sua
incorporao s normas e ao funcionamento concreto das assembleias. A inscrio do
princpio nas constituies e regimentos internos visa garantir o pluralismo do
parlamento e a liberdade dos debates, vistos como formas de construir acordos
satisfatrios para a maioria dos representantes e representados. A terceira parte discute a
tenso entre princpio e prtica, com algumas das crticas constantes e extensas,
antigas e simultaneamente atuais ao afastamento do parlamento de seus princpios
fundadores. Na concluso, defendo que, mesmo frente a possveis falhas do
funcionamento concreto e cotidiano dos parlamentos, o princpio da discusso se
mantm como parmetro normativo e como horizonte desejvel ainda hoje.

Palavras-chave: parlamento, princpios, discusso, deliberao, abertura.

Abstract
The article explores the idea that parliament is the institution where government by
discussion is carried on. The argument unfolds in three sections. At the beginning, I
show how discussion and openness are fundamental parliamentary principles,
historically connected to popular scrutiny and to legitimacy acquired through the search
for the better arguments. Then, I focus on the institutionalization of parliamentary
discussion. Its incorporation into the bodies of norms and the concrete workings of
legislative assemblies aims to achieve pluralism and freedom of debates, both seen as
ways to develop satisfactory agreements. The third part of the article analyzes the
tension between principle and practice, and presents some of the criticism that sustains
that parliament has drifted away from its core principles. To conclude, I defend that the
principle of discussion holds as a normative standard, even though there are many faults
in the concrete and day-to-day workings of parliaments.

Keywords: parliament, principles, discussion, deliberation, openness.

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Introduo

Este artigo visa analisar a ideia de que o parlamento1 a instituio onde se

desenvolve o governo por discusso (SCHMITT, 2000; MANIN, 1997; LASKI,
1921). Em The Crisis of Parliamentary Democracy, Carl Schmitt defende que discusso
e abertura so os princpios fundamentais por trs da criao e do funcionamento da
instituio. Mas, como o prprio nome da obra indica, seu diagnstico desolador: os
debates parlamentares se tornaram sem sentido e banais, enquanto as questes so
decididas em outras arenas, fazendo com que o sistema se torne uma mera fachada
(SCHMITT, 2000, p. 19-20). A objetivo tentar entender esta aparente contradio:
como pode um princpio fundador e estruturador desaparecer e, simultaneamente, estar
presente como parmetro de avaliao?
Na primeira seo, farei uma pequena retomada da ideia de discusso e abertura
como princpios fundamentais do parlamento, apoiada na obra do prprio Schmitt e de
alguns autores que cita como Franois Guizot, Emmanuel Sieys, Jeremy Bentham,
Edmund Burke e Harold Laski e de outros mais recentes, como Bernard Manin e
Jrgen Habermas. Em seguida, discutirei a questo da institucionalizao da discusso
parlamentar, atravs de sua incorporao s normas e ao funcionamento concreto das
assembleias. Na terceira seo, abordarei a tenso entre princpio e prtica, com
algumas das crticas ao afastamento do parlamento de seus princpios fundadores.
Discutirei ainda, brevemente, a relativamente recente virada deliberativa, que colocou
novamente a discusso como aspecto central para a teoria e as anlises empricas.

1 A discusso como princpio fundamental

Para Guizot (2002, p. 66), as formas de um governo esto imediatamente

relacionadas a seu princpio: o princpio determina as formas, as formas revelam o
princpio. Porm, o princpio no atua sozinho nem onipotente em sua influncia sobre
as instituies, pois outros fatores contextuais, sociais e histricos tambm devem ser

1
O enfoque aqui sobre o parlamento como instituio, e no sobre o sistema parlamentarista de
governo. Em alguns autores, ambas as coisas parecem se misturar, especialmente quando tratam de pases
que possuem um governo parlamentarista. Acredito que a leitura principalmente da obra de Schmitt
permite focalizar a reflexo na instituio e no no sistema. Como aponta o autor, seu objetivo encontrar
o ncleo da instituio do parlamento moderno e mostrar como a instituio se afastou de suas
fundaes intelectuais e morais e se mantm apoiada em uma perseverana mecnica e em um aparato
vazio (SCHMITT, 2000, p. 20-21, traduo e grifos meus). importante destacar, ainda, que a discusso
ser centrada no parlamento como parte de governos democrticos e representativos, no se aplicando a
outros tipos de assembleias deliberativas.
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levados em considerao. Portanto, as formas concretas que o princpio assume so

necessariamente diversas e heterogneas, de acordo com cada poca e estado de
desenvolvimento da sociedade. Mas Guizot (2002, p. 66) defende que existem certas
formas de governo que refletem necessariamente a presena e ao de princpios
particulares: sempre que o princpio existir, produzir tais formas; onde tais formas no
existirem, tambm no se encontrar o princpio ou logo ele deixar de existir.
Neste sentido, podemos pensar que tal conexo profunda existe entre o princpio
do julgamento por debate2 e o parlamento. A afirmao de que o parlamento se baseia
na discusso como princpio engloba suas formas (os debates legislativos, a prpria
noo de assembleia representativa), mas diz tambm de um carter mais fundamental.
Segundo Schmitt (2000, p. 3), a instituio pode mudar, mas os princpios so mais
permanentes e especficos. Princpios no podem ser atribudos retrospectivamente ou
substitudos ao longo do tempo, pois so a base a partir da qual uma instituio se
desenvolve. Mesmo que haja mudanas de sentido do ponto de vista prtico e funcional,
os princpios permanecem.
O princpio da discusso est conectado historicamente defesa da abertura do
parlamento ao escrutnio popular, em oposio teoria dos segredos de estado
predominante nos sculos XVI e XVII (SCHMITT, 2000, p. 37). A poltica de gabinete,
conduzida por poucas pessoas e a portas fechadas, passou a ser vista como algo mau e,
como resultado, houve a valorizao da abertura da vida poltica. A eliminao ou
reduo da poltica e da diplomacia secretas foram consideradas por alguns como uma
panaceia para todo tipo de abuso de poder poltico e corrupo, e a opinio pblica
passou a ser vista como uma fora controladora efetiva (SCHMITT, 2000, p. 38). A
abertura torna-se um valor absoluto, apesar de primeiramente ter sido apenas um meio
prtico de combater os segredos polticos burocrticos e tcnicos do absolutismo
(SCHMITT, 2000, p. 383).
Tais princpios no foram recebidos sem crticas: Sieys, em Views of the
Executive Means Available to the Representatives of France in 1789, aponta que a
sociedade francesa (ento acostumada com decises arbitrrias tomadas no silncio dos
gabinetes ministeriais) se ops ao espetculo da discusso pblica em grandes
assembleias deliberativas. Os procedimentos debates livres e cheios de vida, em que
as ideias eram expressadas com vigor e de forma acalorada foram considerados

2
Utilizo aqui de forma intercambivel as expresses discusso, debate e deliberao, tal como a maioria
dos autores nos quais baseio a reflexo. Quando necessrio, distines especficas e pontuais sobre os
termos sero apontadas.
3
Esta e as demais tradues livres so minhas.
 3

complicados e lentos, o que levou alguns tentao de desejar recorrer a uma figura
com algum grau de superioridade sobre a multido para impor ordem sobre as pessoas,
que parecem estar desperdiando seu tempo em contendas (SIEYS, 2003, p. 39).
As reaes contrrias e possivelmente minoritrias foram superadas, e os
princpios de abertura e discusso se firmaram como essenciais e indispensveis ao sentido
de justia de toda uma poca histrica (SCHMITT, 2000, p. 49). O pensamento
constitucional e o parlamentarismo se baseiam em tais princpios e formam com eles um
sistema lgico e abrangente4. Atravs do equilbrio proporcionado pela abertura e pela
discusso, o objetivo era garantir a verdade e a justia (SCHMITT, 2000, p. 49). As leis
passaram a ser vistas como normas racionais gerais, universalmente vinculantes, vlidas em
princpio para todas as ocasies (em contraste s ordens pessoais que variavam caso a caso,
dependendo de circunstncias concretas, desejos e vontades dos governantes) (SCHMITT,
2000, p. 42). Nenhum poder poderia ser justo se no agisse de acordo com a razo e a
verdade, nicas regras de ao legtimas, fontes de direito (GUIZOT, 2002, p. 67).
E a legitimidade dessas normas vem justamente do mtodo parlamentar: atravs
da cooperao e participao de indivduos reunidos em assembleias, considerando
argumentos e contra-argumentos. Como consequncia, as decises tinham um carter
que as distinguia dos comandos baseados apenas na autoridade (SCHMITT, 2000, p.
43). O lugar proeminente dado ao parlamento nos governo representativos advm,
portanto, de uma crena anterior e mais fundamental nas virtudes do debate: a verdade
deve ser a origem da lei, e o debate o meio mais apropriado de determinar o que
verdadeiro (MANIN, 1997, p. 185)5.
Alm de legitimar as normas, a discusso tambm vista como forma de criar
unidade e descobrir o interesse geral da comunidade. Isolados e distintos, os indivduos
so apenas uma multido, mas aps terem deliberado e encontrado um ponto de acordo,
uma ideia comum, ento desenvolvem a verdadeira unidade, que reside na razo
(GUIZOT, 2002, p. 68). Em toda deliberao, h um problema a ser resolvido: descobrir
o interesse geral (ou comum ao maior nmero de eleitores) (SIEYS, 2003, p. 39). A
partir do embate de opinies possvel se mover em direo iluminao: as questes
devem ser observadas sob um ponto de vista e depois sob outro, e, neste processo, as

4
A partir de Guizot, Schmitt (2000, p. 35) lista as caractersticas essenciais de um sistema que garanta a
regra da lei: 1) os poderes so sempre forados a discutir e buscar juntos a verdade; 2) a abertura de toda a
vida poltica coloca os poderes sob controle dos cidados; 3) a liberdade de imprensa incentiva os
cidados a buscar a verdade por si mesmos e a faz-la conhecida pelos poderes.
5
Manin (1997, p. 185) destaca que a ideia de que a verdade emerge da discusso comum na tradio
filosfica ocidental, comeando com Plato e Aristteles
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vises teis so separadas das prejudiciais, at atingir um equilbrio modificado e

purificado pela interao recproca (SIEYS, 2003, p. 40).
Schmitt destaca que se trata de um tipo especfico de discusso, que ultrapassa a
simples negociao. uma troca de opinies governada pelo objetivo de persuadir o
oponente com argumentos baseados na verdade e na justia, enquanto simultaneamente
se abrindo a ser persuadido por ele. Essa discusso se baseia em premissas
compartilhadas, na independncia de vnculos partidrios, no desapego a interesses
egostas (SCHMITT, 2000, p. 5). Este tipo de debate coexistiria, na vida poltica
cotidiana, com outros tipos de declaraes e discursos, baseados em interesses
particulares e nas chances de faz-los prevalecer (SCHMITT, 2000, p. 5-6).
A permanncia do princpio pode ser vista em concepes mais recentes de
deliberao, como a proposta por John Rawls (1997). O autor identifica democracia
constitucional e democracia deliberativa, e caracteriza deliberao como uma troca de
vises entre cidados, um debate em que cada um defende suas razes atinentes s
questes polticas pblicas. Os cidados supem que suas opinies polticas podem ser
revisadas pela discusso com os demais e, portanto, no so o resultado fixo de
interesses privados e apolticos (RAWLS, 1997, p. 772).

1.1 Publicidade, imunidades parlamentares e liberdade de imprensa

A abertura identificada por Schmitt como princpio fundamental recebe sua
forma mais completa no conceito de publicidade, que destaca a ideia de pblico (tanto
na acepo de conjunto de pessoas como na de pertencente a todos, comum). Para
Guizot (2002, p. 69), a publicidade a caracterstica mais essencial do governo
representativo, constitutiva do vnculo entre sociedade e governo. Segundo ele, a
publicidade dos debates nas assembleias deliberativas impe aos poderes a necessidade
de atuar seguindo um sentido de razo e justia que pertence a todos. Isso garante que,
caso haja alguma deficincia no processo, os prprios cidados possam oferecer
solues, se tiverem capacidade. Dessa forma, o governo representativo impele toda a
sociedade (representantes e representados) a uma busca comum pela razo e pela
justia, fazendo surgir a unidade do seio da pluralidade (GUIZOT, 2002, p. 56).
Como no caso do princpio da discusso, vemos aqui tambm certa idealizao e
deslumbramento com o princpio, ilustrados, por exemplo, pela posio de Sieys
(2003, p. 43), para quem a publicidade raramente a causa de algum mal e quase
sempre a fonte de grande bem. H uma crena no progresso trazido pela publicidade, na
habilidade do pblico para alcanar a iluminao, caso tenha a chance de faz-lo
 5

(SCHMITT, 2000, p. 38). Neste sentido, os debates legislativos abertos ao pblico

teriam ainda um carter pedaggico, de auxiliar o povo a conhecer e reconhecer seus
verdadeiros interesses (SCHMITT, 2000, p. 47).
Mesmo frente resistncia da burocracia estatal, a publicidade se tornou o
princpio organizacional para os procedimentos dos rgos do estado . O carter
pblico das deliberaes parlamentares garantiria a influncia da opinio pblica e a
conexo entre delegados e eleitores (HABERMAS, 1989, p. 83). As constituies se
preocuparam, ento, em estabelecer um papel para a esfera pblica e um conjunto de
direitos bsicos relativos aos cidados engajados em debates racional-crticos: as
liberdades de opinio, expresso, imprensa e associao; direito de petio; igualdade
de voto, dentre outros (HABERMAS, 1989, p. 83). Vemos, assim, que discusso e
abertura/publicidade so to abrangentes que abarcam e do sentido a outros princpios
e liberdades fundamentais relacionados democracia representativa, bem como os
arranjos e normas especificamente parlamentares.
Dois aspectos que podem ser vistos como faces de uma mesma moeda
demandam ateno um pouco mais detalhada: a questo das imunidades parlamentares e
a liberdade de imprensa. Por um lado, necessrio que os representantes tenham
liberdade de se expressar e agir no parlamento sem sofrer sanes. S assim possvel
garantir que todos os pontos de vista tero a chance de serem ouvidos e debatidos
abertamente. Sieys (2003, p. 43) afirma que punir um membro de uma legislatura por
suas vises (independente de quais sejam) uma barbaridade: cada opinio deve ter um
direito de asilo sagrado e inviolvel e a mais completa liberdade de expresso um
direito inerente e incontestvel dos legisladores. Burke (2005, p. 551-552) ressalta que
tentativas de intimidar os membros do parlamento no exerccio suas funes destroem a
capacidade deliberativa da assembleia. Os representantes no devem, portanto, ser
censurados pelos votos ou propostas que apresentam no parlamento.
Por outro lado, para supervisionar representantes to livres, necessrio uma
contrapartida de autonomia e independncia para os representados. A liberdade de
imprensa vai ser vista como forma de conter o poder arbitrrio e de exercer vigilncia
sobre a conduta da elite dominante, controles indispensveis manuteno de um bom
governo (BENTHAM, 2002). A imunidade dos parlamentares deve, portanto, ser
exercida s claras: a priori, eles no sero punidos pelas suas opinies e posies; mas
devem ser capazes de justific-las perante os cidados e podem ser criticados
abertamente por elas. A liberdade de imprensa coloca, portanto, obstculos legislao
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em causa prpria, aos desmandos e favorecimentos, incentivando constantemente a

valorizao dos interesses comuns e fortalecendo os princpios de discusso e abertura.

2 A institucionalizao da discusso parlamentar

A institucionalizao da discusso como norma e forma de funcionamento das

assembleias vai marcar a inscrio do princpio nas constituies e regimentos internos
de pases e parlamentos concretos6. Um ponto importante a se destacar a relao da
ideia de discusso no Legislativo com a separao de poderes: cada poder tem sua
funo prpria e suas lgicas internas, para garantir o funcionamento equilibrado e
harmnico do todo.
fundamental, para o raciocnio construdo aqui, a ideia de que a distino entre
os poderes Legislativo e Executivo foi modelada a partir do contraste entre razo e ao.
A legislao no deveria ser o resultado de uma vontade poltica, mas de um acordo
racional e, nesse sentido, o debate pblico teria o papel de transformar as diferentes
vontades em uma razo (HABERMAS, 1989, p. 82). Schmitt argumenta de forma
similar: a lei concebida como algo intelectual, enquanto o executivo mais ativo
Legislation is deliberare, executive agere (SCHMITT, 2000, p. 45). Por isso, a
deliberao deve ser feita por uma assembleia maior, enquanto a tomada de deciso e a
proteo de segredos de estado pertencem ao Executivo, que pode se organizar em
comits menores e compartimentados. As diferentes opinies inclusive as minoritrias
so teis e necessrias no Legislativo, mas no necessariamente (ou no tanto) no
Executivo (SCHMITT, 2000, p. 45).
A justificativa mais antiga para o parlamento a ideia de que o povo, em sua
totalidade, deve decidir. Mas, por razes prticas, devido aos crescimento das
comunidades polticas, tornou-se impossvel reunir todos ou perguntar a eles sobre cada

6
Publicaes mais recentes voltadas para o direito parlamentar nos mostram como tais princpios so no
apenas constitutivos e fundadores, mas persistentes. Dentre os princpios que perpassam todo o esquema
de regras parlamentares, Paul Mason (1989, p. XI) destaca que deve haver oportunidade para debater as
questes e chegar a um julgamento coletivo. Cada membro tem o direito de expressar suas opinies
pessoais e ouvir as opinies dos demais (MASON, 1989, p. XIII). A troca de razes atravs do debate
uma das caractersticas mais fundamentais de um corpo legislativo (MASON, 1989, p. 61). Guilherme
Ribeiro (2004, p. 173) prope uma leitura principiolgica do direito parlamentar, para analisar como os
princpios constitucionais manifestam-se nas normas e prticas que ditam a estrutura, a organizao e o
funcionamento do legislativo. O autor relaciona a centralidade dos debates aos princpios de pluralismo,
contraditrio, plena liberdade de expresso, publicidade e, principalmente, oralidade. A Casa Legislativa
espao, por excelncia, da expresso oral, bastando lembrar que a etimologia da expresso Parlamento
remete-nos a parla (Italiano) ou parle (francs), ou seja, falar, discutir. (...) [A] regulamentao do debate
no regimento interno uma qui, a principal manifestao do princpio da oralidade no processo
legislativo (RIBEIRO, 2004, p. 188-189).
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detalhe; da a ideia de um comit eleito de pessoas responsveis (SCHMITT, 2000, p.

34). Para Manin, a noo intermediria de assembleia que permite conectar as ideias
de representao e discusso. Neste sentido, o governo representativo sempre foi
concebido e justificado como um sistema poltico em que uma assembleia desempenha
um papel decisivo (MANIN, 1997, p. 184). Para o autor, isso pode ser visto nos arranjos
institucionais adotados por Inglaterra, Estados Unidos e Frana, amplamente usados
como inspirao por outros pases. A associao entre representao e assembleia ,
portanto, uma herana histrica, que mostra como os parlamentos tomaram forma
atravs de processos de transformao gradual, abrupta ou por imitao. E a discusso
aparece como uma caracterstica inevitvel e de certa forma natural das assembleias
(MANIN, 1997, p. 186).
Habermas alerta, porm, que um estado constitucional no necessariamente
depende de que a autoridade seja investida no parlamento: esta foi uma opo
(HABERMAS, 1989, p. 80). O estado constitucional burgus estabeleceu a esfera
pblica no campo poltico como um rgo para garantir institucionalmente a conexo
entre lei e opinio pblica, ou entre parlamento e pblico. A luta poltica contra a
monarquia deu nfase cada vez maior aos representantes do povo e a seu papel de criar
leis, vendo no poder de legislar uma forma de garantir que as necessidades do comrcio
burgus fossem levadas em considerao (HABERMAS, 1989, p. 81).
Mesmo que as motivaes burguesas estejam na raiz histrica da criao dos
parlamentos modernos, a ideia de interesses divergentes tambm central instituio.
O governo representativo esteve, desde o princpio, ligado aceitao da diversidade
social, que deveria ser refletida pelas assembleias (MANIN, 1997, p. 186). No se deve
trocar um nico interesse (do monarca) por outro interesse tambm monoltico:
preciso descobrir o interesse geral ou comum, levando em considerao os pontos de
vista dos grupos que formam a comunidade. Como aponta Guizot, o governo
representativo no atribui a soberania a uma s pessoa ou grupo: seus poderes so
direcionados descoberta e realizao de interesses compartilhados. O governo
representativo deve, assim, combater simultaneamente a tirania e a confuso, fazendo a
unidade surgir da pluralidade (GUIZOT, 2002, p. 55). O parlamento no um congresso
de embaixadores representando interesses diferentes e hostis, mas uma assembleia
deliberativa para uma nao, com um interesse em foco: aquele do todo. Os
representantes devem se guiar no por objetivos e preconceitos locais, mas pelo bem
comum (BURKE, 2005, p. 96).
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Pode-se sempre questionar at que ponto existe um interesse comum. Para

diversos autores, ento, a preocupao maior garantir o pluralismo do parlamento e a
liberdade dos debates, como a melhor forma de levar em conta os diferentes interesses e
tentar encontrar consensos e acordos que sejam satisfatrios para a maioria dos
representantes e representados. Em uma entidade com membros eleitos por populaes
diversas, com diferentes pontos de vista iniciais, o desafio produzir acordos, atingir a
convergncia e o consentimento atravs do debate e da persuaso. A igualdade das
vontades (equality of wills) faz com que a discusso seja a forma legtima de interao
entre os representantes (MANIN, 1997, p. 187).
O debate parlamentar no uma atividade desinteressada, orientada apenas para a
busca da verdade, mas um processo que visa identificar o interesse comum ao maior
nmero; o interesse geral no transcende os interesses particulares e no diferentes
deles em sua natureza (MANIN, 1997, p. 188). Cada opinio deve ser levada em
considerao, pois uma assembleia nunca ser capaz de atingir um desejo comum sem
ouvir as vises individuais que o precedem e contribuem para sua formao (SIEYS,
2003, p. 43). necessrio que todos ouam uns aos outros e absorvam as diferentes
ideias e perspectivas em uma assembleia geral, e que as discusses no sejam restritas a
grupos menores (SIEYS, 2003, p. 38).
Schmitt relaciona os debates ao princpio liberal geral de que a competio produz
harmonia. A verdade se torna uma funo da eterna competio de opinies, atravs
do equilbrio de foras opostas (SCHMITT, 2000, p. 35). No deve haver apenas um
equilbrio entre os poderes que formam o Estado, mas o prprio parlamento deve trazer
em si o princpio de equilbrio a partir da multiplicidade. A unidade absoluta
substituda por um equilbrio dinmico, que traz em seu cerne a competio de vises e
opinies (SCHMITT, 2000, p. 40). Novamente a discusso pblica tem papel central: a
essncia do parlamento a deliberao pblica, atravs da qual uma verdade relativa
alcanada atravs do discurso (SCHMITT, 2000, p. 34). Como aponta Habermas, se
no colocssemos em discusso nossas diferenas de opinio, no poderamos explorar
a fundo as possibilidades de um acordo que pode ser obtido discursivamente
(HABERMAS, 1997, p. 35).
Se atravs da discusso que as opinies se formam e se modificam, a ideia de
liberdade do representante e a rejeio do mandato imperativo surgem como corolrio
dos princpios discutidos at aqui7. Habermas (2003, p. 238) aponta que a doutrina do

7
Obviamente, tal posio no defendida de forma unnime. Bentham, por exemplo, defende que os
representantes devem ser dependentes com relao aos eleitores e independentes com relao aos demais
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livre mandato est presente em todas as constituies burguesas: o deputado s deve

responder perante a sua conscincia e perante o povo como um todo.
Em uma das mais famosas defesas da liberdade do representante, Burke declara,
em discurso aos eleitores de Bristol, ser contra a autoridade coercitiva das instrues
dos eleitores. O representante deve considerar as opinies e interesses dos eleitores
com respeito e ateno, mas no deve sacrificar sua prpria opinio imparcial, seu
julgamento maduro, sua conscincia iluminada, pois deve queles que representa seu
melhor julgamento (BURKE, 2005, p. 95). A determinao no pode preceder a
discusso, e os eleitores no podem dar instrues autoritrias, s quais o representante
deve obedecer cegamente (BURKE, 2005, p. 96). Eleitores simplesmente conferem aos
representantes a misso de examinar e decidir de acordo com a razo e devem,
necessariamente, confiar na iluminao daqueles que elegem (GUIZOT, 2002, p. 56).
A possibilidade de mudar de ideia ao longo do processo uma condio
necessria da discusso persuasiva (MANIN, 1997, p. 206). E com base nessa viso
que Manin caracteriza o tipo ideal do parlamentarismo. Como os representantes no
esto presos aos desejos dos eleitores, o parlamento pode ser um corpo deliberativo no
seu sentido mais completo: um lugar onde os indivduos formam suas preferncias
atravs da discusso e onde o consentimento de uma maioria alcanado atravs da
troca de argumentos (MANIN, 1997, p. 205-206).
importante destacar a diferena entre a necessidade de consentimento e a
possibilidade de consenso. Segundo Manin (1997, p. 189), o que transforma uma
proposio em uma deciso pblica no a discusso, mas o consentimento da maioria
(que no precisa ser universal nem expresso da verdade). Isso porque decises
precisam ser tomadas e aes realizadas, e o debate no consegue suprir essa demanda.
Logo, a funo essencial da regra da maioria possibilitar a tomada de decises de
forma compatvel com as limitaes temporais a que a ao poltica est sujeita
(MANIN, 1997, p. 190). Mas destaca que o debate deve sempre anteceder a deciso:
todas as propostas legislativas devem ser submetidas ao julgamento por discusso, ao
escrutnio argumentativo (MANIN, 1997, p. 190-191).
Como coloca John Dryzek (2000, p. 170), em um mundo pluralista o consenso
inatingvel, desnecessrio e indesejvel, enquanto acordos so mais factveis e

(BENTHAM, 2011, p. 763-764). Mas creio que sua posio se aproxima mais da ideia de accountability,
pois afirma que os eleitores devem ter o poder de, atravs de novas eleies, remover os representantes
dos cargos se no estiverem satisfeitos com sua atuao. De qualquer forma, Bentham defende que os
representantes devem ter aptido intelectual, capacidade (e, consequentemente, liberdade) de formar
um julgamento correto sobre as proposies que chegam at eles, a partir das evidncias e argumentos (a
favor e contra) que lhe foram apresentados (BENTHAM, 2011, p. 888).
 10

atrativos. Rawls tambm afirma que, na vida poltica, no se pode esperar que haja
unanimidade. Portanto, uma constituio democrtica deve incluir alguns tipos de
procedimento de votao para permitir a tomada de decises (RAWLS, 1997, p. 805).
Deve haver uma regra de ao poltica e os participantes devem reconhecer a
legitimidade do processo pelo qual as decises so tomadas. Isso no significa que o
resultado seja verdadeiro ou correto, mas razovel e legtimo, dando origem a leis
coletivamente vinculantes (RAWLS, 1997, p. 798).

3 Entre o princpio e a prtica

Como vimos, o princpio de discusso sustenta todo um arcabouo conceitual que

funciona bem em teoria. Na prtica, porm, as crticas ao funcionamento do parlamento
so constantes e extensas, antigas e simultaneamente atuais. Desde que o parlamento
existiu, sempre houve uma literatura criticando-o, e a experincia prtica exps cada vez
mais suas deficincias (SCHMITT, 2000, p. 18).
No princpio do sculo XIX, Bentham (2011, p. 751) defendia que somente
atravs de uma reforma parlamentar radical seria possvel conquistar a salvao poltica.
A reforma seria o nico remdio contra a doena mortal do desgoverno, a nica
esperana para o pas (BENTHAM, 2011, p. 736). Um sculo depois, Laski (1921, p.
30) reconhecia que as aspiraes por uma reforma parlamentar que haviam despertado
tanta esperana no tinham se concretizado, e a direo tomada pelas atividades
polticas era, na verdade, contrria a elas. Para ele, nunca houve um tempo em que os
ideais tivessem sido alcanados e no se deveria imaginar que tivesse havido uma
degenerao (LASKI, 1921, p. 36).
Schmitt (2000, p. 2) v ento um impasse: a base intelectual do parlamento
(discusso e abertura) est ultrapassada, mas difcil encontrar uma nova fundao,
novos princpios.
A situao do parlamentarismo hoje crtica porque o desenvolvimento da
democracia de massa transformou a discusso pblica argumentativa em uma
formalidade vazia. Como resultado, diversas normas do direito parlamentar
contemporneo, em especial aquelas relativas independncia dos
representantes e abertura das sesses, funcionam como decorao suprflua,
intil e at embaraosa (SCHMITT, 2000, p. 6).

As grandes decises polticas e econmicas no mais resultariam (se que algum

dia resultaram) do equilbrio de opinies no debate parlamentar (SCHMITT, 2000, p.
49). O plenrio do parlamento se desviava de seu propsito e, como resultado, tornava-
se mera fachada. O parlamento abandonava, dessa maneira, sua fundao intelectual, e
 11

todo o sistema de liberdade de expresso, associao e imprensa, de sesses pblicas, de

imunidades e privilgios parlamentares perderia sua base lgica (SCHMITT, 2000, p.
49). Frente s circunstncias concretas das atividades parlamentares, abertura e
discusso se tonavam formalidades vazias e triviais e o parlamento, como se
desenvolveu ao longo do sculo XIX, perdia seu sentido (SCHMITT, 2000, p. 50).
Segundo Laski (1921, p. 37), a realidade do debate foi fortemente prejudicada
pela simples necessidade de resolver os negcios prementes, principalmente frente ao
volume de trabalho que sobrecarregava as assembleias deliberativas. A reclamao ecoa
na constatao de Rawls (1993), dcadas depois: as condies polticas sob as quais os
parlamentos funcionam implicam o distanciamento dos ideais. Frente presso do
tempo, as discusses devem ser limitadas e decises tomadas por meio do voto, os
parlamentares no tm chance de avaliar toda a evidncia a seu dispor e frequentemente
decidem no escuro ou de acordo com os desejos de seus partidos e eleitores (RAWLS,
1993, p. 430).
O papel dos partidos visto, por alguns autores, como prejudicial ao ideal de
discusso. A ideia de abertura persuaso dos melhores argumentos substituda pela
de composio de interesses, atravs de negociaes e barganhas. Os partidos no se
renem para discutir opinies, mas apenas priorizam seus interesses. A questo no
mais persuadir os oponentes da verdade ou justia de uma opinio, mas conquistar uma
maioria e governar com ela (SCHMITT, 2000, p. 7). A discusso genuna cessa e
substituda pelos clculos de ganhos e de oportunidades de conquistar o poder
(SCHMITT, 2000, p. 6).
Especialmente no sculo XX, o papel dos partidos passa a ser to preponderante
que fundamenta o segundo tipo ideal proposto por Manin, a democracia de partido.
As sesses plenrias do parlamento no so mais frum de discusso: disciplinas
partidrias rgidas orientam os votos de acordo com posies decididas previamente e
os representantes no podem mudar de opinio como resultado das trocas de
argumentos (MANIN, 1997, p. 216). A deciso tomada fora do parlamento e a
discusso tambm se desloca para outros fruns (reunies internas dos partidos ou
colgios de lderes, por exemplo). Aps as negociaes e os compromissos nestes outros
espaos, as posies se tornam fixas (MANIN, 1997, p. 217).
Como aponta Habermas (2003, p. 240), o parlamento , dessa forma, degradado
a uma assembleia de faces. O partido deve manter uma fachada de unidade perante o
pblico, e o deputado recebe, de fato, um mandato imperativo de seu partido. No
parlamento, so apenas registradas decises j tomadas. O prprio Parlamento
 12

desenvolveu-se de acordo com isso, deixando de ser uma corporao que discutia
(HABERMAS, 2003, p. 240).
importante notar que, mesmo frente a essa realidade, os debates so mantidos
no cotidiano dos parlamentos e nos seus regimentos internos, como parte do devido
processo parlamentar. Mas, como aponta Habermas (2003, p. 241),
Perante a esfera pblica ampliada, os prprios debates so estilizados num
show. A publicidade perde sua funo crtica em favor da funo
demonstrativa: mesmo os argumentos so pervertidos em smbolos, aos quais
no se pode, por sua vez, responder com argumentos, mas apenas com
identificaes.

3.1 Virada deliberativa

Na dcada de 1990, a teoria democrtica passou por uma virada deliberativa,
que valorizava a habilidade dos indivduos de atingir decises coletivas atravs de
deliberao autntica. Mais uma vez, central a noo de que as preferncias podem
ser transformadas no processo de deliberao, vista como uma forma especfica de
comunicao que envolve persuaso no lugar de coero e manipulao. A deliberao
passa a ser vista como a prpria essncia da democracia (DRYZEK, 2000, p. 1)8.
No o objetivo, aqui, tratar dos avanos conquistados ou das disputas travadas
no seio da teoria deliberacionista. Cabe, porm, destacar trs pontos que se relacionam
linha de raciocnio que est sendo desenvolvida: a conscincia de ser uma viso
normativa e, portanto, idealizada; a noo de que o parlamento por si s no capaz de
suprir as demandas deliberativas da sociedade ( apenas um dos fruns ou instncias,
ainda que tenha um papel especfico e, para alguns, central); e as tentativas empricas de
compreenso do fenmeno.
Os parmetros propostos pelos deliberacionistas para considerar o que ou no
deliberao (ou deliberao legtima, autntica, verdadeira e outros adjetivos com alta
carga valorativa) so extremamente exigentes9. Isso porque as teorias deliberativas so
normativas em sua orientao (STEINER et al., 2004, p. 17). Como apontam Jrg

8
Estima-se que a deliberao, enquanto elemento essencial do processo democrtico, possa cumprir trs
funes: mobilizar e reunir questes relevantes e informaes necessrias, especificando interpretaes;
processar tais contribuies discursivamente por meio de argumentos adequados, sejam eles favorveis ou
contrrios a uma questo; e gerar atitudes racionalmente motivadas favorveis ou contrrias a uma
questo , as quais possuem grande probabilidade de determinar o resultado de decises
procedimentalmente corretas (HABERMAS, 2008, p. 15).
9
Em resumo, a deliberao demanda que os atores justifiquem suas posies com foco no bem comum,
considerem respeitosamente as posies e argumentos alternativos, estejam dispostos a mudar de ideia
frente a fora do melhor argumento e tentem encontrar um consenso racional baseado em alegaes de
validade. A deliberao deve gerar decises mais bem fundamentadas e informadas, mais direcionadas
para o interesse pblico, consensuais e, consequentemente, mais legtimas e efetivas (BCHTIGER,
2014, p. 4).
 13

Steiner et al. (2004, p. 17), mesmo sob condies favorveis nenhuma sociedade
complexa poder corresponder ao modelo puramente comunicativo: na poltica real, os
debates geralmente esto longe do que o ideal prega. A teoria representa um marco
regulatrio contra o qual as instituies existentes e os projetos de reforma podem ser
medidos. O tipo ideal de deliberao deve ser visto, ento, como o ponto final (que
nunca ser atingido) de um continuum (STEINER et al., 2004, p. 18).
interessante notar como esta viso permite mudar a perspectiva sobre as
instituies concretas. Em lugar de esperar de fato que o parlamento atinja estes ideais
e se frustrar com a sua incapacidade de faz-lo , possvel identificar o quo prxima
ou distante a situao concreta est dos ideais, em que aspectos, por quais causas. um
caminho, inclusive, para propor mudanas e reformas.
Se o parlamento no consegue dar conta de todas as demandas deliberativas
impostas pela sociedade, nada mais natural que se veja outras instituies como
responsveis tambm por deliberar10. A deliberao pode ocorrer em instituies
representativas, mas no s nelas, e o local alternativo mais importante para a
deliberao a sociedade civil ou esfera pblica11. importante observar, portanto, os
mecanismos que conectam a deliberao nas diferentes esferas, as maneiras como a
opinio pblica pode ser transformada em poder administrativo (DRYZEK, 2000, p.
171).
Habermas (1997, p. 21) afirma que a poltica deliberativa depende da
institucionalizao dos processos e pressupostos comunicacionais e do jogo entre
deliberaes institucionalizadas e opinies pblicas:
O fluxo comunicacional que serpeia entre formao pblica da vontade,
decises institucionalizadas e deliberaes legislativas, garante a
transformao do poder produzido comunicativamente, e da influncia
adquirida atravs da publicidade, em poder aplicvel administrativamente
pelo caminho da legislao (HABERMAS, 1997, p. 22).

O sistema poltico visto como parcial, mas ainda ocupa um papel central, por ser
o local especializado e legtimo para a produo de decises que obrigam coletivamente
(HABERMAS, 1997, p. 23).

10
Como nota Dryzek (2000, p. 3) esta viso no compartilhada por todos os deliberacionistas: alguns
veem a estrutura institucional da democracia liberal como o nico local prprio para a deliberao. Tal
posio, porm, criticada por Dryzek, por ser desnecessariamente restritiva. Para ele, em alguns
momentos faz mais sentido destacar o papel do Estado, da sociedade civil ou de ambos.
11
Tambm no terceiro tipo ideal proposto por Manin, a democracia de pblico, o parlamento deixa de ser
o nico frum de discusso pblica. A existncia de um eleitorado informado e interessado cria incentivos
para que os polticos apresentem as propostas diretamente para o pblico. O eleitor flutuante pode ser
visto como novo protagonista da discusso pblica e mdia como novo frum (MANIN, 1997, p. 231).
 14

Jane Mansbridge et al. (2012, p. 9-10) criticam as metforas espaciais de centro

(Estado, decises vinculantes) e periferia (formao de opinio), usadas por alguns
estudiosos. Eles propem, em seu lugar, uma abordagem sistmica democracia
deliberativa, baseada em uma articulao de vrios ndulos e diferentes formas de
comunicao entre eles. Nesse sistema, o Estado e os parlamentos continuam mantendo
sua funo primordial de tomada de deciso, mas no so vistos como o centro ao redor
do qual tudo est direcionado em um sistema poltico. Existe uma diviso de trabalho
entre as partes do sistema (cada qual com suas foras e fraquezas) e as decises so
tomadas em uma variedade de locais e instituies de deliberao.
Mansbridge et al. (2012, p. 25) afirmam que, aps o desenvolvimento do ideal de
deliberao (a primeira de trs fases da teoria deliberativa), o foco se direcionou para
estudos mais empricos e prticos12. O objetivo destes trabalhos pensar o ideal em
termos concretos e buscar aproximaes com o mundo real. Como aponta Habermas
(2008, p. 12), saber se a deliberao introduz de fato uma dimenso epistmica na
formao da vontade poltica e nos processos de tomada de deciso algo que nos
remete, obviamente, a uma questo emprica.
Segundo Andr Bchtiger (2014), o objetivo de tais estudos identificar as
condies em que os discursos (dentre eles os debates legislativos) podem ser
deliberativos. Na maior parte dos casos, porm, os resultados so desanimadores: a
deliberao genuna nos parlamentos bastante limitada, ainda que seja possvel, sob
condies institucionais e partidrias especficas (BCHTIGER, 2014, p. 9).
A literatura recente sobre deliberao reconhece que presses eleitorais,
partidrias e representativas limitam a deliberao nos parlamentos (BCHTIGER,
2014, p. 6). Uma das principais crticas que os discursos legislativos no tm a funo
de persuadir os pares, mas so direcionados para a mobilizao de uma audincia
externa. Alm disso, so limitados por demandas de tempo e pela rigidez dos
regimentos internos. Os debates em plenrio tornam-se, assim, rgidos e ritualizados,
sem os elementos dinmicos centrais aos processos deliberativos (BCHTIGER, 2014,
p. 5).
O panorama desalentador no mostrado apenas pela abordagem deliberacionista:
as duas outras correntes analisadas por Bchtiger (2014, p. 1) baseadas nas teorias da
escolha racional e do discurso tambm apontam que a discusso parlamentar tem

12
A terceira fase, segundo eles, justamente a tentativa de compreender o sistema como um todo,
pensando o processo democrtico de forma ampla: democracia deliberativa mais que uma soma de
momentos deliberativos (MANSBRIDGE et al., 2012, p. 25).
 15

pouco impacto sobre a criao de polticas pblica e cumpre uma funo em grande
parte simblica. Os argumentos raramente afetam as preferncias, e os resultados quase
sempre so conhecidos com antecedncia.

Concluso

Mesmo frente a todas as crticas e s diversas falhas do funcionamento concreto e

cotidiano dos parlamentos, o princpio da discusso se mantm como parmetro
normativo e como horizonte desejvel ainda hoje. Tal permanncia talvez se deva ao
fato de que este princpio como aponta Schmitt (2000) esteve presente desde a
fundao da instituio e funciona como base para todo seu desenvolvimento posterior,
ainda que de maneiras distantes do ideal.
Este afastamento, porm, no deve ser visto necessariamente como degradao ou
disfuno: a prpria definio de ideal informa que algo que possui em grau
superlativo as qualidades positivas de sua espcie. O ideal uma soluo perfeita, mas
com pouca probabilidadade de acontecer(HOUAISS, 2009). difcil, ento, que
qualquer instituio real atinja este grau de perfeio; mas no descabido que o tenha
como objeto de suas mais altas aspiraes e ambies. O ideal pode ser perseguido
como um parmetro para avaliar as aes cotidianas dos parlamentos, uma meta para o
seu funcionamento presente e futuro, uma forma de repensar e aprimorar seus trabalhos.
Nas palavras de Habermas (1997, p. 71), os pressupostos afetam os debates
mesmo quando se afastam dos ideais, exercendo uma coero procedimental saudvel
e permitindo que o processo democrtico filtre argumentos e deixe vir tona os que
so capazes de produzir legitimidade. Alm disso, devemos levar em considerao o
carter pedaggico da discusso, que pode ser benfico para parlamentares e cidados e
contribuir para a cultura poltica da sociedade (RAWLS, 1997, p. 799).
Se invivel prescrever a posteriori um novo princpio, como afirma Schmitt
(2000), essa impossibilidade no deve ser fonte de frustrao, mas um estmulo para
recuperar e valorizar as razes e razes contidas no princpio da discusso e tentar fazer
com que prosperem nas instituies atuais.
 16

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