Anlisis jurisprudencial C-818/11

Anlisis conceptual
1. Identificacin de la providencia.
Corte Constitucional, No. de sentencia C-818/2011, No. de expediente D-8410 Y AC
D-8427, Magistrado ponente Jorge Ignacio Pretelt Chaljub

2. Hechos relevantes
1. Los ciudadanos ARLEYS CUESTA SIMANCA y NISSON ALFREDO VAHOS PREZ
presentan demanda de inconstitucionalidad contra los artculos 10 (parcial), 13, 14, 15,
16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33 y 309 (parcial) de la
Ley 1437 de 2011 Por la cual se expide el Cdigo de Procedimiento Administrativo y
de lo Contencioso Administrativo
2. Mediante auto de 9 de febrero 9 de 2011 la corporacin decide acumular las dos
demandas para ser resueltas conjuntamente.
3. Mediante auto 25 de febrero de 2011 se admiten las demandas por cumplir con los
requisitos establecidos del Decreto 2060/91 y la Jurisprudencia de la Corporacin.
4. Se corre traslado del escrito de la demanda para su conocimiento a la Secretara
Jurdica de la Presidencia de la Repblica, al Ministerio del Interior y de Justicia, y al
Presidente del Congreso de la Repblica; e invit a participar del asunto a las
Facultades de Derecho de las Universidades de los Andes, Sergio Arboleda, Rosario y
Nacional de Colombia, y al Consejo de Estado.

3. Partes
Demanda D- 8410 (Demandante: Arleys Cuesta Simanca)
Demanda D- 8427 (Demandante Nisson Alfredo Vahos Prez)

4. Argumentos de los accionantes

Demanda D- 8410 (Demandante: Arleys Cuesta Simanca)
- El ciudadano Arleys Cuesta Simanca considera que las disposiciones consagradas
en los artculos 13 al 33 de la Ley 1437 de 2011 son contrarias al literal a) del artculo
152 de la Constitucin Poltica, el cual ordena que los derechos y deberes
fundamentales y los procedimientos y recursos para su proteccin deben ser regulados
por el Congreso de la Repblica mediante ley Estatutaria, segn lo consagrado en el
artculo 153 de la Constitucin.
Demanda D- 8427 (Demandante Nisson Alfredo Vahos Prez)
- El ciudadano Nisson Alfredo Vahos Prez, present demanda de inconstitucionalidad
contra el artculo 10, parcial, en cuanto a las expresiones y la jurisprudencia y ()
Con ese propsito, al adoptar las decisiones de su competencia, debern tener en
cuenta las sentencias de unificacin jurisprudencial del Consejo de Estado en las que
se interpreten y apliquen dichas normas; en contra de la totalidad de los artculos 13
al 33; y en contra del artculo 309, parcial, en cuanto a la derogatoria que hace del
artculo 73 de la Ley 270 de 1996, por ser violatorios de los artculos 1, 4, 6, 29, 113,
152, 153, 228 y 230 de la Constitucin Poltica.

5. Aspecto jurdico considerado

 Demanda de inconstitucionalidad contra los artculos 10 (parcial), 13, 14, 15, 16, 17,
18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33 y 309 (parcial) de la Ley
1437 de 2011 Por la cual se expide el Cdigo de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo

6. Tesis
-Consejo de Estado: Mauricio Fajardo Gmez, actuando en calidad de Presidente del
Consejo de Estado y Rafael Enrique Ostau de Lafont, actuando como Consejero de
Estado, intervienen con el fin de solicitar a la Corte Constitucional declarar exequibles
las disposiciones demandadas.
*Respecto al artculo 10 de la Ley 1437 de 2011 afirman que la norma pretende que
las autoridades administrativas, al resolver asuntos de su competencia, apliquen de
manera uniforme las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias que en
cada caso sean pertinentes, lo que implica asegurar los principios de igualdad, buena
fe, coherencia y proporcionalidad, y evitar que las autoridades administrativas
dispensen tratamientos desiguales o discriminatorios a las personas que se encuentran
en situaciones similares.
*De igual manera manifiestan que lo que se busca con el artculo demandado es que
los derechos de los ciudadanos sean reconocidos en sede administrativa sin acudir a
la jurisdiccin, igualmente cabe resaltar que la norma se refiere a las autoridades
administrativas no a los jueces ni a los tribunales administrativos.
*Respecto de los artculos 13 al 33 de la Ley 1437 de 2011 aduce esta corporacin que
se tratan de lneas generales correspondientes a los procedimientos administrativos
relativos a la presentacin y contestacin del derecho peticin ante las autoridades
administrativas, es decir la manera como deben actuar stas autoridades frente a los
ciudadanos y por lo tanto estas normas no agotan por completo las normas y los
derechos que all se regulan adems se trata de manera adjetiva y meramente
procedimental.

*Si todo lo relacionado con Derechos fundamentales se desarrollara mediante ley

estatutaria se desdibujara por completo la naturaleza de ese procedimiento legislativo
especial, se entorpecera el desenvolvimiento de la funcin legislativa, y se tornara
nugatoria la atribucin constitucional que tiene asignada el Congreso de la Repblica.
*Respecto del artculo 309 parcial, los intervinientes citan la Sentencia C-307 de 2004
y la C-319 de 2006 de la Corte Constitucional sobre las cuales se establece, que en la
medida en que no corresponde a la ley estatutaria, hacer la regulacin exhaustiva de
las materias sometidas a la reserva especial, no por ello los temas regulados en una
ley estatutaria quedan automticamente excluidos del mbito normativo propio de la
ley ordinaria.

7. Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario:

Solicita a la Corte de manera principal, que se declare inhibida, parcialmente para emitir
un pronunciamiento de fondo del asunto por ineptitud sustantiva de la demanda con
nmero de radicacin D-8427. En segundo lugar, en caso de que el Tribunal decida
subsanar la demanda presentada y abordar la problemtica, la Universidad considera
que las normas acusadas deben ser declaradas constitucionales.
*Respecto de la solicitud de inhibicin aclara el interviniente que le corresponde al actor
determinar con exactitud la norma objeto de examen, as como las normas
constitucionales que se consideren vulneradas y la Corte solo puede declarar la
inexequibilidad materia de estudio slo si cumple con los requisitos de claridad, certeza,
especificidad, pertinencia y suficiencia con lo cual la parte activa incumpli toda vez
que se presentaron juicios subjetivos sobre la aplicacin de la norma en los casos
concretos.

*Con respecto a los artculos 13 al 33 de la norma demandada considera que a pesar

que dichos artculos tienen convergencia con el derecho fundamental de peticin,
realmente su objeto directo no consiste en la regulacin de su ncleo esencial y mucho
menos consagra graves restricciones o limitaciones a su ejercicio, sino que se limita a
regular aspectos meramente procesales.

*Contra la derogatoria contenida en el artculo 309 de la Ley 1437 de 2011, considera

que debe declararse exequible, por cuanto la disposicin no tiene contenido estatutario,
razn por la cual poda ser modificada a travs del procedimiento ordinario, por lo que
la Corte Constitucional en Sentencia C-394 de 2002 decidi que: ste poda ser
reformado mediante una ley ordinaria, al no tener el carcter estatutario de que trata el
artculo 152 de la Constitucin, en razn a que se trata de una norma reglamentaria de
carcter general de la accin de repeticin.

-Universidad Nacional de Colombia:

La Facultad de Derecho de la Universidad Nacional de Colombia, con el apoyo del
Grupo de Derecho Constitucional del Consultorio Jurdico, intervino en el proceso y
solicit la declaratoria de inexequibilidad de los artculos 13 al 33 de la Ley 1437 de
2011.
*Los artculos demandados reglamentan elementos estructurales y esenciales del
derecho fundamental de peticin, y en ese sentido deben ser regulados como se
dispone en la constitucin: a) a travs de una ley especial como lo es una Ley
Estatutaria, b) la aprobacin por mayora absoluta, c) que el debate se lleve a cabo en
una slo legislatura y d) el requisito especialsimo de ser objeto de revisin previa por
parte de la Corte Constitucional.
*Cita lo dispuesto por la Corte Constitucional en Sentencias C-646 de 2001 y C-687 de
2002, procede la regulacin por ley Estatutaria cuando: i) el asunto se trata de un
derecho fundamental y no de un derecho constitucional de otra naturaleza; ii) cuando
por medio de la norma est regulndose y complementndose un derecho
fundamental; iii) cuando dicha regulacin toca elementos conceptuales y estructurales
mnimos de los derechos fundamentales; y, iv) cuando la normatividad tiene una
pretensin de regular integralmente el derecho fundamental.
En concordancia a lo anterior el interviniente solicita la inexequibilidad de los artculos
13 al 33 de la Ley 1437 de 2011 con base a que la regulacin integral, estructural y
completa de un derecho fundamental debe enmarcarse dentro de la reserva y
procedimiento especial de una Ley Estatutaria.
-Ministerio del Interior y de Justicia:
El ciudadano Ramiro Vargas Daz actuando en nombre y representacin del Ministerio
del Interior y de Justicia intervino en el proceso en referencia solicitando que la Corte
declare la exequibilidad de las normas demandadas por las siguientes razones.
*El demandante entiende de manera errnea el alcance de la norma por lo cual solicita
a este Tribunal se declare inhibido para dicho estudio de constitucionalidad. El efecto
que se busca con este artculo es que en casos similares se tome en cuenta los
principios y criterios establecidos en la sentencia de unificacin del Consejo de Estado
en la instancia administrativa, para evitarle al interesado demoras innecesarias en la
resolucin de su asunto en las mismas condiciones en que se resolvera en la
jurisdiccin de lo contencioso administrativo al final de todas las instancias pertinentes
lo cual producira una descongestin en la jurisdiccin de lo contencioso administrativo.
Aduce adems el interviniente que de esta forma se aseguran y se hacen efectivos los
principios de igualdad material, eficiencia, celeridad y economa de la Administracin
Pblica, seguridad jurdica y confianza legtima.
*Menciona el interviniente que contra el artculo 309 de la ley 1437 de 2011 la Corte
Constitucional en Sentencia C-037 de 1996 dispuso que una ley ordinaria como lo es
el nuevo Cdigo de procedimiento administrativo y de los Contencioso Administrativo,
puede regular el rgano competente y el procedimiento a seguir para definir la
responsabilidad del Estado por daos causados en la Administracin de Justicia
-Procurador general de la nacin:
El Procurador General de la Nacin, Alejandro Ordez Maldonado, estando dentro el
trmino legalmente previsto, rindi concepto sobre el proceso en referencia, en el que
solicita; a) declarar inexequibles los artculos 13 al 33 de la Ley 1437 de 2011; b)
declarar exequible las expresiones demandadas del artculo 10 de la Ley mencionada;
y c) declarar la exequibilidad de la derogatoria consagrada en el artculo 309 de la Ley
1437 de 2011.
*Sobre el derecho de peticin es un derecho de carcter fundamental, y en ese sentido,
debe acogerse lo dispuesto en los artculos 152 y 153 de la Constitucin, sobre leyes
estatutarias y su trmite especial. Por lo cual solicita se declare la inexequibilidad de
dicho articulado en el efecto diferido para evitar vacos jurdicos y solicita a la Corte
exhortar al Congreso para legislar con celeridad sobre esta ley.
*Sobre el artculo 10 de la Ley 1437 de 2011 recuerda que el precedente judicial no
aparece, en principio, como una fuente de derecho, sino como un criterio auxiliar de la
actividad de los jueces, y en casos en los que no hay una ley exactamente aplicable a
un caso concreto. Para ilustrar la anterior afirmacin, el Ministerio Pblico procede a
presentar ocho Sentencias en las que la Corte Constitucional difiere de la afirmacin
antes dicha; Sentencias C-113 de 1993, C-131 de 1993, C-083 de 1995, C-037 de
1996, C-037 de 2000, C-836 de 2001, T-292 de 2006 y C-335 de 2008, en los cuales
reconoce a la Corte Constitucional como nico ente que puede fijar los efectos en el
tiempo y el alcance de sus decisiones, la importancia del principio de seguridad jurdica
en el desarrollo y seguimiento de los precedentes jurisprudenciales de los rganos de
cierre de cada jurisdiccin, la obligatoriedad de la ratio decidendi de las sentencias de
la Corte Constitucional como fuente del derecho; y el reconocimiento de la
obligatoriedad de los precedentes reconocidos por rganos de la jurisdiccin ordinaria
y de la jurisdiccin contencioso administrativa, y el deber de todas las autoridades de
respetar el precedente constitucional.
 *Aduce el Ministerio Pblico que en la revisin de constitucionalidad de la Ley 270 de
1996, se dijo expresamente que sta no tena carcter estatutario, razn por la cual es
materia de ley ordinaria la definicin del rgano competente y del procedimiento a
seguir respecto de la responsabilidad proveniente del error en que incurran las
autoridades judiciales pertenecientes a esta rama del poder pblico. En ese orden de
ideas el Ministerio Pblico concluye que el Congreso tiene competencia para sealar,
por medio de una ley ordinaria, tanto el rgano competente como el procedimiento a
seguir en los casos de responsabilidad del Estado por conductas imputables a las
autoridades judiciales, por ende, solicita que la expresin demandada del artculo 309
del Cdigo de Procedimiento Administrativo y Contencioso Administrativo, sea
declarada exequible.
8. Problema Jurdico
Vulneran la reserva estatutaria los artculos demandados los cuales regulan de
manera integral un derecho fundamental respecto a que desarrollan aspectos propios
del ncleo esencial del derecho de peticin motivo por el cual deban ser sometidas al
trmite especial?

9. Consideraciones
1. La falta de formulacin de esta demanda por parte del actor en debida forma, es decir,
sin cumplir los requisitos de calidad argumentativa (claras, ciertas, especficas,
pertinentes y suficientes) impide que esta Corporacin pueda confrontar la disposicin
acusada con el Texto Superior, ya que la Corte carece de facultad oficiosa de revisin
del ordenamiento jurdico, salvo en los casos expresamente mencionados en la
Carta. Esto implica que la acusacin debe ser suficientemente comprensible (clara) y
recaer verdaderamente sobre el contenido de la disposicin acusada (cierta). Adems,
el actor debe mostrar cmo la disposicin vulnera la Carta (especificidad), con
argumentos que sean de naturaleza constitucional y no legales, puramente doctrinarios
ni referidos a situaciones puramente individuales (pertinencia). Finalmente, la
acusacin debe no slo estar formulada en forma completa, sino que debe ser capaz
de suscitar una mnima duda sobre la constitucionalidad de la norma impugnada.
2. Respecto de la reserva de la ley estatutaria frente a las materias especialmente
relevantes por el constituyente: De conformidad con los criterios desarrollados por
la jurisprudencia, debern tramitarse a travs de una ley estatutaria: (i) los elementos
estructurales del derecho fundamental definidos en la Constitucin, (ii) cuando se
expida una normatividad que consagre los lmites, restricciones, excepciones y
prohibiciones que afecten el ncleo esencial, (iii) cuando el legislador tenga la
pretensin de regular la materia de manera integral, estructural y completa la regulacin
del derecho, (iv) que aludan a la estructura general y principios reguladores y (v) que
refieran a leyes que traten situaciones principales e importantes de los derechos.
3. Cargos contra los artculos 13 a 33 de la Ley 1437 de 2010: la Corte seal que el
derecho de peticin es "uno de los derechos fundamentales cuya efectividad resulta
indispensable para el logro de los fines esenciales del Estado, particularmente el
servicio de la comunidad, la promocin de la prosperidad general, la garanta de los
principios, derechos y deberes consagrados en la Constitucin y la participacin de
todos en las decisiones que los afectan, as como para asegurar que las autoridades
cumplan las funciones para las cuales han sido institudas (artculo 2o. Constitucin
Poltica
4. Cargo presentado contra el artculo 309, parcial, de la Ley 1437 de 2011: podra
deducirse que efectivamente, la Ley 1437 de 2011, ley ordinaria, derog una
disposicin de jerarqua estatutaria, situacin que, en principio, desconocera lo
establecido en el artculo 153 Constitucional que seala que la aprobacin,
modificacin o derogacin de las leyes estatutarias deber realizarse a travs del
trmite cualificado. No obstante, lo anterior, la jurisprudencia ha admitido que materias
no sujetas a este tipo de reserva, pueden ser incluidas en el articulado de una Ley
Estatutaria, pero la decisin del legislador de incluirlas dentro del proyecto de ley no
cambia su rgimen constitucional. Esto es, los asuntos pueden ser modificados a travs
de una ley ordinaria

10. Decisin
Primero. - Declararse INHIBIDA para decidir de fondo, en relacin con los apartes
acusados del artculo 10 de la Ley 1437 de 2011, por ineptitud sustantiva de la
demanda.
Segundo. - Declarar INEXEQUIBLES los artculos 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21,
22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32 y 33 de la Ley 1437 de 2011 Por la cual se
expide el Cdigo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Tercero. - Conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia, los efectos
de la anterior declaracin de INEXEQUIBILIDAD quedan diferidos hasta 31 de
diciembre de 2014, a fin de que el Congreso, expida la Ley Estatutaria correspondiente.
Cuarto - Declarar EXEQUIBLE, la expresin el artculo 73 de la Ley 270 de 1996,
contenida en el artculo 309 de la Ley 1437 de 2011, Por la cual se expide el Cdigo
de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

11. Anlisis critico

Considero que la Corte Constitucional actu en concordancia a lo establecido en la
Constitucin Poltica puesto que los artculos 13 al 33 de la Ley 1437 de 2011
establecen lineamientos generales respecto a la presentacin y contestacin del
derecho de peticin ante las autoridades administrativas respecto a los procedimientos
administrativos que deben aplicar las autoridades frente a los particulares. De igual
manera estoy de acuerdo con que la Corte Constitucional haya recurrido a una
sentencia de inexequibilidad diferida puesto que i bien es cierto hay una contradiccin
normativa, en la que se debe excluir de manera inmediata del ordenamiento jurdico de
las normas afectadas, no obstante esto generara una grave situacin respecto de la
vigencia del derecho de peticin protegidos por la constitucin. De igual modo
considero pertinente, necesaria y conducente la declaratoria de inexequibilidad diferida
garantiza que el Congreso discuta y aprueba una ley estatutaria del derecho de
peticin, en la que se actualicen los elementos estructurales de esta garanta
constitucional, con base en las exigencias de la nueva Carta Poltica y de la
jurisprudencia constitucional, respondiendo al espritu del nuevo Cdigo Contencioso.

Referencias
C-818/2011 (Corte Constitucional 1 de Noviembre de 2011).