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EL ESTADO SU GOBIERNO Y ADMINISTRACIN

42.
ESTADO, GOBIERNO Y ADMINISTRACION PBLICA.

PROCESO HISTRICO DE LA ADMINISTRACION ESTATAL.


LA AUTOGESTIN ADMINISTRATIVA.

RAFAEL GODNEZ BOLAOS

PROFESOR DE DERECHO CONSTITUCIONAL, PROCESAL CONSTITUCIONAL,


DERECHO ADMINISTRATIVO I y II Y DERECHO PROCESAL ADMINISTRATIVO.
DIRECTOR DE LA JORNADA MATUTINA DE DERECHO, USAC.

COLECCIN JURITEX-

2010 RAFAEL GODINEZ BOLAOS


EDICIN ELECTRNICA
GUATEMALA, SEPTIEMBRE DE 2010.

EL ESTADO Y SU ADMINISTRACION.

UNO DE LOS TEMAS QUE HEMOS ABORDADO EN CLASES PREVIO AL DESARROLLO DEL
PROCESO HISTRICO DE LA ADMINISTRACIN DEL ESTADO, ES PRECISAMENTE LAS
FUNCIONES PRINCIPALES DEL ESTADO. EN EL CURSO DE TEORIA DEL ESTADO SE
ESTUDI LA GNESIS DEL ESTADO MODERNO Y SUS DIVERSAS VARIANTES A TRAVS
DE LA HISTORIA Y DE LA TEORIA POLTICA, ECONMICA Y JURDICA.

DE LAS FUNCIONES DEL ESTADO QUE INTERESAN A NUESTRO CURSO DE DERECHO


ADMINISTRATIVO, HEMOS MENCIONADO GOBIERNO Y ADMINISTRACIN.
EL GOBIERNO CONSISTE EN LA ORIENTACIN DE LA POLITICA DEL ESTADO, HACIA EL
MUNDO (RELACIONES EXTERIORES O INTERNACIONALES) Y LA POLTICA INTERNA O
HACIA DENTRO DEL MISMO (DESARROLLO NACIONAL, URBANO Y RURAL).
LA PRIMERA ES FUNCIN DE GOBIERNO O DE POLTICA INTERNACIONAL (RELACIONES
EXTERIORES O INTERNACIONALES COMO SE APUNT) Y LA SEGUNDA ES FUNCIN
POLTICA O DE GOBIERNO INTERNO (O POLTICA DE DESARROLLO NACIONAL URBANO Y
RURAL).
LA POLITICA INTERNACIONAL DEL ESTADO, CONSISTE EN LA TOMA DE DECISIONES POR
PARTE DEL PRESIDENTE DEL ORGANISMO EJECUTIVO AL CELEBRAR TRATADOS,
CONVENIOS, PACTOS Y CONTRATOS CON OTROS ESTADOS Y ENTIDADES
INTERNACIONALES, PUES LA CONSTITUCIN LE ASIGNA LA POTESTAD DE TOMAR ESTE
TIPO DE DECISIONES. EL PRESIDENTE DE LA REPBLICA DEBE DIRIGIR LA POLITICA
INTERNACIONAL, FUNDADO EN LOS PRINCIPIOS DE OPORTUNIDAD Y CONVENIENCIA
PARA LOS INTERESES PBLICOS Y QUE EL INTERS GENERAL O SOCIAL PREVALECE
SOBRE EL PARTICULAR, ADEMS DE LOS PRINCIPIOS POLTICOS Y JURDICOS DEL
DERECHO INTERNACIONAL Y DE LA CONSTITUCIN. NO OBSTANTE SER FUNCIN
EXCLUSIVA DEL PRESIDENTE, SU EJERCICIO NO ESCAPA A LOS CONTROLES
SEALADOS POR LA PROPIA CONSTITUCIN, QUE OBLIGA AL ORGANISMO LEGISLATIVO
A TRAVS DEL CONGRESO DE LA REPBLICA A REVISAR LOS TEXTOS
INTERNACIONALES CELEBRADOS POR GUATEMALA
EN LOS CASOS PREVISTOS POR LA MISMA CONSTITUCIN Y EN LTIMO CASO, LA CORTE
DE CONSTITUCIONALIDAD EN FUNCIN DEL CONTROL CONSTITUCIONAL QUE DEBE
EJERCER PUEDE EMITIR OPININ PREVIA A LA CELEBRACIN DEL ENTENDIDO
INTERNACIONAL (CONTROL PREVIO O PREVENTIVO) O POSTERIOR A LA SUSCRIPCIN,
RATIFICACIN O ADHESIN DE GUATEMALA AL ENTENDIDO INTERNACIONAL, MEDIANTE
ACCIONES DE INCONSTITUCIONALIDAD (CONTROL REPARADOR O POSTERIOR).
CONSIDERO QUE POR MANDATO DE LA CONSTITUCION, LA CORTE DE
CONSTITUCIONALIDAD TAMBIN DEBERA EJERCER CONTROLES CONSTITUCIOINALES
POR INCIATIVA PROPIA (CONTROL DE OFICIO, PREVENTIVO EN UNOS CASOS Y
REPARADOR EN OTROS) CON FUNDAMENTO EN UNA DE LAS OBLIGACIONES QUE LE
SEALA LA CONSTITUCIN.

3.

EL LTIMO DE LOS CONTROLES SEALADOS SE MATERIALIZ FRENTE AL GOLPE DE


ESTADO EN 1993, CUANDO EL INDIVIDUO QUE "presida" LA REPBLICA SUSPENDI
PARCIALMENTE LA CONSTITUCIN. ESTE CONTROL PERMITI RETORNAR AL ORDEN
CONSTITUCIONAL Y POSTERIORMENTE EFECTUAR LA REFORMA A LA CONSTITUCIN EN
1994 (EJERCICIO:COMPLETE EL ANLISIS DE ESTOS TEMA, UBICANDO EN LA
CONSTITUCIN CADA UNO DE LAS ASEVERACIONES CONTENIDAS EN LOS PRRAFOS
ANTERIORES).
EN CUANTO A LA POLTICA INTERNA DEL ESTADO O POLTICA DE DESARROLLO
NACIONAL URBANO Y RURAL, SEALAMOS QUE CONSISTE EN LA ELABORACIN DEL
PLAN DE DESARROLLO DEL ESTADO Y SU CORRESPONDIENTE PRESUPUESTO DE
INGRESOS Y EGRESOS. EN OTRAS PALABRAS SE TRATA DE DEFINIR LOS SERVICIOS
PBLICOS, SERVICIOS SOCIALES Y LA OBRA PBLICA (A CONSTRUR, MANTENER O
RECONSTRUR) QUE LA POBLACIN DEL ESTADO NECESITA PARA DESARROLLARSE EN
FORMA SOSTENIBLE E INTEGRAL (ASPECTOS MATERIALES, ESPIRITUALES,
CULTURALES, ETC.) EN LA ACTUALIDAD, EN GUATEMALA LA POLTICA INTERNA DEL
ESTADO ES DECIDIDA POR EL PRESIDENTE EN CONSEJO DE MINISTROS QUE ELABORA
EL PROYECTO DE PRESUPUESTO Y EL CONGRESO DE LA REPBLICA QUE EMITE LA LEY
ANUAL DEL PRESUPUESTO DEL ESTADO CADA AO, A MAS TARDAR EL UNO DE
DICIEMBRE PREVIOA L EJERCICIO FISCAL QUE VA DEL UNO DE ENERO AL TREINTA Y
UNO DE DICIEMBRE DEL AO PRXIMO.
DE LO ANTERIOR PODEMOS DEDUCIR QUE NO EXISTE POLITICA DE ESTADO,
NICAMENTE POLTICA DE GOBIERNO, CON LOS RESULTADOS NEGATIVOS QUE ESTO
SUPONE, PUES AL EXISTIR POLTICA ESTATAL DE DESARROLLO, SE ESPERA QUE A
LARGO PLAZO (50 AOS O MAS), LOS RESULTADOS SE MATERIALICEN Y SE CONVIERTAN
EN UNA BASE SLIDA Y NO VULNERABLE CADA CUATRO AOS, QUE PERMITIR EL
DESARROLLO INTEGRAL DE LA PERSONA Y DE LA SOCIEDAD EN BSQUEDA DEL BIEN
COMN COMO LO INDICA LA CONSTITUCIN DE GUATEMALA.
LO QUE NO SE HACE, LO QUE NO SE BUSCA ES, EN PRIMER LUGAR CUMPLIR CON LA
CONSTITUCIN Y EN SEGUNDO LUGAR NO SE BUSCA LA POLITICA DEL ESTADO EN
TODOS LOS SECTORES SOCIALES (SALUD, EDUCACIN, TRABAJO, VIVIENDA,
SEGURIDAD, RECREACIN, AMBIENTE, ETC).
LA BASE CONSTITUCIONAL, EXISTE PORQUE SE ORDENA LA PARTICIPACIN DE LOS
CONSEJOS DE DESARROLLO A TRAVS DE LA ADMINISTRACIN AUTOGESTIONARIA QUE
DEBE REALIZAR EL CONSEJO NACIONAL DE DESARROLLO URBANO Y RURAL CON EL
APOYO TCNICO DE LA SECRETARA DE PLANIFICACIN Y PROGRAMACIN Y DEL
MINISTERIO DE FINANZAS PBLICAS, APOYADOS POR LA SUPERINTENDENCIA DE
ADMINISTRACIN TRIBUTARIA.

4.

ESTO PERMITIRA QUE LA BASE SOCIAL (TODA LA POBLACIN ORGANIZADA)


INTERACTUANDO DESDE LOS CONSEJOS COMUNITARIOS O LOCALES, A LOS CONSEJOS
MUNICIPALES, PARA LOS CONSEJOS DEPARTAMENTALES Y DE ALL A LOS CONSEJOS
REGIONALES, PUDIERA PLANTEAR AL CONSEJO NACIONAL DE DESARROLLO URBANO Y
RURAL SUS NECESIDADES PRIORITARIAS PARA FORMULAR EL PLAN DE DESARROLLO Y
EL PRESUPUESTO DEL ESTADO. EL ORGANISMO EJECUTIVO RECIBIRA DE ESA FORMA.,
LA ORDEN DE LA POBLACIN PARA TRABAJAR Y EL CONGRESO DE LA REPBLICA COMO
REPRESENTACIN DE ESA MISMA POBLACIN, AL RECIBIR LA PROPUESTA PREPARADA
POR LOS CONSEJOS DE DESARROLLO A TRAVS DEL EJECUTIVO, LA APROBARA SIN
MAYOR DISCUSIN, PARA NO CORRER EL RIESGO DE DESOBEDECER EL MANDATO DE
QUIENES REPRESENTAN EN LAS DIPUTACIONES.
ESTA ES LA FORMULACIN DE LA POLTICA INTERNA QUE DEBE EJECUTAR LA
ADMINISTRACIN DEL ESTADO.
LA ADMINISTRACIN QUE INDICAMOS TIENE RAIZ EN LA ADMINISTRACIN PERSONAL Y
PRIVADA (EMPRESARIAL), EN ESTE CASO SE TRANSFORMA EN ADMINISTRACIN
PBLICA, ADMINISTRACIN ESTATAL O ADMINISTRACIN DEL
ESTADO, PUES SUS OBJETIVOS Y FINES, AS COMO SUS FUNDAMENTOS Y
PRINCIPIOS CAMBIAN TOTALMENTE COMO SE VER AL DESARROLLAR EL PROCESO
TCNICO DE ADMINISTRACIN ESTATAL.
PERO NO SIEMPRE FUE AS. YA RELATAMOS LOS DIVERSOS ESTADOS Y LAS FORMAS O
TIPOS DE SU ADMINISTRACIN, QUE SE HAN PRODUCIDO A LO LARGO DE LA HISTORIA
DE LA HUMANIDAD, ESPECIALMENTE EN LA CULTURA OCCIDENTAL A LA QUE
PERTENECEMOS DESDE EL DESCUBRIMIENTO, CONQUISTA Y COLONIZACIN QUE AN
NO TERMINA, IMPIDINDONOS SER NOSOTROS, CREO QUE PARA SIEMPRE PUES CON
EL DESARROLLO TECNOLGICO, ESPECIALMENTE EN MATERIA DE CIBERNTICA,
TRANSPORTE Y COMUNICACIONES, LA GLOBALIZACIN AHORA IMPIDE EL AISLAMIENTO
DE LOS ESTADOS, PUES CADA VEZ EXISTE MAYOR INTERDEPENDENCIA ENTRE LOS
ESTADOS DESARROLLADOS Y DEPENDENCIA DE LOS ESTADOS NO DESARROLLADOS.
PARECIERA QUE LA LUCHA DE CLASES YA ESTA REBASANDO EL ESPACIO INTERNO DE
CADA ESTADO PARA TRANSFORMARSE EN LUCHA DE CLASES ENTRE ESTADOS RICOS Y
ESTADOS POBRES. CIENTDICAMENTE YA LO PREDIJO MARX, CADA ESTADIO DE
DESARROLLO HISTRICO LLEGA A SU DECLIVE CUANDO EMPIEZA A PRODUCIR SUS
CONTRADICCIONES INTERNAS. VEAMOS LA POLTICA DE EXCLUSIN DE INMIGRANTES,
APOYADOS AHORA POR LOS NARCOTRAFICANTES Y NO POR LA GUERRILLA, EL
ENVEJECIMIENTO DE LA POBLACIN DE LOS PAISES DEL PRIMER MUNDO HACINDOSE
IMPRODUCTIVA, LOS FENMENOS NATURALES PRODUCTO DE LA EXPLOTACIN
SALVAJE E IRRACIONAL DE LA NATURALEZA QUE PRODUCEN GRANDES TRAGEDIAS
HUMANAS Y ELEVADSIMAS PRDIDAS ECONMICAS, ETC.
SEGN SE RELAT EN CLASES, SE APUNT EN TEXTOS Y SE INVESTIG CADA FORMA
DE ESTADO HA TENIDO SU PROPIA ADMINISTRACIN, PUES SIEMPRE SE DEPENDE DE
LOS INTERESES DE QUIENES CONTROLAN EL GOBIERNO.
5.
EL PROCESO HISTRICO DE LA ADMINISTRACIN DEL ESTADO.
CADA FASE TIENE SUS ELEMENTOS: TEMPORAL, GEOGRFICO, ECONMICO, SOCIAL,
POLTICO Y FINALMENTE JURDICO (RECORDEMOS QUE EL DERECHO ES LA EXPRESIN
DE TODOS LOS FACTORES ANTERIORES DETERMINADOS POR LA CLASE DOMINANTE).
EL PROCESO HISTRICO COMPRENDE:
ESTADO Y ADMINISTRACIN ESCLAVISTA (PRIMER ESTADO DE ESCLAVISTAS),
ESTADO Y ADMINISTRACIN FEUDAL (SEGUNDO ESTADO DE CASTAS-OLIGARQUA),
ESTADO Y ADMINISTRACIN CAPITALISTA (TERCER ESTADO BURGUS),
ESTADO Y ADMINISTRACIN SOCIALISTA (CUARTO ESTADO PROLETARIO) Y LA
DENOMINADA EN LOS ESTADOS DBILES COMO EL NUESTRO, ESTADO Y
ADMINISTRACIN POR AUTOGESTIN.
ETAPA ACTUAL DE TRANSICION
COMO SE VI, EL ESTADO ESCLAVISTA BUSCA SATISFACER LOS INTERESES DEL
ESCLAVISTA COMO DIRIGENTE DEL ESTADO. ES EL PRIMER ESTADO.
SU CONTRADICCION SE INICIA CON LOS LIBERTOS, QUE ABANDONAN SU SITUACIN DE
COSA Y SE CONVIERTEN EN CAMPESINOS Y ARTEZANOS QUE EMPIEZAN A UTILIZAR SU
FUERZA DE TRABAJO MEDIANTE EL TRUEQUE Y LA SERVIDUMBRE PARA SOBREVIVIR EN
LOS FUNDOS O TIERRAS PROPIEDAD EXCLUSIVA DE LOS FEUDALES, BARONES O
NOBLES, MILITARES Y RELIGIOSOS. ESTE PERODO DEL SEGUNDO ESTADO, FEUDAL O
COLONIAL PARA AMRICA, DOMINADO POR LOS NOBLES (OLIGARQUA) APOYADOS POR
EL TERROR DE LA MILICIA Y DE LA INQUISICIN RELIGIOSA DE LA IGLESIA CATLICA, LES
PERMITE A ESAS CASTAS (NOBLE, MILITAR Y RELIGIOSA), APODERARSE DEL PRINCIPAL
MEDIO DE PRODUCCIN QUE ES LA TIERRA, ESTABLECIENDO ASI SU FORMACIN
ECONMICO SOCIAL, DEL SEGUNDO ESTADO, EL ESTADO FEUDAL O SEGUNDO ESTADO.
LA CONTRADICCIN EN ESTE SEGUNDO TIPO DE ORGANIZACIN SOCIAL, EMPIEZA
CUANDO EL LABRIEGO COMO ARTEZANO INTERCAMBIA SUS PRODUCTOS Y EMPIEZA A
ACUMULAR RIQUEZA (ACUMULACION ORIGINARIA DEL CAPITAL). SE INSTALA
ALREDEDOR DE LOS CASTILLOS Y CONVENTOS DE LOS FEUDALES, FORMADO VILLAS Y
BURGOS. ATIENDE A SUS AMOS MEDIANTE PRSTAMOS (BANQUEROS O PRESTAMISTAS
EN LOS MERCADOS) Y ORGANIZA PRIMERO SUS TALLERES FAMILIARES QUE LUEGO
ADQUIERE DE OTROS ARTEZANOS, HASTA FORMAR SUS INCIPIENTES INDUSTRIAS
ARTEZANALES. ESAS NHUEVAS FORMAS ECONMICAS SE DESARROLLAN Y
FORTALECEN POR LA IMPRODUCTIVIDAD DE LAS CASTAS QUE PASAN A DEPENDER NO
SOLO DEL TRABAJO DE LOS SIERVOS, SINO DEL CAPITAL DE LOS NUEVOS BURGUESES
ANTIGUOS MERCADERES HOY ASENTADOS COMO COMERCIANTES EN EL MERCADO.

6.

EL CAPITAL ACUMULADO PERMITE A LOS BURGUESES ACCEDER AL DOMINIO Y LUEGO A


LA PROPIEDAD DE LA TIERRA, IMPULSAN EL LOS MOVIMIENTOS REVOLUCIONARIOS
REPUBLICANOS, CONSTITUCIONALISTAS Y LOS PROCESOS DE INDEPENDENCIA EN LAS
COLONIAS. SE ABANDONA EL SISTEMA JURDICO FUNDADO EN EL DERECHO CANNICO
Y LOS DIVERSOS CDIGO CIVILES SE BASAN EN EL IUS CIVILE ROMANO, SE IMPULSAN
LAS CONSTITUCIONES QUE RECONOCEN LOS DERECHOS INDIVIDUALES COMO
FUNDAMENTALES, Y LA DEMOCRACIA COMO EL SISTEMA DE GOBIERNO IDEAL EN UNA
REPUBLICA PRESIDENCIALISTA O EN UN REINO PARLAMENTARIO, INVIERTEN EN el
CONOCIMIENTO CIENTFICO, QUE LUEGO CONVIERTEN EN TECNOLOGA PARA SER
APLICADA A LA PRODUCCIN. A LA PAR DE LAS REVOLUCIONES LIBERALES SE
PRODUCEN LAS REVOLUCIONES INDUSTRIALES QUE HAN LLEVADO A PERFECCIONAR EL
SISTEMA ECONMICO CAPITALISTA QUE HA PASADO DEL MERCANTILISMO AL
COMERCIO, LUEGO A LA ESPECULACIN FINANCIERA, HASTA LLEGAR A SU MXIMA
EXPRESIN QUE SER LA GLOBALIZACIN DEL CAPITALISMO, QUE A SU VEZ PRODUCIR
CONTRADICCIONES INTERNAS COMO EN LAS ETAPAS ANTERIORES.
RESULTADO DEL APARECIMIENTO DE CONTRADICCIONES EN EL SISTEMA CAPITALISTA,
EN DONDE LA ADMINISTRACIN DEL ESTADO TIENE COMO PRINCIPAL OBJETIVO
BRINDAR SEGURIDAD Y ORDEN PBLICO PARA EL DESARROLLO ECONMICO, FUNDADO
EN LA CONSTITUCIN Y LOS PRINCIPIOS DE LIBERTAD INDIVIDUAL Y EN TODAS SUS
EXPRESIONES (MERCADO, INDUSTRIA, FINANZAS, RELIGIN, EXPRESIN ASOCIACIN,
ETC.), TENIENDO COMO CENTRO LA PERSONA HUMANA COMO INDIVIDUO. EN LA
MAYORA DE ESTADOS QUE ADOPTAN ESTE TIPO DE ECONOMA HAY CRECIMIENTO,
PERO NO HAY DESARROLLO PARA LA POBLACIN COMO SOCIEDAD. ALGUNOS
INDIVIDUOS LOGRAN LA RIQUEZA PERO DIA A DIA SE INCREMENTA EL PORCENTAJE DE
POBLACION EN POBREZA Y POBREZA EXTREMA, QUE A SU VEZ INCREMENTA LAS
NECESIDADES DE SERVICIOS SOCIALES Y DE OBRAS PBLICAS.
DURANTE EL SIGLO XX, APARECE EL CUARTO ESTADO O ESTADO PROLETARIO-
SOCIALISTA. ESTE TIPO DE ORGANIZACIN SE BASA EN LA CONSTITUCION SOCIALISTA
QUE TIENE COMO FUNDAMENTO LA IGUALDAD Y SU FUNCIONAMIENTO SE JUSTIFICA EN
LA ELIMINACIN DE DIFERENCIAS SOCIALES Y ECONOMICAS ENTRE LA POBLACIN QUE
SE RECONOCE OBRERA O TRABAJADORA Y QUE SU TRABAJO COMO FUENTE DE
RIQUEZA Y UNICO MEDIO DE PRODUCCIN, LE DEBE DAR ACCESO A TODOS LOS
SERVICIOS Y OBRAS PUBLICAS DESDE SU CONCEPCIN HASTA SU MUERTE. EL ESTADO
TIENE UNA ADMINISTRACIN QUE SE ENCAERGA DE PRESTAR TODOS LOS SERVICIOS Y
CONSTRUIR LA OBRA PBLICA. SE ELIMINA LA PROPIEDAD PRIVADA Y APARECE LA
PROPIEDAD SOCIAL.
TAMBIN DESAPARECEN LAS CLASES SOCIALES Y SOLO UNA ES LA QUE
SUPUESTAMENTE
SE ENCUENTRA EN EL PODER Y EJERCE LA DICTADURA. SIN EMBARGO, ESTE TIPO DE
SOCIALISMO SUPUESTAMENTE BASADO EN EL MARXISMO, SE ABANDONA A FINALES DEL
SIGLO PASADO.

7.

EL CAMBIO SE DEBE A QUE LOS PRINCIPIOS QUE LO JUSTIFICAN NO SE CUMPLEN, NO SE


VUELVEN VALORES SOCIALES Y SUS PRIVILEGIADOS DIRIGENTES AHORA ALIADOS DE
LOS CAPITALISTAS, CEDEN ESPACIOS POLTICOS, ACEPTAN LA PERESTROIKA Y LA
GLASNOTT, QUE SON LOS MISMOS PRINCIPIOS DEL LIBERALISMO (DEMOCRACIA,
TRANSPARENCIA EN EL MANEJO PBLICO), EXPRESADOS EN DISTINTAS PALABRAS.
LA DIRIGENCIA POLITICA SE APROPIA DE LA PLUSVALIA DEL TRABAJO DE LA SOCIEDAD Y
ACUMULAN CAPITAL, DE TAL FORMA QUE AL CAER EL SOCIALISMO REAL (COMO SE LE
CONOCE), ESOS DIRIGENTES Y OTROS INDIVIDUOS PROTEGIDOS POR ESTOS APARECEN
EN LAS NUEVAS ECONOMAS COMO EMPRESARIOS MILLONARIOS O POR LO MENOS
COMO POLTICOS INTEGRANDO LOS PARTIDOS QUE ANTES ATACABAN Y TILDABAN DE
ASESINOS.
EL ESTADO SOCIALISTA FRACAZ. MARX LO EXPLIC PUES DIJO QUE PARA PASAR DE
UN ESTADO A OTRO, ES NECESARIO PASAR POR EL ESTADIO ANTERIOR, NO ES POSIBLE
ELUDIR LOS ESTADIOS O PERODOS HISTRICOS, PUES LAS CONTRADICCIONES DEBEN
APARECER EN CADA ETAPA, TAL Y COMO PARECIERA ACONTECER EN EL ESTADO
LIBERAL O BURGUES DE LA ACTUALIDAD.
ANTE ESTAS CONTRADICCIONES, CUANDO EL ESTADO ES INCAPAZ DE ATENDER EL
RECLAMO SOCIAL SOBRE TODO EN PAISES DEL TERCERO Y DEL CUARTO MUNDO, EL
SISTEMA ECONMICO DEBE PROTEGERSE Y AS SE PLANTEA LA NECESIDAD DE BUSCAR
EL ENTENDIMIENTO Y LA ARMONA ENTRE EL CAPITAL Y EL TRABAJO. ESTA ARMONA
PERMITIR LA DISTENSIN DEL SISTEMA CAPITALISTA. LA ARMONA PERMITE AL
CAPITALISTA CONTINUAR CON SUS NEGOCIOS, PUES EL TRABAJADOR SIGUE A SU
SERVICIO Y AHORA ADEMS DEBE SUPLIR LA AUSENCIA DEL ESTADO, BUSCANDO LA
FORMA DE PRESTARSE LOS SERVICIOS SOCIALES Y LA OBRA PBLICA DE SUS
COMUNICADES.
ES EL BIEN COMN, SE AFIRMA EN LAS SESIONES CONSTITUCIONALISTAS Y AS SE
PLASMA EN LA CONSTITUCIN COMO EL FN LTIMO DEL ESTADO.
EL BIEN COMUN, VELANDO POR LA LIBERTAD ECONMICA SIN DESCUIDAR LA IGUALDAD
PARA POSIBILITAR EL ACCESO A LA LIBERTAD. BAJO ESTOS SUPUESTOS APARECEN
FRMULAS COMO LA ADMINISTRACIN PBLICA POR AUTOGESTION.
Y ESTA TENDENCIA SE EXPLICA COMO PRODUCTO DE LA DESAPARICIN DE LA UNIN
SOVITICA Y LA REUNIFICACIN ALEMANA, LA HEGEMONA MILITAR Y ECONMICA (Y
CULTURAL?) DE LOS EEUU, EL ABANDONO DEL APOYO DE ESA POTENCIA A LA LUCHA DE
GUERRILLAS POR LA NECESIDAD DE AMPLIAR SUS MERCADOS APOYADO POR LA
COMUNIDAD EUROPEA YA CONVERTIDA EN UNIN EUROPEA, PARA CUBRIR ESE MUNDO
GLOBALIZADO QUE PREPARABAN.

8.

Y TAMBIEN, PARA EXPRIMIR AL MXIMO LA NATURALEZA EN LOS PASES POBRES, EN LA


MAYORA DE CONSTITUCIONES DE LATINOAMERICA APARECIDAS A FINALES DEL SIGLO
XX,
IMPULSADAS Y NEGOCIADAS POR LAS EMBAJADAS DE ESTADOS UNIDOS Y DE LA UNIN
EUROPEA EN NUESTROS PASES, SE INCLUYE LA NECESIDAD DE LA PARTICIPACIN
SOCIAL, LA AUDITORIA SOCIAL, ETC. EN LAS ACTIVIDADES PBLICAS.
UNA FORMA DE PARTICIPACIN Y AUDITORIA SOCIAL ES LA AUTOGESTIN.
EN LA ADMINISTRACIN PBLICA AUTOGESTIONARIA, SE DICE QUE LA POBLACIN
DEBE ORGANIZARSE PARA BUSCAR LA SOLUCIN A LOS PROBLEMAS COMUNES, DESDE
LA COMUNICAD O LOCALIDAD HASTA EL TERRITORIO COMPLETO DEL ESTADO.
LA AUTOGESTIN ES TODO UN PROCESO, A PARTIR DE LA ORGANIZACIN SOCIAL. LA
SOCIEDAD ORGANIZADA, CON EL VALOR AGREGADO DE LA DISCIPLINA Y LA CONCIENCIA
DE CLASE, ES EN SI MISMA UNA CONTRADICCION AL SISTEMA CAPITALISTA O LIBERAL.
SER POR ESO QUE NO SE LE PERMITE FUNCIONAR EN GUATEMALA?, SER ESA LA
EXPLICACIN DEL POR QU EN LA FORMULACIN DEL PRESUPUESTO ANUAL DEL
ESTADO NO PARTICIPA EL SISTEMA NACIONAL DE CONSEJOS DE DESARROLLO?, PUES
LA AUTOGESTIN SIGUE CASI COMO LETRA MUERTA DE NUESTRA CONSTITUCIN Y LA
QUE EXISTE ES PARCIAL Y AN MUY CONTROLADA Y MANIPULADA POR LOS POLTICOS.

SE INICIA CON LA ORGANIZACIN DE LAS COMUNIDADES QUE TOMA LA FORMA DE


CONSEJO DE LA LOCALIDAD O DE LA COMUNIDAD (ciudades, pueblos, barrios, zonas,
cantones, parajes, aldeas, caseros, haciendas, fincas, cuadras, manzanas, condominios,
colonias, etc. EL IMPULSO PUEDE SER PROPIO O ATRAVS DE ORGANIZACIONES NO
GUBERNAMENTALES O DE PROMOTORES SOCIALES DEL ESTADO.
EL PROCESO PARA LA AUTOGESTIN.
A.
LA POBLACIN ORGANIZADA LEVANTA EL INVENTARIO DE NECESIDADES
COMUNES, CON EL APOYO DE LOS TCNICOS DEL ESTADO, DE VOLUNTARIOS O
VECINOS DE LA COMUNIDAD.
B.
EL CONSEJO COMUNITARIO EN ASAMBLEA DE VECINOS CON EL APOYO DE LOS
TCNICOS (EN FINANZAS Y EN INFRAESTRUCTURA O EN OTRAS DISCIPLINAS), HACE
LA PRIORIZACIN DE NECESIDADES. EL OBJETIVO ES INICIAR EL ESFUERZO POR LA
SATISFACCIN DE LAS NECESIDADES MS URGENTES Y DE MAYOR SIGNIFICADO PARA
LA COMUNIDAD, PARA QUE TODOS SE SIENTAN INCLUDOS Y HAGAN SUYO Y DE LA
FAMILIA EL ESFUERZO.
C.
LOS TCNICOS PREPARAN EL PROYECTO (TCNICO Y PRESUPUESTARIO). LO
PRESENTAN A LA COMUNIDAD Y SE ESTABLECEN LOS ESFUERZOS LOCALES Y
ESTATALES. ESTO SIGNIFICA QUE LOS VECINOS DEBEN APORTAR UNA PARTE DEL
COSTE (CON DINERO O CONTRIBUCIONES Y CON TRABAJO PROPIO) Y EL MUNICIPIO, EL
DEPARTAMENTO, LA REGION O EL ESTADO, DEBE APORTAR LA OTRA PARTE DEL COSTE.
9.
D.
EL PROYECTO SE PRESENTA A LA AUTORIDAD PARA QUE LO APRUEBE Y APOYE EN EL
PRXIMO PERODO PRESUPUESTARIO. EL CONSEJO REMITE EL PROYECTO AL CONSEJO
MUNICIPAL, AL GOBERNADOR, AL COORDINADOR REGIONAL O AL ORGANISMO
EJECUTIVO PARA OBTENER LA APROBACIN Y EL COMPROMISO DE FINANCIAMIENTO Y
APOYO TCNICO.
E.
LA AUTORIDAD APRUEBA EL PROYECTO. LA EJECUCIN DEL PROYECTO CORRE A
CARGO DE LA COMUNIDAD APOYADA POR LAS AUTORIDADES MUNICIPALES O LOS
MINISTERIOS DEL ORGANISMO EJECUTIVO. LUEGO LA OBRA O LA PRESTACIN DEL
SERVICIO QUEDA EN MANOS DE LA COMUNIDAD PARA SU MANTENIMIENTO U EVITAR SU
INTERRUPCIN.
F.
LAS BASES DE ESTE PROCESO ESTAN REGULADAS EN LA CONSTITUCIN DEL ESTADO.
ALL SE SEALA QUE EL SISTEMA NACIONAL DE CONSEJOS DE DESARROLLO URBANO Y
RURAL DEBEN COORDINAR LA ADMINISTRACIN DEL ESTADO. SE SEALA QUE DICHO
SISTEMA ES EL RESPONSABLE DE LA FORMULACIN DE LOS PLANES DE DESARROLLO
(ENTIENDASE PLAN DE GOBIERNO Y PRESUPUESTO DEL ESTADO) ADEMAS DE LA
POLTICA TERRITORIAL DEL ESTADO (PEDIR POR EJEMPLO LA MODIFICACIN DE
REGIONES).
NO OBSTANTE SER MATERIA CONSTITUCIONAL Y POR LO TANTO DE APLICACIN
OBLIGATORIA, DURANTE LA VIGENCIA DE LA CONSTITUCIN NO SE HAN EFECTUADO
ESFUERZOS VERDADEROS (SI EXISTIO APARIENCIA), PARA QUE EL SISTEMA FUNCIONE.
NINGUN PRESUPUESTO DEL ESTADO SE HA FORMULADO CON FUNDAMENTO EN LAS
PETICIONES DEL SISTEMA DE CONSEJOS DE DESARROLLO. ESTO SIGNIFICA QUE LAS
INSTITUCIONES DEL ESTADO OBLIGADAS A CUIDAR EL ORDEN CONSTITUCIONAL NO LO
HAN HECHO (CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD, CONTRALORA GENERAL DE CUENTAS,
MINISTERIO PBLICO, ORGANISMO EJECUTIVO, MUNICIPALIDADES, SECRETARIA DE
COORDINACIN EJECUTIVA DE LA PRESIDENCIA, SECRETARIA PARA LA PAZ Y
CONGRESO DE LA REPBLICA, ENTRE MUCHOS OTROS).
AHORA, EL ESTADO (CAPITALISTA????) ENFRENTA OTROS RETOS: EL NARCOESTADO Y
EL ESTADO FALLIDO; ADEMS DE LOS ESTADOS FUNDAMENTALISTAS RELIGIOSOS.
SEALE LAS CARACTERSTICAS DE CADA ETAPA HISTRICA: (UBIQUE LOS PASES EN
DONDE OCURRE),

La Autogestion #3
LA AUTOGESTIN ADMINISTRATIVA.
OBLIGA A COMPARTIR LA DECISION POLTICA
ENTRE EL GOBIERNO Y LA POBLACIN

RAFAEL GODNEZ BOLAOS


PROFESOR DE DERECHO CONSTITUCIONAL, PROCESAL CONSTITUCIONAL,
DERECHO ADMINISTRATIVO I y II Y PROCESAL ADMINISTRATIVO.
DIRECTOR DE LA JORNADA MATUTINA DE DERECHO, USAC.

COLECCIN JURITEX-
RAFAEL GODNEZ BOLAOS
6
EDICIN ELECTRNICA
GUATEMALA, SEPTIEMBRE DE 2010.

2.
LA AUTOGESTION ADMINISTRATIVA.
Uno de los sistemas de organizacin administrativa es la Descentralizacin, que ha cobrado mucha
importancia a partir de 1980, cuando se modifica la estructura del poder econmico y militar en el mundo y
una de las tendencias es la consolidacin del mercado globalizado.

Por una parte, se busca la descentralizacin del poder pblico, para que mediante la privatizacin se
incremente la prestacin de servicios pblicos a travs de la empresa privada, en un proceso que revierte
aquellos servicios antes nacionalizados o surgidos en la administracin estatal, para convertirlos en negocios
particulares con mnima intervencin del sector pblico.

Por la otra, ante las graves desigualdades que empieza incrementa el mercado global, que solo fomenta el
crecimiento econmico sin interesarle el desarrollo sostenible y sustentable favorable para todos los
habitantes, frente al cada vez ms fuerte clamor social y ante el riesgo de disturbios sociales afectadores
naturales de las relaciones de mercando, las entidades internacionales inician la promocin del desarrollo
social a travs de la AUTOGESTIN.

En Guatemala, el modelo de la autogestin se impulsa a partir de la nueva Constitucin vigente desde


1986. En la Constitucin vigente, se incluyen las bases jurdico-polticas que permitiran en su
implementacin. Estas bases las encontramos en el captulo relacionado con la organizacin y administracin
del Estado, cuando ordena que la administracin estatal se rija por el principio de la DESCENTRALIZACIN, y
que el sistema de consejos de desarrollo sea el responsable de la formulacin de la poltica de desarrollo
urbano y rural, la coordinacin de la administracin pblica y la ordenacin territorial del Estado. (Ubique y
analice estas normas en la Constitucin.)

Segn estas normas constitucionales, la descentralizacin permitira la participacin de la poblacin en las


decisiones que debe tomar el Estado y que le afectan directamente en su desarrollo econmico y social con
las implicaciones polticas y jurdicas que conlleva esa participacin, convirtindose en cultura viva.

FUNDAMENTO JURDICO-POLTICO Y FINES DEL PROCESO DE LA AUTOGESTION.


La autogestin va dirigida inicialmente a las comunidades o localidades, consideradas individualmente o dos
o ms, sin importar su tamao (cuadra, calle, manzana, edificio, condominio, colonia, asentamiento, barrio,
cantn, zona, pueblo, ciudad, aldea, paraje, hacienda, finca), estas organizaciones forman las llamados
consejos comunitarios de desarrollo, que al llegar a todo el municipio integraran los consejos municipales de
desarrollo junto con el concejo municipal y del conjunto de municipios (333 en toda Guatemala), al
departamento al que pertenecen, integrando el consejo departamental de desarrollo y de todos los
departamentos (22 en toda Guatemala), a la regin y todas las regiones (8 regiones en toda Guatemala),
formando el consejo nacional de desarrollo urbano y rural, encargado de formular la poltica de desarrollo de
Guatemala (plan de gobierno y de presupuesto, a largo, mediano y corto plazo), la modificacin del territorio
cuando se desea crear ms regiones o modificarlas, as como la modificacin (por supresin, fusin, creacin,
etc.) de departamentos y municipios.

Jurdicamente esto responde a la existencia del Derecho como instrumento social para establecer las reglas
de convivencia general. Polticamente, esta institucin no es otra cosa que un derivado del llamado pacto o
contrato social que en este caso, es una renovacin y actualizacin del anterior que ocurri cuando se emiti
la Constitucin y que ahora promueve la aplicacin de las normas constitucionales que fueron planteadas para
lograr la cohesin de la
3.
poblacin, mediante verdaderos, permanentes y validos procesos de organizacin e identificacin
social. Como se deduce de lo anterior, es un sueo que al hacerse realidad implicara una cultura de inclusin
de la poblacin en la toma de decisiones oficiales y en el control de la ejecucin de esas decisiones, hacindola
partcipe en la construccin de su futuro y bienestar. Adems esa organizacin se consolida como un bastin
de paz social, al lograr el desarrollo de todos los sectores de la sociedad: capital y trabajo. Es una de las
propuestas actuales para alcanzar el bien comn que segn la Constitucin debe ser el fin ltimo del Estado.
El resultado sera una poblacin organizada, fuerte, responsable de su futuro, con una amplia clase media,
preparada para cualquier cambio econmico y social y con un sector poltico dedicado desde sus bases hasta
su liderazgo, a servir a la sociedad. (En Guatemala, soar no cuesta nada.)
EL PROCESO DE LA AUTOGESTION.
ETAPA O FASE DE ORGANIZACIN.
Durante este perodo, el Estado a travs de sus tcnicos apoyados por las entidades internacionales de
desarrollo, promueven la autogestin en las reas urbanas y en rurales. Es una labor muy minuciosa, que
debe aprovechar la organizacin tradicional de los pobladores (especialmente en el rea rural) y fomentar el
modelo entre los pobladores de las ciudades, que por su misma condicin de habitar en lugares ajenos a los
de su nacimiento, an no logran la identificarse con sus vecinos, salvo aquellos que por las mismas condiciones
de necesidad han creado redes de sobre vivencia organizacin espontnea- (por seguridad, riesgo de
desastres naturales, hambre, etc.). Los gestores de desarrollo y promotores sociales, deben ser tcnicos con
una vocacin de servicio a toda prueba, especialmente jvenes comprometidos y creyentes en la organizacin
comunitaria.

ETAPA O FASE DE CONCIENTIZACION.


Lograda la organizacin y explicados ampliamente los fines que se persiguen, los tcnicos o promotores deben
trabajar con las poblaciones para que se expliquen a s mismos y a sus vecinos, las condiciones econmicas en
que viven. Se debe pasar de las quejas a la toma de conciencia sobre la necesidad de modificar la situacin.
No basta quejarse, no basta rezar como dice la cancin es indispensable que todos sealen sus necesidades
comunes. Se trata de construir una diagnstico colectivo de sus condiciones de vida y de la necesidad de
actuar para modificarlas sin esperar milagros ni la misericordia de los polticos y de la empresa privada. Es
elevar la autoestima, el amor propio para que mediante su propia gestin, traten de modificar su estado de
vida.

ETAPA O FASE DE PRIORIZACION.


Despus de la toma de conciencia y elevado el nimo colectivo, los tcnicos deben buscar con los habitantes
organizados el camino que les permita superar sus necesidades, estableciendo en orden de prioridades
aquellas que no admiten ms demora, para buscar la forma de satisfacerlas en beneficio comn,
permanentemente y con vistas al desarrollo futuro de los pobladores.

ETAPA O FASE DE PLANIFICACION Y GESTION.


Sealadas las necesidades y la forma de satisfacerlas (camino, puente, escuela, puesto de salud, mercado,
rastro, nuevas formas de cultivo, potabilizar e introducir agua o energa elctrica, trabajo, vivienda, traslado
de la poblacin, etc.), los tcnicos (ahora fortalecidos los promotores sociales con otros profesionales
ingenieros, economistas, mdicos, arquitectos, etc.-) inician la planificacin de los proyectos y el anlisis de
costos para elaborar el presupuesto.

4.
Varios proyectos sern clasificados, segn el programa al que pertenezcan (educacin, infraestructura, salud,
etc.) y por el tiempo de su implementacin o construccin, a corto, mediano y largo plazo.

Los tcnicos financieros (dirigidos por la Secretara de Planificacin y Programacin Segeplan-), deben ubicar
las fuentes y gestionarlas (en el presupuesto del Estado, de la regin, del departamento, del municipio, o en
otras fuentes como las donaciones) y la parte de presupuesto que debe ser asumida por la poblacin con la
aportacin de su trabajo personal pues tiene valor monetario y de ser posible, aportes de dinero en la medida
de sus capacidades.

ETAPA O FASE DE DECISION.


Unos proyectos pueden ser decididos por la misma poblacin, que asume la responsabilidad total de su
implementacin hasta su funcionamiento permanente. En este caso la decisin es local.

En el caso de proyectos que requieren de mayor inversin de capital y que deben ser financiados parcialmente
fuera de la comunidad, el Consejo de Desarrollo Autogestionario, debe trasladar su requerimiento a las
autoridades municipales, para ser incluidos en los requerimientos del Departamento y de la Regin a la que
pertenezca la localidad o localidades si se trata de un proyecto conjunto que abarque varias comunidades,
municipios, departamentos y regiones. Ese traslado se realiza a travs de Segeplan que debe considerar el
conjunto de requerimientos de las comunidades, al construir proyecto de presupuesto y entregarlo al
CONSEJO NACIONAL DE DESARROLLO URBANO Y RURAL, para que lo formule y lo entregue al Organismo
Ejecutivo por medio del Presidente de la Repblica, que tambin lo es de dicho consejo.

En este caso el Consejo de Ministros reduce su capacidad de maniobra, pues el plan de gobierno para el
prximo perodo ya est formulado y si se encuentran en el ejercicio de la representacin de los habitantes
de Guatemala, su deber es aprobar la solicitud y trasladarla al Organismo Legislativo para que sea aprobado
por el Congreso de la Repblica, que al tener la representacin popular, no debe poner obstculos a su
aprobacin. (De nuevo, soar no cuesta nada y esto explica porque no quieren desaparecer nuestra pesadilla
colectiva, pues esto terminara el mercado de proyectos y partidas presupuestarias entre el ejecutivo y el
legislativo. existir el poltico que en el prximo evento electoral ofrezca seriamente llevar a cabo este
proceso?)

ETAPA O FASE DE EJECUCION Y ENTREGA DE LOS PROYECTOS (OBRAS Y SERVICIOS).


Tomada la decisin en la cpula del gobierno (ejecutivo-legislativo), los proyectos se trasladan a las
comunidades para su ejecucin, con la participacin de la poblacin (mano de obra y supervisin o control
social) y de los tcnicos (del Estado, internacionales, o contratados en las empresas privadas)

Ejecutado el proyecto, toma forma de obra pblica (edificio, puente, camino, carretera, adoqun, canales de
abrevadero, tendido elctrico, caeras de agua potable, drenajes, parques, etc.) o de servicio comunitario
(propio o local) o servicio pblico general (dirigido a varias poblaciones), es entregado a la poblacin
organizada para que lo preste continuamente o a una entidad creada por la propia comunidad (empresa
municipal, empresa departamental, empresa regional o instituto pblico, etc.), que con la toma de conciencia
que implica haber participado desde su gnesis hasta su materializacin, ser responsable de su operacin y
mantenimiento acorde con los intereses generales, excluyendo el aprovechamiento politiquero tradicional.

folleto #5 los actos administrativos

LOS ACTOS
ADMINISTRATIVOS
RAFAEL GODNEZ BOLAOS
PROFESOR DE DERECHO CONSTITUCIONAL, PROCESAL CONSTITUCIONAL
DERECHO ADMINISTRATIVO I y II Y PROCESAL ADMINISTRATIVO
DIRECTOR DE LA JORNADA MATUTINA DE DERECHO, USAC.
COLECCIN JURITEX 18
RAFAEL GODNEZ BOLAOS
EDICIN ELECTRNICA
GUATEMALA, SEPTIEMBRE DE 2010.
2.
LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS.
El funcionamiento de la administracin adems de las competencias asignadas por la ley a los
rganos y entidades, depende de las actividades efectivamente ejecutadas por los funcionarios
pblicos, que tienen a su cargo desarrollar las funciones que la ley asigna a la administracin estatal.

Esas actividades se clasifican segn el proceso de administracin, en actividades


de planificacin o preparatorias de lo que ser el plan de gobierno y el
presupuesto general del Estado. Esta actividad es desarrollada por los rganos
de planificacin y de conformidad con la Constitucin Poltica, con la participacin
de la poblacin organizada en los Consejos de Desarrollo. Agregamos las
actividades de decisin poltica, a cargo de los funcionarios superiores del
Organismo Ejecutivo y los diputados del Congreso de la Repblica, cuando
eligen los proyectos de planes y presupuesto para ser aplicados durante el
prximo ao. Tambin se desarrolla la actividad de ejecucin, que legalmente es
competencia de la totalidad de funcionarios pblicos superiores, intermedios y
menores, asignados a los rganos y dependencias del Organismo Ejecutivo as
como a las entidades descentralizadas y autnomas, encargados de la prestacin
de servicios, construccin y mantenimiento de la obra pblica y de la atencin a
los requerimientos y solicitudes de los usuarios, particulares, o poblacin en
general. Los funcionarios ejecutores son apoyados por tcnicos y profesionales,
que atienden sus consultas por dudas o problemas derivados de la ejecucin de
planes, programas y proyectos, quienes tienen a su cargo la actividad de asesora
y consultora. Todos ellos supervisados, controlados o fiscalizados por tcnicos y
por los propios funcionarios pblicos que tienen esta responsabilidad, como parte
de las potestades o facultades derivadas de su calidad de funcionarios superiores.
Los actos derivados de la actividad de planificacin se denominan en general, planes de gobierno y
estn integrados por programas, proyectos y presupuesto. Los programas cubren cierta materia
administrativa dirigida a toda la poblacin (por ejemplo el programa de salud preventiva) y los
proyectos, van dirigidos a la ejecucin de programas para poblaciones determinadas (por ejemplo,
el programa de salud preventiva dirigido a los pobladores de los municipios fronterizos con El
Salvador, de los departamentos de Chiquimula, Jalapa y Jutiapa). Esta actividad tambin puede
producir proyectos de leyes, reglamentos, instructivos, etctera. En la planificacin como se apunt,
participan los rganos de planificacin como la Secretara de Planificacin y Programacin de la
Presidencia y las unidades de planificacin de los Ministerios y de las entidades descentralizadas y
autnomas.

Los actos relacionados con la decisin para escoger el plan de gobierno y el presupuesto, revisten
caractersticas esencialmente polticas y econmicas. Los funcionarios superiores que tienen a su
cargo esta actividad, se fundamentan en la Constitucin, los Acuerdos de Paz, los compromisos
internacionales del Estado, el clamor popular y sus propios planteamientos originados en los partidos
polticos que los llevaron al poder. La decisin da como resultado el Presupuesto General del Estado
de cada ao, que lleva implcito el Plan de Gobierno a ejecutar. Esto significa que debe existir una
poltica de Estado y de Gobierno coherente con las necesidades sociales y las posibilidades
financieras del Estado.

3.
Luego de tomar esa decisin como se expuso, esencialmente econmica y poltica, los planes de
gobierno y el presupuesto deben ser ejecutados. La actividad de ejecucin est a cargo de los
rganos ejecutivos del Organismo Ejecutivo y de las entidades descentralizadas y autnomas de la
administracin estatal. Durante el proceso de ejecucin, surgen dudas y problemas de naturaleza
tcnica, financiera o contable y jurdica que dan lugar a que las consultas que se dirigen a los tcnicos
para que mediante dictmenes y opiniones propongan soluciones a los problemas o la aclaracin de
las dudas. Cuando la duda o problema se consulta al superior y ste toma una decisin, el rgano
que dirigi la consulta, recibe una orden o instruccin (no un dictamen), pues el superior qued
avocado del asunto y conforme a sus facultades legales, tiene la responsabilidad de tomar una
decisin que debe comunicar al subordinado que le hizo la consulta, para que proceda de
conformidad con sus rdenes.

De igual forma, durante el proceso de ejecucin los actos de los funcionarios,


deben ser objeto de control tcnico, financiero o de cuentas y jurdico. El control
est encomendado a tcnicos en las reas del conocimiento humano aplicable al
asunto objeto de la supervisin (ingeniera, arquitectura, urbanismo, medicina
preventiva, salubridad, educacin, contralores o auditores, abogados, etc.) y da
como resultado que la actividad sometida a fiscalizacin pueda ser aprobada o por
el contrario, objeto de modificacin y hasta revocacin.

El control tambin lo debe ejercer el funcionario superior ex oficio (como parte de


sus funciones, atribuciones y responsabilidades) y lo efectan regular y
oficiosamente, enterndose de las actividades del personal a su cargo o a solicitud
de las personas que en determinado momento resulten perjudicadas en sus
intereses legtimos, como efecto de las actividades de ejecucin, especialmente
cuando esa actividad viola las normas legales. En estos casos, los afectados
tienen la posibilidad de solicitar la intervencin del superior, con la finalidad de
revisar los actos de los inferiores, mediante el uso o interposicin de los recursos
administrativos.
En lo relacionado con la actividad de ejecucin, los actos tcnicos y presupuestarios son parte del
rea de conocimiento, estudio y aplicacin de otras ciencias. En nuestro caso, nos interesa abordar
el tema desde el punto de vista jurdico. Sin embargo, el abogado siempre debe tener conocimientos
bsicos en materia tcnica y contable, cuando su ejercicio profesional se relaciona con la
administracin estatal, pues esto le permitir dar una respuesta adecuada a la problemtica
administrativa que debe ser entendida integralmente y por lo tanto, debe abordar el tema mediante
el estudio de los diferentes aspectos interrelacionados. El abogado debe estar preparado para
entender el lenguaje tcnico de los economistas, de los auditores, de los mdicos salubristas, etc.
Al abordar la actividad de ejecucin desde el punto de vista jurdico, el tema principal es el Acto
Administrativo. Se denomina as, porque se desarrolla durante el proceso de administracin,
especialmente durante la ejecucin de los planes de gobierno, el presupuesto general del Estado y
la aplicacin del sistema legal que regula a la Administracin Pblica. Los actos administrativos
revisten diversas formas.

4.
Una de ellas, son las resoluciones que dictan los funcionarios al concluir un expediente
administrativo; las providencias que impulsan el trmite de los expedientes; las instrucciones y
circulares que se emiten para facilitar la ejecucin, etc.

CARACTERSTICAS DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS.

RACIONAL. El acto administrativo debe ser el resultado de un proceso de anlisis lgico jurdico,
en donde el responsable ubica, interpreta y aplica la norma legal (constitucional, ordinaria o
reglamentaria y en su caso las clusulas contractuales), al caso concreto. Para llegar a esta decisin,
se tramit un expediente en donde se hizo acopio de evidencia para arribar a una conclusin sobre
la pertinencia o impertinencia de determinada actuacin. Esa evidencia es contrastada (comparada,
homologada) con la normativa legal, para determinar la procedencia o improcedencia de
determinado o determinados actos administrativos.

El acto administrativo debe ser producto del ejercicio mental (anlisis y sntesis) del funcionario,
pues se trata de una DECLARACIN DE VOLUNTAD que en nombre del Estado, hace el
funcionario que tiene la competencia legal para hacerlo y en consecuencia, el efecto jurdico que
resulta es el de vincular y obligar al Estado por los efectos de esa declaracin. No se trata pues, de
una simple manifestacin de voluntad, sino de un acto racional de adaptacin de la realidad que
enfrenta el funcionario, a la normativa legal vigente.

UNILATERAL.
Mediante los actos administrativos de los funcionarios, que en el ejercicio de sus funciones tienen la
representacin legal del Estado, este el Estado- declara su voluntad sobre el asunto objeto del acto
de ejecucin.

Esa decisin se toma en el seno de la administracin estatal y por ello es unilateral. Es el caso
contrario a la bilateralidad tpica de los contratos. Se trata de una decisin unilateral del Estado.

DIRECTO Y CONCRETO.
Mediante los actos administrativos se ejecutan asuntos especficos, se resuelven
situaciones reales. Por ejemplo, mediante un acto administrativo un Ministro
resuelve otorgar una licencia de transporte de hidrocarburos a una empresa que la
solicit. Un polica mediante su accin material y directa, detiene el trfico y da va
a los vehculos que se conducen en sentido contrario. La entrega de una
certificacin o de una constancia administrativa, es un acto administrativo
concreto. Las acciones del operador y del registrador civil al asentar una partida
de nacimiento, constituyen un acto administrativo real.

Lo anterior significa que el acto administrativo que tiene efectos directos y


concretos, no debe ser confundido con los actos reglamentarios que tienen efectos
generales pues van dirigidos a toda la poblacin o a un sector de esta, que en el
momento de la emisin del reglamento no son susceptibles de ser identificados o
individualizados.

5.
PBLICO.
Todos los actos de la administracin estatal deben ser conocidos por aquellos a quienes afecta
directamente, as como por todas las personas que estn interesadas en conocerlos o que por
diferentes razones tengan relacin con los efectos de los actos administrativos o por el mero inters
de conocer las actuaciones administrativas (por ejemplo, por razones acadmicas, cuando los
estudiantes solicitan acceso a los expedientes que no estn bajo garanta de confidencialidad
otorgada por la ley), en aplicacin de los principios de publicidad y de libre acceso a la informacin
contenida en los archivos del Estado, reconocidos por la Constitucin Poltica. LA EXCEPCION ES
LA GARANTA DE CONFIDENCIALIDAD, QUE LA MISMA CONSTITUCIN RECONOCE, POR
EJEMPLO EN EL CAMPO DEL DERECHO TRIBUTARIO.

La violacin a esta garanta constitucional de publicidad, ha producido la discusin del proyecto


de ley de habeas data (emitida finalmente como ley de acceso a la informacin), como resultado
de presiones internacionales ante un Estado que no muestra transparencia y que est acostumbrado
por los gobiernos a esconder sus acciones y constancias.

El conocimiento, -que es el medio para publicitar los actos administrativos- por las personas a
quienes va dirigido, puede ser material cuando el acto se conoce por expresiones o seales directas
de los funcionarios (el alto que marca un polica con su mano, con un silbato o con una figura o
rtulo internacional de trnsito).

Otros actos que revisten mayor formalidad como las resoluciones de la administracin estatal, son
conocidos por los interesados por medio de otros actos que se denominan notificaciones y que
consiste en la entrega personal de una cdula que no es otra cosa que la copia fiel y exacta de la
resolucin.

El conocimiento pblico a travs de expresiones materiales o por medio de las notificaciones,


marcan el momento en que el acto administrativo puede producir sus efectos legales. Nadie est
obligado a reconocer efectos legales de un acto administrativo supuestamente dirigido a esa
persona, si el afectado no conoce la existencia del mismo, por los medios legales de publicidad o de
notificacin.

Los efectos legales que se producen por el acto pblicamente conocido o notificado, se traducen en
derechos y obligaciones para el Estado y para los particulares directamente involucrados en la
actividad. Esta es la diferencia principal entre los actos administrativos de ejecucin y la actividad
administrativa de consulta, que a travs de los dictmenes tcnicos o jurdicos dan respuesta a la
consulta y proponen o sugieren soluciones a los problemas y a las dudas tcnicas o jurdicas. De all
que los dictmenes no produzcan efectos jurdicos directos a los particulares y por lo tanto, no son
notificados porque no contienen decisiones y solo contribuyen a que el funcionario superior
racionalice el asunto, lo analice y haga la declaracin final, en nombre del Estado por medio de un
acto administrativo.

6.

LEGTIMO.
Todo acto administrativo por ser producto del ejercicio de una funcin pblica otorgada al funcionario
por medio de la competencia legal, se presume legtimo. Esto significa que cuando el acto
administrativo es el producto final de un procedimiento en donde se han cumplido todos los requisitos
legales de fondo y de forma, adquiere presuncin de legitimidad.
En consecuencia, se considera, se presume, que todo acto administrativo cumple con todos los
requisitos legales y desde el momento de su notificacin o publicidad, est preparado para empezar
a producir efectos jurdicos.

Sin embargo, como se trata de una presuncin de legitimidad, esa legitimidad puede ser sometida a
revisin. Cuando el acto administrativo afecta los intereses tambin legtimos de uno o varios
particulares, tanto la teora como la legislacin reconocen la fabilidad de la administracin del Estado
y de sus funcionarios; se reconoce que pueden ocurrir equivocaciones, errores y hasta actos
irregulares.

La posibilidad de existencia de vicios en los actos administrativos, produce a su vez la posibilidad de


solicitar la revisin del acto a travs del control jurdico.

En esos casos la persona que se considere afectada negativamente en sus derechos, puede
solicitar la revisin de la actuacin administrativa mediante la interposicin del recurso
administrativo (tutela administrativa) que le otorgue la ley.

Esa revisin da como resultado, al concluir el procedimiento administrativo de impugnacin, otro


acto administrativo que confirma o revoca total o parcialmente el sometido a la revisin.

Esa ltima actuacin se considera como decisin unilateral y definitiva de la administracin pblica,
que sin embargo no produce efectos de cosa juzgada, pues en caso de continuar la afectacin
negativa a los intereses legtimos del particular, el interesado puede acudir a la va judicial (tutela
judicial), a plantear su demanda, la que una vez resuelta mediante sentencia o sentencias,
adquiere naturaleza de cosa juzgada, desde que la ltima sentencia queda firme.

DEFINITIVO.
El acto administrativo aceptado o consentido por el interesado o aquel que se revis a solicitud del
afectado y que fue ratificado sin sufrir ninguna modificacin o el nuevo acto que se emiti en
sustitucin de aquel que se reconoci viciado o cuando el acto a pesar de ocasionar perjuicio al
interesado nunca lo atac por medio de recursos administrativos o de acciones judiciales, se
considera como acto firme y por lo tanto definitivo.

Ese acto contiene la posicin final de la administracin del Estado sobre el asunto o asuntos
concretos a los que se refiere. Ya no es susceptible de revisin a solicitud del particular por adquiri
firmeza de cosa juzgada formal (cuando concluy en sentencia) o de cosa juzgada material (cuando
no fue atacado en la va administrativa o en la va judicial).
7.

En relacin a la definitividad del acto administrativo es importante referirse a la lesividad de los


actos de la administracin pblica.

La lesividad del acto administrativo es una figura jurdica que se produce cuando un acto ya es
definitivo (es firme porque fue aceptado por el Estado y la o las personas a quienes va dirigido) y es
una excepcin a la legitimidad y definitividad del acto.

La lesividad resulta durante el proceso de ejecucin del acto, cuando dicho acto produce efectos
en contra del Estado (daos y perjuicios).

Por ser un acto definitivo y en aplicacin del principio de seguridad jurdica, no puede ser revocado
de oficio por la administracin pblica (ya est consentido o aceptado).
Para dejarlo sin efecto, es necesario que el Estado declare lesivo el acto o el contrato, emitiendo el
Presidente en Consejo de Ministros un Acuerdo Gubernativo que se debe publicar en los medios de
comunicacin masiva, entre estos el Diario Oficial y posteriormente, el Procurador General de la
Nacin, debe plantear una demanda ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, solicitando la
anulacin judicial del acto o contrato lesivo.

Para efectuar este procedimiento el Estado tiene dos aos a partir de la fecha en que el acto se
emiti. Transcurridos dos aos sin que se declare la lesividad y sin que se pida la anulacin judicial,
queda firme y los funcionarios responsables pueden ser sometidos a procesos judiciales por los
delitos y los daos y perjuicios que resulten de sus conductas ilegales en contra de los intereses
pblicos.

IRRETROACTIVO.
El acto administrativo inicia sus efectos a partir de su publicacin o de la notificacin, siempre que
no sea impugnado pues la interposicin de un recurso interrumpe la ejecucin y los efectos del acto,
mientras se resuelve el o los recursos y las acciones judiciales. El efecto retroactivo es prohibido
por la Constitucin Poltica, salvo las excepciones legales (arto. 15).

EJECUTABLE.
Una vez que el acto administrativo es definitivo, porque cumple con todos los requisitos de fondo y
de forma de conformidad con la ley, produce efectos jurdicos.

Para esto, se procede a su ejecucin o cumplimiento.

La ejecucin del acto puede ser por dos vas. La ejecucin administrativa o directa y la
ejecucin judicial o indirecta.

8.

La ejecucin directa, administrativa, voluntaria o no coactiva, tiene lugar cuando el acto surte
efectos sin la intervencin de un rgano jurisdiccional. La ejecucin en este caso es normal, el acto
produce sus efectos legales (derechos y obligaciones), porque la administracin estatal y los
interesados aceptan su contenido y acceden a cumplirlo.

Por ejemplo cuando se otorga una licencia para abrir un hospital privado. Una vez que la licencia
queda firme, el interesado inicia sus operaciones en forma totalmente normal. O cuando un
particular es notificado de una resolucin, en donde se le ordena que proceda a derrumbar una
pared peligrosa y cumple la orden en el plazo fijado en la resolucin.

La ejecucin judicial, obligada, indirecta o coactiva, tiene lugar cuando la resolucin que
contiene el acto queda firme y se inicia la vigencia del mismo para su ejecucin, sin que los afectados
procedan voluntariamente a cumplir. En este caso, la administracin estatal debe proceder por la
va judicial a solicitar la ejecucin coactiva del contenido de la resolucin que contiene el acto
administrativo.

Por ejemplo, ante una liquidacin fiscal que ya est firme, si el contribuyente no paga los impuestos,
multas e intereses, puede ser sometido a proceso econmico coactivo. En casos de hacer, no hacer
o entregar algo, se puede pedir la intervencin del juez penal
para que ordene la ejecucin forzosa.
Por ejemplo cuando hay mercadera de contrabando, la administracin tributaria puede pedir el
secuestro de esos bienes. O cuando se orden la clausura de un local y no se cumple, el juez puede
ordenar que con el auxilio de la fuerza pblica se proceda al cierre.

DEFINICIN DE ACTO ADMINISTRATIVO.


El acto administrativo es una declaracin de voluntad emitida
unilateralmente por los rganos centralizados y desconcentrados y las
entidades descentralizadas y autnomas de la Administracin Pblica,
en forma concreta y que producen efectos jurdicos directos e
inmediatos, entre el Estado y las personas a quienes va dirigido, a partir
de su conocimiento (por medio de la publicacin o de la notificacin) y
desde que se consideren firmes y definitivos.

9.

ELEMENTOS DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS.


Los actos administrativos tienen elementos de fondo y de forma. Cuando los
actos contienen estos elementos, se puede afirmar que tienen las caractersticas
enunciadas.
ELEMENTOS DE FONDO.
CAPACIDAD: El funcionario que dicta el acto a travs del rgano administrativo que dirige o en
donde cumple funciones oficiales, debe tener habilitacin o competencia legal para poder hacerlo.
En sentido contrario, cuando el rgano y el funcionario no tienen competencia legal para actuar y
desarrollar determinadas materias administrativas, entonces se produce un acto ilegal producto de
la funcin de hecho y el afectado por esa decisin puede interponer los medios legales de defensa
(recursos administrativos o medios de impugnacin) que la legislacin le otorga. En caso de tratarse
de un acto expresamente inimpugnable por disposicin legal, el afectado puede solicitar amparo.

CONTENIDO Y OBJETO: El acto administrativo debe ser dirigido al cumplimiento de materias


relacionadas con la organizacin, el funcionamiento o los controles de la administracin estatal. Su
objeto debe ser alcanzar el cumplimiento de los fines de la administracin pblica, de lo contrario el
funcionario que lo emite puede caer en abuso de poder o arbitrariedad o en desviacin del poder
pblico, cuando hace algo totalmente ilegal o cuando encubre los fines de sus actos para obtener
beneficios personales o poltico partidistas.

Por otra parte, el objeto y el contenido de los actos administrativos deben ser posibles de cumplir
tanto fsica como jurdicamente. En sentido contrario, cuando el acto tiene contenido y objeto
imposibles de cumplir en la realidad o que son antijurdicos e ilegales, entonces puede ser calificado
como acto viciado (ilegal y antijurdico), el que tambinpuede ser constitutivo de delito y el
afectado puede negarse a cumplir e impugnarlo por los medios legales de defensa. Por ejemplo, un
ministro de Estado ordena el desalojo de las personas que habitan un inmueble propiedad del
Estado. El acto est viciado pues su objeto no corresponde con los fines de la administracin y por
el otro, contendra un vicio de competencia (no es juez). En el ejemplo existen vicios de
incompetencia y abuso de poder.

Tambin debe considerarse que el objeto del acto sea determinado o posible de ser determinado.

En consecuencia, debe referirse clara y expresamente a la persona o personas a quienes va dirigido


identificndolas plenamente, indicar el tiempo y el lugar en donde se producirn sus efectos jurdicos
(derechos y obligaciones), para producir certeza y seguridad jurdicas para el Estado y para las
personas a quienes afecta.

10.

CLUSULAS ACCESORIAS: Los actos administrativos pueden contener clusulas accesorias y


si carecen de ellas porque no son necesarias, no se afecta su validez. Sin embargo, cuando es
necesario aclarar aspectos y circunstancias relacionadas con la ejecucin del acto administrativo,
las clusulas accesorias son necesarias y deben aparecer obligadamente.

Las clusulas accesorias pueden ser:


LA CONDICIN que consiste en la indicacin de los hechos y acontecimientos que afectan el acto,
en el sentido de que al aparecer esos hechos el acto puede iniciar la produccin de sus efectos
jurdicos o dejar de producirlos o al contrario, al desaparecer los hechos, el acto deja de producir o
empieza a producir efectos jurdicos. Esos hechos y acontecimientos pueden ser naturales y
humanos, Por ejemplo, si las lluvias continan, las poblaciones estn avisadas que debern ser
evacuadas. Si la sequa persiste, empezar a funcionar un programa de riego artificial que concluir
al empezar a llover.

EL MODO es una clusula accesoria que consiste en imponer una carga a la persona a quien se
dirige la decisin administrativa que la favorece o que la obliga. Por ejemplo, cuando a
un beneficiario de una pensin estatal se le indica al momento de notificarle la decisin estatal, que
la pensin debe cobrarla en el lugar y fecha que se le indican en ese momento.

EL TRMINO consiste en agregar una clusula en donde se seala expresamente a partir de


cuando o hasta qu fecha, el acto producir sus efectos jurdicos. Cuando se otorga el registro de
una marca industrial se indica que el plazo es de diez aos contados a partir de la fecha de inscripcin
en el registro.

ELEMENTOS DE FORMA.
Para garantizar a los usuarios de la administracin el orden, la certeza, la legalidad y la juridicidad
en la actuacin administrativa, debe existir por escrito, una resolucin, constancia o razn del acto
o decisin pblica. Otros requisitos formales que tambin deben aparecer son la fecha, el lugar, la
identificacin del rgano o entidad que emite el acto, la identificacin del expediente en donde qued
la evidencia que fundamenta la necesidad del acto, las firmas y los sellos de los funcionarios
responsables de la actuacin y la constancia o acta de notificacin al o los interesados.

LOS VICIOS DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS.


La falta total o parcial de los elementos esenciales o de fondo en los actos administrativos,
determinan que puedan ser calificados como actos viciados y susceptibles de ser impugnados por
el interesado.

11.

Las clases de vicios en los actos administrativos pueden ser:

ACTOS JURDICAMENTE INEXISTENTES (INEXISTENTES).


El acto no tiene vida jurdica cuando carece de alguno de los requisitos esenciales de fondo o de
forma y es manifiestamente ilegal (se califica como acto nulo o ipso facto). Este tipo de acto carece
de presuncin de legitimidad y el afectado puede oponerse a su cumplimiento.

Al contrario, los efectos legales que produce no son los que establece el acto, sino efectos que son
producto de la ilegalidad cometida como la responsabilidad penal, la responsabilidad civil
(indemnizar los daos y perjuicios) y administrativa (destitucin o sanciones administrativas). Por
ejemplo, la destitucin de un maestro de educacin primaria por el Jefe de Personal del Ministerio
de Trabajo; o que un comisario de polica ordene la captura de una persona sin orden judicial. En
esos casos hay nulidad absoluta, porque son casos que nacen de la arbitrariedad y del abuso de
poder. (ANALICE LOS ARTCULOS 152 AL 156 DE LA CONSTITUCIN).

ACTOS ANULABLES. Hay actos administrativos aparentemente legales, pero cuando el afectado
los analiza, encuentra que carecen de alguno de los elementos de fondo o de forma. Esos actos se
presumen legtimos y pueden producir efectos jurdicos (se convalidan), salvo que el afectado los
impugne.

Los efectos de estos actos dejan de producirse hasta que un acto posterior los revoque o modifique
al resolver la impugnacin que se plantee en su contra. Cuando la impugnacin se declara
improcedente y el recurso se declara sin lugar, entonces el afectado puede acudir a la va judicial
que corresponda al contenido del acto: contencioso administrativa, contencioso tributaria, de
trabajo, etc. para que el rgano jurisdiccional competente revise el o los actos y los confirme o
modifique total o parcialmente.

En esta clase de actos el defecto puede ser subsanado siempre que la persona afectada otorgue su
consentimiento y se convierte en acto vlido y perfecto.

Cuando el defecto no puede ser subsanado el acto debe dejarse sin efecto y el afectado podr
deducir las responsabilidades que se provoquen, especialmente el pago por los daos y perjuicios
que se produzcan por la negligencia o mala prctica profesional de los funcionarios responsables.

Cuando se aborda estos aspectos, es importante meditar sobre la importancia del profesional de la
abogaca (como asesor jurdico de la administracin o de la persona interesada en el caso), que con
su intervencin preventiva puede evitar que se produzcan actos administrativos con defectos, de all
que la preparacin del profesional en todas las reas del derecho, pero principalmente en las bsicas
como los actos, los hechos y los negocios jurdicos, revistan especial trascendencia.

12.

El acto anulable segn el grado de importancia del defecto que contiene puede ser:
Acto viciado de nulidad absoluta (NULO): es el acto que no puede ser subsanado porque el
defecto de fondo es grave (por ejemplo, un acto dirigido a personas que no tienen ninguna relacin
con el caso como ordenarle a un panadero que cierre su establecimiento porque no cumple con las
medidas implementadas por el Ministerio de Relaciones Exteriores).

Acto viciado de nulidad relativa (CONVALIDABLE): es el acto que puede ser convalidado al ser
subsanado el defecto que no es grave y que generalmente es de forma. (por ejemplo, la falta de un
sello en la notificacin, un error de fecha o de nmero del expediente o el nombre incompleto).

CLASIFICACIN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS.


Cada tratadista del Derecho Administrativo sustantivo propone su clasificacin. Las generalmente
aceptadas son las siguientes:

POR EL AMBITO EN DONDE PRODUCE SUS EFECTOS:


ACTOS INTERNOS Y ACTOS EXTERNOS.
Los actos administrativos internos agotan sus efectos jurdicos dentro de la propia administracin
estatal, sin afectar directamente a los particulares (por ejemplo un nombramiento, una destitucin, la
compra de equipo o de suministros). Los actos administrativos externos surten efectos en
el mbito externo o exterior a la administracin pblica y adems de afectar jurdicamente al rgano
o a la entidad que produce el acto, tambin afecta o puede afectar directamente a los particulares y
a otros rganos y entidades del Estado (por ejemplo, autorizar la apertura o el cierre de un banco;
otorgar licencias para portar armas o para rutas de transportes, autorizar la donacin de un terreno
del Ministerio de la defensa al de educacin o viceversa, o autorizar a una municipalidad para que
utilice un bien propiedad del Estado).

POR EL RGANO QUE EMITE O DICTA EL ACTO:


SIMPLES Y COMPLEJOS.
El acto administrativo es simple cuando lo dicta un solo rgano o entidad (una resolucin
ministerial, una resolucin del alcalde de Panzs, una resolucin del director general de Trnsito,
etc.).

El acto administrativo es complejo cuando es el producto de la decisin de dos o ms rganos


administrativos o entidades del Estado. (por ejemplo una resolucin emitida por una mancomunidad
de municipalidades integrada por Taxisco, Guanagazapa, Chiquimulilla y Oratorio. Una resolucin
dictada por el Ministerio de Salud Pblica y el Ministerio de Ambiente para autorizar una empresa
dedicada al control y combate de la llamada planta extraterrestre la hidrila).
13.

POR LOS EFECTOS QUE PRODUCE EL ACTO:


LIMITATIVOS Y DE AMPLIACIN.
El acto administrativo es limitativo cuando los efectos que produce consisten en prohibiciones o
cargas que disminuyen el patrimonio o el ejercicio de los derechos de las personas a quienes va
dirigido. Por ejemplo cuando no se permite una manifestacin pblica porque hay fuertes indicios
de rompimiento del orden pblico; prohibir la venta de licores despus de las 3.00 hrs. cancelar una
ruta de operacin de transporte extraurbano, cerrar un restaurante por medidas higinicas, etc.

El acto es de ampliacin cuando aumenta la esfera de los derechos de los particulares a quienes
va dirigido, porque les reconoce el ejercicio de derechos o cuando les elimina obstculos para que
se ejerciten los derechos; cuando se otorgan licencias, permisos, autorizaciones o concesiones, etc.
Por ejemplo, otorgar una patente de comercio, una rebaja de multa, el registro de una marca
comercial, exonerar el pago de impuestos, otorgar el ttulo de perito contador, etc.)
POR LA CONCURRENCIA DE ELEMENTOS EN EL ACTO:
VLIDOS O PERFECTOS y VICIADOS o IMPERFECTOS.
Cuando el acto administrativo contiene todos los elementos de fondo y de forma, est conforme a
Derecho y al encontrarse firme porque nadie lo impugn o porque se declar sin lugar la
impugnacin, se procede a su cumplimiento o ejecucin en forma voluntaria (ejecucin directa) o
coactiva (ejecucin indirecta).

Por el contrario, el acto que no cumple los requisitos de fondo es un acto inexistente, nulo de plena
nulidad; y si no cumple elementos que pueden ser subsanados, es un acto anulable. Ambos son
actos viciados y solo la segunda categora puede corregirse.

POR LA DECISIN QUE CONTIENE EL ACTO ADMINISTRATIVO:


REGLADOS Y DISCRECIONALES.
Un acto administrativo es reglado cuando la ley seala el procedimiento, los requisitos y el sentido
de la resolucin final que puede ser de ampliacin o de limitacin.

La ley indica el contenido de la resolucin, por lo que se convierte de observancia obligatoria y el


funcionario no puede variar el sentido de la decisin contenida en la ley.

Por ejemplo, cuando un trabajador rene los requisitos para recibir una pensin por jubilacin porque
trabaj ms de treinta aos con el Estado y su edad es mayor a sesenta aos, el Servicio Civil no
puede negarle esa pensin. Si un comerciante paga los aforos de importacin de una mercadera,
puede sacarlos de la Aduana, trasladarlos a su negocio y venderlos al pblico.

14.

Cuando la ley seala los requisitos y el procedimiento para la emisin de un acto, pero no indica el
sentido del mismo y deja a discrecin del funcionario que debe decidir que lo haga con base a los
intereses del Estado, la oportunidad y la conveniencia pblicas, pero sin extralimitarse en el ejercicio
de sus funciones ni violentar el sistema jurdico se produce un acto discrecional.

Estas decisiones discrecionales generalmente estn relacionadas con el mbito poltico o con
situaciones extraordinarias o anormales (de emergencia) como disturbios sociales o fenmenos
naturales. Por ejemplo autorizar o denegar a una empresa area para que opere en Guatemala;
abrir o cerrar consulados o embajadas de Guatemala en otros pases. Conceder la explotacin de
recursos naturales o de servicios pblicos, nombrar Ministros, conceder condecoraciones o
pensiones extraordinarias, disolver una manifestacin pblica, etc.

El artculo 221 de la Constitucin Poltica (que debe analizar) seala la facultad o el derecho que
tienen las personas que se sientan afectadas por los actos discrecionales o por los actos reglados,
para que puedan someterlos a los rganos jurisdiccionales su caso derivado del acto reglado o
discrecional, por la va contencioso administrativa. La accin de amparo tambin puede ser
ejercitada.

LA IMPUGNACIN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS.

Cuando las personas individuales o colectivas, nacionales o extranjeras, pblicas o privadas se


consideran afectas por los actos y resoluciones de la administracin estatal, pueden impugnarlos por
medio de los recursos administrativos (control a peticin de sujeto legitimado).
Los recursos administrativos pueden ser resueltos por el mismo funcionario que dict la resolucin
que contiene el acto impugnado. En este caso el sistema se denomina justicia retenida. Por
ejemplo, un ministro resuelve el recurso de reposicin en contra de la resolucin que el dict. El
consejo municipal resuelve la reposicin planteada en contra de sus decisiones.

En otros casos, la ley establece que los recursos son resueltos por el superior jerrquico del
funcionario que tom la decisin o por otro rgano administrativo, distinto al emisor del acto. Este
sistema se denomina de justicia delegada.

Por ejemplo, la revocatoria contra el Director General de Migracin la resuelve el Ministro de


Gobernacin; la Apelacin contra el director de Servicio Civil la resuelve la Junta Nacional de
Servicio Civil; la apelacin contra la decisin del gerente del IGSS la resuelve la Junta Directiva; la
apelacin contra una Junta Directiva de alguna facultad de la Universidad de San Carlos la resuelve
el Consejo Superior Universitario.

15.

Resuelto el recurso administrativo, cuando la resolucin es confirmada, el sujeto legitimado puede


ejercer su accin en la va judicial porque la va administrativa ya se agot y la resolucin qued
firme para la administracin estatal.

Es definitiva para la administracin, pero puede ser revisada en la va judicial por el tribunal de lo
contencioso administrativo mediante sentencia que puede ser objeto de aclaracin y ampliacin. En
caso de obtener una sentencia desfavorable, el afectado puede plantear casacin, la que producir
efectos de cosa juzgada formal en relacin al acto motivo de la revisin judicial.

Cuando el caso se relaciona con violacin a derechos o garantas constitucionales y derechos


humanos, todava existe la posibilidad de solicitar amparo. Y si existe resguardo internacional del
derecho que se alega fue violentado por la administracin oficial, al concluir el amparo sin resultado
favorable para el afectado, este puede acudir a la jurisdiccin internacional (Comisin Interamericana
de DDHH y Corte Interamericana de DDHH).

En consecuencia, para que el acto administrativo sea impugnado se requiere:

a) que sea emitido por un funcionario o funcionarios de la administracin estatal o de las entidades
del Estado;

b) que el acto sea notificado al afectado;

c) que la ley otorgue recurso administrativo al afectado;

d) que el sujeto legitimado interponga el recurso administrativo dentro del plazo que establece la ley.

Cuando el recurso se resuelve, la resolucin queda firme, es definitiva para la Administracin, se


agota la va administrativa y el perjudicado puede acudir a la va judicial para que mediante demanda
exija el respeto a sus derechos e intereses legtimos.

RGB 2010

LOS PRINCIPIOS DE JERARQUIA


Y COMPETENCIA ADMINISTRATIVA

RAFAEL GODINEZ BOLAOS


PROFESOR DE DERECHO CONSTITUCIONAL, PROCESAL CONSTITUCIONAL,
DERECHO ADMINISTRATIVO I y II Y PROCESAL ADMINISTRATIVO
DIRECTOR DE LA JORNADA MATUTINA DE DERECHO, USAC

COLECCIN JURITEX 13
Edicin electrnica
RAFAEL GODINEZ BOLAOS
GUATEMALA, OCTUBRE DE 2010.
EL PRINCIPIO JURDICO DE
JERARQUA ADMINISTRATIVA. 2.
La jerarqua es un principio jurdico de la organizacin administrativa del Estado, que significa la existencia de
un orden legal entre los rganos y los funcionarios que los dirigen, coordinan y trabajan en ellos, en donde
unos son superiores y otros son subordinados de aquellos, dentro del organismo ejecutivo y dentro de cada
una de las entidades pblicas oficiales autnomas y descentralizadas.

Estos rganos sostienen relaciones de naturaleza tpicamente administrativa entre si, para desarrollar sus
funciones legales. En los otros organismos del Estado, no existe la jerarqua entre los rganos jurisdiccionales
que deben coordinar sus actividades, pero desarrollan sus funciones con criterio independiente, lo que no
descarta que otro rgano superior pueda revocar o modificar esas decisiones por medio de las impugnaciones
judiciales contra autos y sentencias. La jerarqua a la que nos referimos en este tema, se manifiesta en el rea
administrativa del organismo judicial (personal, tesorera, archivo, estadstica, compras, mantenimiento,
etc.).

Entre los diputados del organismo legislativo no existe jerarqua, quienes se interrelacionan y con acuerdos
polticos participan en el proceso de emisin de leyes y al igual que en el judicial, la jerarqua se manifiesta en
la organizacin administrativa (oficial mayor, secretario o administrador, personal, relaciones pblicas o
comunicacin social, compras y adquisiciones, mantenimiento, servicios, archivo, estadstica, etc.).

Entre los organismos del Estado, no puede darse la jerarqua, pues la Constitucin Poltica establece que entre
ellos no hay subordinacin, y por lo tanto actan con independencia, aunque deben coordinarse y colaborar
unos con otros debido a que deben realizar fines pblicos. Esta figura se denomina, RELACIN DE
COLABORACION ENTRE LOS ORGANISMOS DEL ESTADO.
La jerarqua administrativa se manifiesta por medio de las posiciones de los rganos y los conductos que
utilizan para relacionarse. La posicin de un rgano en relacin con otro hace que uno sea superior y el otro
sea subordinado del anterior, esto cuando el primer rgano se encuentra antes que el otro en la escala
jerrquica, y esa posicin se denomina GRADO JERRQUICO.

El rgano que posee mayor mbito de decisiones porque la ley se las asigna, se encuentra en primer grado
jerrquico de la escala jerrquica administrativa y as, sucesivamente, (segundo grado, tercer grado, cuarto
grado, etc.) hasta llegar al rgano con menor poder de decisin.

3.
EJEMPLO DE ESCALA JERRQUICA EN EL ORGANISMO EJECUTIVO
Y LNEA VERTICAL
1er. grado jerrquico PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA
2. grado jerrquico VICEPRESIDENCIA DE LA REPUBLICA
3er. grado jerrquico MINISTERIOS DE ESTADO
4 grado jerrquico VICEMINISTERIOS DE ESTADO
5 grado jerrquico DIRECCIONES GENERALES
6 grado jerrquico DIRECCIONES REGIONALES
7 grado jerrquico DIRECCIONES DEPARTAMENTALES

EJEMPLO DE ESCALA JERRQUICA EN UNA ENTIDAD AUTNOMA


(EL MUNICIPIO)
Y LNEA VERTICAL
1er. grado jerrquico CONSEJO MUNICIPAL
2. grado jerrquico ALCALDE MUNICIPAL
3er. grado jerrquico DIRECTORES
4 grado jerrquico JEFES

(PREPARE OTROS EJEMPLOS DE ESCALA JERRQUICA Y LINEA VERTICAL)

Los conductos o vas de comunicacin entre los rganos superiores e inferiores se denomina LINEA
JERARQUICA, que se representa en forma VERTICAL cuando los relaciona en ambas vas: del superior al
inferior y del inferior al superior.

El superior toma las decisiones y el inferior las ejecuta (por ejemplo, cuando el Ministro de Gobernacin emite
una instruccin al Director General de la Polica Nacional Civil). El rgano inferior utiliza la lnea jerrquica para
comunicarse con el superior y transmitirle informes y hacerle consultas (por ejemplo, el Jefe de Cajas Fiscales,
le consulta al superior si autoriza extender la atencin al pblico despus de la hora).

Cuando dos o ms rganos estn en un mismo plano y tienen el mismo grado jerrquico, existe LINEA
HORIZONTAL que une a los rganos con igual poder de decisin pero en materias distintas (por ejemplo los
ministerios de Estado), entre ellos hay coordinacin y toman acuerdos. Los rganos son iguales
jerrquicamente, no hay entre ellos subordinacin y los diferencia la materia administrativa que desarrollan.
4.

EJEMPLO DE LINEA HORIZONTAL EN EL ORGANISMO EJECUTIVO


3er. grado jerrquico MINISTERIOS DE ESTADO
MINISTRO DE ECONOMIA----MINISTRO DE REL.EXT.----MINISTRO DE EDUCACIN-MINISTRO DE LA DEFENSA----MINISTRO DE SALUD

(PREPARE OTROS EJEMPLOS DE LINEA HORIZONTAL)

RGANOS ADMINISTRATIVOS SIN GRADO JERRQUICO (DEPENDENCIAS ADMINISTRATIVAS).


Hay OTROS rganos administrativos que no son superiores ni inferiores, su naturaleza es tcnica y se
denominan rganos de consulta y de asesora que hacen propuestas a los rganos de decisin, otros, los
rganos de planificacin, que se dedican a planificar, otros los rganos de control tcnico, jurdico y contable,
que son rganos fiscalizadores o auditores, otros son rganos de apoyo o de asistencia, son las
secretarias (todos ellos forman los gabinetes o staff-cuerpo asesor y de apoyo- del funcionario
superior). Estos rganos no tienen grado jerrquico y se relacionan con el rgano del que dependen, en forma
directa (asesores jurdicos, asesores polticos, auditores internos, secretarios, etc.).

POTESTADES O FACULTADES JERRQUICAS.


La jerarqua administrativa, genera ciertas facultades, potestades o atribuciones, estas son:

1) FACULTAD O POTESTAD DE MANDO, DECISION O DIRECCION. El rgano superior debe y puede dirigir a
los subordinados, toma decisiones y gira rdenes e instrucciones, por medio de reglamentos, acuerdos,
circulares, oficios, etc.

2) FACULTAD O PODER DE REVISION, CONTROL, FISCALIZACION O SUPERVISION. El rgano superior no solo


tiene la facultad, sino la obligacin de revisar de oficio las actuaciones de los subordinados, pues asume con
ellos la responsabilidad por esos actos (pide informes, rendimiento de cuentas, revisa inventarios y
expedientes, etc.). Mediante la revisin, el superior puede dejar sin efecto o no autorizar total o parcialmente
lo actuado por el subordinado (REVOCATORIA DE OFICIO).

A la aprobacin de lo ejecutado se le denomina VISTO BUENO; a la desaprobacin total o parcial se le


denomina REVOCATORIA TOTAL O PARCIAL.

Adems de hacerlo de oficio y en forma cotidiana, el superior es obligado a la revisin, cuando una persona
particular o usuario, manifiesta su desacuerdo con los actos del inferior, por medio de la interposicin de los
recursos administrativos.

5.
3) FACULTAD O PODER DE NOMBRAMIENTO, ASCENSOS, TRASLADOS, SANCIONES Y DESTITUCIONES. El
rgano superior con categora legal de AUTORIDAD NOMINADORA, puede emitir acuerdos de
nombramiento del personal a su cargo, los puede trasladar o autorizar permutas y ascenderlos cumpliendo
los requisitos legales.
Tambin puede imponer sanciones a los subordinados cuando incurren en faltas en el servicio administrativo
(llamado de atencin en forma verbal, privada), llamado de atencin en forma pblica, escrita, suspensin
en el trabajo sin goce de sueldo). Esta es la ESCALA DE SANCIONES conEFECTO CORRECTIVO, porque no
termina la relacin funcional entre el Estado y el funcionario sancionado.

Cuando se llega a la destitucin, entonces la ESCALA DE SANCIONES tiene EFECTO EXPULSIVO. Ocurre
cuando la falta es tan grave que debe aplicarse la destitucin del funcionario subordinado. En todo caso,
previamente el funcionario subordinado debe ser sometido a procedimiento administrativo de sancin y se le
debe dar audiencia y oportunidad de defensa; nicamente ante la evidencia que confirme los hechos que se
le imputan, se puede aplicar la sancin; luego de impuesta la sancin, el funcionario sancionado puede utilizar
los recursos que le otorga la ley y puede llevar el caso a los tribunales, al agotar la va administrativa.

Esta facultad se regula en la LEY DE SERVICIO CIVIL para el organismo ejecutivo y entidades autnomas y
descentralizadas que no cuenten en sus propias leyes orgnicas y estatutos o reglamentos, lo pertinente.

En caso de arbitrariedad en el despido, el funcionario puede pedir su indemnizacin (limitada por la


Constitucin al equivalente a diez meses de salario) y en caso de existir conflicto econmico social
y emplazamiento judicial al Estado como patrono, el destituido puede pedir su reinstalacin, si el juez que
conoce el conflicto no autoriz su destitucin.

4) POTESTAD O FACULTAD PARA DECIDIR SOBRE PROBLEMAS DE COMPETENCIA ENTRE ORGANOS


INFERIORES. Le compete al rgano superior decidir a cual de los rganos subordinados le compete realizar
determinada actividad, cuando entren en conflicto o duda en relacin a quin de ellos tiene el deber o la
facultad para desempear esa funcin.

EL DEBER DE OBEDIENCIA.
Como resultado de la ejecucin de las facultades que genera la jerarqua, de conforme la ley, el rgano
inferior o subordinado debe tambin conducirse conforme a su deber legal de obediencia, que consiste en
poner en prctica, ejecutar, las rdenes e instrucciones recibidas del superior jerrquico.
6.
El deber de obediencia ha generado una serie de posturas tericas originadas de la discusin acerca de los
lmites de la legitimidad de la jerarqua:

LA OBEDIENCIA ABSOLUTA. Es tpica de los sistemas centralizados o absolutistas (de las autocracias
disfrazadas de seudo estados de derecho). En los regimenes despticos el subordinado debe obedecer la
orden aunque sea manifiestamente ilegal; el superior asume toda la responsabilidad y el ejecutor queda
exonerado porque no tiene posibilidades de cuestionar la orden, incluso puede ser sometido por
insubordinacin si no la cumple.
LA OBEDIENCIA POR ORDEN REITERADA. Se produce cuando el subordinado al recibir la orden considera que
es ilegal y al consultar al funcionario que la emiti, este confirma la instruccin por lo que debe cumplirla sin
responsabilidad para el subordinado. El superior al confirmar la orden, asume la responsabilidad absoluta.
LA OBEDIENCIA DEBIDA O CON DERECHO A EXAMEN. Cuando el rgano inferior recibe una orden tiene la
obligacin y el derecho de analizarla antes de cumplirla; si encuentra que la orden viola la ley, no tiene
obligacin legal de obedecer. La obediencia llega hasta donde la ley lo permite. Esta es la regla ms
aceptada. Busque la posicin que se adopta en relacin a este tema en la Constitucin Poltica.

LA COMPETENCIA ADMINISTRATIVA.
Otro de los principios jurdico-administrativos que orientan las actividades de la administracin estatal, es la
competencia administrativa. Si la jerarqua se basa en el ordenamiento de la autoridad; la competencia se
basa en el ordenamiento de las materias o funciones que se deben ejecutar; se fundamenta en la divisin del
trabajo (tambin principio econmico), en la racionalizacin o distribucin adecuada de las actividades para
lograr economa al impedir la dualidad y duplicacin de esfuerzos.

La competencia da certeza jurdica a las actividades de la administracin pblica, pues tanto los funcionarios
como los usuarios, saben que rgano debe desarrollar determinadas funciones (principio de especialidad),
impone orden en la actuacin pblica, evita el exceso de burocracia y la prdida de tiempo con el ahorro
econmico que todo orden supone.

CARACTERISTICAS DE LA COMPETENCIA ADMINISTRATIVA.


1) La competencia administrativa se basa en la ley; debe ser determinada por la ley.
2) La competencia determina la validez o la invalidez de los actos ejecutados por los rganos.
3) La competencia es asignada por la ley al rgano y no al funcionario que lo dirige.
4) La competencia tiene naturaleza de ORDEN PBLICO, por lo que no es susceptible de ser modificada, es
improrrogable, salvo disposicin o autorizacin legal en contrario.
La PRORROGA DE COMPETENCIA y el TRASLADO DE LA COMPETENCIA, solo son posibles, cuando la ley las
permite como EXCEPCIONES.

Esas posibles excepciones son: 7.


4.1.) LA AVOCACIN DE LA COMPETENCIA, consiste en el permiso legal que tiene el rgano superior
para atraer a su conocimiento y decisin, un asunto asignado al rgano subordinado. El inferior no
pierde competencia para conocer otros asuntos semejantes, pues para perderla se necesita la
reforma de la ley o del reglamento que se la asign.

4.2.) LA DELEGACIN DE LA COMPETENCIA, consiste en la facultad legal que tiene el superior de


trasladarle al subordinado el conocimiento oficial de un asunto concreto, por el periodo necesario
para resolver o actuar (de all que la delegacin de competencia sea temporal y concreta). En el
caso de las funciones que establece la CONSTITUCION POLITICA a determinados rganos y
entidades administrativas (el IGSS o la USAC por ejemplo) ESA COMPETENCIA ES INDELEGABLE.

La DELEGACIN DE COMPETENCIA puede ser PERMANENTE, cuando la ley ordena la creacin de


entidades descentralizadas y autnomas, rganos desconcentrados regiones, para ejecutar las
funciones asignadas a un rgano administrativo (REORGANIZACION ADMINISTRATIVA). Tambin
hay DELEGACIN DE COMPETENCIA TEMPORAL,cuando el Estado otorga una autorizacin o
concesin a personas privadas nacionales o extranjeras para desarrollar actividades relacionadas
con la prestacin de servicios pblicos, construccin o mantenimiento de obras pblicas, o la
exploracin y explotacin de recursos naturales. El Estado debe continuar ejerciendo su poder de
CONTROL Y FISCALIZACION y en el momento en que se produzcan ilegalidades por parte del
beneficiado por la concesin o contrato, el ESTADO PUEDE REVOCAR LA CONCESION O RESCINDIR
EL CONTRATO ADMINISTRATIVO, con fundamento en su ius imperium pues debe proteger el inters
general frente al particular. Sectores de la empresa privada aducen que el traslado debe darse en
trminos de mercado, sin mayor intervencin del Estado y que puede durar hasta que el empresario
manifieste su desinters por la actividad.

Es importante tomar en consideracin, CUNDO NO HAY DELEGACIN DE COMPETENCIA (es decir


que el rgano que recibe la delegacin no puede tomar decisiones). Esto ocurre cuando:
A) El superior le pide a un subordinado que le represente en un acto oficial (DELEGACIN
PROTOCOLARIA); B) Tampoco hay delegacin de competencia cuando el funcionario superior se
ausenta y otro llega a desempear sus funciones en forma temporal no definitiva(SUPLENCIA O
SUSTITUCIN TEMPORAL o NO DEFINITIVA); C) No existe delegacin de competencial, cuando el
superior autoriza a sus subordinados para que extiendan constancias, certificaciones, certificados,
edictos, avisos o informes, pues nicamente se autoriza la copia o trascripcin de expedientes y
archivos administrativos (DELEGACION DE FIRMA)

CLASIFICACIN DE LA COMPETENCIA ADMINISTRATIVA.


1) POR LA CLASE DE ACTIVIDAD: competencia para planificar, ejecutar, controlar o asesorar.
2) POR EL TERRITORIO: competencia nacional, regional, departamental o municipal.
3) POR LA MATERIA O ESPECIALIDAD: competencia en salud, educacin, seguridad, etc.
4) POR EL GRADO: competencia de superiores, intermedios e inferiores.
5) POR LA PERDURABILIDAD: competencia es permanente (la ms comn) y puede ser
competencia temporal o eventual, originada en la delegacin o la avocacin y tambin cuando
ocurren hechos y actos extraordinarios que produzcan emergencias, que requieren la toma de
decisiones inmediatas (desastres y
disturbios).
RGB 2010

Publicado por derecho administrativo I en 19:01 No hay comentarios:


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folleto #5 los actos administrativos

LOS ACTOS
ADMINISTRATIVOS
RAFAEL GODNEZ BOLAOS
PROFESOR DE DERECHO CONSTITUCIONAL, PROCESAL CONSTITUCIONAL
DERECHO ADMINISTRATIVO I y II Y PROCESAL ADMINISTRATIVO
DIRECTOR DE LA JORNADA MATUTINA DE DERECHO, USAC.

COLECCIN JURITEX 18
RAFAEL GODNEZ BOLAOS
EDICIN ELECTRNICA
GUATEMALA, SEPTIEMBRE DE 2010.
2.
LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS.
El funcionamiento de la administracin adems de las competencias asignadas por la ley a los
rganos y entidades, depende de las actividades efectivamente ejecutadas por los funcionarios
pblicos, que tienen a su cargo desarrollar las funciones que la ley asigna a la administracin estatal.

Esas actividades se clasifican segn el proceso de administracin, en actividades


de planificacin o preparatorias de lo que ser el plan de gobierno y el
presupuesto general del Estado. Esta actividad es desarrollada por los rganos
de planificacin y de conformidad con la Constitucin Poltica, con la participacin
de la poblacin organizada en los Consejos de Desarrollo. Agregamos las
actividades de decisin poltica, a cargo de los funcionarios superiores del
Organismo Ejecutivo y los diputados del Congreso de la Repblica, cuando
eligen los proyectos de planes y presupuesto para ser aplicados durante el
prximo ao. Tambin se desarrolla la actividad de ejecucin, que legalmente es
competencia de la totalidad de funcionarios pblicos superiores, intermedios y
menores, asignados a los rganos y dependencias del Organismo Ejecutivo as
como a las entidades descentralizadas y autnomas, encargados de la prestacin
de servicios, construccin y mantenimiento de la obra pblica y de la atencin a
los requerimientos y solicitudes de los usuarios, particulares, o poblacin en
general. Los funcionarios ejecutores son apoyados por tcnicos y profesionales,
que atienden sus consultas por dudas o problemas derivados de la ejecucin de
planes, programas y proyectos, quienes tienen a su cargo la actividad de asesora
y consultora. Todos ellos supervisados, controlados o fiscalizados por tcnicos y
por los propios funcionarios pblicos que tienen esta responsabilidad, como parte
de las potestades o facultades derivadas de su calidad de funcionarios superiores.
Los actos derivados de la actividad de planificacin se denominan en general, planes de gobierno y
estn integrados por programas, proyectos y presupuesto. Los programas cubren cierta materia
administrativa dirigida a toda la poblacin (por ejemplo el programa de salud preventiva) y los
proyectos, van dirigidos a la ejecucin de programas para poblaciones determinadas (por ejemplo,
el programa de salud preventiva dirigido a los pobladores de los municipios fronterizos con El
Salvador, de los departamentos de Chiquimula, Jalapa y Jutiapa). Esta actividad tambin puede
producir proyectos de leyes, reglamentos, instructivos, etctera. En la planificacin como se apunt,
participan los rganos de planificacin como la Secretara de Planificacin y Programacin de la
Presidencia y las unidades de planificacin de los Ministerios y de las entidades descentralizadas y
autnomas.

Los actos relacionados con la decisin para escoger el plan de gobierno y el presupuesto, revisten
caractersticas esencialmente polticas y econmicas. Los funcionarios superiores que tienen a su
cargo esta actividad, se fundamentan en la Constitucin, los Acuerdos de Paz, los compromisos
internacionales del Estado, el clamor popular y sus propios planteamientos originados en los partidos
polticos que los llevaron al poder. La decisin da como resultado el Presupuesto General del Estado
de cada ao, que lleva implcito el Plan de Gobierno a ejecutar. Esto significa que debe existir una
poltica de Estado y de Gobierno coherente con las necesidades sociales y las posibilidades
financieras del Estado.
3.
Luego de tomar esa decisin como se expuso, esencialmente econmica y poltica, los planes de
gobierno y el presupuesto deben ser ejecutados. La actividad de ejecucin est a cargo de los
rganos ejecutivos del Organismo Ejecutivo y de las entidades descentralizadas y autnomas de la
administracin estatal. Durante el proceso de ejecucin, surgen dudas y problemas de naturaleza
tcnica, financiera o contable y jurdica que dan lugar a que las consultas que se dirigen a los tcnicos
para que mediante dictmenes y opiniones propongan soluciones a los problemas o la aclaracin de
las dudas. Cuando la duda o problema se consulta al superior y ste toma una decisin, el rgano
que dirigi la consulta, recibe una orden o instruccin (no un dictamen), pues el superior qued
avocado del asunto y conforme a sus facultades legales, tiene la responsabilidad de tomar una
decisin que debe comunicar al subordinado que le hizo la consulta, para que proceda de
conformidad con sus rdenes.

De igual forma, durante el proceso de ejecucin los actos de los funcionarios,


deben ser objeto de control tcnico, financiero o de cuentas y jurdico. El control
est encomendado a tcnicos en las reas del conocimiento humano aplicable al
asunto objeto de la supervisin (ingeniera, arquitectura, urbanismo, medicina
preventiva, salubridad, educacin, contralores o auditores, abogados, etc.) y da
como resultado que la actividad sometida a fiscalizacin pueda ser aprobada o por
el contrario, objeto de modificacin y hasta revocacin.

El control tambin lo debe ejercer el funcionario superior ex oficio (como parte de


sus funciones, atribuciones y responsabilidades) y lo efectan regular y
oficiosamente, enterndose de las actividades del personal a su cargo o a solicitud
de las personas que en determinado momento resulten perjudicadas en sus
intereses legtimos, como efecto de las actividades de ejecucin, especialmente
cuando esa actividad viola las normas legales. En estos casos, los afectados
tienen la posibilidad de solicitar la intervencin del superior, con la finalidad de
revisar los actos de los inferiores, mediante el uso o interposicin de los recursos
administrativos.
En lo relacionado con la actividad de ejecucin, los actos tcnicos y presupuestarios son parte del
rea de conocimiento, estudio y aplicacin de otras ciencias. En nuestro caso, nos interesa abordar
el tema desde el punto de vista jurdico. Sin embargo, el abogado siempre debe tener conocimientos
bsicos en materia tcnica y contable, cuando su ejercicio profesional se relaciona con la
administracin estatal, pues esto le permitir dar una respuesta adecuada a la problemtica
administrativa que debe ser entendida integralmente y por lo tanto, debe abordar el tema mediante
el estudio de los diferentes aspectos interrelacionados. El abogado debe estar preparado para
entender el lenguaje tcnico de los economistas, de los auditores, de los mdicos salubristas, etc.

Al abordar la actividad de ejecucin desde el punto de vista jurdico, el tema principal es el Acto
Administrativo. Se denomina as, porque se desarrolla durante el proceso de administracin,
especialmente durante la ejecucin de los planes de gobierno, el presupuesto general del Estado y
la aplicacin del sistema legal que regula a la Administracin Pblica. Los actos administrativos
revisten diversas formas.

4.
Una de ellas, son las resoluciones que dictan los funcionarios al concluir un expediente
administrativo; las providencias que impulsan el trmite de los expedientes; las instrucciones y
circulares que se emiten para facilitar la ejecucin, etc.
CARACTERSTICAS DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS.

RACIONAL. El acto administrativo debe ser el resultado de un proceso de anlisis lgico jurdico,
en donde el responsable ubica, interpreta y aplica la norma legal (constitucional, ordinaria o
reglamentaria y en su caso las clusulas contractuales), al caso concreto. Para llegar a esta decisin,
se tramit un expediente en donde se hizo acopio de evidencia para arribar a una conclusin sobre
la pertinencia o impertinencia de determinada actuacin. Esa evidencia es contrastada (comparada,
homologada) con la normativa legal, para determinar la procedencia o improcedencia de
determinado o determinados actos administrativos.

El acto administrativo debe ser producto del ejercicio mental (anlisis y sntesis) del funcionario,
pues se trata de una DECLARACIN DE VOLUNTAD que en nombre del Estado, hace el
funcionario que tiene la competencia legal para hacerlo y en consecuencia, el efecto jurdico que
resulta es el de vincular y obligar al Estado por los efectos de esa declaracin. No se trata pues, de
una simple manifestacin de voluntad, sino de un acto racional de adaptacin de la realidad que
enfrenta el funcionario, a la normativa legal vigente.

UNILATERAL.
Mediante los actos administrativos de los funcionarios, que en el ejercicio de sus funciones tienen la
representacin legal del Estado, este el Estado- declara su voluntad sobre el asunto objeto del acto
de ejecucin.

Esa decisin se toma en el seno de la administracin estatal y por ello es unilateral. Es el caso
contrario a la bilateralidad tpica de los contratos. Se trata de una decisin unilateral del Estado.

DIRECTO Y CONCRETO.
Mediante los actos administrativos se ejecutan asuntos especficos, se resuelven
situaciones reales. Por ejemplo, mediante un acto administrativo un Ministro
resuelve otorgar una licencia de transporte de hidrocarburos a una empresa que la
solicit. Un polica mediante su accin material y directa, detiene el trfico y da va
a los vehculos que se conducen en sentido contrario. La entrega de una
certificacin o de una constancia administrativa, es un acto administrativo
concreto. Las acciones del operador y del registrador civil al asentar una partida
de nacimiento, constituyen un acto administrativo real.

Lo anterior significa que el acto administrativo que tiene efectos directos y


concretos, no debe ser confundido con los actos reglamentarios que tienen efectos
generales pues van dirigidos a toda la poblacin o a un sector de esta, que en el
momento de la emisin del reglamento no son susceptibles de ser identificados o
individualizados.

5.
PBLICO.
Todos los actos de la administracin estatal deben ser conocidos por aquellos a quienes afecta
directamente, as como por todas las personas que estn interesadas en conocerlos o que por
diferentes razones tengan relacin con los efectos de los actos administrativos o por el mero inters
de conocer las actuaciones administrativas (por ejemplo, por razones acadmicas, cuando los
estudiantes solicitan acceso a los expedientes que no estn bajo garanta de confidencialidad
otorgada por la ley), en aplicacin de los principios de publicidad y de libre acceso a la informacin
contenida en los archivos del Estado, reconocidos por la Constitucin Poltica. LA EXCEPCION ES
LA GARANTA DE CONFIDENCIALIDAD, QUE LA MISMA CONSTITUCIN RECONOCE, POR
EJEMPLO EN EL CAMPO DEL DERECHO TRIBUTARIO.

La violacin a esta garanta constitucional de publicidad, ha producido la discusin del proyecto


de ley de habeas data (emitida finalmente como ley de acceso a la informacin), como resultado
de presiones internacionales ante un Estado que no muestra transparencia y que est acostumbrado
por los gobiernos a esconder sus acciones y constancias.

El conocimiento, -que es el medio para publicitar los actos administrativos- por las personas a
quienes va dirigido, puede ser material cuando el acto se conoce por expresiones o seales directas
de los funcionarios (el alto que marca un polica con su mano, con un silbato o con una figura o
rtulo internacional de trnsito).

Otros actos que revisten mayor formalidad como las resoluciones de la administracin estatal, son
conocidos por los interesados por medio de otros actos que se denominan notificaciones y que
consiste en la entrega personal de una cdula que no es otra cosa que la copia fiel y exacta de la
resolucin.

El conocimiento pblico a travs de expresiones materiales o por medio de las notificaciones,


marcan el momento en que el acto administrativo puede producir sus efectos legales. Nadie est
obligado a reconocer efectos legales de un acto administrativo supuestamente dirigido a esa
persona, si el afectado no conoce la existencia del mismo, por los medios legales de publicidad o de
notificacin.

Los efectos legales que se producen por el acto pblicamente conocido o notificado, se traducen en
derechos y obligaciones para el Estado y para los particulares directamente involucrados en la
actividad. Esta es la diferencia principal entre los actos administrativos de ejecucin y la actividad
administrativa de consulta, que a travs de los dictmenes tcnicos o jurdicos dan respuesta a la
consulta y proponen o sugieren soluciones a los problemas y a las dudas tcnicas o jurdicas. De all
que los dictmenes no produzcan efectos jurdicos directos a los particulares y por lo tanto, no son
notificados porque no contienen decisiones y solo contribuyen a que el funcionario superior
racionalice el asunto, lo analice y haga la declaracin final, en nombre del Estado por medio de un
acto administrativo.

6.

LEGTIMO.
Todo acto administrativo por ser producto del ejercicio de una funcin pblica otorgada al funcionario
por medio de la competencia legal, se presume legtimo. Esto significa que cuando el acto
administrativo es el producto final de un procedimiento en donde se han cumplido todos los requisitos
legales de fondo y de forma, adquiere presuncin de legitimidad.

En consecuencia, se considera, se presume, que todo acto administrativo cumple con todos los
requisitos legales y desde el momento de su notificacin o publicidad, est preparado para empezar
a producir efectos jurdicos.

Sin embargo, como se trata de una presuncin de legitimidad, esa legitimidad puede ser sometida a
revisin. Cuando el acto administrativo afecta los intereses tambin legtimos de uno o varios
particulares, tanto la teora como la legislacin reconocen la fabilidad de la administracin del Estado
y de sus funcionarios; se reconoce que pueden ocurrir equivocaciones, errores y hasta actos
irregulares.
La posibilidad de existencia de vicios en los actos administrativos, produce a su vez la posibilidad de
solicitar la revisin del acto a travs del control jurdico.

En esos casos la persona que se considere afectada negativamente en sus derechos, puede
solicitar la revisin de la actuacin administrativa mediante la interposicin del recurso
administrativo (tutela administrativa) que le otorgue la ley.

Esa revisin da como resultado, al concluir el procedimiento administrativo de impugnacin, otro


acto administrativo que confirma o revoca total o parcialmente el sometido a la revisin.

Esa ltima actuacin se considera como decisin unilateral y definitiva de la administracin pblica,
que sin embargo no produce efectos de cosa juzgada, pues en caso de continuar la afectacin
negativa a los intereses legtimos del particular, el interesado puede acudir a la va judicial (tutela
judicial), a plantear su demanda, la que una vez resuelta mediante sentencia o sentencias,
adquiere naturaleza de cosa juzgada, desde que la ltima sentencia queda firme.

DEFINITIVO.
El acto administrativo aceptado o consentido por el interesado o aquel que se revis a solicitud del
afectado y que fue ratificado sin sufrir ninguna modificacin o el nuevo acto que se emiti en
sustitucin de aquel que se reconoci viciado o cuando el acto a pesar de ocasionar perjuicio al
interesado nunca lo atac por medio de recursos administrativos o de acciones judiciales, se
considera como acto firme y por lo tanto definitivo.

Ese acto contiene la posicin final de la administracin del Estado sobre el asunto o asuntos
concretos a los que se refiere. Ya no es susceptible de revisin a solicitud del particular por adquiri
firmeza de cosa juzgada formal (cuando concluy en sentencia) o de cosa juzgada material (cuando
no fue atacado en la va administrativa o en la va judicial).
7.

En relacin a la definitividad del acto administrativo es importante referirse a la lesividad de los


actos de la administracin pblica.

La lesividad del acto administrativo es una figura jurdica que se produce cuando un acto ya es
definitivo (es firme porque fue aceptado por el Estado y la o las personas a quienes va dirigido) y es
una excepcin a la legitimidad y definitividad del acto.

La lesividad resulta durante el proceso de ejecucin del acto, cuando dicho acto produce efectos
en contra del Estado (daos y perjuicios).

Por ser un acto definitivo y en aplicacin del principio de seguridad jurdica, no puede ser revocado
de oficio por la administracin pblica (ya est consentido o aceptado).

Para dejarlo sin efecto, es necesario que el Estado declare lesivo el acto o el contrato, emitiendo el
Presidente en Consejo de Ministros un Acuerdo Gubernativo que se debe publicar en los medios de
comunicacin masiva, entre estos el Diario Oficial y posteriormente, el Procurador General de la
Nacin, debe plantear una demanda ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, solicitando la
anulacin judicial del acto o contrato lesivo.

Para efectuar este procedimiento el Estado tiene dos aos a partir de la fecha en que el acto se
emiti. Transcurridos dos aos sin que se declare la lesividad y sin que se pida la anulacin judicial,
queda firme y los funcionarios responsables pueden ser sometidos a procesos judiciales por los
delitos y los daos y perjuicios que resulten de sus conductas ilegales en contra de los intereses
pblicos.
IRRETROACTIVO.
El acto administrativo inicia sus efectos a partir de su publicacin o de la notificacin, siempre que
no sea impugnado pues la interposicin de un recurso interrumpe la ejecucin y los efectos del acto,
mientras se resuelve el o los recursos y las acciones judiciales. El efecto retroactivo es prohibido
por la Constitucin Poltica, salvo las excepciones legales (arto. 15).

EJECUTABLE.
Una vez que el acto administrativo es definitivo, porque cumple con todos los requisitos de fondo y
de forma de conformidad con la ley, produce efectos jurdicos.

Para esto, se procede a su ejecucin o cumplimiento.

La ejecucin del acto puede ser por dos vas. La ejecucin administrativa o directa y la
ejecucin judicial o indirecta.

8.

La ejecucin directa, administrativa, voluntaria o no coactiva, tiene lugar cuando el acto surte
efectos sin la intervencin de un rgano jurisdiccional. La ejecucin en este caso es normal, el acto
produce sus efectos legales (derechos y obligaciones), porque la administracin estatal y los
interesados aceptan su contenido y acceden a cumplirlo.

Por ejemplo cuando se otorga una licencia para abrir un hospital privado. Una vez que la licencia
queda firme, el interesado inicia sus operaciones en forma totalmente normal. O cuando un
particular es notificado de una resolucin, en donde se le ordena que proceda a derrumbar una
pared peligrosa y cumple la orden en el plazo fijado en la resolucin.

La ejecucin judicial, obligada, indirecta o coactiva, tiene lugar cuando la resolucin que
contiene el acto queda firme y se inicia la vigencia del mismo para su ejecucin, sin que los afectados
procedan voluntariamente a cumplir. En este caso, la administracin estatal debe proceder por la
va judicial a solicitar la ejecucin coactiva del contenido de la resolucin que contiene el acto
administrativo.

Por ejemplo, ante una liquidacin fiscal que ya est firme, si el contribuyente no paga los impuestos,
multas e intereses, puede ser sometido a proceso econmico coactivo. En casos de hacer, no hacer
o entregar algo, se puede pedir la intervencin del juez penal
para que ordene la ejecucin forzosa.

Por ejemplo cuando hay mercadera de contrabando, la administracin tributaria puede pedir el
secuestro de esos bienes. O cuando se orden la clausura de un local y no se cumple, el juez puede
ordenar que con el auxilio de la fuerza pblica se proceda al cierre.

DEFINICIN DE ACTO ADMINISTRATIVO.


El acto administrativo es una declaracin de voluntad emitida
unilateralmente por los rganos centralizados y desconcentrados y las
entidades descentralizadas y autnomas de la Administracin Pblica,
en forma concreta y que producen efectos jurdicos directos e
inmediatos, entre el Estado y las personas a quienes va dirigido, a partir
de su conocimiento (por medio de la publicacin o de la notificacin) y
desde que se consideren firmes y definitivos.

9.

ELEMENTOS DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS.


Los actos administrativos tienen elementos de fondo y de forma. Cuando los
actos contienen estos elementos, se puede afirmar que tienen las caractersticas
enunciadas.
ELEMENTOS DE FONDO.
CAPACIDAD: El funcionario que dicta el acto a travs del rgano administrativo que dirige o en
donde cumple funciones oficiales, debe tener habilitacin o competencia legal para poder hacerlo.
En sentido contrario, cuando el rgano y el funcionario no tienen competencia legal para actuar y
desarrollar determinadas materias administrativas, entonces se produce un acto ilegal producto de
la funcin de hecho y el afectado por esa decisin puede interponer los medios legales de defensa
(recursos administrativos o medios de impugnacin) que la legislacin le otorga. En caso de tratarse
de un acto expresamente inimpugnable por disposicin legal, el afectado puede solicitar amparo.

CONTENIDO Y OBJETO: El acto administrativo debe ser dirigido al cumplimiento de materias


relacionadas con la organizacin, el funcionamiento o los controles de la administracin estatal. Su
objeto debe ser alcanzar el cumplimiento de los fines de la administracin pblica, de lo contrario el
funcionario que lo emite puede caer en abuso de poder o arbitrariedad o en desviacin del poder
pblico, cuando hace algo totalmente ilegal o cuando encubre los fines de sus actos para obtener
beneficios personales o poltico partidistas.

Por otra parte, el objeto y el contenido de los actos administrativos deben ser posibles de cumplir
tanto fsica como jurdicamente. En sentido contrario, cuando el acto tiene contenido y objeto
imposibles de cumplir en la realidad o que son antijurdicos e ilegales, entonces puede ser calificado
como acto viciado (ilegal y antijurdico), el que tambinpuede ser constitutivo de delito y el
afectado puede negarse a cumplir e impugnarlo por los medios legales de defensa. Por ejemplo, un
ministro de Estado ordena el desalojo de las personas que habitan un inmueble propiedad del
Estado. El acto est viciado pues su objeto no corresponde con los fines de la administracin y por
el otro, contendra un vicio de competencia (no es juez). En el ejemplo existen vicios de
incompetencia y abuso de poder.

Tambin debe considerarse que el objeto del acto sea determinado o posible de ser determinado.

En consecuencia, debe referirse clara y expresamente a la persona o personas a quienes va dirigido


identificndolas plenamente, indicar el tiempo y el lugar en donde se producirn sus efectos jurdicos
(derechos y obligaciones), para producir certeza y seguridad jurdicas para el Estado y para las
personas a quienes afecta.

10.

CLUSULAS ACCESORIAS: Los actos administrativos pueden contener clusulas accesorias y


si carecen de ellas porque no son necesarias, no se afecta su validez. Sin embargo, cuando es
necesario aclarar aspectos y circunstancias relacionadas con la ejecucin del acto administrativo,
las clusulas accesorias son necesarias y deben aparecer obligadamente.

Las clusulas accesorias pueden ser:


LA CONDICIN que consiste en la indicacin de los hechos y acontecimientos que afectan el acto,
en el sentido de que al aparecer esos hechos el acto puede iniciar la produccin de sus efectos
jurdicos o dejar de producirlos o al contrario, al desaparecer los hechos, el acto deja de producir o
empieza a producir efectos jurdicos. Esos hechos y acontecimientos pueden ser naturales y
humanos, Por ejemplo, si las lluvias continan, las poblaciones estn avisadas que debern ser
evacuadas. Si la sequa persiste, empezar a funcionar un programa de riego artificial que concluir
al empezar a llover.

EL MODO es una clusula accesoria que consiste en imponer una carga a la persona a quien se
dirige la decisin administrativa que la favorece o que la obliga. Por ejemplo, cuando a
un beneficiario de una pensin estatal se le indica al momento de notificarle la decisin estatal, que
la pensin debe cobrarla en el lugar y fecha que se le indican en ese momento.

EL TRMINO consiste en agregar una clusula en donde se seala expresamente a partir de


cuando o hasta qu fecha, el acto producir sus efectos jurdicos. Cuando se otorga el registro de
una marca industrial se indica que el plazo es de diez aos contados a partir de la fecha de inscripcin
en el registro.

ELEMENTOS DE FORMA.
Para garantizar a los usuarios de la administracin el orden, la certeza, la legalidad y la juridicidad
en la actuacin administrativa, debe existir por escrito, una resolucin, constancia o razn del acto
o decisin pblica. Otros requisitos formales que tambin deben aparecer son la fecha, el lugar, la
identificacin del rgano o entidad que emite el acto, la identificacin del expediente en donde qued
la evidencia que fundamenta la necesidad del acto, las firmas y los sellos de los funcionarios
responsables de la actuacin y la constancia o acta de notificacin al o los interesados.

LOS VICIOS DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS.


La falta total o parcial de los elementos esenciales o de fondo en los actos administrativos,
determinan que puedan ser calificados como actos viciados y susceptibles de ser impugnados por
el interesado.

11.

Las clases de vicios en los actos administrativos pueden ser:

ACTOS JURDICAMENTE INEXISTENTES (INEXISTENTES).


El acto no tiene vida jurdica cuando carece de alguno de los requisitos esenciales de fondo o de
forma y es manifiestamente ilegal (se califica como acto nulo o ipso facto). Este tipo de acto carece
de presuncin de legitimidad y el afectado puede oponerse a su cumplimiento.

Al contrario, los efectos legales que produce no son los que establece el acto, sino efectos que son
producto de la ilegalidad cometida como la responsabilidad penal, la responsabilidad civil
(indemnizar los daos y perjuicios) y administrativa (destitucin o sanciones administrativas). Por
ejemplo, la destitucin de un maestro de educacin primaria por el Jefe de Personal del Ministerio
de Trabajo; o que un comisario de polica ordene la captura de una persona sin orden judicial. En
esos casos hay nulidad absoluta, porque son casos que nacen de la arbitrariedad y del abuso de
poder. (ANALICE LOS ARTCULOS 152 AL 156 DE LA CONSTITUCIN).

ACTOS ANULABLES. Hay actos administrativos aparentemente legales, pero cuando el afectado
los analiza, encuentra que carecen de alguno de los elementos de fondo o de forma. Esos actos se
presumen legtimos y pueden producir efectos jurdicos (se convalidan), salvo que el afectado los
impugne.

Los efectos de estos actos dejan de producirse hasta que un acto posterior los revoque o modifique
al resolver la impugnacin que se plantee en su contra. Cuando la impugnacin se declara
improcedente y el recurso se declara sin lugar, entonces el afectado puede acudir a la va judicial
que corresponda al contenido del acto: contencioso administrativa, contencioso tributaria, de
trabajo, etc. para que el rgano jurisdiccional competente revise el o los actos y los confirme o
modifique total o parcialmente.

En esta clase de actos el defecto puede ser subsanado siempre que la persona afectada otorgue su
consentimiento y se convierte en acto vlido y perfecto.

Cuando el defecto no puede ser subsanado el acto debe dejarse sin efecto y el afectado podr
deducir las responsabilidades que se provoquen, especialmente el pago por los daos y perjuicios
que se produzcan por la negligencia o mala prctica profesional de los funcionarios responsables.

Cuando se aborda estos aspectos, es importante meditar sobre la importancia del profesional de la
abogaca (como asesor jurdico de la administracin o de la persona interesada en el caso), que con
su intervencin preventiva puede evitar que se produzcan actos administrativos con defectos, de all
que la preparacin del profesional en todas las reas del derecho, pero principalmente en las bsicas
como los actos, los hechos y los negocios jurdicos, revistan especial trascendencia.

12.

El acto anulable segn el grado de importancia del defecto que contiene puede ser:

Acto viciado de nulidad absoluta (NULO): es el acto que no puede ser subsanado porque el
defecto de fondo es grave (por ejemplo, un acto dirigido a personas que no tienen ninguna relacin
con el caso como ordenarle a un panadero que cierre su establecimiento porque no cumple con las
medidas implementadas por el Ministerio de Relaciones Exteriores).

Acto viciado de nulidad relativa (CONVALIDABLE): es el acto que puede ser convalidado al ser
subsanado el defecto que no es grave y que generalmente es de forma. (por ejemplo, la falta de un
sello en la notificacin, un error de fecha o de nmero del expediente o el nombre incompleto).
CLASIFICACIN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS.
Cada tratadista del Derecho Administrativo sustantivo propone su clasificacin. Las generalmente
aceptadas son las siguientes:

POR EL AMBITO EN DONDE PRODUCE SUS EFECTOS:


ACTOS INTERNOS Y ACTOS EXTERNOS.
Los actos administrativos internos agotan sus efectos jurdicos dentro de la propia administracin
estatal, sin afectar directamente a los particulares (por ejemplo un nombramiento, una destitucin, la
compra de equipo o de suministros). Los actos administrativos externos surten efectos en
el mbito externo o exterior a la administracin pblica y adems de afectar jurdicamente al rgano
o a la entidad que produce el acto, tambin afecta o puede afectar directamente a los particulares y
a otros rganos y entidades del Estado (por ejemplo, autorizar la apertura o el cierre de un banco;
otorgar licencias para portar armas o para rutas de transportes, autorizar la donacin de un terreno
del Ministerio de la defensa al de educacin o viceversa, o autorizar a una municipalidad para que
utilice un bien propiedad del Estado).

POR EL RGANO QUE EMITE O DICTA EL ACTO:


SIMPLES Y COMPLEJOS.
El acto administrativo es simple cuando lo dicta un solo rgano o entidad (una resolucin
ministerial, una resolucin del alcalde de Panzs, una resolucin del director general de Trnsito,
etc.).

El acto administrativo es complejo cuando es el producto de la decisin de dos o ms rganos


administrativos o entidades del Estado. (por ejemplo una resolucin emitida por una mancomunidad
de municipalidades integrada por Taxisco, Guanagazapa, Chiquimulilla y Oratorio. Una resolucin
dictada por el Ministerio de Salud Pblica y el Ministerio de Ambiente para autorizar una empresa
dedicada al control y combate de la llamada planta extraterrestre la hidrila).
13.

POR LOS EFECTOS QUE PRODUCE EL ACTO:


LIMITATIVOS Y DE AMPLIACIN.
El acto administrativo es limitativo cuando los efectos que produce consisten en prohibiciones o
cargas que disminuyen el patrimonio o el ejercicio de los derechos de las personas a quienes va
dirigido. Por ejemplo cuando no se permite una manifestacin pblica porque hay fuertes indicios
de rompimiento del orden pblico; prohibir la venta de licores despus de las 3.00 hrs. cancelar una
ruta de operacin de transporte extraurbano, cerrar un restaurante por medidas higinicas, etc.

El acto es de ampliacin cuando aumenta la esfera de los derechos de los particulares a quienes
va dirigido, porque les reconoce el ejercicio de derechos o cuando les elimina obstculos para que
se ejerciten los derechos; cuando se otorgan licencias, permisos, autorizaciones o concesiones, etc.
Por ejemplo, otorgar una patente de comercio, una rebaja de multa, el registro de una marca
comercial, exonerar el pago de impuestos, otorgar el ttulo de perito contador, etc.)

POR LA CONCURRENCIA DE ELEMENTOS EN EL ACTO:


VLIDOS O PERFECTOS y VICIADOS o IMPERFECTOS.
Cuando el acto administrativo contiene todos los elementos de fondo y de forma, est conforme a
Derecho y al encontrarse firme porque nadie lo impugn o porque se declar sin lugar la
impugnacin, se procede a su cumplimiento o ejecucin en forma voluntaria (ejecucin directa) o
coactiva (ejecucin indirecta).

Por el contrario, el acto que no cumple los requisitos de fondo es un acto inexistente, nulo de plena
nulidad; y si no cumple elementos que pueden ser subsanados, es un acto anulable. Ambos son
actos viciados y solo la segunda categora puede corregirse.
POR LA DECISIN QUE CONTIENE EL ACTO ADMINISTRATIVO:
REGLADOS Y DISCRECIONALES.
Un acto administrativo es reglado cuando la ley seala el procedimiento, los requisitos y el sentido
de la resolucin final que puede ser de ampliacin o de limitacin.

La ley indica el contenido de la resolucin, por lo que se convierte de observancia obligatoria y el


funcionario no puede variar el sentido de la decisin contenida en la ley.

Por ejemplo, cuando un trabajador rene los requisitos para recibir una pensin por jubilacin porque
trabaj ms de treinta aos con el Estado y su edad es mayor a sesenta aos, el Servicio Civil no
puede negarle esa pensin. Si un comerciante paga los aforos de importacin de una mercadera,
puede sacarlos de la Aduana, trasladarlos a su negocio y venderlos al pblico.

14.

Cuando la ley seala los requisitos y el procedimiento para la emisin de un acto, pero no indica el
sentido del mismo y deja a discrecin del funcionario que debe decidir que lo haga con base a los
intereses del Estado, la oportunidad y la conveniencia pblicas, pero sin extralimitarse en el ejercicio
de sus funciones ni violentar el sistema jurdico se produce un acto discrecional.

Estas decisiones discrecionales generalmente estn relacionadas con el mbito poltico o con
situaciones extraordinarias o anormales (de emergencia) como disturbios sociales o fenmenos
naturales. Por ejemplo autorizar o denegar a una empresa area para que opere en Guatemala;
abrir o cerrar consulados o embajadas de Guatemala en otros pases. Conceder la explotacin de
recursos naturales o de servicios pblicos, nombrar Ministros, conceder condecoraciones o
pensiones extraordinarias, disolver una manifestacin pblica, etc.

El artculo 221 de la Constitucin Poltica (que debe analizar) seala la facultad o el derecho que
tienen las personas que se sientan afectadas por los actos discrecionales o por los actos reglados,
para que puedan someterlos a los rganos jurisdiccionales su caso derivado del acto reglado o
discrecional, por la va contencioso administrativa. La accin de amparo tambin puede ser
ejercitada.

LA IMPUGNACIN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS.

Cuando las personas individuales o colectivas, nacionales o extranjeras, pblicas o privadas se


consideran afectas por los actos y resoluciones de la administracin estatal, pueden impugnarlos por
medio de los recursos administrativos (control a peticin de sujeto legitimado).

Los recursos administrativos pueden ser resueltos por el mismo funcionario que dict la resolucin
que contiene el acto impugnado. En este caso el sistema se denomina justicia retenida. Por
ejemplo, un ministro resuelve el recurso de reposicin en contra de la resolucin que el dict. El
consejo municipal resuelve la reposicin planteada en contra de sus decisiones.

En otros casos, la ley establece que los recursos son resueltos por el superior jerrquico del
funcionario que tom la decisin o por otro rgano administrativo, distinto al emisor del acto. Este
sistema se denomina de justicia delegada.

Por ejemplo, la revocatoria contra el Director General de Migracin la resuelve el Ministro de


Gobernacin; la Apelacin contra el director de Servicio Civil la resuelve la Junta Nacional de
Servicio Civil; la apelacin contra la decisin del gerente del IGSS la resuelve la Junta Directiva; la
apelacin contra una Junta Directiva de alguna facultad de la Universidad de San Carlos la resuelve
el Consejo Superior Universitario.

15.

Resuelto el recurso administrativo, cuando la resolucin es confirmada, el sujeto legitimado puede


ejercer su accin en la va judicial porque la va administrativa ya se agot y la resolucin qued
firme para la administracin estatal.

Es definitiva para la administracin, pero puede ser revisada en la va judicial por el tribunal de lo
contencioso administrativo mediante sentencia que puede ser objeto de aclaracin y ampliacin. En
caso de obtener una sentencia desfavorable, el afectado puede plantear casacin, la que producir
efectos de cosa juzgada formal en relacin al acto motivo de la revisin judicial.

Cuando el caso se relaciona con violacin a derechos o garantas constitucionales y derechos


humanos, todava existe la posibilidad de solicitar amparo. Y si existe resguardo internacional del
derecho que se alega fue violentado por la administracin oficial, al concluir el amparo sin resultado
favorable para el afectado, este puede acudir a la jurisdiccin internacional (Comisin Interamericana
de DDHH y Corte Interamericana de DDHH).

En consecuencia, para que el acto administrativo sea impugnado se requiere:

a) que sea emitido por un funcionario o funcionarios de la administracin estatal o de las entidades
del Estado;

b) que el acto sea notificado al afectado;

c) que la ley otorgue recurso administrativo al afectado;

d) que el sujeto legitimado interponga el recurso administrativo dentro del plazo que establece la ley.

Cuando el recurso se resuelve, la resolucin queda firme, es definitiva para la Administracin, se


agota la va administrativa y el perjudicado puede acudir a la va judicial para que mediante demanda
exija el respeto a sus derechos e intereses legtimos.

RGB 2010

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