Professional Documents
Culture Documents
42.
ESTADO, GOBIERNO Y ADMINISTRACION PBLICA.
COLECCIN JURITEX-
EL ESTADO Y SU ADMINISTRACION.
UNO DE LOS TEMAS QUE HEMOS ABORDADO EN CLASES PREVIO AL DESARROLLO DEL
PROCESO HISTRICO DE LA ADMINISTRACIN DEL ESTADO, ES PRECISAMENTE LAS
FUNCIONES PRINCIPALES DEL ESTADO. EN EL CURSO DE TEORIA DEL ESTADO SE
ESTUDI LA GNESIS DEL ESTADO MODERNO Y SUS DIVERSAS VARIANTES A TRAVS
DE LA HISTORIA Y DE LA TEORIA POLTICA, ECONMICA Y JURDICA.
3.
4.
6.
7.
8.
La Autogestion #3
LA AUTOGESTIN ADMINISTRATIVA.
OBLIGA A COMPARTIR LA DECISION POLTICA
ENTRE EL GOBIERNO Y LA POBLACIN
COLECCIN JURITEX-
RAFAEL GODNEZ BOLAOS
6
EDICIN ELECTRNICA
GUATEMALA, SEPTIEMBRE DE 2010.
2.
LA AUTOGESTION ADMINISTRATIVA.
Uno de los sistemas de organizacin administrativa es la Descentralizacin, que ha cobrado mucha
importancia a partir de 1980, cuando se modifica la estructura del poder econmico y militar en el mundo y
una de las tendencias es la consolidacin del mercado globalizado.
Por una parte, se busca la descentralizacin del poder pblico, para que mediante la privatizacin se
incremente la prestacin de servicios pblicos a travs de la empresa privada, en un proceso que revierte
aquellos servicios antes nacionalizados o surgidos en la administracin estatal, para convertirlos en negocios
particulares con mnima intervencin del sector pblico.
Por la otra, ante las graves desigualdades que empieza incrementa el mercado global, que solo fomenta el
crecimiento econmico sin interesarle el desarrollo sostenible y sustentable favorable para todos los
habitantes, frente al cada vez ms fuerte clamor social y ante el riesgo de disturbios sociales afectadores
naturales de las relaciones de mercando, las entidades internacionales inician la promocin del desarrollo
social a travs de la AUTOGESTIN.
Jurdicamente esto responde a la existencia del Derecho como instrumento social para establecer las reglas
de convivencia general. Polticamente, esta institucin no es otra cosa que un derivado del llamado pacto o
contrato social que en este caso, es una renovacin y actualizacin del anterior que ocurri cuando se emiti
la Constitucin y que ahora promueve la aplicacin de las normas constitucionales que fueron planteadas para
lograr la cohesin de la
3.
poblacin, mediante verdaderos, permanentes y validos procesos de organizacin e identificacin
social. Como se deduce de lo anterior, es un sueo que al hacerse realidad implicara una cultura de inclusin
de la poblacin en la toma de decisiones oficiales y en el control de la ejecucin de esas decisiones, hacindola
partcipe en la construccin de su futuro y bienestar. Adems esa organizacin se consolida como un bastin
de paz social, al lograr el desarrollo de todos los sectores de la sociedad: capital y trabajo. Es una de las
propuestas actuales para alcanzar el bien comn que segn la Constitucin debe ser el fin ltimo del Estado.
El resultado sera una poblacin organizada, fuerte, responsable de su futuro, con una amplia clase media,
preparada para cualquier cambio econmico y social y con un sector poltico dedicado desde sus bases hasta
su liderazgo, a servir a la sociedad. (En Guatemala, soar no cuesta nada.)
EL PROCESO DE LA AUTOGESTION.
ETAPA O FASE DE ORGANIZACIN.
Durante este perodo, el Estado a travs de sus tcnicos apoyados por las entidades internacionales de
desarrollo, promueven la autogestin en las reas urbanas y en rurales. Es una labor muy minuciosa, que
debe aprovechar la organizacin tradicional de los pobladores (especialmente en el rea rural) y fomentar el
modelo entre los pobladores de las ciudades, que por su misma condicin de habitar en lugares ajenos a los
de su nacimiento, an no logran la identificarse con sus vecinos, salvo aquellos que por las mismas condiciones
de necesidad han creado redes de sobre vivencia organizacin espontnea- (por seguridad, riesgo de
desastres naturales, hambre, etc.). Los gestores de desarrollo y promotores sociales, deben ser tcnicos con
una vocacin de servicio a toda prueba, especialmente jvenes comprometidos y creyentes en la organizacin
comunitaria.
4.
Varios proyectos sern clasificados, segn el programa al que pertenezcan (educacin, infraestructura, salud,
etc.) y por el tiempo de su implementacin o construccin, a corto, mediano y largo plazo.
Los tcnicos financieros (dirigidos por la Secretara de Planificacin y Programacin Segeplan-), deben ubicar
las fuentes y gestionarlas (en el presupuesto del Estado, de la regin, del departamento, del municipio, o en
otras fuentes como las donaciones) y la parte de presupuesto que debe ser asumida por la poblacin con la
aportacin de su trabajo personal pues tiene valor monetario y de ser posible, aportes de dinero en la medida
de sus capacidades.
En el caso de proyectos que requieren de mayor inversin de capital y que deben ser financiados parcialmente
fuera de la comunidad, el Consejo de Desarrollo Autogestionario, debe trasladar su requerimiento a las
autoridades municipales, para ser incluidos en los requerimientos del Departamento y de la Regin a la que
pertenezca la localidad o localidades si se trata de un proyecto conjunto que abarque varias comunidades,
municipios, departamentos y regiones. Ese traslado se realiza a travs de Segeplan que debe considerar el
conjunto de requerimientos de las comunidades, al construir proyecto de presupuesto y entregarlo al
CONSEJO NACIONAL DE DESARROLLO URBANO Y RURAL, para que lo formule y lo entregue al Organismo
Ejecutivo por medio del Presidente de la Repblica, que tambin lo es de dicho consejo.
En este caso el Consejo de Ministros reduce su capacidad de maniobra, pues el plan de gobierno para el
prximo perodo ya est formulado y si se encuentran en el ejercicio de la representacin de los habitantes
de Guatemala, su deber es aprobar la solicitud y trasladarla al Organismo Legislativo para que sea aprobado
por el Congreso de la Repblica, que al tener la representacin popular, no debe poner obstculos a su
aprobacin. (De nuevo, soar no cuesta nada y esto explica porque no quieren desaparecer nuestra pesadilla
colectiva, pues esto terminara el mercado de proyectos y partidas presupuestarias entre el ejecutivo y el
legislativo. existir el poltico que en el prximo evento electoral ofrezca seriamente llevar a cabo este
proceso?)
Ejecutado el proyecto, toma forma de obra pblica (edificio, puente, camino, carretera, adoqun, canales de
abrevadero, tendido elctrico, caeras de agua potable, drenajes, parques, etc.) o de servicio comunitario
(propio o local) o servicio pblico general (dirigido a varias poblaciones), es entregado a la poblacin
organizada para que lo preste continuamente o a una entidad creada por la propia comunidad (empresa
municipal, empresa departamental, empresa regional o instituto pblico, etc.), que con la toma de conciencia
que implica haber participado desde su gnesis hasta su materializacin, ser responsable de su operacin y
mantenimiento acorde con los intereses generales, excluyendo el aprovechamiento politiquero tradicional.
LOS ACTOS
ADMINISTRATIVOS
RAFAEL GODNEZ BOLAOS
PROFESOR DE DERECHO CONSTITUCIONAL, PROCESAL CONSTITUCIONAL
DERECHO ADMINISTRATIVO I y II Y PROCESAL ADMINISTRATIVO
DIRECTOR DE LA JORNADA MATUTINA DE DERECHO, USAC.
COLECCIN JURITEX 18
RAFAEL GODNEZ BOLAOS
EDICIN ELECTRNICA
GUATEMALA, SEPTIEMBRE DE 2010.
2.
LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS.
El funcionamiento de la administracin adems de las competencias asignadas por la ley a los
rganos y entidades, depende de las actividades efectivamente ejecutadas por los funcionarios
pblicos, que tienen a su cargo desarrollar las funciones que la ley asigna a la administracin estatal.
Los actos relacionados con la decisin para escoger el plan de gobierno y el presupuesto, revisten
caractersticas esencialmente polticas y econmicas. Los funcionarios superiores que tienen a su
cargo esta actividad, se fundamentan en la Constitucin, los Acuerdos de Paz, los compromisos
internacionales del Estado, el clamor popular y sus propios planteamientos originados en los partidos
polticos que los llevaron al poder. La decisin da como resultado el Presupuesto General del Estado
de cada ao, que lleva implcito el Plan de Gobierno a ejecutar. Esto significa que debe existir una
poltica de Estado y de Gobierno coherente con las necesidades sociales y las posibilidades
financieras del Estado.
3.
Luego de tomar esa decisin como se expuso, esencialmente econmica y poltica, los planes de
gobierno y el presupuesto deben ser ejecutados. La actividad de ejecucin est a cargo de los
rganos ejecutivos del Organismo Ejecutivo y de las entidades descentralizadas y autnomas de la
administracin estatal. Durante el proceso de ejecucin, surgen dudas y problemas de naturaleza
tcnica, financiera o contable y jurdica que dan lugar a que las consultas que se dirigen a los tcnicos
para que mediante dictmenes y opiniones propongan soluciones a los problemas o la aclaracin de
las dudas. Cuando la duda o problema se consulta al superior y ste toma una decisin, el rgano
que dirigi la consulta, recibe una orden o instruccin (no un dictamen), pues el superior qued
avocado del asunto y conforme a sus facultades legales, tiene la responsabilidad de tomar una
decisin que debe comunicar al subordinado que le hizo la consulta, para que proceda de
conformidad con sus rdenes.
4.
Una de ellas, son las resoluciones que dictan los funcionarios al concluir un expediente
administrativo; las providencias que impulsan el trmite de los expedientes; las instrucciones y
circulares que se emiten para facilitar la ejecucin, etc.
RACIONAL. El acto administrativo debe ser el resultado de un proceso de anlisis lgico jurdico,
en donde el responsable ubica, interpreta y aplica la norma legal (constitucional, ordinaria o
reglamentaria y en su caso las clusulas contractuales), al caso concreto. Para llegar a esta decisin,
se tramit un expediente en donde se hizo acopio de evidencia para arribar a una conclusin sobre
la pertinencia o impertinencia de determinada actuacin. Esa evidencia es contrastada (comparada,
homologada) con la normativa legal, para determinar la procedencia o improcedencia de
determinado o determinados actos administrativos.
El acto administrativo debe ser producto del ejercicio mental (anlisis y sntesis) del funcionario,
pues se trata de una DECLARACIN DE VOLUNTAD que en nombre del Estado, hace el
funcionario que tiene la competencia legal para hacerlo y en consecuencia, el efecto jurdico que
resulta es el de vincular y obligar al Estado por los efectos de esa declaracin. No se trata pues, de
una simple manifestacin de voluntad, sino de un acto racional de adaptacin de la realidad que
enfrenta el funcionario, a la normativa legal vigente.
UNILATERAL.
Mediante los actos administrativos de los funcionarios, que en el ejercicio de sus funciones tienen la
representacin legal del Estado, este el Estado- declara su voluntad sobre el asunto objeto del acto
de ejecucin.
Esa decisin se toma en el seno de la administracin estatal y por ello es unilateral. Es el caso
contrario a la bilateralidad tpica de los contratos. Se trata de una decisin unilateral del Estado.
DIRECTO Y CONCRETO.
Mediante los actos administrativos se ejecutan asuntos especficos, se resuelven
situaciones reales. Por ejemplo, mediante un acto administrativo un Ministro
resuelve otorgar una licencia de transporte de hidrocarburos a una empresa que la
solicit. Un polica mediante su accin material y directa, detiene el trfico y da va
a los vehculos que se conducen en sentido contrario. La entrega de una
certificacin o de una constancia administrativa, es un acto administrativo
concreto. Las acciones del operador y del registrador civil al asentar una partida
de nacimiento, constituyen un acto administrativo real.
5.
PBLICO.
Todos los actos de la administracin estatal deben ser conocidos por aquellos a quienes afecta
directamente, as como por todas las personas que estn interesadas en conocerlos o que por
diferentes razones tengan relacin con los efectos de los actos administrativos o por el mero inters
de conocer las actuaciones administrativas (por ejemplo, por razones acadmicas, cuando los
estudiantes solicitan acceso a los expedientes que no estn bajo garanta de confidencialidad
otorgada por la ley), en aplicacin de los principios de publicidad y de libre acceso a la informacin
contenida en los archivos del Estado, reconocidos por la Constitucin Poltica. LA EXCEPCION ES
LA GARANTA DE CONFIDENCIALIDAD, QUE LA MISMA CONSTITUCIN RECONOCE, POR
EJEMPLO EN EL CAMPO DEL DERECHO TRIBUTARIO.
El conocimiento, -que es el medio para publicitar los actos administrativos- por las personas a
quienes va dirigido, puede ser material cuando el acto se conoce por expresiones o seales directas
de los funcionarios (el alto que marca un polica con su mano, con un silbato o con una figura o
rtulo internacional de trnsito).
Otros actos que revisten mayor formalidad como las resoluciones de la administracin estatal, son
conocidos por los interesados por medio de otros actos que se denominan notificaciones y que
consiste en la entrega personal de una cdula que no es otra cosa que la copia fiel y exacta de la
resolucin.
Los efectos legales que se producen por el acto pblicamente conocido o notificado, se traducen en
derechos y obligaciones para el Estado y para los particulares directamente involucrados en la
actividad. Esta es la diferencia principal entre los actos administrativos de ejecucin y la actividad
administrativa de consulta, que a travs de los dictmenes tcnicos o jurdicos dan respuesta a la
consulta y proponen o sugieren soluciones a los problemas y a las dudas tcnicas o jurdicas. De all
que los dictmenes no produzcan efectos jurdicos directos a los particulares y por lo tanto, no son
notificados porque no contienen decisiones y solo contribuyen a que el funcionario superior
racionalice el asunto, lo analice y haga la declaracin final, en nombre del Estado por medio de un
acto administrativo.
6.
LEGTIMO.
Todo acto administrativo por ser producto del ejercicio de una funcin pblica otorgada al funcionario
por medio de la competencia legal, se presume legtimo. Esto significa que cuando el acto
administrativo es el producto final de un procedimiento en donde se han cumplido todos los requisitos
legales de fondo y de forma, adquiere presuncin de legitimidad.
En consecuencia, se considera, se presume, que todo acto administrativo cumple con todos los
requisitos legales y desde el momento de su notificacin o publicidad, est preparado para empezar
a producir efectos jurdicos.
Sin embargo, como se trata de una presuncin de legitimidad, esa legitimidad puede ser sometida a
revisin. Cuando el acto administrativo afecta los intereses tambin legtimos de uno o varios
particulares, tanto la teora como la legislacin reconocen la fabilidad de la administracin del Estado
y de sus funcionarios; se reconoce que pueden ocurrir equivocaciones, errores y hasta actos
irregulares.
En esos casos la persona que se considere afectada negativamente en sus derechos, puede
solicitar la revisin de la actuacin administrativa mediante la interposicin del recurso
administrativo (tutela administrativa) que le otorgue la ley.
Esa ltima actuacin se considera como decisin unilateral y definitiva de la administracin pblica,
que sin embargo no produce efectos de cosa juzgada, pues en caso de continuar la afectacin
negativa a los intereses legtimos del particular, el interesado puede acudir a la va judicial (tutela
judicial), a plantear su demanda, la que una vez resuelta mediante sentencia o sentencias,
adquiere naturaleza de cosa juzgada, desde que la ltima sentencia queda firme.
DEFINITIVO.
El acto administrativo aceptado o consentido por el interesado o aquel que se revis a solicitud del
afectado y que fue ratificado sin sufrir ninguna modificacin o el nuevo acto que se emiti en
sustitucin de aquel que se reconoci viciado o cuando el acto a pesar de ocasionar perjuicio al
interesado nunca lo atac por medio de recursos administrativos o de acciones judiciales, se
considera como acto firme y por lo tanto definitivo.
Ese acto contiene la posicin final de la administracin del Estado sobre el asunto o asuntos
concretos a los que se refiere. Ya no es susceptible de revisin a solicitud del particular por adquiri
firmeza de cosa juzgada formal (cuando concluy en sentencia) o de cosa juzgada material (cuando
no fue atacado en la va administrativa o en la va judicial).
7.
La lesividad del acto administrativo es una figura jurdica que se produce cuando un acto ya es
definitivo (es firme porque fue aceptado por el Estado y la o las personas a quienes va dirigido) y es
una excepcin a la legitimidad y definitividad del acto.
La lesividad resulta durante el proceso de ejecucin del acto, cuando dicho acto produce efectos
en contra del Estado (daos y perjuicios).
Por ser un acto definitivo y en aplicacin del principio de seguridad jurdica, no puede ser revocado
de oficio por la administracin pblica (ya est consentido o aceptado).
Para dejarlo sin efecto, es necesario que el Estado declare lesivo el acto o el contrato, emitiendo el
Presidente en Consejo de Ministros un Acuerdo Gubernativo que se debe publicar en los medios de
comunicacin masiva, entre estos el Diario Oficial y posteriormente, el Procurador General de la
Nacin, debe plantear una demanda ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, solicitando la
anulacin judicial del acto o contrato lesivo.
Para efectuar este procedimiento el Estado tiene dos aos a partir de la fecha en que el acto se
emiti. Transcurridos dos aos sin que se declare la lesividad y sin que se pida la anulacin judicial,
queda firme y los funcionarios responsables pueden ser sometidos a procesos judiciales por los
delitos y los daos y perjuicios que resulten de sus conductas ilegales en contra de los intereses
pblicos.
IRRETROACTIVO.
El acto administrativo inicia sus efectos a partir de su publicacin o de la notificacin, siempre que
no sea impugnado pues la interposicin de un recurso interrumpe la ejecucin y los efectos del acto,
mientras se resuelve el o los recursos y las acciones judiciales. El efecto retroactivo es prohibido
por la Constitucin Poltica, salvo las excepciones legales (arto. 15).
EJECUTABLE.
Una vez que el acto administrativo es definitivo, porque cumple con todos los requisitos de fondo y
de forma de conformidad con la ley, produce efectos jurdicos.
La ejecucin del acto puede ser por dos vas. La ejecucin administrativa o directa y la
ejecucin judicial o indirecta.
8.
La ejecucin directa, administrativa, voluntaria o no coactiva, tiene lugar cuando el acto surte
efectos sin la intervencin de un rgano jurisdiccional. La ejecucin en este caso es normal, el acto
produce sus efectos legales (derechos y obligaciones), porque la administracin estatal y los
interesados aceptan su contenido y acceden a cumplirlo.
Por ejemplo cuando se otorga una licencia para abrir un hospital privado. Una vez que la licencia
queda firme, el interesado inicia sus operaciones en forma totalmente normal. O cuando un
particular es notificado de una resolucin, en donde se le ordena que proceda a derrumbar una
pared peligrosa y cumple la orden en el plazo fijado en la resolucin.
La ejecucin judicial, obligada, indirecta o coactiva, tiene lugar cuando la resolucin que
contiene el acto queda firme y se inicia la vigencia del mismo para su ejecucin, sin que los afectados
procedan voluntariamente a cumplir. En este caso, la administracin estatal debe proceder por la
va judicial a solicitar la ejecucin coactiva del contenido de la resolucin que contiene el acto
administrativo.
Por ejemplo, ante una liquidacin fiscal que ya est firme, si el contribuyente no paga los impuestos,
multas e intereses, puede ser sometido a proceso econmico coactivo. En casos de hacer, no hacer
o entregar algo, se puede pedir la intervencin del juez penal
para que ordene la ejecucin forzosa.
Por ejemplo cuando hay mercadera de contrabando, la administracin tributaria puede pedir el
secuestro de esos bienes. O cuando se orden la clausura de un local y no se cumple, el juez puede
ordenar que con el auxilio de la fuerza pblica se proceda al cierre.
9.
Por otra parte, el objeto y el contenido de los actos administrativos deben ser posibles de cumplir
tanto fsica como jurdicamente. En sentido contrario, cuando el acto tiene contenido y objeto
imposibles de cumplir en la realidad o que son antijurdicos e ilegales, entonces puede ser calificado
como acto viciado (ilegal y antijurdico), el que tambinpuede ser constitutivo de delito y el
afectado puede negarse a cumplir e impugnarlo por los medios legales de defensa. Por ejemplo, un
ministro de Estado ordena el desalojo de las personas que habitan un inmueble propiedad del
Estado. El acto est viciado pues su objeto no corresponde con los fines de la administracin y por
el otro, contendra un vicio de competencia (no es juez). En el ejemplo existen vicios de
incompetencia y abuso de poder.
Tambin debe considerarse que el objeto del acto sea determinado o posible de ser determinado.
10.
EL MODO es una clusula accesoria que consiste en imponer una carga a la persona a quien se
dirige la decisin administrativa que la favorece o que la obliga. Por ejemplo, cuando a
un beneficiario de una pensin estatal se le indica al momento de notificarle la decisin estatal, que
la pensin debe cobrarla en el lugar y fecha que se le indican en ese momento.
ELEMENTOS DE FORMA.
Para garantizar a los usuarios de la administracin el orden, la certeza, la legalidad y la juridicidad
en la actuacin administrativa, debe existir por escrito, una resolucin, constancia o razn del acto
o decisin pblica. Otros requisitos formales que tambin deben aparecer son la fecha, el lugar, la
identificacin del rgano o entidad que emite el acto, la identificacin del expediente en donde qued
la evidencia que fundamenta la necesidad del acto, las firmas y los sellos de los funcionarios
responsables de la actuacin y la constancia o acta de notificacin al o los interesados.
11.
Al contrario, los efectos legales que produce no son los que establece el acto, sino efectos que son
producto de la ilegalidad cometida como la responsabilidad penal, la responsabilidad civil
(indemnizar los daos y perjuicios) y administrativa (destitucin o sanciones administrativas). Por
ejemplo, la destitucin de un maestro de educacin primaria por el Jefe de Personal del Ministerio
de Trabajo; o que un comisario de polica ordene la captura de una persona sin orden judicial. En
esos casos hay nulidad absoluta, porque son casos que nacen de la arbitrariedad y del abuso de
poder. (ANALICE LOS ARTCULOS 152 AL 156 DE LA CONSTITUCIN).
ACTOS ANULABLES. Hay actos administrativos aparentemente legales, pero cuando el afectado
los analiza, encuentra que carecen de alguno de los elementos de fondo o de forma. Esos actos se
presumen legtimos y pueden producir efectos jurdicos (se convalidan), salvo que el afectado los
impugne.
Los efectos de estos actos dejan de producirse hasta que un acto posterior los revoque o modifique
al resolver la impugnacin que se plantee en su contra. Cuando la impugnacin se declara
improcedente y el recurso se declara sin lugar, entonces el afectado puede acudir a la va judicial
que corresponda al contenido del acto: contencioso administrativa, contencioso tributaria, de
trabajo, etc. para que el rgano jurisdiccional competente revise el o los actos y los confirme o
modifique total o parcialmente.
En esta clase de actos el defecto puede ser subsanado siempre que la persona afectada otorgue su
consentimiento y se convierte en acto vlido y perfecto.
Cuando el defecto no puede ser subsanado el acto debe dejarse sin efecto y el afectado podr
deducir las responsabilidades que se provoquen, especialmente el pago por los daos y perjuicios
que se produzcan por la negligencia o mala prctica profesional de los funcionarios responsables.
Cuando se aborda estos aspectos, es importante meditar sobre la importancia del profesional de la
abogaca (como asesor jurdico de la administracin o de la persona interesada en el caso), que con
su intervencin preventiva puede evitar que se produzcan actos administrativos con defectos, de all
que la preparacin del profesional en todas las reas del derecho, pero principalmente en las bsicas
como los actos, los hechos y los negocios jurdicos, revistan especial trascendencia.
12.
El acto anulable segn el grado de importancia del defecto que contiene puede ser:
Acto viciado de nulidad absoluta (NULO): es el acto que no puede ser subsanado porque el
defecto de fondo es grave (por ejemplo, un acto dirigido a personas que no tienen ninguna relacin
con el caso como ordenarle a un panadero que cierre su establecimiento porque no cumple con las
medidas implementadas por el Ministerio de Relaciones Exteriores).
Acto viciado de nulidad relativa (CONVALIDABLE): es el acto que puede ser convalidado al ser
subsanado el defecto que no es grave y que generalmente es de forma. (por ejemplo, la falta de un
sello en la notificacin, un error de fecha o de nmero del expediente o el nombre incompleto).
El acto es de ampliacin cuando aumenta la esfera de los derechos de los particulares a quienes
va dirigido, porque les reconoce el ejercicio de derechos o cuando les elimina obstculos para que
se ejerciten los derechos; cuando se otorgan licencias, permisos, autorizaciones o concesiones, etc.
Por ejemplo, otorgar una patente de comercio, una rebaja de multa, el registro de una marca
comercial, exonerar el pago de impuestos, otorgar el ttulo de perito contador, etc.)
POR LA CONCURRENCIA DE ELEMENTOS EN EL ACTO:
VLIDOS O PERFECTOS y VICIADOS o IMPERFECTOS.
Cuando el acto administrativo contiene todos los elementos de fondo y de forma, est conforme a
Derecho y al encontrarse firme porque nadie lo impugn o porque se declar sin lugar la
impugnacin, se procede a su cumplimiento o ejecucin en forma voluntaria (ejecucin directa) o
coactiva (ejecucin indirecta).
Por el contrario, el acto que no cumple los requisitos de fondo es un acto inexistente, nulo de plena
nulidad; y si no cumple elementos que pueden ser subsanados, es un acto anulable. Ambos son
actos viciados y solo la segunda categora puede corregirse.
Por ejemplo, cuando un trabajador rene los requisitos para recibir una pensin por jubilacin porque
trabaj ms de treinta aos con el Estado y su edad es mayor a sesenta aos, el Servicio Civil no
puede negarle esa pensin. Si un comerciante paga los aforos de importacin de una mercadera,
puede sacarlos de la Aduana, trasladarlos a su negocio y venderlos al pblico.
14.
Cuando la ley seala los requisitos y el procedimiento para la emisin de un acto, pero no indica el
sentido del mismo y deja a discrecin del funcionario que debe decidir que lo haga con base a los
intereses del Estado, la oportunidad y la conveniencia pblicas, pero sin extralimitarse en el ejercicio
de sus funciones ni violentar el sistema jurdico se produce un acto discrecional.
Estas decisiones discrecionales generalmente estn relacionadas con el mbito poltico o con
situaciones extraordinarias o anormales (de emergencia) como disturbios sociales o fenmenos
naturales. Por ejemplo autorizar o denegar a una empresa area para que opere en Guatemala;
abrir o cerrar consulados o embajadas de Guatemala en otros pases. Conceder la explotacin de
recursos naturales o de servicios pblicos, nombrar Ministros, conceder condecoraciones o
pensiones extraordinarias, disolver una manifestacin pblica, etc.
El artculo 221 de la Constitucin Poltica (que debe analizar) seala la facultad o el derecho que
tienen las personas que se sientan afectadas por los actos discrecionales o por los actos reglados,
para que puedan someterlos a los rganos jurisdiccionales su caso derivado del acto reglado o
discrecional, por la va contencioso administrativa. La accin de amparo tambin puede ser
ejercitada.
En otros casos, la ley establece que los recursos son resueltos por el superior jerrquico del
funcionario que tom la decisin o por otro rgano administrativo, distinto al emisor del acto. Este
sistema se denomina de justicia delegada.
15.
Es definitiva para la administracin, pero puede ser revisada en la va judicial por el tribunal de lo
contencioso administrativo mediante sentencia que puede ser objeto de aclaracin y ampliacin. En
caso de obtener una sentencia desfavorable, el afectado puede plantear casacin, la que producir
efectos de cosa juzgada formal en relacin al acto motivo de la revisin judicial.
a) que sea emitido por un funcionario o funcionarios de la administracin estatal o de las entidades
del Estado;
d) que el sujeto legitimado interponga el recurso administrativo dentro del plazo que establece la ley.
RGB 2010
COLECCIN JURITEX 13
Edicin electrnica
RAFAEL GODINEZ BOLAOS
GUATEMALA, OCTUBRE DE 2010.
EL PRINCIPIO JURDICO DE
JERARQUA ADMINISTRATIVA. 2.
La jerarqua es un principio jurdico de la organizacin administrativa del Estado, que significa la existencia de
un orden legal entre los rganos y los funcionarios que los dirigen, coordinan y trabajan en ellos, en donde
unos son superiores y otros son subordinados de aquellos, dentro del organismo ejecutivo y dentro de cada
una de las entidades pblicas oficiales autnomas y descentralizadas.
Estos rganos sostienen relaciones de naturaleza tpicamente administrativa entre si, para desarrollar sus
funciones legales. En los otros organismos del Estado, no existe la jerarqua entre los rganos jurisdiccionales
que deben coordinar sus actividades, pero desarrollan sus funciones con criterio independiente, lo que no
descarta que otro rgano superior pueda revocar o modificar esas decisiones por medio de las impugnaciones
judiciales contra autos y sentencias. La jerarqua a la que nos referimos en este tema, se manifiesta en el rea
administrativa del organismo judicial (personal, tesorera, archivo, estadstica, compras, mantenimiento,
etc.).
Entre los diputados del organismo legislativo no existe jerarqua, quienes se interrelacionan y con acuerdos
polticos participan en el proceso de emisin de leyes y al igual que en el judicial, la jerarqua se manifiesta en
la organizacin administrativa (oficial mayor, secretario o administrador, personal, relaciones pblicas o
comunicacin social, compras y adquisiciones, mantenimiento, servicios, archivo, estadstica, etc.).
Entre los organismos del Estado, no puede darse la jerarqua, pues la Constitucin Poltica establece que entre
ellos no hay subordinacin, y por lo tanto actan con independencia, aunque deben coordinarse y colaborar
unos con otros debido a que deben realizar fines pblicos. Esta figura se denomina, RELACIN DE
COLABORACION ENTRE LOS ORGANISMOS DEL ESTADO.
La jerarqua administrativa se manifiesta por medio de las posiciones de los rganos y los conductos que
utilizan para relacionarse. La posicin de un rgano en relacin con otro hace que uno sea superior y el otro
sea subordinado del anterior, esto cuando el primer rgano se encuentra antes que el otro en la escala
jerrquica, y esa posicin se denomina GRADO JERRQUICO.
El rgano que posee mayor mbito de decisiones porque la ley se las asigna, se encuentra en primer grado
jerrquico de la escala jerrquica administrativa y as, sucesivamente, (segundo grado, tercer grado, cuarto
grado, etc.) hasta llegar al rgano con menor poder de decisin.
3.
EJEMPLO DE ESCALA JERRQUICA EN EL ORGANISMO EJECUTIVO
Y LNEA VERTICAL
1er. grado jerrquico PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA
2. grado jerrquico VICEPRESIDENCIA DE LA REPUBLICA
3er. grado jerrquico MINISTERIOS DE ESTADO
4 grado jerrquico VICEMINISTERIOS DE ESTADO
5 grado jerrquico DIRECCIONES GENERALES
6 grado jerrquico DIRECCIONES REGIONALES
7 grado jerrquico DIRECCIONES DEPARTAMENTALES
Los conductos o vas de comunicacin entre los rganos superiores e inferiores se denomina LINEA
JERARQUICA, que se representa en forma VERTICAL cuando los relaciona en ambas vas: del superior al
inferior y del inferior al superior.
El superior toma las decisiones y el inferior las ejecuta (por ejemplo, cuando el Ministro de Gobernacin emite
una instruccin al Director General de la Polica Nacional Civil). El rgano inferior utiliza la lnea jerrquica para
comunicarse con el superior y transmitirle informes y hacerle consultas (por ejemplo, el Jefe de Cajas Fiscales,
le consulta al superior si autoriza extender la atencin al pblico despus de la hora).
Cuando dos o ms rganos estn en un mismo plano y tienen el mismo grado jerrquico, existe LINEA
HORIZONTAL que une a los rganos con igual poder de decisin pero en materias distintas (por ejemplo los
ministerios de Estado), entre ellos hay coordinacin y toman acuerdos. Los rganos son iguales
jerrquicamente, no hay entre ellos subordinacin y los diferencia la materia administrativa que desarrollan.
4.
1) FACULTAD O POTESTAD DE MANDO, DECISION O DIRECCION. El rgano superior debe y puede dirigir a
los subordinados, toma decisiones y gira rdenes e instrucciones, por medio de reglamentos, acuerdos,
circulares, oficios, etc.
Adems de hacerlo de oficio y en forma cotidiana, el superior es obligado a la revisin, cuando una persona
particular o usuario, manifiesta su desacuerdo con los actos del inferior, por medio de la interposicin de los
recursos administrativos.
5.
3) FACULTAD O PODER DE NOMBRAMIENTO, ASCENSOS, TRASLADOS, SANCIONES Y DESTITUCIONES. El
rgano superior con categora legal de AUTORIDAD NOMINADORA, puede emitir acuerdos de
nombramiento del personal a su cargo, los puede trasladar o autorizar permutas y ascenderlos cumpliendo
los requisitos legales.
Tambin puede imponer sanciones a los subordinados cuando incurren en faltas en el servicio administrativo
(llamado de atencin en forma verbal, privada), llamado de atencin en forma pblica, escrita, suspensin
en el trabajo sin goce de sueldo). Esta es la ESCALA DE SANCIONES conEFECTO CORRECTIVO, porque no
termina la relacin funcional entre el Estado y el funcionario sancionado.
Cuando se llega a la destitucin, entonces la ESCALA DE SANCIONES tiene EFECTO EXPULSIVO. Ocurre
cuando la falta es tan grave que debe aplicarse la destitucin del funcionario subordinado. En todo caso,
previamente el funcionario subordinado debe ser sometido a procedimiento administrativo de sancin y se le
debe dar audiencia y oportunidad de defensa; nicamente ante la evidencia que confirme los hechos que se
le imputan, se puede aplicar la sancin; luego de impuesta la sancin, el funcionario sancionado puede utilizar
los recursos que le otorga la ley y puede llevar el caso a los tribunales, al agotar la va administrativa.
Esta facultad se regula en la LEY DE SERVICIO CIVIL para el organismo ejecutivo y entidades autnomas y
descentralizadas que no cuenten en sus propias leyes orgnicas y estatutos o reglamentos, lo pertinente.
EL DEBER DE OBEDIENCIA.
Como resultado de la ejecucin de las facultades que genera la jerarqua, de conforme la ley, el rgano
inferior o subordinado debe tambin conducirse conforme a su deber legal de obediencia, que consiste en
poner en prctica, ejecutar, las rdenes e instrucciones recibidas del superior jerrquico.
6.
El deber de obediencia ha generado una serie de posturas tericas originadas de la discusin acerca de los
lmites de la legitimidad de la jerarqua:
LA OBEDIENCIA ABSOLUTA. Es tpica de los sistemas centralizados o absolutistas (de las autocracias
disfrazadas de seudo estados de derecho). En los regimenes despticos el subordinado debe obedecer la
orden aunque sea manifiestamente ilegal; el superior asume toda la responsabilidad y el ejecutor queda
exonerado porque no tiene posibilidades de cuestionar la orden, incluso puede ser sometido por
insubordinacin si no la cumple.
LA OBEDIENCIA POR ORDEN REITERADA. Se produce cuando el subordinado al recibir la orden considera que
es ilegal y al consultar al funcionario que la emiti, este confirma la instruccin por lo que debe cumplirla sin
responsabilidad para el subordinado. El superior al confirmar la orden, asume la responsabilidad absoluta.
LA OBEDIENCIA DEBIDA O CON DERECHO A EXAMEN. Cuando el rgano inferior recibe una orden tiene la
obligacin y el derecho de analizarla antes de cumplirla; si encuentra que la orden viola la ley, no tiene
obligacin legal de obedecer. La obediencia llega hasta donde la ley lo permite. Esta es la regla ms
aceptada. Busque la posicin que se adopta en relacin a este tema en la Constitucin Poltica.
LA COMPETENCIA ADMINISTRATIVA.
Otro de los principios jurdico-administrativos que orientan las actividades de la administracin estatal, es la
competencia administrativa. Si la jerarqua se basa en el ordenamiento de la autoridad; la competencia se
basa en el ordenamiento de las materias o funciones que se deben ejecutar; se fundamenta en la divisin del
trabajo (tambin principio econmico), en la racionalizacin o distribucin adecuada de las actividades para
lograr economa al impedir la dualidad y duplicacin de esfuerzos.
La competencia da certeza jurdica a las actividades de la administracin pblica, pues tanto los funcionarios
como los usuarios, saben que rgano debe desarrollar determinadas funciones (principio de especialidad),
impone orden en la actuacin pblica, evita el exceso de burocracia y la prdida de tiempo con el ahorro
econmico que todo orden supone.
LOS ACTOS
ADMINISTRATIVOS
RAFAEL GODNEZ BOLAOS
PROFESOR DE DERECHO CONSTITUCIONAL, PROCESAL CONSTITUCIONAL
DERECHO ADMINISTRATIVO I y II Y PROCESAL ADMINISTRATIVO
DIRECTOR DE LA JORNADA MATUTINA DE DERECHO, USAC.
COLECCIN JURITEX 18
RAFAEL GODNEZ BOLAOS
EDICIN ELECTRNICA
GUATEMALA, SEPTIEMBRE DE 2010.
2.
LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS.
El funcionamiento de la administracin adems de las competencias asignadas por la ley a los
rganos y entidades, depende de las actividades efectivamente ejecutadas por los funcionarios
pblicos, que tienen a su cargo desarrollar las funciones que la ley asigna a la administracin estatal.
Los actos relacionados con la decisin para escoger el plan de gobierno y el presupuesto, revisten
caractersticas esencialmente polticas y econmicas. Los funcionarios superiores que tienen a su
cargo esta actividad, se fundamentan en la Constitucin, los Acuerdos de Paz, los compromisos
internacionales del Estado, el clamor popular y sus propios planteamientos originados en los partidos
polticos que los llevaron al poder. La decisin da como resultado el Presupuesto General del Estado
de cada ao, que lleva implcito el Plan de Gobierno a ejecutar. Esto significa que debe existir una
poltica de Estado y de Gobierno coherente con las necesidades sociales y las posibilidades
financieras del Estado.
3.
Luego de tomar esa decisin como se expuso, esencialmente econmica y poltica, los planes de
gobierno y el presupuesto deben ser ejecutados. La actividad de ejecucin est a cargo de los
rganos ejecutivos del Organismo Ejecutivo y de las entidades descentralizadas y autnomas de la
administracin estatal. Durante el proceso de ejecucin, surgen dudas y problemas de naturaleza
tcnica, financiera o contable y jurdica que dan lugar a que las consultas que se dirigen a los tcnicos
para que mediante dictmenes y opiniones propongan soluciones a los problemas o la aclaracin de
las dudas. Cuando la duda o problema se consulta al superior y ste toma una decisin, el rgano
que dirigi la consulta, recibe una orden o instruccin (no un dictamen), pues el superior qued
avocado del asunto y conforme a sus facultades legales, tiene la responsabilidad de tomar una
decisin que debe comunicar al subordinado que le hizo la consulta, para que proceda de
conformidad con sus rdenes.
Al abordar la actividad de ejecucin desde el punto de vista jurdico, el tema principal es el Acto
Administrativo. Se denomina as, porque se desarrolla durante el proceso de administracin,
especialmente durante la ejecucin de los planes de gobierno, el presupuesto general del Estado y
la aplicacin del sistema legal que regula a la Administracin Pblica. Los actos administrativos
revisten diversas formas.
4.
Una de ellas, son las resoluciones que dictan los funcionarios al concluir un expediente
administrativo; las providencias que impulsan el trmite de los expedientes; las instrucciones y
circulares que se emiten para facilitar la ejecucin, etc.
CARACTERSTICAS DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS.
RACIONAL. El acto administrativo debe ser el resultado de un proceso de anlisis lgico jurdico,
en donde el responsable ubica, interpreta y aplica la norma legal (constitucional, ordinaria o
reglamentaria y en su caso las clusulas contractuales), al caso concreto. Para llegar a esta decisin,
se tramit un expediente en donde se hizo acopio de evidencia para arribar a una conclusin sobre
la pertinencia o impertinencia de determinada actuacin. Esa evidencia es contrastada (comparada,
homologada) con la normativa legal, para determinar la procedencia o improcedencia de
determinado o determinados actos administrativos.
El acto administrativo debe ser producto del ejercicio mental (anlisis y sntesis) del funcionario,
pues se trata de una DECLARACIN DE VOLUNTAD que en nombre del Estado, hace el
funcionario que tiene la competencia legal para hacerlo y en consecuencia, el efecto jurdico que
resulta es el de vincular y obligar al Estado por los efectos de esa declaracin. No se trata pues, de
una simple manifestacin de voluntad, sino de un acto racional de adaptacin de la realidad que
enfrenta el funcionario, a la normativa legal vigente.
UNILATERAL.
Mediante los actos administrativos de los funcionarios, que en el ejercicio de sus funciones tienen la
representacin legal del Estado, este el Estado- declara su voluntad sobre el asunto objeto del acto
de ejecucin.
Esa decisin se toma en el seno de la administracin estatal y por ello es unilateral. Es el caso
contrario a la bilateralidad tpica de los contratos. Se trata de una decisin unilateral del Estado.
DIRECTO Y CONCRETO.
Mediante los actos administrativos se ejecutan asuntos especficos, se resuelven
situaciones reales. Por ejemplo, mediante un acto administrativo un Ministro
resuelve otorgar una licencia de transporte de hidrocarburos a una empresa que la
solicit. Un polica mediante su accin material y directa, detiene el trfico y da va
a los vehculos que se conducen en sentido contrario. La entrega de una
certificacin o de una constancia administrativa, es un acto administrativo
concreto. Las acciones del operador y del registrador civil al asentar una partida
de nacimiento, constituyen un acto administrativo real.
5.
PBLICO.
Todos los actos de la administracin estatal deben ser conocidos por aquellos a quienes afecta
directamente, as como por todas las personas que estn interesadas en conocerlos o que por
diferentes razones tengan relacin con los efectos de los actos administrativos o por el mero inters
de conocer las actuaciones administrativas (por ejemplo, por razones acadmicas, cuando los
estudiantes solicitan acceso a los expedientes que no estn bajo garanta de confidencialidad
otorgada por la ley), en aplicacin de los principios de publicidad y de libre acceso a la informacin
contenida en los archivos del Estado, reconocidos por la Constitucin Poltica. LA EXCEPCION ES
LA GARANTA DE CONFIDENCIALIDAD, QUE LA MISMA CONSTITUCIN RECONOCE, POR
EJEMPLO EN EL CAMPO DEL DERECHO TRIBUTARIO.
El conocimiento, -que es el medio para publicitar los actos administrativos- por las personas a
quienes va dirigido, puede ser material cuando el acto se conoce por expresiones o seales directas
de los funcionarios (el alto que marca un polica con su mano, con un silbato o con una figura o
rtulo internacional de trnsito).
Otros actos que revisten mayor formalidad como las resoluciones de la administracin estatal, son
conocidos por los interesados por medio de otros actos que se denominan notificaciones y que
consiste en la entrega personal de una cdula que no es otra cosa que la copia fiel y exacta de la
resolucin.
Los efectos legales que se producen por el acto pblicamente conocido o notificado, se traducen en
derechos y obligaciones para el Estado y para los particulares directamente involucrados en la
actividad. Esta es la diferencia principal entre los actos administrativos de ejecucin y la actividad
administrativa de consulta, que a travs de los dictmenes tcnicos o jurdicos dan respuesta a la
consulta y proponen o sugieren soluciones a los problemas y a las dudas tcnicas o jurdicas. De all
que los dictmenes no produzcan efectos jurdicos directos a los particulares y por lo tanto, no son
notificados porque no contienen decisiones y solo contribuyen a que el funcionario superior
racionalice el asunto, lo analice y haga la declaracin final, en nombre del Estado por medio de un
acto administrativo.
6.
LEGTIMO.
Todo acto administrativo por ser producto del ejercicio de una funcin pblica otorgada al funcionario
por medio de la competencia legal, se presume legtimo. Esto significa que cuando el acto
administrativo es el producto final de un procedimiento en donde se han cumplido todos los requisitos
legales de fondo y de forma, adquiere presuncin de legitimidad.
En consecuencia, se considera, se presume, que todo acto administrativo cumple con todos los
requisitos legales y desde el momento de su notificacin o publicidad, est preparado para empezar
a producir efectos jurdicos.
Sin embargo, como se trata de una presuncin de legitimidad, esa legitimidad puede ser sometida a
revisin. Cuando el acto administrativo afecta los intereses tambin legtimos de uno o varios
particulares, tanto la teora como la legislacin reconocen la fabilidad de la administracin del Estado
y de sus funcionarios; se reconoce que pueden ocurrir equivocaciones, errores y hasta actos
irregulares.
La posibilidad de existencia de vicios en los actos administrativos, produce a su vez la posibilidad de
solicitar la revisin del acto a travs del control jurdico.
En esos casos la persona que se considere afectada negativamente en sus derechos, puede
solicitar la revisin de la actuacin administrativa mediante la interposicin del recurso
administrativo (tutela administrativa) que le otorgue la ley.
Esa ltima actuacin se considera como decisin unilateral y definitiva de la administracin pblica,
que sin embargo no produce efectos de cosa juzgada, pues en caso de continuar la afectacin
negativa a los intereses legtimos del particular, el interesado puede acudir a la va judicial (tutela
judicial), a plantear su demanda, la que una vez resuelta mediante sentencia o sentencias,
adquiere naturaleza de cosa juzgada, desde que la ltima sentencia queda firme.
DEFINITIVO.
El acto administrativo aceptado o consentido por el interesado o aquel que se revis a solicitud del
afectado y que fue ratificado sin sufrir ninguna modificacin o el nuevo acto que se emiti en
sustitucin de aquel que se reconoci viciado o cuando el acto a pesar de ocasionar perjuicio al
interesado nunca lo atac por medio de recursos administrativos o de acciones judiciales, se
considera como acto firme y por lo tanto definitivo.
Ese acto contiene la posicin final de la administracin del Estado sobre el asunto o asuntos
concretos a los que se refiere. Ya no es susceptible de revisin a solicitud del particular por adquiri
firmeza de cosa juzgada formal (cuando concluy en sentencia) o de cosa juzgada material (cuando
no fue atacado en la va administrativa o en la va judicial).
7.
La lesividad del acto administrativo es una figura jurdica que se produce cuando un acto ya es
definitivo (es firme porque fue aceptado por el Estado y la o las personas a quienes va dirigido) y es
una excepcin a la legitimidad y definitividad del acto.
La lesividad resulta durante el proceso de ejecucin del acto, cuando dicho acto produce efectos
en contra del Estado (daos y perjuicios).
Por ser un acto definitivo y en aplicacin del principio de seguridad jurdica, no puede ser revocado
de oficio por la administracin pblica (ya est consentido o aceptado).
Para dejarlo sin efecto, es necesario que el Estado declare lesivo el acto o el contrato, emitiendo el
Presidente en Consejo de Ministros un Acuerdo Gubernativo que se debe publicar en los medios de
comunicacin masiva, entre estos el Diario Oficial y posteriormente, el Procurador General de la
Nacin, debe plantear una demanda ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, solicitando la
anulacin judicial del acto o contrato lesivo.
Para efectuar este procedimiento el Estado tiene dos aos a partir de la fecha en que el acto se
emiti. Transcurridos dos aos sin que se declare la lesividad y sin que se pida la anulacin judicial,
queda firme y los funcionarios responsables pueden ser sometidos a procesos judiciales por los
delitos y los daos y perjuicios que resulten de sus conductas ilegales en contra de los intereses
pblicos.
IRRETROACTIVO.
El acto administrativo inicia sus efectos a partir de su publicacin o de la notificacin, siempre que
no sea impugnado pues la interposicin de un recurso interrumpe la ejecucin y los efectos del acto,
mientras se resuelve el o los recursos y las acciones judiciales. El efecto retroactivo es prohibido
por la Constitucin Poltica, salvo las excepciones legales (arto. 15).
EJECUTABLE.
Una vez que el acto administrativo es definitivo, porque cumple con todos los requisitos de fondo y
de forma de conformidad con la ley, produce efectos jurdicos.
La ejecucin del acto puede ser por dos vas. La ejecucin administrativa o directa y la
ejecucin judicial o indirecta.
8.
La ejecucin directa, administrativa, voluntaria o no coactiva, tiene lugar cuando el acto surte
efectos sin la intervencin de un rgano jurisdiccional. La ejecucin en este caso es normal, el acto
produce sus efectos legales (derechos y obligaciones), porque la administracin estatal y los
interesados aceptan su contenido y acceden a cumplirlo.
Por ejemplo cuando se otorga una licencia para abrir un hospital privado. Una vez que la licencia
queda firme, el interesado inicia sus operaciones en forma totalmente normal. O cuando un
particular es notificado de una resolucin, en donde se le ordena que proceda a derrumbar una
pared peligrosa y cumple la orden en el plazo fijado en la resolucin.
La ejecucin judicial, obligada, indirecta o coactiva, tiene lugar cuando la resolucin que
contiene el acto queda firme y se inicia la vigencia del mismo para su ejecucin, sin que los afectados
procedan voluntariamente a cumplir. En este caso, la administracin estatal debe proceder por la
va judicial a solicitar la ejecucin coactiva del contenido de la resolucin que contiene el acto
administrativo.
Por ejemplo, ante una liquidacin fiscal que ya est firme, si el contribuyente no paga los impuestos,
multas e intereses, puede ser sometido a proceso econmico coactivo. En casos de hacer, no hacer
o entregar algo, se puede pedir la intervencin del juez penal
para que ordene la ejecucin forzosa.
Por ejemplo cuando hay mercadera de contrabando, la administracin tributaria puede pedir el
secuestro de esos bienes. O cuando se orden la clausura de un local y no se cumple, el juez puede
ordenar que con el auxilio de la fuerza pblica se proceda al cierre.
9.
Por otra parte, el objeto y el contenido de los actos administrativos deben ser posibles de cumplir
tanto fsica como jurdicamente. En sentido contrario, cuando el acto tiene contenido y objeto
imposibles de cumplir en la realidad o que son antijurdicos e ilegales, entonces puede ser calificado
como acto viciado (ilegal y antijurdico), el que tambinpuede ser constitutivo de delito y el
afectado puede negarse a cumplir e impugnarlo por los medios legales de defensa. Por ejemplo, un
ministro de Estado ordena el desalojo de las personas que habitan un inmueble propiedad del
Estado. El acto est viciado pues su objeto no corresponde con los fines de la administracin y por
el otro, contendra un vicio de competencia (no es juez). En el ejemplo existen vicios de
incompetencia y abuso de poder.
Tambin debe considerarse que el objeto del acto sea determinado o posible de ser determinado.
10.
EL MODO es una clusula accesoria que consiste en imponer una carga a la persona a quien se
dirige la decisin administrativa que la favorece o que la obliga. Por ejemplo, cuando a
un beneficiario de una pensin estatal se le indica al momento de notificarle la decisin estatal, que
la pensin debe cobrarla en el lugar y fecha que se le indican en ese momento.
ELEMENTOS DE FORMA.
Para garantizar a los usuarios de la administracin el orden, la certeza, la legalidad y la juridicidad
en la actuacin administrativa, debe existir por escrito, una resolucin, constancia o razn del acto
o decisin pblica. Otros requisitos formales que tambin deben aparecer son la fecha, el lugar, la
identificacin del rgano o entidad que emite el acto, la identificacin del expediente en donde qued
la evidencia que fundamenta la necesidad del acto, las firmas y los sellos de los funcionarios
responsables de la actuacin y la constancia o acta de notificacin al o los interesados.
11.
Al contrario, los efectos legales que produce no son los que establece el acto, sino efectos que son
producto de la ilegalidad cometida como la responsabilidad penal, la responsabilidad civil
(indemnizar los daos y perjuicios) y administrativa (destitucin o sanciones administrativas). Por
ejemplo, la destitucin de un maestro de educacin primaria por el Jefe de Personal del Ministerio
de Trabajo; o que un comisario de polica ordene la captura de una persona sin orden judicial. En
esos casos hay nulidad absoluta, porque son casos que nacen de la arbitrariedad y del abuso de
poder. (ANALICE LOS ARTCULOS 152 AL 156 DE LA CONSTITUCIN).
ACTOS ANULABLES. Hay actos administrativos aparentemente legales, pero cuando el afectado
los analiza, encuentra que carecen de alguno de los elementos de fondo o de forma. Esos actos se
presumen legtimos y pueden producir efectos jurdicos (se convalidan), salvo que el afectado los
impugne.
Los efectos de estos actos dejan de producirse hasta que un acto posterior los revoque o modifique
al resolver la impugnacin que se plantee en su contra. Cuando la impugnacin se declara
improcedente y el recurso se declara sin lugar, entonces el afectado puede acudir a la va judicial
que corresponda al contenido del acto: contencioso administrativa, contencioso tributaria, de
trabajo, etc. para que el rgano jurisdiccional competente revise el o los actos y los confirme o
modifique total o parcialmente.
En esta clase de actos el defecto puede ser subsanado siempre que la persona afectada otorgue su
consentimiento y se convierte en acto vlido y perfecto.
Cuando el defecto no puede ser subsanado el acto debe dejarse sin efecto y el afectado podr
deducir las responsabilidades que se provoquen, especialmente el pago por los daos y perjuicios
que se produzcan por la negligencia o mala prctica profesional de los funcionarios responsables.
Cuando se aborda estos aspectos, es importante meditar sobre la importancia del profesional de la
abogaca (como asesor jurdico de la administracin o de la persona interesada en el caso), que con
su intervencin preventiva puede evitar que se produzcan actos administrativos con defectos, de all
que la preparacin del profesional en todas las reas del derecho, pero principalmente en las bsicas
como los actos, los hechos y los negocios jurdicos, revistan especial trascendencia.
12.
El acto anulable segn el grado de importancia del defecto que contiene puede ser:
Acto viciado de nulidad absoluta (NULO): es el acto que no puede ser subsanado porque el
defecto de fondo es grave (por ejemplo, un acto dirigido a personas que no tienen ninguna relacin
con el caso como ordenarle a un panadero que cierre su establecimiento porque no cumple con las
medidas implementadas por el Ministerio de Relaciones Exteriores).
Acto viciado de nulidad relativa (CONVALIDABLE): es el acto que puede ser convalidado al ser
subsanado el defecto que no es grave y que generalmente es de forma. (por ejemplo, la falta de un
sello en la notificacin, un error de fecha o de nmero del expediente o el nombre incompleto).
CLASIFICACIN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS.
Cada tratadista del Derecho Administrativo sustantivo propone su clasificacin. Las generalmente
aceptadas son las siguientes:
El acto es de ampliacin cuando aumenta la esfera de los derechos de los particulares a quienes
va dirigido, porque les reconoce el ejercicio de derechos o cuando les elimina obstculos para que
se ejerciten los derechos; cuando se otorgan licencias, permisos, autorizaciones o concesiones, etc.
Por ejemplo, otorgar una patente de comercio, una rebaja de multa, el registro de una marca
comercial, exonerar el pago de impuestos, otorgar el ttulo de perito contador, etc.)
Por el contrario, el acto que no cumple los requisitos de fondo es un acto inexistente, nulo de plena
nulidad; y si no cumple elementos que pueden ser subsanados, es un acto anulable. Ambos son
actos viciados y solo la segunda categora puede corregirse.
POR LA DECISIN QUE CONTIENE EL ACTO ADMINISTRATIVO:
REGLADOS Y DISCRECIONALES.
Un acto administrativo es reglado cuando la ley seala el procedimiento, los requisitos y el sentido
de la resolucin final que puede ser de ampliacin o de limitacin.
Por ejemplo, cuando un trabajador rene los requisitos para recibir una pensin por jubilacin porque
trabaj ms de treinta aos con el Estado y su edad es mayor a sesenta aos, el Servicio Civil no
puede negarle esa pensin. Si un comerciante paga los aforos de importacin de una mercadera,
puede sacarlos de la Aduana, trasladarlos a su negocio y venderlos al pblico.
14.
Cuando la ley seala los requisitos y el procedimiento para la emisin de un acto, pero no indica el
sentido del mismo y deja a discrecin del funcionario que debe decidir que lo haga con base a los
intereses del Estado, la oportunidad y la conveniencia pblicas, pero sin extralimitarse en el ejercicio
de sus funciones ni violentar el sistema jurdico se produce un acto discrecional.
Estas decisiones discrecionales generalmente estn relacionadas con el mbito poltico o con
situaciones extraordinarias o anormales (de emergencia) como disturbios sociales o fenmenos
naturales. Por ejemplo autorizar o denegar a una empresa area para que opere en Guatemala;
abrir o cerrar consulados o embajadas de Guatemala en otros pases. Conceder la explotacin de
recursos naturales o de servicios pblicos, nombrar Ministros, conceder condecoraciones o
pensiones extraordinarias, disolver una manifestacin pblica, etc.
El artculo 221 de la Constitucin Poltica (que debe analizar) seala la facultad o el derecho que
tienen las personas que se sientan afectadas por los actos discrecionales o por los actos reglados,
para que puedan someterlos a los rganos jurisdiccionales su caso derivado del acto reglado o
discrecional, por la va contencioso administrativa. La accin de amparo tambin puede ser
ejercitada.
Los recursos administrativos pueden ser resueltos por el mismo funcionario que dict la resolucin
que contiene el acto impugnado. En este caso el sistema se denomina justicia retenida. Por
ejemplo, un ministro resuelve el recurso de reposicin en contra de la resolucin que el dict. El
consejo municipal resuelve la reposicin planteada en contra de sus decisiones.
En otros casos, la ley establece que los recursos son resueltos por el superior jerrquico del
funcionario que tom la decisin o por otro rgano administrativo, distinto al emisor del acto. Este
sistema se denomina de justicia delegada.
15.
Es definitiva para la administracin, pero puede ser revisada en la va judicial por el tribunal de lo
contencioso administrativo mediante sentencia que puede ser objeto de aclaracin y ampliacin. En
caso de obtener una sentencia desfavorable, el afectado puede plantear casacin, la que producir
efectos de cosa juzgada formal en relacin al acto motivo de la revisin judicial.
a) que sea emitido por un funcionario o funcionarios de la administracin estatal o de las entidades
del Estado;
d) que el sujeto legitimado interponga el recurso administrativo dentro del plazo que establece la ley.
RGB 2010