Sentencia C-644/12

Sentencia C-644/12
AUTORIZACIONES EN PLAN NACIONAL DE DESARROLLO A

PERSONA NATURAL O JURIDICA PARA ADQUISICION,
APORTE, USO O APROVECHAMIENTO DE TIERRAS BALDIAS
ADJUDICADAS INICIALMENTE COMO BALDIOS O
ADQUIRIDAS POR SUBSIDIO INTEGRAL-Constituyen medidas
regresivas frente a las restricciones establecidas en la Ley 160 de 1994,
que desconocen el deber del Estado de promover el acceso a la propiedad
de los trabajadores agrarios
Los artculos 60, 61 y 62 de la Ley 1450, por la cual se establece el Plan de

Desarrollo 2010-2014, son inexequibles en tanto regresivos respecto de los
mecanismo de proteccin hasta entonces garantizados por el Estado con el fin
de asegurar los mandatos constitucionales relacionados con el derecho de
acceso a la propiedad rural de los trabajadores del campo y los derechos
inherentes a ste como la vocacin de permanencia sobre la misma, la
vivienda campesina, la productividad de su parcela a partir del apoyo
financiero, tcnico y cientfico del Estado y, regresivo respecto del derecho de
seguridad alimentaria en el mediano y largo plazo, es decir, el derecho a
acceder en condiciones dignas a las fuentes de actividad econmica
agroindustrial para asegurar su subsistencia. Lo anterior por cuanto al
modificar los mecanismos de proteccin que sobre la propiedad de la tierra
se vena garantizando, el Estado se limit a liberar las medidas restrictivas
de enajenacin de baldos adjudicados o de tierras financiadas mediante
subsidios a campesinos de escasos recursos, as como a modificar el orden
de prelacin respecto de la disposicin de baldos de forma que stos
pudiesen ser aplicados a zonas de desarrollo empresarial sin ningn tipo de
lmite o criterio frente a empresarios nacionales o extranjeros. Es decir, todas
estas medidas regresivas no vinieron acompaadas de justificacin suficiente
para sacrificar los logros hasta ahora alcanzados por la poblacin campesina
y fueron establecidos sin presentar mecanismo proporcional alguno dirigido a
asegurar un balance entre empresas agroindustriales y campesinos. Nada se
sealo respeto de la creacin de zonas de reserva campesina, nada se
puntualiz sobre el alcance de las alianzas productivas es realmente
necesario el aporte de la tierra para desarrollar este modelo asociativo? No
pueden los campesinos ser incluidos dentro de la cadena productiva a travs
del aporte de su fuerza de trabajo, su conocimiento e incluso sus parcelas sin
necesidad de desprenderse del derecho de dominio? Qu exigi el Estado a
favor de la poblacin campesina por parte de las empresas agroindustriales?
Cmo protege el Estado a los campesinos que enajenan sus parcelas? Qu
exige el Estado a las Empresas Agroindustriales a favor de las regiones en las
cuales operan? Cmo controla o limita el Estado el proceso de
concentracin de la tierra, ms an en manos de personas extranjeras? Por
qu se justifica que no exista lmite alguno en cuanto al nmero de UAF a
adquirir por parte de las empresas agroindustriales?. Lamentablemente
ninguno de estos interrogantes y, otros ms expuestos a lo largo de esta
providencia fueron absueltos, razn por la cual se confirma la regresividad de
sus contenidos en la medida en que estas disposiciones por s solas dejan al
campesino enajenante o desposedo en manifiesta situacin de debilidad. De
otra parte, el Legislador en materia tan importante cede a la Administracin
la concrecin del mecanismo creado, olvidando el contenido del artculo 150
numeral 18 Superior. De forma que la pobre regulacin sobre estos
mecanismos, incrementa la vulnerabilidad del campesino mientras el
Congreso deslegaliza materias que imperativamente le corresponde definir y
garantizar. Ocurre lo mismo respecto del artculo 62 de la Ley en estudio, en
lo que se refiere al artculo 83 de la Ley 160 de 1994, pues aunque
ciertamente se activa una figura preexistente an no explorada de modo
suficiente por el Estado colombiano, se estableci para su funcionamiento un
rgimen jurdico incierto desde el cual se desconoce por completo la
contraprestacin que debe recibir el Estado por permitir que se disponga de
parte de su riqueza en tierras, sobre todo cuando se tiene un nmero
dramtico de poblacin campesina desplazada por la violencia y una
comprobada escasez de tierra disponible. Ningn argumento present el
Gobierno nacional para defender este planteamiento. Por lo anterior, las
disposiciones segn sus contenidos especficos son inexequibles por cuanto
no superaron ni el test de no regresividad aplicable a los derechos sociales
configurados por la ley, desde los artculos 64, 65 y 66 de la Carta, en
consonancia con los artculos 1, 13, 58, 333, 334, 365, 366 de la misma, ni el
test de la suficiencia en la configuracin normativa de materias que tanto
dependen del desarrollo de una reserva de ley especfica como la prevista en
el artculo 150, numeral 18 de la Carta, es decir, por suprimir las garantas
mnimas previstas en los artculos 25, 72 y 83 de la Ley 160 de 1994 de
aseguramiento de la titularidad de los campesinos, sin justificacin alguna,
sin proporcionalidad de la medida y, sin contraprestacin suficientemente
ventajosa y sostenible para el campesino y para el Estado en trminos del
derecho de propiedad sobre la tierra y del derecho a la seguridad alimentaria
de todos los asociados, en trminos de la correcta distribucin de los recursos
escasos.
PROPIEDAD AGRARIA-Antecedentes histricos/EL CAMPO EN

COLOMBIA/CAMPESINO Y RELACION CON LA
TIERRA/ADQUISICION DE TIERRAS-Desarrollo
normativo/DERECHOS PERSONALES EN TORNO AL
2
CAMPO/CAMPESINOS Y PRODUCCION ALIMENTARIA-
Enfoque del Estado interventor
ORDEN ECONOMICO CONSTITUCIONAL-Jurisprudencia

constitucional
RESERVA DE LEY-Contenido/CLAUSULA GENERAL DE

COMPETENCIA LEGISLATIVA-Jurisprudencia
constitucional/CONSTITUCION ECONOMICA/NEUTRALIDAD
ECONOMICA CONSTITUCIONAL-No responde a una degradacin
de la supremaca de la Constitucin
PODER DE CONFIGURACION LEGISLATIVA-Lmites materiales
DERECHOS SOCIALES Y ECONOMICOS-Principio de

progresividad
PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD-Contenidos
complementarios/PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD-Gradualidad y
progreso en sentido estricto
PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD-Mandato al legislador en el

sentido de erradicar las injusticias presentes, de corregir las visibles
desigualdades sociales y estimular un mejoramiento progresivo de las
condiciones materiales de existencia de los sectores ms deprimidos
PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD Y NO REGRESIVIDAD AL

EJERCICIO DE LAS COMPETENCIAS NORMATIVAS DEL
LEGISLADOR-Limitacin/MEDIDA DE CARACTER
REGRESIVO-No desconoce el principio de progresividad cuando se
justifique de manera suficiente conforme al principio de proporcionalidad
o cuando las autoridades demuestren que existen imperiosas razones que
hacen necesario ese paso regresivo
PROTECCION DE LA PROPIEDAD, DE LA EMPRESA, DE LA

COMPETITIVIDAD Y DESARROLLO SOSTENIBLE-Contenido
PROMOCION DE LA INTERNACIONALIZACION DE LAS

RELACIONES POLITICAS, ECONOMICAS, SOCIALES Y
ECOLOGICAS-Contenido
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MODIFICACIONES DE ORDEN ECONOMICO-No deben ser en
principio regresivas en cuanto a la proteccin o reconocimiento de
derechos, salvo que est precedido de una justificacin incontrovertible a
la luz de los derechos y principios
EL CAMPO-Bien jurdico especialmente protegido por la Constitucin
La jurisprudencia constitucional, ha ido reconociendo a travs de los casos

objetivos y concretos, las caractersticas especficas que posee el campo como
bien jurdico de especial proteccin constitucional, tanto desde los
imperativos del Estado social de derecho, como desde la ptica del progreso a
travs de la competitividad y el correcto ejercicio de las libertades
econmicas. As, la denominacin dada a la expresin Campo se entiende
para efectos de este estudio como realidad geogrfica, regional, humana,
cultural y, econmica, que por lo mismo est llamada a recibir una especial
proteccin del Estado, por los valores que en s misma representa. De otra
parte, es el campo como conjunto de tierras destinadas a la actividad
agropecuaria, el espacio natural de la poblacin campesina, fuente natural de
riqueza del Estado y sus asociados. Este bien jurdico en tanto tal encuentra
proteccin constitucional a partir de los artculos 60, 64 y 66 C.P. (4.2.1.), 65
(4.2.2.) y 150, numeral 18 de la Carta (4.2.3.), desde los cuales se advierte el
valor constitucional especfico y privilegiado de la propiedad rural y del
campesino propietario (4.2.4.).
PROTECCION CONSTITUCIONAL DE LA PROPIEDAD

AGRARIA-Contenido y alcance/INTERVENCION DEL ESTADO EN
LA PROPIEDAD RURAL-Finalidad/PROTECCION
CONSTITUCIONAL DE LA PROPIEDAD AGRARIA-Implica un
imperativo constituyente inequvoco que exige la adopcin progresiva de
medidas estructurales orientadas a la creacin de condiciones para que
los trabajadores agrarios sean propietarios de la tierra rural
TRABAJADOR DEL CAMPO-Garantas
POBLACION CAMPESINA-Desarrolla particulares formas de

interrelacin con el medio ambiente y los recursos naturales
DERECHOS A LA ALIMENTACION ADECUADA Y A LA

SEGURIDAD ALIMENTARIA-Sentido y alcance
DERECHO A LA SEGURIDAD ALIMENTARIA-Instrumentos

internacionales
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DERECHO A LA SEGURIDAD ALIMENTARIA-Jurisprudencia
constitucional
NORMAS SOBRE APROPIACION O ADJUDICACION Y

RECUPERACION DE TIERRAS BALDIAS-Configuracin
legislativa/BALDIOS RURALES-Disposiciones de competencia y
funcin del legislador
JUICIO DE NO REGRESIVIDAD Y SUFICIENCIA-Jurisprudencia

constitucional
SUFICIENCIA DE REGULACION-Jurisprudencia constitucional
TEST DE PROGRESIVIDAD O NO REGRESIVIDAD-

Jurisprudencia constitucional
TEST DE PROGRESIVIDAD O NO REGRESIVIDAD-Elementos

que se deben verificar para establecer si se ha cumplido con el rgimen
de proteccin constitucional de los derechos sociales
Para establecer si se ha cumplido con el rgimen de proteccin constitucional

de los derechos sociales se utiliza tradicionalmente a nivel jurisprudencial el
test de no regresividad, que verifica tres elementos, a saber: 1) si la medida es
regresiva, 2) si afecta contenidos mnimos intangibles de los derechos
sociales, y 3) si de existir regresividad y afectar contenidos mnimos, la
medida se encuentra justificada.
NORMAS ACUSADAS-Inclusin de medidas

regresivas/REGRESIVIDAD-Afecta los contenidos mnimos de derechos
constitucionales/NORMAS ACUSADAS-Falta de justificacin y de
proporcionalidad de medidas

ADQUIRIDAS POR SUBSIDIO INTEGRAL-Inconstitucionalidad por
insuficiencia en el cumplimiento de los deberes constitucionales de la
reserva legal general y especfica en la configuracin legislativa y
delegacin excesiva en el Gobierno y en la Administracin
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Demanda de inconstitucionalidad en contra
de los artculos 60, 61 y 62 de la ley 1450
de 2011.
Referencia: Expediente D-8924
Actores: Jorge Enrique Robledo Castillo y

Wilson Neber Arias Castillo
Magistrada Ponente:
ADRIANA MARIA GUILLEN ARANGO
Bogot, D.C., veintitrs (23) de agosto de dos mil doce (2012)
I. ANTECEDENTES
1. Texto normativo demandado
Los ciudadanos Jorge Enrique Robledo Castillo y Wilson Neber Arias Castillo
demandan la inconstitucionalidad de los artculos 60, 61 y 62 de la Ley 1450
de 2011. Las disposiciones cuya constitucionalidad se cuestiona son las
siguientes:
LEY 1450 DE 2011

Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014
ARTCULO 60. PROYECTOS ESPECIALES AGROPECUARIOS O

FORESTALES. Adicinese la Ley 160 de 1994 con el siguiente artculo:
Artculo 72A. Proyectos especiales agropecuarios o forestales. A solicitud

del interesado se podrn autorizar actos o contratos en virtud de los cuales
una persona natural o jurdica adquiera o reciba el aporte de la propiedad de
tierras que originalmente fueron adjudicadas como baldos o adquiridas a
travs de subsidio integral de tierras, aun cuando como resultado de ello se
consoliden propiedades de superficies que excedan a la fijada para las
Unidades Agrcolas Familiares UAF por el Incoder, siempre y cuando los
predios objeto de la solicitud estn vinculados a un proyecto de desarrollo
agropecuario o forestal que justifique la operacin.
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ARTCULO 61. COMISIN DE PROYECTOS ESPECIALES DE
DESARROLLO AGROPECUARIO Y FORESTAL. Adicinese la Ley 160 de
1994 con el siguiente artculo:
Artculo 72B. Comisin de Proyectos Especiales de Desarrollo

Agropecuario y Forestal. Crase la Comisin de Proyectos Especiales de
Desarrollo Agropecuario y Forestal, con el objeto de recibir, evaluar y
aprobar los proyectos especiales agropecuarios y forestales, autorizar las
solicitudes de los actos o contratos relacionados con estos proyectos cuando
con ellos se consolide la propiedad de superficies que excedan 10 UAF, y de
hacer el seguimiento para garantizar el cumplimiento de lo aprobado y
autorizado.
La Comisin estar integrada por los Ministros de Agricultura y Desarrollo

Rural, de Hacienda y Crdito Pblico, de Comercio, de Ambiente, Vivienda y
desarrollo Territorial, o quien haga sus veces, de Industria y Turismo, el
Director del Departamento Nacional de Planeacin Nacional y el Alto
Consejero(a) para la Gestin Pblica y Privada de la Presidencia de la
Repblica. El Gerente del INCODER ejercer la Secretara Tcnica.
Al reglamentar la materia el Gobierno Nacional tendr en cuenta los criterios

para la aprobacin de los proyectos y para la autorizacin de los actos y
contratos sometidos a consideracin de la Comisin, incluyendo la
generacin de inversin y empleo, su aporte a la innovacin, la transferencia
tecnolgica y el porcentaje de predios aportados al proyecto. La
reglamentacin respectiva ser expedida dentro de los seis meses siguientes a
la aprobacin de la presente ley.
Al considerar los proyectos, la Comisin dar preferencia a los casos en los

cuales se aportan predios y a aquellos en los cuales se configuran alianzas o
asociaciones entre pequeos, medianos y/o grandes productores. Las
solicitudes que se presenten a consideracin de la Comisin, debern incluir
la descripcin del proyecto que se desarrollar en el predio consolidado, con
la identificacin precisa de los predios para los cuales se solicita la
autorizacin.
En caso de terminacin o liquidacin anticipada de cualquier proyecto que

haya implicado el aporte de predios adjudicados o adquiridos mediante el
subsidio integral de tierras, los adjudicatarios y/o beneficiarios del subsidio
tendrn la primera opcin para recuperar la propiedad del predio aportado.
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PARGRAFO 1o. En aquellos casos en los cuales la superficie sobre la cual
se consolida la propiedad sea igual o inferior a 10 UAF los proyectos y las
transacciones sobre la tierra no requerirn autorizacin ni aprobacin por
parte de la comisin, pero esta ser informada sobre el proyecto a realizar
con su descripcin y sobre las transacciones, con la identificacin precisa de
cada uno de los predios sobre los cuales dichas transacciones se efectuarn.
PARGRAFO 2o. El trmino mnimo del contrato de operacin y

funcionamiento de que trata el artculo 22 de la Ley 160 de 1994 y la
condicin resolutoria de que trata el artculo 25 de la misma ley, no sern
aplicables a los beneficiarios del subsidio integral de tierras cuando se trate
de predios aportados o vendidos para el desarrollo de los Proyectos
Especiales de Desarrollo Agropecuario y Forestal.
ARTCULO 62o. Modifquese el artculo 83 de la Ley 160 de 1994, el cual

quedar as:
Artculo 83. Las sociedades de cualquier ndole que sean reconocidas por el
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural como empresas especializadas
del sector agropecuario y forestal, podrn solicitar autorizacin para el uso y
aprovechamiento de terrenos baldos en las Zonas de Desarrollo Empresarial
establecidas en el artculo anterior, en las extensiones y con las condiciones
que al efecto determine el Consejo Directivo del INCODER, de acuerdo con
la reglamentacin del Gobierno Nacional.
Tal autorizacin se har efectiva previa presentacin y aprobacin del

proyecto a desarrollar en los terrenos baldos y mediante contrato celebrado
con el Instituto. En todo caso, el incumplimiento de las obligaciones del
contrato celebrado dar lugar a la reversin de la autorizacin de los
terrenos baldos.
La autorizacin para el aprovechamiento de los terrenos baldos se efectuar

a travs de contratos de leasing, arriendos de largo plazo, concesin u otras
modalidades que no impliquen la transferencia de la propiedad, de acuerdo
con la reglamentacin que para el efecto expedir el Gobierno Nacional.
2. Demanda de inconstitucionalidad1
1 La totalidad de los antecedentes de esta providencia y algunas consideraciones se han tomado del
proyecto original presentado a la Sala Plena por el Magistrado MAURICIO GONZLEZ
CUERVO, quien generosamente lo ofreci para la preparacin de la sentencia definitiva a pesar de
su salvamento de voto.
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Los demandantes proponen la declaracin de inconstitucionalidad de las
normas demandadas, por las siguientes razones:
2.1. Vulneracin de la Constitucin -artculos 60 y 64- por los artculos 60,

61 y 62 de la ley 1450 de 2011
2.1.1. Los artculos 60 y 64 de la Constitucin prevn el deber del Estado de

promover, de manera general, el acceso a la propiedad y, de manera especial,
el acceso progresivo a ella por los trabajadores agrarios. Siendo los baldos
en trminos de la Corte Constitucional- bienes pblicos de la Nacin
catalogados de bienes fiscales adjudicables, su adjudicacin debe ajustarse a
las disposiciones constitucionales, debiendo dirigirse a los trabajadores
agrarios. Adems, ello se deduce del principio democrtico, pues una sociedad
democrtica no es slo aquella en la que los ciudadanos eligen a sus
gobernantes, sino tambin aquella en la que se materializan principios
esenciales como la prevalencia del inters general, la igualdad y la justicia
social.
2.1.2. En la sentencia C-536 de 1997, la Corte Constitucional declar que era

exequible el artculo 72 de la Ley 160 de 1994, por el cual se estableci la
prohibicin de enajenar bienes inicialmente adjudicados como baldos, cuando
las extensiones excedieran los lmites mximos para la titulacin, restricciones
dirigidas a garantizar que las tierras pblicas sirvan para que los
trabajadores agrarios accedan a la propiedad de las mismas2. La finalidad de
ella consista en asegurar que despus de la adjudicacin de baldos, las tierras
fueren asequibles para los trabajadores agrarios. Por ello, si quien haba sido
adjudicatario pretenda vender el inmueble, deba tomar en consideracin que
el adquirente no se encontraba habilitado para acumular una propiedad
superior al tamao de la Unidad Agrcola Familiar, permitiendo garantizar que
la adquisicin de bienes originalmente baldos fuera de trabajadores agrarios
que no tuvieran tierra.
2.1.3. Sealan los demandantes que las normas acusadas son contrarias a los
mandatos constitucionales porque permiten la venta de tierras originalmente
baldas y facultan su aporte a sociedades comerciales autorizando la
posibilidad de consolidar una propiedad con reas superiores a las fijadas para
las UAF, prohibiciones -contempladas originalmente en el artculo 72 de la
Ley 160 de 1994- norma que se apoya en mandatos constitucionales que no
pueden ser desconocidas por el Legislador. Igual conclusin realizan en
relacin con la eliminacin de la restriccin a la enajenacin -por los primeros
12 aos- de predios adquiridos con subsidios, pues se permite con ello que los
2 En este aparte el demandante transcribe diferentes prrafos de la sentencia C-536 de 1997.

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recursos pblicos invertidos por el Estado en su compra se pierdan en favor de
la adquisicin de predios por terceros que no requieren de una medida
prestacional del Estado.
2.1.4. Similar cuestionamiento realizan los demandantes respecto del artculo

62 de la norma cuestionada, dado que la entrega en usufructo all contemplada
tiene idnticos efectos a los que se derivan de la transferencia de la propiedad.
Por ello, aunque el bien no salga del dominio del Estado, su explotacin
excluye a los trabajadores agrarios y, adicionalmente, reduce la cantidad de
hectreas que podran ser adjudicados a stos. As las cosas, sealan los
actores que los artculos demandados profundizarn la preocupante
concentracin de la propiedad rural. Si bien la Constitucin ampara la
libertad de empresa, tambin seala que las polticas pblicas debern
promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios,
derechos y deberes consagrados en la Constitucin as como la vigencia de
un orden justo.
2.2. Vulneracin del artculo 65 de la Constitucin por desconocimiento

del principio de seguridad alimentaria: por los artculos 60, 61 y 62 de la
Ley 1450 de 2011
2.2.1. El artculo 65 de la Constitucin dispone que la produccin de

alimentos gozar de la especial proteccin del Estado. Con ello est previendo
la seguridad alimentaria como principio y, por esa va, exigiendo del Estado la
proteccin e impulso de la produccin de alimentos. Adicionalmente, de tal
disposicin se desprende un deber orientado a la satisfaccin de las
necesidades del mercado interno y no puede entenderse, en consecuencia, que
la Constitucin privilegie la exportacin de comida. En esta direccin, la
jurisprudencia constitucional, en sentencia T-506 de 1992, reiterada en la
sentencia C-864 de 2006 indic que se vulnera el deber de seguridad
alimentaria reconocido en el artculo 65 del Texto Superior, cuando se
desconoce el grado de garanta que debe tener toda la poblacin, de disponer
y tener acceso oportuno y permanente a los alimentos que cubran sus
requerimientos nutricionales, tratando de reducir la dependencia externa y
tomando en consideracin la conservacin y equilibrio del ecosistema para
beneficio de las generaciones. La poblacin es la sociedad colombiana y, por
tal circunstancia, en la produccin de alimentos debe primar el mercado
interno, mandato desconocido por las normas demandadas.
2.2.2. Adems, estas disposiciones desconocen la soberana nacional y su

capacidad de autodeterminacin, con fundamento en el riesgo de la
adquisicin de tierras por parte de empresas y gobiernos extranjeros con el
10
propsito de emplearlas en la produccin de alimentos destinados a otros
pases3. As, la posibilidad de exceder el lmite establecido por la Unidad
Agrcola Familiar y la permisin de enajenacin de predios adquiridos con
subsidios entregados por el Estado antes de 12 aos, hace factible la
extranjerizacin de los terrenos baldos, situacin que viola la seguridad
alimentaria y la soberana nacional.
2.3. Vulneracin del artculo 150 -numeral 18- de la Constitucin sobre

reserva legal en materia de baldos por el artculo 62 de la Ley 1450 de
2011
2.3.1. El artculo 150 de la Constitucin -numeral 18- establece que al

Congreso le corresponde dictar las normas sobre apropiacin o adjudicacin y
recuperacin de tierras baldas; el establecimiento de esta reserva legal en la
Constitucin, exige que el Congreso determine el marco jurdico aplicable a
una materia, a fin de asegurar la imposicin de lmites al Gobierno en el
proceso de reglamentacin. Por su parte, el artculo 62 de la Ley 1450 autoriza
al ejecutivo para establecer los criterios que deben considerarse para entregar
a las sociedades el uso y aprovechamiento de bienes baldos, sin imponerle
ninguna restriccin.
2.3.2. El artculo 62 ha debido incluir los criterios que permitan definir con
exactitud los requisitos que deben cumplir las empresas que solicitan el
usufructo y las condiciones bajo las cuales deben explotar el inmueble. As,
3 Para los demandantes, ya en Colombia los inversionistas extranjeros gobiernos y empresas

privadas- estn avanzando en la adquisicin de tierras en Colombia. En el municipio de pivijay,
Magdalena, el grupo econmico Merhav, de Israel, adquiri 10 mil hectreas para sembrar caa
de azcar que usar para la produccin de etanol (). En esa misma direccin y de acuerdo con
algunas informaciones de peridicos nacionales inversionistas extranjeros estn adquiriendo
grandes extensiones de tierra en la altillanura. Igualmente, un documento elaborado por
investigadores de la Oficina Regional de la FAO para Amrica Latina y el Caribe seala que
diversas multinacionales agropecuarias, estados y conglomerados financieros, estn adquiriendo
(y/o pretenden hacerlo) vastas extensiones de tierra en los departamentos de Meta y Vichada,
dinmica que se haba visto obstaculizada segn los mismos inversionistas por la limitante
burocrtica que impona la Unidad Agrcola (). Agregan datos sobre el proceso de adquisicin
de tierras por parte de inversionistas y gobiernos extranjeros: Los inversionistas privados estn
adquiriendo una gran cantidad de tierras alrededor del mundo. La empresa Black Rock Inc, con
sede en Nueva York, una de las mayores administradoras de dinero en el mundo, con casi 1.5
billones de dlares en sus libros, acaba de crear un fondo de cobertura agrcola de 200 millones de
dlares, 30 millones de los cuales se utilizarn para adquirir tierras en todo el mundo ()
Morgan Stanley, una de las principales entidades financieras de Estados Unidos, compr 40 mil
hectreas de tierras agrcolas en Ucrania y Renaissance Capital, un fondo de inversin de Rusia,
se apropi de 300 mil hectreas en el mismo pas (). En 2008, el gobierno de Madagascar le
entrego a Daewoo (Corea del Sur) 1,3 millones de hectreas para producir maz con destino al
mercado coreano. Desde 2009, empresas y fondos privados han adquirido cerca de 9 millones y
medio de hectreas en el mundo ().
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por ejemplo, la duracin mxima de los contratos de leasing, arrendamiento y
concesin no es objeto de definicin legislativa.
3. Intervenciones
3.1. Intervenciones respecto de la vulneracin de la Constitucin

-artculos 60 y 64- por los artculos 60, 61 y 62 de la Ley 1450 de 2011
3.1.1. Intervencin del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural
3.1.1.1. La Corte debe declararse inhibida para pronunciarse. El actor

interpreta que la garanta de acceso a la propiedad de la tierra para los
trabajadores rurales, implica que la totalidad de baldos de la Nacin estn
destinados constitucionalmente a la adjudicacin en favor de poblacin
campesina, precepto que no se encuentra en la Constitucin Poltica. El
objetivo de autorizar la consolidacin de extensiones superiores a la UAF se
vincula a la necesidad de dar cumplimiento a los postulados constitucionales
que regulan lo relativo al beneficio social, econmico y ecolgico de la
reforma agraria, segn se prev en los artculos 60, 64, 65, 66 y 334 de la
Constitucin.
3.1.1.2. Los artculos 60 y 64 de la Constitucin son normas con carcter

programtico. Ello implica que confieren una habilitacin amplia para que el
legislador regule la materia de acuerdo con sus posibilidades fcticas y
jurdicas, confirindole un margen de apreciacin extendido. As, el legislador
puede promover el acceso de los trabajadores agrarios a travs de los ms
diversos medios, por ejemplo, la creacin de un subsidio integral de tierras.
Los artculos 60 y 61 de la Ley 1450 de 2011, hacen posible la compra de
tierras privadas cuyo origen fue la adjudicacin de un baldo o la asignacin
del subsidio integral de tierras, sin que ello implique la imposibilidad de
acceso a la propiedad de la tierra por parte de otros trabajadores agrarios. En
sntesis, la regulacin demandada recae sobre la autorizacin de actos y
contratos que puedan surgir con posterioridad a la adjudicacin de los baldos
o de las tierras adquiridas con recursos pblicos va asignacin del Subsidio
Integral de Tierras, esto es, de bienes sobre los cuales se ejerce la propiedad.
3.1.2. Intervencin del Ministerio de Hacienda
3.1.2.1. Las sentencias de la Corte Constitucional invocadas por los

demandantes, interpretan los artculos incorporados en la Ley 160 de 1994, y
no los artculos 60 y 64 de la Constitucin. El artculo 60 de la Ley 1450
permite que se adjudiquen tierras que excedan los lmites establecidos para las
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Unidades Agrcolas Familiares, previo cumplimiento de requisitos como que
(i) los predios se encuentren vinculados a un proyecto de desarrollo
agropecuario o forestal que justifique la operacin, (ii) el proyecto incluya la
generacin de inversin y empleo, (iii) y aporte a la innovacin y a la
transferencia tecnolgica. Regulacin que resulta plenamente compatible con
los artculos 60, 64, 65 y 334 de la Constitucin Poltica.
3.1.2.2. De acuerdo con la definicin dada por la Corte Constitucional, no

existe una obligacin especfica de adjudicar los baldos a una poblacin
determinada, sino a quienes cumplan con las exigencias establecidas por la
ley. El artculo 62 de la Ley 1450 ampla la adjudicacin, no solo a personas
naturales sino tambin a sociedades reconocidas, especializadas para el uso y
aprovechamiento de terrenos baldos en zonas de desarrollo empresarial.
3.1.2.3. Considerando la jurisprudencia constitucional -en particular, la

sentencia C-595 de 1995-, las normas demandadas son compatibles con la
funcin social de la propiedad: ella se traduce, en el caso de las tierras baldas,
en su explotacin econmica y en su destinacin al desarrollo de actividades
agrcolas. Y son compatibles con el inciso segundo del artculo 334 de la
Constitucin, constituyendo, adicionalmente, una forma de promocin del
acceso a la propiedad por parte de las asociaciones.
3.1.3. Intervencin del Departamento Nacional de Planeacin
3.1.3.1. Los artculos 60 y 61 de la Ley 1450 habilitan la compra de tierras

privadas cuyo origen fue la adjudicacin de un baldo o la asignacin del
subsidio integral de tierras. Ello no constituye una limitacin para acceder a la
tierra por parte de los trabajadores agrarios, sino que permite la disposicin de
tales bienes por motivos de utilidad y beneficio social, nicamente para el
desarrollo de proyectos especiales de desarrollo agropecuario y forestal.
3.1.3.2. Los artculos 60 y 64 de la Constitucin poltica no establecen

restriccin alguna sobre las tierras que se entregan a los trabajadores agrarios
ni tampoco implica que el legislador deba hacerlo. A pesar de que las
sentencias de la Corte Constitucional destacan la validez de una medida como
la adjudicacin de tierras por ocupacin previa, a favor de campesinos de
escasos recursos, no excluyen la utilizacin de tierras baldas de la Nacin
para otros fines de poltica pblica como el consistente en promover el
desarrollo rural. De esta manera, autorizar la concentracin de unidades
agrcolas familiares con el nico fin de desarrollar proyectos de desarrollo
agropecuario o forestal, es potestad del legislador segn lo establece el
numeral 18 del artculo 150 de la Constitucin.
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3.1.4. Intervencin de la Universidad del Rosario
3.1.4.1. Las normas demandadas no constituyen, en s mismas, impedimentos

para acceder a la propiedad por parte de los pequeos agricultores. All no se
dispone que los campesinos queden forzados de cualquier manera a vender o
aportar sus parcelas adjudicadas, ni que puedan hacerlo de no tratarse de
proyectos que requieran la formacin de un terreno de mayor extensin.
3.1.4.2. La norma demandada permite al pequeo agricultor asociarse en

proyectos de desarrollo agropecuario y forestal, pasando a ser propietario de
una alcuota del mismo mediante el aporte de su tierra. No podra excluirse al
pequeo agricultor de tal posibilidad, por el hecho de que su parcela haya sido
originariamente un baldo o adquirida a travs de subsidio. Mxime cuando no
puede desconocerse que cierto tipo de produccin agrcola o forestal mejora
su eficiencia en una extensin que permita las economas de escala, as como
la realizacin de obras de infraestructura de adecuacin de tierras,
mecanizacin o utilizacin de tecnologas de produccin especializadas.
3.1.4.3. Las Zonas de Desarrollo Empresarial a las que alude el artculo 62 se

encontraban ya contempladas en el artculo 82 de la Ley 160 de 1994, y no
puede afirmarse que estuvieran destinadas a ser entregadas exclusivamente a
los trabajadores agrcolas. No puede entenderse que la Constitucin impida la
exploracin de otras modalidades de desarrollo del campo compatibles con el
acceso a la propiedad, a las que se pueda recurrir en beneficio del campesino.
3.1.5. Intervencin del Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad

Dejusticia-
3.1.5.1. Los artculos 60 y 61 de la Ley 1450 de 2011 desconocen la

prohibicin de regresividad aplicable a la garanta del derecho de acceso
progresivo a la propiedad de la tierra, establecido en el artculo 64 de la
Constitucin: son un retroceso debido a que permiten la concentracin de la
tierra, favorece la conversin de los trabajadores agrarios en asalariados en
lugar de propietarios y, adicionalmente, puede revertir los esfuerzos estatales
que se han llevado a cabo hasta ahora en materia de titulacin de tierras. Dado
que el artculo 64 superior debe garantizar el acceso a la tierra de manera
progresiva, resultan prima facie inconstitucionales estas medidas que
retroceden la proteccin y no satisfacen el test de juicio estricto: (i) no se trata
de medidas necesarias si se tiene en cuenta que el legislador hubiera podido
emplear alternativas menos lesivas -por ejemplo, consolidar las denominadas
Zonas de Reserva Campesina-; (ii) tampoco son medidas proporcionadas,
14
puesto que generan un dao mayor al beneficio que pueden alcanzar; (iii) el
legislador no cumpli las exigencias argumentativas que se requieren para la
adopcin de una medida que constituye un retroceso; (iv) se trata de grupos
especialmente protegidos, como son los trabajadores agrarios que suelen ser
parte de grupos de poblacin desplazada o en extrema pobreza.
3.1.5.2. Las excepciones establecidas en los artculos 60 y 61 de la Ley 1450

de 2011 hacen posible la consolidacin de grandes propiedades con bienes
adjudicados por el Estado: permiten que personas naturales o jurdicas que ya
las tienen, sumen a su patrimonio tierras originalmente destinadas a los que no
las posean o adquiridas inicialmente con subsidios estatales cuya finalidad
era tambin el acceso a la propiedad de los trabajadores agrarios. El
levantamiento de las restricciones previamente establecidas implica que la
tierra protegida por ellas deja de ser exclusiva de los trabajadores agrarios. Si
bien los proyectos productivos pueden generar ingreso a los trabajadores
agrarios, la poltica adoptada los hace asalariados y reduce sus posibilidades
de acceso a la tierra.
3.1.5.3. Las disposiciones persiguen una finalidad constitucionalmente

imperiosa -el aumento de la productividad segn los artculos 65 y 334 de la
Constitucin, relacionado con los fines esenciales del Estado-, mas no resulta
posible asegurar que la produccin a escala pretendida por las normas
demandadas logre aumentar sustancialmente la productividad agropecuaria.
3.1.5.4. Los proyectos a los que se refieren las normas demandadas podran
promover la vinculacin de los trabajadores agrarios a grandes proyectos
agroindustriales, pero la reduccin de las posibilidades de ser propietarios
tiene varios efectos desfavorables en los derechos de los trabajadores. La
propiedad de la tierra permite la generacin de ingresos con mayor autonoma
y de forma compatible con las prcticas culturales propias de la economa
campesina; hace posible el acceso al crdito y permite reducir los riesgos de
despojo. Con los artculos acusados se pretende alcanzar la productividad a
partir de un costo muy alto para la democratizacin de la propiedad.
3.1.6. Intervencin de la Corporacin Colectivo de Abogados
3.1.6.1. El objetivo primordial de la adjudicacin de los bienes de la Nacin

consiste en permitir el acceso a la propiedad de la tierra a quienes carecen de
ella, debiendo el Estado adjudicar sus tierras baldas a las trabajadoras y
trabajadores que no las tienen y no cuentan con los recursos para adquirirlas.
As, la exigencia de limitacin de ingresos y no posesin de otros bienes
15
rurales para poder acceder a bienes originalmente baldos o adquiridos
mediante subsidio, tiene fundamento constitucional.
3.1.6.2. Los artculos demandados eliminan garantas de transferencia de las

tierras de la Nacin a familias campesinas, que evitan la apropiacin por
grandes propietarios y poseedores de enormes capitales. Tales parmetros son
imperativos, como medios idneos para poder dar cumplimiento a los deberes
atribuidos al Estado en los artculos 64, 333 y 334 de la Constitucin.
3.1.6.3. Las disposiciones demandadas implican la violacin de la exigencia

de progresividad y, de manera particular, el desconocimiento de la prohibicin
de disminuir el nivel de proteccin conferido a los trabajadores agrarios.
3.1.7. Intervencin del ciudadano Juan Eduardo Gmez Londoo
3.1.7.1. Las condiciones de adjudicacin de un bien baldo no sufrieron

modificacin alguna con la adopcin del artculo 72A de la Ley 160 de 1994.
El artculo 60 elimin la limitacin a la negociacin y transferencia de bienes
ya adjudicados como baldos. Las transferencias de propiedad sobre un bien
adjudicado, en nada incumben a quienes pretenden la propiedad de un bien
baldo por medio de la adjudicacin, pues el mismo ya no es objeto de estos
procedimientos. As, no existe una violacin a las garantas de acceso a la
propiedad de las tierras de los trabajadores agrcolas, dado que las condiciones
y tierras adjudicables no se ven afectadas con las negociaciones que se
realicen sobre bienes que ya tienen dueo.
3.1.7.2. La eliminacin de las restricciones en trminos de las Unidades

Agrcolas Familiares que pueden ser objeto de las adquisiciones o aportes, se
prev para el evento especfico en el que se presente un proyecto especial
agropecuario o forestal. Ello encuentra apoyo en la funcin social de la
propiedad.
3.1.7.3. El artculo 62, que permite la entrega de bienes baldos sin

transferencia de la propiedad, a fin de que sean explotados por la sociedad
correspondiente, s restringe la posibilidad de adjudicacin a un trabajador
agrario. En efecto, aquella sociedad que reciba el baldo tendr un derecho
legtimo sobre el mismo, y no podr ser despojado del bien para favorecer a
personas con proteccin constitucional especial. Debe declararse inexequible.
3.1.8. Intervencin de la ciudadana Adriana Zapata de Arbelez
16
3.1.8.1. De los artculos 60 y 64 constitucionales que se invocan como
vulnerados, no es posible derivar que la destinacin o vocacin de los bienes
baldos slo puede consistir en su adjudicacin a campesinos o personas
carentes de tierra. Si bien disponen que el Estado debe promover el acceso a la
propiedad de la tierra, dando prioridad a los trabajadores agrarios antes que a
otros, existe una enorme diferencia entre sealar que tales bienes tienen una
destinacin prioritaria y advertir que es esa la nica y exclusiva destinacin.
3.1.8.2. El planteamiento de los demandantes es equivocado en tanto las

normas demandadas no regulan la adjudicacin de bienes baldos; la norma
regula, de una parte, la adquisicin de predios que pertenecen a particulares y
que en el pasado fueron bienes baldos. Los artculos demandados no estn
derogando el rgimen de tierras; por el contrario, estn desarrollando los
objetivos de la ley, esto es, regular el aprovechamiento y ocupacin de las
tierras baldas de la Nacin permitiendo la acumulacin equitativa de tierras
bajo un enfoque claramente social, dado su componente productivo y
generador de trabajo, que compagina con lo establecido en los mandatos
constitucionales.
3.1.8.3. Conforme a la Ley 160 de 1994 y a su interpretacin a la luz de la

Constitucin, no puede concluirse que la adjudicacin de bienes baldos deba
vincularse nicamente a los trabajadores agrarios dado que, aunque es posible
garantizar a travs de este medio el derecho consagrado en el artculo 64 de la
Constitucin, ello tambin puede lograrse a travs de una poltica que haga
efectivo el uso del suelo que genere trabajo y otra serie de beneficios e
ingresos que permitan a los campesinos acceder a una mejor calidad de vida.
3.2. Intervenciones respecto de la vulneracin del artculo 65 de la

Constitucin por desconocimiento del principio de seguridad alimentaria:
por los artculos 60, 61 y 62 de la Ley 1450 de 2011
La Corte debe declararse inhibida para pronunciarse de fondo. Los

demandantes asumen que la totalidad de Proyectos Especiales de Desarrollo
Agropecuario y Forestal y proyectos al interior de las Zonas de Desarrollo
Empresarial, no solo sern acaparados por extranjeros sino que adems estos
los utilizarn para retirar los productos del pas, sin tener en cuenta que tanto
unos como otros requieren de la aprobacin estricta de una Comisin del
Gobierno Nacional en un caso, y del Incoder en el otro. Los cargos formulados
se fundamentan en hiptesis sobre la ejecucin o implementacin de las
normas pero no contrastan el texto de la norma con las disposiciones
17
constitucionales. Cabe hacer la misma consideracin respecto de los proyectos
que se autoricen en las Zonas de Desarrollo Empresarial, si se tiene en cuenta
que el Consejo Directivo del Incoder deber aprobar, en un primer momento,
la delimitacin de la zona. Posteriormente, tal entidad deber analizar y si es
del caso aprobar o rechazar, los proyectos presentados.
3.2.2. Intervencin del Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico
Se impone una inhibicin respecto del cargo formulado por violacin del
artculo 65 de la Constitucin dado que el cargo carece de claridad, certeza,
pertinencia y suficiencia. En efecto (i) no existe coherencia argumentativa que
le permita a la Corte identificar la violacin de las normas constitucionales,
(ii) no presentan una proposicin jurdica real y existente, (iii) la
interpretacin planteada en la demanda es netamente subjetiva y en ningn
momento se refiere al contenido de la norma ni se contrasta con la norma
constitucional que se seala como infringida y (iv) el contenido de la demanda
no despierta ninguna duda acerca de la constitucionalidad de la disposicin
acusada.
La Corte debe declararse inhibida para pronunciarse con este cargo. Ello es as
dado que el cuestionamiento constitucional formulado: (i) se fundamenta en la
particular interpretacin que los actores hacen de las normas acusadas; (ii) no
presenta un argumento claro y especfico, dado que la posible violacin de la
seguridad alimentaria se apoya es en la aplicacin indebida de la norma; y (iii)
no se formula un problema de naturaleza constitucional sino un problema
asociado a la indebida aplicacin de las disposiciones acusadas.
3.2.4. Intervencin de la Corporacin Colectivo de Abogados
3.2.4.1. El acceso a la tierra constituye una de las condiciones que viabilizan

la garanta del derecho a la soberana y la seguridad alimentarias, por cuanto
este comprende el derecho de acceder a los recursos y a los medios de
asegurarse la propia subsistencia, incluida la tierra, la irrigacin en pequea
escala y las semillas, el crdito, la tecnologa y los mercados locales y
regionales, en particular en zonas rurales y para los grupos vulnerables y
discriminados. Entre las consideraciones de la Observacin General No. 12
del Comit del Pacto de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, referido
al derecho a una alimentacin adecuada, se seala que la obligacin de
respetar el acceso a una alimentacin adecuada requiere que los Estados no
adopten medidas de ningn tipo que tengan por resultado impedir ese acceso.
18
3.2.4.2. Las normas demandadas tienen el propsito de entregar la tierra del
Estado a multinacionales agropecuarias, fondos de pensiones y otros pases, en
desmedro de la soberana, la seguridad alimentaria y los derechos los
campesinos y habitantes de las zonas rurales de Colombia.
El cargo formulado se apoya en posibles consecuencias econmicas que pueda

tener la disposicin demandada. No se trata de una contraposicin objetiva y
verificable entre el texto legal y el contenido constitucional respecto de la
seguridad alimentaria y la soberana nacional. As las cosas la posibilidad de
que se generen algunas consecuencias, principalmente econmicas, no implica
un choque entre la norma demandada y la Constitucin.
3.2.6.1. Concluir que la norma demandada permite la extranjerizacin de la

tierra, termina siendo una apreciacin personal de los demandantes que carece
de sustento atendiendo lo sealado en la referida disposicin -artculo 60-.
3.2.6.2. La Constitucin establece la igualdad de trato para nacionales y

extranjeros y el respeto de los derechos e inversiones de unos y otros.
3.2.6.3. Es un contrasentido argumentar que la implementacin y desarrollo de

megaproyectos en el sector agrario conduce a reducir la cantidad de alimentos
para el consumo local. Lo que persigue la norma, por el contrario, es que a
travs del desarrollo de proyectos se exploten tierras que son improductivas lo
cual permite, en consecuencia, el incremento no solo de empleo y riqueza sino
tambin de los productos alimenticios que se derivan de tales proyectos.
3.3. Intervenciones respecto de la vulneracin del artculo 150 -numeral

18- sobre reserva legal en materia de baldos: por el artculo 62 de la ley
1450 de 2011
3.3.1.1. La Corte debe declararse inhibida para pronunciarse de fondo. Los

actores fundan su ataque en una supuesta falencia del texto legal, que no se
argumenta debidamente, puesto que no sealan cual es el ncleo esencial que
debera encontrarse en la ley. La competencias al Congreso de la Repblica
para regular la apropiacin, adjudicacin y recuperacin de baldos no implica
19
que todos los aspectos deban ser agotados en la ley, siendo posible el ejercicio
de la potestad reglamentaria del Presidente de la Repblica.
3.3.1.2. En relacin con las Zonas de Desarrollo Empresarial, el Congreso

estableci criterios generales para el uso de las tierras baldas delimitadas en
Zonas de Desarrollo Empresarial, en los artculos 82 de la Ley 160 de 1994
-no demandado- y en el artculo 62 de la Ley 1450 de 2011.
3.3.2. Intervencin del Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico
La reserva legal para la regulacin de lo relativo a baldos no implica que las

disposiciones que expida el Congreso deban ocuparse de manera detallada y
exhaustiva de toda la materia. Ello supone que el Congreso puede confiar en el
Gobierno Nacional la reglamentacin de algunos aspectos sobre la materia,
conforme lo dispuesto en el numeral 11 del artculo 189 de la Constitucin.
La regulacin adoptada por el Congreso en relacin con los baldos no

desconoce la existencia de una reserva legal en esta materia. El legislador,
adems de establecer pautas u orientaciones acerca de la manera en que deben
aplicarse las disposiciones demandadas, asigna al Gobierno el ejercicio de la
facultad reglamentaria estableciendo criterios especficos que deben orientar el
contenido de la reglamentacin correspondiente. Ello se deduce, por ejemplo,
de lo dispuesto en el artculo 61 de la Ley 1450. Adicionalmente, las
disposiciones demandadas deben ser ledas conjuntamente con los dems
artculos de la Ley 160 de 1994 entre los que se encuentran, por ejemplo, el
artculo 82 que alude a las denominadas Zonas de Desarrollo Empresarial.
El numeral 18 del artculo 150 de la Constitucin establece que por medio de

las leyes se dictarn las normas sobre apropiacin, adjudicacin y
recuperacin de baldos, correspondiendo al Congreso establecer, al menos,
las pautas mnimas que han de tenerse en cuenta para entregar y permitir el
uso del de los bienes baldos que no hayan sido adjudicados. As las cosas, se
extraan elementos esenciales que ha debido regular el Congreso, en relacin
con los contratos que se celebrarn entre el Incoder y la sociedad interesada en
ser usufructuaria del bien respectivo. As, por ejemplo, resultaba necesario
establecer los lmites temporales de dichos contratos, en tanto existen
presunciones legales que pueden derivar en usufructos vitalicios en cabeza de
20
las sociedades interesadas y en contravencin de los derechos de los
trabajadores agrarios.
La existencia de disposiciones legales que otorgan competencia regulatoria al

ejecutivo no supone la violacin de la reserva legal. Una infraccin de tal
reserva se producira si se dejara en el ejecutivo de manera absoluta el
ejercicio de la facultad de disciplinar una materia que debe ser abordada por el
Congreso. En las normas demandadas se estableci la regulacin sustancial de
la materia en tanto: (i) autoriz el uso y aprovechamiento de bienes baldos
por parte de empresarios en Zonas de Desarrollo Empresarial; (ii) seal que
el uso permitido de los bienes baldos no puede implicar la transferencia del
derecho de dominio de las tierras y que debe efectuarse a travs de
modalidades que no impliquen tal transferencia; y (iii) estableci que para
obtener la autorizacin se requiere la presentacin y aprobacin del proyecto
por parte del Incoder. De acuerdo con lo anterior puede afirmarse que la
materia qued, en sus rasgos generales, claramente definida en la ley.
3.4. Intervenciones ciudadanas que presentan argumentos genricos o

complementarios a los cargos formulados en la demanda de
inconstitucionalidad
3.4.1. Intervencin del ciudadano Ivn Cepeda Castro
3.4.1.1. Compartiendo los argumentos formulados por los demandantes,

afirma que las normas demandadas desconocen el artculo 11 del Pacto
Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y culturales y el principio de
no regresividad integrados, uno y otro, al bloque de constitucionalidad.
3.4.1.2. Las disposiciones demandadas, al promover la concentracin de la

tierra, constituyen un retroceso en la proteccin de los derechos a acceder a la
tierra, a la alimentacin y a la vivienda digna. El acceso a la tierra constituye
una condicin indispensable para el aseguramiento del derecho a la
alimentacin y el derecho a una vivienda adecuada -artculo 11 del Pacto
Internacional de derechos Econmicos, Sociales y Culturales y de las
observaciones 12 y 14 del Comit de Derechos Econmicos, Sociales y
Culturales de las Naciones Unidas-. Adicionalmente, tal y como lo advirti el
Auto 092 de 2008 de la Corte Constitucional las medidas que restringen el
acceso a la tierra desconocen tambin los derechos de las mujeres.
21
3.4.2. Intervenciones de Luis Enrique Amado Prieto (Director Ejecutivo
de Pastoral Social Regional-Caritas Suroriente Colombiano), Laura
Herrera, Leydy Yulieth Romero Romero, Ana Julieta Barbosa Rojas,
Edilia Mendoza Roa, Francisco Ramrez Cuellar, Carlos Anczar Rico
lvarez, Julio Armando Fuentes, Carlos A. Escobar, Rubn Vicente
Aguilar (Capitn Mayor del Resguardo Indgena Awalib), Germn
Cabare (Capitn Mayor de la Parcialidad Indgena Campaa), Mario
Germn Bonilla Romero (Director Ejecutivo de la Confederacin de
Prosumidores Agro Ecolgicos Agrosolidaria), Luz Alba Trujillo
(Asociacin para el futuro con manos de mujer Asfumujer), Dianys
Patricia Peraza Rojas (Corporacin Desarrollo Solidario), Jos Vicente
Revelo Salazar (Asociacin para el Desarrollo Campesino), Santiago
Ramrez (Presidente de la Asociacin Indgena Unuma de Puerto Gaitn),
Martha Aurora Currea Valderrama (Presidenta de la Asociacin
Municipal de Usuarios Campesinos de Puerto Gaitn), Carina Maloberti
(Unin Internacional de Tcnicos Rurales de Argentina-Amicus Curiae)
3.4.2.1. Las tierras baldas deben emplearse para garantizar el acceso a la

tierra de los campesinos. Atendiendo lo dispuesto en las normas ahora
demandadas, ellas podrn ser entregadas a empresarios a fin de que
desarrollen proyectos agropecuarios o forestales de gran escala. Se trata
entonces de una poltica de concentracin de la propiedad que pretende
entregar la tierra del Estado a multinacionales agropecuarias, a fondos de
pensiones, a grupos econmicos y a otros pases.
3.4.2.2. Conforme a lo anterior el Estado renuncia al deber de garantizar el

derecho al acceso a la tierra de campesinos y trabajadores rurales. De esta
manera, la tierra ser entregada a grandes conglomerados nacionales y
extranjeros, mientras que al campesino se le borra su identidad ligada a la
actividad histrica de produccin en el sector rural. No ser propietario sino
pen en grandes proyectos forestales y agroindustriales.
3.4.3. Intervenciones de los ciudadanos Bibiana Stella Duarte Restrepo

(Fundacin para la Comunicacin) y William Javier Castellanos Morales
(Asociacin de Trabajo Interdisciplinario ATI) y Eduardo Ramrez
Gmez
3.4.3.1. El deber de proteger la produccin de alimentos previsto en el artculo

65 de la Constitucin se encuentra en riesgo, ya que un porcentaje
significativo del consumo interno de alimentos en Colombia se encuentra en
relacin de dependencia con la pequea y mediana produccin campesina. Por
ello, limitar sus posibilidades de acceso a la propiedad rural constituye una
22
amenaza seria de la seguridad alimentaria. Adicionalmente el Comit de
derechos Econmicos, Sociales y Culturales advirti en su recomendacin No.
22 la necesidad de que Colombia formule polticas agrarias que den
prioridad a la produccin de alimentos, ponga en prctica programas de
proteccin de la produccin alimentaria nacional mediante la concesin de
incentivos a los pequeos productores y garantice la restitucin de las tierras
de las que fueron desposedos los pueblos indgenas y afrocolombianos as
como las comunidades de campesinos.
3.4.3.2. El seor Ramrez Gmez, adicionalmente indica que los artculos

demandados desconocen el principio de unidad de materia, considerando que
lo relativo a la regulacin de la adjudicacin de baldos debe corresponder a
una ley diferente que podra articularse con las leyes de tierras o aquellas que
regulan las funciones del INCODER.
3.4.4. Corporacin Grupo Semillas
3.4.4.1. Las disposiciones demandadas desconocen la prevalencia del inters

general y el derecho a la igualdad: solo podran beneficiar a los que tengan
una extendida capacidad de inversin; y la posibilidad de que pequeos
trabajadores agrarios accedan a ms de una unidad agrcola familiar es muy
reducida.
3.4.4.2. Se desconoce el artculo 64 de la Constitucin debido a que: (i) se

promueve el acaparamiento de tierras; (ii) la concentracin agudizada,
disminuir las tierras disponibles para trabajadores agrarios; y (iii) se hace
posible la ejecucin de proyectos sin control o autorizacin alguna -aquellas
que se encuentran entre 1 y 10 unidades agrcolas familiares-.
3.4.4.3. Se establece un nuevo modelo de gestin de las tierras rurales,

vulnerando los derechos fundamentales al territorio, a la autonoma y a la
participacin de los pueblos indgenas, de las comunidades afrodescendientes,
negras, palenqueras y raizales, y sin un proceso de consulta previa que
permitiera que las comunidades afectadas conocieran y se pronunciaran sobre
las nuevas medidas.
3.4.4.4. Los artculos que se cuestionan pueden propiciar operaciones de

legalizacin del despojo de tierras y la apropiacin de tierras que fueron
abandonas por vctimas de la violencia, por la eliminacin de las restricciones
que traa la legislacin.
23
3.4.4.5. Las normas demandadas se oponen a la funcin ecolgica asignada a
la propiedad as como al deber del Estado de proteger las riquezas naturales y
evitar el deterioro ambiental, dado que la naturaleza de los proyectos
desarrollados en extensiones de tierra superiores a una Unidad Agrcola
Familiar posibilitan la generacin de graves efectos ambientales asociados,
por ejemplo, a la erosin y a la reduccin de la fertilidad de las tierras.
3.4.5. Intervencin de Food First Information and Action Network (Fian

Internacional4)
3.4.5.1. El acceso a la tierra es relevante para la garanta de varios derechos

humanos: del derecho a la alimentacin y del derecho a una vivienda
adecuada. Adicionalmente, la proteccin del acceso a la tierra es relevante
para garantizar derechos de indgenas, mujeres, afrodescendientes y
comunidades campesinas.
3.4.5.2. Las obligaciones internacionales han sido violadas: (i) se incumple la

obligacin de adoptar medidas para la realizacin progresiva de los derechos
hasta el mximo de los recursos disponibles, y su corolario, la prohibicin de
regresividad, ya que la adjudicacin de baldos a los campesinos constituye la
medida ms importante para asegurar su acceso a la tierra y no existen planes
de redistribucin diferentes; (i) las medidas no prevn un tratamiento especial
para los grupos vulnerables y, en consecuencia, desconocen la obligacin de
darles prioridad, dejando en la misma situacin a las grandes empresas y a los
campesinos en relacin con el acceso a la tierra, siendo obligacin del Estado
darles trato diferenciado, atendiendo la desigualdad existente entre unos y
otros; (ii) el aumento de la frontera agrcola, a travs de un modelo
marcadamente industrial, puede llevar a una afectacin de bosques y
ecosistemas, contra el deber de proteger el ambiental y asegurar la
sostenibilidad de la agricultura.
3.4.6. Intervencin de Grain Internacional
Al presentar el Amicus Curiae, indica la importancia que tiene la adopcin de

medidas que tengan por objeto controlar el acaparamiento de tierras: dicho
acaparamiento se encuentra documentado en sesenta y seis pases y
comprende 35 millones de hectreas, y en Colombia se han presentado seis
casos, por lo que se apoya a la peticin de los demandantes.
4 Seala su condicin de organizacin internacional que aboga por el derecho a la alimentacin y,

en esa medida, estima pertinente intervenir en el proceso de constitucionalidad mediante un amicus
curiae.
24
3.4.7. Intervencin de la Asociacin de Servidores Pblicos de la
Contralora de Bogot, el Sindicato de Trabajadores de la Contralora de
Bogot y otros ciudadanos5
3.4.7.1. Las disposiciones acusadas pueden afectar seriamente la soberana
alimentaria, en tanto habilitan la concentracin de tierras y su apropiacin por
parte de empresas extranjeras, e implica tambin la afectacin de la soberana
nacional.
5 Leticia Margarita Gmez Paz, Henry E. Linares E., Dalia Edith Rodrguez, Nidia Torres O,
Viviana Martnez , Delia Caicedo Carranza, Margarita Rodrguez, Olga Martnez, Reina Cepeda
Pedroza, Edwin Damian Uribe, Juan Carlos Ayala, Luis Ernesto Bocanegra, Yolima Corredor R.,
Faccello Angel Manjarres, Edwin Alfonso Vanegas, Gladys Monroy Gonzlez, Roco Pinzn,
Aristides N. Flrez, Mara Gloria Rivera, Helga Pea Ceballos, Yenny Forero Santamara, Rafael
A., Jovan Neira, Gloria Silva, Jos Jess Padilla Guerrero, Manuel Follero Bentez, Luis lvaro
Daz Chitiva, Jhon Molina Vargas, Mara Yazmin vila Pacheco, Julin Daro Henao, Eva Irene
Castelblanco, Josefina Carmona, Jairo Ruiz Espitia, Ligia Cruz, Leandro Mateus, Jazmn Eslait
Masson, Claudio Casas, Adriana Romero, ngel Nio Alonso, William Aponte, Clara Edith Acosta
Manrique, Jos Del Carmen Rincn A., Edgar Acero Jimnez, Jos Daro Muoz Carvajal, Vctor
Hugo Hernndez Snchez, Hctor Fabio Candamil Montoya, Miguel Francisco Ros, Amparo
Gonzlez Forero, Andrea Rodrguez J., Esperanza Castro Duque, Marina Reyes Surez, Johana
Trujillo Otero, Carlos Mauricio Parad B., Deledda Pez Vega, Omar Ramrez Z, Adriana Rodrguez,
Henry Camacho Ovalle, Anglica Mara Vega, Nohora Elsa Quevedo A., Mara Patricia Mateus C.,
Mara Helena C., Magdalena C., Blanca Gutirrez Guasca, Hernn Alfonso Mahecha Bustos, Jos
Idulyo Ramos, Claudia Sanabria P., Boltan Snchez, Sonia Navarro M., Ana B. Ramrez, Narola
Dora Ramrez, Luz Marina Castro, Anglica Mara P., Miriam C., Jorge Mario Correa Nio, Irma
B., Luz Miriam Castro P., Yesmin D. Andreius, Gisela P. Bolvar Mora, Teresa Nio R., Santiago
Cruz V., Lucy Mecn Sandoval, Pedro Velsquez G., William Ruz, Manuel Guillermo Pinear, Jorge
E. Lpez R., Alexander Rincn Olaya, Ligia Ins Botero Meja, Hector Erney Andrade C., Gustavo
Rubn Triana Surez, Ramn Antonio Paba Roso, Mara Victoria Forero, Medardo Hernndez B.,
Francisco Jos Valderrama Mutis, lvaro Francisco Morales Snchez, Elas Fonseca C., Winston
Petro Barrios, Jos Digenes Orjuela, Jos Fernando Ocampo, Jhonier Mauricio Castaeda, Ana
Roco Bermdez Jaimes, Michael Tache Victorino, Andrs Felipe Carmona Ospina, Sonia Alejandra
Agudelo Gmez, Yuli Yesnei Higuera Nieto, Jos Julin Carvajal Crdenas, Marco Alirio Muoz,
Franklin Jos Daz Romero, Juliana M., Segundo Manuel Carrillo, Beatriz A. S., Celio Miguel
Garca, Luz Mara Ortiz, Gabriela Gmez Paz, Sandra E. Camargo Gutirrez, Adriana Carolina
Contreras Pardo, Jennifer Daza Sanabria, Marcela Patricia Velasco Rojas, Albeiro Casallas
Leguizamn, Cesar Augusto Dionisio R, Sal Andrs Pea Castao, Richard Orlando Sabogal
Triana, Alberto Simbaqueva, Jaime Salamanca S., Claudia L Morales, Nestor Pea Zarate, Anglica
Castillo Henao, Alejandra Osorio, Jos Daniel S. Figueroa, Edilberto Centeno Castro, Cristian
Camilo Ayala Chacn, Luis Eduardo Gaitn, Nelson Carvajal, Enrique Ardila Rojas, Jos Agustn,
Nepomuceno Castro Martnez, Sandra Villamizar Quiones, Uberney Forero, Berenice Quimbayo,
Carlota Duran Ruiz, Mara Del Rosario Gonzlez, Flor Alba A., Atilio Granados, Diomar
Echeverry, Jairo Gonzlez, Eddy Ramos, Mara Nio, Luis Germn Daz Hurtado, Luis Alfredo
Cadena Gamboa, Libia Esperanza Cuervo Pez, Amparo Reina, Marta P., Reina B. Aguilar, Claudia
Patricia Gmez R., Claudia Pedraza, Doris Len Bello, Daniel Zambrano, Carolina Marn Blanco,
Jorge Ruz, Carlos Felipe Ospina Marulanda, Carlos Mario Acero Castellanos, Ximena Canal
Laiton, Jos Luis Rodrguez, Manuel Martnez, Manuel Camilo Parra Osorio, Rodrigo Cruz
Hernndez, Alba Karina Estevez Amaya, Diego Edgar Medina Morales, Jarri Beltrn Pastrana,
Adriana Camargo Garzn, Mnica Garca, Ruth Marina Betancur, Alicia Hurfano R., Elizabeth
Montes Castro, Camilo Garzn Cuervo, Mery Gonzlez Guayara, Jos De Jess Gil, Luis Bernal,
25
3.4.7.2. Los bienes baldos deben ser entregados a los trabajadores agrarios,
quienes son sus legtimos titulares. Promover su transferencia en grandes
extensiones, impacta negativamente el mandato constitucional de proteccin
del campesinado pobre de Colombia como poblacin ms vulnerable y,
adicionalmente, atenta contra la Soberana Popular y la democratizacin de
la propiedad rural que el lmite de una UAF favoreca.
4. Concepto del Procurador General de la Nacin
4.1. Vulneracin de la Constitucin -artculos 60 y 64- por los artculos 60,

61 y 62 de la ley 1450 de 2011
4.1.1. La regulacin de los proyectos especiales agropecuarios y forestales

apunta a dos propsitos constitucionales: mejorar la productividad de las
tierras y el ingreso y calidad de vida de los campesinos. No es posible ampliar
la frontera agropecuaria sin vincular nuevas tierras a la dinmica de la
Carlos Medina, Ricardo Santacruz, Efran Tamayo, Sonia N., Edgar Valderrama, Argemiro
Castellanos, Dimedes Ruz Rodrguez, Ronald Rojas, Jorge Marn, Claudia Gmez, Armando
Rodrguez, Gloria Vargas, Ivon Rodrguez, Gloria Barrera, Luis Alfonso Bareo, Andrs Ramrez,
Karina Gene Prada, Carlos R., Juan Vanegas Surez, Fany Pino B., Nathanel Machado Nuez, Cris
Encarnacin Reyes Gmez, Fernanda Casas Ortiz, Alexandra Ramrez S,, ngel Mara Morales,
Oscar Mauricio Stemhor, Carmenza R., Ana Carolina Moreno, Liliana Liscano Romero, Melba
Pilar Gamboa, Ana Janeth Bernal Reyes, Alba Ester Tovar Porras, Sandra Constanza O., Fredy
Andrade Ordoez, Jos I. Rodrguez Mahecha, Leszli Klli Lpez, Ins Sanmiguel C., Luis Emilio
Marn C., Carlos Adolfo lvarez, Jos Gonzalo Garzn, Mara Elena Alarcn E., Carlos Alberto
Lpez, Jenny Carolina Moreno Ceballos, Jaime Torres Ramrez, Elsa Barrantes Lpez, Mara
Fernanda Ortigoza, Adriana Maritza Salamanca V., Manuel Ricardo M. Bustamante, Leonardo
Baptista, Elba Mercedes Rico P., Ana I. Salgado P., Diego Mayorga, Julia Mariana Daz Z, Mauricio
Lpez Acosta, ngela Consuela Lagos Prieto, Claudia Constanza Ovalle, Camilo Romero Corts,
Eliana Pineda C, Yolanda Gmez Gonzlez, Fanny Mara Surez Camargo, Boris Torres, Jos G.
Camargo R., Nestor Alejandro Pelez F., Marca Vernica Pieros, Fernando Gamboa, Jaime
Campos, Hctor Beltrn P., Blanca Bohrquez, Lina Raquel Rodrguez Mesa, Martha Reyes, Jorge
A. Mora C., Doris C. Monroy., Mara Eugenia Vsquez, William Arturo Snchez S., Eliveleth
Tapias Arias, Felipe Pern, Omar Torres, Edgar J. Figueroa Morales, Esperanza B., Carmen Lilia
Izquierdo, Martha Gmez, Jaqueline Aldana Rodrguez, Elas Torres, Hctor Fabio Bestides,
Giovanny Arguello, Leonor Ruz O, Luz Marina vila, Jos Silva, ngela Viviana Ortiz Carrillo,
Joaqun Ricardo Bejarano, Luis Eduardo Posada, Martina Bonilla Rodrguez, Mara Helena Torres
Carrillo, Jorge Caba Uribe, Adolfo Bresneider Garca, Edgar L., Luis Nstor Taquica Cordero,
Yurgen Toro Prez, Oscar Cabeza, Jaime Eduardo vila R., William Herrera Camelo, Francy
Yaneth Cuervo Daz, Carmen Aldana, Elsa Snchez A., Jos Luis Daz Granados, Fernando Silva
Carrero, Ana Milena Socarras Vega, Eduard Pealoza, Jorge Ivn Arias, Miriam Crdenas, Juan
Carlos Urrea, Sonia P. Contreras, Adriana Jimnez, Gladys Sandoval, Jess Crdenas, Luis Enrique
Castiblanco, Oscar Rubn Galindo. En el escrito de coadyuvancia suscrito por los ciudadanos
referidos, se encuentran algunas firmas que no hacen posible identificar su nombre. Corresponden a
las cdulas de ciudadana No. 51.610.925, 51.651.292, 51.705.991, 51.816.549, 28.307.276,
41.287.220, 41.718.663, 27.123.355, 5.984.449, 41.582.376, 79.904.418, 51.770.771, 91.209.332,
39.529.625, 41.894.217, 20.550.178, 11.804.740, 13.842.930, 51.937.261, 80.273.129, 79.317.264,
20.584.361, 41.698.165, 19.144.695.
26
produccin y hacerlo en condiciones que resulten atractivas y rentables a los
agricultores por medio de una explotacin eficiente de las tierras.
4.1.2. Las normas demandadas no introducen modificacin alguna al rgimen

de adquisicin de los bienes baldos. Regulan la posibilidad de los ya
adjudicatarios de stos, de disponer del derecho de dominio. Debe tenerse en
cuenta que los lmites derivados de la Unidad Agrcola Familiar pueden
explicarse cuando se trata de la explotacin familiar de un bien inmueble; tal
extensin puede perder su significado en aquellos eventos en los cuales el
proyecto, para resultar productivo y eficiente, requiere una superficie mayor
de tierra.
4.1.3. El Estado puede implementar estrategias diferentes de promocin del

acceso a la tierra, va subsidios y crditos integrales de tierras, entre otros.
4.2. Vulneracin del artculo 65 de la Constitucin por desconocimiento

del principio de seguridad alimentaria: por los artculos 60, 61 y 62 de la
ley 1450 de 2011
El emprendimiento de proyectos especiales no afecta per se la seguridad

alimentaria, y en s mismos no ponen en riesgo la garanta de acceso oportuno
y permanente a alimentos, ni el menoscabo del medio ambiente, para
beneficio de las generaciones presentes y futuras. Estos proyectos, por el
contrario y de acuerdo con las bases del Plan Nacional de Desarrollo,
pretenden diversificar el mercado interno y externo con productos de calidad,
de manera tal que se supere la dependencia de las importaciones y se avance
en procesos de exportacin.
4.3. Vulneracin del artculo 150 -numeral 18- sobre reserva legal en
materia de baldos: por el artculo 62 de la ley 1450 de 2011.
En el contexto de la norma a la cual se incorporan las disposiciones

demandadas -Ley 160 de 1994-, se concluye que la ley prev las reglas
aplicables a tales proyectos, la autoridad encargada de autorizarlos y los
criterios para hacerlo. Si bien la ley no se ocupa de manera puntual del
procedimiento administrativo a seguir en cada uno de sus detalles, esta materia
puede ser objeto de reglamento, conforme lo establece el numeral 11 del
artculo 189 de la Constitucin,
II. CONSIDERACIONES
1. Competencia
27
La Corte Constitucional es competente para conocer la demanda de
inconstitucionalidad formulada en contra de los artculos 60, 61 y 62 de la Ley
1450 de 2011 -numeral 4 del artculo 241 de la Constitucin-.
2. Cargos de inconstitucionalidad y problema jurdico-constitucional
La Corte se pronunciar en relacin con los siguientes cargos, estructurados de

la siguiente manera:
- Vulneracin de los artculos 60 y 64 de la Constitucin Poltica:

Desconocen el deber del Estado de promover el acceso progresivo a la
propiedad de los trabajadores agrarios -Constitucin, artculos 60 y 64-, las
disposiciones legales de los artculos 60, 61 y 62 demandados que: (i)
autorizan la venta o aporte -en cualquier tiempo- de tierras originalmente
baldas adjudicadas por el Estado o adquiridas mediante subsidio integral en
extensin superior a una Unidad Agrcola Familiar (en adelante UAF), para a
partir de tales enajenaciones consolidar propiedades de gran extensin en las
cuales se adelanten proyectos especiales de desarrollo agropecuario y forestal?
(ii) autorizan el uso y aprovechamiento de terrenos baldos en grandes
extensiones ubicados en zonas de desarrollo empresarial a personas naturales
o jurdicas nacionales o extranjeras- reconocidas por la Administracin como
empresas especializadas del sector agropecuario y forestal?
- Vulneracin del artculo 65 de la Constitucin Poltica. Vulnera el

mandato constitucional de especial proteccin del Estado a la produccin de
alimentos -Constitucin, art 65-, las disposiciones legales contenidas en los
artculos demandados que levantan las restricciones a enajenaciones de tierras
originalmente baldas o adquiridas con subsidios integrales, que hacen posible
la consolidacin de propiedades superiores a las extensiones de las UAF
respectivas y que permiten el uso y aprovechamiento de baldos por empresas
especiales del sector?
- Vulneracin del artculo 150, numeral 18 de la Constitucin Poltica.

Desconoce la reserva legislativa prevista para dictar las normas sobre
apropiacin o adjudicacin y recuperacin de baldos -Constitucin, art 150,
num 18-, la disposicin legal del artculo 62 demandado que, al ocuparse de
regular el uso y aprovechamiento de bienes baldos en Zonas de Desarrollo
Empresarial, slo establece pautas generales acerca de las condiciones y
formas de hacer posible tal uso y aprovechamiento?
28
Para atender los problemas jurdicos planteados, la Corte desarrollar
previamente los siguientes aspectos:
En primer trmino, traer a colacin una breve resea histrica de la

legislacin de tierras y propiedad agraria en Colombia, con nfasis en las
ltimas leyes que en el siglo XX marcaron los principales hitos normativos
sobre la materia (1). Posteriormente, presentar lo sealado por la
jurisprudencia sobre el trato ofrecido por el Estado desde la legislacin, tanto
a la propiedad agraria, como a la poblacin campesina, en orden a develar las
tendencias que han existido en el Derecho y reconocer cules han sido los
resultados alcanzados con tales medidas normativas.(2).
Enseguida, para el anlisis sobre el alcance de los preceptos constitucionales

que se consideran vulnerados por los demandantes, sern reconocidos los ejes
articuladores del orden econmico constitucional, desde los cuales se
comprender el significado de los artculos 64, 65 y 150-18 de la C.P. Con el
estudio anterior, sern reconocidos los ingredientes normativos
constitucionales desde los cuales se analicen los cargos formulados en la
demanda y destacados por la Corte Constitucional (3).
Como parte de lo anterior, pero en tanto herramienta de aplicacin de la

justicia constitucional, se analizar especialmente el principio de
progresividad y no regresividad que se aplica sobre los DESC. Y desde all, se
retomar en especial el test que la jurisprudencia de esta Corporacin ha ido
decantando para valorar las medidas que desarrollan y modifican esa tipologa
de derechos, dentro de ellos los artculos 64 y 65 constitucionales. Esto porque
as lo determinan los contenidos normativos de los artculos 61 y 62 de la Ley
1450 de 2011, con relacin a lo previsto en la Ley 160 de 1994 (4).
Con base en los anteriores elementos, sern abordarn los problemas jurdicos
del caso (5 ).
3. Breves antecedentes histricos sobre la propiedad agraria, las leyes que

lo acompaan y la proteccin de los campesinos
La historia del campo en Colombia, ha girado sustancialmente en torno de

la propiedad de la tierra, es decir, respecto de los derechos que surgen de los
diferentes modos en que los ciudadanos se vinculan con ella. Esta
circunstancia se evidencia a partir de la documentacin que registra la
evolucin de la propiedad desde el descubrimiento, la conquista y la colonia,
hasta los primeros decenios de la vida republicana. Es as como la
caracterstica comn es la discusin repetida frente a temas tales como su
29
adquisicin, posesin y titulacin, o como se planteara en trminos de la
doctrina civil clsica, cuestiones de ttulo y modo.
Desde la Colonia hasta bien entrada la Repblica, como manifestacin viva de

la fisiocracia criolla, la riqueza estaba en la tierra bien para cultivar o explotar,
otorgando menor importancia a aquella destinada a la construccin y a la vida
urbana. De all que en esta relacin no haya distingos normativos sustanciales
y se trate ms bien de un recuento comn, bajo frmulas de organizacin
poltica diversas (3.1.)
Otra es la historia del campesino y su relacin con la tierra, la cual se

encuentra sustancialmente asociada a la idea del Estado interventor, animado
ideolgicamente por la social democracia que apenas se introdujo en el
constitucionalismo en las primeras dcadas del siglo XX y que, a tono con
tales tendencias, se vino a introducir formalmente en el derecho colombiano
con la Reforma Constitucional de 1936 y con su desarrollo legal previsto en la
Ley 200 de ese ao y posteriormente en la Ley 135 de 1961 (3.2.).
3.1. Sntesis de la evolucin histrica de la propiedad de la tierra
La concentracin de la propiedad ha sido un fenmeno recurrente en nuestra

historia reciente y tiene su origen en los sistemas de distribucin y apropiacin
establecidos por Espaa a continuacin del descubrimiento a pesar de los
muchos intentos realizados por modificar este modelo de tenencia.
As, la adquisicin de la tierra slo fue posible en los aos de la conquista, la

colonia y los primeros de vida independiente, por un acto de enajenacin del
Estado ejecutado con la plenitud de las formas sealadas por las leyes que
segn el momento histrico regan sobre el particular. Precisamente, sobre
estos modelos la Sala de Negocios Generales de la Corte Suprema de Justicia
realiz uno de los ms valiosos estudios jurisprudenciales a travs de
sentencia del ao 1942, Magistrado Ponente Anbal Cardoso Gaitn 6, de la
cual se extracta a manera de resumen algunos de los hechos histricos que se
presentan a continuacin.
Pues bien, esta providencia detalla como por regla general, los reyes de
Espaa no solan desprenderse del dominio de sus tierras en Amrica sino bajo
la condicin de ser explotados econmicamente. As, en la Amrica Espaola
imper la simple posesin material ejercida sin ttulo previo de adjudicacin
otorgado en repartimiento, merced, venta o composicin, prctica conocida
como usurpacin dolosa que consista en la detentacin indebida de la
6 Gaceta Judicial No. 1987. Tomo LIII. Bogot Septiembre de 1942.

30
tierra, forma que no lleg a constituir nunca, por s sola, ttulo de propiedad
particular7.
De este modo se reitera la tesis de que conforme a la legislacin indiana ni la

ocupacin de hecho ni la llamada ocupacin a ttulo de justa prescripcin
constituyeron por s solos ttulos de dominio particular sobre la tierra y, como
ese principio, segn lo reconoce el fallo antes citado, contino rigiendo
durante los primeros cincuenta aos de la vida republicana. De esta forma,
quienes en aquella poca poseyeron a ttulo de justa prescripcin o
simplemente ocuparon de hecho un determinado predio sin legalizar tal
status jurdico, no adquirieron derecho de propiedad en los trminos
impuestos por la ley regente en las distintas pocas.
En principio, la adquisicin de tierras se realizaba a travs de Capitulaciones

otorgadas por el Soberano a los descubridores y conquistadores y, mediante
los repartimientos entre aquellos y los fundadores. Las tierras de labor se
repartan fuera del circuito del poblado, de sus plazas, solares y ejidos, y
podan serlo por peonas y caballeras de forma que si la tierra no se trabajaba,
se perda del repartimiento y, en cambio, mediante su cultivo tales predios
podan entrar a formar parte del patrimonio particular; posteriormente la
Ordenanza de Felipe II de 1563 result importante porque por primera vez se
consagr la intervencin de una autoridad pblica en la adjudicacin de tierras
y en la expedicin de despachos que era la fuente formal de las primeras
adquisiciones privadas de tierras de la Colonia; le siguieron las Cdulas de
Pardo de 1591 -dadas especialmente para su vigencia en el Nuevo Reino de
Granada-, el Cdigo de Leyes para la Indias de 1680, la Cdula de San
Lorenzo de 1754, la de San Idelfonso de 1780, la Ley de 11 de octubre de
1821, la Ley de 1843, la Ley 70 de 1886 y el Cdigo Fiscal Nacional de 1873,
de forma que en todas ellas se sealaron las formas y oportunidades para
constituir propiedad. As las cosas, las ocupaciones de hecho fueron toleradas
por las leyes de Indias primero- y por La Repblica despus- bajo la
7 Ibdem. Al respecto seal la Corte Suprema de Justicia: En el rgimen colonial la explotacin

econmica de las tierras realengas ocupadas sin ttulo anterior de la autoridad pblica obtenido
en repartimiento que dice base a perfeccionar el dominio mediante cultivo, o respecto a tierras
simplemente ocupadas y explotadas no constituy, por si sola, una medio idneo para llegar a la
propiedad. Las tierras recibidas en repartimiento de la autoridad, se convertan en propiedad de
los adjudicatarios mediante cultivo, en virtud de un fenmeno calificado de justa prescripcin, y
siempre que se justificara esa antigua posesin (Captulo IV Cdula de San Lorenzo); y las solas
ocupacin y explotacin deban legitimarse ulteriormente. Y la prescripcin no existi en el sistema
jurdico colonial en favor de los particulares, respecto a la Corona, con las caractersticas que le
eran propias al derecho civil, de particular a particular, pues el rgimen territorial de defensa,
permanente y rigurosa de las tierras para el Soberano, no le dio entrada con ese carcter, sino en
una forma limitada y sui gneris, nica que se compadeca con la organizacin rgida y especial
del derecho pblico a que estuvieron siempre sujetos los traspasos de las tierras realengas a
personas distintas al Estado.
31
condicin de que en unos plazos determinados se legalizaran mediante la
expedicin del correspondiente ttulo de propiedad por parte del Estado8.
Para algunos historiadores el primer intento de modificar la estructura agraria

se empez a gestar en el ao de 1819, en razn a las luchas de independencia
en la cual muchos espaoles perdieron sus propiedades, se confiscaron fundos
de la Corona Espaola y a los criollos seguidores del Rey, razn por la cual las
tierras pasaron de nuevo a manos del Estado para ser adjudicadas en primera
instancia, a miembros de los ejrcitos patriotas. Sin embargo, instituciones
como la amortizacin de bienes de manos muertas como figura de origen
feudal consistente en la asignacin de extensas propiedades al clero y a cierta
aristocracia, continu participando en el proceso de acumulacin de la
propiedad, a despecho de la formacin de numerosos grupos de poblacin
marginada y empobrecida9.
La tranquilidad latifundista tambin fue perturbada por la aparicin del caf

como producto de primer orden en las exportaciones, aspecto que favoreci la
colonizacin de la zona cafetera central del pas y que fue el origen de la
modalidad de trabajo rural denominada aparcera, a travs de la cual el
campesino arrendaba la tierra y dejaba la mayor parte de su produccin al
propietario de la misma a cambio de un pago en especie (arriendo) o salario
inferior al corriente. Sin embargo, debido a la presin campesina que
reclamaba mejores salarios y acceso a la tierra que cultivaba, se empez a
desconocer el derecho de dominio a sus arrendadores, con fundamento en una
sentencia de la Corte Suprema de Justicia de 1926, segn la cual quien se
consideraba con derechos sobre una zona rural deba estar en capacidad de
demostrar jurdicamente un ttulo original que probar que dicho territorio
haba dejado de pertenecer al Estado (prueba diablica del dominio)10.
Dicha presin se reflej en la Ley 74 de 1926, en la cual se exigi a los

propietarios la prueba judicial de los ttulos de propiedad, de una parte. De
otra, se fij un procedimiento para el avalo de mejoras introducidas por los
campesinos en caso de que fuesen lanzados. Pero adems, por primera vez se
facult al Estado la expropiacin de tierras con destino a la parcelacin,
obligndose la Nacin a consignar el valor total de la tierra al momento de
sta, prctica que lleg a superar las posibilidades fiscales del Estado.
8 Ibdem. Pginas 809 a 867.
9 Vid. Roberto Luis Jaramillo y Adolfo Meisel Roca. Ms all de la retrica de la reaccin. Anlisis
econmico de la desamortizacin en Colombia: 1861-1888. En Revista Economa Institucional, vol.11
no.20, Bogot, enero/junio 2009. Pp. 45-81.
10 Gua de Derecho Agrario. Instituto Colombiano de la Reforma Agraria Procuradura Agraria ante
Incora. Hctor Caldern Alarcn.
32
Este fenmeno el deseo de los aparceros de tener dominio sobre las tierras
que trabajaba-, llev al Estado a promover la colonizacin de diversas zonas
marginadas y despobladas del pas entre otras Caquet, Arauca, Uraba,
Putumayo, Vichada. Grandes terrenos inexplotados fueron ocupados por
colonos que no reconocan propiedad diferente a la suya y que consideraron
esas tierras como baldas. Esta situacin dio origen a grandes enfrentamientos
agravados por las deficiencias en la alinderacin y mensura de las
adjudicaciones realizadas en aquella poca. Tales conflictos se extendieron a
casi todo el sector rural asalariado que buscaba mejores condiciones de vida.
Durante ese perodo se produjeron los levantamientos indgenas acaudillados

por Quintin Lame (Cauca 1916), las huelgas de los trabajadores en las
bananeras (Magdalena 1928), la fundacin de las ligas campesinas (Tolima y
Sumapz). Comenzaba as el movimiento campesino que con independencia
de sus resultados11, sirvi de base para la gestacin del cambio de enfoque,
desde el derecho objetivo, de la ordenacin del campo en Colombia.
3.2. Los derechos personales en torno del campo: campesinos y

produccin alimentaria. El enfoque del Estado interventor
Las transformaciones sociales que tuvieron lugar en Europa y que

antecedieron el cambio constitucional que se produjo entre la segunda y la
cuarta dcada del siglo XX influyeron tambin el Estado colombiano,
fenmeno que se materializ en la llamada Revolucin en Marcha, auspiciada
por el Gobierno de Alfonso Lpez Pumarejo y la reforma constitucional
introducida en 1936. Con ella, a ms de otros elementos, se insert en la
disposicin relativa al derecho de propiedad, la figura de la funcin social de
la propiedad12 que imprimi en la Constitucin la consigna de que la
propiedad debe servir no slo al inters privado de su dueo o titular, sino
tambin a los intereses sociales, en especial de los campesinos 13. En caso de
11 Sobre el particular y en especial, sobre el movimiento campesino de los aos 30 que antecedi a
la Reforma Constitucional de 1936 vid. Marco Palacios. De quin es la tierra? Propiedad,
politizacin y protesta campesina en la dcada de 1930. Bogot, Universidad de los Andes, F.C.E.,
2010.
12 Proveniente, al menos en sus fuentes conocidas, del derecho francs, en particular del terico
Lon Duguit, reconocida por l como imperativa para la transformacin del derecho. Vid. Lon
Duguit. Les Transformations Genrales du Droit Priv: Depuis le Code Napolon, 2 me ed. Pars,
ditions La Mmoire du Droit, 1999.
13 Comenta al respecto la historiadora Sandra Botero: La reforma a lo relativo al rgimen de

propiedad privada en la Constitucin es inseparable de la discusin sobre la reforma agraria, central
en esos das dado el conflicto agrario que atravesaba al pas. En este sentido, los intentos de reforma
33
no cumplirse con estas premisas, resultaba admisible la aplicacin de medidas
extremas como las expropiatorias14.
Dicha nocin, sirvi de base para expedir la muy anhelada y reclamada

reforma agraria, desarrollada a travs de la Ley 200 de 1936, cuyo lema de
difusin fue el de la tierra es para quien la trabaja. Mediante esta ley se
pretendi asegurar la propiedad en favor de los colonos que trabajaban la
tierra y obligar una mejor explotacin de la propiedad privada por parte de sus
dueos. Lo anterior operaba mediante la expropiacin de la tierra inexplotada
durante 10 aos consecutivos y la prescripcin adquisitiva agraria del
campesino, a partir del reconocimiento del dominio al ocupante de buena fe,
que hubiese trabajado la tierra durante cinco (5) aos, bajo la presuncin de
que se trataba de un terreno baldo.
La reaccin a la Ley 200 no tard en presentarse. Los propietarios que se

vieron ante la posibilidad de perder sus tierras, iniciaron desalojos masivos de
campesinos amparados en acciones posesorias y lanzamientos, tambin
previstos por la ley. Estos hechos dieron paso a la reforma introducida por la
Ley 100 de 1944, con la cual se declar de conveniencia nacional del sistema
de apareca, de forma que volvi a abundar la mano de obra barata para
trabajar las fincas que por efectos de la Ley 200 de 1936, haban disminuido
su produccin. Con esta ley, se persigui el acercamiento entre propietarios y
arrendatarios, consagrndose en Colombia de manera oficial el mencionado
sistema, consistente en que el Estado compraba tierra de propiedad de
particulares y la venda a los campesinos en forma de parcelas a travs de un
vienen desde el gobierno de Olaya Herrera (1930-1934), con las iniciativas de su Ministro de
Industria, Francisco Jos Chaux, quien ya haba presentado un proyecto de ley sobre dominio y
posesin de tierras, cuya orientacin, aunque en el marco del respeto absoluto a la propiedad
privada, reconoca en los latifundios improductivos un problema fundamental, e incorporaba el
trabajo como elemento esencial de una nueva interpretacin del principio de la propiedad
(Francisco Jos Chaux, Memoria del Ministro de Industrias al Congreso Nacional en sus sesiones
ordinarias de 1934.Bogot: Imprenta Nacional, 1934, pp. 344-390). Vid. Sandra Botero.La
reforma constitucional de 1936, el Estado y las polticas sociales en Colombia. En Anuario
Colombiano de Historia Social y de la Cultura, No. 33, 2006, pp. 92-93.
14 En efecto, dispuso el artculo 10 de la reforma, modificatorio del artculo 32 de la Constitucin

de 1886: Artculo 10: Se garantizan la propiedad privada y los dems derechos adquiridos con
justo ttulo, con arreglo a las leyes civiles, por personas naturales o jurdicas, los cuales no pueden
ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores. Cuando de la aplicacin de una ley expedida
por motivos de utilidad pblica o de inters social, resultaren en conflicto los derechos de
particulares con la necesidad reconocida
por la misma ley, el inters privado deber ceder al inters pblico o social./La propiedad es una
funcin social que implica obligaciones./Por motivos de utilidad pblica o de inters social
definidos por el legislador, podr haber expropiacin, mediante sentencia judicial e indemnizacin
previa./Con todo, el legislador, por razones de equidad, podr determinar los casos en que no haya
lugar a indemnizacin mediante el voto favorable de la mayora absoluta de los miembros de una y
otra Cmara.
34
mecanismo de subsidios. As mismo, se crearon una serie de instrumentos que
tenan por finalidad aumentar la produccin de alimentos, como incentivos de
orden fiscal y exenciones para la importacin de maquinaria agrcola.
Con todo, ninguna de las anteriores medidas logr en definitiva que se

mejoraran las precarias condiciones de la clase campesina, lo cual determin
un fenmeno de xodo a las ciudades, con lo cual no slo aumentaron las
dificultades de los sectores urbanos, sino que adicionalmente se produjo una
seria cada de la produccin rural. De esta manera, al finalizar la dcada de los
cincuenta el mayor reto consista en enfrentar la necesidad de modernizar la
produccin rural y devolver el campesino al campo.
Dos hechos polticos facilitaron esta iniciativa, la formalizacin del Frente

Nacional y la necesidad de un cambio estructural en el manejo de la tierra
consignado en el Acta de Bogot de 1960 15. El inters sin embargo, no pareca
estar tanto en clave del campesino pero s de mejorar la produccin
alimentaria16.
En este contexto, fue que se aprob en diciembre de 1961 la Ley 135 de 1961
conocida como la Reforma Social Agraria, modificada posteriormente por
las leyes 1 de 1968 y 4 de 1973. Dicha ley defini aspectos trascendentales
para el estudio que hoy corresponde realizar a la Corte Constitucional: 1. La
aparcera, 2. el rgimen de baldos y 3. las relaciones entre propiedad y
produccin, adems de crear un organismo encargado de la poltica agraria, el
Incora17.
15 A mediados de 1960, Alberto Lleras Camargo completaba dos aos como Presidente de Colombia
en el inicio del perodo que se conoci como el Frente Nacional, entre 1958 y 1974. Lleras Camargo tena
un gran conocimiento de Estados Unidos, en donde era muy respetado en los crculos polticos e intelectuales.
Se haba desempeado en los aos cuarenta como embajador de Colombia en Washington y haba sido el
primer Secretario General de la OEA. El Comit de los 21, tambin conocido como Comisin para el Estudio
y la Formulacin de Nuevas Medidas para la Cooperacin Econmica, se reuni de nuevo en abril y en mayo
de 1959 y tuvo su ltima reunin en Bogot en septiembre de 1960, en donde se firmo el Acta de Bogot que
sent las bases para la Alianza para el Progreso.
16 J.O. Melo. Colombia Hoy: Perspectivas para el siglo XXI. Bogot: TM Editores, 1995.
Tambin, H. Mondragn, H. (01 de 04 de 2002). Colombia: O mercado de tierras, o reforma
agraria. Recuperado el 22 de 10 de 2010, de Asociacin Campesina de Antioquia:
http://www.acantioquia.org/documentos/prob_agraria/mercado_tierras_reforma_agraria.pdf
17 La reforma Agraria en Colombia. Alfonso Uribe Badillo Editor. Coleccin Pensadores

Polticos Colombianos. H. Cmara de Representantes, 1987-1989. Pginas 113 a 208. Tal como se
desprende se la ponencia para segundo debate ante el Senado del proyecto de ley sobre Reforma
Agraria, esta no slo planteaba nuevos modos o patrones respecto de la distribucin de la tierra,
sino que comprenda una segunda fase que consista en la administracin de recursos a los
nuevos propietarios para la explotacin adecuada de las extensiones territoriales que reciban
como resultado de la primera fase de la reforma. Es tambin parte esencial de sta la asistencia
tcnica a los nuevos terratenientes para el mejoramiento de cultivos, lo mismo que la organizacin
35
Conviene destacar por la Corte Constitucional que, desde ese entonces, se
discuta sobre el tipo de organizacin social y econmica que era necesaria y
ms conveniente para el campo18. La Ley 135 de 1961 pues, opt por un
modelo intermedio a partir de la definicin de una Unidad Agrcola Familiar
(UAF), dirigida a limitar aspectos como la concentracin de la tierra en
grandes latifundios, pero tambin a desarrollar la vida agrcola de una familia
campesina a partir de su vinculacin social a la tierra, esto es, la posibilidad de
vivir en ella habitarla-, obtener de sta ingresos adecuados para su
sostenimiento y el pago de deudas originadas en la compra de las tierras por el
sistema de subsidio o la adecuacin de las mismas, el acompaamiento tcnico
y asistencia para asegurar su productividad y la comercializacin de productos
derivados de ella. Lo anterior favorecido por los sistemas de aparcera y
adjudicacin de baldos, por encima del sistema de asalariados rurales de
grandes latifundios19. En todo caso las UAF se convirtieron en base
para la compra de los elementos esenciales a toda explotacin agrcola y para la venta de los
productos agropecuarios () Finalmente, la reforma agraria implica la asistencia social en favor
de los beneficiados con ella, a fin de elevar sus niveles de vida, no solo como un imperativo de
justicia, sino para arraigarlos a la tierra que han recibido.
18 Ibdem. As, la citada ponencia sealaba: A propsito de la discusin pblica que hoy llega al
Senado ha habido oportunidad de escuchar a personas que para la discusin del problema toman
casi exclusivamente la productividad. Y, partiendo de tal base, ponderan la ventaja econmica de
la gran explotacin agrcola donde el uso de la maquinaria, la aplicacin de una alta densidad de
capital y la superior direccin tcnica garantizan mayores rendimientos por unidad de
superficie. Sobre tales argumentos concluye: la extensin ptima de una propiedad depende
esencialmente de la naturaleza de las tierras, del tipo de explotacin que sobre stas sea mejor
adelantar. Cuando el proyecto habla de Unidad Agrcola Familiar no est hablando de muy
pequeas extensiones. El rgimen de lluvias, las clases de suelos, la conveniencia de rotar los
cultivos etc., deben determinar la extensin de la unidad de explotacin agrcola (). En ese
orden, identificar la existencia de propiedades de muy grande extensin con lo que seran las
condiciones de mxima productividad resulta tan errneo como pensar que esa mxima
productividad puede alcanzarse con una estructura muy pequea de predios. Un sistema
caracterizado por predominio de un tipo de unidad familiar razonablemente concebido y de
propiedades de mediana extensin es, en lo que agricultura se refiere y salvo casos de excepcin, el
ideal ambicionable desde el punto de vista de tcnica agrcola. Ms aun cuando no slo deba
tenerse en cuenta el tema de productividad sino tambin el aspecto social, en la medida que la figura
de asalariado rural favorece la pobreza, debido a que ms que un pas de peones, Colombia
debe ser un pas de propietarios, con la posibilidad de poseer un hogar propio y estable; la
seguridad y la libertad que tiene quien es dueo de la tierra que trabajams si se tiene en cuenta
que la gran explotacin emplea un mnimo de brazos en algunas etapas del ciclo agrcola, mientras
demanda un nmero ms considerable en otros, lo que crea perodos de desocupacin transitoria,
migraciones inconvenientes, inestabilidad y bajo nivel de vida para los trabajadores del campo
19 En la Ley 135 de 1961 se distinguieron dos fuentes de tierras a partir de las cuales el Estado
podra adjudicar predios a la poblacin campesina: Por una parte, los terrenos baldos de la Nacin,
adjudicados a los campesinos a ttulo gratuito, siempre que se demostrara buena fe y explotacin
econmica ininterrumpida por el trmino de cinco (5) aos. Por otra, las tierras obtenidas por el
INCORA a ttulo de compra o expropiacin, las cuales se vendan al campesino bajo el sistema de
parcelaciones. Una y otra, estaban sujetas a los lmites propios de las UAF con la diferencia de que
36
fundamental para la asignacin de la tierra, no obstante la previsin de
especficas excepciones20.
As mismo, la regla general estableca que la adjudicacin de baldos slo

proceda en favor de personas naturales. Con todo, teniendo en cuenta el
propsito de desarrollo agropecuario que animaba intensamente esta reforma,
fueron contempladas excepciones que facilitaron no slo el acceso a la tierra
de las sociedades y personas jurdicas en general, sino tambin la acumulacin
de tierras en extensiones mucho mayores que las UAF, as como el uso de
diversos instrumentos, que comprendan adems de la futura adjudicacin
segn la explotacin econmica efectuada, la celebracin de contratos de otra
naturaleza destinados slo a habilitar en el beneficiario tan slo el usufructo21.
en las parcelaciones el comprador no poda transferir la parcela, sin permiso del Instituto, mientras
no hubiese terminado de pagar el subsidio .
20 En efecto, se estableci por regla general que la adjudicacin de baldos slo poda realizarse
extensiones no mayores a 450 hectreas siempre que demostrar la explotacin de las dos terceras
partes de esa superficie. Este lmite poda ampliarse a favor de una persona natural con autorizacin
del Incora hasta 1000 hectreas para: i.) regiones muy apartadas de los centros de actividad
econmica y de difcil acceso, ii.) sabanas de pastos naturales donde la naturaleza de los suelos, el
rgimen meteorolgico o las inundaciones peridicas no hicieren econmicamente factible su
explotacin; iii) regiones como lo Llanos Orientales, en las cuales se autoriz una UAF de 3000
hectreas previa delimitacin realizada por el Instituto Agustn Codazz. A su vez, el lmite de
adjudicacin poda reducirse cuando se tratara de predios aledaos a carreteras transitables, a
ferrocarriles, ros y a puertos martimos.
21 Al respecto, se estableci que las sociedades y personas jurdicas en general, no tendran derecho
a ser adjudicatarias de tierras baldas. Sin embargo, era posible celebrar contratos con sociedades
colectivas o limitadas (sociedades de personas) para la explotacin de tierras baldas a travs del
cual se comprometan a explotar la tierra con cultivos agrcolas por no menos de cinco aos,
siempre que demostraran explotacin permanente al final de cada ao. De igual forma, en virtud de
contratos de ocupacin se podan exceder los lmites iniciales hasta 2500 hectreas cuando se tratar
de terrenos baldos no cubiertos por las reservas para colonizaciones dirigidas a una explotacin
agrcola de inters para la economa nacional, ya porque los cultivos estuviesen destinados a
sustituir importaciones, a ser exportados de manera razonable o para proveer materias primas a las
industrias nacionales. En estos casos el Instituto poda celebrar contratos con personas naturales o
jurdicas, en los cuales se sealaran los plazos y condiciones de adjudicacin, pero requeran para
su validez la aprobacin del Gobierno previo concepto del Consejo Nacional de Planeacin.
Tambin podan celebrarse contratos, con las mismas formalidades antes vistas, para el
establecimiento de explotaciones agrcolas en regiones de muy escasa densidad de poblacin y
abundancia de tierras baldas no reservadas a colonizaciones especiales, sin limitacin en cuanto a
su superficie. Dichos contratos estableceran la delimitacin de las extensiones bajo explotacin en
cada perodo anual y no poda entregarse una superficie mayor a la que pudiese explotarse en un
plazo de 5 aos. Para estos casos el INCORA poda celebrar contratos de arrendamiento hasta por la
extensin sealada en la ley, por un trmino no superior a 50 aos cuando apareciera de
conveniencia nacional que los terrenos no deban salir del patrimonio del Estado. Adems, en todos
estos casos para que la adjudicacin se surtiera, se estipulara que el interesado pagara el Estado por
cada hectrea contratada en exceso de los lmites establecidos en la ley, una suma que contemplara
la ubicacin de las tierras, su calidad, su costo probable despus de su adaptacin a las
explotaciones y dems factores que influyeran sobre su valor. Tales contratos tambin podran
celebrarse con cooperativas de trabajadores, caso en el cual la superficie se adjudicara en
37
Ahora bien, como quiera que todas las limitaciones podan ser burladas si una
misma persona natural o jurdica tena la posibilidad de obtener varias
adjudicaciones, se establecieron igualmente prohibiciones para frenar la
concentracin de la tierra22.
Estas y otras dificultades se detectaron hacia 1968, cuando se dict la Ley 1

de ese ao, cuyo objetivo consisti en fortalecer los mecanismos
institucionales para cumplir con los objetivos de la reforma agraria de 1960.
Sin embargo, pocos aos despus, con ocasin de diversos acuerdos
partidistas en alianza con los terratenientes (Pactos de Chicoral), se expidi la
Ley 4 de 1973, que signific a juicio de los analistas un retroceso en los
avances alcanzados, al estimular en lugar de la redistribucin de tierras, el
fomento de la colonizacin, as como del acceso a la tierra a travs de las
negociaciones directas, al mismo tiempo que los propietarios de la tierra
deberan pagar una mayor tributacin a partir del establecimiento de la renta
presuntiva agrcola, como forma de incentivar el uso productivo de la tierra y
penalizar su apropiacin improductiva. Como consecuencia, no se adelantaron
expropiaciones, de modo que la actividad del INCORA se redujo
sustancialmente. Se dict tambin la Ley 6 de 1975, que estimul los
contratos de aparecera. De tal suerte, se aprecia cmo esta legislacin facilit
que en los aos 70 el proceso de redistribucin de la tierra no slo se estancara
sino que adicionalmente supusiera una mayor acumulacin que la
preexistente. La actividad del INCORA se reanim en el ao 1982, con motivo
de la Ley 35 de ese ao, conocida tambin como Ley de Amnista, donde esa
entidad fue encargada de la dotacin de tierras y provisin de otros servicios a
las personas indultadas. Finalmente a finales de la dcada, se profiri la Ley
30 de 1988 que en trminos generales fijaba como lineamientos, lograr una
accin ms coordinada de las instituciones gubernamentales, elevar el nivel de
vida de la poblacin campesina, simplificar los trmites para la adquisicin y
dotacin de tierras eliminando la calificacin de las tierras, a ms de proveer
consideracin al nmero de afiliados y con la condicin de que explotaran la tierra de manera

personal.
22 Artculos 37 y 38. Fueron ellas: 1. El propietario de tierras adjudicadas como baldos no podra
obtener una nueva adjudicacin que sobrepasara los lmites de la ley./2. En caso de enajenacin de
la tierra adjudicada, no podra obtener nuevas adjudicaciones antes de transcurridos cinco (5)
aos./3. Cuando se tratara de la celebracin de los contratos antes sealados con sociedades de
personas, se tomaran en cuenta las adjudicaciones hechas con anterioridad a los socios de estas
para efectos de las prohibiciones.4. Las sociedades de personas que celebraran contratos sobre
tierras baldas, no podan traspasar sin previa autorizacin del Instituto derechos y obligaciones
mientras no se hubiese hecho adjudicacin definitiva. La omisin de este requisito generaba nulidad
absoluta del traspaso y el que las tierras regresaran a poder del Estado.
38
una mayor cantidad de recursos al INCORA para el desarrollo de los
programas de su competencia23.
Es en el anterior contexto que tiene lugar la Constitucin de 1991 y con ella la

expedicin de la Ley 160 de 1994, por la cual se crea el Sistema Nacional de
Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino. Esta ley cuyos contenidos
pertinentes a los efectos de esta sentencia sern analizados adelante, responda
conforme lo manifest el legislador24 al inters de desarrollar los cnones de la
Carta de 1991, al tiempo que corregir las dificultades que se presentaron con
la aplicacin de la normatividad agraria precedente, en particular la contenida
en la Ley 135 de 1961.
De all que en trminos generales estimulara sustancialmente los procesos de

adquisicin, pero con las correcciones y modificaciones que se estimaron
procedentes. As, se favoreci el sistema de subsidios de un 70% del valor de
la UAF y amortizacin del crdito restante a un plazo no inferior de 12 aos.
De este modo, la decisin de compra de predios a los campesinos oper
mediante la venta directa por parte de los propietarios, con el fin dinamizar el
mercado de tierras. A su turno, durante la redaccin del proyecto, se estim
que resultaba excesiva la adjudicacin de unidades agrcolas en una extensin
de 450 hectreas, toda vez que dicha extensin no consultaba las
caractersticas agrolgicas y topogrficas que determinaran razonablemente,
en cada caso, la superficie real requerida para lograr una explotacin rentable.
Sobre este punto en el proyecto de ley se consider necesario tener en cuenta
que la tecnologa disponible permita modificar las condiciones de los suelos,
de manera que se contempl la incorporacin de estos mejoramientos para
potenciar el uso productivo y evitar la concentracin ociosa. En ese orden, la
UAF, se defini no a partir de una extensin sino a partir de la calidad de la
tierra.
Pero adems, para prevenir la concentracin de la propiedad rural, se elimin

la modalidad prevista desde la misma Ley 135 de 1961, de permitir la
23 Vrg. J.H. Pulecio Franco (2006) "La Reforma Agraria en Colombia" en Observatorio de la
Economa Latinoamericana, nmero 61. Texto completo en www.eumed.net/cursecon/ecolat/la/.
24 A este respecto, seala la exposicin de motivos de la Ley 160 de 1994: La particularidad de la

norma citada consiste, en primer trmino, en que no se hallaba una consagracin semejante en la
Constitucin de 1886, y en segundo lugar, que se enmarca en la reciente transformacin del
esquema constitucional del Estado colombiano, a partir de la nueva Carta, de un Estado de
Derecho a un Estado Social de Derecho, donde la preocupacin fundamental es la prevalencia de
la solidaridad (). Adems, seala como en torno de la categora de derechos econmicos y
sociales contenidos expresamente en el artculo 64 la Constitucin [que] no pueden verse
meramente como programticos o expectativas de derecho social, como quiera que dicha
creencia dice la ponencia- es errada. Vid. Gaceta del Congreso No. 131 de 29 de octubre de
1992. Proyecto de Ley Nmero 114 Cmara de 1992.
39
adjudicacin de baldos sin ocupacin previa. Es as como se puso en pie de
igualdad a las sociedades comerciales y a los dems adjudicatarios posibles de
tierras baldas, al exigirle a las primeras, que eran las beneficiarias de dicha
modalidad, los mismos requisitos exigidos a las personas naturales, esto es,
explotacin efectiva de las dos terceras partes de la superficie solicitada en
adjudicacin. Para tales efectos, se contempl la celebracin de un contrato de
explotacin de baldos, slo vencido el cual resultara procedente la
adjudicacin, si adems se cumplan las exigencias previstas por la ley.
Con respecto a los sujetos de titulacin de baldos, adems de los

tradicionales, esto es, los campesinos pobres y las sociedades interesadas en
ampliar la frontera agrcola a travs de inversiones de capital, la ley
reincorpor a las sociedades de personas (colectivas o limitadas) como estaba
consignado en la Ley 30 de 1988, as como a las fundaciones sin nimo de
lucro que prestaran servicio reconocido por la ley o beneficio social.
Igualmente y con relacin a las tierras adjudicadas, se destaca cmo a partir

de la Ley 160 slo se permite el dominio o posesin y, por tanto posible
adjudicacin, de una UAF y no de dos (2) como se encontraba previsto hasta
la Ley 135 de 1961. Tambin contempl dicha norma la prohibicin de
adjudicar tierras a personas naturales o jurdicas que fueran ya propietarias
o poseedoras de otro bien rural en el territorio Nacional25. As mismo, se
estimul el sistema de Subsidio Integral de Reforma Agraria que poda
cubrir hasta el 100% del valor de la tierra para desarrollar el proyecto
productivo agropecuario26, para lo cual se previ adicionalmente un contrato
de operacin y funcionamiento por el tiempo de ejecucin del proyecto que en
todo caso, no poda ser inferior a cinco aos 27. El beneficiario del subsidio, en
adicin, no poda vender o enajenar el bien dentro de los 12 aos siguientes al
otorgamiento del mismo, con las excepciones de ley y salvo que fuera a favor
de otro beneficiario de los programas de reforma agraria28.
En fin, estas y otras figuras de la ley que se estudiarn con detalle en el

momento de efectuar el anlisis de constitucionalidad del caso, muestran
como las instituciones de la Ley 160 de 1994, se concibieron para garantizar
que el esfuerzo que realiza el Estado en identificar y adjudicar tierras baldas
25 Artculo 72.
26 Artculo 20.
27 Artculo 22.
28 Artculo 24 de la Ley 160 de 1994: Sern elegibles como beneficiarios de los programas de
reforma agraria los hombres y mujeres campesinos que no sean propietarios de tierras y que
tengan tradicin en las labores rurales, que se hallen en condiciones de pobreza y marginalidad o
deriven de la actividad agropecuaria la mayor parte de sus ingresos
40
(o sea de su propiedad) o de subsidiar su compra, tuviese vocacin de
permanencia y llegase a campesinos de escasos recursos29.
Resulta claro de la anterior relacin, que ha sido una preocupacin constante

del legislador colombiano establecer regmenes normativos que permitan
mejorar la calidad de vida de los campesinos, as como la productividad de los
sectores agrcolas. Con todo, las estadsticas recogidas tanto por instituciones
pblicas como por centros de investigacin, muestran cmo el resultado de
estos esfuerzos ha sido negativo. Sin duda, no slo a causa de deficiencias en
los modelos propuestos, sino como producto de la violencia tambin sostenida
a que se ha visto enfrentado el Estado colombiano durante mas de la mitad del
siglo XX, la cual ha tenido como epicentro el campo y, como principales
vctimas sus trabajadores campesinos. Sin entrar a distinguir la incidencia de
unos y otros factores, baste con sealar que la concentracin de la tierra en
Colombia no ha cesado de crecer30 y la poblacin campesina, en todo caso,
sigue siendo la poblacin ms pobre del pas y la que vive en condiciones de
mayor vulnerabilidad31.
29 Una concepcin distinta del rgimen agrario anim el llamado Estatuto de Desarrollo Rural, Ley
1152 de 2007, que derog expresamente la ley 160 de 1994. Sin embargo, como quiera que en su
concepcin no se adelantaron los procesos de consulta previa con las comunidades tnicas
requeridas, fue declarada inexequible por la Corte Constitucional mediante sentencia C-175 de
2009.
30 Las cifras sobre distribucin de la tierra rural en Colombia son dramticas: Las 98.3 millones
de hectreas rurales que estn escrituradas se distribuyen as: 52% son de propiedad privada, 32%
de indgenas y negritudes, y el resto, 16%, del Estado. El anlisis realizado cubre 32.7 millones de
hectreas en 1985 y 51.3 millones en 1996, lo que equivale al 45% de la superficie continental total
(114 millones de hectreas). (FAJARDO, 2002). En 2001, de acuerdo con las cifras que reporta
Fajardo (2002), los predios menores de 3 hectreas, cubran el 1.7% de la superficie del pas
reportada en el registro nacional y estaban en manos del 57,3% de los propietarios. Mientras tanto,
los predios mayores de 500 hectreas, que cubran el 61.2% del territorio nacional registrado,
estaban en manos del 0.4% de los propietarios. Por su parte los predios entre 100 y 500 hectreas en
el ao 2000, cubran el 14.6% del territorio y estaban en manos del 2.6% de los propietarios. Es
muy probable que la concentracin de la propiedad se haya agravado en el ltimo decenio, si se
considera el escalamiento del conflicto armado que gener la expropiacin forzada de tierra a los
pequeos propietarios, y la persistencia del narcotrfico como generador de capitales especulativos,
que se concentran en la compra de tierras como mecanismo de lavado de activos ilcitos. Vid.
FAJARDO M. D. Para sembrar la paz hay que aflojar la tierra. Bogot: Instituto de Estudios
Ambientales Universidad Nacional de Colombia, 2002. IGAC - Instituto Geogrfico Agustn
Codazzi. Atlas de Colombia. 5 Edicin. Bogot: IGAC, 2002. Citado por Luis Carlos Agudelo
Patio. Campesinos sin tierra, tierra sin campesinos: territorio, conflicto y resistencia campesina en
Colombia. En Revista nera, ano 13, N. 16 JANEIRO/JUNHO DE 2010 ISSN: 1806-6755, pp.
81-95. Absaln Machado C. La Reforma Rural. Una deuda social y poltica. Bogot, Universidad
Nacional de Colombia. Centro de Investigaciones para el Desarrollo, 2009, pp. 120- 123, 135-139.
31 Dice al respecto Albn: Segn estimaciones oficiales y privadas, en Colombia hay 114 millones
de hectreas, 68 millones correspondientes a predios rurales. En 2003, el 62,6% estaba en manos
del 0,4% de los propietarios y el 8,8% en manos del 86,3%. De modo que la situacin empeor
entre 1984 y 2003. Y vale la pena mencionar que la estimacin de las tierras aptas para ganadera es
del 10,2%, y hoy se dedica a esta actividad el 41,7%. Por su parte, en 2010 el ndice de Gini rural
41
De hecho, su situacin ha empeorado durante los aos de vigencia de la
Constitucin, con lo cual la deuda del Estado colombiano para con esta
poblacin, no puede ser ignorada por los poderes pblicos ni desconocida por
el juez constitucional en ejercicio de sus competencias. As lo determina el
mandato de supremaca constitucional, desde el cual no pueden ser slo
criterios de validez formal sino adems criterios de eficacia y justicia, los que
deben ilustrar la comprensin del orden legal y de los problemas jurdicos
formulados en el presente asunto.
4. El orden constitucional
Por los problemas jurdicos del caso y las disposiciones constitucionales sobre
las que se formulan, es decir, porque se debe discutir sobre derechos
econmicos de igualdad de los campesinos, sobre una competencia especial
del legislador respecto de ciertos bienes pblicos y tambin sobre seguridad
alimentaria, la Corte debe analizar el asunto desde la perspectiva del orden
econmico constitucional del Estado social de derecho (4.1.), y tambin, debe
precisar de ese orden, la situacin del campo como bien jurdico especfico
protegido por la Constitucin, bajo un sistema de derechos sociales y
econmicos, de libertad, de igualdad, de prestacin y de proteccin (4.2.).
4.1. El orden econmico constitucional
Los interrogantes sobre la constitucionalidad de la sustitucin de las medidas

legislativas relacionadas con la tierra adjudicada o subsidiada por el Estado de
los trabajadores campesinos en tanto sujetos de especial proteccin, ubica los
problemas jurdicos por resolver en el centro de la Constitucin econmica,
esto es, en el terreno de la ordenacin econmica constitucional del Estado
social de derecho (art. 1), en tanto definicin del Estado.
Esta nocin se reconocer, en primer lugar desde el amplio poder de

configuracin normativa que se reconoce en cabeza del Legislador y la nocin
de relativa neutralidad de la Constitucin econmica (arts. 1, 3, 133, 150,
num 18 C.P.), como manifestacin procedimental del principio democrtico
lleg
a 0,89, y aument en un 1% desde 2002. En el cuadro 1 se compara la concentracin de la

propiedad entre 1984 y 2003. Lo precisa con los siguientes datos: Concentracin propiedad de la
tierra, 1984-2003: Grandes propietarios (> 500 ha) 11.136 16.352; Porcentaje del total de
propietarios 0,55 0,4; Propiedad de la tierra (%) 32,7 62,6; Pequeos propietarios (0-20 ha)
2.074.247 3.223.738; Porcentaje del total de propietarios 85,1 86,3; Propiedad de la tierra (%) 14,9
8,8 (Fuentes: Planeta Paz, basado en IGAC-CEGA, e Ibez (2010).. Vid. Alvaro Albn. Reforma
y Contrarrforma Agraria En. Revista de Economa Institucional, vol. 13, n. 24, primer
semestre/2011, pp. 327-356
42
representativo que resulta necesario y preeminente como poder constitucional
para decantar el orden poltico, econmico y social justo (prembulo y art. 2
C.P.) (4.1.1.). Pero tambin se aprecia en sus manifestaciones sustanciales o
de democracia material, que dispone los lmites que define el marco
econmico pblico y privado que debe respetarse por la ley y los poderes
pblicos (4.1.2). Por lo anterior, tambin se analizarn las herramientas de
juzgamiento que ha ido perfilando la jurisprudencia constitucional, de las
medidas legales por las cuales el legislador configura la ordenacin de la
actividad econmica, con referencia puntual a las que definen los derechos
sociales en cuestin en los artculos 64 y 65 de la Constitucin (4.1.3.).
4.1.1. La reserva de ley y la relativa neutralidad de la Constitucin

econmica
En el Estado constitucional de derecho, desde la supremaca constitucional y

su fuerza normativa sobre la actuacin del Estado y de los particulares (art. 6,
95 C.P.), el legislador sigue cumpliendo un papel esencial en el desarrollo
prcticamente de todos los ingredientes dogmticos de la Constitucin en
general32.
Lo anterior responde a razones de carcter filosfico, por el significado que en

el Estado constitucional posee el principio democrtico en cuanto tal; pero
tambin responde a una fisonoma y a unas determinadas condiciones de
existencia y funcionamiento. Todos estos elementos de la configuracin
constitucional del Congreso de la Repblica como cuerpo legislativo, le
otorgan la legitimidad, capacidad y competencia de ser el poder llamado por
excelencia a desarrollar la Constitucin, con menor o mayor poder de
configuracin normativa. As lo determina su composicin, nmero y
diversidad de origen, la estructura bicameral, articulacin como democracia de
partidos y movimientos polticos, sujecin a procedimientos pblicos.
Este abanico amplio de atribuciones ha sido analizado a partir de dos

categoras: Una, la del poder de configuracin legislativa genrica, vinculada a
ese origen marcadamente democrtico, por el cual la regulacin de todos
aquellos asuntos (i) no disciplinados especficamente por la Constitucin o (ii)
no atribuidos de manera particular a una autoridad u rgano especfico, se
encuentra comprendido por la competencia general del Congreso. Esta
32
Derechos fundamentales individuales y sociales, colectivos, objetivos reconocidos en la

Constitucin (arts. 13, 15, 16, 19, 21, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 31, 35, 36, 37, 40, 42, 43, 44, 45.
46. 47, 48, 49, 50, 51, 52, 53, 55, 56, 57, 58, 60, 61, 63, 64, 65, 67, 68, 69, 70, 71, 72, 74, 75, 77,
78, 79, 80, 82 C.P.).
43
manifestacin se ha conocido en la jurisprudencia constitucional bajo la
expresin clusula general de competencia33.
La segunda forma, ahora especfica y vinculada a decisiones constituyentes

precisas, indica que le corresponde al Congreso regular aquellas materias
expresamente asignadas a la ley por disposiciones constitucionales
particulares o por alguno de los numerales del artculo 150 de la Carta. Esta
expresin de la adscripcin de competencias al Congreso ha sido usualmente
descrita bajo las expresiones: reserva legal, reserva de ley o reserva
legislativa. En ella se ha distinguido, a su vez, una reserva legal ordinaria y
una reserva legal especial, segn el trmite de adopcin de la ley
correspondiente, sea el propio de la legislacin ordinaria o se requieran
procedimientos especiales que incorporen, por ejemplo, niveles de consenso
ms amplio o lmites temporales para la adopcin de la regulacin34.
Cabra adems distinguir una reserva legal sin prohibicin de delegacin y una
reserva legal con tal prohibicin35.
Estas consideraciones en asuntos econmicos resultan an ms claras, tanto

por las caractersticas de la realidad o realidades econmicas, su naturaleza
33 En la sentencia C-704 de 2010 la Corte Constitucional indic sobre ello, apoyndose en su
jurisprudencia anterior: La jurisprudencia constitucional ha sostenido que por regla general
corresponde al Congreso de la Repblica (artculos 114 y 150 CP), en virtud de la clusula general
de competencia legislativa, desarrollar la Constitucin y dictar las leyes o normas con fuerza de ley,
y slo de manera excepcional, tal competencia estara radicada en cabeza del Ejecutivo (artculos
150-10 y 212 CP). De esta manera, cuando la Constitucin seala en forma general la asignacin de
una competencia al Estado, se debe entender con tal manifestacin, que le est entregando en
principio dicha competencia al legislador, y a partir del ejercicio de la misma, los dems rganos
podrn ejercer sus respectivas competencias.
34 En la sentencia C-228 de 2010 la Corte seal lo siguiente: As, la Corte ha considerado que
pueden distinguirse dos tipos de reserva de ley. Una de carcter ordinario, que opera cuando la
Constitucin, de manera expresa, ha sealado que determinadas materias especficas deben ser
reguladas directamente por el legislador. Otra, de naturaleza estatutaria u orgnica, en donde la
Carta Poltica no solo adscribe competencia exclusiva al legislador para regular el tpico, sino
que obliga a que la norma correspondiente est precedida de un trmite particular, relacionado
generalmente con un mayor grado de exigencia en las mayoras congresionales exigidas para la
aprobacin del proyecto correspondiente. Del mismo modo, los postulados constitucionales que
restringen la competencia del reglamento para regular determinadas materias, como sucede con
los cdigos, tambin hace parte de la reserva de ley en el sentido expuesto.
35 En el primer caso se tratara de aquellas materias respecto de las cuales, con fundamento en el
numeral 10 del artculo 150 de la Constitucin, el Congreso tiene posibilidades de conceder
facultades extraordinarias al Gobierno. En el segundo caso la reserva de ley opera de manera
especialmente fuerte en tanto prohbe que el Congreso se desprenda del ejercicio de sus facultades.
Caen en esta reserva legal estricta tal y como lo indic la sentencia C-710 de 2001 las materias
respecto de las cuales el Congreso no puede otorgar facultades extraordinarias y aquellas
relacionadas con los principios que integran el contenido material del principio de legalidad como
garanta para el juzgamiento de personas.
44
dinmica, voltil, en parte impredecible, interdependiente, como por la
necesidad de imprimir representacin pluralista en las discusiones y
decisiones, dados los diferentes intereses y derechos comprometidos. En
materias econmicas destinadas a desarrollar la nocin de Estado que disea
la Constitucin, le corresponde entonces al legislador la concrecin de los
alcances de los derechos y libertades econmicas, de las instituciones de
intervencin, la fijacin de las polticas propuestas o el establecimiento de las
reglas generales para el ejercicio y funcionamiento de unas y otras, adems de
toda la intervencin para la distribucin de la riqueza, la realizacin de los
Derechos sociales, de los fines de mejora en la calidad de vida, prosperidad y
bienestar (arts. 2, 334 C.P.).
Bajo tales consideraciones se ha sostenido por esta Corte desde el principio de

su jurisprudencia36 que lo diseado por el Constituyente como orden
econmico constitucional es ante todo un mandato de configuracin
legislativa y que por lo tanto la Constitucin es neutra desde el punto de vista
de la fijacin de modelos econmicos, pues dicha tarea le corresponde
establecerla a la ley. Lo anterior se ha reconocido as, porque es el Congreso
de la Repblica como Corporacin Pblica y como poder legislativo, cuya
configuracin constitucional favorece el debate equilibrado de mayoras y
minoras, la deliberacin pluralista, el foro idneo para establecer las
definiciones que cada sector e imponer, segn sus exigencias, los aspectos de
coyuntura o estructura que determine la situacin econmica por atender.
Con todo, es necesario precisar que el amplio poder de configuracin

legislativa y desde all, la llamada neutralidad econmica constitucional no
responde a una degradacin de la supremaca de la Constitucin, menos an
en un rea tan sensible para la vida del Estado y la sociedad, por la que se
declina a favor del legislador y de la decisin enteramente disponible como
legibus solutus. No. La neutralidad econmica constitucional confiere al
legislador el poder de decantar la mejor opcin de orden econmico justo del
prembulo constitucional y dems bienes constitucionales llamados a ser
protegidos, pues as lo determina la pluralidad que lo caracteriza, su
legitimidad democrtico-electoral, el procedimiento pblico de deliberacin y
decisin al que est sujeto. Frmulas que racionalmente aseguran las ms
amplias garantas para articular con medidas de intervencin de todo orden,
los bienes constitucionales en juego, la solucin de los conflictos, la
proteccin efectiva de los mbitos iusfundamentales existentes (art. 26, 58, 61,
333 C.P.) y los derechos prestacionales o de igualdad econmica (arts. 43,
46,47, 48, 53, 60, 64, 65, 66 C.P.).
36 Sentencias C-074 de 1993 (que analizaba la medida de supresin de puestos de trabajo a la luz
de la constitucin econmica) y C-265 de 1994 (en el estudio de las exigencias legales para la
constitucin de las sociedades administradoras de derechos de autor).
45
En materia econmica, al legislador le corresponde la delimitacin de los
derechos y libertades econmicas, de las instituciones de intervencin, de las
reglas generales para el ejercicio y funcionamiento de unas y otras, de los
objetivos, finalidades, principios y controles necesarios para que las polticas
diseadas alcancen los resultados esperados. No es por eso superfluo el detalle
con que el constituyente introdujo tales competencias al legislador; es as
como el artculo 150 de la Carta arroja un variado catlogo de funciones para
actuar a travs de las leyes sobre: Libertades econmicas (art. 150, num 21)
conforme con lo previsto en el mandato general de intervencin del Estado en
la economa como poder ordenador (art. 334); sobre los servicios pblicos
(art. 150 num. 23) como desarrollo de los derechos a la salud y saneamiento
bsico, a la seguridad social, a la educacin (arts. 48, 49, 67) y, especialmente,
cuando se trata de los servicios pblicos domiciliarios (3365, 366); llamado
tambin a regular los derechos de propiedad comn (arts. 58) a travs de la
reforma de los cdigos (1), as como la propiedad intelectual (arts. 61 y 150,
num 24), el rgimen de baldos (num 18) y los deberes especficos de
intervencin en materia agraria y en derechos de los campesinos (art. 64, 65,
66 C.P.). Garante ltimo del procedimiento constitucional de las medidas de
carcter macroeconmico, como es la vocacin de los planes de desarrollo, los
presupuestos y las polticas de internacionalizacin de las relaciones
econmicas (arts. 150 nums. 3, 11, 12 y 16, y arts. 341, 346, 189, num.1,
341, 346 y 226 C.P.). Esto adems de las normas generales sobre la
ordenacin del crdito pblico, la deuda, el comercio exterior, el sector
financiero, los salarios pblicos (num 19), o para el ejercicio de las funciones
autnomas de la Banca Central (art. 150 num 22, conc. arts. 371 y 372 C.P.).
Es decir, en el orden econmico del Estado social de derecho, dispuesto por la

Constitucin, se reconoce en el legislador un amplio poder de configuracin
normativa, porque as lo imponen las exigencias propias de los asuntos
econmicos por su inestabilidad y dinamismo, pero tambin, porque a travs
suyo es razonable concretar la ms completa realizacin de los bienes
constitucionales de carcter liberal, social y ambiental dispuestos, como
conclusin que se obtiene de la aplicacin de los ingredientes procedimentales
de democracia.
4.1.2. Los lmites materiales al poder de configuracin legislativa
La democracia procedimental como fundamento del constitucionalismo

moderno y hoy dimensin esencial para el desarrollo de las Constituciones y
los tratados internacionales de todo orden est, como ocurre quizs con la
totalidad de las instituciones del Estado constitucional, sometida a unos
46
lmites materiales37. Por tanto, no obstante el amplio poder de configuracin
legislativa reconocido en cabeza del Legislador, esta atribucin constitucional
se sujeta al marco amplio pero al mismo tiempo ntido de imperativos que
como principios, derechos y competencias, introducen el valor de la
democracia sustancial.
La diversidad y multiplicidad de preceptos que puede involucrar la

Constitucin en su ordenacin econmica, pueden ser reagrupados, en torno
de tres principios fundamentales, a saber: la igualdad material propia del
Estado social de derecho (4.1.2.1.); el rgimen de proteccin de las libertades
y derechos econmicos de la empresa como base del desarrollo y de la libre
competencia econmica como derecho de todos (4.1.2.2.); y la
internacionalizacin de las relaciones polticas, econmicas, sociales y
ecolgicas (4.1.2.3.):
4.1.2.1. Igualdad material. Principio de progresividad de los derechos

sociales y econmicos
La consagracin del Estado social de derecho como nocin, no obstante su

complejidad, puede reconocerse en sus seas de identidad como el tipo de
Estado que busca dentro de sus finalidades principales alcanzar la libertad
fctica y, en ese sentido, crear condiciones de igualdad material que aseguren
a todos los asociados el ejercicio efectivo de sus libertades y derechos.
De all la importancia que adquieren en esta nocin las diversas

manifestaciones del principio de igualdad -formal, material, de trato- y de los
derechos sociales -DESC38, captulo II, Ttulo II C.P., PIDESC, Protocolo de
San Salvador39-. As, como parte de estos elementos las funciones atribuidas
al Estado a travs de diversas clusulas de intervencin en la economa, para
disminuir las desigualdades y asegurar condiciones de dignidad humana, en
particular para quienes por su situacin de debilidad manifiesta no pueden
alcanzarla directamente. La construccin de la igualdad material del Estado
social de derecho desde las desigualdades y los mbitos que no deben o no
37 Sentencias C-657 de 1997, C-191 de 2005, C-575 de 2009, C-365 de 2012.
38 En efecto la expresin derechos sociales involucra ms bien una cierta de categora de derechos
de diverso contenido, social prestacional o de configuracin de igualdades o distinciones positivas
de carcter econmico, con los cuales se pretende asegurar condiciones de dignidad humana para
todos los asociados. Por esto incluyen los derechos sobre sujetos de especial proteccin como las
mujeres, los nios, los adultos mayores, las personas en situacin de discapacidad, as como el trato
diferenciado a los indgenas, a las comunidades afrodescendientes, a los sujetos que
tradicionalmente han sido discriminados y excluidos, a los campesinos.
39 Esta ltimo introducido a la legislacin mediante ley 319 de 1996, declarada exequible por la
Corte en sentencia C-251 de 1997
47
pueden ser resueltos por el mercado, son ciertamente un imperativo que se
debe construir de manera progresiva.
As se dispone desde la clusula general de intervencin del Estado como

director de la economa (art. 334), pero as tambin se contempla en la
estructura normativa de los derechos sociales (arts. 43, 46, 47, 48, 49, 60, 64,
66, por ejemplo) y desde la forma en que son reconocidos por el derecho
internacional de los derechos humanos que vincula al Estado colombiano
(Pacto internacional de derechos econmicos sociales y culturales, art. 2.1,
Convencin Americana de Derechos Humanos, art. 26 y Protocolo de San
Salvador, adicional a la Convencin Americana de Derechos Humanos, art.
1).
A modo de asegurar que los derechos sociales como derechos de

configuracin legislativa vayan cumpliendo el objetivo de igualdad material y
acceso a los bienes y servicios bsicos, como formas de hacer efectivas las
libertades de los sujetos, es que se ha ido consolidando el significado y razn
de ser del principio de progresividad, en particular con relacin a los derechos
sociales. Por esto, es que esta Corte ha considerado desde el ao 2000 40, el
principio de la progresividad y no regresividad de tales derechos, como un
elemento integrante del parmetro de control de constitucionalidad, siguiendo
para ello dos argumentos de forma alternativa. El primero, segn el cual dicho
principio integra el bloque de constitucionalidad en sentido amplio, por
mandato del inciso 2 del artculo 93 Superior, que opera como un dispositivo
amplificador de la proteccin debida a los derechos sociales contenidos en la
Constitucin41. Y el segundo, segn el cual dicho principio cualifica el tipo de
obligaciones que adquieren las autoridades pblicas del Estado Social de
Derecho, cuya nota definitoria es el reconocimiento no retrico de la
importancia constitucional, la fundamentalidad y la existencia de garantas
propias de los llamados derechos sociales42.
40 En la Sentencia C-1165 de 2000, la Corte por primera vez declara la inconstitucionalidad de una
ley apelando al principio de progresividad. Sobre la fundamentacin de este principio ver
consideraciones 1, 3 y 8. En el caso, la Corte consider regresiva e inconstitucional la disminucin
del porcentaje de los aportes al sistema subsidiado de seguridad social en salud, va fondo de
seguridad y garanta, ordenada en la Ley 344 de 1996.
41 Como bien lo explica la Corte en la consideracin 20 de la Sentencia C-038 de 2004 (que

calific como regresivas pero justificadas, las disposiciones que reformaron el Cdigo Sustantivo
del Trabajo sobre disminucin del costo de los despidos injustificados, la extensin de la jornada
diurna hasta las 10 de la noche y la disminucin de la remuneracin por trabajo en das festivos).
42 Este argumento est recogido en la consideracin 2.6.2 de la Sentencia C-372 de 2011 (que
declara regresiva e injustificada, y por tanto inconstitucional, la disposicin que aumenta la cuanta
para recurrir en casacin en materia laboral).
48
El contenido normativo bsico del principio de progresividad de los derechos
sociales es la obligacin que pesa sobre el Estado de adoptar medidas, hasta
el mximo de los recursos disponibles, a fin de lograr la plena efectividad de
los derechos sociales. (art. 1 Protocolo de San Salvador adicional a la
CADH, art. 2.1 PIDESC).
A partir de este mandato, la jurisprudencia constitucional, por un lado, ha

caracterizado el principio de progresividad a partir de dos facetas o dos
contenidos complementarios: la gradualidad y el progreso en sentido
estricto. Gradualidad, en el sentido en que la plena realizacin de los
derechos sociales no podr lograrse en un corto perodo de tiempo y
Progreso, en el sentido de la obligacin estatal de mejorar las condiciones
de goce y ejercicio de [tales derechos]43. Y por el otro, ha concretado el
principio de progresividad en una serie de prescripciones ms precisas:
obligacin de actuar, prohibicin de disminuir recursos, prohibicin de
aumentar costos de acceso, y prohibicin de aumentar requisitos, todas
vinculantes para el Estado en relacin con el goce efectivo de los derechos
sociales.44
En trminos ms generales, el principio de progresividad ha sido interpretado

por esta Corte como un mandato al legislador en el sentido de erradicar las
injusticias presentes45, de corregir las visibles desigualdades sociales y
estimular un mejoramiento progresivo de las condiciones materiales de
existencia de los sectores ms deprimidos46. En el mismo sentido, dicho
principio tambin ha sido interpretado como un lmite al ejercicio de las
competencias del Legislador cuya amplia libertad de configuracin en materia
de derechos sociales se ve restringida, al menos en un aspecto: todo retroceso
frente al nivel de proteccin alcanzado es constitucionalmente problemtico y
debe presumirse en principio inconstitucional47.
43 Consideracin 6, Sentencia C-629 de 2011 (que resolvi que la modificacin a los trminos para
gozar del subsidio familiar, en el caso de empleados de pequeas empresas, a pesar de ser regresivo
estaba justificado).
44 As, en la consideracin 5.6.1, Sentencia C-507 de 2008 (que resolvi que la disposicin que
ordenaba la cofinanciacin del pasivo pensional de las universidades pblicas entre las
universidades y el Gobierno Nacional era regresiva e injustificada).
45 As, en las consideraciones 18, 22 y 23 de la Sentencia SU-225 de 1998 (que ordena la

vacunacin colectiva de nios no protegidos por ningn servicio de salud, con el argumento de que
el contenido mnimo del derecho a la salud tiene carcter fundamental y est ligado a los principios
de igualdad material y Estado Social de Derecho)
46 As, en la consideracin 5.1 de la Sentencia C-727 de 2009 (que estim no regresiva la

modificacin del requisito para acceder a la pensin de invalidez consistente en haber cotizado 25
semanas en los ltimos 3 aos, una vez cotizado el 75% de las semanas requeridas).
47 Ver consideracin 22, Sentencia C-038 de 2004, ya citada.

49
Es que la limitacin del principio de progresividad y no regresividad al
ejercicio de las competencias normativas del legislador, es un resultado apenas
lgico del orden constitucional. Ello en el entendido de que [d]e la
obligacin de moverse lo ms rpidamente hacia la meta se deriva la
prohibicin de regresividad48.
Esta prohibicin no tiene, sin embargo, un carcter absoluto. O sea, que no

desconoce el principio de progresividad aquella medida de carcter regresivo
que est justificada de manera suficiente conforme al principio de
proporcionalidad49; o cuando las autoridades demuestren que existen
imperiosas razones que hacen necesario ese paso regresivo50. Por lo cual,
si bien un retroceso debe presumirse en principio inconstitucional, puede ser
justificable a travs, eso s, de un control judicial ms severo.51
En conclusin, la nocin de igualdad material que orienta una parte importante

de los contenidos econmicos de la Constitucin, derivada de la nocin de
Estado social de derecho, se conforma tanto de libertades, derechos y deberes,
como de responsabilidades, funciones y competencias para el Estado, as
como de garantas para asegurar que la proteccin especfica que se vaya
garantizando, sea efectiva, avance o al menos mantenga los mnimos ya
asegurados. Ahora bien, de haber regresividad en materia de derechos, la
misma debe estar plenamente justificada frente al control constitucional
conforme al principio de proporcionalidad.
4.1.2.2. Proteccin de la propiedad, de la empresa, de la competitividad y

el desarrollo sostenible
La proteccin de las libertades y derechos econmicos, entre ellos, la libre

iniciativa, libertad de empresa, competitividad y el desarrollo sostenible
constituyen principio articulador del orden econmico constitucional, por
cuanto la Carta confa al Estado el desarrollo de la vida econmica y dentro de
ella ofrece un papel protagnico a la empresa y a las libertades y derechos
econmicos de los particulares. Todo ello como sea de identidad de un
sistema econmico de mercado, intervenido en todo caso, con mayores o
menores mrgenes de regulacin segn el tipo de actividad econmica, pero
48 Ver consideracin 5.6.1, Sentencia C-507 de 2008, ya citada.
49 Ver consideracin 25, Sentencia C-038 de 2004, ya citada.
50 As, en consideracin 13, Sentencia C-671 de 2002 (que declara regresiva e injustificada la
exclusin de beneficios en salud de los padres del personal pensionado de las fuerzas armadas).
51 As, en consideracin 3.3.2, Sentencia C-428 de 2009 (que declara regresivo y no justificado el
aumento del requisito del tiempo de fidelidad para acceder a la pensin de invalidez).
50
instituido desde la Constitucin, como pieza esencial del crecimiento y como
garanta del bienestar social (arts. 333, 80, 334 C.P.).
4.1.2.3. La promocin de la internacionalizacin de las relaciones

polticas, econmicas, sociales y ecolgicas.-
Un tercer elemento debe ser considerado para analizar la fisonoma

constitucional del orden econmico dispuesto por la Constitucin, es el
relacionado con la internacionalizacin de las relaciones polticas, sociales,
econmicas y ecolgicas. Esta figura no slo se determina desde el principio
consagrado en el prembulo y el artculo 9 de la Constitucin, desde la
insercin del Derecho Internacional de los Derechos Humanos a travs del
bloque de constitucionalidad y del Estatuto de Roma, sino desde el mandato
expreso de su promocin mas sujeto a las bases de equidad, reciprocidad y
conveniencia nacional (art. 226, en concordancia con art. 150, num 16), y
adems de igualdad, con relacin a los pases de Amrica latina y el Caribe
(art. 227).
Con todos estos elementos, se introduce al Estado colombiano en un mundo

cada vez ms global y abierto, proponiendo acuerdos, acogiendo pactos y
tendencias de poltica internacional, negociando tratados, limitando medidas,
controlando su aplicacin. Y aunque cada poder pblico conserva la soberana
reconocible en cabeza del Estado (art. 9), es posible advertir, producto de
ellas, que las decisiones adoptadas por el Estado, en particular en asuntos de
carcter poltico y econmico, tengan como fuente de ordenacin no tanto la
iniciativa propiamente dicha del Presidente de la Repblica (art 189, C.P.),
sino las tendencias que impone la poltica internacional y las tesis econmicas
imperantes (art. 9, 226, 227 C.P.).
Esta consideracin, empero, no determina ni la prdida de soberana ni la

sujecin inevitable a decisiones forneas, pues se impone la fuerza normativa
de la propia Constitucin, el valor de su principio democrtico representativo
y tambin las restricciones decantadas por la jurisprudencia constitucional y
las bases de racionalidad dispuestas especialmente para las relaciones
internacionales y la aprobacin de los tratados equidad, reciprocidad,
igualdad, conveniencia-.
De esta forma, la fuerza normativa proveniente de la internacionalizacin de

las relaciones polticas, econmicas, sociales y ecolgicas, en todo caso debe
articularse con el conjunto de elementos que integran el orden econmico de
la Constitucin.
51
4.1.2.4. Conclusiones previas
De lo anterior se deduce cmo toda intervencin en la economa deviene de la

reconocida y reiterada neutralidad de la Constitucin econmica, justificada
en las garantas que ofrece la legitimidad democrtica, esto es, la eleccin y
pluralidad de los congresistas, as como de los procedimientos para la toma de
decisiones, de forma que es legislativo el foro idneo y facultado por la
Constitucin para definir el orden justo econmico y los elementos que lo
integran. Pero este poder naturalmente no se ejerce bajo supuestos de
discrecionalidad y libertad de configuracin absolutas, pues a estos marcos
amplios se imponen ingredientes de rigidez. Estos van desde la asignacin de
competencias compartidas y procedimientos exigentes, hasta la imposicin de
principios, objetivos y tambin de libertades, igualdades y derechos
constitucionales prima facie, que en todo caso no pueden ser desconocidos.
En ese orden, las modificaciones de orden econmico no deben ser en

principio regresivas en cuanto a la proteccin o reconocimiento de derechos,
salvo que, el grado de regresividad que puede proponerse, est precedido de
una justificacin incontrovertible a la luz de los derechos y principios.
4.2. El campo como bien jurdico especialmente protegido por la

Constitucin
La jurisprudencia constitucional, ha ido reconociendo a travs de los casos

objetivos y concretos, las caractersticas especficas que posee el campo como
bien jurdico de especial proteccin constitucional, tanto desde los imperativos
del Estado social de derecho, como desde la ptica del progreso a travs de la
competitividad y el correcto ejercicio de las libertades econmicas. As, la
denominacin dada a la expresin Campo se entiende para efectos de este
estudio como realidad geogrfica, regional, humana, cultural y, econmica,
que por lo mismo est llamada a recibir una especial proteccin del Estado,
por los valores que en s misma representa. De otra parte, es el campo como
conjunto de tierras destinadas a la actividad agropecuaria, el espacio natural de
la poblacin campesina, fuente natural de riqueza del Estado y sus asociados.
Este bien jurdico en tanto tal encuentra proteccin constitucional a partir de

los artculos 60, 64 y 66 C.P. (4.2.1.), 65 (4.2.2.) y 150, numeral 18 de la Carta
(4.2.3.), desde los cuales se advierte el valor constitucional especfico y
privilegiado de la propiedad rural y del campesino propietario (4.2.4.).
4.2.1. La proteccin constitucional de la propiedad agraria. Artculos 60,

64, 66 como especial construccin del orden econmico de la Constitucin.
52
La propiedad es un derecho que el constitucionalismo colombiano desde la
primera repblica liberal ha reconocido52 con las limitaciones y restricciones
propias de su funcin social y ecolgica. Si bien el derecho a la propiedad de
la tierra es de carcter universal, la realidad impone obstculos para
garantizarla a todos los conciudadanos, convirtindolo en un derecho al cual
es posible acceder pero de manera gradual y progresiva. De otra parte debe
precisarse que todos aquellos elementos que definen el contenido especfico
del derecho de propiedad como sus atributos, alcances, disponibilidad plena o
restringida, son de libre configuracin legislativa.
Ms all del claro enunciado del deber general de promocin del acceso a la
propiedad que contempla el artculo 60 superior, es el artculo 64 de la Carta el
que contempla como deber del Estado garantizar el acceso a la propiedad de la
tierra de los trabajadores agrarios, mandato que no slo persigue asegurar un
ttulo de propiedad sino mejorar el ingreso y calidad de vida de los
campesinos, fin al que concurren otros elementos como el acceso a vivienda,
tecnologa, mercados, asistencia financiera y empresarial con miras a
fortalecer su nivel de ingreso e incidir de esta manera en su calidad de vida.
Al respecto, la jurisprudencia constitucional ha ido decantando el poder
normativo de estas disposiciones, su alcance y naturaleza, como pasa a verse a
continuacin:
En relacin con el alcance de los artculos 64, 65 y 66 de la Constitucin

seal la Sentencia C-021 de 1994 -a propsito de las medidas de carcter
crediticio para la refinanciacin de la deuda de los productores del sector
agrario- que los derechos contenidos en tales artculos son de carcter
programtico, as53:
() Particularmente, los artculos 64, 65 y 66 de la Carta Poltica tienen el

carcter de ordenamientos programticos, que constituyen el fundamento de
la accin del Estado para crear las condiciones necesarias que permitan el
acceso de los trabajadores agrarios a la propiedad de la tierra, y a los
servicios de educacin, salud, vivienda, seguridad social, recreacin y
crdito, e igualmente dar prioridad, apoyo y especial proteccin al desarrollo
de las actividades agropecuarias, pesqueras, forestales y agroindustriales, y a
la construccin de obras de infraestructura fsica en el campo.
Concretamente, la Constitucin le otorga al manejo del crdito rural un
52 Vid. Tesis doctoral Hctor Santaella Quintero. El rgimen constitucional de propiedad. UAM.
Carlos Restrepo Piedrahita. Constituciones de la primera repblica liberal. Constituciones de
Colombia 1996.
53 En efecto, se juzgaban el art. 3 de la ley 34 de 1993, por la cual se ordena la refinanciacin de

la deuda de los cafeteros, algodoneros, arroceros y dems sector agrario se dictan las normas y los
criterios para su regulacin y aplicacin", por presunta violacin del rgimen de competencias y
por violacin de las libertades econmicas de las entidades financieras y los derechos de
propiedad. La Corte estim inexequibles las normas, pero en particular por incompetencia del
legislador al invadir funciones del Banco de la Repblica.
53
tratamiento privilegiado, que tiene en cuenta las variables que pueden afectar
su inversin y oportuna recuperacin.
El contenido normativo en cuestin, entraa el diseo de una estrategia

global del desarrollo rural que el Constituyente configur como un cometido
estatal destinado a lograr el crecimiento del sector campesino y
consecuencialmente, un mejoramiento sustancial de la calidad de vida de la
poblacin rural. (subrayado fuera de texto)
Otro tanto se plasm en la sentencia C-536 de 1997 54, en la cual esta

Corporacin se ocup de determinar si se opona a la Constitucin el inciso 9
del artculo 72 de la Ley 160 de 1994 que establece que ninguna persona
puede adquirir la propiedad sobre terrenos inicialmente adjudicados como
baldos si las extensiones exceden los lmites mximos para la titulacin y, de
otra, que sern nulos los actos o contratos en virtud de los cuales una persona
aporte a sociedades o comunidades de cualquier ndole la propiedad de tierras
que le hubieren sido adjudicadas como baldos, si con ellas dichas sociedades
o comunidades consolidan la propiedad sobre tales terrenos en superficies que
excedan a la fijada por el Instituto para la Unidad Agrcola Familiar 55. Sobre el
punto la Corte indic lo siguiente:
La funcin social que tiene la propiedad, y en especial la rural, obliga a que

su tenencia y explotacin siempre est orientada hacia el bienestar de la
comunidad; por ello, en materia de acceso a la propiedad se ha privilegiado a
los trabajadores agrarios no slo con el objeto de facilitarles la adquisicin
de la tierra, sino con el nimo de procurarles un mejor nivel de vida y de
estimular el desarrollo agropecuario y por consiguiente el econmico y social
del pas.
Las Unidades Agrcolas Familiares -UAF- encajan perfectamente dentro de

este propsito, si se tiene en cuenta que estn definidas en el artculo 38 de la
Ley 160 de 1994 como la empresa bsica de produccin agrcola, pecuaria,
acucola o forestal cuya extensin, conforme a las condiciones agroecolgicas
de la zona y con tecnologa adecuada, permite a la familia remunerar su
54 M.P. Antonio Barrera Carbonell
55 Art. 72 Ley 160 de 1994, inciso 9: Ninguna persona podr adquirir la propiedad sobre
terrenos inicialmente adjudicados como baldos, si las extensiones exceden los lmites mximos
para la titulacin sealados por la Junta Directiva para las Unidades Agrcolas Familiares en el
respectivo municipio o regin. Tambin sern nulos los actos o contratos en virtud de los cuales
una persona aporte a sociedades o comunidades de cualquier ndole, la propiedad de tierras que le
hubieren sido adjudicadas como baldos, si con ellas dichas sociedades o comunidades consolidan
la propiedad sobre tales terrenos en superficies que excedan a la fijada por el Instituto para la
Unidad Agrcola Familiar.
54
trabajo y disponer de un excedente capitalizable que coadyuve a la formacin
de su patrimonio().
En consecuencia, a travs de las unidades agrcolas familiares el legislador

busc evitar que la parcelacin de la tierra generara la proliferacin de
minifundios que la hicieran improductiva y que frustraran la realizacin de los
postulados constitucionales relacionados con la produccin agrcola y la
funcin social de la propiedad agraria, puesto que los minifundios no le
otorgaban la posibilidad al campesinado de obtener excedentes capitalizables
dirigidos a mejorar sus condiciones de vida. Y, aunque no se estableci un
nico camino constitucionalmente impuesto para asegurar el cumplimiento
del deber mencionado en el artculo 64, se resalt la compatibilidad
constitucional de aquellas medidas que imponan lmites a la negociacin de
predios rurales con la vocacin de proteccin al campesino.
En este caso, observa la Corte, cmo el programa de intervencin en los

sectores rurales y agrarios previsto en la Constitucin se reconoce aqu por (i)
la importante funcin que cumplen las actividades desarrolladas en el campo,
(ii) la necesidad de asegurar condiciones de igualdad real para el trabajador
agrario, (iii) la configuracin constitucional compleja que prev, no slo para
asegurar el acceso a la propiedad y otros derechos de los campesinos sino
tambin la proteccin de los intereses generales. Se encuentra igualmente (iv)
el carcter programtico de los mandatos all incorporados y, en esa medida,
(v) la importancia de la ley en la realizacin, concrecin y cumplimiento de la
Constitucin como fuente normativa de configuracin de los derechos
constitucionales econmicos y sociales de los campesinos.
De igual manera, la Corte en sentencia C-006 de 2002, nuevamente con

ocasin del estudio de disposiciones de la Ley 160 de 1994 que imponen
prohibiciones sobre la parcelacin de las UAF (Art. 44 56 y 45), retom el
anterior precedente para destacar el valor que la Constitucin Poltica de
1991 otorga al trabajador del campo y en general al sector agropecuario, un
tratamiento particularmente diferente al de otros sectores de la sociedad y de
la produccin que encuentra justificacin en la necesidad de establecer una
igualdad no slo jurdica sino econmica, social y cultural para los
56 ARTCULO 44. Salvo las excepciones que se sealan en el artculo siguiente, los predios
rurales no podrn fraccionarse por debajo de la extensin determinada por el INCORA como
Unidad Agrcola Familiar para el respectivo municipio o zona.
En consecuencia, so pena de nulidad absoluta del acto o contrato, no podr llevarse a cabo
actuacin o negocio alguno del cual resulte la divisin de un inmueble rural cuyas superficies sean
inferiores a la sealada como Unidad Agrcola Familiar para el correspondiente municipio por el
INCORA.
55
protagonistas del agro, partiendo del supuesto de que el fomento de esta
actividad trae consigo la prosperidad de los otros sectores econmicos y de
que la intervencin del Estado en este campo de la economa busca mejorar
las condiciones de vida de una comunidad tradicionalmente condenada a la
miseria y la marginacin social.
Especficamente, los artculos 64, 65 y 66 de la Constitucin Poltica,

constituyen el fundamento de la accin del Estado para crear las condiciones
necesarias que permitan el acceso progresivo de los trabajadores agrarios a
la propiedad de la tierra, y a los servicios de educacin, salud, vivienda,
seguridad social, recreacin y crdito, e igualmente para darle prioridad,
apoyo y especial proteccin al desarrollo de las actividades agropecuarias,
pesqueras, forestales y agroindustriales, y a la construccin de obras de
infraestructura fsica en el campo.
Posteriormente, en la sentencia C-180 de 2005, por la cual se juzg la

constitucionalidad de los preceptos que establecen un rgimen diferenciado de
subsidios para campesinos pobres e indgenas57, se estableci en relacin con
el artculo 64 y siguientes:
Los artculos 64, 65 y 66 de la Constitucin Poltica, constituyen el

fundamento de la accin del Estado para crear las condiciones necesarias
que permitan el acceso progresivo de los trabajadores agrarios a la
propiedad de la tierra, y a los servicios de educacin, salud, vivienda,
seguridad social, recreacin y crdito, e igualmente para darle prioridad,
apoyo y especial proteccin al desarrollo de las actividades agropecuarias,
pesqueras, forestales y agroindustriales, y a la construccin de obras de
infraestructura fsica en el campo58.
Tambin se reconoci que de los artculos 58, 60 y 64 se desprende un

principio de democratizacin de la propiedad a favor de trabajadores agrarios
y campesinos, con fundamento en el cual es posible el establecimiento de
restricciones a la enajenacin de predios rurales. Por ello, en la sentencia C-
189 de 200659, se retomaron las conclusiones trazadas en la sentencia C-536
57En relacin con los artculos 21 (parcial) y 85 de la ley 160 de 1994, se consideraron exequibles
por la Corte al existir razones constitucionalmente legtimas como los son la diferencia de los
sujetos destinatarios, la diferente destinacin de los predios adquiridos, y la diferencia de
principios y valores constitucionales en juego.
58 Cfr. Sentencia C-006 de 2002.
59 En este caso, la Corte analiz la restriccin de vender las tierras de propiedad privada que hacen
parte de la afectacin de sistema de parques nacionales naturales consagrada en el artculo 13
(parcial) de la Ley 2 de 1959, la cual se estim exequible en razn de los bienes jurdicos
56
de 1997 antes citada, en la medida en que en este caso ocurra algo semejante
a lo que se determin frente a la prohibicin de enajenar bienes adjudicados
por el INCORA mientras no hubieren transcurridos 15 aos despus de la
primera adjudicacin -a menos que dicha transferencia se realizara a favor de
campesinos de escasos de recursos-. En ella se seal () aun cuando las
normas en cuestin establecen una prohibicin temporal de enajenacin, es
claro que las mismas no resultan contrarias al ncleo esencial del derecho a
la propiedad privada, pues no slo mantienen intacto el ejercicio de los
atributos de goce y explotacin sobre los predios rurales debidamente
adjudicados, sino que tambin propenden por la realizacin del principio de
democratizacin de la propiedad a favor de trabajadores agrarios y
campesinos, previsto -entre otros- en los artculos 58, 60 y 64 del Texto
Superior (). (subraya del texto)
La referencia entonces al artculo 64 superior por la jurisprudencia, ha servido

para : (1) calificarlo como un ttulo para la intervencin del Estado en la
propiedad rural con el propsito de establecer medidas legislativas o
administrativas especiales que favorezcan el acceso a la propiedad de los
trabajadores agrarios o que limiten la enajenacin de los predios rurales ya
adjudicados; (2) sealar que constituye una norma de carcter programtico
que requiere la implementacin de medidas legislativas para su realizacin; y
(3) que se trata de un deber constitucional especial cuyo propsito consiste en
favorecer, atendiendo sus especiales condiciones, a un grupo en situacin de
marginacin; (4) que el cumplimiento de tal deber no impone un nico camino
para su cumplimiento; y (5) que al artculo 64 se vincula un derecho
constitucional de los trabajadores agrarios de acceder a la propiedad.
En este sentido:
es posible la segmentacin de los atributos de la propiedad agraria

para ofrecer un trato diverso a cada uno de ellos sin afectar los mbitos
iusfundamentales del derecho;
en igual sentido es posible el establecimiento de un rgimen
especial de ordenacin y proteccin de la propiedad agraria en razn de
la calidad de los bienes;
tales opciones normativas son posibles como forma de realizar los
objetivos del Estado social de derecho, el adecuado funcionamiento de
mercado y el ejercicio de las libertades econmicas, bajo garantas de
libre competencia, en cabeza de los campesinos.
Visto as, no cabe duda que el artculo 64 constitucional, en consonancia con

los artculos 60 y 66, contempla una figura constitucional compleja, que
ambientales que se pretende proteger.

57
ofrece variadas aristas y, en ese orden, puede ser creadora de posiciones
jurdicas diferenciables.
O sea, que el derecho constitucionalmente establecido en el artculo 64

Superior, implica un imperativo constituyente inequvoco que exige la
adopcin progresiva de medidas estructurales orientadas a la creacin de
condiciones para que los trabajadores agrarios sean propietarios de la tierra
rural. Esto quiere decir que el derecho de acceder a la propiedad implica no
slo la activacin de derechos reales y personales que deben ser protegidos,
sino tambin la imposicin de mandatos que vinculen a las autoridades
pblicas en el diseo e implementacin de estrategias normativas y fcticas
para estimular, fomentar e impulsar dicho acceso a la tierra, pero adems la
permanencia del campesino en ella, su explotacin, su participacin en la
produccin de riqueza y en los beneficios del desarrollo. En la medida en que
el Estado slo concentre su propsito y actividad en la produccin de la tierra,
olvidando su deber constitucional de vincular al campesino en dicho proceso,
su actuar se tornar inconstitucional.
En el mismo sentido y sobre la base de que el acceso a la propiedad debe tener

al menos las mismas garantas del rgimen comn (art. 58), las posiciones
jurdicas de derecho que se advierten deben ser reconocidas para el trabajador
del campo, son:
1) el derecho de los trabajadores agrarios a no ser despojados de su

propiedad agraria o impulsados a deshacerse de ella so pretexto de su
improductividad, sin ofrecer antes alternativas para tornarlas
productivas a travs de alianzas o asociaciones, o a cambio de otras
alternativas de desarrollo agrcola como, por ejemplo, el desarrollo de
zonas de reserva campesina habilitadas a tal efecto;
2) el derecho a que el disfrute de la propiedad no sea afectado sin

justificacin suficiente y poderosa;
3) el derecho a que el Estado adopte medidas progresivas y no

regresivas orientadas a estimular, favorecer e impulsar el acceso a la
propiedad de los trabajadores agrarios y el mejoramiento de su calidad
de vida y dignidad humana;
4) el derecho que por esta misma va, adems se proteja la seguridad

alimentaria.
58
Todas estas conexiones evidencian que el mandato consagrado en el artculo
64 constitucional impone una estrategia global, pues slo as el campesino -
como sujeto de especial proteccin- mejora sus condiciones de vida. Esto,
desde la creacin de condiciones de igualdad econmica y social, hasta su
incorporacin a los mercados y sus eficiencias. Dicho de otro modo, se
constata una orientacin normativa constitucional e internacional destinada a
proteger el derecho de promover el acceso a la tierra de los trabajadores
agrarios, no solo en funcin de la democratizacin de la propiedad sino por su
relacin con la realizacin de otros derechos suyos.
Por ltimo y como suele suceder con estos derechos que contienen una
dimensin programtica y de realizacin progresiva, las normas legales que
concretan el deber del Estado de configurar posiciones jurdicas definitivas de
derecho para sus titulares, deben fijar parmetros de control de
constitucionalidad de las reformas que los modifiquen y afecten. En este
sentido, esta Corporacin considera necesario afirmar, coincidiendo con varias
de las intervenciones ciudadanas, que la prohibicin de adopcin de medidas
regresivas hace parte del contenido constitucionalmente protegido, conforme
lo dispuesto en la Constitucin y tambin en la ley que se modifica.
4.2.2. Artculo 65 de la Constitucin y los derechos a la alimentacin

adecuada y a la seguridad alimentaria
Frente a lo anterior, es preciso sealar que como resultado de la

internacionalizacin de las relaciones econmicas y la aplicacin del derecho
internacional de los derechos humanos |se ha reconocido la importancia de
relacionar el acceso a la propiedad de los trabajadores agrarios al
reconocimiento d el derecho a la alimentacin. En esta direccin parece
encontrarse el artculo 11 del Pacto de Derechos Sociales, Econmicos y
Culturales que al establecer el derecho de toda persona a estar protegida contra
el hambre prescribe que los Estados adoptarn medidas que se orienten al
mejoramiento de los mtodos de produccin, conservacin y distribucin de
alimentos mediante el perfeccionamiento o la reforma de los regmenes
agrarios de modo que se logren la explotacin y la utilizacin ms eficaces de
las riquezas naturales.
Es as cmo en el Informe del Relator Especial sobre el derecho a la

alimentacin de las Naciones Unidas de 11 de agosto de 2010, se seal que
El acceso a la tierra y la seguridad de la tenencia son esenciales para
asegurar el disfrute no solo del derecho a la alimentacin, sino tambin de
otros derechos humanos, incluido el derecho al trabajo (de los campesinos
que no poseen tierras) y el derecho a la vivienda. Este factor hizo que el ex
59
Relator Especial sobre el derecho a una vivienda adecuada llegara a la
conclusin de que el Consejo de Derechos Humanos deba garantizar el
reconocimiento de la tierra como un derecho humano en el derecho
internacional relativo a los derechos humanos (). (Subrayas no hacen
parte del texto original)
As, el artculo 65 constitucional contempla una figura tan rica y polidrica

como la del artculo 64, al disponer que la 1) produccin de alimentos gozar
de la especial proteccin del Estado 2) que se debe otorgar prioridad al
desarrollo integral de las actividades agrcolas, pecuarias, pesqueras,
forestales y agroindustriales, 3) de igual manera que a la construccin de
obras de infraestructura fsica y adecuacin de tierras y que 4) todo ello
debe dirigirse a incrementar la productividad adems de promover la
investigacin y la transferencia de tecnologa para la produccin de
alimentos y materias primas de origen agropecuario ().
Se trata sin duda de una disposicin destinada a la salvaguarda de la

produccin que asegure la seguridad alimentaria interna. Al mismo tiempo,
reconoce como prioridad el desarrollo integral del sector, es decir que por
mandato constitucional, la cuestin agraria debe ingresar a la agenda pblica
de las autoridades del Estado, segn sus competencias y facultades. Este
apoyo estatal debe tener una visin de conjunto, como quiera que ese tipo de
desarrollo se alcanza con la mejora del proceso productivo y la eficiente
explotacin de la tierra, sin descuidar la reduccin de las extremas
desigualdades y consiguiente mejora de las condiciones de vida de la
poblacin campesina.
La anterior descripcin del precepto constitucional, cobra an mayor sentido

cuando se analiza la proteccin de la produccin alimentaria como
fundamento de dos derechos: el derecho social individual a la alimentacin
adecuada y a no tener hambre, y el derecho colectivo de la seguridad
alimentaria, los cuales se pueden reconocer en la Constitucin en diversos
preceptos que ingresan con toda nitidez desde el Derecho Internacional de los
Derechos Humanos.
En este orden de ideas, en la sentencia T-348 de 201260 se reconoce el derecho

a la seguridad alimentaria tanto a partir del artculo 64 superior al proteger a
los campesinos su derecho de acceder a la propiedad de la tierra que trabajan,
60 Por la cual se resuelve positivamente la tutela presentada por una asociacin de pescadores
artesanales frente a las obras de cerramiento del rea donde realizan su actividad para construccin
de obras pblicas, amparndose sus derechos fundamentales a la participacin, a la alimentacin, al
trabajo, la libre escogencia de profesin u oficio y a la dignidad humana (M.P. Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub).
60
como a partir de los artculo 65 y 66 al incluir como opcin posible en la
regulacin crediticia el reglamentar condiciones especiales del crdito
agropecuario, teniendo en cuenta los ciclos de cosechas y de los precios,
como tambin los riesgos inherentes a la actividad y las calamidades
ambientales. Por ltimo, se reconoce tambin a partir del artculo 78
superior, al reconocer como posiciones jurdicas fundamentales de los
derechos del consumidor, el control de calidad de los bienes y servicios
ofrecidos y prestados a la comunidad, y la responsabilidad en todo caso en que
se produzcan y comercialicen bienes y servicios que, atenten contra la salud,
la seguridad y el adecuado aprovisionamiento a consumidores y usuarios.
Vale recordar que el derecho a la seguridad alimentaria ha sido acogido,

concebido y establecido como obligacin para los Estados en declaraciones de
Naciones Unidas, como la Declaracin Universal de Derechos Humanos
(artculo 25), la Declaracin Universal sobre la Erradicacin del Hambre y la
Malnutricin de 1974, la Declaracin Mundial sobre la Nutricin de 1992,
Declaracin de Roma sobre la Seguridad Alimentaria Mundial de 1966 61 e
igualmente en la Resolucin 2004/19 de la Asamblea General. As mismo, la
organizacin especializada en alimentacin y agricultura derivada de Naciones
Unidas, la Organizacin para la Alimentacin y la Agricultura -conocida por
su sigla en ingls FAO-, al punto que en el Plan de Accin de la Cumbre
Mundial sobre la Alimentacin (FAO, noviembre de 1996), se declar que la
seguridad alimentaria a nivel individual, familiar, nacional, regional y
mundial, se alcanza cuando todas las personas tienen en todo momento
acceso fsico y econmico a suficientes alimentos inocuos y nutritivos para
satisfacer sus necesidades alimenticias y sus preferencias en cuanto a los
alimentos a fin de llevar una vida activa y sana62.
Como norma de carcter general, se consign en el Pacto Internacional de

Derechos Econmicos Sociales y Culturales (PIDESC) que consagra en su
artculo 11.1, el deber de los Estados de reconocer a toda persona una calidad
de vida adecuada incluyendo una sana alimentacin y el derecho fundamental
de toda persona a ser protegida contra el hambre 63. En sentido semejante se
61 En ella se defini la seguridad alimentaria como la disponibilidad de garantizar en todo

momento un adecuado suministro mundial de alimentos bsicos para mantener una expansin
constante del consumo de alimentos y contrarrestar las fluctuaciones de la produccin y los
precios Vase la Declaracin de Roma sobre Seguridad Alimentaria Mundial de 1966.
62 Disponible en: Gua para legislar sobre el derecho a la alimentacin. Organizacin de las
Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentacin FAO (2010).
63 1. Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a un nivel
de vida adecuado para s y su familia, incluso alimentacin, vestido y vivienda adecuados, y a una
mejora continua de las condiciones de existencia. Los Estados Partes tomarn medidas apropiadas
para asegurar la efectividad de este derecho, reconociendo a este efecto la importancia esencial de
61
consign en el Protocolo adicional a la Convencin Americana sobre
Derechos Humanos en materia de Derechos Econmicos, Sociales y
Culturales, Protocolo de San Salvador, de 1988 (artculo 12).
En relacin con su importancia, el Comit de Derechos Econmicos, Sociales

y Culturales de Naciones Unidas, como intrprete principal del alcance del
PIDESC, en su Observacin General No. 12, seala que el derecho a la
alimentacin adecuada se ejerce cuando todo hombre, mujer o nio, ya sea
slo o en comn con otros, tiene acceso fsico y econmico, en todo momento,
a la alimentacin adecuada o a medios para obtenerla. La Observacin
General en comento, adicionalmente reconoce que para erradicar el problema
del hambre y la malnutricin, no basta con incrementar la produccin de
alimentos, sino que tambin es necesario garantizar que la poblacin ms
vulnerable tenga disponibilidad y acceso a ellos. Por eso, el Comit precis
que el derecho a la alimentacin tiene cuatro aristas: 1) la disponibilidad, 2) la
accesibilidad, 3) la estabilidad y 4) la utilizacin de los alimentos.
Y frente al aspecto de la disponibilidad dijo que con ello se entienden las

posibilidades que tiene el individuo de alimentarse ya sea directamente,
explotando la tierra productiva u otras fuentes naturales de alimentos, o
mediante sistemas de distribucin, elaboracin y de comercializacin que
funcionen adecuadamente y que puedan trasladar los alimentos desde el
lugar de produccin a donde sea necesario segn la demanda. En cuanto a
la accesibilidad hace referencia a que los individuos tengan acceso a
alimentos adecuados, tanto en trminos econmicos como fsicos.
Resultado de lo anterior, aparece el derecho a la seguridad alimentaria, cuya

existencia se puede reconocer como la dimensin colectiva del derecho de
todos a la alimentacin adecuada, suficiente y de calidad, y tambin como el
derecho de cada uno a acceder a los alimentos que satisfagan las necesidades y
la calidad de vida digna de todo sujeto. Al respecto, como tambin se apunta
en la sentencia T-348 de 2012, la organizacin internacional encargada de la
la cooperacin internacional fundada en el libre consentimiento.
2. Los Estados Partes en el presente Pacto, reconociendo el derecho fundamental de toda persona
a estar protegida contra el hambre, adoptarn, individualmente y mediante la cooperacin
internacional, las medidas, incluidos los programas concretos, que se necesitan para:
a) Mejorar los mtodos de produccin, conservacin y distribucin de alimentos mediante la plena

utilizacin de los conocimientos tcnicos y cientficos, la divulgacin de principios sobre nutricin
y el perfeccionamiento o la reforma de los regmenes agrarios de modo que se logren la
explotacin y la utilizacin ms eficaces de las riquezas naturales;
b) Asegurar una distribucin equitativa de los alimentos mundiales en relacin con las
necesidades, teniendo en cuenta los problemas que se plantean tanto a los pases que importan
productos alimenticios como a los que los exportan.
62
alimentacin en el mundo, la Organizacin de las Naciones Unidas para la
Alimentacin y la Agricultura- FAO-, ha reconocido adicionalmente que tanto
la disponibilidad de alimentos como el acceso sostenible a los mismos, estn
determinados por diversos factores que reclaman una gestin pblica y
comunitaria prudente, a fin de que se asegure la disponibilidad de alimentos a
las generaciones presentes y futuras64. As mismo, en la Cumbre Mundial
sobre la Alimentacin en 1996, la FAO acogi la iniciativa de un movimiento
campesino internacional la Va Campesina , de introducir el concepto
soberana alimentaria, como derecho de cada pueblo a definir sus propias
polticas y estrategias sustentables de produccin, distribucin y consumo de
los alimentos que garanticen una alimentacin sana. Lo anterior, con base en
la pequea y mediana produccin, respetando sus propias culturas y la
diversidad de los medios campesinos, pesqueros, tnicos e indgenas de
produccin agropecuaria, comercializacin y gestin de recursos65. La
64 Gua para legislar sobre el derecho a la alimentacin. Organizacin de las Naciones Unidas para
la Agricultura y la Alimentacin FAO (2010).
A propsito de lo anterior, a nivel mundial la comunidad campesina ha iniciado movimientos para

exigir la proteccin de los derechos humanos enfocados concretamente a sus actividades
tradicionales, al igual que los indgenas y afrodescendientes, stos ltimos encaminados a sus
intereses y tradiciones especiales y distintas. Un ejemplo de los movimientos sociales actuales es la
Va Campesina. Esta organizacin surgi en 1993, como un movimiento internacional que agrupa
a millones de grupos de campesinos y pequeos productores, y busca defender la agricultura
sostenible a pequea escala. La Va Campesina es el movimiento internacional que agrupa a
millones de campesinos y campesinas, pequeos y medianos productores, pueblos sin tierra,
indgenas, migrantes y trabajadores agrcolas de todo el mundo. Defiende la agricultura sostenible a
pequea escala como un modo de promover la justicia social y la dignidad. () comprende en
torno a 150 organizaciones locales y nacionales en 70 pases de frica, Asia, Europa y Amrica. En
total, representa a alrededor de 200 millones de campesinos y campesinas. Es un movimiento
autnomo, pluralista y multicultural, sin ninguna afiliacin poltica, econmica o de cualquier otro
tipo. Un grupo de de organizaciones campesinas, mujeres y hombres, procedentes de los cuatro
continentes, fundaron La Va Campesina en 1993 en Mons, Blgica. En aquel momento, las
polticas agrcolas y la agroindustria se estaban globalizando y los campesinos necesitaban
desarrollar una visin comn y luchar por ella. Las organizaciones campesinas y de medianos
productores tambin queran que se reconociese su voz y participar directamente en las decisiones
que afectaban a sus vidas.
La Va Campesina es considerada hoy en da uno de los principales actores en los debates

alimentarios y agrcolas. Es escuchada por instituciones como la FAO y el Consejo de Derechos
Humanos de las Naciones Unidas, y goza de un gran reconocimiento entre otros movimientos
sociales desde el nivel local al nivel global.
Tomadode
http://viacampesina.org/sp/index.php?
option=com_content&view=category&layout=blog&id=27&Itemid=44
65 Vase, Declaracin Final del Foro Mundial sobre Soberana Alimentaria, 7 de septiembre de
2001. http://www.fao.org/righttofood/kc/downloads/vl/docs/AH290_Sp.pdf
63
seguridad y la soberana alimentaria, son dimensiones objetiva o institucional
y colectiva del derecho fundamental de alimentarse adecuadamente.
La jurisprudencia ha dicho que del artculo 65 se desprende el concepto de

seguridad alimentaria. As, prescribi en la sentencia T-506 de 1992 y
posteriormente en la C-864 de 2006 que ()se vulnera el deber de
seguridad alimentaria reconocido en el artculo 65 del Texto Superior,
cuando se desconoce el grado de garanta que debe tener toda la poblacin,
de poder disponer y tener acceso oportuno y permanente a los alimentos que
cubran sus requerimientos nutricionales, tratando de reducir la dependencia
externa y tomando en consideracin la conservacin y equilibrio del
ecosistema para beneficio de las generaciones futuras.
La seguridad alimentaria tambin se ha resaltado como elemento

especialmente valioso en el sistema de proteccin de las comunidades tnicas.
En este sentido se expres en la sentencia C-262 de 1996 al estudiar la Ley
243 de 1995 Por medio de la cual se aprueba el Convenio Internacional para
la Proteccin de las Obtenciones Vegetales UPOV. Un convenio desde el
cual se desprende, segn la corte, la obligacin del Estado de promover la
actividad cientfica para fomentar y mejorar la produccin de alimentos y la
proteccin de la propiedad intelectual sobre obtenciones vegetales como
derecho colectivo de las comunidades tnicas para garantizar su soberana y
sostenibilidad alimentaria. Con ello, ante todo se evidencia la estrecha
relacin de subsistencia que tienen las comunidades tnicas y campesinas
con los recursos naturales, y en esa medida, llam la atencin sobre la
necesidad de que en los proyectos o decisiones sobre desarrollo sostenible, se
de prevalencia a los intereses de estas comunidades cuando su alimento
depende de los recursos que explotan y producen tradicionalmente.
En lnea con lo anterior, es que en mltiples decisiones se ha incluido como

parte del problema de carcter iusfundamental que se plantea y por tanto como
garanta concreta en sede de tutela de las comunidades indgenas y de las
comunidades campesinas desplazadas forzosamente o por procesos de
desarrollo, la explotacin de recursos en los territorios que habitan, poseen u
ocupan. As, en sentencia T-602 de 2003, se precisaron los efectos nocivos de
los reasentamientos que provoca el desplazamiento forzado interno dentro de
los que se destacan (i) la prdida de la tierra y de la vivienda, (ii) el
desempleo, (iii) la prdida del hogar, (iv) la marginacin, (v) el incremento de
la enfermedad y de la mortalidad, (vi) la inseguridad alimentaria, (vii) la
prdida del acceso a la propiedad entre comuneros, y (viii) la desarticulacin
social., as como el empobrecimiento y el deterioro acelerado de las
condiciones de vida. Tambin en los autos 174 de 2011 y 173 de 2012, como
64
medida especialmente urgente para ciertas comunidades indgenas; o en los
autos 383 y 385 de 2010, o 219 de 2011, frente a desplazados.
Dentro de esta misma perspectiva, la citada sentencia T-348 de 201266, se

refiere al concepto de soberana alimentaria en comunidades vulnerables,
desde la perspectiva de las comunidades rurales que subsisten del cultivo,
produccin y distribucin de alimentos obtenidos de la naturaleza y en
particular seala: La soberana alimentaria, comprende, no slo la libre
potestad de los Estados y los pueblos de determinar sus procesos de
produccin de alimentos; tambin implica que esos procesos de produccin
garanticen el respeto y la preservacin de las comunidades de produccin
artesanales y de pequea escala, acorde con sus propias culturas y la
diversidad de los modos campesinos y pesqueros.
En hilo de lo expuesto, debe concluirse que el campo no puede ser reconocido

nicamente como un rea geogrfica ordenada por regmenes distintos de
autoridades nacionales o locales, por derechos de propiedad privada,
posesiones, ocupaciones, planes de ordenamiento territorial y por tierras
baldas que administra el Estado. En cambio, debe ser entendido dentro de su
especificidad como bien jurdico protegido para garantizar derechos subjetivos
e individuales, derechos sociales y colectivos, as como la seguridad jurdica
pero adems, es herramienta bsica de la pervivencia y el progreso personal,
familiar y social.
4.2.3. La regulacin sobre baldos y en general las competencias de

configuracin normativa del legislador en asuntos agrarios y campesinos.
Numeral 18 del artculo 150 de la Carta
Por ltimo, es importante tambin destacar la descripcin constitucional de los

baldos rurales desde las disposiciones de competencia y funcin del
legislador.
En primer lugar se destaca la funcin que el numeral 18 del artculo 150 C.P.
le otorga al Congreso de dictar las normas sobre apropiacin o adjudicacin
y recuperacin de tierras baldas. Su especificidad permite reconocer en los
baldos, en cuanto tales, un valor especfico importante y preponderante para
el Estado, que reclama un tratamiento cuidadoso, diferenciado y detallado por
parte del legislador, en gran medida por el efecto determinador que su manejo
tiene sobre el modelo econmico.
66 Donde la Sala Sptima de Revisin orden a las entidades demandadas garantizar el derecho a
la participacin de la comunidad pesquera en el proyecto de infraestructura a realizar sobre la playa,
toda vez que su oficio se haba visto reducido, afectndoles el derecho al acceso al alimento y al
mnimo vital.
65
En esta lnea se ha pronunciado la Corte en diversas ocasiones. As, en la
sentencia C-595 de 1995, al examinar la constitucionalidad de algunas
disposiciones que prevean limitaciones para la entrega de baldos67, se destaca
como (i) objeto primordial de la adjudicacin de baldos el acceso a la tierra
de quien de ella carece y (ii) la existencia de otros mecanismos, diferentes de
la entrega de baldos, para lograrlo. Al respecto, la Corte indic lo siguiente:
La adjudicacin de terrenos de propiedad de la Nacin, concretamente de

baldos, tiene como objetivo primordial, permitir el acceso a la propiedad de
la tierra a quienes carecen de ella, pues es requisito indispensable, segn la
ley acusada, que el presunto adjudicatario no posea otros bienes rurales, ni
tenga ingresos superiores a mil salarios mnimos mensuales (arts. 71 y 72 ley
160/94), como tambin contribuir al mejoramiento de sus recursos
econmicos y, obviamente, elevar su calidad de vida. De tal suerte enseguida
se agrega que si bien es cierto el Estado tiene el deber de promover el acceso
progresivo a la propiedad de la tierra, especialmente, a quienes la trabajan,
no es menos cierto que tal fin no se logra nicamente con la adjudicacin de
tierras baldas, que es una forma de hacerlo, sino tambin con otras polticas,
como por ejemplo, la concesin de crditos a largo plazo y con facilidades de
pago; la creacin de subsidios para la compra de tierras, el fomento de las
actividades agrcolas, etc, que tambin buscan esa finalidad(subrayas fuera
de texto).
En la sentencia C-536 de 1997 la Corte, siguiendo la misma orientacin puesta

de presente en la sentencia C-595 de 1995, aludi al alcance general de la
competencia de regulacin prevista en el numeral 18 del artculo 150 de la
Constitucin, as: En la Constitucin de 1991 se mantuvo el sentido
prescriptivo del artculo 76-21 de la Carta de 1886, en el sentido de que el
legislador est autorizado para "dictar las normas sobre apropiacin o
adjudicacin y recuperacin de tierras baldas. En tal virtud, en desarrollo
de dicha atribucin le es dado regular lo relacionado con la forma como se
67 En esa ocasin la Corte estudi, con ponencia del Magistrado Carlos Gaviria Daz, una demanda
de inconstitucionalidad presentada contra el artculo 3 de la ley 48 de 1882, el artculo 61 de la ley
110 de 1912, el inciso segundo del artculo 65 y un aparte del inciso segundo del artculo 69 de la
ley 160 de 1994, declarndolos exequibles en cuanto: Si la adjudicacin de baldos tiene como
objetivo primordial satisfacer, en el caso de personas naturales, las necesidades del ocupante y
posterior adjudicatario, permitir el acceso a la propiedad a quienes carecen de ella y contribuir a
mejorar las condiciones econmicas y sociales de los adjudicatarios; y en el caso de personas
jurdicas, satisfacer necesidades colectivas y de servicio pblico en favor de la comunidad, nada se
opone a que se prohba la transferencia a otras personas de la ocupacin para efectos de la
adjudicacin, a diferencia de la suma de posesiones, legalmente autorizada cuando se trata de
bienes prescriptibles.
66
adquiere la propiedad de los baldos, las limitaciones a su adjudicacin, las
restricciones que reclaman su disposicin o enajenacin una vez adjudicados,
los procedimientos administrativos a travs de los cuales se hacen efectivas
tales limitaciones o restricciones y, en general, las cargas a las cuales puede
someterse su aprovechamiento econmico, con el fin de lograr los objetivos
sociales y econmicos a los cuales se hizo alusin anteriormente.
As pues, se aprecia con claridad que la funcin del legislador prevista en el

artculo 150, numeral 18 de la Constitucin, constituye sin duda una
competencia propia de las funciones del Estado para materializar los
propsitos de igualdad material y el desarrollo econmico a travs de
libertades econmicas y relaciones de mercado y que en el Estado social de
derecho y en el sistema econmico que se protege por la Constitucin de
inequvoco valor trascendental. De manera tal que al tratarse de bienes
pblicos, no pueden ser las reglas del mercado las que lo ordenen ni la
ausencia de medidas idneas y con resultados las que legitimen situaciones de
facto que ordenan por encima de la legislacin y en contrava de los objetivos
constitucionales.
Por lo dems, las variables anteriores confirman la necesidad de que sea esta
una competencia del legislador, un poder de configuracin normativo que
opere en cabeza del Congreso de la Repblica pues de nuevo, es la pluralidad
de actores, de debates, el procedimiento de formacin de la ley, la publicidad,
en definitiva la herramienta de la democracia procedimental la que favorece el
espacio de discusin y de adopcin de medidas que mejor aseguren el correcto
uso de los recursos del Estado como es el caso de los baldos, de cara a
mejorar las condiciones de vida de los campesinos.
El establecimiento de las polticas de adjudicacin de baldos no es otra cosa

que una clara manifestacin de la funcin general de intervencin del Estado
en la economa (artculo 334 superior) y es tal vez la poltica agraria la que
mayor sensibilidad despierta por sus implicaciones sociales. De all que la
definicin de todos los elementos que incidan en la disposicin y adjudicacin
de baldos deba ser materia definida por el legislador en leyes ordinarias
especficamente dedicadas al sector rural y no dejada al arbitrio del Gobierno
de turno, con el riesgo que ello entraa para la seguridad jurdica de los
habitantes del campo y la estabilidad macroeconmica.
En este orden de ideas, esas temticas deben ser reguladas en una ley ordinaria
y particular, producto de un procedimiento legislativo independiente, con un
margen amplio de deliberacin, en tiempos ordinarios, y cuya configuracin
corresponda a la competencia amplia otorgada por la Constitucin al
67
legislador en el numeral 18 del artculo 150. Esto es, en el marco de un trmite
legislativo no reducido.
En definitiva, como se advierte de lo expuesto, el orden constitucional

establecido con relacin al campo destaca al campesino como sujeto de
especial proteccin constitucional, como personas vulnerables por sus
condiciones sociales y econmicas. En no pocos aspectos en todo caso, su
tratamiento jurdico constitucional y legal es diverso y no sobre todo ello
habr de pronunciarse la Corte en esta ocasin. Con todo, esta precisin debe
servir para entender el valor que los trabajadores de la tierra poseen en el
Estado colombiano y para su discurso constitucional.
Por todo ello, el campesino y su relacin con la tierra debe privilegiarse y

hacer parte de las prioridades de polticas econmicas de intervencin, en pos
tanto de la igualdad material del Estado social de derecho (art. 1C.P.), como
de incorporarlos en los procesos productivos y los beneficios del mercado y el
ejercicio de las libertades econmicas y empresariales.
5. Poder de configuracin legislativa, desarrollo de deberes

constitucionales del Estado: juicios de no regresividad y suficiencia
Dado el marco econmico constitucional general y el amplio poder de

configuracin legislativa reconocido en todas las materias para el Congreso, la
jurisprudencia constitucional ha ido decantando herramientas analticas
destinadas a verificar el cumplimiento de estos mandatos y competencias, en
trminos de respeto a los lmites constitucionalmente previstos en trminos de
no regresividad (5.1.) y tambin, en trminos de suficiencia de la regulacin
dispuesta o de los reglas legales con que se procura la realizacin de los
mandatos de la Constitucin (5.2.). Y, adems, ha determinado las
herramientas de anlisis para la valoracin que realiza el juez constitucional
sobre los desarrollos legislativos de la Constitucin econmica.
5.1. El test de progresividad o no regresividad.-
Para establecer si se ha cumplido con el rgimen de proteccin constitucional

de los derechos sociales se utiliza tradicionalmente a nivel jurisprudencial el
test de no regresividad, que verifica tres elementos, a saber:
1) si la medida es regresiva,
2) si afecta contenidos mnimos intangibles de los derechos sociales,
y
68
3) si de existir regresividad y afectar contenidos mnimos, la medida
se encuentra justificada.
1) El primero de estos elementos tiene a su vez una condicin habilitante para

efectos de desplegar el control de constitucionalidad. El debate constitucional
no se puede adelantar si la medida objeto de control no es regresiva.
La regresividad, en palabras de la Corte, implica que la disposicin

demandada modifica las condiciones normativas que le preexisten, ya sea
porque reduce el radio de proteccin de un derecho social, disminuye los
recursos pblicos invertidos en [su] satisfaccin, aumenta el costo para
acceder al derecho, o en trminos generales, tal disposicin retrocede, por
cualquier va, el nivel de satisfaccin de un derecho social68.
Para precisar si la disposicin demandada constituye una medida regresiva es

indispensable adelantar un cotejo entre la norma de la disposicin demandada
y la norma que se afectara con dicho cambio normativo. Debe verificarse
entonces que ambas normas guarden una suerte de identidad entre s, o en
otras palabras, que ambas regulen un mismo supuesto de hecho y una misma
consecuencia jurdica. Esta verificacin se pude adelantar a partir de una
comparacin entre los elementos normativos de la disposicin posterior
(demandada) con los elementos normativos de la disposicin anterior
(conducta regulada, circunstancias normativas, destinatarios, beneficiarios,
titulares, sujetos obligados, y dems elementos que puedan ser relevantes
segn el caso). Para la Corte, el escrutinio constitucional comprende una
comparacin con los estndares de proteccin anteriores, es decir, el juicio de
constitucionalidad de estas medidas incluye tambin un examen de evolucin
cronolgica de las garantas asociadas al derecho correspondiente.69
2) Una vez establecido el carcter regresivo de la medida i.e. de la disposicin

demandada, la Corte debe examinar si sta no desconoce los contenidos
mnimos intangibles de los derechos sociales. No existen reglas generales en
los tratados internacionales ni en la jurisprudencia de esta Corte que precisen
cul es el contenido mnimo intangible de los derechos sociales. Este anlisis
debe hacerse caso por caso, consultando la naturaleza de cada derecho, las
garantas reconocidas por los tratados internacionales que los desarrollan, la
doctrina del Comit para la vigilancia del PIDESC y, sobre todo, el rgimen
constitucional de cada uno de ellos. As, unas sern las reglas aplicables para
definir, por ejemplo, el contenido mnimo del derecho al trabajo, otras el de la
seguridad social, y unas diferentes en relacin con el derecho a la educacin o
68 Hiptesis todas recogidas en la consideracin 5.6.1, Sentencia C-507 de 2008, ya citada.
69 Consideracin 2.6.8, Sentencia C-372 de 2011, ya citada.

69
a la vivienda. En el caso de la Sentencia C-038 de 2004, la Corte consider
que las reformas a las garantas del derecho al trabajo no desconocan los
contenidos mnimos del derecho al trabajo como el salario mnimo y el
principio de favorabilidad en la interpretacin de las normas laborales o la
prohibicin de discriminacin laboral o la jornada mxima de ocho horas,
tal y como stas haban sido precisadas en la Constitucin y en los tratados
internacionales pertinentes70. En el mismo sentido, en la Sentencia C-228 de
2011 la Corte consider que la reforma a los requisitos para acceder a la
pensin de vejez en el caso de los aviadores civiles, a pesar de ser regresivas,
no afectaba la garanta de los derechos adquiridos entendida como un
contenido mnimo inalterable del derecho a la seguridad social71.
3) Finalmente, el tercer elemento del test es la justificacin de la medida

regresiva. El Legislador debe dar cuenta de las razones por las cuales la
medida regresiva est justificada. Las reglas sobre el tipo de justificacin y la
forma en que debe adelantarse el escrutinio varan de caso a caso. Est
ordenado por el texto de los tratados en la materia, en especial el PIDESC y el
Protocolo de San Salvador, que las restricciones a los derechos sociales
solamente podrn ser introducidas mediantes leyes formales promulgadas
con el objeto de preservar el bienestar general y en la medida en que no
contradigan el propsito y razn de los derechos sociales (art. 4 del
Protocolo de San Salvador) o que sea[n] compatible[s] con la naturaleza de
esos derechos (art. 4 del PIDESC). En este sentido, el Comit PIDESC ha
indicado que las medidas de carcter deliberadamente retroactivo ()
requerirn la consideracin ms cuidadosa y debern justificarse plenamente
por referencia a la totalidad de los derechos previstos en el Pacto.72
A su vez, esta Corte ha cualificado el deber de justificacin que pesa sobre el

Legislador al momento de tomar medidas regresivas. El mtodo adoptado para
determinar la justificacin de las medidas es el del principio de
proporcionalidad. En la aplicacin de este mtodo la Corte ha exigido que el
Legislador demuestre que, con la medida restrictiva, persigue una finalidad
constitucionalmente imperiosa, que es adecuada y necesaria y que es
estrictamente proporcional en trminos costo beneficio.73 Tambin ha
70 Ver consideraciones 19 y 21, Sentencia C-038 de 2005, ya citada.
71 Consideracin 3.2.5, Sentencia C-228 de 2011.
72 Consideracin 10, Observacin General 3, sobre la ndole de las obligaciones de los Estados
Partes (prrafo 1 del artculo 2 del Pacto) E/1991/23.
73 Consideracin 2.5.9.6, Sentencia C-444 de 2009 (que consider regresiva e injustificada, por no
superar el test de proporcionalidad y no desvirtuar as la presuncin de inconstitucionalidad, la
disposicin que elimin la norma que exiga pliza de estabilidad y calidad de vivienda nueva para
las viviendas de inters social).
70
considerado, como criterio para determinar la justificacin, que la medida
regresiva haya sido adoptada luego de un anlisis serio de las distintas
alternativas posibles dentro de las cuales la escogida resulta ser la menos
costosa para el conjunto de derechos que se encuentren involucrados,
siempre que est soportada en razones ciertas, claras, suficientes y
contundentes.74 O tambin que las medidas regresivas fueron
cuidadosamente estudiadas y justificadas, y representan medidas adecuadas y
proporcionadas para alcanzar un propsito constitucional de particular
importancia bajo la premisa de que no es necesario que la restriccin
promueva todos los derechos [del PIDESC].75 Igualmente, la Corte ha
considerado que las medidas regresivas no se encuentran justificadas cuando
en el trmite legislativo no fueron discutidas las razones por las cuales la
medida regresiva era necesaria, o cuando no fueron estudiadas otras
alternativas menos lesivas, porque por ejemplo, no existen reportes sobre la
existencia de un debate, en el curso del trmite legislativo de [la disposicin
demandada] o no existan datos precisos sobre la real afectacin [del
contenido del derecho en cuestin].76 O debido a que no se vislumbra que
la medida promueva la realizacin de otros derechos fundamentales y que la
misma no fue acompaada de ninguna justificacin de porqu (sic) una
medida menos lesiva no poda emplearse para el propsito de descongestin
judicial.77
Esta herramienta sin embargo, conduce tambin a considerar las exigencias

sobre la configuracin legislativa en cuanto tal, como forma en que se va
completando el mbito de proteccin de los derechos en general, pero
particularmente de los DESC, incluidos los derechos de los trabajadores del
campo.
5.2. La suficiencia de la regulacin
El ejercicio de la competencia general o de las competencias especficas se

encuentra sometido a diferentes lmites. As, (1) las leyes no pueden
desconocer los mandatos o prohibiciones establecidos por la Constitucin o
por las normas internacionales que, con fundamento en lo dispuesto en el
artculo 93 de la Constitucin, integran el bloque de constitucionalidad y que
por ello constituyen parmetro para evaluar su pertenencia al sistema jurdico
colombiano. Igualmente las leyes no pueden adoptar regulaciones, que por
75 Consideraciones 25 y 30, Sentencia C-038 de 2004, ya citada.

71
omitir elementos o sujetos que deberan encontrarse contemplados en ellas,
desconocen deberes constitucionales especficos. Adicionalmente, (2) las leyes
deben alcanzar un mnimo bsico de regulacin que impida que la
competencia del Congreso sea objeto de absorcin por parte de un rgano
incompetente. Finalmente, (3) las leyes pueden regular hasta el mximo
habilitado por la Constitucin. La obligacin de adoptar una regulacin
suficiente, como se ha dicho, es un lmite que prohbe al Congreso renunciar
al ejercicio de competencias constitucionalmente asignadas y, por esa va,
transferir su ejercicio a otros rganos que ostentan capacidades subsidiarias de
regulacin.
Este problema plantea en realidad una dificultad relativa al reparto de

competencias entre el Congreso de la Repblica y otras autoridades cuando
aqul la ha ejercido de alguna manera. En este contexto la jurisprudencia
constitucional ha destacado que esta obligacin constitucional de regulacin
suficiente se proyecta de manera diferente segn se trate de una materia
amparada por la clusula general de competencia o por un asunto respecto del
cual exista una reserva legal dado que, en el segundo de los eventos, la
obligacin de regulacin suficiente opera con mayor fuerza78. Adems de ello
en los casos de reserva la Corte tambin ha admitido que es posible
distinguir, siguiendo la jurisprudencia de la Corte, entre reservas ms o
menos estrictas, en relacin con la posibilidad de concrecin administrativa
de los elementos contenidos en la ley.
Conforme con lo expuesto, la obligacin de regulacin a cargo del Congreso

puede imponer cargas diferentes. Cabe enunciar algunos criterios, que pueden
derivarse de la jurisprudencia constitucional y que pueden ser relevantes para
determinar su cumplimiento por parte del Congreso 79. En primer lugar, habr
78 Esta perspectiva fue as formulada en la sentencia C-474 de 2003 en la que esta Corporacin
indic: Conforme a lo anterior, si un asunto no es expresamente atribuido por la Constitucin a
una autoridad especfica, como el Gobierno, la rama judicial, los organismos de control, o las
entidades territoriales, entre otros rganos estatales, se entiende que, conforme a la clusula general
de competencia, se trata de una materia que corresponde desarrollar primariamente al Legislador.
() Eso no significa que la ley deba obligatoriamente agotar toda la materia, pues una cosa es que
determinada materia corresponda primariamente al Legislador, en virtud de la clusula genera de
competencia, y otra que se trate de un asunto que tenga reserva legal, por mandato especfico de la
Carta. En el primer caso, la ley no tiene que desarrollar integralmente la materia, pues puede
delimitar el tema y permitir su concrecin por medio de reglamentos administrativos. En cambio, si
se trata de una materia que tiene reserva legal, entonces corresponde exclusivamente al
Legislador desarrollarla, pues la reserva de ley es una institucin jurdica, de raigambre
constitucional, que protege el principio democrtico, al obligar al legislador a regular aquellas
materias que el constituyente decidi que fueran desarrolladas en una ley (). (Negrillas no
hacen parte del texto original)
79 En la sentencia C1041 de 2007 la Corte seal: En este orden, la inconstitucionalidad de una

norma por violacin del principio del de reserva de ley estar relacionada con aspectos tales como
72
de considerarse si se trata de una materia que haga parte de la clusula general
de competencia o si es un asunto propio de una reserva legal. En segundo
lugar, deber evaluarse si la regulacin se vincula o no estrechamente con el
ejercicio de derechos constitucionales. En tercer lugar, deber considerarse si
la disposicin examinada adopta o no las decisiones polticas fundamentales
relativas a la materia regulada. En cuarto lugar, deber determinarse si la
regulacin examinada deja o no al reglamento en la posibilidad de erigirse
en una fuente autnoma de deberes, obligaciones o limitaciones a la
actuacin de los asociados80. Adicionalmente deber establecerse, si la
regulacin examinada establece los contenidos mnimos en funcin de la
materia de que se trate.
As, por ejemplo y como caso lmite, podra afirmarse la infraccin del deber
de regulacin suficiente a cargo del Congreso cuando (1) se trata de una
regulacin que se ocupa de un asunto sometido a una reserva legislativa
estrechamente vinculada con al ejercicio de derechos constitucionales, (2) las
normas examinadas y que sern objeto de reglamentacin no contienen las
decisiones polticas fundamentales y (3) la regulacin evaluada renuncia a la
fijacin de los contenidos bsicos permitiendo, por ejemplo, que el reglamento
defina sin parmetro alguno- determinadas cargas o lmites a la libertad de
las personas.
En cada caso entonces deber establecer el intrprete si la regulacin legal

adoptada resulta suficiente atendiendo, entre otros, a los criterios acabados de
mencionar. Cabe advertir, en todo caso, que existen materias como las propias
de las leyes marco art.150.19- en las que el reparto de competencias de
regulacin adquiere una fisonoma diferente. Otro tanto ocurre con relacin a
la competencia de regulacin sobre la Banca Central -art. 150.22-, frente a las
que la autonoma que le reconoce a la misma la Constitucin arts.371 y 372-.
De lo que se trata es de asegurar que la funcin se cumpla de modo tal que

satisfaga tanto el poder de configuracin a travs de los modelos que se
consideren para cada intervencin, para cada reserva de ley, pero que al
mismo tiempo en el ejercicio de esa competencia incluya como normas, la
totalidad de los elementos de modo suficiente, satisfactorio y lo ms garantista
posible. Ello, para que se cumpla con el cometido de la Constitucin de
si se permite que el Reglamento invada o no la rbita de competencias propias del legislador en

materia de delimitacin de las libertades ciudadanas, si se respeta o no la existencia de mnimos
legales (de acuerdo con los diferentes tipos de leyes desarrollados por el Constituyente) y si se
desnaturaliza o no la funcin derivada que tiene la potestad reglamentaria en la configuracin de
los contenidos normativos, esto es, como complemento de las decisiones polticas contenidas en la
ley.
80 Sentencia C-228 de 2010

73
dejarlo en manos del Legislador. As, tal como se mencionaba antes, en
desarrollo del artculo 150.18 de la Carta y del marco constitucional,
internacional y jurisprudencial sobre garantas para grupos de vulnerables y
sobre proteccin de los DESC particularmente sobre derechos de los la
poblacin campesina-, los asuntos relacionados con la adjudicacin y manejo
de tierras deben estar contenidos en un cuerpo normativo que haya surgido de
una deliberacin amplia e ntegra por parte del Congreso de la Repblica,
como manifestacin de su libertad de configuracin normativa y del principio
democrtico.
Con base en las consideraciones que anteceden y desde las herramientas de

anlisis reconocidas, pasa la Corte a resolver los problemas jurdicos del caso.
6. La solucin de los problemas jurdicos del caso
Los problemas jurdicos planteados giran en torno de tres bienes jurdicos

especialmente protegidos por la Constitucin: el acceso a la propiedad de la
tierra por los trabajadores agrarios, el deber de proteccin estatal a la
produccin agrcola -seguridad alimentaria- y la reserva legal sobre baldos,
de forma que se trata de verificar s estos bienes han sido vulnerados por causa
de lo dispuesto en los artculos 60, 61 y 62 de la ley 1540 de 201181.
Para los efectos de su resolucin, se analizar, en primer lugar, el alcance

normativo de los artculos acusados y en qu medida estos han sustituido o
modificado la Ley 160 de 1994 (6.1.). Con base en la valoracin normativa
anterior, se aplicar el test de no regresividad, as como el test de suficiencia,
81 Desconocen el deber del Estado de promover el acceso progresivo a la propiedad de los

trabajadores agrarios -Constitucin, artculos 60 y 64-, las disposiciones legales de los artculos
60, 61 y 62 demandados, que: (i) autorizan la venta o aporte, en cualquier tiempo, de tierras
originalmente baldas o adquiridas mediante subsidio integral, para adelantar proyectos especiales
de desarrollo agropecuario y forestal, permitiendo la consolidacin de propiedades con extensin
superior a la de la Unidad Agrcola Familiar (en adelante UAF), a partir de tales enajenaciones?
(ii) autorizan el uso y aprovechamiento de terrenos baldos ubicados en zonas de desarrollo
empresarial -sin transferencia de propiedad- a sociedades reconocidas por la administracin como
empresas especializadas del sector agropecuario y forestal? /Vulnera el mandato constitucional
de especial proteccin del Estado a la produccin de alimentos -Constitucin, art 65-, las
disposiciones legales contenidas en los artculos demandados que levantan las restricciones a
enajenaciones de tierras originalmente baldas o adquiridas con subsidios integrales, que hacen
posible la consolidacin de propiedades superiores a las extensiones de las UAF respectivas y que
permiten el uso y aprovechamiento de baldos por empresas especiales del sector?/Desconoce la
reserva legislativa prevista para dictar las normas sobre apropiacin o adjudicacin y
recuperacin de baldos -Constitucin, art 150, numeral 18-, la disposicin legal del artculo 62
demandado que, al ocuparse de regular el uso y aprovechamiento de bienes baldos en Zonas de
Desarrollo Empresarial, slo establece pautas generales acerca de las condiciones y formas de
hacer posible tal uso y aprovechamiento?. Problemas jurdicos planteados por el proyecto original
llevado a discusin de la Sala Plena por el Magistrado Mauricio Gonzlez.
74
segn lo impongan las medidas adoptadas por los preceptos demandados
adoptados en ejercicio del poder de configuracin legislativa de derechos
sociales (6.2.) y de reservas de ley general y especficas (6.3.). A partir de lo
anterior, se formularn las conclusiones pertinentes.
6.1. Anlisis del alcance o contenido normativo de los artculos 60, 61 y 62

de la Ley 1450 de 2011. Por la cual se expide el Plan Nacional de
Desarrollo, 2010-2014 y modificaciones del rgimen anterior
Los preceptos que se aducen violatorios del deber de promocin del acceso
progresivo a la propiedad rural, crean reglas de carcter sustancial
relacionadas con la disposicin del derecho de propiedad por parte de los
campesinos cuando el origen de tal derecho se deriva directamente de la
adjudicacin de baldos o compras de tierra que realiza el Estado en desarrollo
de los distintos mecanismos de reforma agraria con el fin de que dichos
predios sean explotados por parte de empresas agrcolas. En ese orden, las
normas reprochadas contienen textos normativos que pueden clasificarse
segn su alcance de dos maneras:
6.1.1 La autorizacin de enajenaciones -venta o aporte societario- de

predios inicialmente adjudicados como baldos o adquiridos mediante
subsidio integral, con consolidacin de propiedades en extensiones
superiores a las fijadas para la Unidad Agrcola Familiar, en tanto estn
vinculadas a proyectos especiales -art 60-
En ese orden, se establece la exoneracin de aprobacin previa de proyectos y

enajenaciones, cuando la propiedad consolidada no excede las 10 UAF
-pargrafo 1 del artculo 61 demandado de la Ley 1450 de 2011-, es decir
que, la propiedad consolidada igual o inferior a 10 Unidades Agrcolas
Familiares no requerir la autorizacin previa de la Comisin, la cual slo se
requiere cuando exceda esta extensin.
6.1.2 La autorizacin de entrega de baldos en Zonas de Desarrollo

Empresarial, para uso y aprovechamiento de empresas especiales del
sector -art 62-
Hacen parte de esta norma, los siguientes elementos sustanciales:
6.1.2.1 El derecho de prelacin en la readquisicin de los predios aportados al

proyecto por parte del aportante en virtud de adjudicacin o con apoyo en el
subsidio integral de tierras, y
75
6.1.2.2 La preferencia que debe dar la Comisin a los proyectos que prevean
la aportacin de predios y la formacin de alianzas o asociaciones entre
pequeos, medianos y/o grandes productores, carecen de autonoma normativa
al depender de los supuestos principales.
Las normas restantes, definen la competencia y criterios para el ejercicio de

estas facultades y, especficamente hacen referencia a la creacin de la
Comisin de Proyectos Especiales, sus funciones y composicin; los criterios
para la autorizacin de las enajenaciones y el uso o aprovechamiento de los
baldos; las preferencias o prelaciones establecidas y el levantamiento de
nulidades y restricciones a los beneficiarios de subsidios en los contratos de
operacin y funcionamiento o la condicin resolutoria -art 61- ; as como las
modalidades enunciativas de contratos de baldos no traslaticios del dominio;
lo referente a las condiciones de autorizacin de los mismos y la reversin de
la autorizacin -art 62-. stas, aunque disposiciones complementarias a los
mandatos principales descritos en el prrafo anterior, sern analizadas de
manera puntual, slo en la medida en que los argumentos sealados para las
primeras, resulten insuficientes para determinar su exequibilidad o
inexequibilidad.
Sin embargo, por razn de los cargos formulados, en particular el relativo a la

violacin del principio de no regresividad, los anteriores contenidos deben ser
analizados no slo de cara a los preceptos constitucionales que se estiman
vulnerados, sino adems en relacin con las normas legales que estn
sustituyendo, adicionando y modificando. Para tales efectos, en un cuadro
comparativo, se presentarn los preceptos demandados, confrontados con las
disposiciones de la Ley 160 de 1994 que contienen las normas objeto de
modificacin. Esto permite al mismo tiempo reconocer el alcance de los
artculos objeto de control, frente a los reformados, para establecer el
resultado de esta evolucin cronolgica normativa de los derechos sociales y
las garantas institucionales en juego.
LEY 160 DE 1994 LEY 1450 DE 2011
Por la cual se crea el Sistema

Nacional de Reforma Agraria y Por la cual se expide el Plan
Desarrollo Rural Campesino, se Nacional de Desarrollo, 2010-2014.
establece un subsidio para la
adquisicin de tierras, se reforma el
Instituto Colombiano de la Reforma
Agraria y se dictan otras
disposiciones.
76
CAPTULO I. TTULO III.
OBJETO DE LA LEY CAPTULO II.
ARTCULO 1o. Inspirada en el CRECIMIENTO SOSTENIBLE Y
precepto constitucional segn el cual COMPETITIVIDAD.
es deber del Estado promover el ()
acceso progresivo a la propiedad de
la tierra de los trabajadores agrarios 2.3AGROPECUARIA Y
y a otros servicios pblicos rurales, DESARROLLO RURAL.
con el fin de mejorar el ingreso y la
calidad de vida de la poblacin ARTCULO 60. PROYECTOS
campesina, esta Ley tiene por ESPECIALES AGROPECUARIOS O
objeto: FORESTALES. Adicinese la Ley
Primero. Promover y consolidar la 160 de 1994 con el siguiente artculo:
paz, a travs de mecanismos Artculo 72A. Proyectos especiales
encaminados a lograr la justicia agropecuarios o forestales. A
social, la democracia participativa y solicitud del interesado se podrn
el bienestar de la poblacin autorizar actos o contratos en virtud
campesina. de los cuales una persona natural o
Segundo. Reformar la estructura jurdica adquiera o reciba el aporte de
social agraria por medio de la propiedad de tierras que
procedimientos enderezados a originalmente fueron adjudicadas
eliminar y prevenir la inequitativa como baldos o adquiridas a travs de
concentracin de la propiedad subsidio integral de tierras, an
rstica o su fraccionamiento cuando como resultado de ello se
antieconmico y dotar de tierras a consoliden propiedades de superficies
los hombres y mujeres campesinos que excedan a la fijada para las
de escasos recursos mayores de 16 Unidades Agrcolas Familiares UAF
aos que no la posean, a los por el Incoder, siempre y cuando los
minifundistas, mujeres campesinas predios objeto de la solicitud estn
jefes de hogar, a las comunidades vinculados a un proyecto de
indgenas y a los beneficiarios de los desarrollo agropecuario o forestal
programas especiales que establezca que justifique la operacin.
el Gobierno Nacional.
Tercero. Apoyar a los hombres y
mujeres campesinos de escasos ARTCULO 61. COMISIN DE
recursos en los procesos de PROYECTOS ESPECIALES DE
adquisicin de tierras promovidos DESARROLLO AGROPECUARIO
por ellos mismos, a travs de crdito Y FORESTAL. Adicinese la Ley
y subsidio directo. 160 de 1994 con el siguiente artculo:
Cuarto. Elevar el nivel de vida de la
poblacin campesina, generar Artculo 72B. Comisin de
empleo productivo en el campo y Proyectos Especiales de Desarrollo
77
asegurar la coordinacin y Agropecuario y Forestal. Crase la
cooperacin de las diversas Comisin de Proyectos Especiales de
entidades del Estado, en especial las Desarrollo Agropecuario y Forestal,
que conforman el Sistema Nacional con el objeto de recibir, evaluar y
de Reforma Agraria y Desarrollo aprobar los proyectos especiales
Rural Campesino, para el desarrollo agropecuarios y forestales, autorizar
integral de los programas las solicitudes de los actos o contratos
respectivos. relacionados con estos proyectos
Quinto. Fomentar la adecuada cuando con ellos se consolide la
explotacin y la utilizacin social de propiedad de superficies que excedan
las aguas y de las tierras rurales 10 UAF, y de hacer el seguimiento
aptas para la explotacin para garantizar el cumplimiento de lo
silvoagropecuaria, y de las tierras aprobado y autorizado.
incultas, ociosas o deficientemente
aprovechadas, mediante programas La Comisin estar integrada por los
que provean su distribucin Ministros de Agricultura y Desarrollo
ordenada y su racional utilizacin. Rural, de Hacienda y Crdito Pblico,
Sexto. Acrecer el volumen global de de Comercio, de Ambiente, Vivienda
la produccin agrcola, ganadera, y desarrollo Territorial, o quien haga
forestal y acucola, en armona con sus veces, de Industria y Turismo, el
el desarrollo de los otros sectores Director del Departamento Nacional
econmicos; aumentar la de Planeacin Nacional y el Alto
productividad de las explotaciones y Consejero(a) para la Gestin Pblica
la eficiente comercializacin de los y Privada de la Presidencia de la
productos agropecuarios y procurar Repblica. El Gerente del INCODER
que las aguas y tierras se utilicen de ejercer la Secretara Tcnica.
la manera que mejor convenga a su Al reglamentar la materia el
ubicacin y caractersticas. Gobierno Nacional tendr en cuenta
Sptimo. Promover, apoyar y los criterios para la aprobacin de los
coordinar el mejoramiento proyectos y para la autorizacin de
econmico, social y cultural de la los actos y contratos sometidos a
poblacin rural y estimular la consideracin de la Comisin,
participacin de las organizaciones incluyendo la generacin de inversin
campesinas en el proceso integral de y empleo, su aporte a la innovacin,
la Reforma Agraria y el Desarrollo la transferencia tecnolgica y el
Rural Campesino para lograr su porcentaje de predios aportados al
fortalecimiento. proyecto. La reglamentacin
Octavo. Garantizar a la mujer respectiva ser expedida dentro de los
campesina e indgena las seis meses siguientes a la aprobacin
condiciones y oportunidades de de la presente ley.
participacin equitativa en los Al considerar los proyectos, la
planes, programas y proyectos de Comisin dar preferencia a los casos
78
desarrollo agropecuario, propiciando en los cuales se aportan predios y a
la concertacin necesaria para lograr aquellos en los cuales se configuran
el bienestar y efectiva vinculacin al alianzas o asociaciones entre
desarrollo de la economa pequeos, medianos y/o grandes
campesina. productores.
Noveno. Regular la ocupacin y Las solicitudes que se presenten a
aprovechamiento de las tierras consideracin de la Comisin,
baldas de la Nacin, dando debern incluir la descripcin del
preferencia en su adjudicacin a los proyecto que se desarrollar en el
campesinos de escasos recursos, y predio consolidado, con la
establecer Zonas de Reserva identificacin precisa de los predios
Campesina para el fomento de la para los cuales se solicita la
pequea propiedad rural, con autorizacin.
sujecin a las polticas de
conservacin del medio ambiente y En caso de terminacin o liquidacin
los recursos naturales renovables y a anticipada de cualquier proyecto que
los criterios de ordenamiento haya implicado el aporte de predios
territorial y de la propiedad rural que adjudicados o adquiridos mediante el
se sealen. subsidio integral de tierras, los
PARGRAFO. Los fines que este adjudicatarios y/o beneficiarios del
artculo enumera servirn de gua subsidio tendrn la primera opcin
para la reglamentacin, para recuperar la propiedad del predio
interpretacin y ejecucin de la aportado.
presente Ley.
Las disposiciones de esta Ley, y en PARGRAFO 1o. En aquellos casos
general las normas que se dicten en en los cuales la superficie sobre la
materia agraria, tendrn efecto cual se consolida la propiedad sea
general inmediato de conformidad igual o inferior a 10 UAF los
con lo establecido en la Ley 153 de proyectos y las transacciones sobre la
1887, salvo las disposiciones tierra no requerirn autorizacin ni
expresas en contrario. aprobacin por parte de la comisin,
() pero esta ser informada sobre el
CAPTULO IV. proyecto a realizar con su descripcin
DEL SUBSIDIO, EL CRDITO Y y sobre las transacciones, con la
LOS BENEFICIARIOS identificacin precisa de cada uno de
() los predios sobre los cuales dichas
transacciones se efectuarn.
ARTCULO 22. <Artculo
modificado por el artculo 26 de la PARGRAFO 2o. El trmino
Ley 812 de 2003. El nuevo texto es mnimo del contrato de operacin y
el siguiente:> El otorgamiento del funcionamiento de que trata el
subsidio integral se har efectivo artculo 22 de la Ley 160 de 1994 y la
79
siempre que el proyecto productivo condicin resolutoria de que trata el
presente condiciones de viabilidad artculo 25 de la misma ley, no sern
tcnica, econmica y social que aplicables a los beneficiarios del
garanticen su competitividad, subsidio integral de tierras cuando se
equidad y sostenibilidad, trate de predios aportados o vendidos
condiciones que sern evaluadas y para el desarrollo de los Proyectos
certificadas por el Incora o quien Especiales de Desarrollo
haga sus veces, y de conformidad Agropecuario y Forestal.
con la disponibilidad presupuestal.
Para garantizar el destino y la
eficiencia de la inversin pblica,
los beneficiarios del subsidio
debern suscribir un contrato de
operacin y funcionamiento en el
cual se determinen sus compromisos
y responsabilidades, durante un
perodo no inferior al definido en el
proyecto productivo y en ningn
caso menor a cinco (5) aos. El
incumplimiento del contrato
generar el retiro inmediato del
subsidio y la prdida de sus derechos
patrimoniales generados dentro del
proyecto productivo.
El monto del subsidio integral para
comprar tierra podr ser del ciento
por ciento del valor del predio.
ARTCULO 24. Sern elegibles

como beneficiarios de los programas
de reforma agraria los hombres y
mujeres campesinos que no sean
propietarios de tierras y que tengan
tradicin en las labores rurales, que
se hallen en condiciones de pobreza
y marginalidad o deriven de la
actividad agropecuaria la mayor
parte de sus ingresos.
Dentro de los criterios de seleccin
que establezca la Junta Directiva
deber darse atencin preferencial a
la situacin en que se hallan las
80
mujeres campesinas jefes de hogar y
las que se encuentren en estado de
desproteccin social y econmica
por causa de la violencia, el
abandono o la viudez y carezcan de
tierra propia o suficiente.
La Junta Directiva establecer los
criterios de seleccin, las prioridades
y los requisitos que deben cumplir
los campesinos y sealar la forma
en que debe otorgarse el subsidio
para la adquisicin de inmuebles
rurales.
Los ttulos de propiedad de los
predios adquiridos mediante el
subsidio debern hacerse
conjuntamente a nombre de los
cnyuges o compaeros
permanentes cuando a ello hubiere
lugar.
ARTCULO 25. Los beneficiarios de
los programas de reforma agraria
debern restituir al INCORA el
subsidio, reajustado a su valor
presente, en los casos en que enajene
o arriende el terreno adquirido con el
subsidio dentro de los doce (12)
aos siguientes a su otorgamiento
sin la autorizacin expresa e
indelegable de la Junta Directiva del
INCORA, o si se estableciere que el
predio no est siendo explotado
adecuadamente por el campesino a
juicio del Instituto, o se comprobare
que incurri en falsedades para
acreditar los requisitos como
beneficiario de la reforma agraria.
La autorizacin para la enajenacin
solo podr comprender a quienes
tengan la condicin de sujetos de
reforma agraria y en ningn caso se
permitir el arrendamiento de la
81
unidad agrcola familiar.
En las escrituras de adquisicin de
predios subsidiados por parte del
Estado se anotar esta circunstancia,
as como la obligacin del
propietario de adelantar
directamente su explotacin, y
deber establecerse una condicin
resolutoria del subsidio en favor del
INCORA por el trmino de 12 aos,
cuando ocurran los eventos previstos
en el inciso anterior. La Junta
Directiva reglamentar lo relativo a
la recuperacin de la cuanta
entregada a ttulo de subsidio bajo
condicin resolutoria.
Quien transfiera la propiedad,
posesin o tenencia de la parcela
adquirida mediante subsidio, no
podr ser nuevamente beneficiario
de los programas de Reforma
Agraria. El nuevo adquirente o
cesionario ser considerado
poseedor de mala fe y en
consecuencia no habr
reconocimiento de las mejoras que
hubiere introducido en el predio.
El subsidio de tierras previsto en
este Captulo no es incompatible con
otra clase de subsidios que en favor
de los campesinos de escasos
recursos se establezcan.
PARGRAFO. Los Notarios y
Registradores de Instrumentos
Pblicos, so pena de incurrir en
causal de mala conducta sancionable
con la destitucin, se abstendrn de
otorgar e inscribir escrituras pblicas
que contengan la transmisin del
dominio o la posesin de predios
adquiridos con subsidio en las que
no se protocolice la autorizacin
82
expresa y escrita del INCORA para
llevar a cabo la enajenacin, dentro
del trmino previsto en este artculo.
Sern absolutamente nulos los actos
o contratos que se celebren en
contravencin a lo aqu dispuesto.
()
CAPTULO XII.
BALDOS NACIONALES
()
ARTCULO 72. No se podrn
efectuar titulaciones de terrenos
baldos en favor de personas
naturales o jurdicas que sean
propietarias o poseedoras, a
cualquier ttulo, de otros predios
rurales en el territorio nacional.
Con el fin de dar cumplimiento a lo

dispuesto en el inciso anterior, en el
momento de presentar la solicitud de
titulacin el peticionario deber
manifestar, bajo la gravedad del
juramento, si es o no propietario o
poseedor de otros inmuebles rurales
en el territorio nacional.
Sern absolutamente nulas las

adjudicaciones que se efecten con
violacin de la prohibicin
establecida en este artculo.
La accin de nulidad contra las

resoluciones de adjudicacin de
baldos podr intentarse por el
INCORA, por los Procuradores
Agrarios o cualquier persona ante el
correspondiente Tribunal
Administrativo, dentro de los dos (2)
aos siguientes a su ejecutoria o
desde su publicacin en el "Diario
83
Oficial", segn el caso.
La procedencia de esta accin se

har constar en todas las
resoluciones de titulacin de baldos
que expida el INCORA.
Sin perjuicio de lo dispuesto en los

incisos anteriores, el INCORA podr
revocar directamente, en cualquier
tiempo, las resoluciones de
adjudicacin de tierras baldas
proferidas con violacin a lo
establecido en las normas legales o
reglamentarias vigentes sobre
baldos.
En este caso no se exigir el

consentimiento expreso y escrito del
respectivo titular. En lo dems, el
procedimiento de revocacin se
surtir con arreglo a las
prescripciones del Cdigo de lo
Contencioso Administrativo.
Para la aplicacin de las

prohibiciones previstas en el
presente artculo, se tendrn en
cuenta, adems, las adjudicaciones
de terrenos baldos efectuadas a
sociedades de las que los interesados
formen parte, lo mismo que las que
figuren en cabeza de su cnyuge,
compaero permanente e hijos
menores que no hayan obtenido
habilitacin de edad.
Ninguna persona podr adquirir la

propiedad sobre terrenos
inicialmente adjudicados como
baldos, si las extensiones exceden
los lmites mximos para la
84
titulacin sealados por la Junta
Directiva para las Unidades
Agrcolas Familiares en el
respectivo municipio o regin.
Tambin sern nulos los actos o

contratos en virtud de los cuales una
persona aporte a sociedades o
comunidades de cualquier ndole, la
propiedad de tierras que le hubieren
sido adjudicadas como baldos, si
con ellas dichas sociedades o
comunidades consolidan la
propiedad sobre tales terrenos en
superficies que excedan a la fijada
por el Instituto para la Unidad
Agrcola Familiar.
Quien siendo adjudicatario de tierras

baldas las hubiere enajenado, no
podr obtener una nueva
adjudicacin antes de transcurridos
quince (15) aos desde la fecha de la
titulacin anterior.
Los terrenos baldos adjudicados no

podrn fraccionarse en extensin
inferior a la sealada por el
INCORA como Unidad Agrcola
Familiar para la respectiva zona o ()
municipio, salvo las excepciones
previstas en esta Ley. ARTCULO 62o. Modifquese el
artculo 83 de la Ley 160 de 1994, el
Los Registradores de Instrumentos cual quedar as:
Pblicos se abstendrn de registrar
actos o contratos de tradicin de Artculo 83. Las sociedades de
inmuebles, cuyo dominio inicial cualquier ndole que sean reconocidas
provenga de adjudicaciones de por el Ministerio de Agricultura y
baldos nacionales, en los que no se Desarrollo Rural como empresas
protocolice la autorizacin del especializadas del sector
INCORA cuando con tales actos o agropecuario y forestal, podrn
contratos se fraccionen dichos solicitar autorizacin para el uso y
85
inmuebles. aprovechamiento de terrenos baldos
en las Zonas de Desarrollo
La declaratoria de caducidad de los Empresarial establecidas en el
contratos relacionados con baldos y artculo anterior, en las extensiones y
la reversin al dominio de la Nacin con las condiciones que al efecto
se harn sin perjuicio de los determine el Consejo Directivo del
derechos de terceros. INCODER, de acuerdo con la
reglamentacin del Gobierno
Las prohibiciones y limitaciones Nacional.
sealadas en los incisos anteriores, Tal autorizacin se har efectiva
debern consignarse en los ttulos de previa presentacin y aprobacin del
adjudicacin que se expidan. proyecto a desarrollar en los terrenos
(Subraya fuera de texto). baldos y mediante contrato celebrado
con el Instituto. En todo caso, el
incumplimiento de las obligaciones
() del contrato celebrado dar lugar a la
CAPTULO XIII. reversin de la autorizacin de los
COLONIZACIONES, ZONAS DE terrenos baldos.
RESERVA CAMPESINA Y
DESARROLLO EMPRESARIAL La autorizacin para el
() aprovechamiento de los terrenos
baldos se efectuar a travs de
ARTCULO 83. Las sociedades de contratos de leasing, arriendos de
cualquier ndole que sean largo plazo, concesin u otras
reconocidas por el Ministerio de modalidades que no impliquen la
Agricultura como empresas transferencia de la propiedad, de
especializadas del sector acuerdo con la reglamentacin que
agropecuario, en los trminos del para el efecto expedir el Gobierno
inciso 2o. del artculo 157 del Nacional.
Decreto Extraordinario 0624 de
1989 (Estatuto Tributario), o que se
dediquen a la explotacin de cultivos
agrcolas o a la ganadera, podrn
solicitar la adjudicacin de terrenos
baldos en las Zonas de Desarrollo
Empresarial establecidas en el
artculo anterior, en las extensiones
que al efecto determine la Junta
Directiva del Incora, de conformidad
con lo previsto en el artculo 66 de la
presente Ley.
86
Tal adjudicacin slo ser
procedente cuando la explotacin
del baldo se haya llevado a efecto
en virtud de un contrato celebrado
con el Instituto, mediante el cual la
sociedad se comprometa a explotar
una superficie no menor de las dos
terceras partes de la extensin
solicitada, en los cultivos o actividad
ganadera convenida, dentro de los
cinco (5) aos siguientes a la fecha
del contrato respectivo.
Cuando la sociedad adjudicataria

requiera para su explotacin una
extensin adicional a la inicialmente
adjudicada, podr permitirse por una
sola vez la elaboracin de un nuevo
contrato de explotacin en favor de
la sociedad, hasta por una extensin
igual, por un trmino de dos (2)
aos, al vencimiento del cual, si
hubiere dado cumplimiento a las
obligaciones contradas, se
autorizar la venta del terreno baldo
conforme al precio que seale la
Junta Directiva.
En todo caso, el incumplimiento de

las obligaciones durante la vigencia
del contrato dar lugar a la
declaratoria de caducidad y a la
recuperacin de los terrenos
baldos.
Por su parte, el artculo 66 seala

que el rgimen general de titulacin
de tierras baldas se efectuar a
travs de la medida UAF, cuyas
dimensiones distintas sern
determinadas por la Administracin,
con base en mltiples criterios
87
objetivos.
[y a los efectos de la concordancia

de Captulo XII sobre Baldos
Nacionales]
ARTCULO 66. A partir de la

vigencia de esta Ley y como regla
general, salvo las excepciones que
establezca la Junta Directiva, las
tierras baldas se titularn en
Unidades Agrcolas Familiares,
segn el concepto definido en el
Captulo IX de este estatuto. El
INCORA sealar para cada caso,
regin o municipio, las extensiones
mximas y mnimas adjudicables de
las empresas bsicas de produccin
y declarar, en caso de exceso del
rea permitida, que hay indebida
ocupacin de las tierras de la
Nacin.
El INCORA cobrar el valor del rea
que exceda el tamao de la Unidad
Agrcola Familiar establecida para
las tierras baldas en la regin o
municipio, mediante el
procedimiento de avalo sealado
para la adquisicin de tierras.
Para expedir las reglamentaciones
sobre las extensiones mximas y
mnimas adjudicables, el Instituto
deber tener en cuenta, entre otras,
las condiciones agrolgicas,
fisiogrficas, disponibilidad de
aguas, cercana a poblados de ms
de 3.000 habitantes y vas de
comunicacin de las zonas
correspondientes. Tambin se
considerarn la composicin y
concentracin de la propiedad
territorial, los ndices de produccin
88
y productividad, la aptitud y las
caractersticas del desarrollo
sostenible de la regin.
Se trata en efecto de dos leyes de distinta textura y significado, aunque ambas

ordinarias. La primera, la Ley 160 de 1994, ordinaria y sectorial, que crea el
Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, ()
establece un subsidio para la adquisicin de tierras y reforma el INCORA.
En este orden como se aprecia en su art. 1, est fue concebida
sustancialmente para desarrollar el artculo 64 superior, as como el
tratamiento de baldos, en acatamiento de lo dispuesto en la reserva legal
contenida en el artculo 150, numeral 18 de la Carta. La otra, la Ley 1450 de
2011, tambin ordinaria, por la cual se expide el Plan Nacional de
Desarrollo, 2010-2014, es decir, la ley que en aplicacin de la Constitucin,
y la Ley Orgnica 152 de 1994, establece la herramienta de poltica
macroeconmica de mayor envergadura en la Constitucin.
Por su parte, la Ley 160 de 1994 tiene como propsito crear un sistema
normativo e institucional para cumplir con los mandatos constitucionales
destinados a proteger la poblacin campesina, tanto en lo que se refiere al
acceso a la propiedad de la tierra, como a los dems derechos y bienes
jurdicos que mejoren sus condiciones de vida, su capacidad productiva y su
patrimonio (art. 1). Por tal razn, los campesinos de escasos recursos
aparecen como beneficiarios directos y principales de la Reforma Agraria y
en ese marco de carcter subjetivo se estructuran medidas especficas
dispuestas para asegurar a estos la propiedad (art. 24). De all que la ley
desarrolle quienes pueden ser adjudicatarios de baldos (arts. 69-72), el
rgimen de subsidios y sus beneficiarios (captulo IV), la poltica de Estado
dirigida a buscar y negociar tierras aptas para la reforma agraria (captulos VI
y VII) y, la definicin de aspectos dirigidos a evitar la concentracin de la
tierra o su uso improductivo a travs de la regulacin de las unidades agrcolas
familiares y el sistema de parcelaciones (captulo IX) y finalmente se adoptan
medidas de apoyo a la actividad empresarial campesina (art. 40).
As pues, uno de los principales mecanismos previstos por el legislador para

facilitar el acceso a la propiedad de la tierra por parte de los trabajadores
campesinos, se encuentra en la figura del subsidio con la cual el Estado paga
al solicitante un porcentaje del valor del terreno en el porcentaje fijado por el
artculo 20 de la Ley 160 de 199482. Para otorgar este subsidio, a ms de otras
82 O el artculo 63 de la ley 1450 de 2011.

89
exigencias, se impona una importante restriccin que pesaba sobre la libre
disposicin del terreno, en la medida en que como lo estableca el artculo 25
de la Ley 160 de 1994, se prohiba dentro de los doce (12) aos siguientes al
otorgamiento del subsidio la venta del predio, salvo que contara con la
autorizacin expresa e indelegable del Incora despus Incoder83 y que adems
el comprador tuviese tambin la condicin de sujeto de reforma agraria.
Tambin se estableca como garanta adicional para que la anterior prohibicin

se acatara que quien transfiera la propiedad, posesin o tenencia de la
parcela adquirida mediante subsidio, no podra ser nuevamente
beneficiario de los programas de Reforma Agraria. Y adems el nuevo
adquirente o cesionario sera considerado poseedor de mala fe y en
consecuencia no habr reconocimiento de las mejoras que hubiere
introducido en el predio. Ello junto con las restantes previsiones de ese
precepto, incluida la nulidad absoluta de los actos o contratos que se
celebren en contravencin a lo aqu dispuesto84.
Las normas anteriores constituan sin duda una restriccin a la libertad de

disposicin del propietario sobre el bien adquirido con subsidio frente a los
atributos predicables del derecho de propiedad en el rgimen comn. Sin
embargo, bajo el contexto de una Reforma Agraria que pretenda asegurar el
acceso a la tierra a los trabajadores del campo, as como a su distribucin
equitativa, tales lmites operaban como garanta 1) a la propiedad rural para
campesinos de escasos recursos, 2) a la no concentracin de la tierra, y 3)
como modo de asegurar que los esfuerzos del Estado por conseguir tierra para
la poblacin campesina y asegurar toda una infraestructura de apoyo
tecnolgico y financiero no terminar en fracaso o en manos de actores
econmicos con capacidad de proveerse sus propias tierras y por tanto no
llamados a ser destinatarios especialmente protegidos de la mencionada
reforma.
De otro lado, en los preceptos de la Ley 160 de 1994 tambin se contempl

como mecanismo para el acceso a la propiedad de los trabajadores del campo,
la adjudicacin de tierras baldas que pertenecen al Estado y que son parte de
su patrimonio, as como la disponibilidad de recursos para alcanzar los
objetivos y finalidades constitucionales de igualdad material, crecimiento y
desarrollo sostenible. En efecto, el rgimen general de adjudicacin operado
por el INCODER y regulado por los artculos 65 a 78 de esta Ley, se concibe
83 Como quiera que mediante Decreto 1292 de 2003, se suprime el Instituto Colombiano de la
Reforma Agraria, Incora y se ordena su liquidacin y mediante Decreto 1300 de 2003, se crea el
Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder, el cual asume las funciones que vena
desempeando aqul.
84 Artculo 25 y siguientes de la Ley 160 de 1994.

90
en torno del campesino ocupante de escasos recursos- y dentro de los lmites
de las Unidades Agrcolas Familiares (UAF). Slo como excepcin operan
figuras como las reservas a favor de las entidades pblicas para realizar
actividades especiales, las reservas ambientales, las zonas de reserva
campesina, las relacionadas con asuntos de seguridad del Estado y, las zonas
de desarrollo empresarial que se sustraen del rgimen general de adjudicacin.
As pues dentro de este rgimen destinado a campesinos sujetos de la reforma

agraria, se estableci en el artculo 72 la restriccin de que ninguna persona
poda adquirir la propiedad sobre terrenos inicialmente adjudicados como
baldos, si las extensiones exceden los lmites mximos para la titulacin
sealados por la Junta Directiva para las Unidades Agrcolas Familiares en
el respectivo municipio o regin. Es decir, que aunque las tierras adjudicadas
podan ser vendidas por el campesino beneficiario en cualquier tiempo85, los
contratos y actos que se celebrasen en contrava de este mandato prohibicin,
consolidando la propiedad sobre terrenos en superficies que excedieran a la
fijada por el Instituto para la Unidad Agrcola Familiar, seran nulos.
Esta restriccin, por dems, se estim conforme a la Constitucin en sentencia

C-536 de 1997, como quiera que constitua una garanta para que la medida
alcanzara sus propsitos constitucionales y adicionalmente permitiera al
Estado contar con tierras suficientes para los efectos redistributivos de la
propiedad86, dicho de otro modo, con tal medida se garantiza la permanencia
de la titularidad campesina sobre predios adjudicados, piezas con las cuales se
85 No obstante pesar sobre l la inhabilidad para obtener una nueva adjudicacin durante los
siguientes quince (15) aos desde la fecha de la titulacin anterior.
86 Frente a la acusacin de inconstitucionalidad, la Corte entonces seal lo siguiente La

limitacin introducida por la norma acusada sobre el tamao transferible de la propiedad
originada en una adjudicacin de baldos, no atenta contra el derecho de propiedad ni su libre
enajenacin. En efecto, ha sido la voluntad del legislador, amparada como se dijo en la previsin
del art. 150-18 y en la persecucin de los fines constitucionales de lograr el acceso de los
campesinos a la propiedad rural (). Por lo tanto, este lmite a la adjudicacin guarda
congruencia con el precepto acusado, que prohbe a toda persona adquirir la propiedad de
terrenos inicialmente adjudicados como baldos si la respectiva extensin excede de una UAF,
precepto que consulta la funcin social de la propiedad que comporta el ejercicio de sta conforme
al inters pblico social y constituye una manifestacin concreta del deber del Estado de
promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarioscon el fin
de mejorar el ingreso y calidad de vida de los campesinos (art. 64 C.P.). Bajo tales supuestos
entonces, determin que si se limita la posibilidad de adquirir la propiedad de los baldos, o la
que se deriva de un ttulo de adjudicacin de baldos a una UAF, como lo prev el acpite
normativo acusado, ms posibilidades tendr el Estado de beneficiar con dicha propiedad a un
mayor nmero de campesinos, aparte de que se lograr el efecto benfico de impedir la
concentracin de la propiedad o su fraccionamiento antieconmico(subrayas fuera de texto).
91
articula el mandato de igualdad material, de apuesta por el crecimiento y
desarrollo sostenible desde la proteccin de derechos y libertades econmicas.
Es decir que tales restricciones se vinculaban a varias finalidades pretendidas

por el Estado: La prohibicin de enajenar o aportar inmuebles cuando con ello
se superara la Unidad Agrcola Familiar tena como objetivo hacer ms
democrtico el acceso a la tierra a travs de un mecanismo jurdico que
preservara la propiedad en manos de campesinos de escasos recursos de
manera tal que las enajenaciones tuviesen lugar entre stos, con lo cual se
aseguraran los fines de la reforma agraria y se reduciran los riesgos de
concentracin de la propiedad rural, siempre que tal propiedad estuviese
acompaada tcnica y financieramente para asegurar su productividad. En tal
sentido, las restricciones jurdicas a la enajenacin y los efectos que se
atribuyen al incumplimiento de los contratos de operacin y funcionamiento
as como la fijacin de una condicin resolutoria por la enajenacin anticipada
del predio rural, pretendan la promocin del desarrollo de proyectos
productivos sostenibles as como el control a la destinacin de los recursos
invertidos por el Estado en una poltica de redistribucin de la propiedad rural,
a fin de que estos recursos no terminaran beneficiando a personas no
destinatarias de la reforma implementada en la Ley 160 de 1994.
Por su parte los artculos 60, 61 y 62 de la Ley 1450 de 2011 forman parte de
un nutrido conjunto de disposiciones que se incorporan en el Plan Nacional de
Desarrollo del actual perodo presidencial, para regular asuntos agrarios
relativos a la disposicin de baldos. En efecto, aparece este conjunto de
normas en el ttulo III de la Ley 1450 de 2011 relativo a los Mecanismos
para la ejecucin del plan, Captulo II sobre Crecimiento sostenible y
competitividad en el cual se ubica el numeral 2.3. Agropecuaria y
Desarrollo Rural. En las Bases del Plan Nacional de Desarrollo se fij la
necesidad de examinar las restricciones vigentes en materia de Unidad
Agrcola Familiar, y al efecto se advirti: En cuanto al uso productivo de la
tierra, ser necesario alinear los instrumentos sectoriales con los objetivos de
competitividad, con el fin de que el Estado promueva el uso eficiente de la
tierra, para lograr as la expansin de la produccin y cuando sea necesario,
la reconversin en equilibrio con el medio ambiente. De la misma manera, se
desarrollarn mecanismos que faciliten la inversin privada en proyectos
agroindustriales, complementados con esquemas de negocios inclusivos que
() incorporen las tierras () de los pequeos productores a proyectos
sostenibles ()(subrayado fuera de texto).
Y en lnea con lo anterior, dispone esta misma Ley que: Dentro de estos
objetivos, es importante tambin considerar que, en un contexto de creciente
92
insercin en la economa mundial y apertura de mercados, mejorar la
competitividad de la produccin agropecuaria tambin requiere aumentar las
escalas de la produccin bajo un enfoque de conglomerados productivos que
integren vertical y horizontalmente la produccin, transformacin y
comercializacin. Adicionalmente, es necesario involucrar a los pequeos
productores en esquemas asociativos y de economa solidaria () que
faciliten su incorporacin en procesos de empresarizacin y articulacin con
inversionistas privados (negocios inclusivos), que mejoren su productividad y
capacidad de negociacin, y de esta manera faciliten su insercin en los
mercados. En un contexto de precios internacionales de las materias primas
al alza, es fundamental que el sector productivo colombiano sea ms
dinmico para que pueda aprovechar estas oportunidades.
Con todo y la innegable importancia estratgica que estos proyectos

representan para el pas y, que por supuesto deben impulsarse, pues la Corte
Constitucional no puede negar su importancia y vigencia, lo cierto es que los
preceptos acusados constituyen tal como aparecen planteados, una afectacin
sustancial de las lneas ordenadoras de la reforma agraria que se dise
mediante la Ley 160 de 1994, en particular por apuntar al ncleo duro de la
proteccin del campesino en relacin con la tierra ya adjudicada o subsidiada
por el Estado, sin que la Ley acusada cree de manera paralela mecanismos de
derecho que compensen o sustituyan la afectacin cierta del derecho a la
propiedad de la tierra por parte de los campesinos.
Y es que la eliminacin de las restricciones estudiadas por la norma

demandada, no se acompaa de manera alterna de una forma de proteccin
especfica a la poblacin campesina que enajena por venta o aporte su derecho
a la tierra, en el cual el Estado invirti esfuerzo y recursos y, no slo eso sino
que el Estado olvida motivar de manera suficiente las razones por las cuales
resulta ms importante al pas priorizar el aumento de escales de produccin
rural sobre el esquema de acceso a la propiedad rural por el sistema de UAF a
pequeos propietarios rurales. Es as como con las reformas introducidas, los
campesinos adjudicatarios pasan a segundo plano para priorizar a las personas
naturales o jurdicas, nacionales o extranjeras con capacidad jurdica y
econmica para formular proyectos de desarrollo agropecuario o forestal, a
partir de una exposicin de motivos casi inexistente.
Por virtud de esta nueva norma el campesino propietario de un bien baldo

adjudicado o adquirido con subsidio integral, puede solicitar a una Comisin
creada y reglada en el artculo 61 de la ley juzgada, la autorizacin para
transferir la propiedad o entregarla como aporte a un proyecto agrcola o
forestal, eliminando la limitacin en la extensin que puede ser adquirida para
93
las tierras adjudicadas, as como el lmite en el tiempo para el caso de las
obtenidas con subsidio. El fundamento de la solicitud y por tanto de la
sustitucin de reglas, se encuentra en el objetivo de adelantar proyectos
especiales agropecuarios o forestales PEAF. En este caso, segn se precisa en
el pargrafo 2 del art. 61 de la Ley 1450 de 2011, no sern aplicables ni el
trmino mnimo del contrato de operacin y funcionamiento de que trata el
artculo 22 de la Ley 160 de 1994, esto es de cinco (5) aos, ni la
condicin resolutoria de que trata el artculo 25 de la misma ley, es decir la
que resultaba de enajenar el terreno adquirido con el subsidio dentro de los
doce (12) aos siguientes a su otorgamiento. Pero en este caso no porque as lo
autorice el Consejo Directivo del Incoder para transferirla a favor de otro
sujeto de reforma agraria, sino porque as lo justifican los Proyectos
Especiales de Desarrollo Agropecuario y Forestal.
La valoracin de que la solicitud de adquisicin de la/las UAF o predios

adquiridos con subsidio para efectos de los PEAF, la debe efectuar una
Comisin de Proyectos Especiales de Desarrollo Agropecuario y Forestal,
cuando se consolide la propiedad de superficies que excedan 10 UAF, quien
deber hacer el seguimiento para garantizar el cumplimiento de lo aprobado y
autorizado. Las solicitudes que se presenten a consideracin de la Comisin,
debern incluir la descripcin del proyecto que se desarrollar en el predio
consolidado, con la identificacin precisa de los inmuebles frente a los cuales
se solicita la autorizacin. Al considerar los proyectos, la Comisin dar
preferencia a las solicitudes que incluyan aporte de predios y aquellos en los
cuales se configuran alianzas o asociaciones entre pequeos, medianos y/o
grandes productores. Esta cpula disyuntiva bien puede implicar que los
proyectos de desarrollo agropecuario o forestal que pretendan realizarse en
bienes adjudicados como baldos o que fueron adquiridos mediante el subsidio
integral de tierras podrn ser adjudicados slo a asociaciones de grandes
productores, con lo cual se abre a favor de los empresarios la condicin de
beneficiario de los programas de reforma agraria del artculo 22 de la Ley 160
de 1994, que slo tena por tales a los pequeos productores rurales.
Por lo dems, no se define el tipo de alianza y sus caractersticas; no se

establece ningn criterio de preferencia y, en particular, no se adopta ninguna
accin positiva a favor del campesino que enajena su predio a ttulo de venta
y/o aporte en orden a mantener la igualdad material. Apenas se dispone que en
caso de terminacin o liquidacin anticipada de cualquier proyecto que
implique el aporte de predios adjudicados o adquiridos mediante el subsidio
integral de tierras, los adjudicatarios de baldos y/o beneficiarios del subsidio
tienen la primera opcin para recuperar la propiedad del predio aportado.
94
Al reglamentar la materia el Gobierno Nacional tendr en cuenta los criterios
para la aprobacin de los proyectos y para la autorizacin de los actos y
contratos sometidos a consideracin de la Comisin, incluyendo la generacin
de inversin y empleo, su aporte a la innovacin, la transferencia tecnolgica
y el porcentaje de predios aportados al proyecto. La reglamentacin respectiva
ser expedida dentro de los seis meses siguientes a la aprobacin de la ley
materia de anlisis constitucional.
Como se nota, se crea una modalidad especialmente liberalizada frente al

rgimen anterior. Es la del pargrafo 1 del art. 61 de la Ley 1450 de 2011,
que incorpora el artculo 72B a la Ley 160 de 1994. El caso es aquel en que
la superficie sobre la cual se consolida la propiedad sea igual o inferior a 10
UAF, pues si es inferior los proyectos y las transacciones sobre la tierra no
requerirn autorizacin ni aprobacin por parte de la comisin. Slo esta
ltima deber ser informada sobre tres puntos:
i) el proyecto a realizar con su descripcin,

ii) las transacciones, y
iii) la identificacin precisa de cada uno de los predios sobre los
cuales dichas transacciones se efectuarn.
Finalmente se encuentra lo ordenado por el artculo 62 de la Ley 1450 de

2011, frente al precepto reformado, el artculo 83 de la Ley 160 de 1994. Este
ltimo, recoga una figura que incluso tambin haba prevista por la Ley 135
de 196187. Como precepto del Captulo XIII sobre Colonizaciones, zonas de
87 En efecto se estableca en el artculo 45: Las colonizaciones dirigidas se organizaran en
aquellas zonas de terrenos baldos mejor dotadas de acceso a vas importantes de comunicacin y
que ms aptas sean para cultivos agrcolas o ganadera en pequea escala por la calidad de los
suelos, las corrientes de agua utilizables y las condiciones meteorolgicas de la regin./ En cada
zona o sub-zona de colonizacin dirigida se harn las reservas definitivas necesarias para la
conservacin de los recursos naturales, el control de las aguas y el establecimiento de granjas de
demostracin, escuelas, puestos de salud y servicios pblicos y de la colonia. Adems, cuando ello
apareciere indicado, se reservarn terrenos comunales, de pastoreo y superficies suficientes para
poblados, cuyos lotes, excluidos los necesarios para los fines indicados arriba y para la
construccin de una iglesia catlica, se vendern preferentemente a los pequeos colonos vecinos.
Es entendido que las reservas para terrenos comunales de pastoreo podrn ser levantadas por el
Instituto si con el transcurso del tiempo llegare a estimarse que ello es necesario para atender a
ms urgentes necesidades econmicas./De los terrenos sobrantes, no menos de un setenta por
ciento (70%) se destinar a la creacin de Unidades agrcolas familiares" que sern asignadas
gratuitamente a trabajadores pobres o de escasos recursos, bajo las normas que con respecto a
tales unidades consagra la presente Ley y las que determine el reglamento de colonizacin. Las
tierras aledaas a vas de transporte automotor y ferrocarriles y puertos tendrn precisamente esa
destinacin./ Es entendido que se cargar al colono el costo de las mejoras que el Instituto realice
en la parcela que le asigne, y el monto de lo que por tal concepto salga a deber ser cubierto por l
al Instituto en los trminos y condiciones que seale el reglamento de colonizacin./Las
cooperativas de trabajadores agrcolas que hayan recibido aprobacin deI Gobierno podrn
obtener asignaciones dentro de las tierras destinadas a "unidades agrcolas familiares", y la
95
reserva campesina y desarrollo empresarial, por virtud de sta se
incorporaban las empresas o sociedades como sujetos de adjudicacin de
terrenos baldos, mediante su explotacin, previa la suscripcin de un contrato
con obligaciones especficas y consecuencias jurdicas frente al
incumplimiento. stas eran:
i) empresas especializadas del sector agropecuario o

ii) que se dedicaran a la explotacin de cultivos agrcolas o a la
ganadera,
iii) quienes podan solicitar la adjudicacin de terrenos baldos en
las Zonas de Desarrollo Empresarial, esto es, las que an son
delimitadas por el Incoder, segn estudios, con regulacin propia y
objetivos especficos88;
iv) Estas zonas adems tendran la extensin que al efecto
determinar la Junta Directiva del Incora (Incoder), segn lo previsto en
superficie que se les seale se fijar tomando en cuenta el nmero de personas que las
integran./Las superficies restantes, dentro de cada zona de colonizacin dirigida, podrn venderse
por el Instituto a personas naturales o jurdicas que contraiga la obligacin de explotarlas, en la
proporcin que para cada perodo anual seale el contrato hasta completar no menos del sesenta y
cinco por ciento (65%) de su extensin total dentro del trmino de cinco aos contados desde la
fecha en que se otorg el respectivo instrumento. Se dar preferencia a quienes se comprometan a
realizar la clase de explotacin que el Instituto indique como de mayor inters para la economa
nacional. La extensin que puede venderse a cada persona natural o jurdica no ser mayor de la
que esta Ley seala para las adjudicaciones ordinarias de baldos /Excepcionalmente, cuando se
trate de empresas que se califiquen por el Instituto como de notable inters para la economa
nacional y que impliquen el empleo de un nmero considerable de trabajadores en la preparacin
o explotacin de las tierras, se podrn hacer, con aprobacin del Gobierno, ventas hasta por mil
hectreas(1.000 hectreas) explotables. En los contratos respectivos podr el Instituto imponer al
adquiriente una o varias de las siguientes obligaciones: a) La de montar plantas que puedan
beneficiar los productos de los pequeos colonos de la zona, en las condiciones que el mismo
contrato seale; b) La de prestar asistencia tcnica a los pequeos colonos que deseen desarrollar
explotaciones de la misma ndole de aquella que vaya a establecer el comprador; c). La de destinar
un determinado porcentaje de la tierra explotable para pequeas parcelas donde los trabajadores
permanentes de la empresa puedan tener su casa de habitacin y cultivos de pan coger. . Y en el
art. 46 de la misma ley, se dispona: Tambin podr el Instituto celebrar, sin exceder los lmites que
sealan los artculos anteriores, contratos de arrendamientos de tierras en zonas de " colonizacin
dirigidas", de conformidad con el artculo 33 de la presente Ley, cuando apareciere conveniente
que la superficie respectiva no salga del dominio del estado.
88 Prescribe el art. 82 de la ley 160 de 1994: Previos los estudios correspondientes, el INCORA
delimitar zonas de baldos que no tendrn el carcter de Reserva Campesina sino de Desarrollo
Empresarial de las respectivas regiones, en las cuales la ocupacin y acceso a la propiedad de las
tierras baldas se sujetar a las regulaciones, limitaciones y ordenamientos especiales que
establezca el Instituto, para permitir la incorporacin de sistemas sustentables de produccin en
reas ya intervenidas, conservando un equilibrio entre la oferta ambiental y el aumento de la
produccin agropecuaria, a travs de la inversin de capital, dentro de criterios de racionalidad y
eficiencia y conforme a las polticas que adopten los Ministerios de Agricultura y del Medio
Ambiente.
96
el artculo 66 de la Ley 16089. De tal suerte que, para expedir las
reglamentaciones sobre las extensiones mximas y mnimas
adjudicables90, el Instituto [ahora el Incoder] deber tener en cuenta,
entre otras, las condiciones agrolgicas, fisiogrficas, disponibilidad
de aguas, cercana a poblados de ms de 3.000 habitantes y vas de
comunicacin de las zonas correspondientes. Tambin se considerarn
la composicin y concentracin de la propiedad territorial, los ndices
de produccin y productividad, la aptitud y las caractersticas del
desarrollo sostenible de la regin.
v) La adjudicacin a favor de las empresas, para el caso de las
zonas de desarrollo empresarial, slo era procedente, cuando la
explotacin del baldo se hubiere llevado a efecto en virtud de un
contrato celebrado con el Instituto, mediante el cual la sociedad se
comprometa
a) a explotar una superficie no menor de las dos terceras partes de
la extensin solicitada, en los cultivos o actividad ganadera
convenida,
b) dentro de los cinco (5) aos siguientes a la fecha del contrato
respectivo y
c) en caso de que la sociedad adjudicataria requiriera para su
explotacin una extensin adicional a la inicialmente adjudicada,
poda permitirse por una sola vez la elaboracin de un nuevo
contrato de explotacin en favor de la sociedad. Lo anterior, slo
hasta por una extensin igual, por un trmino de dos (2) aos ms al
vencimiento del cual, si hubiere dado cumplimiento a las
obligaciones contradas, se autorizara la venta del terreno baldo
conforme al precio sealado por la Junta Directiva.
89 Lo ltimo, como excepcin a la regla general de que las tierras baldas se titulen en Unidades
Agrcolas Familiares (UAF), definidas por el art. 38 de ley 1964, como empresa bsica de
produccin agrcola, pecuaria, acucola o forestal cuya extensin, conforme a las condiciones
agroecolgicas de la zona y con tecnologa adecuada, permite a la familia remunerar su trabajo y
disponer de un excedente capitalizable que coadyuve a la formacin de su patrimonio.
90 Establece la ley 160 de 1994, artculo 66:A partir de la vigencia de esta Ley y como regla
general, salvo las excepciones que establezca la Junta Directiva, las tierras baldas se titularn en
Unidades Agrcolas Familiares, segn el concepto definido en el Captulo IX de este estatuto. El
INCORA sealar para cada caso, regin o municipio, las extensiones mximas y mnimas
adjudicables de las empresas bsicas de produccin y declarar, en caso de exceso del rea
permitida, que hay indebida ocupacin de las tierras de la Nacin. /El INCORA cobrar el valor
del rea que exceda el tamao de la Unidad Agrcola Familiar establecida para las tierras baldas
en la regin o municipio, mediante el procedimiento de avalo sealado para la adquisicin de
tierras. /Para expedir las reglamentaciones sobre las extensiones mximas y mnimas adjudicables,
el Instituto deber tener en cuenta, entre otras, las condiciones agrolgicas, fisiogrficas,
disponibilidad de aguas, cercana a poblados de ms de 3.000 habitantes y vas de comunicacin
de las zonas correspondientes. Tambin se considerarn la composicin y concentracin de la
propiedad territorial, los ndices de produccin y productividad, la aptitud y las caractersticas del
desarrollo sostenible de la regin.
97
Esta figura, en suma, disciplinaba la forma en que las empresas, en
determinadas zonas sustradas del rgimen de adjudicacin comn a
campesinos como sujetos de especial proteccin agraria, permita la
adjudicacin, siempre y cuando existiere previamente contrato, por un trmino
reducido y sometida a un conjunto de parmetros respecto de la extensin y
criterios de seleccin.
Por el contrario, el artculo 62 de la Ley 1450 de 2011, contempla las

siguientes reglas:
i) Es posible que sociedades reconocidas por el Ministerio de

Agricultura y Desarrollo Rural, como empresas especializadas del
sector agropecuario y forestal se les asigne tierras baldas;
ii) Estas empresas deben solicitar autorizacin para usar y
aprovechar terrenos baldos en aquellas zonas calificadas como de
desarrollo empresarial;
iii) la autorizacin para el uso y aprovechamiento all previsto se
ajustar a las extensiones y condiciones que precise el Consejo
Directivo del INCODER con sujecin, a su vez, a la reglamentacin
adoptada por el Gobierno Nacional.
iv) La autorizacin que se imparta se encuentra condicionada a) a la
presentacin y aprobacin del proyecto que ser desarrollado en los
terrenos baldos, y b) a la celebracin de un contrato con el INCODER
cuyo incumplimiento implicar la reversin de la autorizacin otorgada
para el uso y aprovechamiento de los terrenos baldos.
v) Los contratos a los que se condiciona el uso y la explotacin de
los terrenos baldos sern contratos de leasing, contratos de
arrendamiento a largo plazo, contratos de concesin y otros contratos
que no impliquen la transferencia de la propiedad.
vi) En todo caso, la instrumentacin contractual prevista se llevar a
cabo de acuerdo con la reglamentacin que para el efecto expida el
Gobierno Nacional.
Es decir, que nuevamente se afectan elementos esenciales de la excepcin a la

regla de adjudicacin a favor de empresas, pues el alcance de la norma
respecto de plazos, extensiones, condiciones a que se someten las personas
naturales o jurdicas, nacionales o extranjeras estn llamados a ser precisados
por la Administracin mediante reglamento, es decir, donde todas las reglas
de concrecin se definen por el Gobierno y la Administracin.
98
De tal suerte, que resulta ostensible cmo el conjunto de normas contenidas en
los artculos 60, 61 y 62 de la Ley 1450 de 2011, introducen ingredientes de
carcter sustancial y procedimental en el sistema de Reforma Agraria, cuya
construccin altera de manera frontal el rgimen preexistente, pues sus
excepciones pueden convertirse en regla y hacer trasmutar la legislacin
agraria y sobre baldos de unos criterios a otros, en esencia distintos e incluso
contradictorios, fijados sustancialmente por el Ejecutivo.
Con base en estos elementos primarios y generales del anlisis normativo,

procede la Corte a aplicar los test antes anunciados a las disposiciones que se
demandan.
6.2. Inconstitucionalidad de los artculos 60, 61 y 62 de la Ley 1450 de

2011, por regresividad en la configuracin de los derechos sociales
En aplicacin de los tres elementos que involucran el test de no regresividad,

los artculos acusados de cara al desarrollo de los derechos sociales
involucrados, resultan inconstitucionales, como se vera a continuacin.
6.2.1. Las normas demandadas incluyen medidas regresivas
Las normas sustanciales objeto de demanda modifican condiciones jurdicas

prexistentes de manera regresiva en razn a que: por un lado, reducen los
radios de proteccin de los derechos sociales previstos en los artculos 64 y 65
Superiores, stos son, el derecho de acceso a la propiedad de la tierra de los
trabajadores agrarios y el de seguridad alimentaria individual y familiar del
campesino. De otro, retroceden por la va de una figura jurdica borrosa, en la
medida en que crea posiciones jurdicas visiblemente desiguales en relacin
con el nivel de satisfaccin de los derechos de los trabajadores rurales.
En efecto, las excepciones a las prohibiciones contenidas en la Ley 160 de

1994, relativas a la posibilidad de adquirir tierras que en principio eran baldas
y que fueron adjudicadas a campesinos pobres o tierras adquiridas por stos a
travs de subsidios otorgados por el Estado por encima de la UAF o sin
completar el trmino de amortizacin del subsidio, constituyen un retroceso
para la poblacin rural en cuanto al acceso a la tierra y a la vocacin de
permanencia sobre sta. Del contenido de las normas demandadas se
evidencia claramente cmo las tierras baldas, destinadas bajo el anterior
modelo normativo a garantizar la calidad de vida de los campesinos en
situacin de pobreza y vulnerabilidad, pueden pasar, sin lmite alguno, a
manos de personas naturales o jurdicas, nacionales o extranjeras con
capacidad econmica para generar proyectos productivos. Este modelo agrario
99
privilegia la competitividad de la produccin agrcola por encima del dominio
de la tierra por el trabajador rural. A simple vista, este modelo resulta
regresivo porque incumple no slo la obligacin constitucional de garantizar
acceso a la tierra de los trabajadores del campo sino de recibir otros beneficios
inherentes a esa propiedad tambin contemplados en el artculo 64 Superior,
para inclinarse a favor del crecimiento nudo, la competitividad agrcola y las
tendencias econmicas de acumulacin de la tierra en el mundo. Tendencias
ajenas a los mandatos constitucionales de pluralidad de actores en el mercado,
equilibrio en las contraprestaciones, garantas de igualdad material y acciones
afirmativas de distincin positiva que ameritan los sujetos de especial
proteccin.
Con las medidas sealadas, sin calificarlas como buenas o malas, es claro que
el legislador se aparta del sentido de la plena realizacin de los derechos
sociales constitucionalmente previstos y legisla en favor del aumento de la
productividad del campo en un entorno de escasez de tierra, sin reparar en el
presente y futuro de los pequeos campesinos que venden sus parcelas, entre
otras cosas, por no haber recibido la ayuda tcnica y financiera del Estado para
hacerlos productivos, como tampoco se ocupa de los nuevos accionistas de
los proyectos productivos, campesinos que bajo la legislacin anterior eran
objeto central de las polticas agrarias, entre otras cosas, porque las normas en
estudio se concentraron en asegurar la productividad del campo pero olvidaron
mantener un adecuado balance entre zonas de desarrollo empresarial y zonas
de reserva campesina, con lo cual se dej la puerta abierta a que en cualquier
sitio productivo o no tan productivo del pas y al arbitrio de la Administracin
de turno, la regla sea la constitucin de zonas de desarrollo empresarial, sin
miramiento sobre el futuro de quienes en un momento fueron destinatarios de
la reforma agraria en desarrollo del artculo 64 de la Carta y sin reparo en que
el recurso pblico y esfuerzo material invertido por el Estado en la poblacin
rural de escasos recursos pase sin mayores explicaciones a manos de personas
con capacidad econmica.
Lo anterior en tanto, el levantamiento de las restricciones, opera segn lo

plantea la norma demandada sin compensaciones efectivas y equiparables a
cambio de los campesinos enajenantes, por tanto las disposiciones acusadas:
(i)contribuyen a la prdida de la condicin de propietarios de los

trabajadores rurales y al desarrollo de su proyecto de vida en el campo al
permitir que puedan enajenar los predios baldos originalmente
adjudicados por encima de la UAF o adquiridos con subsidios estatales
antes de 12 aos bien a ttulo de venta o aporte.
100
(ii) Tambin se restringe la posibilidad de acceso a la adjudicacin de
baldos por parte de campesinos pobres, al impulsar sin ningn parmetro
o limitacin establecida en la ley, el uso de baldos en proyectos
empresariales a ttulo de usufructo, comodato, arrendamiento etc., en un
ambiente en el cual predomina la escasez de la tierra;
(iii) dificulta la adquisicin de los baldos ya adjudicados, por otros
trabajadores agrarios no propietarios, al permitir su venta o aporte para la
consolidacin de extensiones superiores a una UAF vinculadas a proyectos
especiales.
Ello se observa cuando los artculos 60 y 61 de la Ley 1450 de 2011, se

ocupan de levantar los lmites hasta ahora establecidos para la disposicin de
baldos ya adjudicados o de tierras subsidiadas, pues como lo advierten
algunas de las intervenciones, reducen la oferta de predios rurales para los
trabajadores agrarios, dado que los pequeos propietarios tendrn incentivos
para proceder a enajenarlos a personas naturales o jurdicas insertas en el
circuito de extensiones mayores al que difcilmente acceden los trabajadores
agrarios, sin que a cambio se abran opciones de mejoramiento en su ingreso y
calidad de vida a largo plazo. Cabe sealar que aunque no es ste un efecto
necesario de lo previsto en las normas demandadas, s resulta altamente
probable, por cuanto el mercado de tierras para el campesino no propietario
deja de estar intervenido y la proteccin dispensada mediante restricciones
jurdicas desaparece. En sntesis, no puede desconocerse que la liberacin
jurdica condicionada de estos predios, exigencia prevista en los artculos 60 y
61 de la Ley 1450/11, constituyen una excepcin a las reglas generales
previstas originalmente en la Ley 160 de 1994, en cuanto a la proteccin del
estatus de propietario del campesino.
Es que quizs donde resultan ms regresivas las disposiciones, o al menos de

manera ms evidente, es en relacin con el derecho a la propiedad de los
trabajadores, como titularidad de la disposicin plena, con las limitaciones
constitucionales y legales, de la tierra adjudicada o subsidiada. Derecho
reconocido desde el art. 64 C.P. y desarrollado por la Ley 160 de 1994, de la
cual, por un tiempo importante, no poda desprenderse el campesino, a pesar
de s mismo y en razn de la propia vulnerabilidad de la cual es vctima, del
nimo de preservar su oficio, conocimiento y proyecto de vida, valioso para s
mismo y para la sociedad.
La posibilidad de venta otorgada al campesino adjudicatario de baldo o

subsidiado por el Estado en cualquier tiempo y de que los particulares puedan
acumular la propiedad inicialmente destinada al trabajador de la tierra sin
ningn lmite, conduce a la literal prdida del derecho social configurado por
101
el legislador en el ao 1994, a cambio de un derecho de crdito en el caso de
aporte o de un derecho a una mnima retribucin que seguramente no
redundara en un mejor nivel de vida al campesino vendedor. La ley en estudio
crea un nuevo modelo agrario y de distribucin de baldos en el cual se
extraan medidas que concreten mejoras en favor del campesino. Por lo
pronto la norma en estudio arrebata conquistas y, a cambio no asegura al
campesino calidad de vida, no reafirma sus lazos con la tierra, no se
compromete con los antes destinatarios de la reforma agraria sino que los deja
al garete privados de condiciones que les permita mantener su forma de vida
rural.
Ahora bien, adems de la venta, los preceptos en estudio admiten la

posibilidad de que la propiedad del campesino se enajene a ttulo de aporte
en sociedades (art. 60). Adems, tambin se establece que la Comisin dar
preferencia a los casos en los cuales se aportan predios y a aquellos en los
cuales se configuran alianzas o asociaciones entre pequeos, medianos y/o
grandes productores. Tal figura, que en principio podra resultar tan
consistente y coherente con el mandato constitucional de ordenacin
econmica, al buscar una alianza entre los objetivos de la igualdad material y
del desarrollo competitivo de la economa colombiana, de cara al mercado
interno y a los mercados globales, no ofrece empero, ninguna pauta
hermenutica que permita reconocer que las medidas adoptadas en tales
preceptos mejorarn efectivamente la condicin de acceso de los campesinos
a mercados, a procesos productivos, a conocimiento para hacerlos ms
competitivos, es decir que el progreso tan anhelado sea representativo en este
esquema de eficiencias econmicas. Ello porque la norma los deja apenas en
calidad de accionistas pero desprovistos del dominio de su tierra la cual es sin
duda su fuente de trabajo, ocupacin, sea de identidad cultural, esto es,
campesinos con representacin de sus inciertos intereses en el mercado de
valores, pero sin tierra.
Es que si bien la permisin de aportes a sociedades de la propiedad de los

predios en cuestin, encuentra una fundamentacin a partir de propsitos
constitucionales valiosos como la promocin de formas asociativas de
produccin y estimulo del desarrollo empresarial, la disposicin en estudio se
encuentra regresiva y desproporcionada al restringir los alcances de una
verdadera alianza productiva que no necesariamente entrae desprenderse del
dominio de la tierra, pues en este caso la norma reduce la alianza a la
enajenacin de la propiedad rural a ttulo de aporte representada aquella en
acciones. Lo anterior, no slo porque de igual manera favorece la
concentracin de propiedad a la cual la normatividad demandada no establece
lmite alguno, sino porque despoja al campesino de la propiedad de la tierra a
102
cambio de la condicin de accionista en un proyecto productivo,
desnaturalizando con ello el fin de la reforma agraria.
Esto ltimo, en la medida en que al convertir al campesino en accionista se le

desvincula de su relacin con la tierra, con lo cual se favorece el
desplazamiento del trabajador campesino a las zonas urbanas, pues tal como lo
plantea la norma, se asegura a ste dividendos, ms no se le garantiza la
posibilidad de participar y contribuir con su trabajo al proyecto productivo o
de asegurarle el reintegro del aporte, esto es, la devolucin del predio al
finalizar el proyecto productivo, la liquidacin de la sociedad o retiro
voluntario de aquella desnaturalizando los propsitos que llevaron en su
momento al Estado a adjudicar baldos o a invertir sus recursos en la entrega
directa de subsidios.
En esta lnea, el esquema asociativo propuesto, hace posible canalizar la

inversin privada y, promueve una ms eficiente explotacin de la tierra balda
o comprada por el Estado, como riqueza nacional. Pero contrario al propsito
del Plan de Desarrollo, como efecto definitivo se tiene inhibir el acceso de los
trabajadores agrarios, despojarlos de sus UAF bajo el supuesto insostenible
que all existe un acuerdo de voluntades entre iguales: el campesino, por un
lado y, por otro los empresarios e inversionistas de los PEDAF y que adems
se estableci un proceso de aprobacin igualmente equilibrado con corte
garantista. Pero vale recordar que el libre mercado garantiza la existencia de
los actores econmicos fuertes, que cuentan con el capital necesario para
impulsar los proyectos de compra y explotacin de tierras, los de uso y
usufructo sobre los baldos del Estado. Mas la norma brilla por la ausencia de
medidas que respalden al pequeo propietario campesino en la decisin de
venta o aporte a proyectos empresariales, las normas acusadas no sealan
alternativas y tampoco, medidas con las que se generen las condiciones ms
adecuadas para que los campesinos efectivamente, como sujetos de especial
proteccin, accedan a los procesos de integracin econmica regional y global
que amparados en la Constitucin vienen desarrollndose.
Algo semejante ocurre con el artculo 62 de la Ley 1450 de 2011, al menos

desde el punto de vista de la ausencia de lmites especficos a los procesos de
concentracin, as como de uso, usufructo y concesin de baldos, esta norma
se torna regresiva, pues sin lmite alguno respecto de reas y destinatarios bien
nacionales bien extranjeros, las Administraciones de turno preferirn siempre
inversionistas que campesinos como destinatarios de la tierra. Adicionalmente,
el artculo 83 de la Ley 160 de 1994, s estableca un lmite en cuanto a la
superficie que poda ser explotada as como el tiempo en que poda ser
desarrollada dicha actividad por parte de las empresas.
103
Teniendo en cuenta que la norma no determina un perodo fijo de tiempo en
que podr realizarse dicha explotacin como tampoco consagra un lmite
referente a la superficie a usar o usufructuar, es posible concluir, al igual que
los demandantes, que se est privilegiando una visin empresarial del campo
en desmedro de la explotacin campesina y la preservacin de su cultura y
forma de vida.
Sumado a lo anterior, tambin estima la Corte que las medidas de carcter

sustancial previstas en los artculos 60, 61 y 62, han supuesto igualmente
regresividad desde el punto de vista de la seguridad alimentaria. Pues perder la
tierra por su venta o aporte al PEDAF, o perder la opcin de acceder a la
adjudicacin de baldos por ser estos asignados en grandes extensiones a
empresarios de macroproyectos productivos, anula para el campesino en
varias zonas del pas su economa tradicional de subsistencia a partir del
autoabastecimiento, as como encarece su forma de vida.
La regresividad normativa que aqu se reconoce, no hace presuponer que el

nuevo modelo que persigue el Estado sea per se inconstitucional. Sin
embargo, al enfrentar el estudio de la regulacin demandada por la cual se
modifican los parmetros legislativos previos ampliamente garantistas, debe
la Corte concluir que ellas no contienen garantas para que no obstante la
inclusin de intensas modificaciones se aseguren los mnimos hasta ahora
alcanzados por los trabajadores del campo, ms an cuando aquellos ya han
sido beneficiarios reales de la reforma agraria.
6.2.2. La regresividad afecta los contenidos mnimos de derechos

constitucionales.
Agotado el anlisis del primer elemento habilitante para la aplicacin del test
de no regresividad, se verifica adems el segundo elemento, a saber, que las
medidas analizadas de los artculos 60, 61 y 62 de la Ley 1450 de 2011, se
vinculan estrechamente con el ejercicio de derechos constitucionales. Lo
anterior, como quiera que las disposiciones en cuestin, alteran el ejercicio de
los derechos de configuracin legislativa previstos en los artculos 64, 65, 66
de la C.P., que se haban concretado sustancialmente en la Ley 160 de 1994 a
travs de la adjudicacin y el subsidio y la preferencia por los campesinos
como sujetos de especial proteccin.
Las nuevas medidas no contemplan los mnimos dispuestos por los artculos
64, 65, 66, como parte de los principios que articulan la igualdad material del
Estado social y la apuesta porque el crecimiento y la satisfaccin de las
104
necesidades se produzcan en general en el mercado. Porque ninguna de las
medidas relacionadas con la supresin de las restricciones para la venta de
propiedades, y para la acumulacin de UAFS o de tierras baldas para la
explotacin en cabeza de un nico gran productor ni tampoco los
procedimientos y pautas muy generales sealadas, aseguran la propiedad as
sea en otra zona o en otras condiciones- ni siquiera contempla el acceso a los
servicios de educacin, salud, vivienda, seguridad social, recreacin,
crdito, comunicaciones, comercializacin de los productos, asistencia
tcnica y empresarial, con el fin de mejorar el ingreso y calidad de vida de los
campesinos (art. 64 C.P.). Tampoco concreta contenidos mnimos de
proteccin a la produccin de alimentos, para la seguridad alimentaria de los
campesinos y sus derechos sociales relacionados con la alimentacin
contemplados desde el DIDH, ni pautas efectivas de promocin de la
investigacin y la transferencia de tecnologa para la produccin de
alimentos y materias primas de origen agropecuario, con el propsito de
incrementar la productividad, que no slo beneficie a los inversionistas y las
cifras del crecimiento sino tambin a quienes han trabajado desde siempre la
tierra.
Y es que si bien no existen parmetros estrechos y con poder vinculante

definitivo para el Estado, diversas fuentes del Derecho internacional
establecen que la concrecin de tales mandatos de proteccin sobre la
poblacin campesina y su seguridad alimentaria y la del resto de los asociados
y que la proteccin de la tierra como recurso escaso, riqueza pblica y
privada, resultan cada vez ms necesarios, como formas de proteger derechos
individuales, sociales y colectivos91. De esta forma, ninguna de las normas
jurdicas analizadas, se preocup en absoluto por asegurar lo que all se
consagra, en perfecta concordancia con las previsiones de la Constitucin
tantas veces relacionadas.
6.2.3. Falta de justificacin y de proporcionalidad de las medidas.
Los artculos objeto de demanda, hacen parte de una ley del plan de
desarrollo, que en su componente de planes de inversin tiene prelacin sobre
las dems leyes (art. 341 C.P.), se apreciara promulgada para preservar el
bienestar general desde la proteccin a la inversin privada en el campo,
91 Vid. al respecto, FAO, Directrices voluntarias sobre la gobernanza responsable de la tenencia de
la tierra, la pesca y los bosques en el contexto de la seguridad alimentaria nacional, mayo 2012.
Disponible en
http://www.fao.org/fileadmin/templates/cfs/Docs1112/VG/VG Final_SP_May_2012.pdf;
igualmente vid. Comit DESC de Naciones Unidas. Observacin No 12 sobre el derecho a la

alimentacin adecuada, mayo de 1999. Consultado: http://www.fao.org/righttofood/common
/ecg/51635_es_observacion_general_12 esp.pdf.
105
opcin que resulta admisible desde los elementos liberales y de mercado de la
Constitucin econmica, pero que en s contradicen el propsito y razn de la
configuracin de los derechos de los campesinos como sujetos de especial
proteccin. Empero, no se trata de finalidades constitucionalmente imperiosas,
como sucede con los derechos de los nios (art. 44 C.P.), en el sentido que
deban prevalecer sobre otros bienes constitucionales como los DESC
reconocidos a los campesinos -sujetos de especial proteccin-.
Antes bien, las medidas en todo caso deben orientarse a favor de aqul, no
porque sea la medida ms eficiente desde el punto de vista econmico, sino
porque es la medida ms sostenible en trminos humanos, sociales,
alimentarios, culturales y tambin en trminos de democracia econmica,
como pluralidad de actores y agentes en todos los planos de los mercados y de
los espacios de produccin de bienes y servicios pblicos.
El crecimiento y desarrollo, la mayor competitividad y productividad que

animan los poderes compartidos de intervencin econmica del Gobierno y el
Legislador y que se afianzan como polticas econmicas globales, claro que
son bienvenidos siempre que no supongan el incremento de la pobreza de los
campesinos y de la riqueza y acumulacin de los impulsores de los PEDAF o
de las empresas en las zonas de explotacin destinadas a ese propsito.
Tratndose de tierras ya destinadas por el Estado en favor de los campesinos,

bien baldas bien adquiridas pero subsidiadas, en tanto acciones positivas para
cumplir con el deber de proteccin del artculo 64 Superior y, de acuerdo con
la reserva legal establecida por el art. 150, numeral 18 de la C.P, es claro que
la enajenacin a ttulo de venta o de aporte de los predios originalmente
baldos o adquiridos con subsidio, aleja al campesino trabajador de la
condicin de propietario rural, sin que la retribucin obtenida individualmente
por el trabajador agregue algn beneficio o compensacin social que justifique
tal sacrificio. As mismo, la opcin de concentracin de la propiedad de la
tierra rural en general, pero en especial de los campesinos, proveniente de los
recursos escasos del Estado, tampoco resulta justificada a la luz del deber de
proteccin de la produccin alimentaria (art. 65).
Es as como a partir del juicio estricto de proporcionalidad que amerita este

asunto, encuentra la Corte que liberalizar el mercado de la tierra de los
campesinos pobres de Colombia, para que en el marco de su necesidad
enajenen la titularidad plena de su propiedad, sin criterios ciertos de equidad o
compensacin de derechos equiparables, no se aprecia adecuada y necesaria.
106
Lo anterior adems, porque no se present ante la Corte ni por parte del
Congreso ni por el Ministerio de Agricultura ni por quienes participaron del
proceso, estudios cuidadosos o serias justificaciones que permitieran
evidenciar cmo al autorizar a los trabajadores del campo la libre enajenacin
de predios inicialmente adjudicados o comprados por el Estado y, la
concentracin de stos en manos de particulares, se favorece el inters general
en trminos de produccin de empleo, seguridad alimentaria, incremento de
ingresos locales y nacionales, mejora en la calidad de vida de los habitantes de
las reas que rodean las zonas de desarrollo empresarial, as como en qu
medida estos cambios benefician a esos pequeos propietarios enajenantes y
cmo el Estado frente a ese nuevo modelo asegura su calidad de vida, su
relacin con la tierra y con medios adecuados de subsistencia.
No aparece tampoco en el expediente, a pesar de haber sido requerida,

constancia expresa de que en los debates surtidos en el Congreso se hubiese
discutido por qu tales medidas ciertamente regresivas eran necesarias e
impostergables ni se encontr constancia del estudio de otras alternativas
menos lesivas, que articularan todos los bienes jurdicos en juego 92, con
posiciones jurdicas de derecho claras y garantistas tanto para el campesino
como para el empresario del campo y menos incertidumbre en la regulacin de
las condiciones en que los grandes capitales y firmas de la economa nacional
e internacional accedern como propietarios o como usufructuarios de las
tierras del Estado para cumplir con los derechos sociales de los artculos. 60,
64 y 65 de la C.P. y concordantes.
Por lo dems, no se vislumbra cmo se promueve la realizacin de otros

derechos fundamentales de los campesinos, como sera el efectivo acceso a
mejores servicios, calidad de vida, acceso a los mercados, al conocimiento,
para habilitarlo en la cadena de valor del desarrollo empresarial, de manera
que participe no solo en la generacin de riqueza como accionista sino
tambin a partir de su conocimiento y su mano de obra o trabajo material, es
decir que se vuelva parte importante dentro de la cadena de valor, de forma
que se garantice su derecho a hacer parte del progreso que auguran los
mercados competitivos, productivos, sostenibles. Baste con mirar modelos
actualmente en desarrollo en el pas en que los empresarios del campo no
necesariamente adquieren el derecho a la propiedad de estos pequeos
campesinos, sino que celebran con ellos alianzas mediante las cuales aportan
tecnologa de alto impacto (semillas, maquinaria, asistencia etc) y a cambio
92 En el expediente no se encuentra estudio sobre estos aspectos. Estudios por dems necesarios,
que deben incluir no slo el punto de vista econmico, en trminos de productividad o
competitividad, pues a ms de l, es indispensable, como mandato de la Constitucin econmica en
su todo, aspectos sociales que de no ser tenidos en cuenta pueden llevar a condiciones de
marginalidad a la poblacin campesina.
107
obtienen la cosecha por la cual pagan un precio razonable al agricultor, de
forma que aquellos comercializan grandes cantidades del producto acordado
sin perder el domino de su parcela con lo cual todos ganan dentro de la
cadena productiva.
As la norma en estudio demuestra un claro desbalance del modelo en la

medida en que resulta benfico para los inversionistas en proyectos
productivos y, en cambio en nada contribuye al campesino propietario. A
partir de las nuevas reglas en estudio una persona natural o jurdica que no
vive en estado de vulnerabilidad y cuya actividad agrcola no es definitiva en
su modus vivendi, podr adquirir la propiedad o el usufructo de tierras que
tuvieron la naturaleza de baldas o que an la tienen, aunque excedan la UAF,
sin lmite alguno, sin reparar en el esfuerzo del Estado en identificar y
adjudicar baldos a los campesinos marginados y la inversin de recursos
pblicos en estos propsitos.
Todo esto, sin que sean suficientes los poderes ni la preferencia otorgada a los
PEDAF en los que existen alianzas entre empresarios y campesinos, al carecer
la ley de regulacin de mnimos que, en cambio fueron otorgados al
reglamento. Tampoco resultas proteccin suficiente la preferencia de recompra
a favor del propietario del terreno adjudicado o comprado con subsidio, pues
las opciones de que no cuente con dinero para readquirir la tierra son muy
altos.
Por lo anterior, encuentra la Corte que frente el test de regresividad las

medidas contenidas en las disposiciones que se demandan no fueron debida y
suficientemente justificadas ni resultaron proporcionales pues en la
ponderacin formulada slo prevalece el uso eficiente de la tierra sin atender
la garanta del acceso a la propiedad de la misma por parte del trabajador
campesino.
6.3. Inconstitucionalidad de los artculos 60, 61 y 62, por insuficiencia en

el cumplimiento de los deberes constitucionales de la reserva legal general
y especfica en la configuracin legislativa y delegacin excesiva en el
gobierno y en la Administracin.-
Como ltimos componentes de anlisis del test de regresividad se analiza otro

elemento analtico destacado que tiene que ver con la suficiencia en la
regulacin del legislador, en asuntos donde posee un amplio margen de
configuracin legislativa.
108
En efecto en las disposiciones acusadas, no se adoptan las decisiones polticas
y jurdicas fundamentales relativas a la materia regulada, esto es, de la
proteccin del campesino, de asegurar su derecho de propiedad y la calidad de
los proyectos que habilitan la compra. Ni establece los contenidos mnimos de
legalidad, en funcin de las materias de que se trata, sometidas a la reserva de
ley por doble va, la configuracin de los derechos sociales y la regulacin de
los baldos (arts. 64, 65, 150-num 18).
Y adems, la regulacin examinada deja al reglamento en la posibilidad de

erigirse en una fuente autnoma del poder de la Comisin de Proyectos
Especiales de Desarrollo Agropecuario y Forestal o del Consejo Directivo del
INCODER, as como de los deberes, obligaciones o limitaciones a la
actuacin de los particulares, de los campesinos y en definitiva del Estado,
sobre la tierra de los trabajadores agrarios.
As pues, desde el art. 60 de la Ley 1450 de 2011, se advierte la importancia

de la Comisin en la autorizacin de los actos o contratos para adelantar
PEDAF que alcancen ms de diez (10) UAF, o para supervisar, los que no
superen tal monto (art. 61, pargrafo 1 Ley 1450 de 2011). Esta comisin
gubernamental tanto en lo poltico como en lo tcnico, Comisin de Proyectos
Especiales de Desarrollo Agropecuario y Forestal, tiene por objeto, i) recibir,
evaluar y aprobar los proyectos especiales agropecuarios y forestales, ii)
autorizar las solicitudes de los actos o contratos relacionados con estos
proyectos cuando con ellos se consolide la propiedad de superficies que
excedan 10 UAF, y de recibir informacin sobre el proyecto a realizar con
su descripcin y sobre las transacciones, con la identificacin precisa de cada
uno de los predios sobre los cuales dichas transacciones se efectuarn (par.
1 art. 61), cuando apenas alcancen esta dimensin; iii) esta autoridad
empero, atender la reglamentacin del gobierno, el que tendr en cuenta
los criterios para la aprobacin de los proyectos y para la autorizacin de
los actos y contratos sometidos a consideracin de la Comisin, incluyendo la
generacin de inversin y empleo, su aporte a la innovacin, la transferencia
tecnolgica y el porcentaje de predios aportados al proyecto; iv) an as,
dispone un criterio de preferencia a los proyectos en los que se evidencia
alianzas o asociaciones entre pequeos, medianos y/o grandes productores.
En lo que hace a las zonas de desarrollo empresarial, artculo 62, es en primer

lugar el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, el que determina las
empresas habilitadas para solicitar autorizacin para el uso y aprovechamiento
de terrenos baldos en dichas Zonas. Y es el Consejo Directivo del INCODER,
el que determina las extensiones y condiciones correspondientes, segn la
reglamentacin del Gobierno Nacional. Slo se establece que la autorizacin
109
responder a la solicitud de la empresa interesada, y se formaliza con un
contrato de mltiple naturaleza que no implique transferencia de propiedad,
cuyo incumplimiento dar lugar a la reversin de la autorizacin de los
terrenos baldos. Tambin sobre este aspecto el Gobierno debe reglamentar.
Son en consecuencia muchos los ingredientes normativos que omite la ley. La

remisin a las disposiciones adoptadas por el Gobierno Nacional, previstas en
los incisos primero y tercero del artculo cuestionado, constituye una
deficiencia que desconoce la reserva legal en la medida que precisa las
condiciones de ejecucin.
El reenvo a la reglamentacin por parte la ley en cabeza del Gobierno

Nacional en tanto instrumento que no precisa criterios sino que establece
aspectos sustanciales, desconoce abiertamente la reserva de ley.
No se definen los criterios generales a los que deber sujetarse el Gobierno

nacional en todas las materias a las que se remite ni para los PEDAF ni para el
uso y usufructo de las zonas de desarrollo empresarial. En tal sentido no se
formulan las decisiones legislativas bsicas relativas a la ejecucin de este
tipo de proyectos, propias al debate deliberativo, pluralista y democrtico que
se espera para adoptar decisiones justas.
No se establece cmo valorar la demanda de autorizacin o si debe ser

comparada con otras demandas, no se disean elementos de juicio que
aseguren la verdadera capacidad del proyecto o de la empresa para el uso y
usufructo y las formas cmo se decantan los derechos de las partes: de
campesinos, empresarios y Estado. No trata en absoluto los precios por pagar,
o las compensaciones de los inversionistas, de cara a los trabajadores de la
tierra y de cara al Estado y la cesin temporal de su riqueza.
La decisin fundamental relativa a la prohibicin consistente en que los

contratos que se celebren para el uso y aprovechamiento de los bienes baldos
impliquen transferencia de la propiedad, no se acompaa sin embargo, de la
claridad de los contratos que se pueden celebrar a cambio.
No prever la duracin mxima de los contratos de leasing, arrendamiento y

concesin, desconoce el valor que estas limitaciones poseen en el ejercicio de
una prerrogativa excepcional como la que aqu se trata, con valoraciones que
slo el foro del Congreso puede asegurar, segn los objetivos y bienes
jurdicos que se pretende proteger. Y no incluir los criterios que permitan
definir con exactitud los requisitos que deben cumplir las empresas que
solicitan el usufructo y las condiciones bajo las cuales deben explotar el
110
inmueble, tambin defiere en el reglamento y en la autoridad administrativa de
aplicacin, decisiones trascendentales para el Estado, su economa, la
realizacin del Estado social de derecho, es decir que desarrolla de modo
insuficiente las reservas de ley atribuidas.
Pues nada aclara que deba tratarse de sociedades especializadas en el

desarrollo de actividades propias del sector agropecuario y forestal, ni de
sociedades reconocidas por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.
Tampoco sirve a tales propsitos, la necesidad de presentacin de los
proyectos respectivos, pues no se ha determinado ningn objetivo concreto,
ninguna meta especfica para el cumplimiento de los mandatos
constitucionales todos.
Adems de los aspectos sealados en el estudio de regresividad, no se

establecen en los PEDAF, la retribucin al Estado, no se determina un rea
lmite o criterios para fijarla, no se asegura un proceso permanente de
evaluacin del proyecto, no slo para su estudio previo, sino durante y ex post.
Y en las zonas de desarrollo empresarial, no se establece ninguna referencia a
la posible situacin de solicitudes concurrentes: por ejemplo una comunidad y
una empresa, no establece criterios para seleccionar los beneficiarios. No
atiende en absoluto la realidad de que el baldo est ocupado y sus ocupantes
tengan el derecho adquirido o la expectativa legtima de que les fuese
adjudicado. Cmo atender este conflicto de intereses?
Las normas legales, por lo dems, no incluyen exigencias relacionadas con

metas y resultados, que revistan de seriedad al proyecto, sentido a las
excepciones que se creen, equidad en las relaciones que tejan, resultados o el
impacto eficiente pero al mismo tiempo redistribuidor de los beneficios y
costos del proyecto.
No se establecen tampoco, consecuencias econmicas frente al

incumplimiento, al destino de las tierras apropiadas o usufructuadas. No
incluye la ordenacin medular sobre la solucin de conflictos entre derechos e
intereses de empresarios, colonos, ocupantes, campesinos propietarios.
En relacin con relacin los incentivos o estmulos de asociatividad, no se

contemplan los diseos normativos que aseguren una participacin efectiva
del trabajador de la tierra en el proceso productivo y competitivo por
emprender. Sea aqul en el que contribuye con su propiedad, no
necesariamente cediendo su disponibilidad, sino los dems atributos, sea con
su trabajo, mejoras, ocupacin legtima, para los baldos no adjudicados
formalmente que sean demandados por las empresas. No define cmo sortear
111
la necesidad de asegurar en todo caso, la subsistencia y seguridad alimentaria
del campesino y su familia, el acceso a terrenos que le permitan cultivar para
el pan coger. Ese decir que se echan en falta, como era propio al deber de
desarrollo de la reserva legal de configuracin de derechos sociales y
regulacin de baldos, definir las reglas efectivas para que el uso y explotacin
productiva de la tierra de los trabajadores agrarios, con PEDAF o con
empresas o con otras frmulas, pero que crearan el verdadero tejido
estratgico capaz de asegurar que los adjudicatarios de baldos y beneficiarios
de subsidios, o tambin a los campesinos sin tierra, mejorar sus condiciones de
vida, elevar sus condiciones de dignidad humana, proteccin de sus derechos
sociales fundamentales, reconocimiento como sujetos de especial proteccin
pero tambin como agentes econmicos trascendentales del campo y de la
seguridad alimentaria de los asociados, al mismo tiempo que opciones de
negocio, utilidad y expansin a las empresas y a los inversionistas93.
93 As operan buenos ejemplos de alianzas productivas que no implican necesariamente

enajenacin o transferencia de dominio, excesivamente riesgosa para el campesino y para el Estado,
pero que permiten la participacin del dinamismo, iniciativa y recursos de capital en la realizacin
de los fines de igualdad, libertades econmicas y crecimiento y apertura a los mercados
internacionales. Ha ocurrido por ejemplo, en el departamento del Cesar en los cuales el empresario
aporta su msculo financiero y tecnologa semillas maquinara etc., para posteriormente comprar
la produccin de todos los campesinos asociados. Otros ejemplos relevantes se pueden encontrar en
el Brasil, Argentina y especialmente en Mxico. Llama especialmente la atencin el caso mexicano.
En este caso el programa agrario del Gobierno Federal busca aprovechar la certeza jurdica en la
tierra social para dar paso a las inversiones que cumplan dos requisitos esenciales: aprovechar la
gran riqueza y vocacin de los ejidos y comunidades del pas, incorporando a los dueos de la
tierra, ejidatarios y comuneros, a los negocios por desarrollar sin necesidad de que vendan su
propiedad. Sus caractersticas son: a) generacin de condiciones econmicas, sociales y polticas
que garanticen certeza jurdica en los procesos de inversin (titulares de la tierra e inversionistas)
b) participacin voluntaria, c) servicio gratuito, d) atiende la demanda de campesinos para hacer
productivas sus tierras, e) promueve la coinversin y no la venta de la tierra, f) crea un banco de
datos geogrfico y alfanumrico, g) mejora el nivel de vida de los campesinos. Disponible en:
http://www.pa.gob.mx/pa/documentos/FIPP.pdf. Recuperado el 20 de septiembre de 2012. Seala
Gonzlez Patio (2011) que el programa FIPP fomenta la inversin pblica y privada para el
desarrollo integral sustentable de la propiedad rural, asesorando a los ejidos, comunidades,
ejidatarios, comuneros, avecindados, posesionarios y pequeos propietarios, para que en un entorno
de seguridad jurdica y transparencia, privilegien mecanismos de asociacin, convenios y contratos
que incrementen la productividad en beneficio de los propietarios de la tierra. Los campesinos
cuentan con el respaldo de la Procuradura Agraria para establecer vnculos con los dueos del
capital en los trminos que ellos, en su calidad de propietarios, decidan para mejorar la rentabilidad
de su tierra. Los inversionistas, por su parte, cuentan con la seguridad de que esas propiedades estn
debidamente regularizadas y con la certeza jurdica para el xito y continuidad de los proyectos. El
principio bsico de su operatividad es la formulacin de proyectos de inversin entre los
propietarios de la tierra social o pequea propiedad; canalizar la inversin privada, los apoyos
pblicos de programas federales o estatales y cualquier otra forma de recursos que, de manera lcita,
genere un beneficio a los campesinos. Disponible en: http://www.pa.gob.mx/publica/rev_48/An
%C3%A1lisis/Rocendo _Gonz%C3%A1lez_Pati%C3%B1o_Certeza.pdf. Recuperado el 20 de
septiembre de 2012.
112
A falta de tales elementos de juicio, la potestad reglamentaria del Gobierno no
podr cumplir la funcin de cumplida ejecucin de las leyes, pues no hay
lineamientos definidos ni precisos por parte del legislativo para su ejercicio.
Menos an en materias que tienen reserva legal como las relacionadas con el
manejo de baldos, al tenor de lo previsto en el artculo 150 numeral 18 C.P.,
ya que por la reserva de ley, no se puede delegar en el Ejecutivo el lleno de los
vacos legales ni entrar en la regulacin de aspectos sustanciales sobre tales
bienes, lo cual decididamente excedera la rbita de las competencias de
reglamentacin.
Por otro lado, es preciso afirmar que en atencin al procedimiento especial de

aprobacin de las leyes del Plan Nacional de Desarrollo consagrado en el
artculo 341 Superior -en cuanto tienen iniciativa exclusiva del Gobierno, las
modificaciones que se introduzcan por parte del Congreso requieren el aval
del Gobierno, y, adems, un trmino perentorio de tres meses para su
aprobacin so pena de que el Gobierno le de vigencia mediante un decreto con
fuerza de ley94- debe existir un cuidado estricto sobre las temticas que
pretenda incluir para evitar que se vace el contenido democrtico previsto
para otras leyes ordinarias95.
As, en el caso de las normas del Plan Nacional de Desarrollo bajo estudio,
que se refieren a la funcin expresamente otorgada al Congreso por el numeral
18 del artculo 150 de la Constitucin de dictar las normas sobre
apropiacin o adjudicacin y recuperacin de tierras baldas, su contenido
debe ser objeto de consideracin y deliberacin en un procedimiento
legislativo ordinario e independiente que permita un margen de discusin ms
amplio que el dispuesto para la discusin y aprobacin de las leyes del Plan
Nacional de Desarrollo.
Adems, las normas contenidas en las Leyes del Plan Nacional de Desarrollo
no tienen vocacin de permanencia en la medida que estn previstas para el
respectivo cuatrienio presidencial96, de manera que ellas no estn llamadas a
94 Ver, entre otras, las Sentencias C-094 de 1996, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa; C-795 de 2004,
M.P. Rodrigo Uprimny Yepes; y C-535 de 2008, M.P. Rodrigo Escobar Gil
95 Ver, al respecto, la Sentencia C-539 de 2008, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
96 La Corte ha sealado que los objetivos y medios para alcanzarlos contenidos en las normas de
las Leyes del Plan Nacional de Desarrollo estn fijados para los cuatro aos correspondientes al
periodo del Gobierno que lo presenta. Ha dicho entonces que como resultado del proceso
interinstitucional y participativo de planeacin diseado por el Constituyente, la Ley del Plan debe
contener tanto las orientaciones y prioridades, como las estrategias de la poltica econmica,
social y ambiental que se pretendern aplicar durante el cuatrienio presidencial correspondiente,
polticas y estrategias que han sido fruto de la concertacin entre la propuesta gubernamental y las
dems corrientes polticas que encuentran representacin en el Congreso Nacional, previa
participacin de las autoridades de los distintos niveles territoriales y de la comunidad misma a
113
regular normas como las que se estudian, en las que se instaura un modelo
estructural sobre manejo de tierras en el pas, que, adems, es distinto al
previsto en la Ley 160 de 1994 especialmente en el artculo 72.
En este orden de ideas, en cuanto los artculos acusados pretenden establecer

ms que una norma de planeacin, una regulacin integral sobre la
apropiacin de tierras baldas, se est vaciando la competencia del legislador
consagrada en el artculo 150, numeral 18, de la Carta, no slo por su limitado
margen de deliberacin y decisin en el procedimiento de aprobacin de las
Leyes del Plan Nacional de Desarrollo, sino tambin por cuanto a travs de
este tipo de leyes -que no pretenden ser permanentes-, se est regulando un
modelo estructural de tierras que debe ir ms all de una poltica circunscrita a
un especfico periodo presidencial.
6.4. Conclusin
Los artculos 60, 61 y 62 de la Ley 1450, por la cual se establece el Plan de

Desarrollo 2010-2014, son inexequibles en tanto regresivos respecto de los
mecanismo de proteccin hasta entonces garantizados por el Estado con el fin
de asegurar los mandatos constitucionales relacionados con el derecho de
acceso a la propiedad rural de los trabajadores del campo y los derechos
inherentes a ste como la vocacin de permanencia sobre la misma, la
vivienda campesina, la productividad de su parcela a partir del apoyo
financiero, tcnico y cientfico del Estado y, regresivo respecto del derecho de
seguridad alimentaria en el mediano y largo plazo, es decir, el derecho a
acceder en condiciones dignas a las fuentes de actividad econmica
agroindustrial para asegurar su subsistencia.
Lo anterior por cuanto al modificar los mecanismos de proteccin que sobre la

propiedad de la tierra se vena garantizando, el Estado se limit a liberar las
medidas restrictivas de enajenacin de baldos adjudicados o de tierras
financiadas mediante subsidios a campesinos de escasos recursos, as como a
modificar el orden de prelacin respecto de la disposicin de baldos de forma
que stos pudiesen ser aplicados a zonas de desarrollo empresarial sin ningn
tipo de lmite o criterio frente a empresarios nacionales o extranjeros. Es decir,
todas estas medidas regresivas no vinieron acompaadas de justificacin
suficiente para sacrificar los logros hasta ahora alcanzados por la poblacin
travs del Consejo Nacional de Planeacin. Es decir, es una propuesta poltica referente a ciertas
metas que, en un proceso participativo y de concertacin, se ha estimado necesario alcanzar,
propuesta que viene acompaada de estrategias concretas a travs de las cuales pretende lograrse
el cumplimiento de esos objetivos durante este perodo. Sentencia C-305 de 2004, M.P. Marco
Gerardo Monroy Cabra. Ver tambin Sentencia C-539 de 2008, M.P. Humberto Antonio Sierra
Porto
114
campesina y fueron establecidos sin presentar mecanismo proporcional alguno
dirigido a asegurar un balance entre empresas agroindustriales y campesinos.
Nada se sealo respeto de la creacin de zonas de reserva campesina, nada se

puntualiz sobre el alcance de las alianzas productivas es realmente necesario
el aporte de la tierra para desarrollar este modelo asociativo? No pueden los
campesinos ser incluidos dentro de la cadena productiva a travs del aporte de
su fuerza de trabajo, su conocimiento e incluso sus parcelas sin necesidad de
desprenderse del derecho de dominio? Qu exigi el Estado a favor de la
poblacin campesina por parte de las empresas agroindustriales? Cmo
protege el Estado a los campesinos que enajenan sus parcelas? Qu exige el
Estado a las Empresas Agroindustriales a favor de las regiones en las cuales
operan? Cmo controla o limita el Estado el proceso de concentracin de la
tierra, ms an en manos de personas extranjeras? Por qu se justifica que no
exista lmite alguno en cuanto al nmero de UAF a adquirir por parte de las
empresas agroindustriales?. Lamentablemente ninguno de estos interrogantes
y, otros ms expuestos a lo largo de esta providencia fueron absueltos, razn
por la cual se confirma la regresividad de sus contenidos en la medida en que
estas disposiciones por s solas dejan al campesino enajenante o desposedo en
manifiesta situacin de debilidad.
De otra parte, el Legislador en materia tan importante cede a la

Administracin la concrecin del mecanismo creado, olvidando el contenido
del artculo 150 numeral 18 Superior. De forma que la pobre regulacin
sobre estos mecanismos, incrementa la vulnerabilidad del campesino mientras
el Congreso deslegaliza materias que imperativamente le corresponde definir
y garantizar.
Ocurre lo mismo respecto del artculo 62 de la Ley en estudio, en lo que se

refiere al artculo 83 de la Ley 160 de 1994, pues aunque ciertamente se activa
una figura preexistente an no explorada de modo suficiente por el Estado
colombiano, se estableci para su funcionamiento un rgimen jurdico incierto
desde el cual se desconoce por completo la contraprestacin que debe recibir
el Estado por permitir que se disponga de parte de su riqueza en tierras, sobre
todo cuando se tiene un nmero dramtico de poblacin campesina desplazada
por la violencia y una comprobada escasez de tierra disponible. Ningn
argumento present el Gobierno nacional para defender este planteamiento.
Por lo anterior, las disposiciones segn sus contenidos especficos son

inexequibles por cuanto no superaron ni el test de no regresividad aplicable a
los derechos sociales configurados por la ley, desde los artculos 64, 65 y 66
de la Carta, en consonancia con los artculos 1, 13, 58, 333, 334, 365, 366 de
115
la misma, ni el test de la suficiencia en la configuracin normativa de materias
que tanto dependen del desarrollo de una reserva de ley especfica como la
prevista en el artculo 150, numeral 18 de la Carta, es decir, por suprimir las
garantas mnimas previstas en los artculos 25, 72 y 83 de la Ley 160 de 1994
de aseguramiento de la titularidad de los campesinos, sin justificacin alguna,
sin proporcionalidad de la medida y, sin contraprestacin suficientemente
ventajosa y sostenible para el campesino y para el Estado en trminos del
derecho de propiedad sobre la tierra y del derecho a la seguridad alimentaria
de todos los asociados, en trminos de la correcta distribucin de los recursos
escasos.
III. DECISIN
En mrito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la Repblica de

Colombia, administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la
Constitucin,
RESUELVE:
PRIMERO.-Declarar INEXEQUIBLES los artculos 60, 61 y 62 de la Ley

1450 de 2011 por las razones y cargos expuestos.
Notifquese, comunquese, cmplase, publquese, insrtese en la Gaceta de la

Corte Constitucional y archvese el expediente.
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Presidente
Con salvamento de voto
MARIA VICTORIA CALLE CORREA

Magistrada
MAURICIO GONZLEZ CUERVO

Magistrado
116
ADRIANA MARIA GUILLN ARANGO
Magistrada
JORGE IVAN PALACIO PALACIO

Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA

Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB

Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO

Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA

Magistrado
MARTHA VICTORIA SCHICA MENDEZ
117
Secretaria GeneralSALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
A LA SENTENCIA C-644/12
Expediente: D-8924
Demanda de inconstitucionalidad en contra

de los artculos 60, 61 y 62 de la ley 1450
de 2011.
Magistrado Ponente:
ADRIANA MARA GUILLEN ARANGO
Como lo expres en su oportunidad mi discrepancia con la decisin de

mayora sintticamente, se sustenta en lo siguiente:
Parto del reconocimiento de que al amparo de precisos mandatos

constitucionales que cuentan con el reforzamiento de especficas regulaciones
que incorpora el denominado bloque de constitucionalidad, como tambin lo
ha reconocido reiteradamente la jurisprudencia de esta Corporacin, los
derechos sociales a los que se refiere nuestra Carta estn cobijados por el
mandato de progresividad y su correlativo de no regresividad, y que fue
dentro de ese mbito que se expidieron las medidas adoptadas en las
disposiciones demandadas (arts. 60, 61 Y 62 de la Ley 1450 de 2011),
entendimiento al que claramente arribo pero solo si se supeditara a los
lineamientos que seguidamente esbozo:
No cabe duda que las medidas cuestionadas propugnaban por estimular el

mayor desarrollo del sector rural en beneficio del grupo poblacional que
habita en dichas reas, posibilitando que propietarios de baldos se vincularan
como socios a grandes proyectos productivos que requeran considerables
extensiones de tierra para su realizacin, aportando su parcela como insumo
para constituir la estructura fsica requerida. Sin embargo, la sombra de un
eventual fracaso de la empresa y la posible prdida de titularidad de la tierra
por el adjudicatario del baldo condujeron a la mayora de la Sala a considerar
que las disposiciones acusadas bien podran derivar en el desconocimiento del
deber constitucional del Estado de promover el acceso progresivo a la
propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios y de adoptar medidas
tendientes al mejoramiento de su ingreso y de su calidad de vida, lo que se
118
valor como una especie de retroceso en el caso presente, a mi modo de ver,
bien pudo optar la Corte por compatibilizar los intereses en tensin
manteniendo vigentes las normas que permitan la implementacin de esos
grandes proyectos, pero bajo el entendido de que en ningn caso, los
campesinos aportantes de los baldos que les fueron adjudicados perderan esa
titularidad garantizando el Estado los auxilios econmicos que fueran
necesarios para recuperar su plena propiedad en el caso de que esta haya
quedado en riesgo. Un condicionamiento en ese sentido bien pudo ensayarse
en aras de no abortar lo positivo de la norma pero si proscribiendo lo que de
ella pudiera resultar reprochable al amparo de los enunciados de la Carta
frente a las cuales se confront
Lo que s no poda condicionarse y por tanto era menester declarar

inconstitucional como lo decidi acertadamente la mayora fue la remisin al
gobierno para que reglamentara asuntos como el aprovechamiento de los
terrenos baldos a travs de contratos de leasing, arriendos a largo plazo,
concesin u otras modalidades, cuando ello, a no dudarlo es atribucin propia
del legislador.
Fecha ut supra,
119
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELOSALVAMENTO
PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO MAURICIO GONZALEZ
CUERVO
Demanda de inconstitucionalidaden contra de los

artculos 60, 61 y 62 de la ley 1450 de 2011
Referencia: Expediente D-8924.
Actores: Jorge Enrique Robledo Castillo y Wilson Neber

Arias Castillo
Magistrado Ponente: Adriana Mara Guillen Arango
1. Comparto la decisin de declarar inexequible la autorizacin que estableca el

artculo 60 de la ley 1450 de 2011 para enajenar -con un propsito diferente a la
realizacin de un aporte a una sociedad-, los predios baldos adjudicados o
adquiridos con subsidio integral sin que interesara la consolidacin de
propiedades con una superficie superior a la Unidad Agrcola Familiar fijada por
el Incoder.
2. No obstante lo anterior, considero improcedente la declaracin de

inexequibilidad de la totalidad del citado artculo 60 as como de los artculos 61
y 62 de la misma ley.
2.1. El artculo 60 admita, adems de la enajenacin de los predios adjudicados

o adquiridos con el subsidio integral de tierras estableca la posibilidad de
celebrar actos o contratos que tuvieren como objeto el aporte de bienes para el
desarrollo de proyectos de desarrollo agropecuario o forestal. Esta posibilidad
implicaba que al aportante se le confera un derecho de participacin y, en esa
medida, no se desprenda de la posibilidad de participar en las utilidades de la
explotacin de la tierra y en la gestin de los proyectos. La eliminacin de las
restricciones en los casos en los que el acto o contrato tuviera como propsito la
realizacin de un aporte para el desarrollo de un proyecto agroindustrial o
forestal, no equivala a una desproteccin o retroceso en el deber del Estado de
promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores
agrarios. Esta conclusin se fundamenta en las siguientes razones:
2.1.1. Los artculos 60 y 61 de la ley 1450 de 2011 sin perjuicio de la

declaracin de inexequibilidad- se ocupaban de regular la posicin de los
120
actuales propietarios estableciendo una autorizacin para disponer del derecho
de dominio aportando la tierra a una organizacin o asociacin y, en esa medida,
constitua una forma de potenciar las facultades que confiere la propiedad y no
un mecanismo para establecer lmites a su acceso. De acuerdo con ello, las
facultades de uso, goce y disposicin jurdica, se encontraban debidamente
protegidas por los artculos acusados, cuyo propsito consista en incentivar la
asociacin de propietarios para el desarrollo de proyectos empresariales.
2.1.2. Disposiciones como las acusadas pueden tener como resultado de hecho
ese es su objetivo- la consolidacin de propiedades superiores a la Unidad
Agrcola Familiar para la configuracin de asociaciones de propietarios. Sin
embargo, de ese estado de cosas no se desprende que el acceso a la propiedad de
los trabajadores agrarios resulte inhibido, anulado y ni siquiera restringido.
Ampliar la extensin posible de tierras, eliminando las restricciones para su
aporte, implica tambin la posibilidad de que a travs de medios asociativos
complejos en los que participan los propietarios se instrumenten formas de
cooperacin diferentes cuyo resultado consista (i) en una percepcin ms
eficiente de los frutos naturales o civiles que provienen de la explotacin de la
tierra, (ii) en la ampliacin de las posibilidades de acceder al crdito, (iii) en la
creacin de escenarios propicios para el despliegue de formas de democracia
econmica y (iv) en la generacin de condiciones ms adecuadas para los
procesos de integracin econmica regional y global que, amparados en la
Constitucin, vienen desarrollndose.
2.1.3. Las normas cuestionadas prevean limitaciones de diferente naturaleza

para asegurar que las operaciones all contempladas no derivaran en prcticas
opuestas a la Constitucin. En efecto, se encontraba establecido que deba
tratarse de un proyecto de desarrollo agropecuario o forestal, que los
propietarios rurales eran titulares de un derecho preferente para la readquisicin
de los predios en los eventos en los que la que la ejecucin se terminara
anticipadamente y que en algunos casos se requera de una autorizacin especial.
El resultado que se asocia a los artculos cuestionados concentracin de la

tierra- no es necesario ni tampoco inevitable. Ellos permitan la creacin de
alianzas entre campesinos propietarios, la constitucin de sociedades para el
desarrollo de proyectos y la gestin empresarial con la participacin de los
trabajadores agrarios de diferente forma.
2.1.4. Es indispensable destacar que el artculo 64 de la Constitucin en el que

se fundament la declaratoria de inexequibilidad, prev que el acceso a la
propiedad de los trabajadores agrarios sea instrumentada a travs de formas
asociativas. Entre ellas, adems de las que pueden surgir al amparo de zonas de
121
reserva campesina, se encontraban tambin las contempladas en los artculos 60
y 61 de la ley 1450 de 2011, cuya estructura no afectaba el acceso a la propiedad
de los trabajadores agrarios ni la obligacin de garantizar su participacin en los
beneficios de la tierra.
2.1.5. Las restricciones establecidas en la ley 160 de 1994 ahora suprimidas

para supuestos excepcionales y controlados-no constituan elementos
imprescindibles para el aseguramiento del derecho de acceder a la propiedad si
se tiene en cuenta, adems de lo sealado anteriormente, que el Estado se
encuentra obligado a continuar avanzando en la definicin de mecanismos
efectivos de apoyo para hacer posible el acceso a la propiedad de los
trabajadores del campo.
Cabe advertir que la regla de preferencia de adjudicacin de baldos a pequeos

campesinos, establecida en el objetivo noveno del artculo 1 de la ley 160 de
1994, se encuentra vigente y debe ser tomada en serio por todas las autoridades.
2.1.6. Es necesario precisar que aunque en la sentencia C-536 de 1997 se declar

la constitucionalidad de la disposicin que establece la restriccin a la
enajenacin de predios adquiridos en virtud de adjudicacin de baldos cuando
se consolidaran propiedades superiores a la unidad agrcola familiar, ello no
implica que toda regulacin que se le oponga total o parcialmente resulte
inconstitucional. Considerando la apertura del deber establecido en el artculo 64
de la Constitucin, existen diversos medios para avanzar en la proteccin all
consagrada. As pues, las virtudes que la Corte atribuy a la norma examinada
en esa oportunidad, no constituan un obstculo insuperable para adoptar una
regulacin alternativa como la que fue objeto de examen.
2.1.7. No existe un retroceso normativo en el grado de proteccin de los

derechos que se adscriben al artculo 64 de la Constitucin. Las posibilidades
previstas en las normas declaradas inexequibles por la Corte no implicaban un
deterioro de la proteccin del derecho de los trabajadores agrarios de acceder a
la propiedad si se considera (i) su carcter excepcional y (ii) su fundamentacin
en propsitos constitucionales altamente valiosos previstos en el primer inciso
del artculo 65 de la Constitucin -conforme al cual la produccin de alimentos
gozar de la especial proteccin del Estado y, para ello se otorgar prioridad al
desarrollo integral de las actividades agrcolas, pecuarias, pesqueras, forestales y
agroindustriales-, en el artculo 333 -segn el cual el Estado fortalecer las
organizaciones solidarias y estimular el desarrollo empresarial- y en el artculo
334 -que prev la intervencin del Estado en la produccin, distribucin,
utilizacin y consumo de bienes-.
122
Adicionalmente, la alternativa regulada en los artculos 60 y 61 de la ley 1450
(iii) era una de las modalidades entre muchas otras- a travs de las cuales se
pueden afianzar formas de propiedad asociativa, (iv) no contemplaba un
impedimento definitivo para acceder a la propiedad, (v) ampliaba las
posibilidades de disposicin por parte de los trabajadores agrarios, (vi) no
alteraba la regla de preferencia en materia de adjudicacin de baldos
contemplada en el noveno objetivo de la ley 160 de 1994, (vii) se encontraba
sometida a restricciones generales y especficas determinadas por la ley y (viii)
prevea mecanismos de reintegro de tierras a los trabajadores agrarios en el
evento de no continuarse con el proyecto.
2.2. El artculo 62 de la ley 1450 de 2010, que modificaba el artculo 83 de la ley

160 de 1994, estableca la posibilidad de conferir autorizaciones de explotacin
de determinados predios rurales para la ejecucin de proyectos aprobados por el
Incoder. Esta disposicin tampoco desconoca la Constitucin.
2.2.1. La comprensin conjunta de los artculos 65, 333 y 334 de la

Constitucin, hace posible concluir que el legislador cuenta con la posibilidad de
establecer mecanismos para promover el desarrollo de proyectos empresariales
que impliquen una explotacin sostenible del campo. Los proyectos a los que
aluda el artculo 62 demandado constituan una forma posible de materializar
esos objetivos constitucionales. Adicionalmente la ejecucin de tales proyectos
se encontrara sometida a diferentes lmites asegurados, entre otras cosas, por el
hecho consistente en que el Estado no se desprenda del derecho de dominio, a
diferencia de lo que ocurra en la regulacin preexistente en la que se permita la
adjudicacin de tierras a empresas especializadas del sector agropecuario.
2.2.2. Tampoco violaba -el referido artculo 62 demandado-la competencia del

Congreso en materia de adopcin de normas relativas a la adjudicacin y
recuperacin de tierras.
2.2.2.1. El artculo 150.8de la Constitucin establece que le corresponde al

Congreso, por medio de leyes, dictar las normas sobre apropiacin o
adjudicacin y recuperacin de tierras baldas. De acuerdo con lo anterior, la
regulacin de los procesos relativos a la apropiacin, adjudicacin y
recuperacin de bienes baldos, se encuentra sometida a reserva legislativa. Se
trata entonces de un asunto en el que el mandato de regulacin suficiente exige
que se disciplinen los ejes centrales para el desarrollo de tales operaciones y los
lmites que deben serle impuestos.
2.2.2.2. El Congreso haba definido en las normas acusadas los aspectos

cardinales relativos a las condiciones en que debera llevarse a cabo la
123
reglamentacin. En primer lugar, estableca los sujetos que podan desarrollar
tales actividades precisando que lo seran las sociedades que desarrollen de
manera especializada actividades econmicas organizadas en el sector
agropecuario y forestal. Tales sociedades, adems de ello, deberan ser
reconocidas por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.
En segundo lugar, la norma fijaba reglas relativas al objeto de uso y explotacin,

previendo que la autorizacin para ello deba atender las condiciones
establecidas por el Consejo Directivo del Incoder as como las extensiones
previstas por parte de dicho Consejo. Este organismo, a su vez, se encontraba en
la obligacin de ajustarse a la reglamentacin que sobre ello adoptara el
Gobierno Nacional.
En tercer lugar, la ley fijaba parmetros especficos relativos a las condiciones y

la forma bajo las cuales habran de usarse y aprovecharse los bienes baldos. De
esta manera, la ley indicaba que la explotacin del bien baldo requera la
presentacin y la aprobacin de un proyecto que sera desarrollado en las tierras.
Adicionalmente el desarrollo del proyecto slo podra iniciarse previa
celebracin de un contrato con ese propsito que, en ningn caso, implicara la
transferencia de la propiedad. Entre las modalidades contractuales que podan
emplearse, que adems seran objeto de reglamentacin por parte del Gobierno
Nacional, se encontraba el leasing, el arrendamiento a largo plazo y la
concesin.
2.2.2.3. El artculo demandado se ocup entonces de regular el ncleo bsico de

las actividades de uso y explotacin de bienes baldos. La remisin a las
disposiciones adoptadas por el Gobierno Nacional, previstas en los incisos
primero y tercero, no constitua una deficiencia que desconociera la reserva legal
sino un instrumento para precisar las condiciones de ejecucin. Adems de las
razones expuestas, cabe presentar las siguientes respecto de lo indicado por los
incisos primero
2.2.2.3.1. El inciso primero del artculo demandado estableca que las

actividades de uso y explotacin se llevaran a cabo en zonas de desarrollo
empresarial. De conformidad con el artculo 82 de la ley 160 de 1994, las zonas
de desarrollo empresarial deben orientarse a permitir la incorporacin de
sistemas sustentables de produccin en reas ya intervenidas, conservando un
equilibrio entre la oferta ambiental y el aumento de la produccin agropecuaria,
a travs de la inversin de capital, dentro de criterios de racionalidad y eficiencia
y conforme a las polticas que adopten los Ministerios de Agricultura y del
Medio Ambiente.
124
El anlisis conjunto del primer inciso con lo previsto en el artculo 82 de la ley
160 de 1994, hace factible concluir que en este punto especfico el legislador
estableci el contenido bsico exigido por la existencia de una reserva
legislativa. A pesar de que la regulacin no resultaba especialmente detallada, s
permita identificar los criterios a los que deba sujetarse el Gobierno Nacional
en esta materia dado que, entre otras cosas, habra de tener en cuenta la
articulacin del uso y aprovechamiento de bienes baldos con las finalidades que
se encuentran en tal artculo 82 enunciadas.
2.2.2.3.2. La remisin que al reglamento se haca en el tercer inciso del artculo

demandado tampoco desconoca el mandato de regulacin suficiente que se
vincula a la reserva legal. El artculo adoptaba una decisin fundamental relativa
a la prohibicin consistente en que los contratos que se celebraran para el uso y
aprovechamiento de los bienes baldos implicaran transferencia de la propiedad.
Adicionalmente enunciaba algunos tipos contractuales que podran ser
instrumentados para ello. Sin embargo, dado que sera posible prever otras
modalidades contractuales en funcin de la clase de proyectos que se presenten
para el uso y explotacin de bienes baldos, dejaba abierta la posibilidad para su
definicin reglamentaria. Igualmente contemplaba de forma precisa la
consecuencia que se sigue del incumplimiento del contrato al establecer que, en
esos casos, procedera la reversin de la autorizacin originalmente dada.
As las cosas, con la excepcin que refer al iniciar el presente salvamento, las
disposiciones acusadas han debido declararse exequibles.
MAURICIO GONZALEZ CUERVO

MAGISTRADO
125
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO
AUTORIZACIONES EN PLAN NACIONAL DE DESARROLLO

(2010 -2014) A PERSONA NATURAL O JURIDICA PARA
ADQUISICION, APORTE, USO O APROVECHAMIENTO DE
TIERRAS BALDIAS ADJUDICADAS INICIALMENTE COMO
BALDIOS O ADQUIRIDAS POR SUBSIDIO INTEGRAL-No
constituyen medidas regresivas pues no modifican el diseo de una
poltica pblica y no implican un retroceso en materia de derechos
sociales (Salvamento de voto)

ADQUIRIDAS POR SUBSIDIO INTEGRAL-No sujetas a reserva de
ley (Salvamento de voto)
Referencia: expediente D-8924
Demanda de inconstitucionalidad contra los

artculos 60, 61 y 62 de la ley 1450 de
2011, por la cual se expide el plan de
desarrollo 2010-2014.
Magistrada Ponente:
ADRIANA MARA GUILLN ARANGO
Con el acostumbrado respeto, el suscrito Magistrado disiente de la decisin

mayoritaria, en virtud de la cual se declararon inexequibles los artculos 60, 61
y 62 de la ley 1450 de 2011, por la cual se expide el plan de desarrollo
2010-2014.
A juicio de la mayora los articulos objeto de examen son inexequibles en

tanto regresivos respecto de los mecanismos de proteccin hasta entonces
garantizados por el Estado con el fin de asegurar los mandatos
126
constitucionales relacionados con el derecho de acceso a la propiedad rural
de los trabajadores del campo. En las conclusiones de la sentencia en
cuestin se consigna: Nada se seal respecto de la creacin de zonas de
reserva campesina, nada se puntualiz sobre el alcance de las alianzas
productivas es realmente necesario el aporte de la tierra para desarrollar
este modelo asociativo? no pueden los campesinos ser incluidos dentro de la
cadena productiva a travs del aporte de su fuerza de trabajo, su
conocimiento e incluso sus parcelas sin necesidad de desprenderse del
derecho de dominio?. Ms adelante se agrega ninguno de estos
interrogantes y, otros ms expuestos a lo largo de esta providencia fueron
absueltos, razn por la cual se confirma la regresividad de sus contenidos en
la medida en que estas disposiciones por s solas dejan al campesino
enajenante o desposedo en manifiesta situacin de debilidad.
El segundo argumento esgrimido por la mayora consiste en la supuesta

vulneracin de la reserva legal en la materia debido a que el Legislador en
materia tan importante cede a la Administracin la concrecin del mecanismo
creado, olvidando el contenido del artculo 150 numeral 18 superior. De
forma que la pobre regulacin sobre esos mecanismos, incrementa la
vulnerabilidad del campesino mientras el Congreso deslegaliza materias que
imperativamente le corresponde decidir y garantizar.
Considero que los argumentos antes expuestos son incorrectos por razones
tanto de tcnica de interpretacin constitucional como de comprensin del
papel del juez constitucional dentro de un estado democrtico de derecho,
dentro del cual la determinacin de las polticas pblicas en materia de
desarrollo econmico corresponde prima facie al legislador.
En efecto, la postura mayoritaria parte de la idea preconcebida que las

medidas contenidas en los artculos demandados eran regresivas a priori, sin
detenerse a analizarlas en su conjunto. Esta postura tiene origen en una serie
de conjeturas sobre sus supuestos peligros sin considerar que los mismos
preceptos establecan una serie de medidas dirigidas a la proteccin de los
adjudicatarios originales de baldos, tales como la Comisin de Proyectos
Especiales de Desarrollo Agropecuario y Forestal, encargada de aprobar los
proyectos especiales agropecuarios o forestales. En consecuencia el test de
regresividad que se adelanta para verificar la constitucionalidad de las
disposiciones acusadas adems de presentar inconvenientes en su diseo
como se pasar a explicar- parte de un supuesto errado, esto es, considerar
como regresivas unas medidas legislativas que no lo son una vez apreciadas en
su conjunto. En efecto la posibilidad de que se aporte la propiedad de tierras
adjudicadas como baldos o adquiridas a travs del subsidio integral de tierras
127
para proyectos especiales agropecuarios o forestales no constituye per se una
medida regresiva en relacin con el conjunto de deberes estatales respecto de
los campesinos, precisamente porque no modifica el diseo original de la
politica pblica de adjudicacin de baldos en cuanto a quienes pueden ser
destinatarios de los mismos.
Lo mismo puede predicarse respecto de la posibilidad de autorizar a las

empresas especializadas del sector agropecuario y forestal para el uso y
aprovechamiento de baldos, porque por una parte ya estaba prevista en la
regulacin vigente antes de la promulgacin de los preceptos demandados, y
no se consigue demostrar en la sentencia que la nueva regulacin implique un
retroceso en materia de derechos sociales.
Adicionalmente el conjunto de disposiciones constitucionales que establecen

deberes estatales en materia de acceso a la propiedad de los trabajadores
agrarios (esencialmente los artculos 60 y 64 constitucionales) distan de tener
el contenido cierto y especfico que se les atribuye en la sentencia de la cual
disiento, que considera que esos preceptos constitucionales imponen un nico
modelo de desarrollo agropecuario. Por el contrario la Corte Constitucional ha
sostenido de manera reiterada que se trata de preceptos que tenan una
estructura de principios y que por lo tanto permitan un amplio ejercicio de la
libertad de configuracin en cabeza del Congreso de la repblica.
Considero por lo tanto que ampliar el concepto de regresividad a todas

aquellas medidas con las cuales los jueces constitucionales no simpaticen
ideolgicamente entraa un riesgo cierto, consistente en que el juez
constitucional usurpe las funciones propias del Legislador y en general de los
poderes que cuentan con legitimidad democrtica para tomar decisiones en
materia de asignacin de bienes escasos y de recursos econmicos.
A lo anterior se auna que la metodologa del juicio de regresividad propuesto

incurre en algunas imprecisiones tcnicas pues en todo caso se trata de un test
de proporcionalidad e invertir el orden de los subprincipios propios de esta
modalidad de examen constitucional (pues se estudia supuestamente la
afectacin del contenido mnimo de los derechos sociales antes que la
idoneidad de la medida), implica una restriccin mayor de la libertad de
configuracin del legislador. Tampoco se entiende porque se excluye la etapa
de estudio de la necesidad de la medida supuestamente regresiva.
La segunda razn esgrimida para declarar la inconstitucionalidad de los

artculos en cuestin, esto es, el supuesto dficit de regulacin legal de la
materia, constituye a mi juicio un argumento aun ms problemtico que el
128
primero. En efecto, se confunde el concepto de reserva de ley con la
competencia del Congreso de regular la apropiacin, recuperacin o
adjudicacin de tierras baldas (numeral 18 del artculo 150 constitucional).
Esta confusin es recurrente en cierta jurisprudencia de la Corte
Constitucional, que parece entender que hay una reserva de ley general en
todas las materias que son competencia del Congreso, postura que tiene origen
en una lectura errnea de las distribucin de competencias normativas entre el
Legislador y el Gobierno, y en una confusin sobre el concepto de reserva de
ley.
Cabe recordar que el artculo 150 numeral 18 de la Constitucin consigna que

corresponde al Congreso dictar las normas sobre la apropiacin, adjudicacin
y recuperacin de baldos. Lo anterior no significa que la ley deba ocuparse de
manera exhaustiva a estas materias y que no haya lugar a la expedicin de
reglamentos por parte del Gobierno. Nuevamente en la sentencia se parte de
un prejuicio consistente en que los reglamentos expedidos por el Gobierno no
sern suficiente garanta de los derechos de los adjudicatarios de baldos, pero
parece olvidarse que estas normas a su vez pueden ser controladas por la
jurisdiccin de lo contencioso administrativo que ser la encargada de velar
porque sean ajustadas a la Constitucin y a la ley.
Fecha ut supra.
129
MagistradoSALVAMENTO DE VOTO DEL
MAGISTRADO
A LA SENTENCIA C-644/12.
Referencia: D-8924
Magistrada Ponente:
ADRIANA MARA GUILLN ARANGO
Salvo el voto en la ponencia de la Magistrada Adriana Mara Guilln Arango,

acogida por la mayora de la Sala, por las razones que expongo a
continuacin:
1. Los artculos 60, 61 y 62 debieron ser declarados exequibles de forma

condicionada.
1.1 Considero que en el presente caso debi declararse la exequibilidad

condicionada de la norma, lo cual realizaba en mayor grado el contenido del
artculo 64 Superior en el sentido de promover el acceso progresivo a la tierra
de los trabajadores agrarios como tambin el mejoramiento de sus ingresos y
de su calidad de vida.
En este sentido, se pudo haber condicionado el inciso 4 del artculo 72B

adicionado por el artculo 61, de tal manera que las alianzas o asociaciones
siempre tuvieran que estar integradas por pequeos productores. Con ello, se
garantizaba la preferencia por el trabajador agrario como pequeo productor.
Sumado a ello, tambin se hubiese podido precisar que en la ejecucin de
dichos proyectos agropecuarios o forestales deba existir la obligacin de
vincular al campesino a dicho proyecto en calidad de socio, por medio de
diferentes esquemas asociativos, lo cual implicaba necesariamente una
participacin activa del campesino/a en el desarrollo de dicho proyecto.
Adems, la exequibilidad condicionada del inciso 5 del mencionado artculo

permita que, al momento de la liquidacin de proyectos en los que se
hubieren destinado como aportes predios adjudicados de naturaleza balda, se
salvaguardara de igual manera ese acceso preferente a la tierra que dispone el
artculo 64.
130
Esta postura en favor de la exequibilidad condicionada de la norma, permita
igualmente desarrollar ese principio constitucional de la funcin social de la
propiedad contenido en el artculo 58, en tanto el esquema asociativo
propuesto hace posible canalizar la inversin privada, promueve un uso ms
eficiente de la explotacin de la tierra e incentiva la produccin en el campo,
lo cual contribuye al desarrollo econmico, a la produccin agropecuaria y,
especialmente, a la produccin de alimentos y a la comercializacin de
productos de acuerdo con los mandatos de los artculos 64 y 65 de la
Constitucin Poltica.
El artculo 61 inclua adems criterios para la elegibilidad de los proyectos, a

los que hacan referencia las normas demandadas, que estaban estrechamente
vinculados con intereses constitucionalmente legtimos. As, la generacin de
inversin y empleo, la innovacin y la transferencia tecnolgica que deban
incluir los proyectos, razonablemente contribuan a la promocin del acceso a
la comercializacin de productos, a la asistencia tcnica y empresarial y a la
mejora del ingreso y calidad de vida de los campesinos. Con la
inexequibilidad simple de las normas demandadas se sacrificaron, entonces,
medidas que razonablemente habran derivado en el cumplimiento de esos
deberes estatales manifiestos en el artculo 64 superior.
Lo anterior es importante, teniendo en cuenta que la destinacin de los bienes

baldos deben contribuir a la dignificacin de la vida de los trabajadores del
campo. Lo ms importante, debe comprender no slo el acceso a la tierra sino
los bienes y servicios complementarios para su mejoramiento social y cultural.
Por eso, la decisin adoptada por la mayora de la Sala, obedece a una lectura
restringida del acceso a la propiedad, pues a pesar de la trascendencia que
tiene la titularidad jurdica de un bien como garanta de este derecho, el goce
y ejercicio material de la propiedad conduce a la posibilidad de determinar la
destinacin, el uso y la explotacin econmica de esos bienes.
Las normas que han sido retiradas del ordenamiento, bajo la frmula de una
exequibilidad condicionada a la luz de un ejercicio interpretativo a favor del
trabajador agrario y, en particular, pequeos productores campesinos,
conduca razonablemente a abrir nuevas posibilidades frente a la destinacin
de su predio a proyectos econmicos que le garantizaran, adems de su
sustento, la posibilidad de mejorar su ingreso y nivel de vida.
131
De lo contrario, se estaran desconociendo facultades propias del derecho de
propiedad de los campesinos como es la posibilidad de elegir libremente los
proyectos empresariales que han de ejecutarse en sus bienes97.
La declaratoria de inexequibilidad de las normas demandadas desconoci que

la Constitucin misma, en su artculo 64, establece que el deber de promocin
del acceso progresivo a la propiedad de la tierra puede darse tanto en formas
individuales como asociativas. Se reitera entonces que la exequibilidad
condicionada de las normas en el sentido anteriormente expuesto claramente
desarrollaba estas formas asociativas de acceso a la propiedad por parte de los
trabajadores agrarios y, a su vez conservaba ese carcter preferente si se
priorizaban las alianzas para que contaran con pequeos productores entre sus
asociados, lo cual guardaba armona con los deberes contenidos en el artculo
64.
Es importante destacar que el artculo 64 no slo abarca el contenido del

acceso a la tierra sino que, para la realizacin efectiva de este postulado,
pueden ofrecerse varias alternativas para garantizar la produccin de los
bienes adjudicados, lo cual puede realizarse a travs de alianzas o asociaciones
o alternativas de desarrollo agrcola.
Sin embargo, el crecimiento y desarrollo, la competitividad y productividad,

no debi leerse en clave del incremento de la riqueza y acumulacin de tierras
de los impulsores de los proyectos especiales agropecuarios y forestales o de
las empresas destinadas a ese propsito, sino de la posibilidad de concretar el
contenido del artculo 64 Superior, respecto al mejoramiento del ingreso y
calidad de vida del campesino. Lo anterior, no implicaba desconocer la
proteccin constitucional que tiene el trabajador agrario, por ejemplo a travs
de la asistencia tcnica y financiera por parte del Estado, ni sus lazos con la
tierra.
A partir de las consideraciones expuestas se ha identificado que las normas

que han sido retiradas del ordenamiento jurdico guardaban relacin directa
con fines y mandatos constitucionalmente legtimos que, junto con la
necesidad de conservar en la medida de lo posible las disposiciones adoptadas
por el Congreso para preservar el principio democrtico, conducan a la Corte
a identificar el conjunto de intereses constitucionales en juego y a realizar una
labor de interpretacin y ponderacin ms compleja que llevara a la
inexequibilidad condicionada de las normas.
97 Ver Sentencia C-820 de 2012.

132
En desarrollo de lo anteriormente sealado, la Corte hubiese podido (i)
establecer criterios de preferencia a favor de los pequeos productores, en
particular, adoptando medidas de discriminacin positiva en pro del
campesino frente a los medianos y grandes productores; (ii) armonizar el fin
estatal de promover el uso eficiente de la tierra, la funcin social y ecolgica
de la propiedad, y la garanta de la libertad econmica de la empresa dentro
del marco del crecimiento econmico; (iii) establecer con claridad que la
proteccin efectiva del derecho al acceso a la tierra del campesino abarca otras
garantas como el mnimo vital, la alimentacin adecuada, la vivienda digna,
el agua, la proteccin de la diversidad cultural, la proteccin de la familia, y el
desarrollo econmico, social y cultural de la poblacin rural, haciendo
hincapi en la dignificacin de la vida de los trabajadores del campo y; (iv)
enfatizar que en ningn caso la participacin del campesino en los proyectos
agropecuarios o forestales poda reducirse a la calidad de asalariado.
En este mismo orden de ideas, se considera que la norma no se traduca en una

imposicin al campesino sino que, en aras de garantizar su libertad econmica
y promoviendo la generacin de empresa, abra una posibilidad de decisin en
cabeza de la poblacin rural para promover su derecho a la asociacin. De
hecho, las normas demandadas que favorecen el establecimiento de formas
asociativas, se orientaban a garantizar el acceso de activos financieros y su
aprovechamiento a travs de asistencia tcnica integral hacia esquemas
productivos con un enfoque empresarial, lo cual encuentra fundamento en la
obligacin del Estado de promover el desarrollo empresarial conforme al
artculo 333.
La misma jurisprudencia constitucional ha identificado la relacin existente

entre la empresa y la consecucin de otros fines constitucionalmente valiosos.
En este sentido, en la Sentencia C-228 de 2010 se expuso que:
La Carta adopta un modelo de economa social de mercado, que

reconoce a la empresa y, en general, a la iniciativa privada, la
condicin de motor de la economa, pero que limita razonable y
proporcionalmente la libertad de empresa y la libre competencia
econmica, con el nico propsito de cumplir fines
constitucionalmente valiosos, destinados a la proteccin del inters
general. Este marco de referencia, a su vez, tiene profundas
implicaciones en el modo en que se comprende los derechos y
libertades de los agentes de mercado. En ese sentido, la jurisprudencia
ha definido de manera consistente y reiterada a la libertad de empresa
como un criterio amplio, que en su aspecto ms esencial puede
definirse como una facultad que tiene toda persona de realizar
133
actividades de carcter econmico, segn sus preferencias o
habilidades, con miras a crear, mantener o incrementar su patrimonio.
Empero ese carcter amplio, como ya se indic, la libertad econmica
encuentra su definicin concreta a partir de sus componentes
particulares: la libertad de empresa y la libre competencia econmica
Sin lugar a dudas, las disposiciones demandas recogan esta relevante relacin
entre la promocin de empresa y la garanta de otros intereses sociales
relacionados con la mejora en la calidad de vida de la poblacin rural y su
desarrollo econmico, razn por la cual era valioso conservarlas en el
ordenamiento jurdico.
1.2 Respecto del artculo 62 demandado, la exequibilidad condicionada

hubiera contribuido a la obligacin estatal de generar polticas de desarrollo
econmico, especialmente en el uso eficiente de la tierra. Adems, se hubiera
impulsado la inversin privada cuando existen tierras que pueden ser
aprovechadas bajo la exigencia de la obligatoria inclusin del pequeo
productor en las sociedades que desarrollan su labor en las Zonas de
Desarrollo Empresarial. As, se reforzaban las acciones afirmativas a cargo del
Estado en favor del pequeo productor frente a medianos y grandes
productores.
Aunado a lo anterior, el artculo 62 no significa la adjudicacin de baldos a

estas sociedades, con lo cual no se vulnera en absoluto la garanta de acceso
preferente a la tierra de los trabajadores agrarios. En cambio, la exequibilidad
condicionada del artculo 62 hubiera permitido que, por intermedio de las
alianzas, los pequeos productores pudieran usar y aprovechar en forma
eficiente las tierras baldas.
En definitiva, debe existir un equilibrio entre el fin que el Estado persigue en

cuanto el acceso a la tierra del campesino y la garanta de la libertad
econmica, la iniciativa privada y la inversin como motores del desarrollo
econmico del pas.

Magistrado
134
135

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3.1.2.1. Las sentencias de la Corte Constitucional invocadas por los

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