Public Disclosure Authorized

Reporte N' 3506 1-CO

Infraestructura Logstica y de Calidad

para la Competitividad de Colombia
Enero 25, 2006
Public Disclosure Authorized

Departamento de Finanzas, Sector Privado e Infraestructura

Regin de Amrica Latina y el Caribe

u
Public Disclosure Authorized
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Documento del Banco Mundial

 EQUIVALENCIAS MONETARIAS
Unidad Monetaria - Pesos Colombianos
Tasa de Cambio 2005 - US$1 = COP2,291

PESOS Y MEDIDAS
Sistema Mtrico

EJERCICIO ECONOMICO DEL GOBIERNO

1 de enero - 31 de diciembre

Vicepresidente: Pamela Cox

Director de Pas: Isabel Guerrero
Director de Departamento: Makhtar Diop
Gerente de Sector: Anna Wellenstein
Jefes del Proyecto: Jose Guilherme Reis y Jose Luis Guasch
 DECLINACION DE RESPONSABILIDAD

Este volumen es un producto del personal del Banco Internacional para la Reconstruccin
y Desarrollo. Los resultados, interpretaciones y conclusiones expresadas en este docu-
mento no reflejan necesariamente las opiniones de los Directores Ejecutivos del Banco
Mundial o de los gobiernos que representan.

El Banco Mundial no garantiza la exactitud de los datos incluidos en este documento. Los
limites, los colores, las denominaciones y dems informacin mostrada en cualquiera de
los mapas de este trabajo no implican juicio de parte del Banco Mundial referente a la
personalidad jurdica de ningn territorio o del endoso o a la aceptacin de tales lmites.
 LISTA DE ABREVIATURAS
ALADI Asociacin Latinoamericana de Integracin
AOAC Asociacin de Oficiales de Qumica Analtica
ARM Acuerdos de Reconocimiento Mutuo
BASC Programa de Coalicin Empresarial Anti-contrabando
BIPM Bureau Internationalde Poids et Mesures
BPM Buenas Prcticas de Manufactura
CAN Comunidad Andina
CIF Cost Insurance and Freight/ Costes de Seguro y Carga
CITAC Entidad de Cooperacin de Trazabilidad Intemacional en Qumica Analitica
CONPES Consejo Superior de Poltica Econmica y Social
CSI Container Security Initiativel Iniciativade la Seguridad del Envase
C-TPAT Customs Trade Partnership Against Terrorism/ ProgramaAlianza de Aduanas y Empresas contra el Terro-
rismo
CYGA Programa de Calidad y Gestin Ambiental en la PYME
DIAN Direccin de Impuestos y Aduanas Nacionales
DNP Departamento Nacional de Planeacin
EURACHEM Comit Europeo en Qumica Analtica
FOMIPYME Fondo Colombiano para la Modemizacin y el Desarrollo Tecnolgico de las Micro, Medianas y Pequeas
Empresas
FrA Free Trade Agreement 1Acuerdo de Libre Comercio
HACCP Hazard Analysis and Critical Control PointV Anlisis de Peligroy Controldel punto critico
IAAC Interamerican Accreditation Cooperation / Cooperacin de AcreditacinInteramericana
IAF Intemational Accreditation Forum/ ForoInternacionalde la Acreditacin
ICONTEC Instituto Colombiano de Normas Tcnicas y Certificacin
IIRSA Iniciativa para la Integracin de la Infraestructwa Regional Suramericana
ILAC International Laboratory Accreditation Cooperation 1 CooperacinInternacionalde la Acreditacinde Labo-
ratorio
IMN Instituto de Metrologa Nacional
INVIAS Instituto Nacional de Vas
ISPS Intemational Ship and Port Security CodeJ Codigo de Seguridad Internacionalde la Nave y el Puerto
LALC Latin American Logistics Center/ Centro Latino Americano de Logstica
MT Ministerio de Transporte
OIML Organizacin Internacional de Metrologa Legal
OMC Organizacin Mundial del Comercio
OTM Operadores de Transporte Multimodal
PNAC Programa Nacional de Aseguramiento de la Calidad
PPP Participacin Pblico Privada
Proexport Organizacin encargada de la promocin comercial
PyMEs Pequeas y Medianas Empresas
SENA Servicio Nacional de Aprendizaje
SIC Superintendencia de Industria y Comercio
SIM Sistema Interamericano de Metrologa
SNC Sistema Nacional de Calidad
SPR Sociedad Portuaria Regional
TGA Asociacin Alemana de Acreditacin
TLC Tratado de libre Comercio
UN Naciones Unidas
Co-
UNCTAD United Nations Conference on Trade and Developmentl Conferencia de las Naciones Unidas sobre el
mercio y el Desarrollo
ZAL Zonas de Actividades Logsticas
 AGRADECIMIENTOS

Este informe fue preparado por un equipo conformado por Jos Luis Guasch, Jos
Guilherme Reis, Jos Barbero, Isabel Snchez, Tito Yepes y Andrs Pacheco. Vivien
Foster particip activamente en las etapas iniciales de preparacin del estudio.

Para la preparacin del informe, un conjunto de documentos de soporte (backgroundpa-

pers) fueron encomendados a consultores especializados. El equipo desea agradecer y
resaltar la calidad de los documentos preparados por Pablo Roda y su equipo, Manuel
Salazar y su equipo, Martin Sgut y Maria Rey.

El equipo de trabajo agradece a las autoridades del Gobierno de Colombia el apoyo per-
manente y el intercambio regular de puntos de vista, as como de informacin que fueron
decisivos para la calidad de este informe. Se realizaron tres talleres de trabajo en Colom-
bia y numerosas videoconferencias durante la etapa de elaboracin del documento. En
particular se agradece al equipo de la Unidad de Infraestructura del Departamento Nacio-
nal de Planeacin a Mara Constanza Garca, Lyda Esquivel y Csar Pealoza. Tambin
las siguientes personas del Gobierno de Colombia participaron activamente: Jess Alber-
to Villamil del Departamento Nacional de Planeacin, Mara Edith Zapata, Camilo Sala-
zar y Ramon Madrian del Ministerio de Comercio e Industria, Juan Ricardo Noero, Jor-
ge Pedraza, Mario Alario y Victor Montoya del Ministerio de Transporte, Alba Luz
Quintero de la Superintendencia de Industria y Comercio y Josefina Baldrich del Instituto
Colombiano de Normas Tcnicas.

De igual manera, el equipo agradece los comentarios y contribuciones de los revisores

internos Aurelio Menndez, Tomas Serebrisky, Andrs Pizarro y Jean Francois Arvis.
Tambin los comentarios de David Rosenblatt, Susan Goldmark, Marianne Fay, Jos
Luis Irigoyen, Anna Wellestein, Alberto Chueca Mora y David Gould.

Finalmente, el equipo quisiera agradecer a Leyla Castillo y Jean-Louis Racine por su tra-
bajo de asistencia y apoyo en la preparacin del documento.

El anlisis y las recomendaciones presentadas en este documento reflejan la opinin del

Banco Mundial y no necesariamente representan la visin o las polticas del Gobierno de
Colombia.
1
 INDICE

RESUMEN EJECUTIVO .............................................................................................. 1

PRINCIPALES RESTRICCIONES QUE ENFRENTA LA LOGSTICA ...................................................................... 3
EL ESQUEMA SE ASEGURAMIENTO DE LA CALIDAD ........................................................................... 6
SECCIN I ....................................................................................................... 9
LA IMPORTANCIA DE LA CALIDAD Y DE LA LOGISTICA PARA LA COMPETITIVIDAD EN
COLOMBIA ............ ................................................................. 9
CAPITULO 1 - EL DESAFO DE LA LOGSTICA Y LA CALIDAD PARA LA
COMPETITIVIDAD DE COLOMBIA ............................................. lo
EL DESAFIO DE LA LOGISTICA EN COLOMBIA ............................................................................. 10
COSTOS LOGSTICOS EN PERSPECTIVA INTERNACIONAL .......................................... 14
ORGANIZACIN DE LA CADENA LOGSTICA ..................................................... 16
LA IMPORTANCIA DE LA CALIDAD DE LA OFERTA PRODUCTIVA Y DE SU ASEGURAMIENTO PARA LA
COMPETITIVIDAD ....................................................................................................... 20
CAPITULO 2 -LOS FLUJOS DEL COMERCIO EXTERIOR COLOMBIANO ................ .............. 22
ESTRUCTURA GENERAL DE LOS FLUJOS DEL COMERCIO EXTERIOR ........................................................... 22
ORGENES Y DESTINOS INTERNOS Y NODOS DE TRANSFERENCIA DE LOS FLUJOS COMERCIALES ......... 26
PRINCIPALES CORREDORES DE TRANSPORTE INTERNOS PARA EL COMERCIO EXTERIOR .......................... 29
PERSPECTIVAS DEL COMERCIO EXTERIOR ANTE EL TLC ......................................................................... 31
SECCIN II ............................................................................. 34
LOS COMPONENTES DE LA BUENA LOGSTICA ......................................................................... 34
CAPITULO 3 - REAS CRTICAS DE LA LOGSTICA EN COLOMBIA ................. 35
CAPITULO 4. CORREDORES INTERNOS DE TRANSPORTE DE CARGAS Y SUS SERVICIOS
......................................................................................................................................................................
.......................................................... 40
TRANSPORTE CARRETERO (INFRAESTRUCTURA VIAL) ........................................................................... 40
TRANSPORTE FERROVIARIO ................................................................... 43
TRANSPORTE FLUVIAL ............................................................................. 46
CAPITULO 5 - TRANSPORTE CARRETERO DE CARGAS ........................... s0....
DESCRIPCIN DEL SECTOR EN COLOMBIA ............................................................................. 51
RESULTADOS DEL ESQUEMA ACTUAL ............................................................................. 59
LA EXPERIENCIA INTERNACIONAL ........................................................... 61
ELEMENTOS PARA DE UNA POLTICA PARA EL SECTOR ............................................ 64
CAPITULO 6 - NODOS DE TRANSFERENCIA DEL COMERCIO EXTERIOR ............. 68
PUERTOS ............................................................................................................... 68
AEROPUERTOS ............................................................................. 75
CAPITULO 7 - FACILITACION Y COORDINACION INTERMODAL ................... 77
INSPECCIONES Y CONTROLES DE SEGURIDAD ................................................... 77
INTERFASES OPERATIVAS Y COORDINACIN INTERMODAL ....................................... 80
SECCIN III ..................................................................................................... 85
CALIDAD CAPITULO 8 - EL SISTEMA DE CALIDAD EN COLOMBIA ................. 85
CAPITULO 8 - EL SISTEMA DE CALIDAD EN COLOMBIA ......................................................... 86
 .................................................. 86
LA IMPORTANCIA DEL SISTEMA DE CALIDAD PARA LA COMPETITIVIDAD
............................................ 88
CERTIFICACIONES DE CALIDAD EN COLOMBIA 94
NORMAS TCNICAS EN COLOMBIA ..................................................................
........................................................ 96
LA ORGANIZACIN DEL SISTEMA COLOMBIANO DE ACREDITACIN 100
ENSAYOS Y METROLOGA EN COLOMBIA ..................................................................
106
SECCIN IV ..............................................................................................
PARA LA
AGENDACAPITULO 9 - UNA AGENDA DE LOGISTICA Y CALIDAD 106
COMPETITIVIDAD ..........................................................................................
LA COMPETITIVIDAD.107
CAPITULO 9 - UNA AGENDA DE LOGISTICA Y CALIDAD PARA
DE LOGSTICA Y CALIDAD ................................................................
107
ELEMENTOS PARA LA AGENDA
............................................. 109
LA SITUACIN DE LA LOGSTICA EN COLOMBIA: PERSPECTIVAS Y RETOS
...................................................... 111
ACTIVIDADES CLAVES PARA MEJORAR EL DESEMPEO LOGISTICO
CALIDAD ..................... 118
ACTIVIDADES CLAVE PARA MEJORAR EL ASEGURAMIENTO DE LA
................................. 122
DE LA LISTA DE ACCIONES A LA SECUENCIA ESTRATGICA
124
BENEFICIOS ESPERADOS Y REQUERIMIENTOS ................................................................
DE LOS FLUJOS
ANEXO 1 - ORIGEN/DESTINO INTERNOS Y NODOS DE TRANSFERENCIA 128
COMERCIALES ...........................................................................................
............... 135
ANEXO 2 - COSTOS LOGSTICOS DE LAS EMPRESAS COLOMBIANAS
141
REFERENCIAS ............................................................................................
 LISTA DE FIGURAS
FIGURA 2. ORIGEN Y DESTINO INTERNO DE LOS FLUJOS DEL COMERCIO EXTERIOR .. 2
FIGURA 1.1 - PARTICIPACIN DEL COMERCIO INTERNACIONAL DE BIENES COMO %
DEL PIB ......................................................................................................... 11
FIGURA 1.2- FLUJO PRINCIPAL DE TRFICOS LINER ............................ 11
FIGURA 1.3 - LOCALIZACIN DE LAS ACTIVIDADES ECONMICAS NO MINERAS, 200212
FIGURA 1.4 - LOCALIZACIN DE LAS ACTIVIDADES ECONMICAS NO MINERAS Y
DISTRIBUCIN DE LA POBLACIN POR DEPARTAMENTO, 2002 .................... 12
FIGURA 1.5 - DISTANCIA MEDIA DESDE LOS TRES PRINCIPALES CENTROS
INDUSTRIALES AL PUERTO MARTIMO MS RELEVANTE ........................ 13
FIGURA 1.6 - INDICE DE DISTANCIA MEDIA DE LA POBLACIN AL PRINCIPAL PUERTO
MARTIMO ...................................................................................................... 14
FIGURA 1.7 - NIVEL DE INVENTARIOS RELATIVO A LOS ESTADOS UNIDOS ..................... 14
FIGURA 1.8 - COSTOS LOGSTICOS SOBRE VENTAS EN LAS EMPRESAS ............. 15
FIGURA 1.9 - COSTOS LOGSTICOS SEGUN EL TAMAO DE LA EMPRESA ........... 16
FIGURA 2.1 - COMPOSICIN COMERCIO EXTERIOR ............................. 23
FIGURA 2.2 - PARTICIN MODAL DEL TRANSPORTE EN EL TRAMO NACIONAL - TN-KM
......................................................................................................................................................................
.......................................................... 25
FIGURA 2.3 - LOS PRINCIPALES NODOS INTERNOS DEL COMERCIO EXTERIOR EN
VOLUMEN Y VALOR .............................................................................................. 27
FIGURA 2.4 - ORIGEN Y DESTINO INTERNO DE LOS FLUJOS DEL COMERCIO
EXTERIOR 2003 -MILES DE TN, EXCLUYE CARBN E HIDROCARBUROS ............ 28
FIGURA 2.5 - PRINCIPALES CORREDORES DEL COMERCIO EXTERIOR .............. 29
FIGURA 2.7 - FLUJOS DE COMERCIO EXTERIOR EN LOS CORREDORES DE
TRANSPORTE .................................................................................................... 33
FIGURA 4.1 - RO MAGDALENA ............................................................................ 47
FIGURA 5.1 EVOLUCIN DEL PARQUE DE CAMIONES ............................ s1....
FIGURA 5.2 - NUMERO DE VEHCULOS Y CARGA TRANSPORTADA POR TIPO DE
CAMIN ........................................................................................................ 52
FIGURA 5.3 - EVOLUCIN DE LA OFERTA Y DEMANDA DEL TRANSPORTE CARRETERO
DE CARGAS ..................................................................................................... 53
FIGURA 5.4- ACTORES EN EL TRANSPORTE CARRETERO DE CARGAS .............. 54
FIGURA 6.1 - PARTICIPACIN DE LOS PUERTOS PBLICOS Y PRIVADOS EN EL
COMERCIO EXTERIOR ............................................................................................ 72
FIGURA 6.2 - EVOLUCIN DE LA CAPACIDAD DE LOS BUQUES PORTACONTENEDORES
......................................................................................................................................................................
......................................................... 73
FIGURA 7.1 - SECUENCIA DEL PROCESO DE INSPECCIN EN UNA EXPORTACIN ........ 78
FIGURA 8.1 - CERTIFICADOS ISO 9000, A DICIEMBRE DE 2003, NORMALIZADOS POR
VALOR AADIDO MANUFACTURERO .......................................... 89
FIGURA 8.2 - CERTIFICADOS ISO 9000 A DICIEMBRE DE 2003 NORMALIZADOS POR
VOLUMEN DE EXPORTACIONES MANUFACTURERAS ............................ 90
FIGURA 8.3 - EVOLUCIN DE LAS CERTIFICACIONES ISO 9000 .................... 91
91
FIGURA 8.4 - CERTIFICACIONES OTORGADAS ANUALMENTE POR ICONTEC ..................
FIGURA 8.5 - NORMAS TCNICAS NACIONALES: EVOLUCIN ..................... 94
94
FIGURA 8.6 - NUEVAS NORMAS TCNICAS Y COMITS DE NORMALIZACIN ........
FIGURA 8.7 - PROPORCIN DE NORMAS TCNICAS NACIONALES BASADAS EN
ESTNDARES INTERNACIONALES(*) .......................................... 95

FIGURA 8.8 - NOTIFICACIONES A LA OMC SOBRE REGLAMENTOS TCNICOS Y

PROCEDIMIENTOS DE EVALUACIN DE LA CONFORMIDAD EN 2004 ............... 95

FIGURE 8.9: PARTICIPACIN EN EL DESARROLLO DE NORMAS EN ISO ............. 95

FIGURE 8.10 - RECURSOS DEL PRESUPUESTO DEL ORGANISMO NACIONAL DE

NORMALIZACIN DEDICADOS A ACTIVIDADES DE NORMALIZACIN ............. 96

FIGURA 8.11 - EVOLUCIN DEL TOTAL DE ACREDITACIONES Y NUMERO MEDIO DE

NUEVAS ACREDITACIONES ANUALES EN COLOMBIA ............................ 97

FIGURA 8.12 - ACREDITACIONES DE ENTIDADES DE CERTIFICACIN DE SISTEMAS (*)97

FIGURA 8.13 - ESTABLECIMIENTOS INDUSTRIALES, VALOR AGREGADO INDUSTRIAL Y
LABORATORIOS ACREDITADOS POR REA METROPOLITANA .................... 98

FIGURA 8.14 - EVALUADORES LDERES CALIFICADOS EN 2003 .................... 99

FIGURA 8.15 - OFERTA DE LABORATORIOS DE ENSAYOS Y PRODUCTOS EN COLOMBIA

Y VALOR AGREGADO POR SECTOR INDUSTRIAL ............................... 102

FIGURA 8.16 - MAGNITUDES DE MAYOR USO EN EL SECTOR MANUFACTURERO (% DE

EMPRESAS USUARIAS) ......................................................................................... 103
SIC
FIGURA 8.17 - SERVICIOS PRESTADOS POR LA DIVISIN DE METROLOGA DE LA
....................................................... 104
....................................................................................................................................................................
FIGURA 8.18 - INVERSIN DEL GOBIERNO EN METROLOGA .............................................. 104

FIGURA 8.19 - ACTIVIDADES DE COMPARACIN INTERNACIONAL DE LABORATORIOS

......................................................
.................................................................................................................................................................... 105

FIGURA 9.1- TASA DE CRECIMIENTO DEL PIB POR HABITANTE .................. 107

FIGURA 9.2 - ORGANIZACIN FUNCIONAL DE LA LOGSTICA .................... 109

FIGURA 9.3 - LOS COMPONENTES DEL SISTEMA LOGSTICO Y SUS PROBLEMAS ........ 110
FIGURA 9.4 - ANLISIS DE LAS INICIATIVAS PROPUESTAS ....................... 122

FIGURA 9.5 - ORDENAMIENTO DE LAS INICIATIVAS SEGN SU IMPACTO Y COSTO ... 124
 LISTA DE TABLAS

TABLA 2.1 - EL COMERCIO EXTERIOR POR TIPO DE EMBALAJE - AO 2003 ......... 24

TABLA 2.2 - PARTICIN MODAL DEL TRAMO INTERNACIONAL DEL COMERCIO
EXTERIOR EXCLUYENDO CARBN E HIDROCARBUROS .......................... 25
TABLA 2.3 - PRINCIPALES ORGENES Y DESTINOS EXTERNOS ..................... 26
TABLA 2.4 - GENERACIN DE CARGAS DEL COMERCIO EXTERIOR EN LAS GRANDES
REGIONES URBANAS ............................................................................................. 28
TABLA 2.5 - PRINCIPALES CORREDORES DE TRANSPORTE DEL COMERCIO EXTERIOR
......................................................................................................................................................................
......................................................... 30
TABLA 2.6 - PROYECCIONES DE EXPORTACIONES E IMPORTACIONES - EN MILLONES
DETN .......................................................................................................... 32
TABLA 3.1 - SEGMENTOS DE LA LOGSTICA Y REAS DE POLTICA PBLICA ................ 36
TABLA 4.1 TRAMOS CRTICOS EN LA INFRAESTRUCTURA VIAL .......................................... 41
TABLA 4.2 CATEGORIZACIN DE LOS TRAMOS CRTICOS POR TIPO DE
INTERVENCIN .................................................................................................. 42
TABLA 4.3 CARGA TRANSPORTADA POR EL RIO MAGDALENA ESCENARIO DE BAJAS
INVERSIONES EN CANAL Y PUERTOS ......................................... 48
TABLA 5.1 - TIPOLOGA DE LA MODALIDAD DE OPERAR DE LAS EMPRESAS DE
TRANSPORTE .................................................................................................... 59
TABLA 6.1 - MOVIMIENTO DE LOS PRINCIPALES PUERTOS (MILLONES DE TN, AO
2003) ............................................................................. 69
TABLA 6.2 - DESEMPEO PORTUARIO ANTES Y DESPUS DE LAS REFORMAS DE 1991.70
TABLA 6.3 - INDICADORES DE DESEMPEO COMPARADO DE PUERTOS DE COLOMBIA
......................................................................................................................................................................
......................................................... 70
TABLA 6.4 - RESUMEN DEL DESEMPEO ACTUAL DE LAS SOCIEDADES PORTUARIAS
REGIONALES .................................................................................................... 71
TABLA 6.5 - CAPACIDAD Y DEMANDA ESPERADA EN LA SPR ...................... 74
TABLA 7.1 - CATEGORAS DE TRANSPORTE SEGUN LOS MODOS Y SEGMENTOS ........... 81
TABLA 8.1 - MEMBRESA EN ORGANISMOS INTERNACIONALES Y ACUERDOS DE
RECONOCIMIENTO MUTUO .................................... 100
TABLA 8.2: SEPARACIN DE FUNCIONES Y ESTATUS DE LA METROLOGA CIENTFICA
Y LEGAL ................................................................. 101
TABLA 8.3 - MEMBRESA EN ORGANIZACIONES INTERNACIONALES DE METROLOGA
.................................................................................................................................................................... 105
TABLA 9.1 - INICIATIVAS CLAVES PARA MEJORAR EL DESEMPEO LOGSTICO . 112
TABLA 9.2 - IMPACTO DE UNA REDUCCIN DE COSTOS LOGSTICOS DE 5 PUNTOS
PORCENTUALES ........................................................... 125
TABLA 9.3 - COSTO ESTIMADO DE LAS INICIATIVAS PROPUESTAS ................ 126
 RESUMEN EJECUTIVO

1. Este documento hace revisin panormica de la cadena logstica y del asegura-

miento de la calidad de los productos para el comercio exterior colombiano. En cada uno
de los componentes se hace referencia a los diferentes agentes participantes, sin embargo,
el nfasis del documento es obtener lecciones para la poltica pblica. Acciones que pue-
dan ser desarrolladas por las entidades del Estado para mejorar la logstica y la calidad
y/o para promover una mayor y mejor vinculacin del sector privado en estas reas. En
diversos segmentos se detallan los comportamientos del sector privado con el fin ilustrar
enlaces y regulaciones donde la poltica pblica juega un papel determinante.

2. El comercio exterior colombiano ha incrementado su participacin en el PIB

en los ltimos diez aos. Adicionalmente el pas est desarrollando negociaciones
para mejorar el acceso al mercado de los Estados Unidos. Los dos procesos se su-
man para ejercer una mayor presin sobre la cadena de servicios logsticos. En los
ltimos diez aos, las exportaciones de bienes han crecido a una media anual de 5% (en
dlares corrientes) pasando de US$10.100 millones en 1995 a US$16.400 millones en
2004. Como porcentaje del PIB las exportaciones pasaron de ser el 10.9% al 16.8%, res-
pectivamente. Actualmente, el pas se encuentra negociando el Tratado de Libre Comer-
cio con Estados Unidos (TLC) y se ha estimado que como resultado, el TLC podr gene-
rar un crecimiento adicional liderado por el sector privado.

3. Aunque asegurar el acceso a los mercados a travs de los tratados comercia-

les es esencial, Colombia necesita mejorar la eficiencia para beneficiarse efectiva-
mente de ese mayor acceso. Los beneficios que obtendr Colombia de una mayor inte-
gracin, en general, y del TLC en particular, dependern de la capacidad del pas para
competir en los mercados internacionales. En este sentido las autoridades colombianas
han sido muy activas al desarrollar un proceso de consulta con los diferentes sectores y
regiones y desarrollar una agenda interna que permita enfrentar las principales barreras a
la competitividad. Existen varias iniciativas que apuntan al desarrollo de una agenda co-
mn para el diagnstico y desarrollo de polticas, como es el ejemplo del plan 'Visin
Colombia Segundo Centenario -2019' y de la propia Agenda Interna.

4. Este estudio se concentra en el anlisis comprensivo de los temas de logstica

y calidad para el comercio internacional. El concepto de competitividad es reconocido
como un concepto bastante amplio y multifactico, involucra temas tan diversos como
calificacin de la mano de obra y regulacin laboral, innovacin tecnolgica, infraestruc-
tura, seguridad judicial y reduccin de trmites. Para propsitos de este estudio, limita-
mos el anlisis a los aspectos relacionados con logstica y calidad. La facilitacin de la
logstica juega un papel decisivo en el fortalecimiento de la competitividad de un pas,

1
reduciendo los costos de transaccin y mejorando los tiempos de movilizacin de las
mercancas en el comercio nacional e internacional. De igual forma, el mejoramiento de
la infraestructura asociada al cumplimiento de normas y certificados de calidad es tam-
bin un elemento importante para la participacin en los mercados externos.

La logstica engloba el conjunto de actividades que estn relacionadas con el flujo de bienes
que permilen optimizar el uso de los recursos, o reducir los costos dado un nivel de activi-
dad. Costos logsticos, por su parte, son aquellos en los que se incurre para llevar el produc-
to correcto, a la ubicacin correcta, en el tiempo correcto.' Se componen de costos de tran-
saccin (relacionados con el comercio y el transporte), costos financieros y costos no rinan-
cieros.

5. Las caractersticas geogrficas y econmicas hacen el caso colombiano parti-

cularmente sensible al tema logstico. En el caso de Colombia, el mejoramiento de las
capacidades logsticas y de la infraestructura fsica asociada son actividades claves para
poder aprovechar completamente los beneficios de los acuerdos comerciales. Excluyendo
carbn y petrleo, ms del 80% del comercio externo est concentrado en cinco ciudades
y sus reas de influencia (Bogot, Medelln, Cali, Barranquilla y Cartagena), tanto en vo-
lumen (ver Figura 2) como en valor. Los principales centros de produccin y de consu-
mo (Bogot, Medelln, Cali) estn localizados en regiones montaosas a una distancia
media (ponderada por poblacin) en lnea recta hasta el puerto martimo ms cercano de
271 Kms.

Figura 2. Origen y destino interno de los flujos del comercio exterior

Ao 2003 - En miles de toneladas - Excluye carbn e hidrocarburos

SANTAoNRTA

CARTAGENA

B ENAVNTR ATA 4 *

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de Roda, 2005

1 Segn la definicin de Bond (2001).

2
6. Bajo estas caractersticas, el aumento esperado en los flujos comerciales es-
tablece presiones sustanciales para la infraestructura de transporte en el pas. Los
resultados de las proyecciones prevn un crecimiento en los volmenes del comercio ex-
terior a tasas anuales elevadas, ms altos en la importacin (9.5%) que en la exportacin
(6.1%). Se esperan problemas en algunos cuellos de botella y en enlaces inexistentes en
los corredores principales (carreteras, vas frreas y transporte fluvial), as como en los
nodos de transferencia, en los puertos y en los aeropuertos. Los problemas de carcter
regulatorio, como en el caso de la industria camionera, constituyen otro punto importante
de la agenda a emprender. En algunos casos ser necesaria una combinacin de provisin
pblica de infraestructura y de mejoras en el campo regulatorio, como en el caso de los
puertos. Un conjunto diferente de problemas requiere tambin desarrollo regulato-
rio/institucional, como en el caso de los procesos aduaneros y la coordinacin multi-
modal. Finalmente, hay una serie de temas relacionados con la organizacin del sector
privado, en donde todava hay espacio para dar un impulso por parte del sector pblico.

7. Pese a que las firmas privadas son las principales responsables por la eficien-
cia de la cadena de produccin y distribucin, el sector pblico juega un papel fun-
damental como regulador y proveedor de servicios bsicos de infraestructura. El
papel del sector pblico es crtico en trminos de inversin, pero an ms importante en:
crear un marco legal y regulatorio apropiado; estableciendo las reglas de juego; evitando
prcticas no competitivas; regulando monopolios naturales de proveedores; facilitando
competencia donde sea posible; eliminando regulaciones innecesarias que generen obst-
culos y desperdicio de recursos; desregulando mercados y facilitando la entrada; y des-
arrollando alianzas con el sector privado para promover el crecimiento y desarrollo.

PRINCIPALES RESTRICCIONES QUE ENFRENTA LA LOGSTICA

8. Los problemas que enfrenta la logstica en Colombia se han organizado de acuer-

do a la estructura de la cadena logstica para el comercio exterior. Esta a su vez se ha di-
vidido para efectos del anlisis, en cinco reas: corredores internos, nodos de transferen-
cia, actividades de facilitacin y control, coordinacin entre modos de transporte, y orga-
nizacin de las empresas.

Corredores internos

9. En los corredores de circulacin interna los condicionantes de la logstica in-

cluyen cuellos de botella fsicos en los tres modos de transporte de superficie (carre-
tero, ferroviario y fluvial). Los corredores internos, por los que circulan los flujos del
comercio exterior, abarcan diversos tipos de infraestructura y servicios. Las carreteras,
que constituyen las principales arterias de circulacin dadas las caractersticas geogrfi-
cas, presentan necesidades de modernizacin y ampliacin de capacidad en diversos
segmentos.

3
10. Aunque en el corto plazo los modos frreo y fluvial no tendrn un incremen-
to sustancial en su participacin en el transporte de carga, deben hacerse esfuerzos
adicionales para obtener los beneficios de las inversiones ya realizadas. Los ferroca-
en
rriles, actualmente concentrados en transportar carbn de exportacin, tienen desafos
de
materia de infraestructura (particularmente ante el crecimiento de las exportaciones
la presta-
ese producto) y una necesidad de adecuar sus regulaciones para orientarla hacia
cin de sus servicios a otros productos. El transporte fluvial de cargas, hoy relativamente
poco utilizado, presenta un potencial relevante en el mediano y largo plazo - particular-
entre
mente en el ro Magdalena, - requiriendo obras de infraestructura de integracin
modos con un fuerte desarrollo del sector privado (en terminales y armadores fluviales).

11. Las regulaciones en el transporte terrestre de carga no han tenido la misma

atencin que el desarrollo de los corredores internos, a pesar de tener un impacto
sustancial sobre stos. El camin es el modo es el modo de transporte ms importante,
dando cuenta del 81% de la carga transportada medida en toneladas-Km. El desempeo
e in-
de la industria camionera es pobre, caracterizada por un alto nivel de atomizacin
a los 20 aos. Adicio-
formalidad, mientras que la edad media de los equipos es superior
y
nalmente, subsisten problemas como limitados servicios especializados (frigorficos)
una limitada flota de remolques para contenedores. La falta de eficiencia en las operacio-
la
nes del sector surge como un limitante constante para el sector productivo, que muestra
para
necesidad de una reforma comprensiva. Se trata de un sector especialmente crtico
por el sector pri-
los costos y calidad de servicio de la logstica, operado exclusivamente
vado, donde una visin de largo plazo, el rgimen regulatorio y las acciones de los opera-
dores son claves.

Nodos de transferencia

12. Los nodos de transferencia del comercio exterior son en gran parte servicios
equi-
de gestin pblico-privada, por lo que los requerimientos de infraestructura y
pamiento estn vinculados tanto a decisiones de inversin pblica como a incentivos
del
regulatorios. Los nodos de transferencia constituyen las puertas de entrada y salida
impacto
comercio exterior, incluyendo los puertos, aeropuertos y pasos de frontera. El
cuellos
esperado de los nuevos escenarios comerciales es muy alto, incluyendo posibles
de los aos noven-
de botella en terminales y en accesos. En Colombia, tras las reformas
pero an
ta, la eficiencia portuaria ha mejorado sustancialmente en los puertos pblicos,
practicas en la regin. La ca-
esta por debajo de los estndares de los pases con mejores
estndares
lidad de la red de aeropuertos y la seguridad area son consistentes con los
del
internacionales, pero el aeropuerto El Dorado de Bogot, el aeropuerto ms grande
presenta un rezago en su
pas y que maneja el 75% de la carga area en volumen, no slo
adems
infraestructura que genera congestin en las reas de pasajeros y de carga, sino
no ha involucrado debidamente el concepto de logstica en el manejo de la carga.

4
 Esquema de facilitacin y control del comercio

13. Las funciones de control y facilitacin comercial deben cumplir con su come-
tido fiscal, minimizando su incidencia sobre la cadena logstica. Las regulaciones a las
exportaciones y pasos de frontera, as como los procedimientos aduaneros son aspectos
fundamentales de la logstica para el comercio, y el desarrollo de la automatizacin. Pro-
cedimientos expeditos y estndares de muestreo pueden contribuir sustancialmente a me-
jorar el desempeo de estos sistemas. En el caso de Colombia, especialmente una fuerte
regulacin el tema de medidas de seguridad asociadas con los esfuerzos de control anti-
drogas contribuye significativamente al costo y demora en el proceso de exportacin,
conduciendo, en muchos casos, al dao significativo de las cargas cuando son abiertas
para inspeccin. Un esfuerzo de planeamiento y ejecucin coordinados puede ayudar a
compensar.

Coordinacin entre Modos de Transporte

14. El desarrollo de servicios de operacin multimodal es otro punto crtico para

la provisin eficiente de servicios logsticos. Esto requiere legislacin de soporte que
establezca las reglas bsicas para el movimiento de los productos a travs de los diferen-
tes modos de transporte. La legislacin de seguros, en particular, es decisiva para que
prosperen las operaciones multimodales.

15. Las interfases operativas presentan amplias posibilidades de mejora en Co-

lombia. En el transporte multimodal y en las terminales interiores - con o sin servicios
de valor agregado y facilitacin logstica - an tienen una presencia incipiente en el mer-
cado. Las mejoras en estas funciones requieren inversiones y procedimientos de gestin
cargo de firmas privadas. Sin embargo, es funcin del gobierno desarrollar un plan que
determine una estrategia de esquema de mercado, legal, institucional, de localizacin, de
compra de tierras, de integracin con la industria de camiones, y de reglas de juego para
los inversionistas.

Organizacin de las empresas

16. La organizacin empresarial -gestin de las cadenas de abastecimiento de las

empresas y desempeo de los operadores logsticos - es la base para el desarrollo de
una logstica eficiente. En general, las firmas colombianas han desarrollado estndares
de gestin adecuados de sus cadenas de abastecimiento; Sin embargo, hay sectores y -
fundamentalmente- empresas medianas y pequeas a las que les resulta ms difcil mo-
dernizar sus procedimientos logsticos. En cuanto a los operadores, existen casos de muy
buenas prcticas, aunque todava no muy difundidos. Las acciones para mejorar el des-
empeo de las empresas consisten en apoyar y promover el desarrollo del sector privado
donde encuentra dificultades para hacerlo solo.

5
EL ESQUEMA SE ASEGURAMIENTO DE LA CALIDAD

17. La certificacin de cumplimiento de estndares de calidad de los productos

carecen
es una condicin fundamental para el sector exportador. Las empresas que
ms difcil el
an de certificaciones de calidad para sus productos encuentran cada vez
aumen-
acceso a los mercados internacionales. La adopcin de estndares de calidad ha
certificaciones ISO
tando sustancialmente durante la ltima dcada en Colombia, con las
certifi-
multiplicndose por 15 en el perodo 1997-2003. Con ms de 2.600 empresas con
muy detrs de
cacin ISO, Colombia es segunda entre todos los pases latinoamericanos,
y
Brasil pero sobrepasando a Mxico y Argentina, y muy por encima de Chile, Venezuela
mejo-
Per. A pesar de las buenas cifras, en Colombia existe an un amplio espacio para
con la
rar en el tema de calidad, en cuatro reas principales: en el diseo institucional,
en foros
revisin del marco legal para el sistema nacional de calidad; mayor participacin
y acredita-
internacionales para otorgar mayor credibilidad a los servicios de certificacin
y
cin; fortalecimiento de la infraestructura que provee servicios de calidad y metrologa
la conciencia pblica de
finalmente, estructurando una "agenda de calidad" que aumente
la importancia y necesidad de un manejo de calidad a travs de las industrias colombia-
nas..

Una propuesta de Plan de Accin

de
18. Con base en diagnsticos y anlisis del estudio, se identific un conjunto
calidad. Las acciones van desde
diez acciones en el rea de logstica y cinco en la de
y desde
pavimentacin y rehabilitacin de vas hasta la reforma de la industria camionera,
estim que
la facilitacin del comercio hasta las concesiones de puertos y aeropuertos. Se
logsticos de las firmas
la adopcin de este conjunto de medidas puede reducir los costos
Estados
en alrededor de 4.6%, acortando a la mitad la diferencia entre Colombia y los
calculadas sobre la
Unidos en esta rea. Usando un ejercicio paraintrico de elasticidades,
que
base de evidencia obtenida para cinco pases latinoamericanos, es posible mostrar
demanda
una reduccin de 5 puntos porcentuales puede conducir a un incremento en la
de cuero y cal-
oscilando entre 4%, en el caso de textiles y 9% en el caso de la industria
zado. La siguiente tabla presenta el conjunto de las iniciativas:

6
 Iniciativas Claves Para Mejorar el Desempeo Logstico

CORREDORES
1 VIALES . Tramos crticos

2 CARRETERO * Reforma de la regulacin sectorial

a. Doble va La Lomo - Cinaga
3 FERROCARRILES > Incentivos para expandir el rango de productos
* Enlaces Faltantes
4 TRANSPORTE X Completar plan de Inversiones bsico para el Ro Magdalena

5 AEROPUERTOS X Reforzar las funciones de carga en El Dorado

6 PUERTOS u. Mejorar el sistema

Nuevo puerto en la portuario actual
costa Pacfica
INSPECCIONES Y X Armonizar Inspecciones
7 FACILITACION
______________ u Adecuar
> el marco
Cumplimentar aduanero
el FAL 65 facilitando el multimodalismo
8 INTERFASES * Coordinar operaciones e Informacin en terminales
OPERATiVAS * Promover adopcin de estndares comunes
TERMINALES > Desarrollo de ZAL en reas portuarias
9 INTERIORES Y ZALS X Desarrollo de una red de terninales interiores
ORGANIZACI*N DE
10 LA LOGiSTICA WApoyo a la modernizacin logstica de la Pymes
EMPRESARIA > Capacitacin de operadores logsticos

19. La reforma del sistema de transporte carretero de cargas es decisiva. La ex-

periencia internacional y razones de economa poltica sugieren prudencia y una aproxi-
macin gradual, pero esto no debe ser confundido con la falta de accin. La recomenda-
cin presentada aqu, a ser profundizada en futuros estudios, es la de moverse hacia un
mercado menos regulado, fortaleciendo estndares de calidad, en contraposicin con ma-
yor cantidad de vehculos y transformar la actual regulacin de precios (tabla de fletes) en
un sistema de precios de referencia, para ser usada como un mecanismo indicativo de
control de prcticas informales. Estos cambios requerirn un proceso paralelo y comple-
mentario fortaleciendo la capacidad regulatoria del sector pblico.

20. Igualmente, y con el nimo de introducir consideraciones de costo-

efectividad, se realiz un ejercicio para ordenar las acciones tomando como criterio
el costo fiscal y el impacto estimado. Este ejercicio permte recornendar un plan de ac-
cin de corto plazo (5 aos) para el gobierno de Colombia en las reas de logstica y cali-
dad para el comercio. Un grupo de medidas de bajo costo y alto impacto incluyen la re-
forma de la industria de camiones, la revisin de las concesiones de los puertos y el desa-
rrollo de la concesin del aeropuerto El Dorado (actualmente en proceso) con nfasis en
la logstica de carga, y acciones en otros campos como el de aduanas. El grupo de medi-
das con alto costo fiscal pero alto impacto incluye tramos viales crticos y un nuevo puer-
to en el Pacfico. Diferentes estrategias pueden ser desarrolladas, dependiendo de los re-

7
cursos disponibles y las consideraciones polticas, sin embargo es importante mantener
criterios de priorizacin sujetos a los impactos.

21. Se estima que el financiamiento de los proyectos propuestos requiere una in-
versin total de US$ 2.090 millones, de los cuales US$ 890 millones corresponderan
a inversin pblica y US$ 1.200 millones a inversin privada en los prximos cinco
aos. Estos valores pueden considerarse una primera estimacin. Resulta importante se-
alar que parte significativa del monto requerido de inversin pblica proviene de un solo
proyecto, el nuevo puerto de la Costa Pacfica.

22. Coordinacin institucional, asignacin clara de responsabilidades y esfuerzo

continuo de medicin y monitoreo constituyen elementos clave para el xito de la
implementacin y ejecucin de una agenda como esta. La adopcin de un plan como
ste (detallado en el captulo de conclusiones), requiere un gran esfuerzo en trminos de
coordinacin institucional. Las acciones transversales necesitan de un enfoque integrado
y el establecimiento de un liderazgo claro. La implementacin se beneficiar en gran ma-
nera con avances complementarios en medicin, monitoreo y evaluacin para asegurar la
retroalimentacin contina que gue la evolucin del plan.

8
SECCIN 1

LA IMPORTANCIA DE LA CALIDAD Y DE LA LOGISTI-

CA PARA LA COMPETITIVIDAD EN COLOMBIA

9
CAPITULO 1 - EL DESAFO DE LA LOGSTICA Y LA
CALIDAD PARA LA COMPETITIVIDAD DE COLOMBIA

1.1 El propsito de este captulo es presentar el reto y las oportunidades que en-
frenta un pas con las condiciones geogrficas y de localizacin como Colombia en
materia de logstica y calidad. Ante las tendencias globales de las cadenas de abasteci-
miento y de los sistemas internacionales de transporte, una cultura para una mejor logsti-
ca liderada por el sector pblico, representa la oportunidad de incrementar la rentabilidad,
estimular la inversin y aumentar la competitividad del pas. Las prcticas empresariales
sealan un importante margen de accin que pueden hacer ms rentables los beneficios
potenciales de los tratados comerciales vigentes y futuros. Las alternativas de crecimiento
econmico va polticas macroeconmicas para la competitividad se completan con la
revisin de las diferencias y estructura del sistema para la calidad de los productos de ex-
portacin.

EL DESAFIO DE LA LOGISTICA EN COLOMBIA

1.2 La mayor apertura del comercio exterior ha dado lugar a una creciente ex-
pansin de las cadenas de abastecimiento. Colombia tiene potencial para una mayor
integracin comercial. Colombia tiene una alto potencial de extraer beneficios de una
mayor integracin comercial. El aprovechamiento por parte de las economas en desarro-
llo de la oportunidad de integrarse al aprovisionamiento global y aumentar las exporta-
ciones requiere adecuar la gestin de las cadenas logsticas. Los flujos fsicos de bienes
se han re-estructurado a la par de la apertura global y de la fragmentacin de los procesos
de manufactura y distribucin. Consistentemente las firmas han incrementado de forma
considerable su abastecimiento de origen externo. Esto se refleja en un crecimiento del
comercio mayor que el crecimiento de la economa; en Amrica Latina, por ejemplo, en-
tre 1994 y 2003 el PIB regional creci una tasa anual acumulativa del 2.2%, en tanto el
comercio exterior (sumando importaciones y exportaciones en valor) lo hizo al 6.5 %. La
integracin a los mercados internacionales, a su vez, explica el 70% de la varianza en el
PIB por habitante de los pases en desarrollo. (Wilson, Bagai y Fink, 2003). La integra-
cin de Colombia al mercado mundial es relativamente reducida en proporcin al tamao
de su economa, tal como se observa abajo en la Figura 1.1. Esto implica que existe un
potencial para aprovechar las ventajas de una mayor integracin comercial.

10
 Figura 1.1 - Participacin del Comercio Internacional de Bienes como % del
PIB
90 - - - ~ - - - - - - - - - - - .

80 . .
70
60
50
40
30
204 JI

Fuente. World Development lndicators, The World Bankc.

1.3 Colombia posee Figura 1.2- Flujo Principal de Trficos Liner

una ventaja relativa por
su ubicacin favorable -
respecto de las rutas glo- -
bales de transporte, que - ~,
le permitira acceder a
costos de transporte ms- =-
bajos. Colombia es uno de , x i
los pocos pases con .... -

proximidad al flujo princi- )*... v

pal de trficos de navos de -
lnea (liner) que posee la
condicin de ser un pas bi-
ocenico a la vez (Figura
1.2).
,
~ ,
Fuente: CEPAL, Jan Hoffman

11
1.4 Sin embargo, la localizacin Figura 1.3 - Localizacin de las Actividades
de las actividades econmicas al in- Econmicas no Mineras, 2002
terior de Colombia y las condiciones Baffanquilla
geogrficas resultan en un alto im- Canlagena-

pacto de la logstica en la estructura 15% .

de costos de las empresas exporta-
doras. Las actividades econmicas
estn concentradas en la regin andi-
na, relativamente alejadas de los puer-
tos. El 75% del valor agregado (todos 'u

los sectores excluyendo minera) es

generado en la regin andina del eje
Bogot-Medelln-Cali; mientras que la
regin de la costa atlntica produce un
15% y el restante 10% se genera en el
resto del territorio (Figura 1.3). Fuente: con base en Cuentas Regionales DANE.

1.5 Los departamentos del eje Bogot-Medelln-Cali generan una mayor atrac-
cin de actividad debido al mayor tamao relativo de sus mercados y capacidad de
compra. Los departamentos que concentran las actividades econmicas, concentran tam-
bin la poblacin. Pero su participacin en distribucin de la poblacin es relativamente
menor (Figura 1.4). Esta estructura geoeconmica sugiere tres criterios de localizacin:
(i) las firmas orientadas a la exportacin, con uso intensivo de transporte martimo ten-
drn una mayor potencial al localizarse cerca de los puertos, principalmente bienes in-
termedios. (ii) Las firmas con un mayor contenido de valor por tonelada de carga y bajo
peso del transporte Figura 1.4 - Localizacin de las Actividades Econmicas no Mi-
en la estructura de neras y Distribucin de la Poblacin por Departamento, 2002
costos tendrn un
mayor potencial en
el eje del mercado O%Valor agregado sin minea

de consumo inter- 0% PoOiaclOn

no, principalmente
bienes finales. Los
costos internos de
transporte repre-
sentan una protec-
cin efectiva frente iI
a las importacio-
nes. (iii) Firmas iItIr dd J a
que se localizan de 2Je sl
acuerdo con los
mercados de insu- Fuente: con base en Cuentas Regionales DANE.

mos, por ejemplo

agroindustriales, industrias derivadas del petrleo, de materias primas bsicas, entre
otros.

12
 1.6 La mayor distancia promedio de los centros productivos industriales en Co-
lombia explicara en gran parte mayores costos logsticos para las exportaciones.
Colombia presenta una de las distancias ms altas de los centros industriales a la costa en
el contexto de Amrica Latina. La distancia media (ponderada por poblacin) en lnea
recta desde Bogot, Medelln y Cali hasta el puerto martimo ms cercano es de 271
Kms. Estas diferencias se transmitiran en diferenciales de costos de transporte, supo-
niendo la misma eficiencia logstica. La distancia es 3.2 veces comparando con Chile; 3.6
veces con Brasil, 8 veces con Argentina; 5.3 veces con Malasia; 7.5 veces con China; y
18 veces con Tailandia. En todos los pases hemos incluido las tres principales ciudades
bajo el supuesto que estas son tambin los centros industriales, Figura 1.5.

Figura 1.5 - Distancia Media desde los Tres Principales Centros Industriales al Puerto Marti-
mo ms Relevante
Kms Ciudad de
Mxico Mxico Guadalajara Monterrey
300 Colombia Bogot Medelln Cali
250 - India Bombay Calcuta Delhi
200 - Chile Santiago Concepcin Via del Mar
150 - i Brasil Sao Paulo Ro de Janeiro tBelo Horizon-
100 Malasia Kuala Lum- Ipoh Kelang
50 j F China Shanghai Beijing Tianjin
0 _ ii IJ Argentina Buenos Crdoba Rosario
-Ipp b &bAires
JaG , G *j Corea Seul Pusan Incheon
Tailandia Bangkok Nonthanburi Udon Thani

Fuente: Elaboracin propia con base en Cuentas Regionales DANE.

1.7 Por otro lado, un ndice 2 de distancia de la poblacin total al puerto marti-
mo, que es ms relevante para las importaciones, ubica a Colombia en los mismos
niveles de Brasil y Argentina (Figura 1.6). La concentracin geogrfica de la poblacin
incide directamente en los costos que enfrentan las importaciones para llegar al consumi-
dor local.

2 Seclculo la distancia entre las principales ciudades de cada pas a los puertos ms cercanos. La distancia
ponderada se multiplico luego por el inverso de la tasa de urbanizacin para considerar los costos logsticos
debidos a la dispersin de la poblacin.

13
 Figura 1.6 - ndice de Distancia Media de la Po-
blacin al Principal Puerto Martimo

450 1
400 -

350 -

300 -

250 -

200
150]

100 - ~f
Menxo Brazfl Cobnibia Argentina Peru Ecuador Venezuela OiSle

Fuente: Clculos propios

COSTOS LOGSTICOS EN PERSPECTIVA INTERNACIONAL

1.8 La industria en Colombia mantiene un nivel de inventarios significativamen-

te mayor que los Estados Unidos, sin embargo sustancialmente menor que el pro-
medio de Latino Amrica. El costo de mantener inventarios representa el 15% del PIB
para las empresas de los Estados Unidos (Guasch and Kogan, 2004). Guasch (2003) cal-
cula el promedio latinoamericano en un 35% del PIB, mientras que para las empresas co-
lombianas un 25%. Figura 1.7. El potencial de reducir los costos de produccin y aumen-
tar la competitividad va la optimizacin de la cadena logstica es sustancial. Cuando los
servicios logsticos no son confiables, las empresas tienen que mantener mayores inventa-
rios de productos y materias primas, incrementando los requerimientos de capital o redu-
ciendo la rentabilidad de la inversin.

Figura 1.7 - Nivel de Inventarios Relativo a los Estados Unidos

4.0

o Materias Primas -- -
3.5 - -

3.0 -a Bienes Ter0inados -

2.0 - -

1.5

0.0

Fuente: Guasch (2005).

14
 1.9 Adicionalmente, desde una perspectiva macroeconmica, en comparacin
con Estados Unidos, se encontr que Colombia presenta un costo de logstica eleva-
do3. Se avanz en la recoleccin de informacin sobre costos logsticos en Amrica Lati-
na; no obstante es importante recalcar las dificultades metodolgicas y, por ende, los cui-
dados en la interpretacin de los resultados. 4 Las empresas en Estados Unidos presenta-
ron un costo de logstica sobre ventas de 8. 1% durante 2003-2004, comparado con un va-
lor promedio de 18,6% en Colombia. Esta situacin se explica por: i) economas de esca-
la debido al tamao de las empresas norteamericanas respecto a las colombianas que les
permite negociar fletes, espacios, tecnologa y equipos a menor costo; ii) el valor agrega-
do del producto es mucho mayor en Estados Unidos, lo que disminuye el cociente de cos-
tos sobre ventas; iii) el mayor costo de capital en Colombia incide en los costos de mane-
jo de inventarios, iv) costos nominales de almacenamiento. En Estados Unidos, el metro
cuadrado de almacenamiento por ao tiene un costo de alquiler de US$ 100, mientras que
en Colombia, el alquiler de bodega anual en Bogot, Cartagena, o la Zona Franca del Pa-
cfico es mayor a US$350.

1.10 El promedio latinoamericano de costos de logstica sobre ventas es bastante

similar al de Colombia, pero los competidores geogrficamente cercanos presentan
niveles menores en cinco pun- Figura 1.8 - Costos Logsticos sobre Ventas en
tos porcentuales (Ver Anexo 2). las Empresas
La zona Andina (sin datos para
Bolivia) reporta los menores va- -xi-co - - -21 - -

lores de la muestra con 13.9%, 1

Mxico un valor cercano al de Col~1
Colombia coni 21%, y las empre- Centr14fica 1 4
sas de Centro Amrica un 14%.
El promedio de la regin Andina, CornunidadAndMa' 13.9
que implica un bajo promedio
para Ecuador, Per y Venezuela, Estados___________
y para Centro Amrica son di- 0 5 10 15 20 25
cientes del reto de logstica en s
Colombia debido a la estructura
geogrfica de la produccin y el
consumo (Figura 1.8).5 Fuente. Centro Latino Amercano de Logfsttca

3El costo total de logstica incluye los gastos y costos de capital utilizados en cuatro procesos que resumen
las funciones de logstica de i) procesar rdenes de los clientes, ii) planificar inventarios, iii) comprar y iv)
transportar y almacenar.
4Estos datos provienen de ejercicios de benchmarking de indicadores logsticos realizados por el Latin
America Logistics Center desde el ao 1999. Para este estudio participaron 183 empresas colombianas, de
las cuales slo 51 reportaron el valor de los costos logsticos, de las cuales 54% pertenecen al sector de la
produccin y la manufactura, y 31 % al sector servicios logsticos (transporte y operadores logsticos en su
mayora). Para este indicador, el sector comercio nicamente cont un una participacin de 9,8%.Ver Rey
(2005).
5Las empresas de MERCOSUR y Chile reportan el mayor promedio de costos de logstica sobre ventas
con un 31.6%, pero la muestra es muy reducida, razn por la cual excluimos de la comparacin.

15
1.11 El costo logstico es sustan-
cialmente mayor para las empresas Figura 1.9 - Costos Logsticos segn el Ta-
pequeas y medianas. Los costos manodelaEmpresa
logsticos son muy sensibles al tama- 30

o de la empresa: en las pequeas 3 25

firmas, con ventas inferiores a US$1 20

milln anual, el promedio de costos
logsticos es 26.4 %; estas empresas
normalmente enfrentan estructuras de
costos 2 y 3 veces superiores en su s
distribucin y abastecimiento que las o 0a 1 lalO 10 a50 50 a100
empresas de mayores dimensiones Ventas (USS millones)

(Figura 1.9). Las firmas multinacio-

nales y las grandes empresas naciona- Fuente. Maldonado y Sardi, 2004
les han adoptado rpidamente prcti-
cas de logstica moderna, pero hay
una clara evidencia de que las pequeas y medianas empresas de los pases en desarrollo
encuentran dificultades para hacerlo. Maldonado y Sardi (2004) confirman que en Co-
lombia la dificultad en adoptar estas prcticas se intensifica especialmente en firmas con
facturacin anual reducida.

ORGANIZACIN DE LA CADENA LOGISTICA

1.12 Para incrementar la competitividad no debe slo atenderse a la eficiencia de

los procesos logsticos de las exportaciones, sino de los movimientos a lo largo de to-
da la cadena de valor, que involucra tambin flujos de importacin y domsticos. En
una primera aproximacin a la incidencia de los costos logsticos sobre la competitividad
tiende a centrarse la atencin en las exportaciones: al reducir su incidencia en los costos
totales, mayores sern las probabilidades de acceder a mercados internacionales, o de
hacerlo con mejores mrgenes. Pero la reduccin de los costos logsticos en las importa-
ciones tiene implicaciones igualmente importantes, al incidir sobre los precios de bienes
de consumo (directo o indirecto) y de las exportaciones, cuando los bienes importados
constituyen insumos de firmas que exportan. Adicionalmente, la organizacin de las ca-
denas de valor frecuentemente contienen mltiples flujos internos de productos interme-
dios, por lo que los costos y la calidad del servicio de la movilizacin interna tambin son
relevantes para la competitividad general de la economa. Por ejemplo, los costos logsti-
cos que inciden en la competitividad de las exportaciones de material impreso de Colom-
bia no se reducen a los de los flujos de exportacin, sino tambin a los del abastecimiento
de materias primas (pulpa, papel reciclable, que es en parte local y en parte importado), y
de los progreso de estas materias a lo largo de la cadena de valor.

16
 Recuadro 1.1 - Un ejemplo de incidencia de los costos de transporte a lo largo de
una cadena de valor
La cadena de valor que culmina con la exportacin de papel e impresos, que da cuenta del 1.2% del PIB de
Colombia, constituye un buen ejemplo para destacar cfmo contribuye la logstica a la competitividad: no se
limita a la eficiencia en los tlujos de exportacin, sino a todos los que participan de la cadena, incluyendo
los dnm,,tics y los de importacin. La materia prima es en parte nacional y en parte importada; los com-
ponentes nacionales son bagazo, madera y papel reciclado, todos ellos transportados por camin, y en el
caso de la madera con frecuentes transbordos entre los centros de produccin y de consumo. En el caso del
bagazo, los productores de papel se hac-en cargo, como parte de pago, del transporte de carbn de Cundi-
namarca y Boyac que utilizan los ingenios para proveerse de energa, el carbn se transporta por camin.
Los insumos importados son pulpa proveniente de Chile y Brasil, y papel reciclado proveniente de USA,
Centroamrica y el Caribe; estas cargas ingresan por Buenaventura y son transportadas por camin a las
plantas productoras, ubicadas principalmente en el Valle del Cauca. Parte de la produccin es utilizada por
la industria editorial, que recibe sus insumos por camin. Aproximadamente un 30% de la produccin de la
cadena se exporta, siendo predominantes en volumen las exportaciones de papel y cartn (62%), y en valor
la de productos de la industria grdika fa<lli. La mayvor parle de las exportaciones se dirigen a Ecuador y
Venezuela; se transportan principalmente en forma directa por camin, y en parte a travs del puerto de
C.irtagena, debido a los inconvenientes del transporte carretero a Venezuela que obligan al trasbordo en
frontera.

El transporte a l largo de la cadena tiene un impacto relevante, estimado en un 12% del costo total en la
produccin de papel y cartn, y del 9% en la de materiales impresos. El modo carretero participa sucesiva-
mente en varios eslabones de la cadena, como lo muestra la figura adjuunna en el transporte de las materias
primas locales, en el de las materias primas importadas desde el puerto, en la drbrriliu,iiin a la industria
editorial, y en las exportaciones (hasta el destino final, o hasta el puerto). Los diversos problemas de pre-
cios y confiabilidad de servicio que afectan a ese modo de transporte tienen una fuerte implicancia en la
competitividad de las exportaciones. La baja confiabilidad obliga a las firmas a constituir inventarios mayo-
res en el abastecimiento de insumnos <paltcularmente pulpa y papel recielado importados) y en la distribu-
cin de pioductns de exporuacin

.N O -MERNArO |
. umos [= = XEN
LOCALES 0
PRODUCCIN
DE PAPE.L S
. ~~~~CARTON
-N "UTa s

INsumOS ^___ MERCADO

*IMPORiTADOS INTENOI
L L -- - ----
............. .... .................... ...... .............. ... ................................ ............ ..........

o Trapote marfflmo O Puerto L) Transporte caretero

Fuente: Elaborcidn Prpia

17
1.13 La logstica tiene una estructura sistmica que involucra diversas firmas pri-
vadas responsables de adoptar prcticas eficientes en la produccin y distribucin
de bienes, y en la prestacin de servicios logisticos. En las cadenas logsticas operan
numerosos actores: los dadores de carga son las firmas responsables por el proceso de
produccin y distribucin de bienes, interesados en colocarlos en un lugar y en un tiempo
determinado como parte de su cadena de valor. Tradicionalmente los transportistas han
sido los encargados de movilizar la mercadera a travs de los diversos modos y de sus
operaciones en terminales, y los operadores de bodegas - eventualmente - los de proveer
servicios de el almacenamiento. Existen diversos agentes de intermediacin y coordina-
cin intermodal: agentes de carga y consolidacin (freightforwarders), agentes aduana-
les, agentes navieros, etc., particularmente en los trficos internacionales (GFPTT, 2005).
En los ltimos aos ha habido una tendencia hacia la reorganizacin de estas tareas, ca-
racterizada por empleo de terceros para las funciones logsticas: las firmas contratan con
operadores logsticos las tareas de administracin de inventario, almacenamiento y trans-
porte, en forma integrada. Estos, al realizar esa tarea para varias firmas en forma simult-
nea, logran economas notables en la gestin de almacenes, la administracin de inventa-
rios y la consolidacin en el transporte. Algunos han derivado de empresas de transporte
carretero de cargas, otros de operadores de bodegas o de agentes de aduana, o incluso da-
dores de carga que tras organizar esa funcin eficientemente para su propia mercadera,
prestan servicios a terceros. Cabe resaltar que la organizacin de los dadores de carga y
de los diversos prestadores de servicios son actividades bsicamente a cargo de empresas
privadas.

1.14 Aunque la eficiencia en la administracin de las cadenas de abastecimiento

est en manos de empresas, se apoya en factores que son responsabilidad del sector
pblico, como la infraestructura y el marco regulatorio e institucional. An cuando
las firmas privadas son responsables del diseo de sus procesos de produccin y distribu-
cin de bienes, la eficiencia con que gestionen sus cadenas de abastecimiento dependern
de los servicios que brinden los diversos operadores logsticos. Estos, a su vez, operan
sus servicios sobre infraestructuras cuya provisin es responsabilidad - directa o indirecta
- del sector pblico A su vez, la organizacin de los servicios est sujeta a diversas regu-
laciones tcnicas y econmicas que establece el poder pblico, quien - por su parte -
tambin presta en forma directa algunas funciones de fiscalizacin y control que inciden
directamente en el movimiento fsico de los bienes, particularmente los del comercio ex-
terior. El desempeo de la logstica ser entonces el resultado de una combinacin de fac-
tores de diversa naturaleza, algunos de orden pblico y otros de orden privado, que pue-
den agruparse en tres categoras:

(i) la infraestructura, que incluye grandes redes de alcance y responsabilidad p-

blica como carreteras, puertos, aeropuertos, ferrocarriles, vas navegables y cen-
tros de transferencia intermodales, y otras menores, como bodegas y almacenes,
tpicamente privados. Su carencia, falta de cobertura, de capacidad, de estndares
de servicio adecuados o sus precios pueden condicionar severamente los costos
logsticos;

(ii) las regulaciones e instituciones, tambin responsabilidad pblica, que tienen

incidencia en la eficiencia y eficacia con que los operadores pueden organizar sus

18
 actividades, involucrando - por ejemplo - regulaciones modales e internodales, la
calidad de la gestin de control aduanera y de otras agencias, las exigencias a los
operadores portuarios en materia de eficiencia, etc;

(iii) la organizacin del sector privado, en sus roles de organizador de las cadenas
de abastecimiento y de prestador de servicios logsticos.

Recuadro 1.2 - Por qu la Logstica es Decisiva para el Crecimiento?

Los procesos logsticos tienen un impacto sustancial en la competitividad de los sectores econmicos, y por
esa va en el crecimiento econmico. Altos costos logsticos se traducen directamente en altos precios de im-
portacin y exportacin y por lo tanto redundan en economas menos competitivas y en regiones menos espe-
cializadas, La productiidad de la economa se asocia a la eficiencia en el uso de los factores, que en trminos
de logstica es el control y monitoreo de toda la cadena de abastecimiento. Para inantener la conipetitiidad en
la industria, donde los mrgenes son bajos, los exportadores deben pagar bajos salarios, reducir su planilla
laboral, eludir pagos de aportes o impuestos, aceptar bajos retornos a la inversin o aumentar la productividad.
En muchos casos el aumento de la productividad se diluye en los costos de transporte, reduciendo el incentivo
para la inversin y/o deteriorando las ganancias de bienestar para los asalariados. La presin sobre los precios
de los factores (capital y trabajo) es an mayor para pases cusas exportaciones tienen un alto contenido im-
portado (Guasch, 2(X)5>. Los costos logsticcis juegan un papel determinante sobre la viabilidad del proyecto
exportador para estas industrias. La eficiencia logstica determinar la capacidad de retener los beneficios de la
generacin de valor agregado en industrias orientadas al comercio internacional Por otro lado, los mayores
costos logsticos implican un menor grado de especializacin y consecuentemente menores posibilidades de
extraer rendimientos crecientes en la industria. (FKV, 1999; Ottaviano y Thisse 2004; Fujita y Krugman,
2004; entre otros).

En las ltimas dcadas ha habido un profundo cambio en la forma en que las firmas organizan el flujo fsico
de bienes, desarrollndose la concepcin de la logstica empresarial moderna, que integra los movimientos en
el espacio (traulsporte) y en el tiempo (almacenamilienio), desde el abastecimienio hasta la disuribuein. El pro-
ceso de camlbio en la organizacin de los flujos fsicois de bienes conieniz en las ec-onomias nis desarrolladas.
s ha ido expandindose paulatinamente al resto del mundo. lasba los aos 80, las firmas administraban en
forma relafi'.anente independiente el translorne de sus insumos. la distnbucn de sus productos, y los siste-
mas de almacenamiento. Postenormente se han ido integrando esas funciones logsticas de las firmas, enten-
diendo por logstica el eiclo completo de los materiales y de la documentaciln e informacin, desde su adqui-
sicin hasta su enirega final al consumidor. pasando por su proveso de transformiacin, Y abarcando las fun-
ciones de transporte, allacenamiento, administracin de inventarios y empaquetamiento, y la administracii
y control de estos flujos.

Los costos logsticos son generalmente niavores que las barreras arancelarias, indicando que las ganancias de
liberaciln y de acuerdos comerciales se pueden auilentar o disminuir en la cadena logstica. Por ejemplo, en
el comercio con los Estados Unidos, los costos logsticos son muy superiores a las barreras tarifaras impues-
tas a las imporiaciones (Micco y Prez. 2001; Bagai y Fink, 2(0033. En el casu del comercio entre Argentina y
Brasil algunos anlisis muesiran que la variacin de las tarifas de transpone (un componente del cosio logsti-
co) es mucho ms alta que la variacin de las tarifas arancelanas <Huniilmels. 1999).

A nivel mundial, se estima que los costos de transporne representan aproximadamnenie un tercio de los costos
logsticos; el peso relativo de los componentes puede variar mucho segn el tipo de producto, direccionamien-
to y modo de transporte utilizado. En los pases ms desarrollados la incidencia de los costos de transporte es
menor, por la mayor participacin de productos de mayor valor unitario, en tanto que los costos de inventario
tienden a ser mayores por la misma causa.

19
LA IMPORTANCIA DE LA CALIDAD DE LA OFERTA PRODUCTIVA Y DE SU ASEGURA-
MIENTO PARA LA COMPETITIVIDAD

1.15 La infraestructura de aseguramiento de la calidad es un pas es esencial para

facilitar la participacin de sus productos en los mercados internacionales. La oferta
productiva de un pas se define no solamente por el nmero y tipologa de productos sino
tambin por su nivel de calidad. Y no es solamente el producto sino tambin su calidad lo
que permite a los productores acceder a mercados que cada vez ms la exigen en altos
niveles. El Sistema Nacional de Calidad (SNC) es el conjunto de reglamentaciones, acti-
vidades y entidades de normalizacin, metrologa y evaluacin de la conformidad (acre-
ditacin, certificacin y ensayos) de los productos nacionales, cuyos servicios deben ser
reconocidos nacional e intemacionalmente para facilitar que las empresas puedan demos-
trar el cumplimiento de requisitos de calidad.

1.16 Las normas y estndares de calidad contribuyen al desarrollo econmico de

diversas maneras. Expanden la produccin y ventas de los productos, y as el crecimien-
to econmico, al generar una mayor demanda en mercados ya existentes y tambin per-
mitiendo el acceso de esos productos a nuevos mercados. Reducen los costes de transac-
cin puesto que comunican informacin confiable y consistente sobre las caractersticas y
la calidad de los productos y procesos a los consumidores. Permiten comparar fcilmente
los productos y servicios y por tanto, promueven la competencia. Actan como canales
de transferencia tecnolgica incorporando nueva tecnologa en aquellas instituciones que
los adoptan y contribuyendo as al aumento de la productividad y competitividad. Au-
mentan la eficiencia en el desarrollo, produccin y suministro de bienes y servicios pues-
to que facilitan la sustitucin de componentes y generan economas de escala. Finalmen-
te, las normas tcnicas contribuyen a la defensa del inters pblico y del medio ambiente.

1.17 Sin embargo, los estndares de calidad pueden representar barreras al co-
mercio. Esto se produce cuando las normas de distintos pases son incompatibles y las
diferencias no son justificadas por motivos legtimos y a razn de esas incompatibilidades
los productos han de ser sustancialmente modificados-suponiendo sobre costos adiciona-
les- para acceder a distintos mercados. Entonces, se generan prdidas de bienestar al re-
ducirse la variedad de productos, segmentarse los mercados, incrementarse los costos de
produccin y obstaculizarse la aparicin de extenialidades de red. Los estndares impo-
nen barreras tcnicas al comercio cuando no se publicitan adecuadamente o cuando las
diferencias entre pases no se justifican por consideraciones legtimas de proteccin de la
salud, la seguridad o la capacidad tcnica.

1.18 En el caso colombiano, la adopcin de normas y estndares y la demanda de

servicios de certificacin ha mejorado significativamente en la ltima dcada. A fi-
nales de 2003, Colombia ocupaba el segundo lugar entre los pases latinoamericanos,
despus de Brasil (con 4,012 certificados ISO 9000), pero por delante de Mxico (1,935)
y Argentina (2,257). As mismo, Colombia es el pas que ha experimentado el mayor cre-
cimiento en esta rea, representando el 21.1% del total de certificaciones de la regin de
Amrica Latina y el Caribe. A pesar de ello, es preciso tener en cuenta que las empresas
certificadas en Latinoamrica solo suponen el 2.2% del total mundial.

20
 1.19 La certificacin en Colombia ha mostrado grandes avances, gracias al deci-
dido apoyo que desde el ao 2000, ha recibido del gobierno nacional, del sector pri-
vado y de los organismos internacionales. Sin embargo, a pesar de estos logros, Co-
lombia no ha seguido hasta el momento una estrategia coordinada de sensibilizacin y
concientizacin dirigida a consumidores y productores sobre la importancia de la calidad.
El 35% de las normas tcnicas colombianas estn basadas en estndares internacio-
nales, a pesar de que el Acuerdo de Barreras Tcnicas al Comercio de la OMC contempla
una excepcin para los pases en desarrollo (Figura 8.7). Esta proporcin es considera-
blemente mayor que la observada en otros pases de la regin. Colombia elimin en los
aos 2000 y 2001 las normas tcnicas obligatorias; en la actualidad, las normas de carc-
ter obligatorio, con contenido legtimamente aceptable segn el Acuerdo de la OMC (se-
guridad nacional, proteccin de la salud y seguridad humana y animal, proteccin me-
dioambiental), se incorporan en reglamentos tcnicos y no son competencia de ICON-
TEC.

21
CAPITULO 2 -LOS FLUJOS DEL COMERCIO EXTERIOR
COLOMBIANO

exterior de
2.1 El propsito de este captulo es caracterizar los flujos de comercio
e introdu-
Colombia, presentar la estructura principal de corredores de transporte
como base del anlisis
cir las proyecciones de comercio por corredor que son usadas
gene-
para el resto del documento. El captulo comienza con un anlisis de la estructura
y destino
ral del comercio exterior de Colombia (volumen, valor, tipo de producto, origen
de las exportacio-
interno y externo, estacionalidad), posteriormente se destaca el origen
a las regio-
nes, el destino de las importaciones y el puerto de entrada o salida de la carga
Paso seguido se defi-
nes que concentran la mayor proporcin de intercambio comercial.
las
ne la red principal de corredores de comercio exterior y sobre esta base se distribuyen
visualizar
proyecciones de volumen al ao 2010. Los flujos esperados en la red permiten
del anlisis
los impactos esperados y los cuellos de botella, los cuales constituyen la base
de la seccin II.

ESTRUCTURA GENERAL DE LOS FLUJOS DEL COMERCIO EXTERIOR

del
2.2 Las exportaciones de carbn y petrleo representan el 75% del volumen
2003, el co-
comercio exterior de Colombia, pero slo el 18% de su valor. En el ao
51 millones
mercio exterior Colombiano moviliz 93 millones de toneladas, de las cuales
6 y 18 millones a exportaciones - e importaciones
corresponden a exportaciones de carbn
a
marginales - de hidrocarburos. Las exportaciones de estos dos productos se transportan
las
granel, en su mayor parte por sistemas especializados, utilizando slo parcialmente
los Estados
redes de transporte pblico. Un 60% del carbn colombiano se consume en
de Mxico y de la costa Atlntica. El
Unidos, a donde ingresa por los puertos del Golfo
no cruza el canal de
40% restante se dirige al mercado europeo. El carbn no coquizable
del altipla-
Panam para alcanzar sus destinos. Tres cuartas partes del carbn coquizable
Buenaventura, (principalmente a
no Cundiboyacense es despachado a travs puerto de
a travs de
Per y Chile y en menor medida al Golfo de Mxico), el resto es movilizado
Barranquilla.
casi
2.3 En Colombia existe una red de infraestructura "pblica" utilizada por la
productos
totalidad de los productos de comercio internacional. No obstante algunos

(Guajira), 17,6
6 En este monto se incluyen 30,3 millones de toneladas extradas en la mina de El Cerrejn
minas de La Jagua (Cesar), 1,2 millones en las
millones en las minas de La Loma (Cesar), 1 milln en las toneladas de
a Venezuela, y alrededor de 0,9 millones de
minas de Norte de Santander, y que se envan
carbn coquizable que se extrae en las minas del altiplano Cundiboyacense.

22
 de gran volumen usan principalmente una red "especializada". La red especializada
se dedica en el mayor porcentaje al carbn mineral y a los hidrocarburos, aunque otros
productos tambin usan infraestructuras dedicadas. El carbn de las minas del Cerrejn y
de la Loma (95% del volumen total) se transporta en lneas frreas que estn dedicadas
exclusivamente para este producto a puertos exclusivos para su embarque. Sin embargo,
el carbn del rea de Ccuta y el carbn de la sabana de Bogot se transportan exclusi-
vamente a travs de carreteras a puertos pblicos y/o privados para su exportacin. En el
caso de los hidrocarburos, un 73% del flujo se traslada a los puertos por oleoducto, el res-
tante volumen se traslada principalmente por el ri Magdalena, en ambos casos llegando
a puertos exclusivos para su embarque. Otros productos como el banano, el cemento y la
cebada, utilizan puertos exclusivos para su exportacin o importacin. Dado su alto vo-
lumen y su alta utilizacin de infraestructuras especializadas, este captulo excluir de los
anlisis el carbn y los hidrocarburos a no ser que se especifique lo contrario.

2.4 La carga diferente de carbn y petrleo es de 24 millones de toneladas. Cinco

productos representan dos tercios del volumen pero slo una cuarta parte del valor.
Dentro las exportaciones el azcar, el banano y el cemento representan el 62% del volu-
men. Dentro las importaciones las harinas y cereales y los qumicos y plsticos represen-
tan el 57% del volumen. En trminos de valor, la diversidad es mucho mas amplia, y po-
cos productos tienen una participacin mayor al 5% (textiles y confecciones, qumicos y
plsticos).

Figura 2.1 - Composicin Comercio Exterior

Comercio Exterior en volumen Comercio Exterior en valor
(sin carbon e hidrocarburos) (sin carbon e hidrocarburos)
Quimicos y
plasticos Quirricos y
19% plasticos,
18%

Cereales y 8 r Otros, %
harinas. tos 4
17%
textiles y
confeccione Otros, 68%
s,.7%
Azucar, 6%

Banano, Mnerales, 0-ernais y

8% 16% iirinas 3%

Fuente: Base comercio exterior 2003 DIAN - DANE

2.5 El intercambio comercial colombiano se moviliza bajo dos modalidades prin-

cipales de empaque: contenedores 7 y graneles secos. Los contenedores dan cuenta del

' Carga que se transporte en contenedores en el tramo internacional y que es susceptible de ser transportada
en contenedores en el tramo nacional, aunque no necesariamente se haga de este modo.

23
 el
53% del volumen y del 81% del valor, mientras que los graneles secos representan
40% y 13% respectivamente. Cada grupo requiere de diferentes vehculos e instalaciones
empa-
para su transporte y almacenamiento. Muchos productos utilizan diversos tipos de
Tabla 2.1
que; por ejemplo, azcar se exporta a granel y en sacos en contenedores. En la
se observa: (i) el peso de la carga empacada en contenedores con la lista de los productos
ms representativos; y (ii) la importancia de los graneles secos para diversos productos,
los cereales,
incluyendo alimentos de exportacin como el azcar y de importacin como
adems de cemento, petroqumicos y productos farmacuticos.

Tabla 2.1 - El Comercio Exterior por Tipo de Embalaje - Ao 2003

Miles de toneladas Millones de dlares Productos

Producto
Exportacin Importacin Total Exportacin Importacin Total tpicos
Cereales, pe-

3,506 5,998 9,504 850 1,784 2,635 troqumicos,

Granel
____ _______ ___ ___car

Madera, car-

62 168 230 76 84 160 bn vegetal,

productos de
Semi granel
____ ___ ____
___ ___ hierro
____ ____
Arroz, forrajes,
441 655 1,096 463 652 1,115 cueros, caucho,
Carga general maquinarias
._
Manufacturas,
textiles, caf,
5,942 6,216 12,158 6,470 10,256 16,726 azcar, bana-
Contenedor nas, automvi-
_____
_____les

Frutas, lcteos,
202 255 115 97 212 carne, pescado,
Contenedor refrigerado 53 hortalizas
16 5 21 26 4 30 Carnes, lcteos
Productos refrigerados
1 11 12 5 13 18 Ganado y aves
Ganado
Carbn mine-
51,065 269 51,334 1,428 33 1,461 ral
Carbn y ninerales
608 5,383 904 198 1,102 Petrleo y
Hidrocarburos 4,775
0 167 167 0 39 39 Crudo
Petrleo crudo
65,861 14,300 80,162 10,338 13,160 23,4981
Total
Clculos propios con base en informacin de comercio exterior 2003 DIAN - DANE
Fuente:

2.6 En el tramo internacional el transporte martimo es el modo dominante

Del
(87%), mientras que el tramo nacional es el transporte por carretera (99%).
utiliza va mar-
transporte del comercio exterior entrante y saliente, el 87% del volumen
con Vene-
tima, el 4% va area y el 9% por va terrestre a travs de los pasos de frontera
es prcticamente el nico
zuela y Ecuador. En el tramo nacional el transporte carretero
mo-
modo al excluir el carbn y los hidrocarburos. La Figura 2.1 muestra la participacin
carrete-
dal en toneladas y en toneladas kilmeti:o, se resalta la importancia del transporte
transporte ferroviario y del
ro, aun cuando se incluye el carbn. La participacin del
transporte fluvial an son reducidas.

24
 Figura 2.2 - Particin Modal del Transporte en el Tramo Nacional - Tn-Km
Volumen Valor
TRANSPOI`E TRANSPORTE
FLUWIAL FLUIAL
6% 6%
FmROARF6LES
28%

FERROCARRLES AI1 A

/46%
CAER~rAS

CARREAS
61%

Fuente: Roda, 2005.

2.7 Existe un desbalance entre cargas entrantes y salientes (34% ms de impor-

taciones) que impacta la operacin portuaria y el transporte interno. Las importacio-
nes (14 millones de toneladas, 57%) superan a las exportaciones (10 millones de tonela-
das, 43%,) en volumen, y en menor medida en valor (54% vs. 46%). En el modo marti-
mo el desbalance es semejante con importaciones mayores en un 35% (si se excluye el
puerto de Turbo utilizado casi exclusivamente para exportar banano el mismo porcentaje
pasa a 56%). Para los graneles esa proporcin es del 70%, y para los contenedores ni-
camente del 10%. Este desequilibrio influencia toda la cadena logstica, particularmente
las operaciones portuarias y el transporte carretero. El comercio exterior por carretera es,
sin embargo, ms equilibrado, mientras que las importaciones por va area doblan las
exportaciones. La Tabla 2.2 muestra la actual distribucin modal de las cargas.

Tabla 2.2 - Particin modal del tramo internacional del comercio exterior exclu-
yendo carbn e hidrocarburos

Volumen (miles de toneladas) Participacn Factor de

Modo Exportaciones Importacionies Total % balance
(Impo/expo)
Martimo 8,751 11,777 20,528 87.0% 1.35
Terrestre 996 1,107 2,103 8.9% 1.11
Areo 329 637 966 4.1% 1I.94
Total 10,076 13,520 23,597 100.0% 1.34
Fuente: Roda, 2005.

2.8 La mayor parte - 80% del volumen y 66% del valor - del intercambio comer-
cial colombiano tiene origen o destino en puertos externos de vertiente Atlntica.
Los orgenes y destinos externos del intercambio comercial de Colombia se distribuyen
entre cerca de 800 puertos del mundo, que pueden agruparse de acuerdo con los continen-

25
tes y costas en los que estn localizados, y por su posicin relativa denominndolos de
"cuenca" Atlntica o Pacfica segn pueda accederse a ellos desde puertos colombianos
sobre esos ocanos sin necesidad de atravesar el Canal de Panam. La Tabla 2.3 permite
apreciar la alta participacin de la "cuenca" Atlntica en el volumen (83%) y valor (66%)
del intercambio comercial; los puertos del Golfo de Mxico y de la costa Este de Amrica
del Norte por s solos dan cuenta de la mitad del volumen y de ms de un tercio del valor
de los flujos. Europa tambin es un importante origen y destino, con carga de valor agre-
gado relativamente bajo. La costa oeste de Suramrica tiene una relevancia mucho mayor
que la costa Este, particularmente en volmenes. Los puertos de Asia-Lejano Oriente se
destacan claramente por el alto valor medio del comercio involucrado. El comercio con
Venezuela y Ecuador se realiza principalmente por transporte terrestre.

Tabla 2.3 - Principales orgenes y destinos externos

Puerto de Volumen Valor Ratio

rea Geogrrica y Cuenca Referencia %>valor '1
volumen
Golfo de Mxico A Houston 31.2% 24.6% 0.79
Europa A Rtterdam 29.1 % 20.3% 0.70
Amrica del Norte / Atlntico A New York 18.1% 10.7% 0.59
Sudamrica l Pacfico P Callao 8.6% 8.8% 1.02
Venezuela T Caracas 2.8% 6.0% 2.14
Centroamrica y Caribe A Pto. Limn 2.7% 5.8% 2.15
Asia - Lejano Oriente Singapur 1.9% 10.7% 5.63
Amrica del Norte 1Pacfico P Los Angeles 1.8% 4.0% 2.22
Sudamrica 1 Atlntico A Santos 1.8% 4.9% 2.72
Ecuador T Quito 1.8% 4.3% 2.39
A: Cuenca Atintica P: Cuenca Pacfica T: Predomina Transporte Terrestre
Fuente: Roda con base en Quintero (2005)

ORIGENES Y DESTINOS INTERNOS Y NODOS DE TRANSFERENCIA DE LOS FLUJOS COMER-

CIALES

2.9 Cinco ciudades y sus reas de influencia concentran el 83% del comercio exte-
rior tanto en volumen como en valor. Las cargas del comercio exterior tienen su origen
(exportaciones) o destino (importaciones) en numerosos sitios del territorio, pero 5 ciu-
dades y sus reas de influencia - de las cuales dos incluyen puertos martimos - dan cuen-
8
ta del 83% del volumen movilizado y del valor comerciado. Estas cinco ciudades con-
centran las importaciones (94% del valor y 89% del volumen) y en una proporcin menor
generan las exportaciones (68% del valor y 76% del volumen).

8 Las unidades espaciales adoptadas son departamentos, agrupando en algunos casos a varios aledaos.
Bogot: incluye Bogot y Cundinamarca; Cali: incluye Valle del Cauca y Cauca; Medelln: incluye Antio-
quia sin la regin de Urab; Barranquilla: incluye Atlantico; Cartagena: incluye Bolvar; Bucaramanga:
incluye Santander y Boyac; Pereira: incluye el Eje Cafetero (Caldas, Risaralda y Quindio); Turbo: solo la
regin bananera de Urab; Sincelejo: incluye Sucre y Crdoba; Santa Marta: incluye Magdalena; Cucuta:
Norte de Santander; Valledupar: incluye Cesar; Villavicencio: incluye la Orinoquia (Meta, Casanare, Vau-
pes, Vichada, Guania y Guaviare); Arauca: incluye Arauca; Ipiales: incluye Nario; Paraguachn: incluye
La Guajira; San Miguel: incluye Putumayo

26
Figura 2.3 - Los principales nodos internos del comercio exterior en volumen y va-
lor
SANTA.
fIRAU
i ~
(] fdAICAO oJR^wiilUI4

C^R1aG.N VALLED PARC i

TURo CUCUTA
q *QsNCAS UAAa;
$ MEDELLIN

pel EIR^O=l ERI3

SOCOTA D.C.

CAULI E; 0V00mo

IPIALES 0 aL-s"h

> c~~~E.o.lycoorno.l-

Fuente: Roda, 2005

2.10 De las cinco regiones urbanas, nicamente Bogot y Medelln utilizan puer-
tos en las dos costas para su comercio internacional, aunque con una marcada ten-
dencia hacia el Atlntico, principalmente para las exportaciones. Las importaciones
se encuentran ms equilibradas entre las dos costas. De las otras tres ciudades, Cali co-
mercia principalmente por el Pacfico (82%), an cuando la mitad de su comercio tenga
como origen/destino la cuenca del Atlntico y deba atravesar el Canal de Panam. Carta-
gena y Barranquilla utilizan sus puertos locales (99%) (Tabla 2.4). La Figura 2.4 sintetiza
los movimientos internos de las cargas del comercio exterior por sitios de origen/destino,
y puerto de transferencia (excluyendo el carbn y los hidrocarburos).

27
 Figura 2.4 - Origen y destino interno de los flujos del comercio exte-
rior 2003 -Miles de tn, excluye carbn e hidrocarburos

SANTAMANTA
BARNNQULLA*
CAJRTAGENA A

- i t1 l a"
RDELLU.M4

BUINAVENTI a

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de Roda, 2005

2.11 Hay tres patrones en las cinco ciudades principales de acuerdo a las caracte-
rsticas valor, volumen, origen/destino y modo de transporte. Bogot y Medelln pre-
sentan patrones de produccin y comercio similares, mientras que lo propio ocurre entre
Cartagena y Barranquilla. Cali, por su parte, presenta una mezcla de los dos anteriores. El
Anexo 1 presenta un anlisis detallado de los flujos de cada unos de estas ciudades, que se
resumen en la Tabla 2.4

Tabla 2.4 - Generacin de Cargas del Comercio Exterior en las Grandes Regiones Urbanas
Regin Principales Caractersticas
- Alto valor agregado de las exportaciones y las importaciones (excluyendo el carbn)
- Fuerte desbalance entre los volmenes de importaciones y exportaciones
Bogot y - Alto nivel de cargas empacadas en contenedores
Medelln - Usan puertos en las dos costas
- Tendencia Atlntica, ms marcada en las exportaciones que en las importaciones
- Las exportaciones areas son relevantes, particularmente para Bogota
- Las exportaciones por carretera son relevantes, especialmente para Medelln
- Valor medio bajo de las exportaciones e importaciones (gran influencia del azcar)
Cf - No hay desbalance en volumen total
Cali - Usa principalmente el puerto de Buenaventura
- El transporte terrestre a travs de pasos de frontera es muy relevante
- Bajo valor agregado de las exportaciones y las importaciones
Cartgena y - Gran participacin de graneles slidos y lquidos
Bragnqlay - Poco o ningn desbalance en el volumen
BalTanquilla - nicamente utilizan puertos en el atlntico
- Orientacin atlntica de las exportaciones e importaciones

28
 PRINCIPALES CORREDORES DE TRANSPORTE INTERNOS PARA EL COMERCIO EXTERIOR

2.12 Actualmente en la red interurbana se transportan cerca de 103 millones de tn

de carga (excluyendo carbn e hidrocarburos), de la cual una cuarta parte es de
comercio exterior. Los flujos se concentran principalmente en diez corredores de
transporte9 . Por la red primaria no se moviliza slo la carga de comercio exterior, sino
tambin la carga domstica - que sobresale por su volumen - y tambin los pasajeros
transportados en vehculos comerciales y particulares. Como se observa en el mapa de
origen y destino de la carga (Figura 2.4) las rutas de comercio unen los puertos con las
principales ciudades del pas. Los flujos del comercio exterior se concentran bsicamente
en 10 corredores, que se presentan en la Figura 2.3 Todos los corredores internos son pre-
dominantemente carreteros; algunos tienen rutas alternativas, y seis de ellos cuentan con
modos alternativos, al menos parcialmente, que requieren integracin entre modos.

Figura 2.5 - Principales Corredores del Comercio Exterior

0 Santa Martsa

j ew"^ it <werauaeihon
Bogot - Buenaventura J | 7,'
Bogot - Caracas sK^
Bogot - Costa AtlntIca
Medelln - Costa Atlntica . t-.
Medellin- Pacfico
Medelln - Caracas IIr U
Cali- Buenaventura
Cal- Caracas " 4
Cal- Quito
Cali- Costa Atlntica Me.E".r i
,
r
Red Frrea .
+ Aeropuerto El Dorado B; v

IL Puertos Martimos B.,ti W

Cahi

Ruichaca
Ou.to < - r

Fuente: Roda, 2005

2.13 Cinco de los corredores concentran el 83% de las cargas, y sus flujos se su-
perponen en los tramos donde convergen en el acceso a los puertos, particularmente

9No existe una definicin precisa del concepto de corredor de transporte. En general, se considera que un
corredor se caracteriza por aspectos fsicos y funcionales, incluyendo uno o ms vnculos que conectan
centros de produccin y consumo a travs de uno o varios modos de transporte. Las rutas pueden tener ali-
neamientos diferentes, pero conectan los mismos puntos de origen y destino. Esas rutas pueden correspon-
der a diversos modos de transporte (carreteras, ferrocarriles, vas navegables), que eventualmente pueden
combinar sus servicios en centros de transferencia sobre el mismo corredor.

29
 se
en el acceso a Buenaventura. En el acceso a los puertos del Atlntico las cargas
distribuyen entre varias terminales y rutas alternativas. Las caractersticas y desem-
peo de los principales corredores se resumen en la Tabla 2.5. Cinco corredores se desta-
-
can por los volmenes involucrados: Bogot - Pacfico, Bogot - Atlntico, Medelln
Pacfico, Medelln - Atlntico, y Cali - Pacfico. Sus flujos se superponen en los tramos
el
cercanos a los puertos. Los mayores volmenes de cargas del comercio exterior por
Pacfico se concentran en el tramo carretero entre Loboguerrero y Buenaventura, donde
el
convergen cargas de 7.8 millones de tn hacia y desde Bogot, Medelln y Cali. En
Atlntico el patrn de flujos es diferente, ya que las cargas se distribuyen en tres puertos,
que atienden envos desde y hacia Bogot y Medelln. En este corredor el mayor volumen
de cargas se concentra en el Magdalena medio en el punto de convergencia de las carrete-
la
ras provenientes de Medelln y de Bogot (en Puerto Berro) y en la bifurcacin de
con 4 millones de
troncal hacia Cartagena y Santa Marta/Barranquilla, (en La Lizama),
tn. La Tabla 2.11 permite apreciar los volmenes sobre la red primaria en el ao 2003.

Tabla 2.5 - Principales Corredores de Transporte del Comercio Exterior

Volu- Lo o
men L o- Tp- % cnModos - Observaciones
Millones gitu Top doble TPD -
CORREDOR
de tn Km grfo calzadaolenaio

521 P: Pasantes: 5,000, 2 ramales En el ltimo tramo,

Bogot - Buena- 2.9
O: camiones 50%+ ferroviarios 7.8 millones de tn
ventura
M: Ciudades: 10,000+ en parte del alio
corredor
1,611 P: Tres rutas alterna-
Bogot-Caracas 0.3
O: tivas
M: 0.6m tn en Ccuta
967 P: Pasantes: 2,500-, Va frrea Mxima carga en
Bogot - Costa 3.2
0: Camiones 60% Ro Magdale- La Liazama, 4m de
Atlntica ?
M: Ciudades: 5,000 na tn
-
670 P: Pasantes: 2,500-, Tres rutas alterna-
Medelln - Costa 2.3
(1) 0: Camiones 60% tivas
Atlntica
M: Ciudades: 10,000
Pacfi- 1.8 534 P: Pasantes: 1,500-, Ferrocarril en
Medelln -
0: Camiones 50% parte
co
M: Ciudades: 10,000
Medelln - Caracas 0.1 1808 P: Pasantes: 2,500-,
O: Camiones 60%
M: Ciudades: 10,000
126 P: 0% Pasantes: 5,00-, Altemativa En el ltimo tramo,
Cali - Buenaventu- 3.4
O: camiones 50% ferroviaria 7.8 millones de tn
ra ao
M: potencial
0.6 817 P: Pasantes: 2,500+ No hay mo-
Cali - Quito
(2) 0: camiones 20% dos alternati-
M: vos
P, 0, M: Plano, Ondulado, Montaoso
(J) A Cartagena
(2) Se suman 0.5 M de tn de Pasto a lafrontera
Fuente: Roda, 2005

30
 2.14 Entre los corredores restantes se destacan los vnculos terrestres con Vene-
zuela y Ecuador, y el transporte areo. El transporte areo de cargas tiene una baja par-
ticipacin en volumen, pero muy alta en valor. El mayor valor de carga area es de expor-
tacin; las flores - que utilizan principalmente el Aeropuerto de Bogota - participan con el
19% del volumen total del comercio y el 58% del valor exportado. En volumen las im-
portaciones por modo areo travs de Bogot son el 65% del sistema nacional. Otros ae-
ropuertos con flujos relevantes son Medelln y Cali (15% y 29% respectivamente). Los
textiles y las confecciones son otros productos sobresalientes en uso del transporte areo.
Los corredores terrestres restantes son los que vinculan a Bogota, Medelln y Cali con
Caracas y Quito. Tienen un volumen y valor relativamente bajo en bajo (9% y 7% respec-
tivamente), pero un valor medio mayor al del comercio que sale a travs de los puertos
martimos del Atlntico como del Pacfico.

PERSPECTIVAS DEL COMERCIO EXTERIOR ANTE EL TLC

2.15 Se hicieron proyecciones a cinco aos (2010) en un escenario de comercio in-
ternacional consistente con los modelos macro del DNP. Agregados que luego se dis-
tribuyen de acuerdo con las matrices de origen y destino del comercio descritas an-
teriormente. Se ha elaborado una proyeccin del comercio exterior, derivada de los mo-
delos macroeconmicos preparados por el DNP para asegurar la consistencia con las pro-
yecciones del gobierno, adoptando el ao 2003 como base debido a la disponibilidad de
informacin completa al nivel de detalle analizado. Para los principales productos (car-
bn, cereales, banano) se consultaron las expectativas de los respectivos gremios, en tan-
to los restantes productos fueron proyectados preservando las tasas de crecimiento gene-
rales esperadas por el DNP. La proyeccin se realiz manteniendo en principio la distri-
bucin de orgenes y destino (luego se proponen alternativas) y los valores unitarios de
las cargas, de manera de poder expresar los flujos en toneladas. Esto indica que no se
consideran cambios en los precios relativos entre productos que puedan llevar a reasigna-
ciones o re-localizaciones de la oferta productiva. Los productos fueron agrupados de
acuerdo al tipo de empaque. Aunque el horizonte de tiempo parece corto, permite anali-
zar la acumulacin de comercio en cuellos de botella y observar las tendencias relevantes
que no son previsible que cambien estructuralmente en el mediano plazo. Una proyeccin
con un horizonte temporal ms extendido debera adems contemplar posibles re-
localizacines de actividades productivas, que de hecho muestran algunas manifestacio-
nes (por ejemplo plantas orientadas a la exportacin que se instalan en la Costa Atlntica
para reducir sus costos de transporte).

2.16 Las proyecciones muestran un crecimiento en los volmenes de comercio ex-

terior a tasas elevadas, ms altos en la importacin (9.5 % anual) que en la exporta-
cin (6.1 %); el carbn, los contenedores y los graneles se destacan por la importan-
cia de sus volmenes. Los resultados obtenidos - que se presentan en la Tabla 3.1. - son
consistentes con otros ejercicios similareslo y comparables con las expectativas en la re-
gin'1 . Cabe destacar que el perodo de proyeccin del DNP va de 2003 a 2010, y durante

l Las proyecciones realizadas se adoptan los supuestos y valores elaborados por el DNP y organismos p-
blicos como la UPME, ANH y ECOPETROL.
11La tasa de crecimiento del movimiento portuario de contenedores en Amrica Latina estimada por Drew-
ry Shipping Consultants es de 9% anual.

31
los aos 2003-2004 ya ha habido un crecimiento considerable (23% del crecimiento espe-
rado hasta el 2010), por lo que es posible que en los prximos aos las tasas de creci-
miento sean un poco menores. Los resultados muestran incrementos muy moderados en
los productos tradicionales de exportacin, como banano o caf. Los productos ms des-
tacados, considerando tanto la magnitud del flujo como la tasa de crecimiento, son: car-
bn de exportacin, graneles (importacin y exportacin) y los productos empacados en
contenedores (importacin y exportacin).

Tabla 2.6 - Proyecciones de Exportaciones e Importaciones - En millones de tn

Exportaciones Importaciones
2003 2010 A% 2003 2010 A%
Carbn y Minerales 51.1 74.6 5.6% 0.3 0.5 7.6%
Hidrocarburos 4.8 9.1 9.6% 0.8 1.5 10.4%
Graneles 3.5 6.1 8.3% 6 11.4 9.6%
Contenedores 6 9.2 6.3% 6.4 12.2 9.7%
Cargas generales 0.4 0.8 10.4% 0.7 1.3 9.2%
Otros 0.1 0.1 0.0% 0.2 0.3 6.0%
TOTAL 65.9 99.9 1 6.1% 14.4 27.2 9.5%
Fuente: Roda, 2005, basado en DNP, UPME, ANH y Ecopetrol

2.17 El crecimiento acumulado implica que en el ao 2010 los volmenes del co-
mercio exterior sern superiores en 18 millones de toneladas a los de 2003, impo-
niendo grandes retos a los servicios logsticos y a la infraestructura en la que ellos
operan (29 millones adicionales se esperan en carbn e hidrocarburos). El crecimien-
to del comercio ser desigual por tipos de flujo (6 millones de toneladas de exportaciones
y 12 millones de toneladas de importaciones) y por tipo de productos. El crecimiento de
las exportaciones de carbn, de muy alto peso volumtrico, realzan el desbalance entre
cargas entrantes y salientes. En cargas empacadas en contenedores se incrementar el
desbalance en favor de las entrantes, las cuales se duplicaran mientras que las salientes se
incrementarn en un 50% acumulado en el perodo. (ver Tabla 3. 1).

2.18 La asignacin de estas cargas a la red, adoptando algunos supuestos, permite

visualizar las diferencias en los flujos esperados en los principales corredores del
comercio exterior. Para la asignacin de los flujos proyectados a la red de transporte se
construy un escenario base en el que se mantienen fijos los puertos de entrada y salida,
sin incluir nuevos proyectos de infraestructura o de mejora de los servicios logsticos. La
asignacin bajo este escenario muestra cuellos de botella en tramos especficos, dadas las
condiciones actuales de capacidad y nivel de utilizacin. El anlisis de la presin sobre
cuellos especficos que se desarrolla en detalle en el capitulo 4. En la Figura 2.5 se com-
paran los flujos esperados en 2010 contra los verificados en 2003, excluyendo el carbn
transportado por ferrocarril. Estas proyecciones constituyen la demanda esperada y son
utilizados para analizar la suficiencia de la oferta de infraestructura y de servicios logsti-
cos desarrollada en los captulos de la seccin II.

32
Figura 2.7 - Flujos de Comercio Exterior en los Corredores de Transporte
2003 2010

-St*
.u* kI "4. Ion.I,d., <i < z

5k9- -8E.e

Fuente: Roda, 2005

33
SECCIN II

LOS COMPONENTES DE LA BUENA LOGSTICA

34
 CAPITULO 3 - REAS CRTICAS DE LA LOGSTICA EN
COLOMBIA

3.1 Los flujos del comercio exterior colombiano ya experimentan problemas en

su logstica, que se vern exacerbados ante el crecimiento y el cambio cualitativo en
la demanda debidos al aumento del comercio exterior. El propsito de este captulo es
identificar las diversas restricciones que impone la organizacin actual de la logstica,
dadas las proyecciones de flujos comercio exterior sobre la red por modo y por tipo de
empaque que se introdujeron en el capitulo anterior. En esta etapa el anlisis se fracciona,
una vez ms, de acuerdo con los segmentos de la cadena de actividades logsticas. En ca-
da uno de ellos es posible identificar restricciones en la infraestructura, debilidades en el
marco regulatorio y en las instituciones involucradas, y necesidades de apoyo al desarro-
llo del sector privado.

3.2 Para efectos del anlisis, la cadena logstica del comercio exterior se subdivi-
de en cinco segmentos o grupos de actividades. (i) los corredores internos de transpor-
te; (ii) los nodos de transferencia de la carga; (iii) las actividades de control y fiscaliza-
cin que afectan el flujo fsico de los bienes; (iv) la coordinacin entre modos de trans-
porte y nodos o terminales; y (v) la organizacin de las empresas en sus dos roles poten-
ciales: directamente como coordinadoras de la cadena de abastecimiento y administrado-
ras de inventarios, e indirectamente como operadores logsticos que brindan servicios de
transporte, almacenamiento y de gestin de inventarios.

3.3 En los segmentos de la actividad logstica se observan debilidades en la in-

fraestructura, en la regulacin e instituciones, y en el desempeo del sector privado,
configurando un mapa de los retos a enfrentar. La Tabla 3.1 presenta los segmentos
principales de la cadena logstica sugiriendo el nivel de intervencin requerido en cada
caso. Este nivel (el porcentaje de negro en los crculos) propone ms nfasis en aquellas
actividades logsticas en las que las acciones de poltica pblica tienen un papel ms de-
terminante. Las acciones son divididas en tres reas de polftica pblica: infraestructura
fsica, regulaciones e instituciones, y apoyo al desarrollo del sector privado. En los cap-
tulos siguientes de esta seccin se desarrolla cada componente de la tabla en mayor deta-
lle.

35
 Tabla 3.1 - Segmentos de la Logstica y reas de Poltica Pblica

reas Infraestructu- Regulaciones e Apoyo al Desa-

ra Fsica instituciones pde
rrolo
Segmentos ___________ ___ ____ ___ Sector privado

Corredores Viales

CORREDORES DE Transporte carretero

CIRCULACION de cargas
INTERNA Ferrocarriles

Transporte fluvial ( O

NODOS DE Aeropuertos ) O
TRANSFERENCIA
Puertos*
Aduanas y otros orga- O

CONTROL YFA- nismos

CILITACION
Facilitacin comercial ci
Interfaz terminales
COORDINACION Transporte multimo-
INTERMODAL dal
Terminales interiores 0o O
y parques logsticos
Organizacin logstica
ORGANIZACIN de las firmas
DE LAS FIRMAS
Operadores logsticos
Fuente: elaboracin propia

O bajo, O medio, * alto

3.4 Muchos de los segmentos de actividad logstica presentan una naturaleza sis-
tmica: los problemas en alguno de ellos incide sobre los otros. El desempeo de cada
uno de ellos tiene una incidencia relevante sobre los dems. Por ejemplo, las demoras que
puedan producir eventuales ineficiencias en los controles de aduana en puerto pueden in-
cidir en el desempeo de una terminal portuaria, en el transporte terrestre o en otros con-
troles fiscales. Otro ejemplo se observa en como las caractersticas de las carreteras no
slo inciden en el desempeo del transporte terrestre, sino que tambin pueden condicio-
nar el desempeo de otros modos como el fluvial o de nodos como los puertos.

3.5 En los corredoresde circulacin interna los condicionantes de la logstica in-

cluyen principalmente cuellos de botella fsicos en los tres modos de transporte de
superficie (carretero, ferroviario y fluvial), y las regulaciones en el transporte te-
rrestre. Los corredores internos, por los que circulan los flujos del comercio exterior,
abarcan diversos tipos de infraestructura y servicios. Las carreteras constituyen las prin-

36
 cipales arterias de circulacin, presentando necesidades de modernizacin y ampliacin
de capacidad en diversos segmentos. La prestacin de estos servicios de infraestructura -
y su regulacin ante la participacin privada - ha sido objeto de un considerable anlisis y
aprendizaje en los ltimos aos. En cambio en el servicio de transporte carretero de car-
gas, que participa activamente en los flujos del comercio exterior (y a lo largo de la cade-
na logstica) los aspectos regulatorios son determinantes. Se trata de un sector especial-
mente crtico para los costos y calidad de servicio de la logstica, operado exclusivamente
por el sector privado, donde el marco regulatorio y las actitudes de las empresas y opera-
dores son clave. Los ferrocarriles, actualmente concentrados en transportar carbn de ex-
portacin, tienen desafos en materia de infraestructura (particularmente ante el creci-
miento de las exportaciones de ese producto) y una necesidad de adecuar sus regulacio-
nes para orientarla hacia la prestacin de servicios de carga a otros productos. El trans-
porte fluvial de cargas, hoy relativamente poco utilizado, presenta un potencial relevante
en el mediano y largo plazo - particularmente en el ro Magdalena, - requiriendo obras de
infraestructura y un fuerte desarrollo del sector privado (en terminales y armadores flu-
viales).

3.6 En la actualidad el potencial las alternativas modales diferentes al camin

son relativamente reducidas. Para que el transporte frreo sea una alternativa para pro-
ductos diferentes al carbn (del cesar y de la guajira) se requieren cambios regulatorios e
importantes inversiones en equipos e instalaciones. el sistema ferroviario actual no est
debidamente preparado para el transporte de cargas generales u otros graneles diferentes
al carbn; no cuenta con la organizacin comercial y operativa para hacerlo, ni con los
equipos e instalaciones necesarias (material tractivo, vagones, instalaciones de carga y
descarga). Las concesiones actuales han puesto ms nfasis en la rehabilitacin de la in-
fraestructura que en incentivar los servicios de transporte. El transporte fluvial por el ro
Magdalena, por su parte, actualmente moviliza 2 millones de toneladas, principalmente
hidrocarburos, carbn y cemento, pero su operacin presenta limitaciones por las caracte-
rsticas fsicas del ro y por la falta de infraestructura (tema que se profundiza ms ade-
lante). Si bien ambos modos tienen un potencial de transporte relevante ya que existen
flujos en los que podran participar por s solos o combinados con el transporte carretero -
no es de esperar que su volumen altere estructuralmente la distribucin modal en los
prximos 5 aos (que constituye el horizonte temporal de este reporte). Sin embargo, al-
gunas acciones deben emprenderse si se espera que estos modos sean una alternativa pre-
ponderante de mediano o largo plazo.

3.7 Los nodos de transferencia del comercio exterior son en buena parte servicios
de gestin pblico-privada, por lo que los requerimientos de infraestructura y equi-
pamiento estn vinculados tanto a decisiones de inversin pblica como a los incen-
tivos que disponga la regulacin. Los nodos de transferencia constituyen las puertas de
entrada y salida del comercio exterior, incluyendo los puertos, aeropuertos y pasos de
frontera. El impacto esperado ante los escenarios comerciales es muy alto, incluyendo
posibles cuellos de botella en terminales y en accesos. Cabe destacar que en este tipo de
servicios la congestin afecta directamente la calidad del servicio, demandada en forma
creciente por la logstica moderna. Puertos y aeropuertos son infraestructuras en las que
el sector privado tiene - o est en vas de tener - una participacin muy activa. Las nece-
sidades de inversin en infraestructura en muchos casos son mixtas, por lo que su ocu-

37
rrencia est vinculada a su marco regulatorio. Este reporte se concentr en puertos y ae-
ropuertos, ya que en paralelo se estn realizando estudios referidos a los pasos de12frontera
y a las regulaciones del transporte carretero internacional en el marco de IIRSA

3.8 Las funciones de control y facilitacin comercial deben cumplir con su come-
tido fiscal, minimizando su incidencia sobre la cadena logstica; ello requiere ajustes
en los marcos normativos y fortalecimiento de las agencias a cargo. Las tareas de
control fiscal abarcan el control aduanero, el control antinarcticos, los controles sanita-
rios y los fitosanitarios. El cumplimiento de sus objetivos de fiscalizacin puede obstacu-
lizar en alguna medida el flujo fsico de los bienes; las tareas de facilitacin comercial
buscan precisamente asegurar el cumplimiento de las funciones de control minimizando
la interferencia en la cadena logstica. El funcionamiento actual presenta algunas falen-
cias, y es de esperar que un incremento en el volumen del comercio exterior y un incre-
mento del valor medio de la mercadera requieran mejoras sustanciales en el desempeo
de estas funciones. La forma de lograrlo es fundamentalmente a travs una mayor coordi-
nacin y reformas en los procesos de las agencias pblicas involucradas. El Recuadro 3.1
describe las tendencias recientes en la facilitacin comercial

Recuadro 3.1 - Objetivos de la Facilitacin Comercial

del
La faciltacin del transporie se en,uenra englobada en el marco general del concepto de facilitacin
quie igen el
comercio, que suele detinirse como In siniplfic-arcin !' annfniizauini de /05 proc(edinujzleios
y formalidades necesarias para reco-
(-omer(io infeinnm inal, considerados stos como los actos, prcticas
se
pilar, presentar, comunicar y pronesar los datos que esige la circulacin de mercancas. Etla definicin
refiere a un amplo conjunto de transacciones y operaciones, tales como los pro edimiento)s de imp-rtacin
y exportacin (por ejemplo, los trmites de aduana o controles fitosanitarinos, las fonrmalidades prupias del
del
transporte, los pagos, seguros y dems exigencias financieras. Ias medidas lendienles a la facililacii5n
comercio consisten en la reduccin de los costos asotciados a las transaccioines Esto incluye varios tlipicos:
de
reduccin y simplificacin de las exigencias documentales, informatizacin de trmtites, eliminacin
procedimientob innecesaritos, coordinacin de inspecciones, etc. Dislintas organizaciones internacionales,
tales como la UNCTAD, OMC, OM1 y el Banco Mundial, han desarrollado numerosos anlisis y recomen-
la
daciones sobre el tema. El aumento sostenido del solumen del comercio, los procesos de globalizacin
para mejorar la gestin del comerctio trans-fronterizo han realzado el
disponibilidad de tecnologa moderna
del comercio. Se estima que en muchos casos las prdidas sufridas por las empre-
inters en la facilitacin
sas debido a demoras en las fronteras, a formalidades complicadas e innecesarias y a la falta de automaliza-
de
cin de los trmites propios del somercio impuestos por los estados exceden en muchos casois los coblos
Por so las medidas de facilitacin tienen una
los aranceles, que en los ltimos aos han tendido a la baja
importancia tret.iente

3.9 La organizacin del transporte utilizando varios segmentos y modos de

transporte - coordinacin intermodal - requiere interfases adecuadas, que a su vez
permiten el desarrollo del transporte multimodal. La coordinacin entre modos inclu-
ye el desarrollo de interfaces operativas que permitan el desempeo eficiente de todos los
actores involucrados, el transporte multimodal, las terminales interiores de carga y los
parques. Las interfaces operativas presentan amplias posibilidades de mejora en Colom-

12http://www.iirsa.org/BancoConocimiento/D/declaracion_de_los_presidentes/declaracion-de-los.presiden
tes.asp?Codldioma=ESP&CodSeccion=45

38
bia, en tanto el transporte multimodal y las terminales interiores - con o sin funciones de
valor agregado - an tienen una presencia incipiente en el mercado. Las mejoras en estas
funciones requieren inversiones y procedimientos de gestin a cargo de firmas privadas,
que en buena parte deben ser liderados por el Estado.

3.10 La organizacin empresarial - incluyendo dos tipos de empresas: las que ges-
tionan directamente sus cadenas de abastecimiento y las que se desempean como
operadores logsticos - es la base para el desarrollo de una logstica eficiente. En ge-
neral, las firmas colombianas han desarrollado estndares de gestin adecuados de sus
cadenas de abastecimiento. Sin embargo, hay sectores y - fundamentalmente - empresas
medianas y pequeas a las que les resulta ms difcil modernizar sus procedimientos lo-
gsticos. En cuanto a los operadores, existen casos de muy buenas prcticas, aunque toda-
va no difundidos mayormente. Las acciones de polftica pblica para mejorar el desem-
peo de las empresas consisten en apoyar el desarrollo del sector privado donde encuen-
tra dificultades para hacerlo solo.

39
CAPITULO 4. CORREDORES INTERNOS DE TRANS-
PORTE DE CARGAS Y SUS SERVICIOS

4.1 El propsito de este captulo es presentar un diagnstico de la infraestructu-

ra y servicios de transporte de carga en los corredores internos. Se analizan los tres
modos de transporte de superficie: carretero, ferroviario y fluvial. Los corredores
internos por los que circulan los flujos del comercio exterior estn conformados por ca-
rreteras, ferrocarriles y vas fluviales. Estas son las principales arterias de circulacin y
pueden presentar limitaciones de capacidad (cuellos de botella) o ausencia de tramos re-
levantes de la red (missing links) que requieren obras de infraestructura para su solucin.
Tan importante como la infraestructura, son los servicios que se prestan en estos corredo-
res, los cuales normalmente requieren esquemas regulatorios que promuevan una buena
calidad de servicio. Dada la relevancia del transporte carretero de cargas y la participa-
cin de mltiples actores en la prestacin y contratacin de estos servicios, la organiza-
cin y regulacin de estos se hace ms compleja que en los dems modos, por lo que esta
ser tratada independientemente en el siguiente captulo.

TRANSPORTE CARRETERO (INFRAESTRUCTURA VIAL)

4.2 Para determinar las reas crticas en la red vial prioritaria para los flujos de co-
mercio internacional se desarroll un ejercicio que va de lo general a lo especifico. Pri-
mero, con base en el modelo de flujos de comercio presentado en el captulo 2 se desarro-
ll una proyeccin de los niveles de servicio. Segundo, se identificaron los segmentos de
la red en los cuales el nivel de servicio se convierte en un cuello de botella. Tercero, con
base en el criterio de los expertos que participaron en el desarrollo del estudio se analiza-
ron el tipo de intervenciones requeridas en cada uno de los tramos. Cuarto, se determina-
ron las necesidades de inversin con base en costos medios internacionales con la meto-
dologa de Fay y Yepes (2003). Es importante anotar que la escogencia de tramos espec-
ficos como cuellos de botella considera la evaluacin de alternativas con los criterios des-
critos, pero hay otros criterios que pueden y deben ser tenidos en cuenta en la toma final
de decisiones. Por ejemplo, los impactos ambientales y la integracin con otros modos de
transporte que puedan ser ampliados o construidos.

4.3 Para diagnosticar el nivel de servicio de la infraestructura vial se utiliz el

criterio utilizado por el Instituto Nacional de Vas (INVIAS). Metodologas interna-
cionales han definido los niveles de servicio de una va incorporando los criterios de
geometra, trafico y estado de la va. Estos niveles se clasifican de la A a la F (A el mejor
y F el peor), y han sido adaptados por la Universidad de Cauca para ser utilizados por el

40
 INVIAS. En los pases desarrollados dada su estructura de bajo costo de capital, que re-
duce los costos de inversin, y alto costo de la mano de obra, que amplifica los beneficios
por las reducciones en tiempo, se ha establecido como el nivel mnimo de servicio el ni-
vel C. En los pases en desarrollo por la limitacin de capital y los bajos costos de mano
de obra se tolera hasta un nivel de servicio D, en el cual es posible adelantar pero con di-
ficultad en algunos tramos y la velocidad promedio no supera los 60 kilmetros por hora.

4.4 Siguiendo esta metodologa, se identificaron como cuellos de botella los tra-
mos en los que en la actualidad o en el ao 2010 el nivel de servicio es o ser D o in-
ferior. La asignacin de los flujos proyectados para el comercio exterior, combinada con
proyecciones del trfico interno de carga y pasajeros, permite identificar los segmentos
en los que el nivel de servicio se torna deficiente o inferior a D. Cuando estos tramos al-
canzan dicho nivel de servicio, adelantar es casi imposible y la velocidad promedio del
flujo estimada no supera los 50 Km. La Tabla 4.1 presenta un listado de los tramos identi-
ficados y sus principales caractersticas, destacando el nivel de servicio actual y el que
tendran en el ao 2010 de acuerdo con las proyecciones de trfico adoptadas. La priori-
zacin de tramos tuvo en cuenta nicamente los criterios mencionados, pero hay otros
que deben ser evaluados en el desarrollo de las soluciones especficas como los efectos
ambientales y sociales puntuales.

Tabla 4.1 Tramos Crticos en la Infraestructura Vial

Nivel de Ton. de
Corredores Tramo KM , servicio comercio
2003 2010 exterior
______ 2010
Bogot - Buenaventura Fusagasuga - Melgar 41 D E 5,267
La tebaida - Armenia 12 C/D E 5,460
Bogot - Medelln - Cali Loboguerrero - Buenaventura 67 D E 13,369
Bogot - Caracas Socorro - San Gil - Bucarama. 60 D E 693
Bogot - Costa Atlntica Guaduas - Puerto Bogota 33 E E 6,151
Bogot - Costa Atlntica; Puerto triunfo - Puerto. Araujo 100 D/E E 6,206
Medelln - Costa Atlntica Fundacin - Cienaga 56 C/D C/D 6,229
Medelln - Caracas Cienaga - Santa Marta 36 C/D D/E 3,432
La Gloria- El Difcil 247 D D 19,126
Medelln - Costa Atlntica Bello - T de Girardota 12 F F 4,376
Zona Bananera Turbo -Chigorod 53 C/D D/E 1,400
Cali - Bogota - Medelln a Quito Zonas urbana de Cali - Pasto 28 D E 1,096
Fuente: Roda, 2005

4.5 Los tramos identificados se pueden clasificar de acuerdo con el tipo de inter-
vencin requerida; existe un amplio men de opciones para mejorar el nivel de ser-
vicio, del cual la duplicacin de la calzada es la solucin ms contundente. Algunos
de los tramos crticos identificados en la Tabla 4.1 pueden lograr mantener un nivel de
servicio aceptable mediante tareas de mantenimiento, o mejoras menores e intermedias,
tales como ampliar y pavimentar las bermas, ampliar radios de curvatura, reducir pen-
dientes, ensanchar carriles, o agregar un tercer carril. Otros tramos requieren una inter-

41
vencin mayor como la duplicacin de la calzada. En este ltimo grupo se hizo una sub-
divisin entre aquellos en los que la duplicacin de calzada es requerida en un tramo in-
terurbano, y aquellos en los que es requerida en los accesos a las ciudades y/o puertos.
Algunos de estos proyectos ya cuentan con avances en la definicin y contratacin de una
solucin. La Tabla 4.2 presenta el tipo de intervencin propuesta para los tramos crfticos
y la valoracin de las inversiones requeridas.

Tabla 4.2 Categorizacin de los tramos Crticos por tipo de Intervencin

Tipo de intervencin Tramo Crtico Inversin* Observaciones

Priv. Pb

Puerto triunfo - Puerto 369 A Deterioro de la va disminuye sustancialmente el nivel

Mantenimiento Araujo de servicio. Incluida en los distritos de mantenimien-
y mejoras La Gloria - El difcil 160 Entre la Gloria y San Roque bajas especificaciones de
la va con trficos peatonales y no motorizados
Fusagasuga - Melgar 3 6 5= Existe una concesin para construir una doble calzada

Vas Socorro - San Gil - 60

interur- Bucaramanga
banas Guaduas - Puerto Bo- 3690 TPD actual entre 2500 y 5000 Se resolvera de solu-
gota - cionarse la concesin Toba Grande - Pto. Salgar
Amplia- Fundacin - Cienaga 55 Actualmente se estn llegando a niveles de saturacin.
cin de la _ Podra justificarse una doble calzada.
capacidad Turbo - Chigorod 40 Se requiere rehabilitacin y ampliacin.
vial
La Tebaida - Armenia 15

Vas en Loboguerrero - Buena- 100 TPD inferior a 5,000 pero 50% vehculos de carga.
accesos ventura Zona urbana de B/ventura
a ciuda- Cienaga - Santa Marta 23 Llegada a Santa Marta TPD superior a 5,000 con 30%
des yio de vehculos de carga. Va alterna al puerto
puertos Bello T de Girardota 22 En concesin.

Zonas Urbanas de Cali, 60 Zonas urbanas de Cali, Popayan, Pasto e Ipiales. Pro-
y Pasto yecto de Concesin vial Rumichaca - Pasto
* Valores estimados con base en costos medios internacionales o incluyendo informacin del proyectos ya estructura-
dos. No se hace referencia diseos especficos. Cifras en millones de dlares.
A Costo de un proyecto mayor en el que el tramo esta incluido
Fuente: Elaboracin propia con base en Roda, 2005

4.6 La intervencin en algunos de estos tramos es responsabilidad de los entes

territoriales de acuerdo con el ordenamiento jurdico colombiano; no obstante, dada
su relevancia para la economa del pas y especialmente para el comercio exterior,
cabe una accin coordinada con el gobierno nacional. De acuerdo con la legislacin
colombiana, los tramos urbanos en ciudades de ms de 400.000 habitantes son responsa-
bilidad de los entes territoriales. No obstante dada la importancia de estos tramos para la
economa nacional, deben buscarse mecanismos de coordinacin y concertacin para que
estos cuellos de botella sean atendidos prioritariamente, en el marco de una estrategia na-
cional.

4.7 La construccin de aquellos enlaces inexistentes de la red podra representar

una disminucin significativa de los costos de transporte. Adems de los cuellos de
botella, se hizo un anlisis de los enlaces inexistentes de la red, encontrando como princi-
pal carencia la inexistencia de una va directa para conectar la regin norte del altiplano

42
 cundiboyasense con el valle del Magdalena medio. Esta va, conocida como la transversal
del Carare (Vlez - Landazuri - Puerto Araujo), conectara la regin carbonera del norte
de Cundinamarca y Boyac con la troncal del Magdalena medio, que dadas sus especifi-
caciones tcnicas tiene costos de operacin menores a los de la alternativa actual que lle-
ga hasta Bucaramanga. De la misma fonna ocurre con la falta de una conexin de Bogot
(y el sur del pas) con Venezuela a travs del departamento del Arauca. Actualmente se
debe recorrer la misma va hasta Bucaramanga. Una variante al oriente de la cordillera
oriental representara reducciones significativas en los costos de transporte a Venezuela.

TRANSPORTE FERROVIARIO

4.8 A pesar de una tendencia decreciente en las toneladas-kilmetro trasporta-

das por el modo frreo tanto en los pases desarrollados como en los pases en desa-
rrollo, ste ha encontrado nichos de mercado que potencian su uso. Tanto en Europa
como en Estados Unidos el modo frreo perdi importancia durante el siglo XX. No obs-
tante ha encontrado unos mercados especiales en los graneles de alto volumen y en los
contenedores que lo han revitalizado (ver Recuadro 4.1) aun cuando no obstante el modo
carretero sigue siendo el modo ms importante en volumen tanto en Europa como en Es-
tados Unidos.

Recuadro 4.1 - Tendencias en el Transporte Ferroviario`3

El 1 err(carril se consolid a finales del sigloXIX corno el unmco mnodmmer anizado de transporie de pasalen as y de Larga
Con la aparicinl de tran5porte aulimrotor durante lo! ai 22>'s, y ms intensamenile despu. de la segundia guerra mun-
dial, el transporte lrreo perdi este monopolio y enfrent una fuerte conmpetencia por los pasajeros y la carga, que se
acrecent cuando otros modos entraron en competencia: el transporte areo, las tuberas para el transporte de liquidns, y
el mejoramiento de la navegacin llusval Los siguientes cuadros muemuan la participaLin de los diferentes modos (ex
presado en loneladas-klinetrtii en los Estados Unidos y en los pases de la Unin Europea En el primero el ferrocanil
ha mantenido su parficipai.iin e incluso la ha incrementado levemente en los ltimos ahos, siendo actualmente el 37%;
las largas distancias y la existencia de cargas masivas de bajo valor (carbn y, cereales) le dan al transporne frreo una
participacin nayor que el transporie carrelero En la UE en las ltimas tre dcadas el ferrocarril mantuvo un misniu
nivel de actividad, en tanito el transponre caneLero prcticamente lo triplic, la participacin actual del ferrocarril en el
transpoxne de cargas es del orden del 84%

Distribucin Nlodal - Eslados Unidos D)istribucin Modal - Unin Europea

500 J . . - 3,500 -
4 000 ,0

4- 3m 2,500E
2,5000

LZ- IEso
2000
3 1,000

a F(rr2004)io a Carre ro Futrbo

y Ta.era p o -ar-a c Aalac Carretero
loaerroiario 0 a Fkavrato
n o W a Tuberb

13Fuente: CAF (2004) Rieles con Futuro,desafr'o para los ferrocarrilesen Amrica Latina". Caracas.

43
 Fuente: Depanamento de Transpone - Estados Unidos Fuente: Eurostat

En Amrica Latina el 1ict del *.olumendel transporte ferroviario t367 millones de ltoneladas) tiene lugar en Brasil. inie-
grado principalmente por mineral de hierro (60qc i Colombia participa con el 8.2% del tloal regional. cton el mnoImienio
de 31 millones de tonieladas de carbiIn en el Cesar y la Guajira.

4.9 En Colombia existen alrededor de 3.000 kilmetros de va frrea construida a

finales del siglo XIX y principios del siglo XX, que presentan limitaciones por su
trazado y tecnologa. La lnea de Bogota al Ro Magdalena se inaugur en 1909, la de
Valle del Cauca a Buenaventura en 1914 y la de Medelln al Magdalena en 1929. Los fe-
rrocarriles tienen tecnologa de trocha angosta, adecuada para tramos montaosos, pero
con limitaciones para alcanzar los niveles de eficiencia de los trenes modernos de trocha
media o ancha. Adicionalmente, esta tecnologa de trocha angosta es menos utilizada en
el mundo, por lo que existen menos proveedores y desarrollos de equipos.

4.10 Actualmente existen 1.983 kilmetros de red rehabilitada o en proceso de re-

habilitacin por parte de dos concesionarios privados, uno en la red del Atlntico y
otro en la del Pacfico. Con la consolidacin del transporte camionero en la segunda mi-
tad del siglo XX, el ferrocarril fue perdiendo participacin y su infraestructura se fue
abandonando paulatinamente hasta llegar en algunos tramos a un deterioro de casi com-
pleto de las vas. En 1998 y 1999 fueron adjudicadas dos concesiones por 30 aos para
rehabilitar 1,983 kilmetros de la red frrea del Pacifico y del Atlntico con inversiones
publicas del orden de US$ 230 millones. El resto de la red, con algunas pequeas excep-
ciones, permanece prcticamente abandonado.

4.11 La concesin del Atlntico est prcticamente saturada con el carbn de la

Loma. La concesin del Atlntico comprende la rehabilitacin de 1,484 kilmetros in-
cluyendo las lneas de Puerto Salgar a Santa Marta (746 Km.), Puerto Berro - Medelln
(257 km.), y otros tamos en el altiplano cundiboyacense (333 km.), pero su utilizacin
actual es nicamente en los ltimos 191 kilmetros en el tramo La Loma - Cienaga en
donde la empresa Drummond transporta 17 millones de toneladas anuales de carbn. Ac-
tualmente, slo con el carbn, la va est llegando a los niveles de saturacin y se requie-
re de alguna intervencin en la infraestructura - mltiples by-passes o una segunda va -
para poder incrementar el volumen. La inversin requerida para la segunda lnea es de
aproximadamente US$ 170 millones y el gobierno est en conversaciones con el conce-
sionario para definir la estructura y ejecucin de dicha inversin.

4.12 La rehabilitacin del tramo entre la Loma y Puerto Salgar debe concluirse a
finales del 2005, pero no se espera mayor volumen en este tramo en el corto plazo.
Existen mltiples factores que impiden la utilizacin de este tramo como alternativa mo-
dal al transporte carretero: i) los problemas de capacidad en el ltimo tramo, antes men-
cionados; ui) la inexistencia de una central de transferencia multimodal en algn punto del
Madalena Medio; iii) la inexistencia de equipo de transporte por parte del concesiona-
rio ; y iv) la falta de incentivos para promover un esquema de negocio viable por parte

1
4 La que se utiliza para el carbn de la Loma es propiedad de la empresa Drummond.

44
 del concesionario, dada la alta importancia del carbn. En el tramo de Santa Marta-
Medelln existe el potencial de transportar granos y cereales, pero igualmente requiere la
solucin del problema de capacidad y de la un cambio en la estructura de incentivos del
concesionario. Cambios que sin embargo deben manejarse con gran transparencia y ca-
pacidad tcnica, pues la experiencia internacional en renegociacin de concesiones mues-
tra que hay una alta probabilidad que resulten en situaciones menos deseables.

4.13 La concesin del Pacfico tiene potencial de capturar algunas cargas, pero
tiene problemas tcnicos y de trazado. La concesin frrea del Pacfico incluye 499
kilmetros desde la Felisa en el Departamento de Caldas (a 111 Kms al sur de Medelln)
hasta Cali y Buenaventura. Existe el potencial de transportar azcar, carbn y caf, pero
la inexistencia de una conexin ms cercana con Medelln limita este potencial. El reco-
rrido a Buenaventura es especialmente tortuoso por los tramos de montaa y la presencia
de tneles antiguos que imponen restricciones de glibo. Los tipos de carga que desde y
hacia el puerto utilizan diferentes empaques obliga a que el viaje de regreso tenga que ser
en vaco, reduciendo las ventajas de menores costos del tren. Actualmente el concesiona-
rio trabaja en el desarrollo de un material rodante multipropsito.

4.14 Las instalaciones portuarias tanto en Santa Marta como en Buenaventura

deben adecuarse para que el tren pueda operar eficientemente. Una adecuada opera-
cin del tren exige una eficiente transferencia entre modos por lo que los puertos deben
tener accesos y playas para recibir los trenes y cargarlos y descargarlos eficientemente.
En la actualidad los dos puertos a los que llegan las concesiones tienen habilitados los
accesos frreos y las playas, pero por su poco uso son utilizados para otras actividades.
En el caso de Santa Marta, la lnea frrea atraviesa la zona turstica y por ende su utiliza-
cin masiva puede traer perjuicios a esta industria. Para solucionar este problema, se re-
quiere la construccin de una variante de aproximadamente 30 Kms de longitud.

4.15 La estructura de las concesiones no establece incentivos para que los conce-
sionarios promuevan el uso del tren como alternativa, y por lo tanto no se espera
que volmenes significativos de cargas diferentes al carbn se movilicen por el modo
frreo en el corto plazo. En las dos concesiones, el Estado ha contribuido US$ 230 mi-
llones en la rehabilitacin de la va, pero el diseo de la concesin no contempl los in-
centivos u obligaciones suficientes para que las firmas concesionarias prestaran ms y
mejores servicios ferroviarios. La operacin comercial del sistema ferroviario muy distin-
ta para un solo producto, con pocos orgenes un destino y sin estacionalidad, como es el
carbn, que para productos diversos, distribuidos espacialmente y con estacionalidad, que
requieren de un esfuerzo considerable de gestin operativa y comercial. Actualmente
ninguna de las dos concesiones tiene equipos adecuados ni un modelo comercial agresivo
que permita prever grandes crecimientos del volumen. Derivado de entrevistas con los
concesionarios se desprende que an en las estimaciones ms optimistas, no se prev ms
de 3 millones de toneladas de cargas diferentes al carbn de la Loma, lo cual nicamente
representa el 2.9% del volumen de cargas en el ao 2003.

45
TRANSPORTE FLUVIAL

4.16 El pas cuenta con 16,877 kilmetros de ros navegables que hoy transportan
tonela-
alrededor de 6.5 millones de toneladas. El Ro Magdalena con 2 millones de
principales y
das es la va fluvial ms importante. Existen siete cuencas hidrogrficas
se trans-
8,000 kilmetros de red primaria de ros navegables en Colombia. Actualmente
principalmente carbn,
portan por estos ros 6.5 millones de toneladas de productos,
del pas
hidrocarburos, cemento y ganado. El Ro Magdalena es la principal arteria fluvial
participa con el 35% de la carga transportada por va fluvial.
centros
4.17 A pesar de tener algunas desventajas por su distancia a los grandes
al
de produccin y consumo, la utilizacin del Ro Magdalena como alternativa
logsticos si logra
transporte carretero, puede generar una disminucin en los costos
centro de
operar eficientemente. El Ro Magdalena no conecta directamente ningn
produccin o consumo importante con la costa, por lo que su utilizacin obligatoriamente
implica el trasbordo basado en el uso de transporte multimodal en distancias considera-
Barranqui-
bles. Su valor agregado radica en llegar a los puertos principales (Cartagena y
Costa Atlntica.
lla) desde puntos intermedios de los corredores Bogota/Medelln a la
ofi-
Adicionalmente, los tiempos de viaje lo hacen poco competitivo. Segn los manuales
y Puerto Salgar insume
ciales, en poca de aguas alta, la navegacin entre Barranquilla
que - en
6.6 das aguas arriba y 3.7 aguas abajo, aunque operadores privados afirman
camiones
promedio a lo largo del ao - estos valores pueden ms que duplicarse. Los
para algunos
demoran entre 24 a 36 horas. No obstante, estudios recientes estiman que
productos de valor unitario relativamente bajo, el transporte fluvial podra ser competiti-
5
vo por sus reducidos costos.]
funciona-
4.18 En la actualidad, el ro Magdalena opera restringidamente. Un
los puertos y las zonas
miento eficiente como va de transporte de mercancas entre
su
andinas requiere de importantes inversiones del sector pblico para garantizar
de calado y
navegabilidad. En la actualidad el Ro Magdalena opera con restricciones
y a limitar el
navegabilidad que obligan a los operadores a limitar o particionar las cargas,
favo-
nmero de horas y de das tiles. No obstante, el Magdalena presenta condiciones
(aprox. 500 km.) pues tiene un
rables para la navegacin entre Barranquilla y La Gloria
horas del
canal estable que puede ser completamente navegable (6 pies de calado) las 24
de
da alrededor de 10 meses al ao, con un mantenimiento moderado. Las condiciones
mayores inver-
navegabilidad se van deteriorando ro arriba (ver Figura 4.1) requiriendo
de 115
siones, hasta ser no navegable comercialmente en la parte superior. La conexin
de
kilmetros en el tramo final hacia Cartagena (Canal del Dique) presenta problemas
a su mxima ca-
calado y dificultades para la navegacin nocturna. Para que el Ro opere
sedimentos
pacidad, deben hacerse inversiones en dragados, encauzamientos, control de
calado, la estabilidad del ca-
y ayudas para la navegacin, de manera que se garantice el
ha estimado
nal navegable y el mayor nmero de horas y das al ao de navegacin. Se
del sector
que las anteriores obras pueden requerir significativas inversiones por parte

5Proyecto Yuma

46
 pblico que se han estimado en ms de US$ 120 millones. Para completar el plan bsico
de inversin se estiman recursos por un sexto de este valor.

Figura 4.1 - Ro Magdalena

Catage - - tBarraeqaltta

. Problneusde nlado "$

. Iroibilldad de nanaaon SKo115 CtandIcas. pth de nagbiildd

Canalamable
t C.aado6 p-e
I.Canal pernrtenunoe'as noctunas
Io C^1n !~ NavagadnSaestle
..

- Kr
K 600

Km 6*0 Canalinesable
Calado 4 pie
Mltiples
islas
.Ineosbhad nMegno clu

-Pumo Salgar
K. 1000

No 1m > N. nanegeble

No elaborado a escala

Recuadro 4.2 - La navegacin fluvial en la HIidrova Paraguay - Paran

La experiencia de la navegacin fluvial en la hidrova Paraguay-Paran se constituye en un ejemplo intere-

sante de aprt),echamienio fluvial en Amrica Latina.

Ilos rios Paran. Allt Paran. l araguay y bajo Uruguay ofrecen vfas navegables de ms de 3(00) Km de
extensin En los ltimos 6(X) kilmetrob - entre Santa Fe (Argentina) y el O-cano Atlntico - es una arieria
maritimoi-flu'ial por la que circulan buques de hasta 34 pies de calado En el segmento exclusivamente
Iluvial, desde Santa Fe hasta Corumb (Brasil), la hidrova es navegable a l0 pies o ms de calado. con
excepcin de un tramo de 5(X) Kims que en el verano puede bajar a 6 pies; en un segmento considerable del
rfo es posible navegar las 24 horas del da. N>obhstante, la *ia presenta alguno s problemas de maniobrabili-
dad en ciertns pasos, particularmente en el allt ro Paraguay. y un dficit de halizamienito

El *olumen lotal de hos trficos puramente fluviales es de aproxinmadamente 8 millones de loneladas anua-
les. y el trfico tluvio-maritimrn asciende a unas 25 millones de toneladas Dentro del trfico fluvial. 5 mi-
llones de in son transportados en barcazas de empuje. Ios principales productos de transporte fluvial son
sOja en grano, harina y aceile <44%), mineral de lhierro (17%) y petrleo (20< ), este llimao en sentidn sur-
norte ha.ia Bolivia y lParaguay. En la actualidad hay un movimiento menor de contenedores (aprox. 3000X)0
leus y 1740(XX) toneladas). Se utilizan diferentes tipos de convoy de acuerdo a las condiciones del rio y a
las necesidades de los dlientes. Los con~oyes que operan la cuenca superior son normalmente de 12 a 16
barcazas de l(YI) o 15(X) TPB cada una, perm las que operan en la cuenca inferior llevan hasta 30 barcazas

La mayora del trfico es de larga distancias; estimaciones de los operadores muestran que para distancias
menores a 300 o 4(X) klilSmetros el rlo no es competitivo frente al camin En la hidrovia el volumen fluvial
de cabolaje en Argentina f I (X00 km ) es menois del 15% del volumen total. Existe competencia por la carga
con el ferrecarril, que normalmente se define a favor del modo que tiene las instalaciones ms cerca del
generadoir de la carga

L-as instalaciones portuanas son bsicamente privadas; existen insalaciones pblicas que han sido conce-
sionadas. Los operadores han realizado importantes inmersiones en equipos y tienen altas tasas de cargue y

47
descargue de graneles. Para establecer una terminal portuaria se requieren permisos ambientales y contar
con la llroTiedad del terreno contiguo al ro. Igualmente el sector privad.) ha inmerido en dragado y baliza-
miento en el tramov desde Santa Fe hasta el ocano, a travs de una concesin con peaje En este Iranio las
embarcaciones de menos de 15 pies pagan slo derechos de balizaniento) ptjr utiliza la %ia. E.n la aitual
dad los gobiernros de los pases que integran la hidrtva Paraguay - Paran estn compleiando estudios para
emnprender obras por valor de $I()10 millonies de dlares. con el objetivo de posibilitar la navegacin en for
ma permanente con 10 pies durante tdoi el recorrido.

4.19 Estudios recientes de demanda muestran que en un escenario de inversiones

bajas en el canal y los puertos, el Rio Magdalena podra capturar carga adicional
hasta por 2.3 millones de toneladas, llegando a un total de 4.3 millones de toneladas.
El estudio de demanda contratado por Cormagdalena en el 200016, construy varios esce-
narios de movilizacin de carga por el Ro, con variaciones en los calados disponibles de
acuerdo a las inversiones realizadas, incrementando el nmero de segmentos en los que
se rehabilitara el canal para captar ms demanda de las zonas andinas, y variando las in-
versiones en equipos e instalaciones portuarias que permitan atraer diferentes productos.
El escenario base, en donde se hacen unas inversiones en mejoramiento bsicas del canal
de navegacin hasta Barrancabermeja y una mejora bsica de las instalaciones portuarias
arroja un potencial de carga total para el Ro Magdalena de 4.3 millones de toneladas.
Otros escenarios ms optimistas con significativas inversiones en el canal y en los puer-
tos arrojan un potencial de 8 millones de toneladas. La Tabla 4.3 muestra la distribucin
por producto para el escenario base, proyectado cuatro aos despus de haberse conclui-
do las inversiones bsicas. A pesar de que en la actualidad no existen equipos para el
transporte de contenedores, stos tambin podran ser trasportados por el Ro.

Tabla 4.3 Carga Transportada por el

Ro Magdalena escenario de bajas in-
versiones en canal puertos
y

Producto Miles Ton.

Carbn 1.223.165
Carga General suelta 549.117
Ganado
Granel slido 763.582
Granel liquido 160.015
Contenedores 141.914
Contenedores vacos 160.355
Hidrocarburos 1.363.196
Total General 4.361.343
Fuente: Steer Davis Glebe - Hidroestudios

16 Hidroestudios - Steer Davis Gleebe

48
 4.20 La reactivacin de la navegacin por el Magdalena requiere importantes es-
fuerzos del sector pblico y del sector privado. En los ltimos aos, el Estado ha lan-
zado iniciativas y realizado algunas inversiones para promover el uso del Ro como alter-
nativa de transporte. El proyecto YUMA que busca reactivar la navegacin por el Magda-
lena ha propiciado inversiones pblicas que han sido estimadas en US$ 30 millones para
recuperar y mantener el canal navegable, implantar ayudas satelitales de navegacin y
para mejorar algunas instalaciones portuarias . No obstante, tambin se requiere de in-
versiones por parte del sector privado en equipos y en terminales portuarias adicionales y
sobre todo en la organizacin de nuevas prcticas logsticas y esquemas de negocio que
capturen todo el potencial de ahorros del ro.

17 El monto estimado incluye inversiones pblicas de diversas agencias y jurisdicciones, incluyendo acce-
sos, e inversin privada. Estimacin realizada por el Ministerio de Transporte.

49
CAPITULO 5 - TRANSPORTE CARRETERO DE CARGAS

5.1 Los servicios de transporte de carga por carretera constituyen un sector eco-
nmico determinante para la competitividad de Colombia. Dadas las condiciones
geogrficas y de localizacin de las ciudades y de los mercados de produccin, es sus-
tancial el impacto que el transporte por camin tiene sobre la calidad y el servicio logsti-
co en general. En consecuencia el desarrollo de este captulo recibi una atencin espe-
cial del equipo de trabajo, en momentos que el sector se encuentra ante la oportunidad de
un slido dilogo de todos los participantes con el liderazgo del Ministerio de Transporte
y el apoyo tcnico del Departamento Nacional de Planeacin. Se desarrollaron reuniones
con el conjunto de los agentes y por separado (grupos focales) para entender el arreglo
institucional, el funcionamiento de los incentivos y la relevancia de altemativas de polfti-
ca a proponer. Una vez que se obtuvo el mapa del sector y se relacion con toda la cade-
na de calidad y de logstica en el contexto del estudio, se procedi a revisar la experiencia
intemacional en detalle en busca de metas viables y eficaces para Colombia. Finalmente,
se desarroll un debate con diversos expertos del Banco Mundial para asegurar la consis-
tencia de las propuestas. Conceptualmente, el transporte por camin hace parte de los co-
rredores de circulacin intema (Ver Tabla 3.1), pero dada su importancia se presenta en
un captulo separado.

5.2 El captulo, entonces, busca brindarun paso adicional que acompae el desa-
rrollo de una poltica nacional para el desarrollo del sector. Como se observa en las
experiencias intemacionales exitosas, el dilogo decidido entre los agentes es la altemati-
va para emprender una polftica consistente. Las propuestas de poltica que se presentan
son consistentes en su conjunto y requieren para su xito la sostenibilidad en el tiempo.
Es necesario que el Gobiemo y los agentes del sector se comprometan a evitar acciones
de corto plazo que no estn enmarcadas dentro del marco de accin acordado o que resul-
ten de una revisin que incluya nuevamente a todos los agentes. En la medida que las
propuestas de accin buscan cambiar la estructura del sector y promover la eficiencia, la
definicin de agentes del sector debe ser incluyente y dinmica.

5.3 El captulo comienza con una descripcin de los rasgos fundamentales del sector
en la actualidad, incluyendo su caracterizacin, organizacin y principales actores. En
segundo lugar, se analiza la organizacin del sector, destacando algunas debilidades del
marco regulatorio vigente, y se evala su desempeo. En tercer lugar, se discuten algunas
experiencias intemacionales que se han considerado ilustrativas, las cuales indican el
rumbo que est tomando la actividad y las dificultades que enfrenta. Finalmente, se ela-
bora sobre conjunto de acciones que podra constituir el marco de accin para el sector.

50
 DESCRIPCIN DEL SECTOR EN COLOMBIA

5.4 El transporte carretero representa el 81% del movimiento interno de cargas,

medido en toneladas-kilmetro, adems de participar con una porcin significativa
del comercio exterior regional (con Venezuela y Ecuador). La estructura espacial de la
produccin, el consumo y los puertos de entrada y salida del comercio exterior hacen que
el transporte interno tenga un rol muy relevante. Cabe resaltar que en China, por ejemplo
como se mencion en el captulo 1, los principales centros de produccin industrial estn
localizados a una distancia menor a 50 Kms del puerto; en Colombia las distancias me-
dias de las exportaciones estn alrededor de 270 Kms (excluyendo el carbn), y son cu-
biertas mayoritariamente por el transporte carretero. Adicionalmente, las importaciones y
los movimientos domsticos en la mayor parte de las cadenas de valor son realizados por
camin.

5.5 El parque de camiones de Colombia se caracteriza por operar con una eleva-
da cantidad de unidades, aunque el grueso de la actividad est concentrado en los
camiones articulados de servicio pblico: el 14% de los vehculos transporta el 70%
de las cargas. En Colombia hay registrados 168,000 camiones. La cifra es relativamente
alta, comparada, por ejemplo, con Chile, que con una economa de dimensiones similares
a la de Colombia cuenta con un parque equivalente al 60% del de Colombia, o de Mxi-
co, que con una economa casi 8 veces mayor tiene un parque solamente 3 veces mayor,
aunque equivalente al caso de Per Figura 5.1 Evolucin del Parque de Camiones
(con 75% del PIB y 78% del par-
que). No obstante, las comparacio- Capacidad
nes internacionales deben ser hechas Toneladas
con suma cautela, ya que no todos Mi -- -

los pases utilizan los mismos crite- m - ----- -- -

nos para registrar vehculos de car- 1. -

ga ' existen otros modos de trans- 12 - -

porte de cargas alternativos, diferen- In _ -

tes configuraciones espaciales de la - - -

demanda, y mltiples factores ms. . -
Un 43% del parque de camiones en ---
Colombia es de uso no-pblico (de 940 150 1955 I960 M965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 20t0 2tO1
empresas productoras de bienes o
servicios, oficiales, etc.). Esta pro-
porcin de flota privada - presumi-
blemente concentrada en movimien- Fuente Salazar, 2005
tos urbanos y sub-regionales- es relativamente alta, e indicativa de una baja confianza
respecto a los operadores de servicio pblico en segmentos de vehculos de baja capaci-
dad. La edad promedio es de 20 aios; aunque parecera un tanto elevada (es de 17 aos
en Per), debe tenerse presente que en Colombia hay una prctica de frecuente reponten-
ciamiento (cambio o mejoramiento del motor) y cambio de partes, explicada en parte por
las exigencias de la topografa del pas. El 14% de los camiones son articulados (tracto-

18 En los pases federales existen vehculos registrados y operando exclusivamente una jurisdiccin subna-
cional, lo que dificulta an ms las comparaciones.

51
 a la
camiones con remolque) y el 86% son rgidos (camiones con su caja incorporada
primeros, como se observa en la
traccin), con una clara tendencia al crecimiento de los
esttica de
Figura 5.1.19 Los camiones articulados representan el 56% de la capacidad
transporte, y dan cuenta del 70% de la demanda (Figura 5.2).

Figura 5.2 - Nmero de Vehculos y Carga Transportada por Tipo de Camin

NUMERO DE VEHICULOS CARGATRANSPORTADA
,,. Rgidos |: Rgidos
14%

..:0 .......
Articulados

... Articulados

.........
",,,,,,,,,,,..
,,,,,,,,,,,,"
/700
... ...............
.... ...................
......
....... ~~~~....

86%

Fuente: Salazar, 2005

5.6 La demanda del transporte carretero de cargas est concentrada en las ma-
el nivel de
nufacturas y en algunos graneles secos de origen mineral y agropecuario;
asociado
actividad - que recae en un 90% en camiones de servicio pblico - est
moviliz
particularmente a la actividad industrial. El transporte carretero de cargas
del orden de 400 Km,
100 millones de toneladas en el ao 2003, con una distancia media
las
lo que implica 40 mil millones de tn-Km. La evolucin de esta demanda acompaa
20
los produc-
fluctuaciones del PIB, destacndose en su integracin la alta participacin de
tos manufactureros (ms del 60%); su variacin explica los cambios que ha experimenta-
el sector
do el nivel de actividad del sector en los ltimos aos. Le siguen en importancia
con volmenes ma-
agropecuario (24%) y el minero (6%). Hay una leve estacionalidad,
vehculos
yores entre los meses de octubre y diciembre. El 90% del transporte lo realizan
con tres ejes en su uni-
de servicio pblico, que son generalmente vehculos articulados,
ha ido ajus-
dad tractora (tractomula) y semirremolques con dos o tres ejes. La oferta se
por su ca-
tando a la demanda; la Figura 5.3 sugiere que el parque de camiones (medido
particularmente ante el
pacidad esttica) ha respondido a los impulsos de la demanda,
y facilitado
crecimiento pronunciado de la economa en la primera mitad de los aos 90,
por la apertura econmica y las facilidades para incorporar unidades.

19 Para una descripcin detallada del parque, ver DTT (2004) ParqueAutomotor
de Cargaen Colombia.
20 La metodologa de clculo que sigue la Direccin de Transporte y
Trnsito incluye slo los viajes de ms
de 25 kln.

52
 Figura 5.3 - Evolucin de la Oferta y Demanda del
transporte carretero de Cargas
Incremento Carga Movilizada y Capacidad Instalada

2,51 -

,5-Carga
tt
1 -----
- ---- ----- - - .-- -- Capacidad
l Esttica

1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001

Fuente: Salazar, 2005

5.7 El mercado es muy heterogneo, incluyendo numerosos segmentos cuyos l-

mites son difciles de precisar; hay una clara dinmica hacia la concentracin de la
oferta en las firmas de mayores dimensiones, que operan con flota propia, y que
cuentan con capacidad para organizarse con criterios modernos y para acceder a
recursos tcnicos y financieros. La heterogeneidad en este sector es comn a muchos
otros pases. Pero a diferencia de otros casos, la segmentacin no se define tanto por pa-
rmetros tcnicos (caractersticas especiales de los vehculos que los hace aptos para cier-
tas cargas, especializaciones regionales, etc., salvo en algunos pocos casos como los
combustibles lquidos, paquetera, etc.) sino ms bien por la organizacin empresarial.
Los aspectos ms destacados son: la dimensin de la empresa, su visin y perspectivas, la
dimensin y eficiencia en la operacin de los vehculos de propiedad de las empresas de
transporte (los camiones de propiedad de las empresas de transporte tienen una producti-
vidad casi el doble que los camiones de operadores individuales), y la organizacin em-
presaria, en particular el acceso a los mercados financieros, la informacin sobre los mer-
cados de carga y la tecnologa. Si bien no se dispone de informacin que permita estable-
cer la participacin relativa de los distintos tamaos de empresa en la actividad del sector,
las consultas en grupos focales manifestaron una clara tendencia hacia una mayor con-
centracin del transporte de cargas en las empresas de mayores dimensiones (operando
con flota propia o subcontratando).

5.8 La organizacin del transporte carretero - tal como la definen las normas
vigentes - se caracteriza por fragmentar la cadena de servicios, instituyendo varios
actores que intervienen entre el dador de carga y el proveedor efectivo del servicio
de transporte. El marco normativo de Colombia -expresado fundamentalmente a travs
de las Leyes 105/93, 336/6, y 769/02, los decretos 1851/92 y 173/01, y el Cdigo de Co-
mercio - organiza el transporte de carga reconociendo al generador de carga, la empresa

53
de transporte, el propietario del vehculo y el operador del vehculo (los dos ltimos son
generalmente una misma persona, y son mayoritariamente operadores individuales). El
esquema organizativo puede definirse como de "tres partes" (dador de carga - empresas -
transportista).21 La Figura 5.4 resume los actores.

Figura 5.4- Actores en el Transporte Carretero de Cargas

Operadores individuales

GENERADOR DE EMPRESA DE PROPIETARIO DEL\ CONDUCTOR

CARGA TRANSPORTE VEHICULO

!
1 '---------------------------------------------------.----

|NISTAS

Fuente: elaboracin propia

5.9 Los generadores de carga son los demandantes del servicio de transporte;
abarcan firmas de diversas dimensiones, que ocasionalmente transportan la carga
por su cuenta, y que generalmente contratan el servicio con una empresa de trans-
porte. Los generadores de carga son el dueo o mandatario de la mercadera que se quie-
re transportar, que contrata su acarreo con una empresa de transporte para que sea entre-
gada a un destinatario (que puede ser l mismo): establece qu se debe transportar, en
dnde y cuando se retira la mercanca, dnde y cuando debe entregarse, provee el emba-
laje y la documentacin necesaria, etc. Si contrata con terceros (lo ms frecuente) debe
hacerlo con empresas de transporte debidamente habilitadas; si acta por su cuenta
(transporte propio) no debe ser forzosamente el propietario de la mercadera, basta que
22
tenga disponibilidad material sobre ella

5.10 Las empresas de transporte son las entidades autorizadas para tomar la res-
ponsabilidad de trasladar cargas, contanido la capacidad de emitir el correspondien-
te manifiesto; son muy pocas, y poseen slo el 6% de la flota de vehculos. Las em-
presas de transporte son las responsables del traslado y seguridad de la carga, y coordinar
recepcin y entrega. Para ser habilitadas, estas empresas deben cumplir varios requisitos
de organizacin, tcnicos, financieros, de origen de sus recursos y de seguridad; la habili-
tacin es nacional, de manera que pueden operar en todo el pas. La intencin de las nor-
mas es asegurar capacidad operativa y administrativa, otorgando slo a las empresas de
transporte habilitadas la exclusividad de emitir el manifiesto de carga. Actualmente hay
1268 empresas de transporte habilitadas, de las cuales 871 estn realmente activas. Este
nmero es relativamente bajo si se compara por ejemplo con Mxico donde operan ms

21Normalmente hay "dos partes": el dador de cargas y la empresa transportista, aunque sea unipersonal.
entre el
22
Existen algunos productos de excepcin sobre los cuales se puede desarrollar contratacin directa
Estos productos estn enumerados
propietario de un vehculo de servicio pblico y un generador de carga.
en el Decreto 2044 de 1988 el cual se encuentra vigente.

54
 de 60,000 empresas o Brasil donde hay ms de 45,000. Las empresas de transporte pue-
den efectuar el servicio con vehculos propios o de terceros, emitiendo la carta de porte
respectiva. Debe tomar seguros por la carga bajo su responsabilidad. El 32% de las em-
presas de transporte no cuenta con vehculos propios y el 68%, que s los posee, tiene en
promedio menos de 5 unidades, lo que indica que bsicamente contratan con terceros.
Slo 22 empresas poseen ms de 200 vehculos, y una ms de 600. En conjunto, las em-
presas de transporte slo son propietarias del 6% de la flota. Las empresas ms grandes
cuentan con departamentos especializados de comercializacin que se encargan de man-
tener la estabilidad de las relaciones con los dadores de carga.

5.11 Los propietarios de vehculos no pueden contratar directamente con el gene-

rador de carga, sino a travs de una empresa de transporte; son bsicamente opera-
dores individuales -ms de las cuatro quintas partes slo cuenta con un solo camin.
Los propietarios de vehculos ponen sus unidades a disposicin de la empresa para movi-
lizar la carga entregada por el generador. Deben operar a travs de una empresa de trans-
porte (con la que suscriben un contrato de vinculacin temporal) y contar con una pliza
de seguro por la mercadera y daos a terceros, ya que son solidariamente responsables
por el deterioro de la carga. No pueden emitir manifiesto de carga. Son mayoritariamente
operadores individuales: el 82% tiene un solo vehculo. Los camiones estn sujetos a re-
gulaciones tcnicas, bsicamente: (i) la homologacin de los equipos para poder circular
(incluyendo pesos y dimensiones), (ii) la incorporacin de vehculos nuevos (actualmente
requiere la conversin a chatarra o desguase de una unidad usada); (iii) el registro de la
unidad, y (iv) la revisin tcnica anual, mecnica y de seguridad.

5.12 Los conductores son los profesionales habilitados para conducir los vehcu-
los; en muchos casos el conductor y el propietario son la misma persona. Los con-
ductores son las personas habilitadas para operar un vehculo de cargas, y responsables
del traslado de la mercadera en cumplimiento del contrato de transporte. En muchos ca-
sos el conductor y el propietario del vehculo son una misma persona, particularmente en
los vehculos menores, rgidos.

5.13 Tambin operan intermediarios entre generadores de carga y empresas de

transporte, y entre stas y los propietarios de vehculos. Existen adems otros actores
que participan en ciertos puntos de esta cadena: (i) comisionistas que intermedian entre el
generador de carga y la empresa transportista; y (ii) comisionistas "de playa", que inter-
median entre las empresas y los transportistas individuales cuando no hay una vincula-
cin relativamente estable entre una empresa y transportistas: se ocupa de ubicarlos en
una playa de camiones, que acta como un mbito local de oferta de servicios (Ver Figu-
ra 5.4).

5.14 Los vnculos comerciales entre los actores se basan en relaciones de mercado,
que se encuentran condicionadas por la regulacin de los precios establecida me-
diante una Tabla de Fletes, vigente desde 1998. Los aspectos ms destacados de los
vnculos comerciales entre los actores son los siguientes:

(i) Entre el generadorde carga y la empresa de transporte: el contrato de transpor-

te que se materializa en varios documentos. El manifiesto de carga ampara el

55
 transporte de mercancas ante las autoridades (Decreto 173/01), contiene infor-
macin sobre la empresa transportadora, el vehculo, la mercanca transportada,
el precio del flete y los seguros que amparan la mercanca. Su emisin es exclu-
siva de las empresas de transporte, y constituye una garanta para el dador de
carga. La empresa de transporte toma la responsabilidad sobre la prdida total o
parcial de la carga, y contrata seguros. Generalmente el pago oscila entre 45 y
60 das, pero ocasionalmente hasta 90 das. El precio se pacta tras un proceso
competitivo que debe sujetarse a los mnimos que establece la Tabla de Fletes
(ver Recuadro 5.1). Los contratos son generalmente cortos (con tendencia a ex-
tenderse) basados en procesos competitivos, incluso algunos plurianuales. Las
relaciones estables son frecuentes. Algunas empresas de transporte han certifi-
cado ISO ante la exigencia de los generadores de carga.

(ii) Entre la empresa de transporte y el propietario del vehculo: se requiere un

contrato de vinculacin cuando la empresa de transporte opera con vehculos de
terceros, que es la prctica corriente; si la vinculacin es transitoria, alcanza con
el manifiesto de carga. Ocasionalmente se realizan operaciones de leasing o al-
quiler. El propietario del camin es solidario en las obligaciones del contrato de
transporte. El precio a pactar entre ambos no es libre: debe respetar los mnimos
establecidos en la Tabla de Fletes. El camionero "vive el da a da", generalmen-
te no tiene relaciones estables y padece una notoria debilidad financiera, lo que
genera una dbil posicin negociadora, ya que depende de sus ingresos de corto
plazo para atender los costos de operacin y mantenimiento y sobrevivir en la
actividad. La empresa de transporte suele actuar como su agente financiero: le
adelanta el 50% al 60% del flete, con un cheque (cuyo cambio por efectivo im-
plica perder del 1% al 2% de su valor). Generalmente la vinculacin es tempo-
ral; no obstante, existen una tendencia a la fidelizacin: ciertos conductores y
propietarios que son requeridos en primera instancia por la empresa, dado que
ya les ha ganado confianza.

(iii) Entre el propietariodel vehculo y el conductor: rigen las normas laborales y de

seguridad social generales. El salario es en parte fijo y en parte ligado a la factu-
racin. Es muy frecuente la informalidad y los contratos verbales.

5.15 Actualmente la incorporacin de vehculos nuevos est condicionada a la des-

truccin de unidades antiguas. Actualmente slo se admite incorporar vehculos ante la
destruccin de una unidad antigua, induciendo un "mercado secundario" en el que se
vende certificados de destruccin de equipos, como se mencion reiteradamente en los
grupos focales. Existen peticiones permanentes para permitir la entrada de gran nmero
de nuevos vehculos adicionales, particularmente equipos con altas prestaciones. Por otro
lado, el Gobierno enfrenta la presin de propietarios actuales para mantener las restric-
ciones. Esta tensin pone en evidencia que es un mercado donde hay sobreoferta en unos
segmentos y falta de vehculos en otros.

56
 Recuadro 5.1 - La Tabla de Fletes

Los pi ei, *l del coutraito de transpoirte estm regulados en Colombia desde el ao 1998 mediante la denomi-
nada Tabla de fllees definida por rutas > peso La tabla de fletes establece los valores mnimos que regulan
la relacin entre las empresas de transporte y los propietarios de vehculos y son la base para la negocacin
entre los dadores de carga y las empresas de transporte. Inicialmente, la Tabla de Fletes fue el resultado de
un proceso de negociacin llevadio a cabo en los aos 1996 y 97, del que surgieron valores de flete nminimos
para uln amplio LonJunlo de rutas; slo posteriormente se desarrollaron modelos de ' obos para darles sopor-
te.

El Ministerio de Transporne conienz a desarrollar modelos de cosios de la actividad a partir de 1998. L>1tos
modelos ointemplani las caraciersticas y consumos de los equipos y los precios dle los insumos tcombusti-
bles. neunticos. elc ), y unos parmetros operativos que son clave para delinir los costos unitarios. A par-
tir del ao 1999 se observa que los resultados del modelo de costos presentan diferencias importantes res-
pecto a la Tabla de Hmletes. que difieren en forma significativa segn las rutas. y no slo por variaciones de
precios de los insumos. Algunas rutas tenan asignados nletes en la Tabla por encima de los resultados del
modelo, y otras por debajo. estas diferencias surgan de capacidad de negociacin que tuvieron los distintos
sectores de la industria durante el proceso de definicin de la Tabla.

Las revisiones a la labla de Fletes han coniemplado generalmenie ajubtes por variacin de precitos. y - slo
en algunos aos - un paulatino cambio esrucural, afinando los parmeirs operativos velo.idade, tiem-
po,s de carga y descarga) y algunos insumos propios de la operacin y manienimiento. La tendenL.a ha sido
incremetilar ms los neles hacia arriba donde resultaban inferiores a los cosios. y menos donde los fletes
superaban a los costos. acercando gradualmente la estructura de la Tabla a los costos que expresa el mode-
lo

Este tipto de Tabla es pxco equitati;a. y desincentiKa la inovacin y la bsqueda de la eficiencia operatisa
En el mercad) de transpone lcs costos pueden variar fuertemente entre una operacitSn y otra, y no silo por
la ruta: existen innumerables punios de origen y destino, condiciones de carga Y descarga. volmenes con-
tratados (ctntralos por un viaje o de largo plazo), existencia o no de cargas de relomo, elc. Una tabla no
puede en la prctica reproducir las mlliples circunstancias que pueden ocurrir en el mercado Adicional-
mente, los parametros operatisos son delinitorios para estimar costos unitanios; por ejemplo los tiempos de
carga y descarga. las velocidades. etc., que se expresan - en un modelo) rganizado por rutas -en nmern de
recorTidos por mes Esios parnietros no son iguales en todos los prestadoires de servicios, ni en las diversas
operaciones que contraten. y ebie tipo de lTabla tiende a reflejar los valores propios de las operaciones me
nos eficientes Es frecuente que en las discusiones de tarifas mninimas - en el transporne de cargas o en el de
pasajeros - la presin de los operadores ntis pequeos y la complacencia de los ms grandes fuercen al
Istado a reconocer parmetros tcnicos superiores a los promedios

Lts intentos de mnodificar la Tabla de Fletes han bido infructuosos. En los aos 2() >3 y 2(X04 el Go)bierno
quiso flexibilizar los precios en algunas circunstancias (contratos de largo plazo, disponibilidad de fletes de
retorno), pem las asociaciones gremiales de los operadores indisiduales se opusieron fuertemente, ante el
teniir de que cualquier alejamieiit) de la actual tabla pudiera comprometer la permanencia en la actiidad
de algunos de sus miembros.

5.16 La regulacin de pesos y dimensiones es objeto de discusiones por razones

comerciales, an cuando los anlisis tcnicos han demostrado su razonabilidad. La

57
 de
regulacin referida a pesos y dimensiones mximas de los vehculos ha sido objeto
presiones tendientes a relajar sus requerimientos, particularmente en lo referente al peso
mximo admitido para los camiones rgidos de dos y tres ejes. Una opcin discutida re-
cientemente consideraba su ampliacin para permitir a los camiones rgidos un mayor uso
de su capacidad para ciertas cargas (aumentando la capacidad sin aumentar la flota). Sin
embargo, anlisis realizados por organismos tcnicos demostraron que un cambio en los
mximos permitidos tendra efectos negativos sobre la infraestructura y, por lo tanto, no
se han alterado.

5.17 Los actores del sector tienen intereses en conflicto, que reflejan diferencias en
su dimensin econmica y en la escala social, en general con alta capacidad poltica,
que en el caso de los operadores individuales se refuerza a travs de medidas de
fuerza directas. Hay claras diferencias entre los intereses de los grupos, tanto desde el
punto de vista de los agentes (dadores de carga, empresas de transporte, y propietarios de
vehculos) como al interior de los mismos agentes (empresas de transporte grandes y pe-
queas). Sus intereses son diversos y frecuentemente conflictivos: (i) los generadores de
carga procuran minimizar los costos logsticos totales y obtener la mxima calidad de
servicio; (ii) las empresas de transporte buscan maximizar los fletes, tener una demanda
estable, una flota estable y confiable, y minimizar los costos de operacin y administra-
cin; (iii) los propietarios de vehculos quieren rentabilidad de su inversin, maximizando
los ingresos por sus vehculos y minimizando los costos de operacin y mantenimiento; y
(iv) los conductores buscan estabilidad laboral, maximizar su ingreso y mejorar las con-
diciones de trabajo. Los actores involucrados en la actividad estn profundamente estrati-
ficados social y econmicamente. Las diferencias se han dirimido mediante medidas de
hecho, en particular, a travs de paros camioneros. Entre 1995 y 2004 se han producido
14 paros, algunos regionales y otros nacionales. Se estima que hay 200,000 propietarios y
100,000 conductores. El Estado tiene otros roles en adicin a la regulacin econmica y
tcnica del sector, varios de ellos conflictivos con los operadores: dispone el cobro de
peajes por el uso de la infraestructura vial, realiza tareas de fiscalizacin y control de las
cargas, y vela por la seguridad en la circulacin. Para algunos analistas, la normativa se
ajusta a las presiones que ejercen los actores (Eslava y Lozano, 1999). Los conflictos
principales en los ltimos aos han estado referidos al nivel de fletes, al pago de peajes,
al peso mximo por eje y a la congelacin del parque. Las soluciones acordadas se han
orientado hacia una mayor intervencin estatal, no en ajustes a la regulacin que provea
incentivos adecuados.

5.18 En la prctica, el esquema de organizacin sectorial que disponen las normas

se encuentra considerablemente distorsionado, ya que los diversos actores no cum-
plen los roles de la forma en que fueron concebidos originalmente. El esquema orga-
nizacional que prevn las normas dista de ser cumplido rigurosamente en el mercado. Se-
gn trabajos recientes del Ministerio de Transporte y reuniones con grupos focales, las
principales distorsiones que se observan en los actores - con niveles variables de intensi-
dad - son las siguientes:

i.) Generadoresde carga: suelen contratar con empresas no habilitadas o con

propietarios de vehculos (se estima que un 30% de las operaciones lo
hacen), no organizan debidamente entregas y recepciones ni reconocen los

58
 sobre costos que ello implica, demoran el pago (debiendo ser financiadas
hasta 90 das), no entregan la documentacin adecuada, y no embalan y ro-
tulan debidamente la mercadera.

ii.) Empresas de transporte: no mantienen las condiciones bajo las que se las
habilit, carecen de sistemas de comunicacin, no hacen un seguimiento de
la operacin, ocasionalmente practican la venta de manifiestos de carga. La
Tabla 5.1 presenta una tipologa de la modalidad operativa de las empresas
de transporte.

iii.) Operadores individuales: escasa capacitacin, falencias en la estiba y fija-

cin de la carga, falencias en el mantenimiento preventivo, ocasionalmente
contratan directamente con el generador de carga, desconocen su responsa-
bilidad solidaria. Incorporan nuevos equipos sin desplazar los viejos, a pesar
del congelamiento del parque.

Tabla 5.1 - Tipologa de la modalidad de operar de las empresas de transporte

De diversos tamaos, con capacidad tcnica y financiera, que establecen rela-

ciones comerciales estables con los generadores de carga. Suelen adquirir flota
IMNIPREISAS propia para operar una porcin de su mercado; el resto lo contratan con terceros
ORGANIZADAS con quienes mantienen relaciones estables de trabajo. Son los ms propensos a
desarrollar servicios logsticos complementarios.
Con muy diversos tamaos y grados de desarrollo. Son empresas que articulan
EMPRESAS la oferta y demanda de transporte, obteniendo un margen por su intermediacin,
INlTR.NEDIARIAS y que movilizan la totalidad de la carga con terceros. Las hay desde muy serias
hasta "empresas de garaje", con actividad casi artesanal.
ENIlPRl SAS Se benefician de la exclusividad en la expedicin del Manifiesto de Carga para
EPLA[Ll ADORAS' alimentar el mercado negro al que recurren los operadores independientes que
Pestablecen relaciones directas con los dadores de carga.
Fuente: Salazar, 2005

RESULTADOS DEL ESQUEMA ACTUAL

5.19 La organizacin actual del sector resulta en un desempeo operativo caracte-

rizado por altos costos de transaccin, precios superiores a los que podran pactarse,
y una limitada calidad de servicio. El desempeo del transporte carretero en Colombia
no es satisfactorio, ni en precios ni en calidad de servicio. La comparacin internacional
de tarifas debe ser hecha con cautela, ya que involucra factores ajenos a la organizacin
del sector (tipo de producto transportado, distancias medias, topografa, tipo de contrato,
costo de los insumos, etc.). El costo de transporte por tonelada-Km es un 20% superior
que en Argentina, 38% para Mxico o 13% que en Brasil, tres pases donde las kilme-
tros recorridos por vehiculo son semejantes. El anlisis del desempeo operativo compa-
rando los costos promedio con los que los que logran algunos operadores eficientes evi-
dencian una baja productividad general en la industria. Por ejemplo: (i) el Ministerio de
Transporte considera tiempos de carga y descarga de 18 horas en su modelo de costos;
una reduccin a la mitad (que sera un valor razonable internacionalmente), implicara

59
una baja en el costo por tn-Km de 6.2% 23; (ii) la cantidad de viajes vacos, que actual-
mente es del orden del 30%: una reduccin de 5% permitira reducir los costos por tn-Km
en aproximadamente 4.5%. Se producen demoras debido a la utilizacin del equipo de
transporte como almacenamiento transitorio, y como "buffer" para ajustar una mala coor-
dinacin de embarques. En la cadena del transporte carretero, los diferentes actores van
agregando valor y apropindose del flete pagado por el generador de carga. Si el genera-
dor de carga pacta con una empresa de transporte un flete por un valor, por ejemplo, de
$100, sta realmente paga entre $80 y $85 al operador individual que transporta la carga.
La empresa cobra por su intermediacin entre un 10% y 15%, y adicionalmente retiene
un 1% por impuestos en fuente, otro 1% por seguros, y aproximadamente un 2% por los
costos financieros. Estos costos financieros se deben a que la empresa le paga al transpor-
tista individual antes de cobrarle al generador de carga (le anticipa el 50% del flete antes
de salir y completa el pago a los 10 das de entregar la mercadera), en tanto que cobra
del generador de cargas entre 45 y 90 das de pactado el flete. Si fuera el caso, adicional-
mente descuenta la comisin de la playa de parqueo de camiones, que es del 0.5%. Aun-
que el margen de intermediacin tendra una justificacin de mercado por el paquete de
servicios logsticos que se preste al dador de carga, el descuento que produce la empresa
puede ser en muchos casos desproporcionado al valor que efectivamente agrega.

5.20 Algunos de los factores que limitan el desempeo del sector son tipo estructu-
ral, ajenos a su organizacin, como la inseguridad, o las dificultades impuestas por
la geografa y la infraestructura. Entre las causas del desempeo limitado hay algunas
que son ajenas a su esquema organizativo. La inseguridad, generada por la presencia de
grupos armados ilegales y de delincuencia comn, an constituye una restriccin para los
tiempos de operacin nocturna (los seguros no cubren siniestros nocturnos), y ocasiona
prdidas de cargas. Para reducirlos se encarecen los seguros, se conforman convoyes, y se
incrementan los inventarios. En los grupos focales realizados en el primer semestre de
2005, se mencion que an persiste costos extra asociados a la seguridad en las carrete-
ras, aunque sealaron que eran sensiblemente decrecientes. La importancia de insistir en
este aspecto radica en que esto reduce la ubicuidad de los servicios y lleva a que los ca-
miones tiendan a operar en una misma ruta en forma permanente. La geografa tambin
incide en un sentido amplio: no slo por la topografa, los derrumbes y las interrupciones
asociadas, sino tambin por la distribucin espacial de los orgenes y destinos y por los
desbalances en los volmenes de carga, como se describi en el Captulo 2. La calidad de
la infraestructura, y particularmente su geometra, inciden en la eleccin del tipo de ca-
min. Las altas pendientes hacen necesaria una mayor relacin potencia peso.

5.21 A pesar de los factores externos, buena parte de las causas del bajo desempe-
o radican en factores propios de la organizacin de la actividad camionera: el es-
quema de operacin fragmentada limita la productividad de la industria, al conlle-
var modalidades de comercializacin y operacin poco eficientes - en las que se ges-
tionan vehculos en vez de flotas - desaprovechando las importantes economas de
escala que ofrece la actividad. La separacin entre el transportador jurdico indepen-
diente del transportador efectivo adoptada en Colombia limita seriamente la eficiencia y

23 En algunos sitios el tiempo de carga o descarga puede ser de 3 das, como sucede frecuentemente en Bue-
naventura.

60
 la calidad del servicio. Salvo pocas excepciones, las empresas no aprovechan las econo-
mas de escala que permite la actividad. Un empresa integrada en la gestin comercial y
operativa (no forzosamente en la propiedad de los vehculos), que vende en forma centra-
lizada los servicios y dispone de sistemas bsicos de comunicacin, est en condiciones
de lograr estndares de eficiencia muy superiores a los de un operador individual. Ac-
tualmente, en una buena parte de la industria se operan vehculos y no flotas, lo que im-
plica no aprovechar las posibles economas de escala de la actividad, que se han poten-
ciado en los ltimos aos con la tecnologa informtica y de las comunicaciones, y con el
aprovechamiento de la escala en la provisin de bienes (cubiertas, combustibles, etc.) y
servicios (seguros, reparaciones). Adems de poco eficiente, el marco actual no establece
con claridad responsabilidades, lo que deteriora la calidad del servicio (por ejemplo, en
manipulacin y estiba de la carga). Es un modelo de organizacin que no establece incen-
tivos para la eficiencia, que se han manifestado claramente en otros pases con la adop-
cin de tecnologas modernas.

5.22 El hecho que los precios actuales resulten elevados y - no obstante - resulten
insuficientes para los operadores, se basa en la baja productividad de los equipos
que resulta de la organizacin del sector. Se observa una aparente paradoja: por un la-
do los precios del transporte automotor aparecen elevados y comprometen la competitivi-
dad, y por otro los transportistas aducen que los precios pagados no permiten cubrir sus
costos. Probablemente la causa de que ambos argumentos sean ciertos - al menos par-
cialmente - radique en la baja productividad de una buena parte de la oferta. El ciclo ope-
rativo es poco ineficiente, sobre todo en los vehculos rgidos. Los camiones recorren
70,000 Km por ao o menos en el caso de los vehculos articulados, y 25,000 Km en los
rgidos 24 . El rendimiento de los equipos es bajo; en Colombia un camin produce
240,000 tn-Km por ao, contra 770,000 en Mxico. Pero cabe aclarar que la estadstica
en Colombia no considera los viajes urbanos (que sumaran ms toneladas-Km), pero s
incluye todos los vehculos de carga, fijos y articulados, afectados a servicios urbanos e
interurbanos. Los camiones articulados tienen rendimientos superiores, y en las empresas
que operan con flota propia o en algunas cooperativas recorren 100,000 Km por ao, casi
el doble que un operador independiente. Los vehculos articulados han sido concebidos
para separar la unidad tractora (el cabezote) del semi-remolque; en condiciones normales,
debe haber ms remolques que unidades tractoras, separando la traccin de la bodega, lo
que permite un uso mucho ms eficiente de los equipos. En Colombia los equipos no se
rotan, y los articulados operan - generalmente - como fijos (hay excepciones, de empre-
sas y cooperativas). Algo similar ocurre en la relacin camin-conductor, en la que no
hay rotacin. Estas prcticas reducen la productividad del equipo ms costoso, que es el
cabezote.

LA EXPERIENCIA INTERNACIONAL

5.23 Las tendencias en el mundo son hacia la desregulacin y modernizacin del

transporte carretero de cargas; varias experiencias en la regin - como es el caso de

24 Valores estimados en los grupos focales. Los rgidos se concentran en mbitos urbanos y en rutas de baja
densidad y difcil acceso.

61
 para
Estados Unidos, Mxico y Chile - han demostrado tener importantes beneficios
dcadas el mundo ha pre-
la economa y la competitividad de los pases. En las ltimas
de transporte
senciado una clara tendencia a la liberalizacin de la prestacin del servicio
de las regulaciones que contro-
carretero de cargas. Ha habido una paulatina eliminacin
especficos, la
len la estructura del mercado, las licencias para operar rutas o productos
llegada, las
obligacin de cargar en centros predeterminados o de acuerdo con el orden de
y las restricciones a la
restricciones de entrada al mercado, la fijacin de precios oficiales,
referidas a
incorporacin de equipos. Se han intensificado - en cambio las regulaciones
y normas
pesos y dimensiones, condiciones de seguridad de los vehculos y conductores,
son ilustrati-
ambientales (Boylaud, 2000). Los casos de Estados Unidos, Chile y Mxico
vos de estas tendencias y de los impactos que han producido.
a los
5.24 En el caso de los Estados Unidos el esquema desregulado permiti
el transporte
transportadores reducir precios, ofrecer mejores servicios e impulsar
importantes recursos. Entre
intermodal; los usuarios simultneamente han ahorrado
convirtindose
1940 y 1980 la entrada a nuevos operadores estuvo prcticamente cerrada,
mercado. Las rutas eran asignadas
la compra de derechos en la nica forma de entrar al
fletes eran
de punto a punto y por producto. En los aos 70 estudios mostraron que los
esfuerzos su-
75% superiores que en pases con mercados libres. Tres gobiernos hicieron
ante la oposi-
cesivos para pasar en el Congreso una ley de desregulacin del mercado,
las rutas y los
cin de los sindicatos de transportadores y conductores. La reforma liber
carteles de
productos, y permiti la entrada de nuevos vehculos. Aunque no elimin los
me-
precios, la competencia los hizo inocuos (Gale, 1997). Las empresas de transporte,
laborales (que
diante la creciente optimizacin de su operacin, la reduccin de los costos
modal, lograron una
eran de los ms altos de todas las industrias del pas) y la integracin
(OECD,
reduccin del total de costos calculada en 23% a los cinco aos de la reforma
una sola atiende el
1997). Hoy hay ms de 300 mil empresas con alta heterogeneidad;
10% del mercado interurbano, y cientos de ellas no superan el 1% en cada submercado.
(nica-
Hay tambin varios cientos de miles de operadores propietarios de sus vehculos
empresas y la
mente la unidad tractora - el cabezote). A pesar de muchas quiebras de
gener me-
consecuente perdida de esos empleos atribuidas a la desregulacin, el sector
En las rutas ms largas
dio milln de empleos nuevos en los aos 80 y 90 (OECD, 1997).
el transpor-
entre los principales centros de atraccin y generacin de cargas se desarroll
contenedores entre trenes y camio-
te intermodal, mediante la operacin de conjunta de
concentrada
nes. La ganancia principal de la reforma para los dadores de carga ha estado
en la reduccin de inventarios por alimentacin a tiempo en la cadena de abastecimiento,
del PNB
al mejorar la calidad del servicio. El valor de los inventarios como porcentaje
pas de 9% en 1980 a 4.2% en 1994 (OECD, 1997).
del sector
5.25 El caso de Chile pone en evidencia que una liberalizacin abrupta
ha sido muy benefi-
puede tener efectos indeseados, an cuando en el mediano plazo
carga en
ciosa. A comienzos de la dcada de 1970 el sector de transporte carretero de
Chile se caracterizaba por algunas ineficiencias que lo hacan costoso y poco competitivo
reflejaban
(Brown, 1993). Las tarifas eran definidas por el Ministerio de Transporte y no

62
 la realidad del mercado ni las condiciones particulares de la carga. 25 Para importar ca-
miones era obligatorio pertenecer a una Asociacin de Camioneros autorizada por el Go-
bierno, y pagar la afiliacin y sostenimiento, en la que era necesario inscribirse para mo-
vilizar carga. El Gobierno haba suscrito un acuerdo con una firma extranjera y juntos
constituyeron una entidad para producir camiones en Chile, restringiendo la entrada de
otros vehculos. En 1975 con la aplicacin de un decreto antimonopolio, estas condicio-
nes comenzaron a desintegrarse. Se desmont la exigencia de pertenecer a las Asociacio-
nes para poder conseguir carga (medida fue ratificada en 1984), los fletes obligatorios
(considerando incluso ilegal recomendar tarifas mnimas por parte de las Asociaciones), y
el acuerdo de fabricacin y adquisicin subsidiada de vehculos (eliminando los obstcu-
los para comprar camiones). Se estableci la funcin del Estado para asegurar que carte-
les y monopolios regionales o locales se desmontasen y facilitar la entrada de nuevos
operadores. Inicialmente se incentiv una fuerte entrada de camiones entre 1977 y 1981,
inducida por un exceso de recursos de crdito y grandes facilidades para importadores y
compradores de vehculos de carga. La crisis econmica de 1982 tuvo efectos desastrosos
sobre la industria camionera, ya que muchos de quienes haban adquirido vehculos fue-
ron incapaces de continuar pagando los crditos, situacin que se hizo ms grave al redu-
cirse la carga por movilizar y ms evidente la sobreoferta. El Gobierno debi intervenir y
se lleg inclusive a reexportar 2.500 de los camiones importados y reprogram el pago de
deudas. A pesar de estas medidas, y con la sobreoferta existente, muchos transportadores
tuvieron que continuar operando sus camiones a prdida. Tras la normalizacin de la
economa se pudieron aprovechar las ventajas de un mercado libre; se inici un proceso
de especializacin y mejoramiento de la eficiencia en ciertos sectores, y el crecimiento y
profesionalizacin de las empresas.

5.26 La desregulacin llevada a cabo en Mxico muestra importantes beneficios,

no slo por la reduccin de precios, sino por la mejora en la calidad del servicio, que
facilit la innovacin y competitividad de los usuarios del transporte. El transporte
automotor de Mxico fue objeto de una profunda reforma en 1989, orientada a la libre
entrada y fijacin de precios. El esquema pre-reforma se apoyaba en una regulacin es-
tricta, cuyo objetivo declarado era garantizar la seguridad y confiabilidad del servicio y la
estabilidad de las tarifas, facilitar el servicio en reas remotas, y evitar la competencia
ruinosa y sus externalidades. El sector se caracterizaba por una fuerte concentracin
(aproximadamente 15 familias concentraban una alta proporcin de la flota y de las pla-
yas de carga), la existencia de numerosos operadores individuales, y una significativa in-
formalidad. Los estndares de regulacin eran muy elevados en algunos aspectos (carga
obligatoria en playas, autorizacin para operar en corredores, tarifas establecidos para
cada ruta por el organismo oficial, restricciones a la adquisicin de nuevos vehculos), y
dbil o incumplida en otros (normas de pesos y dimensiones, control vehicular, estnda-
res ambientales). La reforma dispuso el libre acceso al mercado con un permiso simplifi-
cado para todas las rutas, eliminando la necesidad de cargar en playas. Se redefinieron los
pesos y dimensiones mximos, se facilit (con apoyo financiero oficial) la adquisicin de
nuevas unidades, y se liber la fijacin de tarifas. Estudios hechos ex post, consultando a
usuarios del transporte carretero y a transportistas, han concluido en que la reforma apor-

25 Las tarifas fueron definidas por el Ministerio hasta 1975, cuando fue expedido el ltimo decreto en este
sentido. Se lleg inclusive a definir cargas "ineficientes" por peso, aunque su volumen fuera muy alto.

63
 de las
t importantes beneficios (Dutz, M., 2000). Los principales han sido la reduccin
del servicio (velocidad
tarifas, y - fundamentalmente - importantes mejoras en la calidad
firmas usua-
y confiabilidad), lo que produjo efectos indirectos en el comercio, ya que las
ofreciendo
rias del transporte adoptaron estrategias de comercializacin ms ambiciosas,
del ser-
nuevos productos y ampliando sus reas de cobertura. Las mejoras en la calidad
del transporte,
vicio impactaron en las posibilidades de innovacin de las firmas usuarias
significativo del out-
que adoptaron nuevos esquemas logsticos. Hubo un incremento
la regulacin
sourcing, reduciendo la gran cantidad de transporte propio que resultaba de
Las firmas adoptaron mu-
anterior, que benefici especialmente a las firmas pequeas.
particular-
chas innovaciones tecnolgicas y modernizaron sus esquemas de operacin,
- que generalmente no tienen
mente las medianas y grandes; algunas firmas pequeas
por sobrevivir.
contacto con el cliente - se modernizaron, y otras se estancaron y pelean
la planifica-
La reforma de Mxico ha permitido extraer algunas lecciones relevantes: (i)
en etapas, y con
cin fue muy elaborada, y la ejecucin fue realizada cuidadosamente,
reformar pro-
soporte explcito de los niveles ms altos de Gobierno; (ii) fue necesario
para planificar el proceso y
fundamente la agencia a cargo de la regulacin del sector,
de defen-
administrar la transicin; (iii) fue necesaria la activa participacin de la agencia
anticompeti-
sa de la competencia tras la reforma, para evitar el surgimiento de prcticas
tivas (carteles).

ELEMENTOS PARA DE UNA POLTICA PARA EL SECTOR

un nivel de
5.27 El transporte carretero de carga debe transformarse, adoptando
imponer un
regulacin que permita mejorar la eficiencia y calidad de servicio, e
sector debe ubicar-
modelo empresarial de facilitacin logstica. La transformacin del
desregulado.
se en un punto entre un mercado fuertemente regulado y uno completamente
pases - tanto desarrollados
La experiencia internacional indica que la mayora de los
precios y/o la
como en vas de desarrollo - han abandonado los esquemas que regulan los
a los usua-
estructura de mercado, que tiene el efecto perverso de imponer grandes costos
de regulacin que
rios, adems de la impracticabilidad de las regulaciones. La poltica
de merca-
est funcionando se enfoca en elementos diferentes a los precios o estructuras
de capital en un ciclo mayor
do. Los prestadores del servicio deben recuperar la inversin
utilidad im-
a la duracin al ciclo econmico; la reduccin excesiva de los mrgenes de
dominante
plica un deterioro de la profesionalizacin de la industria, frente a la posicin
pases de Cen-
que ejercen los intermediarios consolidadores. Por ejemplo, en algunos
nacionales.
troamrica la entrada al mercado es enteramente libre, aunque reservado a los
operacin con larga
Los resultados del mercado son muy semejantes al caso colombiano:
consolidado-
o nula recuperacin de capital y posicin dominante de los intermediarios
persis-
res. En Marruecos, la liberalizacin no ha logrado an traer beneficios palpables,
aos despus de la entrada
tiendo la informalidad, la baja eficiencia y la atomizacin dos
en vigor de medidas de liberalizacin (World Bank, 2005).
pe-
5.28 Es muy importante desarrollar un esquema de mercado menos regulado,
obligue la elimi-
ro que asegure la formalizacin, evitando que la evasin de costos
El mercado
nacin de inversiones que el esquema empresarial moderno requiere.

64
 contiene hoy mltiples ineficiencias (internas y externas) que deben ser reconocidas para
adoptar metas hacia las cuales avanzar paso a paso. El objetivo central debe ser transfor-
mar el aumento de eficiencia en recursos para el desarrollo de una organizacin empresa-
rial moderna orientada hacia la logstica y la calidad. Los dadores de carga pueden obte-
ner beneficios financieros sustanciales si como resultado de una mejor logstica, los in-
ventarios y las perdidas se reducen. La experiencia en Argentina en los ltimos aos
muestra que los dadores de carga (particularmente en los sectores de la industria y el co-
mercio) pasaron de una filosofa de "tarifa de oportunidad" a otra de desarrollo de pro-
veedores y alianzas estratgicas. 2 6

5.29 Para el transporte carretero de cargas se propone una desregulacin paulati-

na del mercado en un plazo de entre seis y diez aos. El sacrificio de la agenda por
situaciones de presin coyuntural solamente llevar al mayor deterioro del sector. Los
extremos regulatorios han demostrado ser problemticos. La liberacin paulatina del
mercado con el fortalecimiento de los estndares de calidad y del esquema empresarial
deben ser la meta para los prximos aos. Cualquier estrategia necesita el compromiso de
los agentes del sector y del gobierno con una agenda de mediano y largo plazo. Se propo-
nen cuatro pilares para guiar la estrategia a seguir: (i) Facilitar la conformacin de empre-
sas, condicionada a la calidad; (ii) Liberacin de precios usando la tabla de fletes como
referencia dinmica para el mercado; (iii) Mejorar la capacidad del sector pblico para
trazar e implementar las polticas y ejercer las funciones de control; y (iv) Promover el
desarrollo empresarial y profesionalizacin del sector. Adicionalmente el desarrollo de
las terminales intermedias de carga y un mejor acceso al puerto de Buenaventura estn en
el centro de cualquier estrategia para el sector, elementos que se tratan en otras partes del
documento.

5.30 Facilitar Entrada de Empresas Condicionada a la Calidad. El compromiso del

Gobierno debe ser con las empresas formales que presten servicios logsticos eficientes e
integrales. La entrada de participantes al mercado debe ser libre permitiendo a los opera-
dores agruparse en empresas que cumplan unos requerimientos serios de calidad, profe-
sionalismo y altos estndares tcnicos. La restriccin para que los manifiestos de carga
sean generados en forma exclusiva por pocos actores (en muchos casos intermediarios sin
valor agregado) deber ser eliminada, relajando las restricciones de capital para la con-
formacin de nuevas empresas. El mecanismo restrictivo que tena el papel de promover
la formacin de empresas se ha distorsionado, y no funciona como instrumento de control
y tampoco como instrumento estadstico. Sin embargo, debe continuar la documentacin
del contrato de transporte sin que esto represente un condicionamiento a la actividad em-
presarial. La autoridad deber usar el manifiesto de carga para controles aleatorios, que
puedan identificar casos de informalidad (evasin de costos por parte de los dadores de
cargas y transportistas) y as impulsar investigaciones. Ampliar la definicin de respon-
sables de contratar el servicio de transporte permitir a las empresas ya organizadas forta-
lecer el paquete de servicios que prestan a los usuarios, reduciendo los costos logsticos
de sus clientes y optimizando la operacin. Y los operadores que hoy no estn organiza-
dos tendrn potencial de participar en el mercado como empresas. Como ha mostrado la

26
Federacin Argentina de Entidades Empresarias del Autotransporte de Cargas (FADEEAC); comunica-
cin personal.

65
experiencia de otros pases, la ampliacin de la competencia entre empresas impulsa el
desarrollo de la logstica.

5.31 Liberacin de Precios y Tabla de Fletes de Referencia. El desarrollo de un

mercado guiado por fletes fijados libremente implica la transformacin de la actual tabla
de fletes en un mecanismo de referencia. Esta funciona hoy principalmente como un me-
canismo indicativo ms que como un mecanismo de estricta fijacin de fletes. En esa
medida tiene utilidad pero no debe ser definida como obligatoria para el mercado por dos
razones. Por un lado, por la dificultad que tiene el gobierno para conocer de manera pre-
cisa los costos reales de un mercado con innumerables tipos de transacciones posibles.
Por el otro, la alta heterogeneidad de agentes involucra necesariamente diferentes estruc-
turas de costos. Reconocer los costos de unos puede implicar la quiebra para otros, o pre-
cios excesivos para los usuarios. De todas maneras la tabla de fletes se observa como un
mecanismo de referencia til, que puede constituir la base para establecer controles alea-
torios en la va que induzcan investigaciones ante la presuncin de informalidad (evasin
de impuestos, de seguridad social, de estndares de calidad o normas tcnicas que redu-
cen costos pero son contrarios a la competencia). Se deben establecer mecanismos y cri-
terios para cambiar la tabla de referencia en el tiempo de forma que se ajuste a la estrate-
gia de mayor eficiencia.

5.32 Mayor Capacidad del Sector Pblico. El ingreso de ms responsables para el

transporte de cargas y la transformacin de la tabla de fletes en un mecanismo puramente
indicativo no garantizarn los buenos resultados por s solos. Se necesitan los otros dos
pilares: (i) fortalecer el esquema de formulacin y aplicacin de estndares tcnicos y
profesionales, dotando de mayores capacidades y recursos al grupo tcnico del Ministerio
de Transporte dedicado al anlisis del sector, incluso mediante alianzas con la academia;
y (ii) desarrollar la capacidad de exigir el cumplimiento de las normas en el campo de una
forma equitativa y transparente para los participantes del mercado, minimizando la in-
formalidad. Se requiere una revisin permanente de los diversos segmentos del mercado
y sus desbalances (los acuerdos con instituciones acadmicas pueden incluir una investi-
gacin permanente en esta lnea). Se debe fortalecer la capacidad de control las prcticas
anticompetitivas, y - finalmente - fortalecer la capacidad para generar y difundir estads-
ticas confiables que permitan guiar al sector.

5.33 Desarrollo Empresarial y Profesionalizacin del Sector. Se requiere el impulso

y fortalecimiento de las empresas, la profesionalizacin de la actividad y la formaliza-
cin. Con un equilibrio complejo que no implique subsidios in equitativos a los costos de
capital, se debe acompaar al sector en su transformacin hacia empresas de logstica. El
apoyo a los agentes ms expuestos por la mayor competencia que se puede traducir en
costos sociales inaceptables debe ser reconocido por el sector y por el gobierno. Aunque
muchos operadores no organizados actualmente tienen alto potencial de poder competir si
cuentan con oportunidades de profesionalizacin y de participacin en esquemas empre-
sariales (incluyendo cooperativas). Se debe incrementar las exigencias para evitar la ato-
mizacin del sector, impulsando a los actuales operadores para que puedan alcanzar los
estndares establecidos. Se debe continuar con los esfuerzos del registro nico. Exigir
cumplimientos fiscales. Crear peajes vinculados a pagos de impuestos. Estudiar la posibi-

66
lidad de otros instrumentos tributarios para impulsar la formalizacin. Capacitar a los
empresarios y a los conductores.

5.34 El mayor reto para el Gobierno est en el balance entre la promocin de un

esquema empresarial orientado al servicio logstico integral con un parque automo-
tor moderno y la minimizacin de costos indeseables de la transicin. En los prxi-
mos aos la carga crecer a un ritmo sostenido y con trficos que requerirn una mayor
calidad de servicios logsticos, por lo que se hace necesario aprovechar la oportunidad
para facilitar la transformacin del sector. De acuerdo con los anlisis desarrollados para
este estudio, hay segmentos claramente con sobre oferta, mientras que hay otros donde la
inversin en modernizacin est contenida. En consecuencia, el proceso de transforma-
cin debe trabajar identificando estos segmentos. Adems de los elementos propuestos
anteriormente, el gobierno deber contribuir en el diseo de mecanismos de financiacin
a travs del sistema financiero, sin crear subsidios, de forma que se manejen los riesgos y
se facilite el acceso a las nuevas empresas que agrupen propietarios individuales. Se debe
imponer una agenda para elevar las exigencias tcnicas que asegure el repago de las deu-
das. El rol del gobierno en este proceso debe evitar los subsidios a los costos de capital,
pero facilitar el acceso a los mercados de crdito. Hay amplia experiencia en mecanismos
de crdito mediano para empresas nacientes.

67
 CAPITULO 6 - NODOS DE TRANSFERENCIA DEL CO-
MERCIO EXTERIOR

6.1 Este captulo analiza los nodos de transferencia del comercio exterior que son
eslabones claves de la cadena logstica y pueden ser el punto de partida para la
adopcin de nuevas prcticas logsticas. El capitulo comienza con una descripcin del
sector portuario colombiano y con un diagnostico detallado del desempeo de los princi-
pales puertos de uso pblico. Adicionalmente, detalla las tendencias internacionales y los
retos del sector portuario en este nuevo ambiente de globalizacin, crecimiento del co-
mercio y diversificacin de las actividades de los puertos. El capitulo termina con um bre-
ve diagnostico de la situacin del sistema de aeropuertos del pas.

PUERTOS

6.2 Colombia cuenta con una posicin geogrfica favorable para el desarrollo de
sus puertos, contigua a los dos grandes ocanos, y prxima a las principales corrien-
tes de trfico martimo sobre la que se producen las transferencias de contenedores.
El sistema portuario colombiano abarca puertos especializados de uso privado y puertos
de uso pblico, generalmente multi-producto, a cargo de las Sociedades Portuarias Re-
gionales emergentes de la reformas de 1991. Los puertos especializados son mayorita-
riamente privados y mono-producto, concentrados en cargas propias de exportacin,
principalmente carbn, cemento, combustibles y productos de la petroqumica. Las so-
ciedades portuarias - en cambio - atienden mercados bien diferenciados: (i) graneles se-
cos (cereales y oleaginosas, minerales) y lquidos (combustibles, productos qumicos),
que son transportados por buques especializados, que operan bajo modalidad tramp, con-
tratados cuando existe una demanda; y (ii) cargas generales, crecientemente conleneriza-
das y en parte refri eradas, cuyo trfico internacional lo prestan lneas navieras mediante
servicios regulares.97 Las navieras de lnea han ido organizando su red de servicio esta-
bleciendo corredores de alto volumen de trfico, a los que asignan buques de grandes di-
mensiones, particularmente un anillo alrededor del planeta, como lo indica el mapa pre-
sentado en el Capitulo 1 (Figura 1.3). Los puertos que estn localizados en las proximi-
dades de este "anillo" constituyen localizaciones privilegiadas para las transferencias. Por
l circulan 29 lneas martimas, que facilitan el acceso a los principales mercados mun-
diales.

27 Existen buques para trficos especiales como los de automviles o gas.

68
 6.3 Las cuatro principales Sociedades Portuarias Regionales y seis terminales
privadas concentran ms del 90 % del movimiento portuario de comercio exterior.
A pesar de existir ms de 70 puertos en el pas, los diez puertos listados en la Tabla 6.1
concentran el 92% del comercio exterior. El carbn mineral, exportado principalmente a
travs de 3 puertos privados de dedicacin exclusiva, representa el 61.5% del volumen.

Tabla 6.1 - Movimiento de los principales puertos (Millones de tn, ao 2003)

Puerto Graneles Combustibles C.nGeneral y Otros Gra- Total

SPR Barranquilla 0.1 - 1.4 1.3 2.8
SPR Buenaventura 0.3 0.4 3.2 3.0 6.9
SPR Cartagena* - - 1.8 0.0 1.8
SPR Santa Marta 1.3 0.9 1.1 3.3
Colclinker 2.0 - - - 2.0
ECOPETROL - 2.2 - - 2.2
American Port Company 16.4 - - - 16.4
Carbocol Intercol 22.2 - - - 22.2
Ocensa - 6.5 - - 6.5
Prodeco 2.2 - - - 2.2

TOTAL 44.6 9.1 7.3 5.3 66.3

Fuente: Informe Estadstico 2003 - Superintendencia de Puertos y Transpone
* No incluye trasbordo

6.4 Tras las reformas de los aos noventa, la eficiencia portuaria ha mejorado
sustancialmente en los puertos pblicos, pero an esta por debajo de los estndares
de los pases con mejores practicas en la regin. Aunque los resultados varan de
acuerdo al puerto, la Tabla 6.2 muestra el desempeo comparado general antes y despus
de la concesin a privados de los terminales de la empresa estatal Colpuertos. La mejora
es significativa particularmente porque la situacin anterior era muy precaria. Entre 1991
y el final de la dcada el tiempo de espera para entrar en puerto se redujo de 10 das a 0,
la estada promedio de 10 das a 1/2das, se pas a trabajar 24 horas diarias en vez de 15,
y durante todos los das del ao y no slo 280 como anteriormente. Las tarifas bajaron a
aproximadamente la mitad. No obstante estas importantes mejoras, comparado el desem-
peo actual de los puertos con las mejores prcticas en la regin, algunos indicadores
empiezan a mostrar un cierto rezago (ver Tabla 6.3). En materia de graneles, las tasas de
carga de azcar es aproximadamente la mitad de la que logran terminales modernas, co-
mo por ejemplo en Quetzal, Guatemala, y la tasa de descarga de cereales es una tercera
parte de la alcanzada en Nueva Palmira, Uruguay. En materia de contenedores, Cartagena
ha logrado una razonable tasa de transferencia, del orden de 80 contenedores hora, lo cual
es aceptable considerando que en la regin existen rendimientos que oscilan entre los 70
a los 100 movimientos horarios (respectivamente San Antonio Chile y Manzanillo en Pa-
nam), no obstante el resto de los puertos estn an muy por debajo de estos parmetros.
Respecto la operacin de containers, no obstante lo arriba indicado, en todos los puertos
existe una falta generalizada de coordinacin en la recepcin y entrega, comparable al
perodo de Colpuertos. En promedio un camin, espera 24 horas para la entrega en expor-
tacin y 72 horas en la importacin. Puede concluirse que, mirando para atrs, se ha lo-

69
grado una gran mejora en el desempeo portuario nacional, pero mirando hacia delante,
es necesario profundizar esas mejoras.

Tabla 6.2 - Desempeo Portuario antes y despus de las Reformas de 1991

1992 1996 2005
Indicador
10 Sin espera, dependien- Horas o nula
Tiempo promedio de espera de una em-
barcacin (das) do del puerto
280 365 365 das
Das de trabajo por ao
16 24 24
Horas de trabajo por da
2500
Toneladas de carga embarcacin - da
500 700* 1700
Carga a granel
750 900
Carga general
16 25 > 50
Contenedores por buque por hora (bruto)
Fuente: Superintendencia de Transporte y Puertos y Conpes 3342.
* mnimo

Tabla 6.3 - Indicadores de Desempeo Comparado de Puertos de Colombia

de Buena- Craea Barran- Santa

Marta
OeainValor referencia ventura Catgea quilla
Operacin
700 673 430 139 143
TEUs por m de muelle
(coef ocupac. de 0.5 a 0.6)
Productividad gra de
containers (TEU por gra
140,000 134.000 53.000 24.800 22.900
por ao) con un factor de
ocupacin de muelle de
0.5 a 0.6

Movimientos de contene-
80 50 80 30
dores por hora por muelle
1,500 583 - -
Carga de granel seco de
flujo libre, (ton/cintalh) -_-_-

Descarga de un granel de
1,000 - 330
flujo libre (granos) con
equipos de succin (t/h) .
Fuente: Sgut, 2005

6.5 Las Sociedades Portuarias Regionales (SPRs) han logrado avances importan-
tes, pero enfrentan restricciones fsicas serias en sus accesos nuticos, en las co-
y
nexiones con su hinterland(rea de influencia) y en sus posibilidades de expansin,
en sus propias modalidades de gestin. La reforma de 1991, que exitosamente incorpo-
r la gestin privada en las Sociedades Portuarias Regionales (SPRs), adopt un modelo
y
de gestin que podra catalogarse como un hbrido entre las clasificaciones de landlord
toolport qtue normalmente se utilizan al definir los modelos de estructuracin y propiedad
las
portuaria.28 La reforma contempl la permanencia de operadores portuarios dentro de

28 World Bank: Port Reform Toolkit, 2002.

70
 instalaciones concesionadas a las SPRs, pero no impidi que estas asumieran por s mis-
mas la prestacin de servicios portuarios. La evolucin de las SPRs en este aspecto fue
diversa; en el caso de Cartagena evolucion hacia una Terminal integrada, en el de Bue-
naventura hacia un modelo de gestin concertado entre la SPR y numerosos operadores, y
en Barranquilla y Santa Marta fueron situaciones intermedias. La Tabla 6.4 resume el
desempeo actual de las SPR, y permite extraer conclusiones: (i) existe considerable
competencia en el Atlntico tanto entre puertos Colombianos y sus terminales y como
con puertos regionales; la competencia en el Pacfico es casi inexistente 29 ; (ii) altos ndi-
ces de ocupacin y limitaciones de expansin, al estar varios puertos asfixiados por reas
urbanas que presentan problemas sociales severos; (iii) dificultades serias en los accesos
nuticos por problemas de calado y en la accesibilidad terrestre.

Tabla 6.4 - Resumen del Desempeno Actual de las Sociedades Portuarias Regionales

Cartagena: orientada al trfico de containers nacional y de trasbordo. Opera tambin con

TIPO DE ACTIVIDAD) pasajeros y vehculos; Buenaventura, Barranquilla y Santa Marta son puertos multiprop-
MIPDERCADOS VIDAD sito, orientados todos al mercado nacional en competencia. Buenaventura posee una posi-
MERCADO SERVIDO cin dominante en el Pacfico. Barranquilla es el puerto con ms competencia intra-
portuaria y cargas de la regin contigua.
Cartagena: Posee un esquema slido, accionistas alineados en el desarrollo del negocio
ESQUEMA DE portuario con un fuerte liderazgo y agresividad comercial. Buenaventura tiene un esquema
GOBIERNO basado en la concertacin de intereses diversos (usuarios del puerto, operadores). Santa
Marta y Barranquilla se ubican en una posicin intermedia.
DISIPONIBILIDAD DE Buenaventura posee limitaciones de espacio y alto ndice de ocupacin. Cartagena y Santa
ESPACIO, NIVEL DE Marta poseen moderadas limitaciones de espacio e ndices de ocupacin y Barranquilla no
USO posee limitaciones de espacio y tiene bajo ndice de ocupacin.
EQUIPAMIENTO Cartagena posee una alta inversin en gras Gantry y equipos de playa de alta capacidad.
E INVERSIN REA- Inversin considerable y evidente. Buenaventura posee una moderada inversin en equi-
LIZADA pamiento. Barranquilla pose un bajo nivel de inversin. Santa Marta posee un nivel relati-
vamente alto de inversin en equipamiento de graneles.
ACCESIBILIDAD Cartagena, Barranquilla y Buenaventura, poseen restricciones en la accesibilidad nutica.
NUTICA Santa Marta es el puerto de aguas ms profundas de Colombia.
ACCESO Buenaventura posee un grave problema de accesibilidad terrestre. Santa Marta posee pro-
TERRESTRE blemas moderados de accesibilidad. Cartagena posee bajo nivel de problema de accesibi-
lidad y Barranquilla no posee problema alguno de accesibilidad
Buenaventura, Santa Marta y Cartagena poseen problemas de interferencia urbana. Ba-
CONTEXTO URBANO rranquilla no posee esta limitante. Desde el punto de vista social Buenaventura posee alto
Y SOCIAL nivel de problemtica social en el rea urbana adyacente Santa Marta, Cartagena y Ba-
rranquilla no poseen mayor conflicto social en el rea urbana prxima a ellos.
MODELO DE GES- Cartagena y Santa Marta poseen un modelo de gestin operativa de excelencia. Barranqui-
TIN OPERATIVA la posee un modelo de gestin moderado y Buenaventura posee un modelo de gestin
dbil, complicado por la multiplicidad de actores.
RELACION SPR CON Cartagena prcticamente ha excluido la presencia de operadores. Buenaventura y Barran-
LOS OPERADORES quilla poseen una alta participacin de operadores. Santa Marta a diferencia con el resto
ha profundizado un esquema de alianzas con operadores y usuarios.
ESTANDARD Cartagena y Santa Marta poseen un estndar de seguridad de excelencia. Barranquilla
DE SEGURIDAD posee un estndar medio y Buenaventura posee un sistema de seguridad dbil (agravado
por la cantidad de personas circulando dentro del mbito portuario)
SITUACIN Cartagena ha renegociado su contrato de concesin por 20 aos. El resto de los puertos no

29 La fusin de la SPR de Cartagena y Contecar - durante la elaboracin de este informe - puede reducir la
competencia actual y futura en el Atlntico.

71
CONTRACTUAL han negociado an. Barranquilla posee un conflicto legal con el Estado por falta de draga-
do de parte de este. Dos SPR han solicitado renegociar sus contratos.

6.6 Los puertos privados tienen Figura 6.1 - Participacin de los Puertos P-
una gran importancia en el comer- blicos y Privados en el Comercio Exterior
cio exterior, fundamentalmente por eo-o-
el volumen de las exportaciones -0o -

que realizan. Los puertos privados 600 -

son instalaciones dedicadas, concen- 4O .

tradas en el movimiento de cargas 0 --

propias, bsicamente graneles, como 20<, -C-

el carbn, los combustibles, el ce- 00

mento o el banano. Los puertos pri- lmpoalacin Exponacin Total

vados tienen un rol muy importante aPblicos Pdos o

en Latinoamrica, ya que movilizan Fuente: Sgut, 2005
enormes volmenes de cargas de exportacin. En Colombia hay 70 puertos privados, que
en 2003 movilizaron el 78% del volumen total y el 89% de las exportaciones. Operan
principalmente con graneles slidos (carbn, coque, cemento) y lquidos (hidrocarburos).

6.7 El mercado del transporte martimo es muy dinmico: existen importantes

tendencias en el mercado mundial y en la regin, particularmente en las cargas con-
tenerizadas, que implican nuevos desafos a los puertos. Diversas tendencias en el
mercado martimo mundial y regional pueden tener una incidencia importante en el sector
portuario de Colombia, y deben ser debidamente contempladas. Las ms relevantes son:
(i) estructurade rutas y creciente prcticadel trasbordo: ante la reconfiguracin de rutas
alrededor de grandes troncales, ha habido una fuerte tendencia hacia el trasbordo de con-
tenedores30; (ii) tamao de los buques y "efecto cascada":la crisis reciente del transporte
martimo ha impulsado la construccin de buques porta contenedores de mayor porte y
requerimiento de calado, y si bien van a afectarse corredores de muy alta densidad, su
incorporacin desplazar grandes buques hacia otras rutas, generando presin sobre puer-
tos que antes no reciban barcos de este tamao (Figura 6.2); (iii) Creciente nfasis en la
seguridad:el cumplimiento de las normas de seguridad ha ganado gran relevancia en los
ltimos aos, y paulatinamente se estn incorporando nuevos requerimientos; (iv) Canal
de Panam: se est modificando la estructura tarifara, que significar un aumento en las
tarifas por TEU y algunos cambios de itinerarios, favoreciendo los transbordos en puertos
cercanos al Canal (ver Recuadro 6.1); (v) Creciente concentracin en las operaciones
portuarias:las 5 firmas ms grandes a nivel mundial ya concentran el 45% del mercado;
(vi) Preeminencia del modelo de landlord de gestin operativa: de los 10 principales
puertos que movilizan contenedores en Amrica Latina, 8 se desempean dentro del mo-
delo lanlord - incluyendo San Juan, Santos, Coln, Buenos Aires, Kingston, Freeport,
Limn 3 1; (vii) Re-
Manzanillo y Veracruz - y dos en el modelo toolport -Callao y Puerto

30Esta tendencia - hoy muy marcada - podra eventualmente atenuarse en el mediano plazo. como est
ocurriendo en el transporte areo.
Snchez (2004). Puertosy Transporte Martimo en Amrica Latina y el Caribe: un anlisisdel
31 Ricardo
desempeo reciente. CEPAL

72
 cursos humanos y sistemas: los recursos humanos y sistemas de informacin van toman-
do un rol clave en la gestin portuaria.

Figura 6.2 - Evolucin de la Capacidad de los Buques Porta

contenedores

6000

5500

5000 _ _ _ _ _ _

lCosta Oeste
El0 rn Costa Estea

30
3000U>U
<Dr- U>
<3<<0<<
U

. - . .-00<0-. , -, . 0A.- - . - 0<0 0

-- - - -
0 0
es
Fuente: Sgut, 2005

Recuadro 6. 1 - El Canal de Panam

El ajuste larifario s el plan de expansin del Carial de Panamn y la ci)ncenra.Lin de lou trticos de lnea
regular en la ruta ecuatorial, son factores que deben ser altamente considerados en una estrategia de desa-
rrollo de los puertos y de la logstica internacional en Colonbia
La modificacin en el cuadro tanilario del ulicir conienerizado por el Canal - efectiva desde mayo de 2005
- consisti en cobrar el volumen de carga sobi e > bajo cuberta, cuando anteriormente slo se t uhrdba pur
la carga bajn cubiena Este camblit) ha implicado una variacin del pago promedio por contenedor de US$
34 a US$ 54. Un buque de 4000 TEU pas de pagar US$ 136,000 a US$ 216(X)) Es de esperar que la
demanda de huqwue porla contenedores que crucen el Canal se reduzca ligeramente. se modifiquen algunos
ilinerarios > se incremenien las actsdades de trasbordo en lis puerlos prximos al Canal.
ILa concentracin de trfico solbre la ruta ecuatorial y la posible expansin de las esclusas del Canal resulia
rn en un aumento de las dimensiones de los buques, que para ioperai eficientemente tendrn parada, en
pocos puertos. que tendrn que tener capacidades de atenderlos, adaptando sus canales de acceso, muelleb y
equipamiento para na%es porta conienedores de 5.1(X) lEUS (unidades equivalentes de contenedures de 20
pies,D

6.8 De acuerdo a las proyecciones realizadas el volumen del comercio exterior

crecer 74% entre el 2003 y el 2010 en los puertos pblicos, imponiendo grandes de-
safos para una operacin eficiente. Los cuatro principales puertos pblicos, las socie-
dades portuarias de Bararranquilla, Cartagena, Santa Marta y Buenaventura, casi duplica-
rn el volumen pasando de 13,4 millones de toneladas en el 2003 a 23,4 millones en el
2010. Estas cifras no incluyen el trfico de trasbordo que hoy ya es significativo en Car-
tagena y tiene el potencial de aumentar sustancialmente. En el marco de los proyectos
existentes y de estas tendencias, es posible prever en el corto plazo un congestionamiento

73
significativo en todo el sistema. Cabe agregar que ya en la actualidad existen sntomas de
congestionamiento estacionales en puertos como Buenaventura.

6.9 Debido a la especializacin de las Sociedades Portuarias, los crecimientos se-

rn desiguales; los crecimientos por tipo de empaque sern diversos y dada la espe-
cializacin de las sociedades portuarias este crecimiento tendr efectos distintos en
el sistema portuario colombiano. Bajo el supuesto que los nuevos volmenes seguirn
utilizando los mismos puertos de entrada y salida, las Sociedades Portuarias de Cartagena
y Barranquilla tendrn un crecimiento mayor debido a que sus exportaciones e importa-
ciones crecern a tasas similares, mientras que las exportaciones de los puertos de Santa
Marta y Buenaventura (carbn, banano, azcar y caf) tendrn crecimientos menores y
por ende el crecimiento total del volumen en esos puertos ser menor. Como se menciona
al inicio de este capitulo, las proyecciones muestran crecimientos destacados en los gra-
neles secos y en los contenedores tanto para importaciones como para exportaciones.

Tabla 6.5 - Capacidad y Demanda esperada en la SPR

Capaci Vol. 2003 -

Puero Capacidad Milo. de Vol. 2010 - - Variacin
Mxima tn Millo. de tn Exp. Imp. Total

Barranquilla 3,161 2,196 4,088 80% 90% 86%

Cartagena 5,763 1,739 3,259 86% 91% 87%

Santa Marta 5,614 2,114 3,463 38% 90% 64%

Buenaventura 13,170 7,413 12,665 36% 91% 71%

Fuente: PWC (2004) y Roda (2005)

6.10 El trfico de trasbordo puede incrementarse significativamente, reduciendo -

eventualmente - la capacidad para el comercio exterior colombiano de algunos puer-
tos. Los puertos colombianos y principalmente Cartagena, han entrado en la tendencia
mundial del comercio del trasbordo. Para la Sociedad Portuaria de Cartagena este comer-
cio signific en el 2003 el 42% del volumen y el 25% de los ingresos. Se espera que el
trfico de trasbordo se intensifique en los prximos aos. Los movimientos de trasbordo,
al incrementar el nivel de actividad del puerto, pueden implicar una reduccin en los cos-
tos unitarios del comercio exterior. No obstante, si existen restricciones de capacidad,
pueden eventualmente reducir la oferta de servicios para el comercio exterior del pas, lo
que requiere establecer prioridades para la utilizacin de las instalaciones.

6.11 A pesar de ser un tema privado, el gobierno debe evaluar la capacidad expor-
tadora de los puertos carboneros y su impacto ambiental. El precio internacional del
carbn est promoviendo las exportaciones de carbn, y en el corto plazo puede haber
saturacin en los puertos carboneros. Actualmente los puertos privados no cargan el car-

74
 bn directamente, sino que lo hacen a travs de barcazas, lo que reduce la capacidad e
impone costos ambientales. Algunas proyecciones indican que el carbn de la Loma ex-
portado por American Port, podra llegar a exportar 40 millones de toneladas (de las 17
millones de hoy) con lo que podra requerirse un puerto con instalaciones modernas de
cargue. El carbn de la Jagua esta siendo exportado principalmente por el puerto de Pro-
deco tambin con cargue en barcazas. La sociedad portuaria de Santa Marta tiene capaci-
dad anual para un milln de toneladas de carbn y la de Buenaventura 450 mil.

AEROPUERTOS

6.12 Con el incremento del valor de las mercancas comerciadas, el transporte a-

reo ha ganado importancia. Por ejemplo en Estados Unidos, este tipo de transporte re-
presenta el 28% del total del valor de los flujos de comercio. En 2003 se movilizaron en
el pas 7.4 millones de pasajeros nacionales y 2.9 millones de pasajeros internacionales
(entrados y salidos), de los cuales el 92% utiliz los aeropuertos de Bogot, Medelln-Ri
negro, Cali y Barranquilla. En Colombia el transporte areo juega un rol central en dos
sentidos: sirve a las exportaciones de alto valor promedio y conecta a las regiones aparta-
das. Las exportaciones de alto valor promedio desde los principales centros de actividad
econmica que estn alejados de las costas (Ver Capitulo 2). Por el otro, es el modo prin-
cipal de transporte para las regiones aisladas por la distancia o las estaciones de lluvias,
particularmente en la Amazona, la Orinoqua y en algunas reas de la costa Pacfica
(World Bank, REDI, 2004).

6.13 La calidad de la red de aeropuertos y la seguridad area son consistentes con

los estndares internacionales, a pesar que el sistema es financiado solamente por
los cuatro principales aeropuertos. La red pblica nacional de 78 aeropuertos es opera-
da principalmente por la Unidad Administrativa Especial de Aeronutica Civil
(UAEAC). La red se encuentra en buen estado y cumple con las normas y recomendacio-
nes de la organizacin de Aviacin Civil Internacional (OACI), se financia con los cuatro
principales aeropuertos, siendo el de Bogot el que genera el 43% de los ingresos y el
6.7% de los gastos. La seguridad area y el control de operaciones es una de las fortalezas
del sistema; la UAEAC cuenta con un sistema de radares de amplio cubrimiento, radio
ayudas y otros sistemas satelitales y equipos de avinica administrados por la UAEAC.

6.14 Adicionalmente, hay ms de 400 cuatrocientas pistas o pequeos aeropuertos

bajo el control de entidades regionales o del sector privado. El sector privado tambin
participa en la operacin del sistema pblico nacional. En los aos 1996 y 1997 se conce-
sionaron los aeropuertos de Barranquilla y Cartagena, en el 2000 el aeropuerto de Cali.
En Bogot las dos pistas estn concesionadas y actualmente se trabaja en la estructura-
cin de la concesin para el desarrollo del Plan Maestro de Bogot.

6.15 El proceso de concesin del aeropuerto de Bogot representa una oportuni-

dad para actualizar las inversiones y mejorar la gestin operativa. Actualmente el
aeropuerto no solo presenta un rezago en su infraestructura que genera congestin en las
reas de pasajeros y de carga, sino adems no ha involucrado debidamente el concepto de

75
logstica en el manejo de la carga. Esto quiere decir la medicin y reduccin de los tiem-
pos en los procesos de recibo, cargue y descargue de la carga. La facilitacin en los pro-
cesos de exportacin e importacin y en general todos aquellos orientados a reducir los
costos indirectos de los empresarios. Por ejemplo, un mejoramiento de la logstica de
carga en El Dorado puede tener un impacto sustancial en la competitividad de las flores.
Aproximadamente el 80% de las exportaciones nacionales de flores se realizan a travs
del Dorado; a la su vez que entre el 85% y el 90% de las exportaciones totales de El Do-
rado son flores.

6.16 En el desarrollo del proceso de concesin hay tres elementos que se deben
balancear: el contrato, la idoneidad del operador, y el cierre financiero. (i) La mayo-
ra de las concesiones de aeropuertos de la regin presenta problemas de diseo de los
contratos. El plan de inversiones debe estar bien definido para garantizar un adecuado
nivel de servicio en la operacin de pasajeros y de carga. A pesar que las inversiones sean
disparadas por indicadores de resultado en la operacin, es necesario contar con un plan
de desarrollo completo. El plan debe acompaarse de rutas crticas de las obras, que per-
mitan y obliguen la coordinacin de los agentes involucrados. (ii) La idoneidad del ope-
rador se debe asegurar y anclar en el contrato. Son especialmente importantes la capaci-
dad y experiencia en consecucin de financiacin; la experiencia en diseo, construccin
y operacin de terminales de pasajeros y de carga en niveles comparables; y la experien-
cia en desarrollo de construcciones y administracin de bienes races. (iii) Los ejercicios
de cierre financiero deben balancear el pago por los servicios del operador, el retomo del
capital, la distribucin de riesgos y las necesidades del pas como mejorar la gestin y
eficiencia en la prestacin del servicios, permitir la sostenibilidad del red aeroportuaria.
La financiacin del sistema nacional debe ser consistente con los requerimientos de in-
versin.

6.17 El desarrollo del concepto de logstica debe considerar la participacin del

operador privado y tambin del gobierno, ya que este ltimo esta involucrado con la
participacin de diversas entidades como aduanas, entidades de control y seguridad.
El aeropuerto cuenta con instalaciones separadas para carga nacional e internacional
(ubicadas en el costado norte y sur del aeropuerto respectivamente), Las instalaciones
para carga nacional como edificios, plataforma y terrenos contiguos presentan limitacio-
nes de espacio, adicionalmente algunos espacios de estas instalaciones son utilizadas para
operaciones aduaneras por parte de las entidades del gobierno. Las instalaciones de carga
internacional operan en un nivel de saturacin tal que hace que algunos operadores des-
pachen la carga en camiones a otras instalaciones fuera del rea del aeropuerto para que
sean recogidas por los clientes. Los usuarios de las instalaciones de carga tambin afron-
tan problemas operativos con la gestin de la aduana, y con la disponibilidad de espacios
para los camiones que transportan la carga desde y hacia el aeropuerto. Teniendo en
cuenta la situacin actual, el desarrollo de las reas de carga se debe planear con base en
los futuros requerimientos, enfocado en aspectos como plataforma, rea de edificios, ma-
nejo de la carga nacional e internacional en una sola rea, estacionamiento de vehculos,
muelles para camiones, adecuada regulacin y la actuacin de operadores que garanticen
una logstica en el manejo de la carga.

76
CAPITULO 7 - FACILITACION Y COORDINACION IN-
TERMODAL

7.1 En este captulo, se revisan las funciones de control y facilitacin comercial, y

las interfases operativas y coordinacin intermodal, con el objetivo de evaluar en
qu medida se puede reducir su impacto negativo sobre los procesos de la cadena
logstica. En la primera parte se analizan las inspecciones y controles de seguridad, con
nfasis en el equilibrio necesario entre su objetivo fiscal y su incidencia en el flujo fsico
de los bienes. La segunda parte analiza la coordinacin intermodal del transporte de car-
gas, las zonas de actividades logsticas, y el rgimen de seguros.

INSPECCIONES Y CONTROLES DE SEGURIDAD

7.2 Las funciones de control y facilitacin comercial deben cumplir con su come-
tido fiscal, minimizando su incidencia sobre la cadena logstica; ello requiere ajustes
en los marcos normativos y fortalecimiento de las agencias a cargo. Las tareas de
control fiscal abarcan el control aduanero, el control antinarcticos, los controles sanita-
rios y los fitosanitarios. El cumplimiento de sus objetivos de fiscalizacin puede obstacu-
lizar en alguna medida el flujo fsico de los bienes; las tareas de facilitacin comercial
buscan precisamente asegurar el cumplimiento de las funciones de control minimizando
la interferencia en la cadena logstica. El funcionamiento actual presenta algunas falen-
cias, y es de esperar que un incremento en el volumen del comercio exterior y un incre-
mento del valor medio de la mercadera requieran claras mejoras en el desempeo de es-
tas funciones. La forma de lograrlo es fundamentalmente a travs una mayor coordina-
cin y reformas en los procesos de las agencias pblicas involucradas.

77
7.3 En las inspecciones en puerto intervienen cinco agencias pblicas y seis agen-
tes privados; los porcentajes de inspeccin de mercadera de exportacin en puerto
son el triple que en Amrica Latina, consumiendo en promedio 57 horas y ms de
US$ 200 por contenedor. La autoridad
aduanera y la autoridad antinarcticos Figura 7.1 - Secuencia del nsProceso de
tienen las facultades para inspeccionar peccin en una Exportacin
toda mercadera del comercio exterior S1.ItPOdTe AORqSuAeSyut-Don
que pasa por los puertos; las autoridades 2. TRANSPORTADOR
fitosanitarias y de salud, slo respecto a Ingreso rcmanca a zona primaria

productos en los que existan riesgos es- PoelNNFlCoSi

n3.

pecficos. El porcentaje de inspeccin 4 CA INVIMA

en puerto es - en promedio - del 30% Inac4. FlAlasa

en las exportaciones (con picos de ms 1.DIAN

del 40%) y 20% en las importaciones; el ecaC documental

estndar en la regin es 10% y 20% | in Fsicap selectvidad

respectivamente. En el proceso de ins- 1 7.CIAN l

peccin intervienen cinco agencias p- t A dNARCOqeOS

e
blicas (adems de otras que otorgan vis- lIn aoln Maprcihe eventual
9
to bueno previo al embarque), y seis i.NAVIERA

agentes privados. La Figura 7.1 resume 10. DIAN

el procedimiento de inspeccin seguido sificacln

e de embarqIs

en una exportacin. El tiempo de trami-

tacin es de 31 a 84 horas por contene- Fuente: adaptado de Proexport
dor (57 horas en promedio), con un costo directo de entre US$ 186 y 285, originado en
los traslados, aperturas, des-consolidados y consolidados asociados al proceso de inspec-
cin. Distribuido en todos los contenedores (inspeccionados o no) este costo representa
US$ 59 por caja. Los procesos de documentacin siguen siendo fsicos, an cuando se
hayan informatizado las presentaciones

7.4 La inspeccin es un paso que deben seguir algunas cargas en su movimiento

portuario de exportacin o importacin; la organizacin del proceso es responsabi-
lidad primaria de la terminal, que debe coordinar la informacin y los movimientos
fsicos con los otros actores de la comunidad portuaria. La inspeccin debe conside-
rarse como un procedimiento ms en el ciclo de paso de la mercadera por el puerto. En el
caso de las importaciones, este ciclo comienza cuando el buque detalla - antes de arribar a
puerto - la carga que va a desembarcar. La terminal programa la descarga de los conte-
nedores y su depsito en playa. Las agencias de control, sobre la base de la informacin
provista por la terminal, tienen la facultad de determinar cules son las cajas que quieren
inspeccionar, y solicitar que sean objeto de revisin en un recinto ad-hoc, en el que estn
localizadas. La terminal debe programar y ejecutar el movimiento del contenedor para
que sea objeto de la o las inspecciones requeridas. La mercadera que no requiere inspec-
cin, o la que ya aprob la inspeccin, es liberada para su entrega a quien corresponda.
En las exportaciones el procedimiento es simtrico. La eficiencia de este proceso depende
bsicamente de cmo lo disee e instrumente la terminal, en su relacin con las navieras,
las agencias pblicas y los agentes de carga, organizando el flujo fsico y de informacin
entre los actores, y disponiendo de los equipos para movilizar los contenedores entre la
playa y el recinto de control fiscal.

78
 7.5 El marco normativo aduanero no facilita los procesos de inspeccin, demo-
rando el flujo fsico de mercaderas ms de lo necesario. Existen diversos inconve-
nientes derivados del actual marco normativo aduanero, que inciden en que el procedi-
miento vigente para la nacionalizacin de mercaderas tarda de tres a cuatro das, cuando
debera ser de dos das. Pese a que el marco aduanero vigente data del 1999, ha quedado
desactualizado, y ha sido modificado en innumerables circunstancias con una serie de
normas acumuladas, lo que conlleva ambivalencias y falta de claridad; en distintas adua-
nas existen diversas interpretaciones. En l no est contemplada la logstica, y no hay
herramientas para hacer eficientes las interfaces y las Zonas de Actividades Logsticas.
Los operadores de transporte multimodal en la actualidad estn registrados y deben regis-
trar garantas en dos instituciones, el MT y DIAN. La legislacin vigente es extremada-
mente punitiva, en particular para los operadores de servicios; no admite los errores y no
contempla rectificaciones. Pese a que existen avances en la tramitacin por sistemas in-
formticos, en la prctica no ha habido una eliminacin de los procesos con la documen-
tacin fsica.

7.6 La coordinacin entre las entidades pblicas y privadas que intervienen en la

inspeccin es insuficiente, y los procesos que lleva a cabo cada una de ellas presen-
tan diversas falencias. No se ha desarrollado un manual unificado de inspecciones en
puerto, y los operadores portuarios suelen carecer de equipos disponibles para realizar los
movimientos para la inspeccin, demorando el proceso. Las agencias oficiales presentan
diversos problemas:

i.) En el control aduanero: la inspeccin aduanera y la anti-narcticos son re-

quisitos para autorizar el embarque y su inspeccin no siempre es conjunta,
las inspecciones se realizan en sitios diferentes, las entidades pblicas tienen
horarios de servicio diferentes, los errores en los ingresos de datos en el Sy-
ga generan demoras, la falta de tecnologa en el proceso de inspeccin fsica
extiende los plazos.

ii.) En el control de las nornas sanitarias:falta unidad de criterio en la toma de

muestras, los costos de las certificaciones dependen de las Asambleas De-
partamentales, los certificados de inspeccin no estn homologados con las
normas internacionales y generan desconfianza, el pago de servicios debe
realizarse en distintos bancos, falta infraestructura informtica que integre
estas inspecciones con las aduaneras.

iii.) En el controlfitosanitario: no existen bases de datos para verificar las exi-

gencias del pas comprador, falta conexin entre las oficinas portuarias del
ICA y su sede central, falta infraestructura operativa: laboratorios, medios
para inspeccionar productos refrigerados, iluminacin para inspecciones
nocturnas; las oficinas estn alejadas de los sitios de inspeccin.

iv.) En el control anti-narcticos:las herramientas utilizados (taladros, varillas)

no son adecuadas y suelen daar los productos, particularmente mercaderas
compactas, productos perecederos, generando reclamos por parte de los
compradores

79
7.7 Los sobre-costos indirectos que generan los largos tiempos del proceso de
inspeccin son mayores que los directos, del orden de US$ 320 por contenedor.
Adoptando un estndar internacional para inspecciones de 8 horas en vez de las 57 actua-
les, un valor de mercadera de US$ 20,000 por contenedor, y un impacto diario sobre co-
sto CIF de 0.8%o diario , el costo de inventario por contenedor debido a la excesiva du-
32

racin del proceso de inspeccin es del orden de US$ 320. Las demoras en puerto inci-
den, adicionalmente, en varias formas; por ejemplo, obligan a disponer de mayores espa-
cios de almacenamiento.

7.8 En adicin a las inspecciones tradicionales, los nuevos procedimientos de se-

guridad acordados por las terminales portuarias agregan ms controles, des-
estimulando el envo de carga empacada en contenedores desde su origen. Adicio-
nalmente a los procesos de inspeccin del Estado, las terminales martimas han cumpli-
mentado una serie de acuerdos internacionales tendientes a brindar mayor seguridad (par-
ticularmente despus del 9/11), que obligan al control y seguimiento de mercadera en
puerto: el InternationalShip and Port Security Code (ISPS), el programa BASC de coali-
cin empresarial anti-contrabando, la Container Security Initiative (CSI) y el C-TPAT
(Customs Trade PartnershipAgainst Terrorism). El peso creciente de las funciones de
control tienden a desestimular el envo de contenedores desde las zonas de produccin, ya
que se requiere desconsolidar en el Terminal martimo y se generan costos de almacena-
miento cuando la carga no alcanza a estar documentada dentro de los 5 das libres otor-
gados por los reglamentos que rigen las sociedades portuarias.

7.9 La unificacin de los trmites, procedimientos y formalidades para facilitar

el comercio martimo internacional, establecidas en el Convenio FAL65 y adoptada
por Colombia en 1991, slo ha sido cumplido en menos de la mitad de sus disposi-
ciones. El Convenio para facilitar el trfico internacional 1965 (FAL 65), del que Colom-
bia es pas signatario desde 1991, tiene por objeto simplificar y unificar los trmites, do-
cumentos, y formalidades exigidas para la llegada, estada en puerto y salida de buques
afectados a trficos internacionales. Como Gobierno contratante, Colombia se ha com-
prometido a adoptar una serie de 125 normas y 87 prcticas recomendadas. Actualmente
el nivel de cumplimiento de del 51% de las normas y 44% de las prcticas recomendadas.

INTERFASES OPERATIVAS Y COORDINACIN INTERMODAL

7.10 La organizacin del transporte de carga utilizando ms de un modo da lugar

a interfases operativas, a la necesidad de coordinar la infraestructura y la gestin de
los modos de transporte, y la oportunidad de desarrollar actividades logsticas de
valor agregado. La organizacin del transporte internacional, en el que frecuentemente
intervienen varios modos de transporte, puede organizarse de diversas formas, tal como
resume esquemticamente en la Tabla 7.133. La participacin de ms de un modo de
transporte da lugar - como mnimo - a interfases operativas en las que diversos actores

32
Fuente: Hummels, 2003
33 La nomenclatura utilizada no es nica; multimodal vs. intermodal en USA y en la UE.

80
 deben coordinar sus actividades, y asumir responsabilidades por la carga mientras es mo-
vilizada. El transporte multimodal constituye un caso especial, en el que la coordinacin
y la responsabilidad es asumida por un operador especializado. El flujo de carga - sea a
travs de varios modos o de un mismo modo pero en varios segmentos - presenta puntos
de ruptura o interfase, que son crticos en la organizacin y constituyen localizaciones
privilegiadas para actividades vinculadas a la carga. Estos puntos de ruptura no son slo
los tradicionales nodos de transferencia (puertos, aeropuertos, pasos de frontera), sino
tambin terminales interiores y zonas de actividades logsticas contiguas a ellos.

Tabla 7.1 - Categoras de Transporte segn los Modos y Segmentos

Categora de Modos de Documentos Coordinacin Responsabilidad

Ttransporte
Transporte participantes de transporte del servicio por la carga
_______

UNIMODAL Un solo modo, un Uno Generador de car- Transportista ndi-

servicio ga o su agente vidual
Un sde car- Cada transportista
SEGMENTADO Unsolo modo, Un o emno Generador dca-individual en su
varios servicios Uno por segmento ga o su agente segm ento
segmento
Uno or oGenrado
mdo de ar-Cada transportista
INTERMODAL Varios Uno por modo ogn
su agente individual en su
por egmetoa o u agnte segmento
Operador de trans-
MULTIMODAL Varios Uno porte multimodal. Operador de trans-
Documento unifi- porte multimodal
cado
Fuente: Mapis: Maritime & Ports Information System

7.11 La coordinacin de las operaciones de carga entre modos no est - en muchos

casos - debidamente coordinada, reduciendo la eficiencia de todos los actores. Un
caso tpico es la coordinacin entre la terminal portuaria, la lnea naviera, los expor-
tadores y los transportistas. La transferencia de contenedores de exportacin de camin
a buque en las terminales portuarias es un ejemplo que resume el impacto que tiene la
falta de coordinacin intermodal sobre el desempeo del sistema y de sus actores. Ac-
tualmente, ante la disponibilidad del buque a cargar, el agente martimo o la terminal por-
tuaria generalmente convocan a los exportadores y a sus agentes, definiendo una "venta-
na de tiempo" durante la que se recepciona la carga. A partir de este aviso numerosos
camiones se hacen presentes simultneamente, al inicio o antes del lapso indicado, gene-
rando una importante congestin y un tiempo ocioso elevado para los vehculos. En la
prctica algunos camiones llegan tarde y - por presiones de los cargadores sobre la agen-
cia naviera - la terminal los acepta igualmente, lo que en muchos casos demora la zarpada
del buque. En Buenaventura, por ejemplo, es comn encontrar camiones con caf an
cuando las bodegas en las que el caf es transferido a contendores estn llenas, cuando no
hay contenedores vacos disponibles, o inclusive camiones sin documentacin que deben
quedar estacionados en una zona interna del puerto generando congestin. Los camiones

81
esperan varios das en puerto, actuando como mbitos de almacenamiento y ocupando un
espacio fsico que es escaso por dems

7.12 La mejor coordinacin de las operaciones requiere en muchos casos un rol

activo del Estado impulsando cambios en las prcticas de los actores. La mejor prc-
tica consiste en fijar un rgimen de notificaciones ordenadas y escalonadas, con premios
y castigos, que requiere un proceso de concertacin y participacin; de esa forma, la pro-
gramacin de la terminal portuaria mejora la productividad de sus propias instalaciones,
la de los camiones, la de las agencias de carga y la de los buques. Como mnimo estos
camiones deberan estacionarse en un "buffer" o playa de estacionamiento compensado-
ra, llamada en la prctica antepuerto, despachando los camiones slo cuando estn dadas
no
las condiciones para recibir su carga. Esta prctica debe liderarla el Estado, ya que si
se fijan pautas generales las agencias navieras van a temer que sus competidores flexibi-
licen estas reglas, arrebatndoles los clientes. Este tipo de medidas han sido implantadas
en puertos de primera lnea, llegando inclusive a fijar indemnizaciones a los camiones
de
que no son atendidos en la "ventana", a aplicar penalidades a aquellos que llegan fuera
ella, a cobrar altas tarifas de estacionamiento a aquellos equipos que no poseen la docu-
mentacin en regla, etc. 35

7.13 Un puerto moderno requiere sistemas de informacin avanzados, con capaci-

de
dad para procesar la voluminosa documentacin generada por las transacciones,
manera que integren a todos los actores de la cadena logstica ("Port Community
de
System"). Las denominadas "info-estructuras" son cada vez ms relevantes: sistemas
logstica, optimizando el
informacin que interconectan a los miembros de la comunidad
intercambio de documentacin, reduciendo el volumen de datos a re-ingresar en diferen-
tes sistemas, y permitiendo perfeccionar el seguimiento de una operacin hasta su cierre,
con los movimientos de fondos asociados. Hoy constituye una plataforma de comercio
electrnico, que adoptan los principales puertos del mundo. El volumen de documenta-
cin es relevante, del orden de 18.5 documentos por contenedor; cuyo costo unitario
y
promedia US$ 10; en Colombia, considerando 400 mil contenedores de importacin
exportacin por ao, el costo directo anual es de US$ 74 millones, que podran reducirse
y
a una tercera parte. Adicionalmente, beneficios indirectos, de mayor confiabilidad
transparencia.
todos
7.14 Los estndares tcnicos requieren una difusin y adopcin por parte de
los actores de la comunidad logstica, que debe ser impulsada por las autoridades.
en un
La coordinacin entre los diversos actores de la comunidad logstica debe apoyarse
conjunto de estndares comunes, como por ejemplo la altura de las cajas de los camiones
los
y de las recepcin de las bodegas, el tamao de paletas y su relacin con las cajas de
de ellos normalizados a
camiones y la organizacin interna de las bodegas, etc., muchos
firmas priva-
nivel internacional. Si bien los responsables de adoptar estos estndares son
das, el sector pblico tiene un rol clave para impulsarlos.

34
Los camiones articulados transportan 30 tn de caf en sacos, pero slo 22 tn en un contenedor.
gratuito durante va-
35 Este ejemplo pone de manifiesto cmo las normas que disponen de estacionamiento
intereses que pueden existir cuando los
rios das impiden establecer incentivos, y los posibles conflictos de
dadores de carga inciden en la gestin de una terminal portuaria de uso pblico

82
 7.15 El transporte multimodal tiene an un desarrollo incipiente; el marco norma-
tivo est muy influenciado por normas supranacionales que lo favorecen, en tanto
los requerimientos de agentes aduaneros por la escasa informatizacin y la falta de
seguridad en el transporte interno lo desalientan. Los operadores de transporte multi-
modal (OTM) efectan contratos de transporte multimodal internacional, y actan como
principal, no como agente del expedidor o los porteadores, asumiendo la responsabilidad
por el cumplimiento del contrato. Algunos operan sus propios modos de transporte (parti-
cularmente buques), y otros no. En la prctica, en Colombia el multimodalismo est in-
centivado en la importacin, y no tanto por la unificacin de las operaciones y la respon-
sabilidad, sino porque permite trasladar mercadera desde el puerto hasta una playa inter-
ior en la que se verifica y se pagan los tributos correspondientes. Generalmente es trans-
porte segmentado o intermodal, al igual que en el resto de la CAN, y por oposicin a pa-
ses ms desarrollados, donde son los OTM y freightforwarders (consolidadotes) tienen
un rol preponderante. Hay 16 operadores, 12 de ellos Colombianos. Las adopcin de
normas internacionales (convenio de UN y reglas de UNCTAD/ICC) y regionales (CAN
y ALADI) han facilitado el desarrollo normativo. Las restricciones principales al multi-
modalismo en Colombia son: (i) en puertos y aeropuertos, restricciones burocrticas por
la alta carga de documentacin fsica, que requieren la presencia del agente aduanero del
exportador y desalientan a los OTM; (ii) tendencia restrictiva en las aduanas, por cuanto
la operacin multimodal reduce su recaudacin; y (iii) los problemas de seguridad en el
hinterland desalientan a los operadores a implementar esquemas de transporte integrados.
Actualmente el costo interno de enviar un contenedor - incluyendo costos portuarios, fle-
te terrestre, control y escolta e inspeccin y seguro - desde Cartagena a Bogot es de US$
2.740, y a Medelln de $2.240; de Buenaventura a Bogot es US$ 2.260, y a Cali US$
1.250. Cabe destacar que el 69% corresponde al flete terrestre, el 18% al control y escolta
de seguridad, el 7% a la inspeccin y seguro, y el 6% al servicio portuario.3 6

7.16 En Colombia no se han desarrollado an las zonas de actividades logsticas

(ZALs), que constituyen una oportunidad para optimizar el uso del espacio portua-
rio, contribuir a la actividad econmica regional y fidelizar los usuarios de los puer-
tos. Los puertos tienden a concentrarse en las funciones imprescindibles para el inter-
cambio modal (transferencia tierra-agua, almacenaje y entrega de la carga, servicios a los
buques, etc.,) en tanto otras funciones - las que se da en llamar la "tercera lnea" portuaria
- se concentran en un rea ad-hoc, denominada zona de actividades logsticas (ZAL),
contigua al puerto. Incluye actividades logsticas convencionales (consolidacin, almace-
namiento) y de valor agregado (administracin de inventario, empaquetado, control de
calidad). Las ZAI presentan importantes beneficios: permite al puerto puede ampliar su
capacidad al sacar afuera algunas funciones, genera actividades adicionales intensivas en
mano de obra, y fideliza clientes. En Colombia existen algunos proyectos, como la ZAL
en Buenaventura. El desarrollo de estas plataformas requieren inversiones y procedimien-
tos de gestin cargo de firmas privadas, pero tambin liderazgo e iniciativa por parte del
Estado. (ver recuadro 7.1)

36 Valores promedio de una tarifa multimodal (en US$), para un container de 40 pies, con hasta 30 tn, con-
siderando gastos promedio.

83
Recuadro 7.1 - Zonas de Actividades Logsticas: qu son y para qu sirven?

La operaci.Sn ponuaria moderna esta acercando a lob exporiadores, importadores y presiadores de servicios
logsticis a los puertos Xstos llimos estn desarrollando zonas que constituyen una interfaz de seri.iiis
entre la carga ! los buques. La experiencia a nisel internacioinal indica que la oterta de servicios logsticos
talmaLenamientu, distribucin. tratamiento de la nerLaderfa, etc.) se va constituyelido en un facior deter-
minanie en la elercin del pueito de parte de las nases y los usuarios, y que estas actividad tiene el gran
potentcial de generar un importante valor agregado. Por ello) los puertos promueven el desarrollo de Zonas
de Acti idades Logsticas, que son reas de ruptura de las cadenab de tranbporte en los que se concentran
actividades tcnicas y de valor agregado de segunda y tercera lnea porluaria, generalmente dedicadas a la
logfstiia de las mercancas nartimas Su implantacin responde a lIts requerimientos de manipulacin Y
distribucin del comercio exterior hacia y desde el hinterland (rea de influencia) portuario. Los beneficios
del desarrollo de una ZAL paru la uotnonla regional son diversos ti> posibilita a los prestadtires de servi-
cios logsticos c:uncentrar actividades en las reas aledaas a lob pueritos y aprovechar economnas de aglo-
meracin. (it) Iideliza clientes para el puerto. ya que los usuarios pueden insLalar sus centros de distibucin
en la ZAL, (in) genera empleo) local. compensando la tendencia a mecanizacin de l0s puertos mosdernos

7.17 Las terminales interiores para la concentracin de servicios y de cargas pue-

den ser ZALs remotas, o plataformas con caractersticas industriales combinadas
con actividades logsticas vinculadas a los puertos. Las terminales internas de carga
tiene por objeto constituir centros de servicios a los vehculos y sus operadores, mbitos
de mercado de cargas, y sede de instalaciones logsticas de empresas y transportistas. Ha
habido algunas experiencias en Colombia, con resultados diversos. Su desarrollo requiere
de una activa promocin del Estado, en coordinacin con las autoridades departamentales
y municipales.

7.18 Las condiciones de seguridad y las normas de control aduanero dificultan el

rgimen de seguros. Los seguros al transporte de carga - particularmente en el transporte
multimodal - estn condicionados por factores de seguridad y controles aduaneros. Res-
pecto a los factores de seguridad, existen estrictos requisitos para mantener la cobertura,
como por ejemplo: (i) el transporte terrestre se debe desarrollar en horarios diurnos, (ii) el
equipo en trnsito debe pernoctar en paradores seguros, (iii) el equipo de transporte debe
estar dotado de mecanismos de custodia y vigilancia. Cabe destacar que se est desconti-
nuando paulatinamente la custodia armada. En cuanto a los factores aduaneros, las nor-
mas vigentes prevn decomiso o multas elevadas (hasta el 200%) en caso de discrepan-
cias entre el la carta de porte, la factura comercial y el manifiesto de carga, u otros erro-
res. Las firmas aseguradores estn remisas a cubrir operaciones multimodales, ya que la
aduana tiene normas estrictas y punitivas, que no contemplan un rgimen de garantas
adecuado.

84
SECCIN III

CALIDAD

85
CAPITULO 8 - EL SISTEMA DE CALIDAD EN COLOM-
BIA

8.1 En este captulo se analiza la situacin de la infraestructura de aseguramien-

to de la calidad en Colombia en sus distintas vertientes. En primer lugar, se muestra el
importante progreso que ha experimentado el pas en la ltima dcada en lo que respecta
a la certificacin, sobre todo en el mbito de los procesos productivos. A continuacin, se
da cuenta brevemente de la situacin de la normalizacin tcnica, para pasar despus a
revisar los mercados de ensayos y calibracin. El captulo se completa con un anlisis de
las instituciones de metrologa y de acreditacin del pas. En todas las reas se ha tratado
de evaluar las fortalezas y debilidades del sistema Colombiano de la calidad y de anali-
zar cmo se sitan los indicadores de Colombia en el contexto internacional. Las reco-
mendaciones para la mejora del sistema se presentan en el capitulo siguiente.

LA IMPORTANCIA DEL SISTEMA DE CALIDAD PARA LA COMPETITIVIDAD

8.2 La certificacin aporta garantas de que un producto, servicio, sistema, pro-

ceso o material, satisface uno o ms estndares, normas o especificaciones. General-
mente conlleva la expedicin de una marca, certificado, o rtulo aparejado a un registro
de sistema de calidad como el de ISO 9000 o ISO 14000.37 Las normas de calidad ISO
9000 son las normas internacionales ms ampliamente conocidas y las que ms estn pro-
liferando. Hay evidencia emprica que muestra que las empresas que adoptan estos estn-
dares de calidad en la gestin aumentan su eficiencia operativa, su productividad, la cali-
dad de sus productos y servicios, y su capacidad exportadora (Schuurman, 1997).

8.3 La certificacin facilita el comercio, permitiendo a productores, consumido-

res y reguladores aprovechar los beneficios asociados a los estndares. Los consumi-
dores pueden ms fcilmente diferenciar los bienes y servicios segn su calidad. Los pro-
ductores participantes en mercados globales pueden ser seleccionados en base a su certi-
ficacin en vez de ser examinados individualmente por los potenciales compradores in-
temacionales, lo que reduce significativamente los costes de transaccin y favorece el
comercio internacional. Por ltimo, las certificaciones facilitan a las autoridades pblicas
el control de las regulaciones sobre salud, seguridad y medioambiente.

8.4 La acreditacin es el procedimiento por el que un ente autorizado proporcio-

na reconocimiento formal de que otra institucin o persona es competente para lle-
var a cabo ciertas tareas. En el mbito de la calidad, la acreditacin es bsicamente un
medio para dar garantas sobre la competencia tcnica de los organismos de certificacin,
inspeccin, laboratorios de prueba y de calibracin que lo voluntariamente solicitan.

37 Aqu el trmino "certificacin" tambin incluir el registro de sistema de gestin.

86
 8.5 La acreditacin contribuye a la competitividad del sistema productivo asegu-
rando la calidad, reduciendo riesgos y promoviendo la adopcin de normas. La acre-
ditacin protege a los usuarios del riesgo de recibir servicios deficientes garantizando que
las instituciones acreditadas son independientes y tcnicamente competentes. A su vez,
promueve la calidad general al realzar la credibilidad del sistema de evaluacin de la con-
formidad. Las empresas tendrn mayores incentivos a demandar certificaciones si sus
clientes reconocen la competencia de las instituciones certificadoras, y los laboratorios
tendrn un medio para sealar que estn llevando a cabo sus tareas siguiendo estndares
adecuados y que estn capacitados para proporcionar a las empresas manufactureras ser-
vicios de ensayo y de calibracin que apoyen sus actividades de control de calidad.

8.6 Pero para aprovechar plenamente los beneficios sobre el comercio, la acredi-
tacin ha de tener reconocimiento internacional. Si las labores del ente de acredita-
cin no tienen dicho reconocimiento, los ensayos y las certificaciones que se lleven a ca-
bo en un pas exportador habrn de ser repetidos por instituciones de competencia reco-
nocida en cada uno de los pases importadores. Este proceso puede ser extraordinaria-
mente costoso y menoscaba la competitividad de las empresas exportadoras. Por contra si
las acreditaciones de un pas tienen credibilidad internacional, los resultados de los orga-
nismos de certificacin e inspeccin de ese pas, as como los de sus laboratorios de cali-
bracin y medicin, sern aceptados en otros pases. Para conseguir el pleno reconoci-
miento internacional, un ente de acreditacin nacional ha de adoptar estndares interna-
cionales de acreditacin y establecer acuerdos con otros pases basados en evaluaciones
mutuas y en la aceptacin recproca de los respectivos sistemas de acreditacin nacional.
Esta es la base del sistema de Acuerdos de Reconocimiento Mutuo (ARM). 3 8

8.7 El papel de un Instituto de Metrologa Nacional (IMN) es establecer el siste-

ma nacional de medidas y adquirir, desarrollar, mantener y difundir patrones de
medidas para unidades bsicas. Como laboratorio petrolgico primario de carcter
cientfico, el NMI contribuye a reforzar las capacidades nacionales tecnolgicas en cuan-
to a medicin y suele ofrecer servicios de consultora y capacitacin. La exactitud de sus
patrones de medida se disemina en la economa a travs de los usuarios directos de sus
servicios de calibracin. Cuando las mediciones industriales son trazables al IMN a tra-
vs de una cadena ininterrumpida de comparaciones, las empresas son capaces de garan-
tizar la exactitud de sus instrumentos de calibracin, de control de procesos y de control
de calidad.

8.8 Las normas internacionales3 9 empleadas para evaluar la competencia de los

laboratorios y sistemas de calidad acreditados requieren el reconocimiento interna-
cional de la trazabilidad de los resultados de mediciones y ensayos. La ausencia de
trazabilidad puede menoscabar la credibilidad de las acreditaciones y certificaciones de
un pas con el correspondiente efecto adverso sobre el comercio. Los acuerdos de recono-
cimiento mutuo, como los propiciados por Bureau International de Poids et Mesures
(BIPM), son precisamente empleados para establecer la equivalencia de las capacidades
de medicin de los IMNs participantes.

38 Tambin llamados Acuerdos de Reconocimiento Multilateral, cuando hay ms de dos instituciones.

39 Por ejemplo las normas ISO/IEC 17025 o ISO/IEC 9001:2000.

87
8.9 Por ltimo, la metrologa legal cubre los procedimientos normativos, admi-
nistrativos y tcnicos que afectan aquellos mbitos regulados en que la exactitud de
unidades, medidas e instrumentos de medicin es de inters pblico. La metrologa
legal regula reas que requieren mediciones oficiales, por ejemplo para fines fiscales, y
transacciones comerciales que conllevan el uso de instrumentos de medicin para la de-
terminacin de precios.

CERTIFICACIONES DE CALIDAD EN COLOMBIA

8.4 La adopcin de normas y estndares y la demanda de servicios de certifica-

cin ha mejorado significativamente en Colombia en la ltima dcada. A finales de
2003, 2,659 empresas haban obtenido la certificacin ISO 900040, cifra 15 veces mayor
que la correspondiente a 1997. Colombia ocupaba el segundo lugar entre los pases lati-
noamericanos, despus de Brasil (con 4,012 certificados ISO 9000), pero por delante de
Mxico (1,935) y Argentina (2,257). Colombia es el pas que ha experimentado el mayor
crecimiento en este rea, representando las certificaciones colombianas el 21.1% del total
de la regin Latinoamrica y Caribe. A pesar de ello, es preciso tener en cuenta que las
empresas certificadas en Latinoamrica solo suponen el 2.2% del total mundial. Un buen
nmero de trabajos tratan de cuantificar estos efectos. Por ejemplo, un estudio macroeco-
nmico sobre el impacto de los estndares en Reino Unido estim que cerca del 13% del
crecimiento de la productividad del trabajo en el periodo 1948-2002 poda atribuirse a la
adopcin de estndares (DTI, 2005). Otro anlisis para el periodo 1960-1996 en Alema-
nia calcul que los beneficios econmicos atribuibles a los estndares se aproximaban al
1% del Producto Nacional Bruto y concluy que los estndares son al menos tan impor-
tantes como las patentes para la innovacin tecnolgica (DIN, 2000).

40 ISO (2003) The ISO Survey of SO 9001:2000 and ISO 14001 Certificates- 2003.

88
 Figura 8.1 - Certificados ISO 9000, a diciembre de 2003, normalizados por valor
aadido manufacturero
SO 90001 US$ bin de valor
aacdo manutacturero en 2003 Valor aadido manufacturn
(US$ comentes) 2003 (%del PB)

-T-

25

- 2

Fuente: World Development Indicators, World Bank; lMe ISO Survey of ISO 9001:2000 and ISO 14001 Certificates - 2003, ISO

8.5 Si se comparan las certificaciones ISO 9000 en trminos relativos al valor

aadido manufacturero,41 se observa que Colombia se sita muy por encima de la
media de los pases de su entorno y alcanza niveles muy prximos a China (Figura
8.1). Colombia tambin mantiene el liderazgo si se normaliza en funcin del volumen
total de exportaciones como muestra la Figura 8.2. En concordancia con estos datos, una
encuesta realizada en 2002 42 concluy que el 54.4% de las empresas manufactureras co-
lombianas implemnentaron sistemas de gestin basados en ISO 9000, 4.6% en ISO 14000,
19.5% en otros estndares, y 24.6% no emnpleaban ninguno.

41El sector manufacturero tiende a ser el sector econmico en eI que la certificacin ISO 9000 est ms
generalizada, a diferencia de otros sectores como la minera o la agricultura.
Y2Diagnstico de la Metrologa en Colombia, SIC, 2002, p. 15

89
Figura 8.2 - Certificados ISO 9000 a Diciembre de 2003 normalizados por volumen
de exportaciones manufactureras
EO 9000 /US$ bin
e>portac~ofes maufactuLreras Exportacones manuifactur
en 2003 (US$ coriientes) 2003 (%del PI)

WsolT
4- 1 --- 7T-VXVVx
;-T: --- !V YTTi: r

-L-*S
-t-'-
;--
j---

700 *
unRt|- --
W o
---

t
f-

t 4/
-

t 0 / w4
-1--
t
'0

Ctlt~J ~o.4 fl11| 1 X

ii4; t ~

j -' o , 1,4
0

t/o

o lSO 9000pa USSbindeexpataci0e mmnuactter conlrentes)

en 2003 (LrSS en 2003(%CMPIB)
mrnulactuneras
* Exportaiaes

Fuente: Worid Development lIndicators, World Bank; The ISO Survey of ISO 9001:2000 and ISO 14001 Certificated - 2003, ISO

8.6 Esta posicin de liderazgo se ha alcanzado en menos de una dcada, como

muestra la Figura 8.3 que recoge la evolucin de las certificaciones ISO 9000 de Colom-
bia en relacin con la regin. Otro tipo de certificaciones tambin ha ido alcanzando
aceptacin creciente. La Figura 8.4 muestra la evolucin del nmero de certificaciones
anuales otorgadas por ICONTEC, la institucin que cuenta en la actualidad con cerca del
70% del mercado. A pesar de que la ISO 9000 es la norma internacional ms ampliamen-
te adoptada, otras como la ISO 14000 o la OHSAS 18001, relativas a gestin medioam-
biental y a salud y seguridad ocupacional, tambin manifiestan una evolucin positiva. El
cada vez menor inters en la norma QS 9000 puede quiz haber sido motivado por la re-
cesin experimentada en el sector de automocin en 1998-99. Los mayores sectores ma-
nufactureros y exportadores de Colombia, incluyendo los de qumicos, plsticos, alimen-
tos y maquinaria y equipo, son los que concentran el mayor nmero de certificaciones
ISO 9000. Estos sectores tambin estn en los primeros lugares de las estadsticas a nivel
mundial. Pero otros sectores de menor importancia en la economa colombiana, como el
de la construccin, sanidad y servicios sociales, arquitectura, transporte y comunicacio-
nes, e investigacin y desarrollo, tambin se encuentran entre las 10 categoras con mayor
nmero de ISOs 9000.

90
 Figura 8.3 - Evolucin de las certifica- Figura 8.4 - Certificaciones otorgadas
ciones ISO 9000 anualmente por ICONTEC
nunero de certdeados nurmrode cortdcados en Coloeta 1nunaro ceti.ccwnes c d LsC~nen
en Cobomba de certic7adosen Anarba Latia y el Caree so 14000, OS9000E 9000
3000 . 25% HAC, OHSAS
+ Cerificados ISO9000 en 40 900
2500 Colombia 3s --
700
2000 - -Certficados SO 9000 en 30 OS9000:1998 600
Colombia en proporbon 15 2%
1500 - del tal de nenca ; HACCP
LaOnayelCanbe 10% 20 OHSAS 18 ss 400
1000 -15 -- SO900
90 0

500 -- -- 5% 2

0
O 5,-eS
, s - g - 100
0%0
1992 1994 1996 1996 2000 2002 2004

Fuente: The ISO Survey of ISO 9001:2000 and ISO 14001 Fuente: ICONTEC
Certificates

8.7 En Colombia hay 10 entidades de certificacin de las cuales el 40% son filia-
les de corporaciones multinacionales. Otros pases de Latinoamrica exhiben una es-
tructura similar del mercado de certificacin. En Argentina, el 60% de las 13 entidades de
certificacin son filiales de multinacionales, y en Per, 4 de las 11 certificadoras que ope-
ran en el mercado lo son. ICONTEC, una institucin privada sin nimo de lucro, es el
lder del mercado de certificaciones tanto de sistemas como de productos. Adems de es-
tar acreditada por el organismo nacional colombiano, es miembro de IQNet, la Red de
Certificacin Internacional, y tiene la acreditacin de TGA, el ente de acreditacin nacio-
nal de Alemania. Esta acreditacin y membresa internacional otorgan reconocimiento
internacional a sus certificaciones, reconocimiento que por el momento no podra alcan-
zar a travs del sistema de acreditacin nacional.

8.8 Diversos factores se asocian a la difusin de la certificacin ISO 9000 en La-

tinoamrica. El comercio bilateral con pases en que estas normas son ampliamente
aceptadas, los acuerdos de comercio regionales o la inversin extranjera directa general-
mente contribuyen a dinamizar la adopcin de estas normas. En Colombia, sin embargo,
la evolucin de estas variables no es suficiente para explicar la rpida difusin observada.
Las exportaciones a los pases de la Unin Europea, -pases en que los sistemas de cali-
dad ISO 9000 de los socios comerciales son altamente valorados-, solo representaban en
Colombia en 2003 alrededor del 2.4% del producto nacional. La escasa difusin en los
otros pases de la Comunidad Andina de las normas ISO 9000 sugiere un limitado rol del
acuerdo regional firmado en 1997 en cuanto a la adopcin de estas normas como normas
regionales. Por ltimo, la inversin extranjera, que suele actuar como factor de difusin
de estndares de calidad en filiales y proveedores locales, tampoco ha alcanzado en Co-
lombia una dimensin relativa muy distinta a la de otros pases con mucha menor difu-
sin de normas ISO. Otros determinantes clsicos relacionados con el tamao relativo de
las empresas o la estructura industrial, tampoco parecen justificar la amplia difusin de
estos estndares en Colombia.

8.9 La certificacin en Colombia ha mostrado grandes avances, gracias al deci-

dido apoyo que desde el aio 2000, ha recibido del gobierno nacional (Ministerio de

91
Comercio, SENA, Proexport), del sector privado (Cmaras de Comercio) y de los
organismos internacionales (BID-FOMIN). Los programas de apoyo a la certificacin,
especialmente dirigidos a las pequeas y medianas empresas (PyMEs), son frecuente-
mente usados tanto en los pases desarrollados como en los en vas de desarrollo. Las
PyMEs suelen competir en precios y no estn tan sensibilizadas a la importancia de la
calidad como factor de competitividad. Generalmente, tienen acceso limitado a informa-
cin y perciben los costes internos y externos de la certificacin como excesivos. Aunque
no hay mucha informacin cuantitativa a este respecto, se estima que como proporcin de
la facturacin, los costes asociados a la certificacin ISO 9000 decrecen considerable-
mente con el tamao de la empresa. 43

43El estudio "The ISO 9000 survey, comprehensive data and analysis of registered companies in the United
States and Canada", Irwin Publishing, Burkidge, Illinois, 1996, estima que para las empresas con factura-
cin media inferior a US $5 millones, los costes medios anuales de implementacin son prximos a US
$61,000, representando cerca de un 16% de los costes totales. Para las empresas mayores, con facturacin
superior a US $1 billn, los costes de certificacin representan slo un 7% los costes totales.

92
 Recuadro 8.1- Los Programas de Aseguramiento de la Calidad en Colombia

En la ltima d.ada be han desanrtillaJdo en Cilombia una serie de programas de prormocin de la calidad en
el secior prqidu,lih.ti
1l Pragrnuna Nainal te Aseguraniunla de la talidnal <PNAC del Servicit Nacional de Aprendizaje
(SENA) ofrece nietanibmhb de acceso a la capacitacitn N asistencia icnica especializada para que la, em-
presas exportadoras o potencialmente exportadoras implementen y certifiquen siierantsde calidaid (ISO
9(XX), 14(XX). HACCPt'i El SFNA c-financia el 5<% del *al(ir del proyeito, teniendto la enipre,a que aplr-
ar el otro 51)'r Desde 1999 la coltnaniatuiin ha alanzado un *alor de 11,764 millones de pesos Del total
de empresas beneficiadas. 561 adelantan el proceso de ceriliicacin y 132 se encuentran pendientes para
iniciar su implementacin. De ellas, 579%son pequeas, 37% medianas y 6% grTandes

Tambin el Programu de le Cflidad Y Gestin Amhienral en la 1P>.M1E CYGA>, desarrollado con la participa-
cin de ICONTEC y apoyo del Banco Inieramericano de Desarrollo, busc incrementar la competiuikidad
de las Mipymes a travs de la puesta en marcha de sistemas de gestin de calidad bajo normas 5iS v>)IO
normas lSO 1400 y normas tcncas de prmiducti part la oibtencirn del sello de calidad ICoNl'l:C. El pro-
gramt iniciatid en diciembre de 1999, brind financiacin por valor de lUS$2 lmililones, Ion aportaciones
de las PyMEs de US$1 .rmillones. y tuvo una %igencia de 4 aos. Un resumen de las empresas partcipan-
tes por regiones se presenta a continuacin.

Nmero de empr esas beneficiadas

Capacitacin Consultora Pre-auditoria Auditoria
Centro 192 131 107 2 17
Cohsa Atlnlca 59 54 38 29'
Noriccidente 227 200 ll 210
Orienie 69 72 15 79
Sur ccidente 161 69 66 126
TOTAL 708 526 337 924

Por ultimo, el Foinulo

fOlobiano para la modepniau-,<in i el De se rollo Te, noligco de la7s Ai ro . niedia.
nas. pequeais enipresas (FONIM[`>IYE) se cc en el 2(0) con el objefi'-o de cofinanciar pro>ectos y at,i-
vidades para el desarrollo tet-nolgico de las Nlipymes E1lfondo cofinancia hasta un mximo prefijado y
hasta el 65% del valor total de la propuesta Durante el perodo 2(XI -04 financi 155 pnyectos encanmina
dos a la obtencin de cenitifcaciones ISO 9000, B1'M (Buena, prcticas de manufactura)> y IACCP
(Hatl:ard.4nali'sis and C'riial C7onirorl P,i-in) De las 155 emnpresas beneficiarias, el 727 correspondi a
miT-roempresas. Y el 28% a pequeas y medianas enipresas.

8.10 A pesar de estos logros, Colombia no ha seguido hasta el momento una estra-
tegia coordinada de sensibilizacin y concientizacin dirigida a consumidores y pro-
ductores sobre la importancia de la calidad. Un esfuerzo en esta direccin lo constitu-
ye el bien establecido Premio Colombiano a la Calidad de la Gestin, creado en 1975.
Aparte de este programa ha habido actuaciones aisladas para promover la cultura de la
calidad entre los colombianos. Un plan, estrategia o programa de calidad a nivel nacional
que coordinara las actividades de los distintos departamentos ministeriales, institutos tc-
nicos, universidades y organizaciones de consumidores y empresariales permitira mejo-
rar los resultados de las acciones de informacin y difusin, capacitacin en gestin de la
calidad, servicios tcnicos y de asesora, programas de apoyo, premios, etc, y desarrollar
indicadores de calidad y estudios de impacto de los diversos programas.

93
NORMAS TCNICAS EN COLOMBIA

130 comi-
8.11 En Colombia hay ms de 5,000 normas tcnicas vigentes y cerca de
ms del
ts de normalizacin activos. Las 383 nuevas normas adoptadas en 2004 son
(Figuras 8.5 y 8.6).
doble de las adoptadas en Per, Chile o Argentina ese mismo ao
en-
Hay 130 comits tcnicos que trabajan en la definicin o revisin de normas tcnicas
Estos nmeros son altos segn
tre los que se cuentan los 10 de nueva creacin en 2004.
de ser certi-
los estndares de la regin y reflejan la capacidad de ICONTEC, que adems
de las ac-
ficador es el Organismo Colombiano de Normalizacin, de expandir el alcance
proceso normali-
tividades de normalizacin e incluir a los sectores ms dinmicos en el
zador.

Figura 8.5 - Normas tcnicas nacionales: Figura 8.6 - Nuevas normas tcnicas y
evolucin comits de normalizacin
s uwae,k Conte de res
- --- --
16C
m~ 20
36a e
! en 2004
-- ------ - 1600
14000
N~de-. 3000 94---0--- - - J- '400

de e 2 ' --- - - - - - - D
18D - -_ _ _ 1'000
100gn2000

dmba SNwdeS s en 2004

~kn MuOew' PEa a a Ecadopl de m ar<n en 2C06
mMehnas
O
L N=en de C

Fuente: ISO Members, 10'^ Ed., ISO, 2003; Stephenson, S., Stan- Fuente: sitios web de ICONTEC, IRAM, INDECOPI, INN,
dards, Conformity Assessment and Developing Countries, WB AENOR, BSI, KATS.
Policy Research WP No. 1826, May 1997.

in-
8.12 El 35% de las normas tcnicas colombianas estn basadas en estndares
Comercio de la OMC
ternacionales, a pesar de que el Acuerdo de Barreras Tcnicas al
es
contempla una excepcin para los pases en desarrollo (Figura 8.7). Esta proporcin
elimi-
considerablemente mayor que la observada en otros pases de la regin. Colombia
las normas
n en los aos 2000 y 2001 las normas tcnicas obligatorias; en la actualidad,
de la
de carcter obligatorio, con contenido legtimamente aceptable segn el Acuerdo
y animal, protec-
OMC (seguridad nacional, proteccin de la salud y seguridad humana
de
cin medioambiental), se incorporan en reglamentos tcnicos y no son competencia
ICONTEC.

94
 Figura 8.7 - Proporcin de normas tcni- Figura 8.8 - Notificaciones a la OMC
cas nacionales basadas en estndares in- sobre reglamentos tcnicos y procedi-
ternacionales(*) mientos de evaluacin de la conformi-
50% dad en 2004
45% -_
40% _ _ - - - - - - --
35%
30%
~ . -
- -
--
_e_ _--
- -
-40
-3
_

35 _ _ - _ _ - _ _
20%-.1---------
15%
25%_
- - -_ _

5>sq1=
- - - -

0%

cltfi<,
i 1 r

o.
.
nn
(*) Datos a 31 de diciembre de 2002, excepto donde se indica.
Fuente: ISO Members 2003; ICONTEC. Fuente: WTO website

8.13 En lo que respecta a normalizacin tcnica, Colombia ha demostrado su ca-

pacidad de cumplir los requisitos del Acuerdo de Barreras Tcnicas al Comercio de
la OMC (Figura 8.8) y juega un papel activo en el desarrollo de estndares interna-
cionales. Colombia ocupa el segundo lugar en la regin, despus de Brasil, en cuanto a
direccin de secretaras tcnicas en ISO y coordinacin de grupos de trabajo (Figura 8.9).
Dado que el proceso internacional de normalizacin est dominado por pases de la OC-
DE, la participacin activa de Colombia en estos foros es importante para propiciar que
sus necesidades se vean ms fielmente reflejadas en las nuevas normas.

Figure 8.9: Participacin en el desarrollo de normas en ISO

14 _
12 -__ - c Numero de secretarias
10 .- ---- -- --- - -_. tecnicas (TcSC) en 2004
8 - ------ ------ - --- --- |

6 - -------.---- - - -

4 - - - -. - .

2 - - --------- -- - | Nurro de convocadores de

grupos de trabajo (GT) en
- o2004

Fuente: ISO website, www.iso.org.

8.14 Sin embargo, Colombia no es miembro de los comits tcnicos de ISO ms

relacionados con la mayora de sus sectores exportadores ms grandes o ms din-
micos. En efecto, Colombia no es miembro participante ni observador de los comits tc-
nicos del petrleo, del carbn o del nquel (a pesar de ser uno de los cinco mayores pro-
ductores de nquel del mundo). Colombia participa en algunos comits del sector qumi-
co, uno de sus sectores exportadores ms dinmicos, pero no es miembro del de plsticos,
que representa una parte importante del total de exportaciones de ese sector. Y tan solo es

95
miembro observador del comit tcnico relevante de la industria textil, a pesar de la im-
portancia de este sector en el pas.

8.15 ICONTEC es una organizacin privada que no cuenta con ningn tipo de
rinanciacin pblica para el desarrollo de las normas tcnicas. ICONTEC est gober-
nado por una asamblea general y un consejo consultivo con representantes del sector p-
blico y del privado. A pesar de que la subvencin pblica alcanza proporciones mayores
o menores segn los pases, es poco frecuente que el gobierno no proporcione ningn
apoyo financiero al organismo de normalizacin. De hecho, el 63% de los miembros de
ISO reciben del gobierno al menos el 50% de sus ingresos, y el 83% al menos el 20%.44
Puesto que el nivel de ingresos que reportan las publicaciones y las cuotas por membresa
raramente exceden la mitad de los ingresos totales de los entes normalizadores, es difcil
que estas instituciones sean autosostenibles con la actividad normalizadora. Por ello, es
comn que adems proporcionen otros servicios generadores de ingresos. En el caso de
ICONTEC, mientras que el 20% de su presupuesto se dedica a normalizacin, las activi-
dades directamente relacionadas con la misma (publicaciones, cuotas) solo proporcionan
el 10% de sus recursos. Las otras actividades comerciales que desarrolla, tales como la
certificacin, los servicios metrolgicos y la capacitacin, sirven pues para financiar par-
cialmente la normalizacin. Dada esta diversificacin de actividades, es preciso ser cui-
dadoso al comparar los
presupuestos de los or- Figure 8.10 - Recursos del presupuesto del organismo na-
ganismos de normaliza- cional de normalizacin dedicados a actividades de nor-
cin. La Figura 8.10 malizacin
compara los recursos Presupuesto de norrrazacion / $US tTlares
exclusiva- de noraabn de valor anadido nanufacturero en 2003
destinados
C presupuesto ($US
mente al desarrollo de 3.50 180
rdones, 2003)
normas tcnicas en Co- 3.00 - 160

lombia y en Mxico. 2.50 - -140

=4 80 nn=
Aunque en trminos 2.00 -

absolutos el presupuesto 1.00 - 60

es - 2 presluesto
r
de este ltimo pas 0.50 --
0 SUS -o~res de
mucho mayor, en rela- 0.00
vnnuactnraro
cin al valor agregado
manufacturero, se ob- (SUS2003)

serva que ICONTEC

destina cinco veces ms Fuente: ISO Members, 101h Ed, ISO; ICONTEC.

recursos que Mxico a la actividad de normalizacin.

LA ORGANIZACIN DEL SISTEMA COLOMBIANO DE ACREDITACIN

8.16 La Divisin de Normas Tcnicas de la Superintendencia de Industria y Co-

mercio (SIC) es el Organismo Nacional de Acreditacin, pero otras agencias del go-

44 International Organization for Standardization, ISO Members, 10th edition, Geneva, 2003.

96
bierno pueden desarrollar actividades de acreditacin. A pesar de que el decreto de
creacin de 1992 atribuye a SIC la funcin de acreditar y supervisar los organismos de
certificacin, los laboratorios de pruebas y ensayo y de calibracin que hagan parte del
sistema nacional de calidad, otros organismos tales como el Instituto Nacional de Vigi-
lancia de Medicamentos y Alimentos, el Instituto Colombiano Agropecuario y el Instituto
de Hidrologa, Meteorologa y Estudios Ambientales tienen tambin atribuidas las facul-
tades de acreditacin en ciertas reas. Las competencias de cada uno de estos organismos
en este mbito no estn claramente delimitadas. Esa falta de claridad es un factor de in-
certidumbre para los interesados en acceder a la acreditacin y fuente de conflicto entre
agencias acreditadoras.

8.17 Un nmero relativamente grande de instituciones han sido acreditadas por la

SIC. La Figura 8.11 muestra la evolucin desde 1998. La comparacin de la actividad
acreditadora a nivel internacional es ms objetiva si se comparan las acreditaciones de
entidades de certificacin de normas reconocidas internacionalmente. La Figura 8.12
muestra que aunque Colombia tiene en trminos absolutos pocos certificadores de siste-
mas acreditados, el panorama cambia si se expresa en trminos de valor agregado manu-
facturero.

Figura 8.11 - Evolucin del total de Figura 8.12 - Acreditaciones de entidades

acreditaciones y nmero medio de de certificacin de sistemas (*)
nuevas acreditaciones anuales en Co-
lombia
80- a -- nurrero de
acreditaciones
nurrerode acreditaciones / uS
t10
biones deVAM
70 nurrero de
CO 140 18.0
acreditaciones: 120 16.0
60- 1998 14.0
12.0
so a nurrero de J 80 10.0
acreditacionesO er o 80
4.0

20 2.0

laboratoriosde Laboraioriosde Orgamsmosde Errtiiade LrNumero deac-editaciones normalizado poor $US 10 biones de VAM
alibr;acion crnutik;cion
cno insp,ecoras

Fuenite: sitio web del SIC, http://www.sic.gov.co
()Solo incluye ISO 90001, QS 9000 y ISO 14000.
Valor aiiadido manufacturero de 2003
Fuertte: sitio web de SIC, EMA, INMETRO, OAA, INDECOPI,
INN, ENAC, UICAS, KAB: Worid Development lndicators, Worid
Bankc.

8.18 Las entidades acreditadas se concentran en las grandes reas metropolitanas

con catsi la mitad en Bogot. Los organismos de certificacin acreditados slo se locali-
zan en tres regiones: 67 % en Bogot, 22% en Medelln y 11% en Pereira, a pesar de que
el 46% de las empresas y el 58% del valor agregado correspondiente se localiza fuera de

97
ellas. 45 Algo similar ocurre con respecto a los laboratorios de ensayo y calibracin acredi-
tados que estn notablemente ausentes de las reas no metropolitanas (Figura 8.13). En
estas regiones con el 22% de empresas industriales y el 33% del valor agregado indus-
trial, slo se localizan respectivamente el 8 y el 12% de los laboratorios acreditados de
ensayos y calibracin.

Figura 8.13 - Establecimientos Industriales, Valor Agregado Industrial y Laborato-

rios acreditados por rea Metropolitana
numero de establecimieentos alor agregado (billiones de pesos)
2.500 t12P00
2,000 - Onumero de establecimientos 10P00O
1.E0l 'xeor agregado (billones de pesos) 8.000
1,000 FL6.000
1.0004,000
500 2.0-
2,000

distribuicbn de bbor.torbs ( )

601
40 J 0Lebor atorios de ensayosC%
30 - ] *laboretcrios de calibracion (%)
20 -- I -
o r Y L -1 n~,

t -o
Fuente: Encuesta Anual Manufacturera, DANE, 2002; SIC

8.19 Entre los entes acreditados, un nmero relativamente alto, el 34%, se encar-
ga de evaluar el cumplimiento de normas de carcter obligatorio y han obtenido la
acreditacin de forma forzosa. Esta actuacin se aparta de la prctica internacional en
donde se postula la necesidad de separar el campo regulado del campo voluntario y la
eliminacin de la obligatoriedad de la acreditacin. En cambio, en otros pases se maneja
el mecanismo de la autorizacin mediante el cual los organismos de evaluacin de la
conformidad que pretendan actuar en aplicacin de los reglamentos tcnicos son autori-
zados por las autoridades competentes.

8.20 El Organismo de Acreditacin colombiano, financiado en su totalidad por

fondos pblicos, tiene escasos recursos para desarrollar su actividad. Desde 1997, el

45 Encuesta Anual Manufacturera, DANE, 2002.

98
 gasto de inversin del gobierno central en actividades de acreditacin ha sido nulo.46 En
trminos de personal, Colombia emplea menos evaluadores lderes calificados que otros
pases de Latinoamrica. (Figura 8.14). Todos los evaluadores de SIC forman parte de la
plantilla permanente. Esta no suele ser la norma en otros pases ya que, especialmente en
la acreditacin de laboratorios, se suele necesitar personal muy especializado, con cono-
cimiento de las ltimas tecnologas y por ello se recurre a contrataciones temporales. Esta
escasez de recursos se traduce en una duracin media mayor del proceso de acreditacin
(casi el doble que en el Reino Unido o Espaa) con los correspondientes mayores costes.

Figura 8.14 - Evaluadores Lderes Calificados en 2003

Numnero de evaluadores Narrero de evaluadores lideres
lideres calif icados cahf icados 1$US 10 billones de
VAM
140.0 - - - - 25.0
120.0 - - -. - - -
80.00

40.0 -- - - -- - 10.0

20.0 - = 5.0
0.0 .

oo w
n Numrnro de evaluadores lideres calif icados
o Nurnero de evaluadores normnalizado por $US 10 bilbnes de VAM

(*) Ecuador y Colombia: 2005; otros pases: 2004

Fuente: Evaluacin de la Encuestade Capacitaciny Entrenamientoy Propuestade Plan Generalde Capacita-
cin y Entrenamiento, IAAC, 2004; Worid Development Indicators, Worid Bank; y SIC.

8.21 La concentracin de muchas y variadas funciones en la SIC comprometen su

imparcialidad y, por tanto, dificultan el desarrollo de la acreditacin en Colombia.
La SIC, adems de ser el organismo de acreditacin, tiene funciones de vigilancia y con-
trol del cumplimiento de reglamentos tcnicos. Estas funciones las cumple con el apoyo
de los laboratorios de pruebas y de calibracin, y de los organismos de certificacin e
inspeccin acreditados. Esa doble funcin plantea potenciales conflictos entre suspender
o revocar acreditaciones y sancionar a los productores que incumplen reglamentos tcni-
cos. Otro ejemplo de potencial conflicto aparece si se considera que la SIC, adems de
acreditar, proporciona servicios de calibracin a travs de la Divisin de Metrologa. A
pesar de que la norma ISO 17011 no se opone a esta prctica, establece ciertas condicio-
nes: i) diferente alta direccin, ii) diferente personal, iii) imposibilidad de influencias, iv)
nombre, logotipo y smbolo claramente diferentes. Actualmente, la situacin de la SIC
colombiana no garantiza que las actividades de los departamentos y organismos relacio-
nados no comprometen la confidencialidad, la objetividad y la imparcialidad de sus acre-
ditaciones. 47

46 Salvo una pequea partida en 2002 destinada a la supervisin de entidades de certificacin de comercio
electrnico.
47 Estas consideraciones tambin han sido recogidas en Visiers, R., Asistencia tcnica a organismos nacio-
nales de acreditacin. Programa de cooperacin y asistencia tcnica UE:CAN en materia de calidad , 2004.

99
8.22 El Organismo de Acreditacin colombiano no es miembro de las principales
entidades regionales e internacionales de acreditacin y participa en escasos acuer-
dos de reconocimiento mutuo (ARM). Colombia no es miembro de InterAmerican Ac-
creditation Cooperation (IAAC), InternationalAccreditation Forum (IAF) o Internatio-
nal LaboratoryAccreditation Cooperation(ILAC). Su nico ARM es con la Comunidad
Andina, adonde se dirigen solo el 20% de sus exportaciones. La Tabla 8.1 refleja bien la
situacin de aislamiento internacional de Colombia en este sentido. Esta situacin le resta
flexibilidad al SNC y conduce a que los productos colombianos deban ser certificados en
cada pas adonde se exporten, limitando de esta manera la competitividad de las empresas
exportadoras.

Tabla 8.1 - Membresa en Organismos Internacionales y Acuerdos de

Reconocimiento Mutuo
Pegional
AF ,ILAC 1 EA
E
~,oIAc MLA/MRA

Colombla no no no CAN
Mxico s asociado si IAF. ILAC. IAAC, PAC
Brasil si Si si IAF ILAC. IAAC, EA

Argentina si asociado si IAAC

Per no no si CAN
Chile si asociado si IAF
Ecuodor no afiliado si CAN
Espa&a si si s IAF ILAC EA
R-U si si si IAF, ILAC, EA
Corea si sI si IAF, ILAC. PAC APLAC
Fuente: sitios web de IAF, ILAC, IAAC, EA, APLAC, PAC.

8.23 El primer requisito para tramitar el ingreso de la SIC a cualquiera de estos

organismos internacionales, es la aprobacin por el Congreso de la Repblica de
una ley para habilitar una partida presupuestaria que permita financiar la cuota de
membresa. Dado que estos organismos internacionales estn conformados nicamente
por entes privados, es preciso evaluar si el Gobierno colombiano est en disposicin de
firmar acuerdos con ellos o si debe plantearse una reforma del marco institucional que
otorgue al Organismo Nacional de Acreditacin personalidad jurdica propia y posible-
mente un estatus privado o pblico-privado.

ENSAYOS YMETROLOGA EN COLOMBIA

8.24 En Colombia, la delega turra de Proteccin del Consumidor de la SIC acta

como instituto nacional de metrologa con funciones de metrologa cientfica y como
organizacin nacional de metrologa legal, a travs respectivamente de la Divisin de
Metrologa y del Grupo de Trabajo de Control y Vigilancia de Reglamentos Tcnicos y
Metrologa Legal. La experiencia internacional muestra que es frecuente en pases en de-
sarrollo que una nica institucin asuma estos dos tipos de funciones (Tabla 8.2). Tam-

100
 bin es general (salvo en Chile) que las instituciones metrolgicas sean de mbito pbli-
co.

Tabla 8.2: Separacin de Funciones y Estatus de la Metrologa Cientfica y Legal

Metrologa Legal y cientifica en ACividad Acreditadora yMetro- Acdual y MPtroliea en la

la mismo instituclin bogia en a msnma inatitucin mismaoIn >esibl

Colombia si si si
Mxico no no no
Brasii si si no
Argentina si no no
Per si si s
Chile si si no
Ecuador si no no
Espaa si no no
R-U no no no
Corea no no no
Fuente: sitios web de SIC. CENAM, DGN, INMETRO, INTI, INDECOPI, INN, INEN, CEM, NWML,
NPL, KATS, KRISS.

8.25 En Colombia, las instituciones metrolgicas no gozan de gran autonoma. En

la mayora de los pases, la metrologa legal no est privatizada ni goza de gran autono-
ma dados sus efectos sobre el inters pblico. Este es tambin el caso de Colombia, don-
de parte de los procesos de verificacin y control estn delegados a las alcaldas. Sin em-
bargo, la Divisin de Metrologa de la SIC tiene menos flexibilidad que las correspon-
dientes instituciones de otros pases. Esta Divisin mantiene todos los patrones naciona-
les de Colombia. En otros pases, cuando el instituto nacional de metrologa no tiene sufi-
ciente capacidad para cubrir todos los campos de inters para el pas, puede delegar en
otras instituciones pblicas o privadas para que mantengan los patrones nacionales y la
infraestructura de calibracin de ciertas cantidades y rangos de medicin. 48

8.26 La SIC tiene un amplsimo mbito de actuaciones que pueden, en ocasiones,

generar conflictos de intereses en el rea metrolgica. Adems de velar por la metro-
loga legal y cientfica y de ofertar servicios comerciales en capacitacin, calibracin y
consultora metrolgica, la SIC acta como autoridad nacional en los campos de la pro-
piedad intelectual, proteccin del consumidor, acreditacin, y defensa de la competencia.
La incorporacin de muchas de estas funciones a una misma institucin es contraria a la
prctica internacional y puede plantear ciertos conflictos de intereses, por ejemplo en el
mercado de servicios de calibracin o entre las actividades de calibracin y acreditacin.

8.27 La oferta de laboratorios de ensayo en Colombia se concentra en los sectores

de productos qumicos y alimentarios, los cuales requieren medidas qumicas y fisico-

CIPM, Evolving Needsfor Metrology in Trade, Industry and Society and the Role of the BIPM, Paris,
48
April 2003.

101
qumicas (Figura 8.15). Entre los que estn acreditados tambin se observa cierta concen-
tracin en esas reas. El 10% de las acreditaciones de laboratorios de calibracin de SIC
conllevan medidas de flujos de gas y al menos el 15% de las acreditaciones de laborato-
rios de ensayo incluyen ensayos fisicoqumicos.

Figura 8.15 - Oferta de Laboratorios de Ensayos y Productos en Colombia y Valor

Agregado por Sector Industrial

80 -- - ---

* 70-
670- iLab.sect or olcil |

X o l l Lab. sector acadmico

u 50 -- *Lab. comerciales privedos
Q -0
.- 40- propios de las empresas
4 -CLab.
- 30
30 -- - -
20 -
1lo
0-

16600)
2 om t 1
46000
4 00)

oAimerntos, Texties y AOrindustriuaL Poduclos Cerrraa, hMtalrgico y hibquinaria y

m Debidas y Confeocnes, hcluido q~irrcos y 'idrb y matafrcnico equipo
Tabaco Ciero y Maderas y caucho minerahs no
Calz ado rrueb Is, metlios
Papel, cart6n e
irrprenl s

Fuente: Estudio sobre Necesidades de Servicios de Ensayos - Informe Final, ICONTEC, 2003; Encuesta Anual Manufacturera, DA-
NE, 2002.

8.28 La oferta de servicios de ensayo es, en trminos generales, consistente con las
necesidades que refleja la estructura industrial de Colombia. La Figura 8.15 ilustra la
importancia de los ensayos fisicoqumicos en la economa. Adems de la demanda que
genera el propio sector qumico, el segundo mayor subsector manufacturero del pas, la
capacidad de ensayos qumicos es relevante para muchos de los sectores exportadores
ms dinmicos de Colombia, tales como los de alimentos, petrleo y sus derivados, texti-
les, farmacuticos y maquinaria y equipos entre otros. Tambin en el mercado domstico
las mediciones fisicoqumicas son de inters en sanidad para ensayos clnicos, tratamien-
to de aguas, etc., en la mayora de los sectores sujetos a reglamentos tcnicos.

102
 Figura 8.16 - Magnitudes de mayor uso en el sector manu-
facturero (% de empresas usuarias)

terrperatura 76.9
masa 65.1
longtud 60.5
prestan 50.3
volumen 43.6
humedad 142.1
tiernpo 7 41.5
densidad 34.9
quiriica 30.8
vofaje 29.2
corriente electrica 28.2 rea de rmedicin
viscosidad 28.2 ofrecida en el SIC
dureza 24.1
rea de medicin no
flup 24.1 ofrecida en el SIC
velocidad 22.6

0 20 40 % 60 80 100
Fuente: Diagnstico de la Metrologa en Colombia, Superintendencia de Industria
y Comercio, 2002.

8.29 En cuanto a la demanda de servicios de calibracin, una encuesta reciente de

SIC49 refleja que la mayor parte de las mediciones se concentran en las magnitudes
bsicas, si bien tambin se emplean mediciones ms complejas entre las que desta-
can las qumicas y de flujos. La Figura 8.16 ilustra el caso del sector manufacturero. Las
variaciones entre subsectores no son significativamente distintas, concentrndose la ma-
yor parte de las mediciones usadas en magnitudes bsicas tales como temperatura, peso,
volumen, presin y longitud. La misma encuesta tambin puso de manifiesto que una
buena parte del sector productivo colombiano demanda servicios de calibracin de entes
acreditados. As, el 63.5% de las empresas manufactureras encuestadas con instrumentos
calibrados acuda a laboratorios acreditados para su calibracin; solo el 18.2% de las em-
presas empleaba los servicios de laboratorios locales no acreditados.

8.30 Para garantizar el reconocimiento internacional de sus acreditaciones, los

laboratorios de ensayo y calibracin han de ser capaces de trazar sus mediciones a
patrones reconocidos internacionalmente. Precisamente la funcin de la Divisin de

49 La encuesta a nivel nacional abarcaba los sectores manufactureros, servicios pblicos, educativo y de
salud. Los resultados se recogen en el estudio de la Superintendencia de Industria y Comercio, Diagnstico
de la Metrologa en Colombia, Bogot, 2002.

103
Metrologa de SIC, como institucin nacional de metrologa, es ofrecer una infraestructu-
ra de patrones nacionales que permita a los laboratorios acreditados la trazabilidad de sus
mediciones. Sin embargo, como muestra la Figura 8.16, algunas de las mediciones ms
frecuentemente usadas en Colombia por el sector productivo no pueden ser realizadas por
los laboratorios de SIC.50 Estas incluyen mediciones qumicas y, en menor medida, vis-
cosidad, dureza y flujo.5 1 As pues, laboratorios en importantes sectores de actividad pro-
ductiva en Colombia no pueden asegurar la trazabilidad internacional de sus mediciones,
o deben recurrir a los servicios de calibracin de laboratorios privados acreditados con
mediciones trazables a un instituto metrolgico extranjero. Esto puede resultar en una
limitada provisin de ciertos servicios metrolgicos de importancia para el pas.

8.31 La Divisin de Metrologa de la SIC no tiene suficientes recursos para inver-

tir en nueva infraestructura o iniciar nuevos programas. El nmero de servicios ofre-
cidos por la Divisin de Metrologa de la SIC ha permanecido estable desde 2001 (Figura
8.17). Esto indica que la SIC puede tener recursos para mantener sus actividades actua-
les, pero no dispone de fondos suficientes para invertir en nueva infraestructura, equipos
o programas de capacitacin. En ese mismo periodo la inversin del gobierno central en
metrologa ha sido marginal, lo que afecta el desarrollo de programas de nter compara-
cin, con consecuencias directas en la industria y el comercio interno y externo (Figura
8.18). La mayor parte del equipo metrolgico de la SIC data de los 80s lo que implica
que est entrando en obsolescencia con niveles de precisin que no se adecuan a las nece-
sidades actuales del mercado. Adems, la carencia de personal bien formado en esta rea
puede convertirse en un problema en los prximos cinco aos. Dado que el 49% de los
funcionarios de la Divisin de Metrologa estn prximos a pensionarse, es preciso poner
en marcha un programa de relevo generacional que no existe actualmente en la SIC.
Formar un metrlogo dura en promedio 5 aos.

Figura 8.17 - Servicios prestados por la Figura 8.18 - Inversin del gobierno en
Divisin de Metrologa de la SIC metrologa
Divisin Matrologa Inversion Gobiemo Central
Servicios prestados Sistema Nacional de Calidad
1997 - 2004
2000.00
14001 1.500000
140 / 1.000.000
1600
4200

200 1.997 1.99S 1.999 2.000 2.001 2.002 2.003 2.004

1997 19% 1999 2000 20 2002 200 2004

-cal in B coeptotnc cos pasanlMetloga

FcFuente: Unidad de Inversiones Pblicas. Departamento Nacional de
Fuente: Estadsticas Oficina de Planeacin. SIC Paec
Planeltcin

50 A pesar de que un buen nmero de mediciones se llevan a cabo en laboratorios oficiales, stos no forman
parte de la infraestructura nacional de metrologa. Estos incluyen los laboratorios nacionales de investiga-
cin y los del Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos (INVIMA).
51 Dependiendo del sector de actividad, entre el 20% y el 35% de las entidades encuestadas llevaban a cabo
mediciones qumicas y de flujos.

104
 8.32 Los laboratorios nacionales de metrologa de Colombia slo han participado
en 4 comparaciones internacionales de medicin. (Figura 8.19). Estas comparaciones
juegan un papel fundamental para demostrar las equivalencias de los patrones nacionales
de medicin que usan los institutos nacionales de metrologa firmantes. El reconocimien-
to mutuo de las capacidades de medicin de los institutos nacionales de metrologa es un
requisito previo para el reconocimiento mutuo de los servicios de calibracin en general.
Se organizan a nivel regional por el Sistema Inter-Americano de Metrologa (SIM), al
cual Colombia pertenece, y a nivel internacional por el International Bureau of Weight
and Measures (BIPM).

Tabla 8.3 - membresa en organizaciones Figura 8.19 - Actividades de compara-

internacionales de metrologa cin internacional de laboratorios

250

- 200
Colombia no no no no
Mxico si si Corr. si E0 - -- .-
Brasil si si si si
Argentina si s Corr. si
Per no no Corn no so

Ecuador asociado no no no X 0 e co AO =g
IDE c CO a)1 .0
Espaa si sl Si No O Mb

R-U si si 8i Si W
Corea . . si Si Fuente: NIST International Comparisons Database (ICDB),
Corr. = "Conesponding Member` basado en los Apndices B, C y D del CIPM MRA

8.33 Colombia no es miembro de ninguna de las tres grandes organizaciones in-

ternacionales de metrologa cientfica, legal o qumica (Tabla 8.3). Hasta el momento
Colombia no ha ingresado en el Bureau International des Poids et Mesures (BIPM-
Francia); o en la Organizacin Internacional de Metrologa Legal (OIML). Al no contar
con laboratorios en metrologa qumica, tampoco est en condiciones de acceder a orga-
nizaciones como la Asociacin de Oficiales de Qumica Analtica (AOAC); el Comit
Europeo en Qumica Analtica (EURACHEM); o la entidad de Cooperacin de Trazabi-
lidad Internacional en Qumica Analtica (CITAC). Para conseguir la pertenencia a un
organismo internacional reconocido a nivel mundial, es necesaria la aprobacin previa
del Congreso de la Repblica para la adhesin a los tratados internacionales. Actualmen-
te se est trabajando en un proyecto de ley en este sentido.

105
SECCIN IV

AGENDA

106

,- -. ---
 CAPITULO 9 - UNA AGENDA DE LOGISTICA Y CALI-
DAD PARA LA COMPETITIVIDAD.

9.1. El captulo final presenta una sntesis de los resultados del anlisis y avanza
una agenda para acciones de logstica y calidad para la competitividad en Colombia.
En este captulo se presentan inicialmente algunas consideraciones para la agenda de lo-
gstica y calidad en el contexto de una agenda ms general de crecimiento y apertura al
comercio exterior. A continuacin se hace una revisin de las perspectivas y retos de la
logstica y la calidad en Colombia. La parte final identifica primero un listado de accio-
nes de corto plazo y luego desarrolla una secuencia estratgica basndose en criterios de
costo y efectividad para obtener la propuesta de Plan de Accin prioritario en logstica y
calidad en Colombia, con un horizonte temporal en el ao 2010. Ms que una visin de
corto plazo el Plan propone acciones prioritarias que solucionen problemas que ya esta
enfrentando el sistema logstico nacional y que requieren acciones de corto plazo.
ELEMENTOS PARA LA AGENDA DE LOGSTICA Y CALIDAD

9.2. Para lograr reducir los niveles de pobreza y elevar los estndares de vida de
la poblacin, Colombia necesita sostener una tasa de crecimiento econmico ms
alta. En buena parte de los noventa el pas tuvo xito en mantener una tasa de crecimien-
to del ingreso por habitante su-
perior al 2% en promedio. Con Figura 9.1- Tasa de Crecimiento del PIB por
la crisis de la segunda mitad de Habitante
los 90, desde 1997 el crecimien- a
to promedio se ha tomado sus-
tancialmente bajo e inestable y e P~~
slo a partir de 2003 se retom " s 1 8
a la senda de crecimiento hist-
rico (Ver Figura 9.1). Sin em- 2

bargo, es necesario desarrollar m

yi,o L s
-
g ~~1966 1390 1396 9O189O1sZO
una agenda que acelere el pro- !2

ceso de crecimiento econmico, 9

generalmente el mecanismo EX
ms eficaz de reduccin de po- M
breza. Con las mejores tasas de
la ltima dcada tomara ms 6

de 35 aos duplicar el ingreso

por habitante.
de Fuente: 1960-2003 World Development Indicators, The World Bank; 2004 Ban-
co de la Repblica

9.3. La mayor integracin de la economa con el mundo y el TLC pueden traer

importantes beneficios para el crecimiento a mediano plazo; sin embargo se requie-
re todava el establecimiento de una agenda complementaria que permita aprove-
char sus beneficios. Son conocidos los efectos positivos de una mayor apertura sobre el
crecimiento de la productividad. El grado y la velocidad con que se logre obtener estos

107
beneficios depender de la capacidad de ajuste de la economa a los cambios que trae la
mayor apertura, lo que a su vez requiere reformas institucionales, regulatorias, entre
otras. Ciertamente la agenda, de mejor aprovechamiento de los acuerdos comerciales, es
parte de una agenda ms general del crecimiento, la cual debe apuntar a elementos que
aumentan la productividad de la economa en el contexto del comercio intemo. No obs-
tante, en este estudio se presentaron elementos que apuntan al efecto de los tratados co-
merciales en trminos del efecto futuro sobre los flujos comerciales, subyace un mayor
peso en la demanda de servicios logsticos del comercio interno.

9.4. La agenda debe ser vista como un esfuerzo tanto del sector pblico como del
sector privado, aunque enfatizamos el rol lder del gobierno para impulsar reas
donde hay potencial de participacin del sector privado. Como se ha discutido en los
captulos anteriores en la estructura de la cadena logstica hay eslabones que tienen gran
potencial de mejorar los costos logsticos, sin que necesariamente el sector pblico tenga
que intervenir. Sin embargo, la estructuracin, facilitacin y asociacin del sector pblico
es requerida para manejar riesgos que no son consistentes para el sector privado. Por
ejemplo, en el caso de las terminales de carga se necesita de un impulso pblico en la
definicin del proyecto, la compra de tierras y en la regulacin y estructuracin de ese
mercado.

9.5. En el rea puramente pblica, dentro de los estrechos lmites impuestos por
el alto nivel de endeudamiento, alguna reasignacin de recursos en el presupuesto
parece indispensable. El crculo vicioso de falta de espacio fiscal - baja inversin para el
crecimiento - bajo crecimiento - poco espacio fiscal se debe romper. En un contexto de
fuerte restriccin fiscal, el tema de la calidad de los gastos pblicos adquiere especial im-
portancia. La reasignacin de prioridades se observa como necesaria para avanzar en al-
gunos elementos de la agenda del crecimiento. La agenda de inversiones que se propone
tiene en consecuencia tres criterios: (i) mayor impacto positivo (ii) mayor potencial de
desarrollar negocios privados que aporten financiacin complementaria y/o reduzcan los
requerimientos futuros en inversin y mantenimiento pblicos (iii) un requerimiento de
recursos pblicos relativamente menor, es decir evitando megaproyectos.

9.6. Las acciones en las reas de logstica y calidad son esenciales y forman parte
de la agenda de crecimiento, pero no se considera que sean los nicos elementos a
incluir. Otros componentes como la inversin en ciencia y tecnologa, la formacin de la
mano de obra y los temas laborales, el fortalecimiento del estado como buen asociado del
sector privado, la reduccin del costo de uso del capital, entre otros, deben ser considera-
dos pero estn por fuera de los alcances de este estudio.

9.7. Las firmas privadas son las principales encargadas de adoptar prcticas lo-
gsticas modernas, pero el rol del sector pblico sigue siendo fundamental. La Figura
9.2 presenta en forma grfica los roles del sector pblico y privado en la organizacin de
la logstica. Si bien tanto los generadores de carga como los operadores de servicios lo-
gsticos (transportadores, bodegueros, agentes, OTM, operadores logsticos integrados)
son en su casi totalidad firmas privadas, la calidad de su gestin est condicionada en
forma relevante por las polticas pblicas. En el caso de los generadores de carga, la efi-
ciencia con la que administren las cadenas de abastecimiento y distribucin es tpicamen-

108
te su responsabilidad. En el caso de los operadores, el rol del Estado es ms evidente: es
responsable de la infraestructura carretera y su gestin, de la regulacin de servicios cla-
ves como el transporte carretero, los ferrocarriles, los puertos y los aeropuertos, en el
dragado de vas navegables, en la reglamentacin del transporte multimodal, en la orga-
nizacin de las tareas de control fiscal, en el ordenamiento del uso del suelo en lo referido
a depsitos y centros de transferencia, y en el impulso a la relacin entre modos.

Figura 9.2 - Organizacin Funcional de la Logstica.

Contratacinde servicios
Tercianzacin OperadorsS
Generadores \/ logstIcos y\
de carga multimodales

> Adoptan mejores practicas > Transporte

> Respetan estndares > Almacenamiento
> Coordinan ordenes con proveedores y > Gestin de inventarios
clientes > Actividades logsticas de valor
> Adoptan polticas de inventario agregado

SECTOR PUBLICO

> Provisin de infraestructura > Promocin del desarrollo de empresas

> Regulacin, Fiscalizacin y Control > Coordinacin de interfaces

Fuente: Elaboracin propia

9.8. La contribucin de la logstica a la competitividad no se limita al segmento de

exportacin, sino que debe abarcar toda la cadena de abastecimiento. Para incremen-
tar la competitividad no debe slo atenderse a la eficiencia logstica de las exportaciones,
sino de los movimientos a lo largo de toda la cadena de valor, que involucra tambin flu-
jos de importacin y flujos domsticos. Las perspectivas del comercio exterior indican
que no slo habr cambios cuantitativos, sino tambin cualitativos: se requerir un mejo-
ramiento del servicio a lo largo de la cadena logstica.

LA SITUACIN DE LA LOGSTICA EN COLOMBIA: PERSPECTIVAS Y RETOS

9.9. Los principales flujos del comercio exterior de Colombia vinculan sus centros
de produccin y consumo con los puertos. Dos productos (carbn mineral y combusti-
bles) dan cuenta del 75% del volumen del comercio exterior, pero slo el 18% del valor.
Excluyndolos, el 81% del valor del comercio se moviliza en contenedores; y el resto b-
sicamente son graneles secos. Cinco ciudades y su rea de influencia concentran ms del
80% del comercio exterior, en volumen y valor. Existe una red de infraestructura "espe-

109
cializada" y otra "pblica". Dos tercios del comercio - medido por su valor - tienen ori-
gen o destino en puertos de vertiente Atlntica.

9.10. La organizacin de la logstica para atender estas demandas presenta pro-

blemas complejos y sistmicos, incluyendo diversos eslabones que tienen necesidades
de mejoras en la infraestructura, las regulaciones e instituciones, y el desempeio del
sector privado. La figura 9.3 resume los principales componentes del sistema logstico y
sus problemas. Algunos de estos problemas son cuellos de botella o enlaces inexistentes
en las redes bsicas de infraestructura en los corredores de circulacin interna (carretera,
ferroviaria y fluvial) como en los nodos de transferencia (particularmente puertos, y en
menor media aeropuertos). En las carreteras, los principales cuellos de botella estn aso-
ciados a tramos urbanos, aproximaciones a grandes centros urbanos y accesos portuarios
Otros problemas son puramente regulatorios, como el caso del transporte carretero de
cargas, en el que la organizacin en tres segmentos y la falta de cumplimiento de las nor-
mas conducen a una baja productividad de los equipos y a una dbil calidad de servicio.
Otros problemas cuya solucin es bsicamente de orden institucional son las inspecciones
a la carga - que son mltiples, no siempre coordinadas, y con procedimientos que suelen
dificultar el comercio - y la coordinacin intermodal, an incipiente en Colombia, y que
presenta importantes oportunidades de desarrollo. Algunos segmentos requieren una cui-
dadosa combinacin de infraestructura de provisin pblica con regulaciones al sector
privado, como es el caso de los puertos. Y finalmente hay problemas propios de falta de
desarrollo del sector privado.

Figura 9.3 - Los Componentes del Sistema Logstico y sus Problemas

Corredores viales Cuellos de botella en segmentos criticos

CORREDORES Camiones Poa efiencia y limitada calidad de servico

INTERNOS Ferrocarriles Cuellos de botella en carbn, escasa vocacin para otras cargas

Fluvial
P Limaiones de calado y de terminales de transterencia

NODOS DE
TRANSFERENCIA
Aeropuertos

Puertos
1Concesin Eldorado debe prestar ms atencin a la carga

Deben incrementar capacidad y calidad de servicio

|CONTRiOL Y Aduanas Normas, procedimientos y equipos generan altos costos.

CILITACION1

Interfases Poco eficientes, faltan procedimientos, estndares y sistemas de

COORDINACION 1informaci
INTERMODAL Multimodal Escaso desarrollo

T.1. y ZALs Desarrollo aun Irncpiente

Empre0arios Adecuada en las empresas grandes, pero no en las Pymes

ORGANIZACIN DE _

LAS FiRM Operadores Log. An poco desarrollados

110
9.11. Los problemas de la logstica se traducen en una desventaja competitiva para
el pas. Las empresas colombianas presentan el mayor nivel de no medicin de los costos
logsticos de la regin, lo que dificulta evaluar su verdadero impacto. Sin embargo, los
resultados de una muestra de las empresas ms representativas muestran que en Colombia
los costos logsticos no slo son ms altos que en las economas desarrolladas, sino que
son un 5% superiores a Centro Amrica. Una diferencia similar ocurre respecto a los
otros pases de la regin Andina, que enfrenta condiciones geogrficas semejantes y son
competidores cercanos en el mercado interno.

9.12. El reto de la logstica para Colombia est enmarcado por restricciones es-
tructurales que impone la geografa del pas. Existen en Colombia algunas condiciones
particulares que dificultan la reduccin de los costos logsticos: los centros industriales
estn ubicados a una distancia de las costas dos veces mayor que en los principales pases
competidores, y la geografa impone altos costos de operacin e inversin en obras fsi-
cas. Los costos logsticos sobre ventas son actualmente 10% superiores a los del principal
socio comercial, los Estados Unidos. En consecuencia la industria mantiene un nivel de
inventarios significativamente mayor que los Estados Unidos. Las empresas pequeas
tienen costos logsticos tres veces mayores que las empresas grandes. Estas dificultades
sin duda inciden en que slo exportaciones de alto valor medio salen del centro del pas.

9.13. Las perspectivas de crecimiento en el comercio exterior hacen prever una

mayor presin sobre la infraestructura y los servicios logsticos que la utilizan. Las
proyecciones prevn un crecimiento de los volmenes del comercio exterior a tasas ele-
vadas, ms altos en la importacin que en la exportacin. En el ao 2010 los volmenes
de comercio exterior impondrn grandes retos a los servicios logsticos y a la infraestruc-
tura en la que estos operan. Un modelo simplificado de la red de transporte ha permitido
proyectar los flujos del comercio exterior al ao 2010, identificando cuellos de botella
fsico, y tambin advirtiendo sobre la necesidad de una logstica de calidad para que las
firmas Colombianas puedan integrarse exitosamente en las cadenas de abastecimiento
globales.

ACTIVIDADES CLAVES PARA MEJORAR EL DESEMPEO LOGSTICO

9.14. Para enfrentar los retos se presenta un conjunto de obras de infraestructura,

reformas regulatorias y actividades de apoyo al desarrollo del sector privado. La
Tabla 9.1 resume las principales iniciativas, resultado del anlisis de los captulos anterio-
res, que permitiran solucionar los problemas de capacidad y calidad de la infraestructura
y los servicios logsticos.

111
Tabla 9.1 - Iniciativas Claves Para Mejorar el Desempeo Logstico

CORREDORES
1 VIALES W Tramos crticos

2 CARRETERO * Reforma de la regulacin sectorial

> Doble va La Loma - Cinaga
3 FERROCARRILES > Incentivos para expandir el rango de productos
* Enlaces Faltantes

4 TRANSPORTE W Completar plan de inversiones bsico para el Ro Magdalena

- AEROPUERTOS * Reforzar las funciones de carga en El Dorado

6 PUERTOS * Mejorar
X
Nuevo puerto en la portuario
el sistema actual
costa Pacftica
INSPECCION S Y * Armonizar Inspecclones
7 FACILITACION * Adecuar el marco aduanero facilitando el multimodalismo
* Dar cumplimiento al convenio FAL 65
8 INTERFASES n Coordinar operaciones e Informacin en terninales
OPERATIVAS * Promover adopcin de estndares comunes

TERMINALES > Desarrollo de ZAL en reas portuarias

INTERIORES Y ZALS * Desarrollo de una red de terminales Interiores

10 LANIZALCIN DE Apoyo a la moderniacin logstica de la Pymes

1 EMPRESARIAL > Capacitacin de operadores logsticos

Fuente: Elaboracin Propia

CORREDORES VIALES

9.15. Se ha priorizado una agenda de tramos crticos en los corredores viales, con-
sistente con las restricciones fiscales, que permita contar con una red troncal sin
cuellos de botella. El concepto de tramos implica la necesidad de actuar con urgencia y
focalizar los recursos disponibles. Se incluyeron los tramos que presentan o presentarn
niveles de servicio D (considerado como el estndar de servicio mnimo aceptable) o in-
ferior. Estos tramos componen un paquete de 700 kilmetros que requieren diversos tipos
de intervencin y prioridad segn la disponibilidad de recursos fiscales.

TRANSPORTE CARRETERO DE CARGA

9.16. El transporte carretero de carga debe transformarse, adoptando un nivel de

regulacin que permita mejorar la eficiencia y calidad de servicio, e imponer un
modelo empresarial de facilitacin logstica. La transformacin del sector debe ubicar-
se en un punto intermedio entre un mercado fuertemente, regulado y uno completamente
desregulado. La experiencia internacional indica que la mayora de los pases - tanto des-

112
arrollados como en vas de desarrollo - han abandonado los esquemas que regulan los
precios y/o la estructura de mercado. Regular la estructura de mercado y los precios tiene
el efecto perverso de imponer grandes costos a los usuarios, adems de la impracticabili-
dad de las regulaciones. Los prestadores del servicio deben recuperar la inversin de ca-
pital en un ciclo mayor a la duracin al ciclo econmico; la reduccin excesiva de los
mrgenes de utilidad implica un deterioro de la profesionalizacin de la industria, frente a
la posicin dominante que ejercen los intermediarios consolidadores. Por ejemplo, en
algunos pases de Centroamrica la entrada al mercado es enteramente libre (aunque re-
servado a los nacionales). Los resultados del mercado son muy semejantes al caso co-
lombiano: operacin con larga o nula recuperacin de capital y posicin dominante de
los intermediarios consolidadores. En Marruecos, la liberalizacin no ha logrado an
traer beneficios palpables, persistiendo la informalidad, la baja eficiencia y la atomiza-
cin dos aos despus de la entrada en vigor de medidas de liberalizacin (World Bank,
2005).

9.17. Para el transporte carretero de cargas se propone una desregulacin paulati-

na del mercado en un plazo prolongado. El sacrificio de la agenda por situaciones de
presin coyuntural solamente llevar al mayor deterioro del sector. Los extremos
regulatorios han demostrado ser problemticos. La liberacin paulatina del mercado con
el fortalecimiento de los estndares de calidad y del esquema empresarial deben ser la
meta para los prximos aos. Cualquier estrategia necesita el compromiso de los agentes
del sector y del gobierno con una agenda de mediano y largo plazo. Se proponen cuatro
pilares para guiar la estrategia a seguir: (i) Facilitar la entrada de empresas, condicionada
a la calidad; (ii) Liberacin de precios usando la tabla de fletes como referencia para el
mercado; (iii) Mejorar la capacidad del sector pblico para trazar e implementar las pol-
ticas y ejercer las funciones de control; y (iv) Promover el desarrollo empresarial del sec-
tor. Adicionalmente el desarrollo de las terminales intermedias de carga y un mejor acce-
so al puerto de Buenaventura estn en el centro de cualquier estrategia para el sector.

9.18. Facilitar Entrada de Empresas Condicionada a la Calidad. La entrada de par-

ticipantes al mercado debe ser libre permitiendo a los operadores agruparse en em-
presas que cumplan unos requerimientos serios de calidad, profesionalismo y altos
estndares tcnicos. La restriccin para que los manifiestos de carga sean generados por
cierto tipo de intermediarios del mercado deber ser eliminada. Este mecanismo que tena
el papel de promover la formacin de empresas se ha deteriorado, no funciona como ins-
trumento de control y tampoco como instrumento estadstico. Sin embargo, debe conti-
nuar como contrato de transporte sin que esto represente una condicin a la actividad em-
presarial. La autoridad deber utilizar para controles aleatorios que puedan liderar inves-
tigaciones de informalidad de los operadores y de los usuarios. Eliminar la definicin de
intermediarios en el servicio de transporte permitir a las empresas ya organizadas forta-
lecer el paquete de servicios que prestan a los usuarios, reduciendo los costos logsticos
de sus clientes y optimizando la operacin. Los operadores que hoy no estn organizados
tendrn potencial de participar en el mercado como empresas. Como ha mostrado la ex-
periencia de otros pases, la ampliacin de la competencia entre empresas impulsa el de-
sarrollo de la logstica.

113
 9.19. Liberacin de Precios y Fletes de Referencia. El desarrollo de un mercado
guiado por fletes fijados libremente implica la transformacin de la actual tabla de
fletes en un mecanismo de referencia. Esta funciona hoy principalmente como un me-
canismo indicativo ms que como un mecanismo de estricta fijacin de fletes. En esa
medida tiene utilidad pero no debe ser definida como obligatoria para el mercado por dos
razones. Por un lado, por la dificultad que tiene el gobierno para conocer de manera pre-
cisa los costos reales de un mercado con innumerables tipos de transacciones posibles.
Por el otro, la alta heterogeneidad de agentes involucra necesariamente diferentes estruc-
turas de costos. Reconocer los costos de unos puede implicar la quiebra para otros, o cos-
tos excesivos para los usuarios. De todas maneras la tabla de fletes se observa como un
mecanismo de referencia til y debe permitir establecer controles aleatorios en la va que
determinen investigaciones ante la presuncin de informalidad (evasin de impuestos, de
seguridad social, de estndares de calidad que reducen costos pero son contrarios a la
competencia).

9.20. Mayor Capacidad del Sector Pblico. Cambios en la definicin de intermedia-

rios y la transformacin de la tabla de fletes en un mecanismo puramente indicativo,
no garantizarn los buenos resultados por s solos. Se necesitan los otros dos pilares.
Fortalecer el esquema de formulacin y aplicacin de estndares tcnicos y profesionales,
fortalecer el grupo tcnico del Ministerio de Transporte dedicado al anlisis del sector
mediante alianzas con la academia. Desarrollar la capacidad de exigir el cumplimiento de
las normas en la va de una forma equitativa y transparente para los participantes del
mercado, minimizando la informalidad. Fortalecer la capacidad de control las prcticas
anticompetitivas. Finalmente, fortalecer la capacidad para llevar estadsticas confiables
que permitan guiar al sector.

9.21. Desarrollo Empresarial del Sector. Se requiere el impulso y fortalecimiento de

las empresas, la profesionalizacin de la actividad y la formalizacin. Con un equili-
brio complejo que no implique subsidios inequitativos a los costos de capital, se debe
acompaar al sector en su transformacin hacia empresas de logstica. El apoyo a los
agentes ms expuestos por la mayor competencia que se puede traducir en costos sociales
inaceptables debe ser reconocido por el sector y por el gobierno. Aunque muchos opera-
dores no organizados actualmente tienen alto potencial de poder competir si cuentan con
oportunidades de profesionalizacin y de participacin en esquemas empresariales 5 2 . Se
debe incrementar las exigencias para evitar la atomizacin del sector, impulsando a los
actuales operadores para que puedan alcanzar los estndares establecidos. Se debe conti-
nuar con los esfuerzos del registro nico. Exigir cumplimientos fiscales. Crear peajes
vinculados a pagos de impuestos. Capacitar a los empresarios y a los conductores. Pro-
mover la modernizacin del parque automotor. El gobierno deber promover los meca-
nismos de financiacin a travs del sistema financiero asegurando una agenda de media-
no plazo que reduzca las incertidumbres. En este sentido una definicin de reglas quin-
quenales como en otros sectores de infraestructura deberan considerarse.

52 La experiencia de Transmilenio puede ser considerada como una alternativa.

114
FERROCARRILES

9.22. Se debe sacar provecho de las inversiones rinanciadas por el estado en in-
fraestructura, promoviendo los servicios ferroviarios ms all del transporte de
carbn mineral, ampliar la capacidad de tramos crticos, y completar enlaces inexis-
tentes que tengan sentido. Los temas clave en materia ferroviaria son: ampliar la capa-
cidad de la va entre La Loma y Cinaga mediante la doble va o by-passes, impulsar la
operacin de las concesiones ferroviarias ms all del transporte de carbn, y analizar
detenidamente el acceso ferroviario a Puerto Santa Marta (incluyendo la terminal para
carbn). La expansin de los servicios ferroviarios ms all del carbn mineral requiere
que las concesionarias organicen sus funciones de comercializacin y operacin y que
dispongan de los equipos adecuados, superando una etapa caracterizada por su concentra-
cin en la rehabilitacin de la infraestructura. Este cambio va a requerir un rol activo del
Estado.

TRANSPORTE FLUVIAL

9.23. Debe completarse el plan mnimo de mejoras a la navegacin del ro Magda-

lena, promover activamente el desarrollo de terminales portuarias privadas. y facili-
tar la expansin de los servicios de navegacin fluvial. Para aprovechar el potencial de
la navegacin fluvial debe vencerse las dificultades iniciales; en la medida en que se su-
men ms cargas, asegurando fletes de subida y de bajada, su viabilidad se ir consolidan-
do. Ello requiere un rol activo del Estado en su promocin inicial. El Proyecto Yuma ha
avanzado en el denominado plan mnimo hasta Barrancabermeja. Es conveniente comple-
tarlo, y simultneamente impulsar una poltica de promocin de los servicios de navega-
cin y de desarrollo de puertos privados. La promocin de servicios fluviales requiere
asegurar libertad tarifaria y simplificar los requerimientos a los armadores fluviales, y
eventualmente alguna promocin a las inversiones en equipos shallow water. Se sugiere
explorar la promocin de operaciones Ro-Ro, lo que requiere evitar a los camiones (o
trailers) la tramitacin de embarque y despacho de buques, desarrollando simples embar-
caderos 53 . Las terminales portuarias privadas son clave en el desarrollo de la navegacin
fluvial; la experiencia del sistema del ro Paraguay-Paran muestra que los dadores de
carga instalan sus propias terminales (en muchos casos se requieren instalaciones modes-
tas y sin obras de abrigo), y los convoyes de empuje pueden operar eficientemente com-
binando varias terminales. Para que estas terminales se desarrollen es necesario simplifi-
car al mximo los mecanismos de habilitacin, que deben ceirse a asegurar aspectos
ambientales y de seguridad. Tras verificar el impacto de estas iniciativas, podra decidirse
avanzar en los planes ms ambiciosos del Proyecto Yuma.

53 Si para hacer una operacin intermodal transportando un camin por el ro es preciso realizar trmites de
embarque y despacho similares a las operaciones en puertos martimos, se genera una gran asimetra docu-
mental respecto a una operacin exclusivamente carretera, en la que el camin circula con un simple mani-
fiesto de carga.

115
 AEROPUERTOS

9.24. El proceso de concesin del aeropuerto de Bogot representa una oportuni-

dad para actualizar las inversiones y mejorar la gestin operativa. El contrato, la ido-
neidad del potencial operador y el cierre financiero son los tres elementos que se deben
balancear en el desarrollo del proceso de concesin. Algunos pasos importantes seran: i)
Fortalecer el diseo del contrato, asegurando que el plan de inversiones est bien definido
tanto en el manejo de pasajeros y especialmente en el componente de carga; ui) asegurar y
anclar la idoneidad del potencial operador en el contrato, prestando especial atencin en
la capacidad de realizar aportes sustanciales de capital a la entrada; la experiencia en ope-
racin de pasajeros y carga en niveles comparables; y la experiencia en desarrollo de
construcciones y administracin de bienes races; y iii) balancear los ejercicios de cierre
financiero, teniendo en cuenta el pago por los servicios del operador, el retomo del capi-
tal, la distribucin de riesgos y las necesidades del pas. Finalmente, el desarrollo del
concepto de logstica de aeropuerto es una funcin del gobierno debido a que sta involu-
cra la participacin de diversas entidades como los operadores, las aduanas y las entida-
des de control y seguridad. La estructura de la concesin debe incentivar el desarrollo de
procesos logsticos y de una terminal de carga moderna.

PUERTOS

9.25. La estructura portuaria colombiana enfrenta la oportunidad de retomar un

nuevo impulso despus de la transformacin exitosa de principios de los noventa; la
revisin del esquema contractual de las SPR puede ser un pivote para el cambio.
Durante el desarrollo de este estudio, el equipo del Banco Mundial contribuy en la for-
mulacin de la estrategia portuaria del pas. Los resultados del trabajo conjunto con el
Ministerio de Transporte y el Departamento Nacional de Planeacin quedaron aprobados
por el Consejo Superior de Poltica Econmica y Social en el documento CONPES 3342.
La iniciativa propuesta consiste en implementar las recomendaciones del CONPES, de-
ntro del cual la revisin del esquema contractual de las SPR constituye el pivote, que de-
be ser debidamente coordinado con otros instrumentos, como las decisiones de profundi-
zacin de accesos, la reorganizacin institucional en el sector, la facilitacin para el desa-
rrollo de puertos privados, el desarrollo de sistemas de informacin, etc. La revisin del
esquema contractual debe ser un procedimiento estructurado y basado en principios, que
asegure un tratamiento equitativo, que incluya mecanismos de transparencia, difusin y
consulta, y que se apoye en instrumentos de anlisis adecuados (modelos econmico-
financieros). Simultneamente, debe ponerse en marcha el nuevo proyecto de Puerto en el
Pacfico, tratando desde un inicio de definir una estructura de gestin de tipo landlord; el
nuevo puerto podra marcar el rumbo de un ajuste en la organizacin institucional del
sector.

116
INSPECCIONES Y FACILITACIN

9.26. Debe mejorarse el proceso de recepcin y entrega de mercadera en puerto,

armonizar las inspecciones que realizan las diversas agencias pblicas, mejorar la
forma en que las se llevan a cabo, revisar las normas aduaneras para facilitar las
inspecciones, y completar los requerimientos del FAL 65. Las inspecciones fiscales
constituyen una parte del proceso de movilizacin de la carga del comercio exterior a tra-
vs de los nodos de transferencia, por lo que su mejora debe encuadrase en dicho proce-
so, particularmente en los puertos martimos. El primer paso que se propone es definir
organizacin eficiente del proceso de recepcin y entrega de mercadera (incluyendo los
flujos fsicos y de informacin) en los puertos de uso pblico, aprovechando la oportuni-
dad de la revisin contractual de las SPRs, estableciendo pautas y estndares a cumplir.
La mejora en la organizacin del proceso requerir ajustes en el layout de las instalacio-
nes, la disponibilidad de equipamiento para el movimiento de contenedores, y completar
el enlace de los sistemas de informacin compartidos por la comunidad portuaria. Res-
pecto a las inspecciones propiamente dichas, se propone: (i) adecuar la normativa adua-
nera para que la recepcin, entrega y verificacin de la mercadera pueda realizarse sin
un representante de la carga, (u) avanzar el la armonizacin de las inspecciones fiscales
entre diversas agencias, y (iii) mejorar el equipamiento y los procedimientos con que se
llevan a cabo los controles, evitando deteriorar la mercadera objeto de la verificacin.
Adicionalmente, se deben completar los requerimientos de facilitacin a la navegacin
martima acordados en el FAL 65.

INTERFASES OPERATIVAS

9.27. Se propone impulsar la adopcin de normas de recepcin y entrega de mer-

cadera por parte de los diversos actores, implementando consejos de usuarios y
otras figuras que faciliten su coordinacin. Debe mejorarse la coordinacin entre las
terminales, las lneas navieras y el transporte carretero, adoptando normas en toda la ca-
dena respecto a la comunicacin de la recepcin o retiro de mercadera, con incentivos de
eficiencia y penalidades. Esta tarea debe ser impulsada en todas las SPR en forma simul-
tnea. Paralelamente, debe impulsarse la adopcin de estndares tcnicos comunes (di-
mensiones de paletas, altura de los docks en las bodegas, caractersticas de embalajes,
utilizacin de cdigos de barras, etc.), a travs de campaas que alcancen a los diversos
actores de la logstica apoyadas y lideradas por el gobierno.

TERMINALES INTERIORES Y ZALs

9.28. Se propone delinear un plan maestro coordinado con jurisdicciones locales y

considerar el avance simultneo en proyectos piloto Se propone el desarrollo de una
red de terminales de carga y de zonas de actividades logsticas en el mediano plazo. Ello
requiere de una participacin activa del Estado, estableciendo algunas pautas a cumplir
por las instalaciones y contribuyendo en su financiacin. Existen proyectos en marcha, y
deberan acelerarse como experiencias piloto; la revisin contractual de las SPR puede
constituir un vehculo para ponerlos en marcha. Un plan maestro debe ser resultado de la
consulta con los usuarios de servicios logsticos, que defina el modelo de negocio de es-
tas terminales, su esquema de financiacin y la participacin de diversos niveles de go-

117
bierno. Debe consultarse a los municipios involucrados, ya que la implementacin de es-
tas terminales requiere adecuar cdigos de uso del suelo y proveer infraestructura local;
as como tambin pueden contribuir a reordenar actividades en las reas urbanas.

PRCTICAS EMPRESARIALES

9.29. El Estado puede promover la incorporacin de mejores prcticas de organi-

zacin logstica en las firmas privadas - particularmente en las empresas pequeas y
medianas - y facilitar el desarrollo de operadores logsticos. Para promover la mejora
de la gestin logstica de firmas responsables de organizar la cadena de abastecimiento,
se propone: (i) difundir estndares tcnicos entre los diversos actores de la cadena logsti-
ca; (i) organizar talleres para ayudar a las Pymes a redisear sus procesos productivos
optimizando las cadenas logsticas, desarrollando capacidades tcnicas, humanas y finan-
cieras; (iii) fomentar y apoyar las asociaciones de usuarios, particularmente las referidas a
la logstica del comercio exterior, como vehculos para facilitar el acceso a la informa-
cin. Para promover el desarrollo de operadores logsticos modemos, generando una cul-
tura de calidad de servicio, se propone (i) organizar sistemas de informacin, particular-
mente de monitoreo de costos logsticos totales; y (ii) apoyar actividades de capacitacin,
incluyendo la difusin de tecnologas modernas de gestin.

ACTIVIDADES CLAVE PARA MEJORAR EL ASEGURAMIENTO DE LA CALIDAD

9.30. Los retos que plantea la mejora del sistema de aseguramiento de la calidad
en Colombia requieren actuaciones concretas de tipo institucional, de fortalecimien-
to de capacidades por el lado de la oferta, de apoyo a la demanda y a la internacio-
nalizacin y, ms generales, de promocin de la cultura de la calidad. A continuacin
se presentan, agrupadas en estas cinco grandes rbricas, las iniciativas propuestas para
abordar las debilidades detectadas en el anlisis del captulo anterior, para as mejorar la
oferta productiva del pas.

DISEO INSTITUCIONAL

9.31. Se debe revisar el marco legal que ordena el Sistema Nacional de Calidad en
Colombia para adecuarlo a las nuevas demandas de mercado. Las reformas deben
abordar, entre otros, los siguientes temas:

i. Plantear la separacin de las actuaciones institucionales de metrologa cientfica

y acreditacin, entre s y del resto de las competencias de la SIC (propiedad inte-
lectual, defensa de la competencia, etc.) para minimizar el conflicto de intereses.

ii. Potenciar la autonoma operativa de la divisin de acreditacin y de la de metro-

loga. Estas instituciones deberan estar en condiciones de dimensionar su plantilla,
ajustar sus tarifas a sus costes y negociar su participacin en organizaciones interna-
cionales. Podra ser conveniente realizar un estudio de factibilidad institucional y fi-
nanciera, donde se evale la posibilidad de crear un organismo independiente, sin

118
 nimo de lucro, que pudiera ostentar la representacin global en los foros internacio-
nales, con el fin de lograr el reconocimiento internacional.

iii. Considerar la unificacin de todas las competencias de acreditacin en una nica

institucin. Esto garantizar que todas las acreditaciones se conducen siguiendo cri-
terios similares y facilitar el reconocimiento internacional.

iv. Delimitar claramente la acreditaciny la autorizacin.De acuerdo con criterios in-

ternacionales la acreditacin debe ser voluntaria. As pues, sera conveniente exami-
nar las situaciones en que la acreditacin es obligatoria e introducir el concepto de la
autorizacin de modo que los organismos de evaluacin de la conformidad que pre-
tendan actuar en aplicacin de los reglamentos tcnicos pasen a ser autorizados por
las autoridades competentes.

v. Estudiar la posibilidad de delegar ciertos campos metrolgicos a otras institu-

ciones, si la SIC no est en condiciones de cubrirlos de forma satisfactoria y stas
disponen de la necesaria infraestructura metrolgica.

vi. Separar claramente las actividades de normalizacin de ICONTEC del resto de

sus actividades comerciales. Mientras sea necesario el empleo de subsidios cruzados
para mantener la normalizacin, se debe ser especialmente riguroso en cuanto a la
transparencia en los mecanismos de financiacin.

INTERNACIONALIZACIN

9.32. La presencia en los foros internacionales de las instituciones del SNC colom-
biano es fundamental para dotar de credibilidad a los servicios de certificacin, en-
sayo, calibracin y acreditacin ejecutados a nivel nacional. Esta presencia se debe
impulsar en tres mbitos:

Nornalizacin

i. Se debe reforzar la participacin en las actividades de los foros de normalizacin

internacionales. La participacin de los expertos de ICONTEC y de otros represen-
tantes del sector productivo colombiano en reuniones y comits de estos foros favore-
ce el desarrollo de los sectores exportadores ms dinmicos y contribuye al inters
general. Una posibilidad sera que los pases de la Comunidad Andina compartieran
recursos financieros y humanos a nivel regional para as aumentar su poder de nego-
ciacin en instituciones internacionales como ISO o IEC.

i. Es preciso continuar aplicando criterios internacionales en la creacin o revisin

de normas tcnicas, para facilitar la integracin en los mercados internacionales y la
transferencia tecnolgica. Adems, la armonizacin de normas en la Comunidad An-
dina debe priorizar aquellos sectores con comercio intra-regional importante y donde
hay grandes diferencias entre las normas nacionales (fundamentalmente automviles,
auto-partes, qumicos y plsticos).

119
Metrologa

i. El organismo de metrologa debe alcanzar cuanto antes la membresa en institu-

ciones internacionales como BIPM y OIML, adems de expandir la participacin
de SIC en comparaciones inter-laboratorio para ganar credibilidad internacional.

Acreditacin

i. El organismo de acreditacin debe alcanzar cuanto antes la membresa en insti-

tuciones internacionales como IAAC, IAF e ILAC y acceder a sus acuerdos de
reconocimiento mutuo. Adems debe adherirse al acuerdo de reconocimiento mutuo
de la Comunidad Andina y tratar de ampliar el reconocimiento a los mbitos de la
certificacin de sistemas y ensayos.

MEJORA DE LA OFERTA DE SERVICIOS DE ASEGURAMIENTO DE LA CALIDAD

9.33. Si bien muchos de los servicios de aseguramiento de la calidad son proporciona-

dos por el sector privado, existen algunas reas que requieren la participacin del sector
pblico bien porque es el que tiene las competencias legales o bien porque la demanda no
es suficiente para atraer los servicios privados. En este contexto, sera interesante consi-
derar las siguientes actuaciones:

i. Invertir en infraestructura metrolgica asociada a actividades de medicin de

gran demanda (qumica, flujos) y en la actualizacin de equipos. A su vez, se debe
potenciar la cooperacin regional con otras instituciones metrolgicas nacionales para
cubrir, compartiendo costes, otras reas de menor demanda.

ii. Desarrollar una red de infraestructura e instituciones para cubrir las necesida-
des de metrologa legal y examinar la posibilidad de regionalizar los servicios de
SIC en esta rea para apoyar la infraestructura local de verificacin y control.

iii. Potenciar las inter comparaciones de laboratorios y los ensayos de aptitud, inclu-
so contribuyendo a su financiacin con fondos pblicos. Estas actividades son fun-
damentales para alcanzar el reconocimiento internacional de las acreditaciones.

iv. Contribuir a que haya una amplia oferta de personal cualificado para desarro-
llar las diferentes actividades de evaluacin de la conformidad, a travs de cursos
de capacitacin para metrlogos y auditores empleados por el sistema de acreditacin
y visitas y auditorias conjuntas con organismos extranjeros. Adems, se debe habilitar
un registro centralizado a nivel nacional de asesores tcnicos acreditados en calidad
de productos y procesos.

120
PROGRAMAS DE PROMOCIN DE LA DEMANDA DE SERVICIOS DE ASEGURAMIENTO DE LA
CALIDAD

9.34. La adopcin de certificaciones de calidad, especialmente por parte de Pymes, en

los ltimos aos ha sido impulsada por programas que facilitaban su implementacin y
financiacin. Antes de poner en marcha nuevas actuaciones de apoyo sera conveniente:

i. Evaluar el impacto de los programas recientemente finalizados, tratando de eva-

luar los cambios en productividad y competitividad de las empresas certificadas.

i. Dirigir el apoyo hacia otro tipo de certificaciones distintas a ISO, que sean co-
mnmente aceptadas en los mercados internacionales de mayor potencial exportador.

iii. Incentivar la adopcin de estndares en redes de proveedores domsticos, con la

colaboracin de grandes empresas o de otros elementos de las cadenas productiva que
puedan hacer el papel de locomotora.

Actuaciones de sensibilizaciny desarrollo de la cultura de la calidad

9.35. Es preciso concentrar esfuerzos y definir un plan coordinado de actuaciones de

difusin y sensibilizacin tanto de productores como de consumidores sobre los benefi-
cios de la calidad. Adems de campaas informativas, seminarios, etc, sobre las distintas
facetas de los procesos de evaluacin de la conformidad, se podran llevar a cabo algunas
de las siguientes actuaciones:

i. Reforzar la participacin de todos aquellos afectados o interesados en los proce-

sos de normalizacin y de acreditacin, para incrementar la relevancia y la difusin
de las normas. Esta participacin puede aumentar si se promueve la descentralizacin
de los procesos de creacin de normas y si se realizan las reuniones en distintas re-
giones segn el inters en el tema.

i. Crear un smbolo de acreditacin. Un smbolo de acreditacin nico, que siga las

reglas establecidas por los principales organismos de acreditacin de otros pases, po-
sibilitara un mayor reconocimiento para la acreditacin.

iii. Establecer un registro nacional de empresas que hayan obtenido certificaciones

tanto de procesos como de productos.

iv. Considerar la creacin de un Consejo Nacional de la Calidad. Esa seria una insti-
tucin publico-privada con la jurisdiccin de servir de promotor del uso y mejora de
la calidad y de su rpida difusin; de proponer mejoras institucionales; de ser el foco
de canalizacin de iniciativas nacionales de la mejora de la calidad

121
DE LA LISTA DE ACCIONES A LA SECUENCIA ESTRATGICA

9.36. La secuencia estratgica para el mejoramiento de la logstica se ha confor-

mado evaluando las acciones de acuerdo con los recursos requeridos, el tiempo de
implementacin, los impactos esperados, y las dificultades polticas e institucionales.
Las acciones ms intensivas en el uso de recursos pblicos son las inversiones en tramos
crticos de los corredores viales y el proyecto de mejora de navegacin del Ro Magdale-
na. Las acciones ms focalizadas en el software de la logstica son, en general, menos
impactantes sobre las cuentas fiscales. Ninguna de las acciones tiene impacto inmediato,
todas requieren algn tiempo para implementarse. Las ms demoradas seran la reforma
de la regulacin del transporte carretero, los ferrocarriles, transporte fluvial y un eventual
nuevo puerto en la costa Pacfica. Por otro lado, todas acciones seleccionadas tienen al-
gn impacto, por definicin, destacndose los tramos viales, la reforma del transporte
carretero a largo plazo, los puertos y cambios en el sistema de facilitacin. Por fin, la ten-
tativa de identificacin de dificultad poltica y/o institucional (para implementacin de las
acciones) apunta a la reforma del transporte carretero y la coordinacin de interfaces ope-
rativas como las acciones que enfrentaran mayor dificultad de implementacin.

Figura 9.4 - Anlisis de las Iniciativas Propuestas

TiEMPO DE IMPACTO DIFICULTAD

PECURSOS IMPLEMEN- POLMICA E
PUeuco TACIO INSIITUC.

CORREORES * Tramos crticos *

CATRP RO * Reforma de la regulacin sectorial V*

* Ampliar capacidad via La Loma - Cinaga

FERROCARRILES * Incentivos para expandir el rango de productos O (-V3
. * Mlssinglnks -nk

TRS TE NaProyecto Ro Magdalena

de Mepra Novegacin

AEROPUERTOS * Reforzar las funciones de carga en Eldorado O O Q (3

PUERTOS * Mejorar el sistema portuario actual QO -*_
* Nuevo puerto en la costa Pacfica * C *

* Armonizar inspecciones
INSPECCIONES Y * Adecuar el marco aduanero facilitando el trans- V - - -
FAClUTACOM porte multimodal
> Cumplimentar el FAL 65 -
RFSES *Coordinar
> operaciones e Informacin en termina- O O O O
OPERATiVAS es
Promover adopcin de estndares comunes
>P

W4TERJORES Y
hTEWAS Cesarrollo de ZAL en reas portuarias
D
3 0 (
ZALS > Desarrollo de una red de terminales interiores
L^ OS * Apoyo a la modernizacin logstica de la Pymes 3 @ O

CA EMPRESARA Capacitacin de operadores logsticos

- Diseo institucional O O -

> ImnteraconalizacIn (3'

O O

CALIDAD *Mejora de la oferta de servicios de aseguramien- * C *

to de la calidad ___J__

> Programas de promocin de la demanda de ser-

vicios de aseguramiento de la calidad 3 ( C 0
O
* Actuaciones de senibLlizacin y desarrollo de la
cultura de la calidad _ _ _ _ _ __ __ __ __

Fuente: Elaboracin Propia

O bajo, (3 medio bajo, Oi medio, O medio alto, * alto

122
9.37. Paso seguido se han ordenado las acciones de acuerdo con los recursos fisca-
les requeridos y el impacto esperado, para tener el sentido de costo-efectividad. La
Figura 9.5 presenta las acciones sugeridas clasificadas segn su impacto y costo fiscal. Se
ha adicionado una tercera dimensin: el grado de dificultad poltica o institucional. Esto
permite conformar cuatro conjuntos que definen la secuencia. Un primer grupo (A) tota-
liza ocho acciones que tienen simultneamente bajo costo fiscal y alto impacto. No es
coincidencia que medidas de este grupo estn siendo implementadas por el gobierno, co-
mo la reforma al sistema portuario actual, as como las medidas identificadas como de
mayor grado de dificultad poltica/institucional. El segundo grupo de medidas (B) tiene
tambin alto impacto pero con costos fiscales ms elevados. Un tercer grupo (C) lo con-
forma la accin sobre el ferrocarril, que tiene un impacto limitado y un costo fiscal mode-
rado. Por fin, el ltimo grupo (D) sera la mejora de navegacin del Ro Magdalena, una
accin con impacto mediano y a ms largo plazo, con un costo fiscal mediano (conside-
rando slo el completamiento del plan mnimo hasta Barrancabermeja), y el proceso de
sensibilizacin de la demanda y promocin de la cultura de calidad.

9.38. El plan de accin podra empezar por poner en marcha de inmediato las ac-
ciones clasificadas como A, que tienen bajo costo fiscal. La dimensin de dificultad
poltica e institucional tambin debe ser considerada para fortalecer la credibilidad en el
proceso de implementacin de la agenda. Las acciones del grupo B deberan ser ordena-
das con base en criterios de costo y efectividad. Especial atencin debe prestarse a los
tramos viales crticos, quizs la accin con ms impacto a corto plazo sobre la competiti-
vidad. Sera til profundizar los estudios sobre sus impactos y costos, teniendo en cuenta
no solamente los costos de inversin sino tambin costos de mantenimiento. Las activi-
dades en los sectores frreo y fluvial deben seguir en marcha, ya que su costo es relati-
vamente bajo dado el nivel de inversiones que se ha realizado hasta el momento.

123
Figura 9.5 - Ordenamiento de las Iniciativas segn su Impacto y Costo

- Tr Ceoetero ;

TMnos Viale NuevoPtc - Aduanas 1 ReFomIaSItenma

Grtc p BIpecciones; Po,luaroAtual

Alto i A
^'i1 |Instuia~ SNC El DmorO
Olena de Se*lios ' L,> o
d.dec~0a ir edies y la

' I T ennna4 ' C ; tcrnBma ionaizeacln

--
--'....'...~-*i*~' ~ ' ~* * i~ W *ir SNC

Medio -Tr. unLal1

D
I SezspiEn
h n dEwnanda I
mlacln*wnanda , Dificultad Poltica e
.......
*J* ... y - - ' '---Institucional
Alta
I 1.,e 1
.- . ,S Meda Alta
Mea
Bajo
I (3 Media Baja

0 Baja

Alto Medio Bj

RECURSOS
Fuente: Elaboracin propia

BENEFICIOS ESPERADOS Y REQUERIMIENTOS

9.39. Se estima que la implementacin de la agenda propuesta permitira reducir

sustancialmente - quiz a la mitad - la brecha entre los costos logsticos de Colombia
y de EEUU. Es posible - en una estimacin a priori - establecer como meta para el ao
2010 una reduccin de los costos logsticos de un 25%, proponiendo que bajen del actual
18.6% sobre ventas a 14%, lo que reducira a la mitad la brecha que separa actualmente a
Colombia de Estados Unidos (8.1%). Los beneficios de una reduccin de esta magnitud
pueden ser estimados adoptando elasticidades parametrizadas con base en otros pases de
Amrica Latina (Guasch, 2005). El incremento de demanda asociado a una reduccin de
costos logsticos de 5 puntos porcentuales oscila entre 4% en el sector textil y 9% en el
caso de cuero y zapatos. El impacto en el empleo (Ver Tabla 9.2) llega al 8% en el sector
de madera y muebles y 1.2% en el caso de minera.

124
Tabla 9.2 - Impacto de una reduccin de Costos Logsticos de 5 puntos porcentuales

Sector Incremento de demanda Incremento de Empleo

Agroindustria 6% 3%
Madera y muebles 7% 8%
Textiles 4% 5%
Cuero/zapatos 9% 7.5%
Minera 5% 1.2%

9.40. Se estima que el rinanciamiento de los proyectos propuestos requiere una in-
versin total de US$ 2.090 millones, de los cuales US$ 890 millones corresponderan
a inversin pblica y US$ 1.200 millones a inversin privada en los prximos cinco
aos. Es importante sealar que del monto total de recursos pblicos requeridos, alrede-
dor de la mitad est asociado a la inversin destinada a un nuevo puerto en la Costa Pac-
fica, de manera que los recursos requeridos para este perodo pueden ser menores si el
proyecto se realiza gradualmente. La implementacin de esta agenda requiere la revisin
del conjunto de acciones actualmente en curso, el anlisis de los compromisos ya adqui-
ridos, las inversiones parcialmente realizadas, las realidades regionales y el potencial de
acciones especficas que pueden ser muy productivas El conjunto de iniciativas propuesto
requiere recursos pblicos en algunos casos, e inversiones privadas y PPP en otros. Algu-
na reasignacin de recursos fiscales parece imprescindible. Hay potencial de algunas in-
versiones privadas, pero se requiere de acciones previas del gobierno.

125
Tabla 9.3 - Costo Estimado de las Iniciativas Propuestas
US$ Millones
Recursos Recursos
Pblicos Privados
Corredores Viales Tramos criticos 370 900
Transporte Carretero Reforma de la regulacin sectorial 20
Doble va La Loma - Cinaga 140

Ferrocarriles Incentivos para expandir el rango de 2

productos
W Missing links 30
Transporte fluvial 'Completar plan de inversiones basico para el 20
Rio Magdalena

Aeropuertos 0 Reforzar las funciones de carga en 10 35

Aeropuertos_______ Eldorado 10_35

* Mejorar el sistema portuario actual 30 40

Puertos * Nuevo puerto en la costa Pacfica 400
Armonizar inspecciones
Inspecciones y Adecuar el marco aduanero facilitando el 15
Facilitacin ransporte muKtimodal
* Cumplimentar el FAL 65
Coordinar operaciones e informacin en
terminales3
Interfases operativas temnae
e oPromover adopcin de estndares
comunes

Terminales interiores y Desarrollo de ZAL en reas portuarias 5 15

ZALS * Desarrollo de una red de terminales 30
interiores
Organizacin de la Apoyo a la modernizacin logstica de la
Pymes 5

Logstica Empresaral Capacitacin de operadores logsticos

Diseo institucional 2
Intemacionalizacin 5
Mejora de la oferta de servicios de 2 5
aseguramiento de la calidad
Calidad
Programas de promocin de la demanda 3
de servicios de aseguramiento de la calidad
'-Actuaciones de sensibilizacin y desarrollo 3
,de la cultura de la calidad
TOTAL $ 890 S 1.2W

9.41. La implementacin de una agenda para la logstica y la calidad requiere ac-

ciones complementarias de medicin, monitoreo y evaluacin. La agenda propuesta
contiene diversas medidas que apuntan a un objetivo comn; reducir los costos y mejorar
la calidad de la logstica de Colombia, en particular en lo referido al comercio exterior.
Para medir el impacto de las medidas propuestas, es necesario definir un conjunto de in-
dicadores especficos y monitorear y evaluar su evolucin. Para ello se propone identifi-
car y adoptar un conjunto de indicadores que reflejen los diversos aspectos del desempe-
o logstico, fundamentalmente - aunque no en forma excluyente - en dos grupos: indi-
cadores de transporte, e indicadores de gestin logstica empresaria. Como indicadores de
transporte pueden adoptarse los que se utilizan corrientemente en las Evaluaciones de

126
 Clima de Inversin que realiza el Banco Mundial, o los que se proponen en los trabajos
de Supply Chain Metric 54 . Como indicadores de gestin logstica, pueden adaptarse los
que ha desarrollado el Latin American Logistics Center (LALC) para la regin.

9.42. La implementacin de la agenda requiere un esfuerzo importante de coordi-

nacin interinstitucional. Muchas de las acciones propuestas tienen carcter transversal,
requiriendo un esfuerzo integrado bajo el liderazgo de algn sector. Una posibilidad sera
fortalecer el Consejo de Poltica Exterior como ente rector que lidere y coordine la agen-
da. La implementacin de la agenda involucra tambin al sector privado, requiriendo en
consecuencia un tipo de coordinacin que establezca un mecanismo de consulta y partici-
pacin permanente con ste. Sin embargo, hay que establecer y asignar con claridad res-
ponsabilidades para la conduccin de cada uno de los proyectos seleccionados y teniendo
en cuenta que se trata de diseo y ejecucin de polticas pblicas. Igualmente, se conside-
ra central fortalecer la capacidad tcnica de las instituciones relevantes evitando la dupli-
cacin de funciones.

54 www.supplychainmetric.com

127
 ANEXO 1 - ORIGEN/DESTINO INTERNOS Y NODOS DE
TRANSFERENCIA DE LOS FLUJOS COMERCIALES

1. El rea de Bogot concentra el 45% del comercio exterior en valor del pas y
el 28% en volumen, importa ms de lo que exporta tanto en valor como en volumen
y excluyendo el carbn (50% del volumen, 2% del valor) las exportaciones tienen un
valor medio elevado y mayor que el de las importaciones. Las exportaciones presentan
un valor medio inferior al de las importaciones: US$ 1.190 por tn vs. US$ 1.533. Ello se
debe a que casi la mitad del volumen exportado est constituido por carbn coquizable,
cuyo valor medio actual es de US$ 54 por tn. Excluyendo este carbn, las exportaciones
presentan un valor medio de US$ 2.167 por tn, claramente superior a las importaciones.
Respecto al valor medio de las importaciones, los graneles - que constituyen un tercio del
volumen - tienden a deprimirlo (su valor medio es US$ 460), en tanto los contenedores -
que constituyen la mitad del volumen - tienden a elevarlo (su valor medio es US$ 2.600
por tn). Por los puertos del Caribe las exportaciones van en contenedores que se dispersan
en muchos destinos. Para Bogot las exportaciones areas son muy relevantes, particu-
larmente las de flores por el aeropuerto de el Dorado (12% del volumen y 28% del valor
de las exportaciones), y por transporte carretero (12% del volumen, 15% del valor de las
exportaciones), repartidas en partes iguales entre Venezuela y Ecuador.

Tabla A1.1 - Bogot: Resumen de los flujos del Comercio Exterior

Valor
Volumen Val Valor Productos y tipo de Origen o destino Puerto de salida
BOGOTA de tn e (MiUlo. Memo Empaque Internadonal o de entrada
de tn) de US) (US$/tn) %Vol^/ Valor
Carbn 46% / 2% Sudarn. Pacfico 29% Buenaventura 40%
Flores 12% /28% Golfo de Mx. 24% Cartagena 17%
EXPORTA- qumicos plsticos Ecuador 17% Barranquilla 16%
CINEXO 1.8 2169 1190 4%/ 18% Norteamn. Atlntico 10% Santa Marta 4%
CIONES 2167 (excl. Textiles 1% / 10% Caribe 7% Aero. Bogot 12%
carbn) Conten. 40% ! 69% Venezuela 6% Ipiales 6%
Graneles 7% / 21 % Ccuta 5%
Cereales 26% 13% Golfo de Mx 24% Buenaventura 38%
Qumicos plsticos Venezuela 14% Cartagena 25%
IMPORTA- 5.1 7895 1533 19% /18% Europa 14% Barranquilla 17%
CIONES Conten. 48%/ 82% Lejano Oriente 13% Santa Maria 6%
Graneles 34% / 12% Sudain. Pacfico 12% Aero.Bogot 5%

Fuente: Roda, 2005

2. Las importaciones de Bogot provienen en su buena parte del Golfo de Mxico,

Centroamrica y el Caribe, ingresando en partes iguales por Buenaventura y los

128
 puertos del Atlntico. Cerca de la mitad de las importaciones de Bogot ingresan por el
Atlntico, con orgenes predominantes en el Golfo de Mxico (24%), Europa (14%) y
Sudamrica Atlntico (11%). Cerca de la mitad de la carga importada se presenta en con-
tenedores. Graneles provienen en su mayor parte de pases desarrollados: Europa, Amri-
ca del Norte y Lejano Oriente. No hay una relacin entre la localizacin de los puertos de
origen y el puerto de ingreso como en las exportaciones: casi la mitad de la carga que in-
gresa por Buenaventura proviene del Atlntico, lo que indica que cruza el Canal de Pa-
nam. No marftimas: Ccuta y Paraguachn, (7%), Ipiales 2%.

3. Medelln presenta un fuerte desbalance fsico en su comercio exterior, ya que el

volumen de las importaciones es 4 veces superior al de las exportaciones pero el va-
lor medio de las exportaciones es significativamente ms alto que el del resto de los
nodos. En Medelln el volumen de las importaciones (2.4 millones de tn) supera amplia-
mente al de las exportaciones (0.6 millones): la regin compra al exterior cuatro veces
ms de lo que vende (sin contar el banano de Urab, que cuenta con una logstica propia
para su exportacin). Las exportaciones muestran un alto valor agregado, superior a US$
2,800 por tn, mayor a la que exhibe Bogot excluyendo el carbn coquizable. Las expor-
taciones al Golfo de Mxico y la costa Este de Amrica del Norte presentan valores me-
dios muy elevados, de US$ 6440 y US$ 4800 por tonelada, indicando el peso relativo del
las exportaciones de textiles.

Tabla A1.2 - Medelln: Resumen de los flujos del Comercio Exterior

Volumen Valor <Valor Productos y tipo de

MEDELLIN (milljones total Medio Empaque Origen o destino Puerto de salida
de tn (Millo. US$Itn Internacional
impalor o de entrada
det) de US) ) %Vl/Vao
qumicos y plsticos Caribe y Venezuela 319% Cartagena 45%
14% /6% Sudam. Pacifico 17 % Buenaventura 20%
Caf 12% /6% Europa 14% Ipiales 9%
EXPORTA- 0.6 1711 2837 Mineralesl2% / 1% Norteam. Atlntico 14 % Paraguachn 7%
CIONES . Conten 73% / 86% Golfo de Mx. % 13% Ccuta 4%
Graneles 12% / 4% Barranquilla 4%
Cargas generales 8%
8%
Cereales 41% / 8% Golfo de Mx 45% Buenaventura 35%
qumicos y plsticos Sudam.Atlntico 15% Santa Marta 25%
IMPORTA 16% / 18% Sudam.Pacfico 13% Cartagena 17%
CIONES 2.4 1853 773 Conten 52% / 81 % Lejano Oriente 8% Barranquilla 9%
Graneles 39% / 11% Europa 6%
Cargas generales 6% CentroArn/Caribe 6%
16%
Fuente: Roda, 2005

4. La mayor parte de las exportaciones,de Antioquia se dirigen a puertos Atlnti-

co; se transportan en contenedores, y embarcan mayoritariamente en Cartagena;
las exportaciones por transporte terrestre son relevantes (20%), dirigindose de

129
forma similar hacia Venezuela y Ecuador. Tres cuartas partes de las exportaciones -
que en su mayor parte se transportan en contenedores - se direccionan hacia destinos so-
bre el Ocano Atlntico, particularmente en Centro Amrica y el Caribe. Los puertos de
salida estn en buena parte alineados con el destino final: las cargas dirigidas hacia el
Atlntico salen por Cartagena (incluyendo contenedores y cargas generales) que da cuen-
ta de casi la mitad de las exportaciones de Medelln, en tanto las dirigidas hacia el Pacfi-
co lo hacen por Buenaventura. No obstante, parte de la carga salida por Buenaventura -
casi exclusivamente contenedores - tiene como destino final Europa y la costa Este de
Amrica del Norte, a travs del Canal de Panam. Las ventas a pases vecinos tienen una
elevada participacin en las exportaciones de Medelln a travs del transporte carretero.
70.000 toneladas (11%) se dirigen a Venezuela, utilizando principalmente el paso de Pa-
raguachn en la Guajira. Las ventas a Ecuador representan el 9%.

5. Las importaciones de Medelln se originan en el Golfo de Mxico y en las dos

costas de Sudamrica, ingresando por los puertos del Atlntico (57 %) y por Buena-
ventura (38 %). Las importaciones de Medelln se movilizan por Buenaventura en un
38% (graneles y contenedores), por Santa Marta en un 28 % (principalmente graneles) y
por Cartagena en un 19 % (principalmente contenedores). Las compras, en las que tienen
un fuerte peso los graneles, se originan en el Golfo de Mxico y en las costa este y oeste
de Sudamrica. Parte de las importaciones provenientes de puertos del Atlntico ingresan
por Buenaventura: la mitad del volumen que llega a Medelln desde ese puerto proviene
del Atlntico, por va el Canal de Panam. Las que provienen del Pacfico de Sudamrica
consisten fundamentalmente en contenedores.

6. Los volmenes de intercambio comercial en Cali estn balanceados, con valores

medios relativamente bajos, como consecuencia de la estructura productiva y la cer-
cana al puerto. Cali y su regin aledaa (Valle del Cauca, Cauca) presentan un balance
entre los volmenes de exportacin (2 millones de tn) y los de importacin (2.2 millones
de tn). Los valores medios de unos y otros son relativamente bajos, del orden de los US$
600 por tn, aunque un tanto ms elevados en las importaciones. Este bajo valor medio
probablemente se explique por la estructura productiva de la regin - en la que son muy
relevantes las exportaciones de azcar y las importaciones de graneles como insumos pa-
ra la industria alimentos - y por la cercana al puerto de Buenaventura. Las exportaciones
a Sudamrica Atlntico muestran un mayor valor (US$ 2,200 por tn) por la participacin
de papel y alimentos elaborados.

130
 Tabla A1.3 - Cali: Resumen de los Flujos del Comercio Exterior

Volu- Valor Vao Prdtoytioddesla

men total Vlr Poutsyipde Origen o destino Puertodesla
CALI (niom(illo . Medio Empaque Internacional 0 de entrada
nes de de US (US$/tn) %VoIJ% Valor

Azcar 66% 20% CentroAm./Caribe 42% Buenaventura 82%

Papel 9% /14% Sudam. Pacfico 18% Ipiales 7%
O Alimentos 8% / 13% Europa 13% Ccuta 4%
EXPOR- 2.0 1098 554 Conten 55% / 76% Norteam. Atlntico 9% Cartagena 3%
TACIONES Graneles 42% / 16% Lejano Oriente 8% Paraguachn 2%
Cargas generales 3% Norteam. Pacfico 7% Aerop. Cali 2%
6%
Cereales 34% / 8% Golfo de Mx 30% Buenaventura 82%
qumicos y plsticos Sudam.Atlntico 13% Aerop. Cali 8%
19% /27% Sudam.Pacfico 20% Barranquilla 3%
IMPOR- 2.2 1454 670 Conten 46% / 74% Norteam. Pacfico 11 % Ipiales 2%
TACIONES . Graneles 46% / 17% Lejano Oriente 8% Cartagena 2%
Cargas generales 5% Europa 9%
6% Norteam.Atlntico 5%
CentroAm/Caribe 5%
Fuente: Roda, 2005

7. Las exportaciones de Cali se canalizan por Buenaventura, an cuando las dos

terceras partes de las cargas se destinan a puertos sobre el Atlntico; incluyen gra-
neles (azcar, harinas) y contenedores (caf). El 82% del volumen de las exportaciones
que genera la ciudad y su regin aledaa se moviliza por el puerto de Buenaventura, que
da cuenta de casi todo el trfico martimo si se considera que un 13% es transportado a
los pases limtrofes por camin (7% Ecuador y 6% Venezuela). El azcar tiene una mar-
cada incidencia en el volumen exportado (66%). Las dos terceras partes de las ventas se
destinan a puertos ubicados en el Ocano Atlntico, particularmente en Centroamrica y
el Caribe. Buena parte de estas cargas atraviesan el Canal de Panam, pero no todas: exis-
ten varias lneas regulares para el transporte de contenedores que vinculan las costas su-
damericanas del Atlntico y del Pacfico, pasando por el extremo sur del continente.

8. Buenaventura es el puerto que concentra las importaciones de Cali, que presen-

tan orgenes diversos, aunque con predominancia de la costa Atlntica. Buenaventura
es puerto de entrada del 82% de las importaciones de Cali y su regin. Las importaciones
provienen en un 62% de la vertiente del Atlntico, y en un 38% de la del Pacfico, parti-
cularmente del sudamericano (20%). Incluyen en proporciones similares contenedores y
diversos graneles, que se importan como insumos para la produccin local (46%, 48%),
de relativamente bajo valor por tonelada, y provenientes de pases cercanos. Las importa-
ciones con mayor valor medio provienen de destino lejanos, como Europa o Lejano
Oriente. El aeropuerto de Cali tiene un trfico relevante en volumen de importaciones,
del 8% del total regional.

9. La regin de Cartagena moviliza fundamentalmente graneles a travs del puer-

to local, en su mayora con origen o destino en el Golfo de Mxico, Amrica Central
y el Caribe. La casi totalidad de la carga del comercio exterior de la regin se moviliza
por su propio puerto. Cartagena exporta 1.8 millones de tn, e importa 1.2. Las cargas se

131
 destinan a - o provienen de - puertos sobre el Ocano Atlntico en ms de un 90%, parti-
cularmente localizados en el Golfo de Mxico, Amrica Central y el Caribe. Entre las ex-
portaciones se destacan el cemento y los productos qumicos, que involucran grandes vo-
lmenes y deprimen el valor medio de la carga, que es de US$ 356 por tn (Tabla 2.8).
Entre las importaciones se destacan los contenedores y los graneles.

Tabla A1.4 - Cartagena: resumen de los flujos del comercio exterior

CARTAGENA (Mulo~ vlor Valor Eropaque Otgen o destino Puerto de salida

de tn) (Millo. (US$/tn) %Vo]J% Valor Internacional o de entrada
Minerales 64% /7% Golfo de Mx. 53% Cartagena 100%
Qumicos 27% /53% CentroAm./Caribe
EXPORTACIONES 1.8 667 356 Graneles 55% /9% 22%
Conten 38% / 82% Norteam. Atlntico
Cargas generales 15%
6%/ 8% Sudam. Pacfico 8%
Petroqumica 65% / Golfo de Mx 59% Cartagena 100%
70% CentroAm/Caribe 17%
IMPORTACIONES 1.2 571 463 Graneles 56% / 42% Europa 11%
Conten 36% 50% Norteam.Atlntico 6%
Cargas generales 3%
1 1 1 4%
Fuente: Roda, 2005

10. La regin de Barranquilla moviliza 3 millones de tn, en su mayor parte a travs

de las terminales portuarias locales; las cargas tienen como principal origen o desti-
no externo a los puertos de la costa Este de Amrica del Norte y del Golfo de Mxi-
co, predominando los graneles secos. En Barranquilla se originan 1.4 millones de tone-
ladas de carga de exportacin, y se reciben importaciones por 1.8 millones de tn. El 98%
de las exportaciones de la regin y el 83 % de las importaciones se movilizan por el puer-
to local. La mayor parte de las exportaciones (92%) se destinan a puertos sobre el Atln-
tico, particularmente la costa este de Amrica del Norte y el golfo de Mxico. Estas car-
gas son en sus dos terceras partes graneles: cemento, fertilizantes y productos qumicos.
No obstante el promedio de las exportaciones es relativamente bajo, es notable la diferen-
cia entre aquellas dirigidas a mercados cercanos, de bajo valor, y las dirigidas a mercados
como Europa y Lejano Oriente, cercanas a los US$ 3,000 por tn. En el caso de las impor-
taciones, su origen tambin es fundamentalmente de puertos Atlnticos, predominando
los europeos (42%) y el Golfo de Mxico (23%).

132
 Tabla A1.5 - Barranquilla: Resumen de los Flujos del Comercio Exterior

BARRAN- Volumen Valor Valor Productos y tipo de Origen o destino Puerto de salida
QUILA (milliones total Medio Empaque Oigernc esinon Puro de
entrada
de tn) (Millo. (US$/tn) %VolJ% Valor Internaconal o de entrada

Minerales 78% / CentroAm./Caribe Cartagena

9%Conten 27% 1 Sudam. Pacfico Buenaventura
EXPORTA- 1.4 450 323 77% Europa Ipiales
CIONES Graneles 65% /14% Norteam. Atlantico Paraguachn
Carga grales 4% / 7% Golfo de Mx. % Ccuta
Barranquilla 98%
Qumicos 51% 38% Europa 42% Buenaventura
Minerales 16% /2% Golfo de Mx 23% Cartagena
Metalme 15% / 18% CentroArn/Caribe 17% Barranquilla 83%
IMPORTA- 1.8 604 335 Conten 28% /61% Lejano Oriente 7%
CIONES Graneles 60% / 32%
Carga grales 2%

Fuente: Rada, 2005

11. Otros nodos generan exportaciones de 3.3 millones de toneladas, e importacio-

nes de 1.5 millones (Tabla 2.10). Si se exceptan el banano de Urab, que dispone de un
puerto exclusivo, y el ferro nquel de Crdoba, que se embarca en Cartagena, las princi-
pales exportaciones se originan en la zona cafetera, fundamentalmente caf que se expor-
ta por Buenaventura. Los valores medios de estas exportaciones son del orden de los US$
600 por tn. Las principales reas importadoras son la zona cafetera (por Buenaventura) y
Bucaramanga (por Barranquilla y Santa Marta) con valores medios relativamente bajos,
del orden de los US$ 500 por tn.

Tabla A1.6 - Otros Nodos del Comercio Exterior

Volumen <miles ton) Valor (millones de d"lares) Predo Impldto (dlares/ton)

Origen!/ destino
Exportadcones Importacdones Exportaciones Importadones Exportadones Importaciones

Turbo 1,298 315 243

Bucaramanga 73 537 133 158 1,831 294
Sincelejo 519 41 435 17 838 425
Pereira 318 176 445 216 1,400 1,227
Ipiales 145 346 20 74 139 215
Bosconia 413 13 119 29 289 2,135
Ccuta 143 122 20 34 143 277
Espinal 115 57 168 37 1,461 647
La Tebaida 139 12 198 11 1,420 878
Santa Marta 69 46 40 65 582 1,414
Paraguachn 20 59 1 49 71 833
Tunja 10 19 77 10 7,666 552
Villavicencio 2 19 4 54 1,778 2,826
Arauca 0 8 0 4 781 475
Total 3,265 1,455 1,977 757 606 521
Fuente: Roda, 2005

133
12. Las exportaciones de carbn no coquizable - casi 50 millones de tn - se generan
en dos centros mineros, se embarcan en sus propias terminales portuarias, y se des-
tinan al Golfo de Mxico (60%) y a Europa (40%). Colombia export 49 millones de
toneladas de carbn en el ao 2003, excluyendo el carbn coquizable. El mayor volumen,
30.4 millones, se origin en El Cerrejn y se transport por ferrocarril privado hasta
Puerto Bolvar en la Guajira, donde fue embarcado. Otros 17.6 millones provino de La
Loma, embarcando principalmente por American Port en Cinaga - tras su transporte por
las vas frreas concesionadas a la red del Atlntico utilizando material rodante de la em-
presa minera - y parcialmente por Barranquilla y Cartagena, hasta donde fue transportado
por el ro Magdalena. El remanente, casi un milln de toneladas, provino de La Jagua. Un
60% del carbn colombiano se consume en los Estados Unidos, a donde ingresa por los
puertos del Golfo de Mxico y de la costa Atlntica. El 40% restante se dirige al mercado
europeo. El carbn no coquizable no cruza el canal de Panam para alcanzar sus destinos.
El carbn coquizable del altiplano Cundiboyacense despachado a Per y Chile (y en me-
nor medida al Golfo de Mxico), que es movilizado a travs del puerto de Buenaventura
en tres cuartas partes (el resto por Barranquilla)

134
ANEXO 2 - COSTOS LOGSTICOS DE LAS EMPRESAS
COLOMBIANAS*

1. La capacidad de colocacin y acceso a productos en nuevos mercados, est me-

diada fundamentalmente en la capacidad de logstica y distribucin de las empresas y en
la manera en que gerencian la cadena de abastecimientos a la que pertenecen. Para eva-
luar esta capacidad logstica, el Latin American Logistics Center (LALC) ha desarrollado
un marco de referencia de anlisis -Logistics Maturity Assessment - que considera el des-
empeo cuantitativo de los procesos logsticos, el anlisis del estado de las prcticas in-
ternas en actividades logsticas, la disponibilidad de infraestructura de sistemas y fsica
para manejar los procesos de la cadena de abastecimiento y la estructura de organizacin
que le da soporte a la operacin logstica. La base de informacin de estas conclusiones
son los estudios de benchmarking regional y sectorial del LALC para Amrica Latina y
entrevistas directas a lderes empresariales de logstica sobre el estado de sus prcticas
actuales.

2. La metodologa de evaluacin considera seis componentes sobre el estado de la

logstica en una muestra de empresas colombianas que permiten diagnosticar el grado de
madurez de sus operaciones:

(a) Alineamiento con la estrategia, el modelo de negocio de la empresa y el

entorno competitivo de la firma: En el caso de Colombia, se busca encontrar
una estrategia general de logstica orientada a una economa globalizada, con un
modelo de negocio orientado a la produccin y la comercializacin y consideran-
do a otros pases de Amrica Latina como parte del entorno competitivo.

(b) Actividades y procesos de gerencia de cadena de abastecimiento: Las acti-

vidades y procesos representan la manera como la compaa ha decidido ejecutar
su estrategia general de cadena de abastecimiento. Hay empresas que tienen la vi-
sin estratgica correcta pero pobremente implementada. Se busca la presencia de
prcticas probadas en diferentes procesos de cadena de abastecimiento en indus-
trias y pases considerados punto de referencia.

(c) Indicadores de desempeo en operaciones logsticas: Se refiere a la capaci-

dad de la estrategia de logstica de generar resultados tangibles y cuantificables
que den soporte a los objetivos estratgicos de la compaa en general. Natural-
mente los indicadores muestran la verdadera aplicabilidad de las actividades y

* Basado en el documento de soporte "Anlisis Comparativo del Desempeo Logstico de

las Empresas Colombianas" (Rey, 2005).

135
 procesos seleccionados para cadena de abastecimiento. Se buscan indicadores fi-
nancieros, de productividad, calidad y tiempo.

(d) Estructura organizacional de la funcin logstica en la organizacin: De-

ntro de la evaluacin de madurez se considera el aspecto organizacional en cuanto
a composicin de la organizacin, talento y profesionalismo del grupo, experien-
cia y grado de alineamiento con otras funciones crticas de la organizacin.

(e) Nivel de uso de tecnologa aplicada a logstica y SCM: La implementacin

real de la visin estratgica de logstica y de las buenas prcticas en logstica, el
apalancamiento del talento humano disponible y la capacidad de generar resulta-
dos cuantitativos positivos para el negocio tienen hoy un denominador comn: el
uso de las tecnologas apropiadas en la intensidad ptima para conseguir los resul-
tados deseados.

(f) Grado de integracin de la estrategia de logstica y con otros actores de la

red de abastecimiento: Se busca entender el grado de incidencia y participacin
de otros actores externos a la organizacin en la definicin de la estrategia de lo-
gstica y en la implementacin de buenas prcticas en los procesos. Este compo-
nente asegura que la empresa piensa en un entorno de conjunto y no individual-
mente, lo cual le permite conseguir resultados con mayor velocidad y menores in-
versiones.

3. Los intervalos de confianza y la significancia estadstica de las muestras son acep-

tables para la emisin de las conclusiones del reporte. El LALC valida la calidad de la
informacin reportada, pero no calcula los indicadores ni verifica al 100% la veracidad de
los valores reportados por los cientos de usuarios. El LMA califica el grado de madurez
en el que est una empresa para ser competitiva en su mercado natural, en su industria
satisfaciendo las necesidades de accionistas y otros grupos de inters que hacen viable la
organizacin. Una misma empresa puede tener dos calificaciones de madurez diferentes,
dependiendo del mercado donde quiere actuar y dependiendo del sector econmico donde
quiere jugar.

4. Los indicadores financieros reportan los costos de los recursos asociados a los
procesos de logstica y de gerencia de la cadena de abastecimiento, as como la ejecucin
de una actividad especfica en la cadena. Indicadores tpicos como el valor promedio de
los inventarios y el costo total de logstica como proporcin de lo vendido reflejan un alto
grado de utilizacin al interior de las empresas. Debido a la existencia de diferentes defi-
niciones de costo total de logstica en las empresas, se encuentra que aunque el 48% de la
muestra mide costo total de logstica, la utilizacin de sus componentes es de 27% en co-
sto de procesamiento de rdenes de clientes, 18.92% en costo de planeacin de inventa-
rios, 40% en costo de manejo de inventarios, 35% en costo de transporte y 37% en costo
total de almacenamiento.

5. Esto significa que posiblemente lo que las empresas llaman "costo total de logsti-
ca" es principalmente el costo de almacenamiento, transporte e inventarios. Menos de 15
empresas de la muestra miden (o consideran que es parte de la logstica) el costo de pro-

136
cesamiento de rdenes de clientes y de compra. Solamente 7 de las 37 compaas miden
los costos administrativos del personal de planeacin de inventarios y de otras funciones
analticas en el rea de cadena de abastecimiento.

Costo Total de Logstica sobre Ventas en Colombia (2004-2005)

6. El indicador de costo total de logstica a ventas es uno de los indicadores de des-

empeo ms importantes en la gestin de toda la cadena de abastecimiento pues mide el
impacto de la operacin de logstica en la perspectiva de resultados financieros de la em-
presa.

7. El clculo del indicador de Costo Total de Logstica sobre Ventas es entonces un

reflejo de la magnitud de recursos utilizados en la gestin logstica, comparados con la
habilidad de soportar la generacin de ingresos (ventas) de la organizacin. El costo total
de logstica incluye los gastos y costos de capital utilizados en los cuatro grandes proce-
sos de gerencia de la cadena de abastecimiento: gerencia de demanda, gerencia de abas-
tecimiento, gerencia de transporte y gerencia de almacenamiento. En estos cuatro proce-
sos se resumen las funciones de logstica de procesar rdenes de los clientes, planificar
inventarios, comprar, transportar y almacenar.

8. Incluido el sector de servicios, el costo total de logstica en Colombia es de 18%

sobre las ventas de las empresas. El costo total de logstica en Colombia presenta el ma-
yor ndice de no clculo y/o participacin dentro de la base de datos de 183 empresas en
el pas, ya que nicamente el 27.86% de los usuarios registr el valor del indicador. Esto
equivale a 51 empresas de Colombia en los sectores de comercio, servicios logsticos,
manufactura y otros. El 25% de las empresas que mejor reportan costos de logstica sobre
ventas tiene un costo de logstica equivalente al 4.1% de sus ventas; mientras que el 25%
de menor desempeo reporta un costo de logstica sobre ventas, equivalente al 27.1% de
la facturacin anual. Si se excluye el sector de los servicios logsticos de la muestra, el
promedio de costos de logstica sobre ventas es de 12.7%.

Respuestas por Sector Sectores

indicador Costo de Logistica a Ventas Costo de Los istica a Ventas
Statistics: N______
Sector N
Comercio 5
. 0 etrOtros 2
3,92% 01wO Produccion 28
VSwic Servicios 16
Total 51

137
9. En un segundo ejercicio de anlisis se excluy el sector de los servicios logsticos
de la muestra. Eso reduce el tamao de la muestra en Colombia a 35 empresas, donde la
media de costo de logstica sobre ventas es de 12.7% con una desviacin estndar de 18
puntos porcentuales. En este caso el percentil 25 de la muestra mantiene el mejor desem-
peo con 4 % de costo de logstica sobre ventas, pero el peor 25% de la muestra reporta
un costo de logstica sobre ventas de 10.6% hasta llegar a un mximo de 38.4% de costos
de logstica sobre ventas.

Costo Total de Logstica en Colombia frente a otros pases

10. En comparacin con Estados Unidos, su principal socio comercial, Colombia

muestra un costo de logstica sobre ventas superior en diez puntos porcentuales. Las em-
presas en Estados Unidos presentaron un costo de logstica sobre ventas de 8.1% durante
2003-2004, comparado con un valor promedio de 18,6% en Colombia. Este indicador
asume que de cada peso de las ventas de las compaas colombianas, 18,6 centavos re-
presentan costos directos asociados a la logstica de distribucin y/o de abastecimiento.
Esta situacin se explica por: i) economas de escala debido al tamao de las empresas
norteamericanas respecto a las colombianas que les permite negociar fletes, espacios,
tecnologa y equipos a menor costo; ii) el valor agregado del producto es mucho mayor
en Estados Unidos, lo que disminuye el cociente de costos sobre ventas; iii) el mayor co-
sto de capital en Colombia incide en los costos de manejo de inventarios y finalmente, iv)
costos nominales de almacenamiento. En Estados Unidos, el metro cuadrado de almace-
namiento por ao tiene un costo de alquiler de US$100, mientras que en Colombia, el
alquiler de bodega anual en Bogot, Cartagena, o la Zona Franca del Pacfico no baja de
US$350.

11. Por otro lado, el promedio latinoamericano de costos de logstica sobre ventas es
bastante similar al de Colombia con 18% de costos sobre ventas. Los datos regionales
muestran que las empresas de MERCOSUR y Chile reportan el mayor promedio de cos-
tos de logstica sobre ventas con un 31.6%. La zona Andina reporta los menores valores
de la muestra con 13.9% donde se incluye a Colombia, Venezuela, Per y Ecuador. Las
cifras de empresas mexicanas presentan un valor cercano al de Colombia con 21%. La
informacin para Centro Amrica muestra costos logsticos sobre ventas alrededor de
14%, hecho que podra atribuirse una ventaja competitiva debido a la menor superficie de
operacin de pases con geografas ms pequeas y ms cerca de los mercados de expor-
tacin e importacin y la dolarizacin de las economas centroamericanas (Panam, El
Salvador y otros pases) que mejora la estructura de costos de capital (activos e inventa-
rios) en esta regin.

12. En general, los resultados de 32 empresas colombianas reportan una rotacin de

inventarios promedio de 25 giros al ao. En Amrica Latina los datos de rotacin de in-
ventarios estn por debajo de los indicadores de Colombia, con una media de 14.9 giros
anuales. El anlisis por regin muestra que las empresas que pertenecen a la Regin An-
dina, en esta muestra, reportan indicadores de rotacin de inventarios superiores a otras
regiones de Amrica Latina.

138
Costo Total de Logstica a Ventas por Industrias Seleccionadas en Colombia

13. De los datos reportados para Colombia, las empresas del comercio y en especial
del comercio mayorista, parecen tener una ventaja en costos pues operan con un 5,96%
de costo de logstica sobre las ventas. Las empresas que se clasifican como productoras
de bienes de consumo masivo tienen un desempeo interesante con un indicador de cos-
tos logsticos sobre ventas de 7.79%, mientras que los indicadores ms altos se presentan
en el sector de manufactura compleja con 9,4% en promedio.

Resultados por Industria

Variables: Costo de Logistica a Ventas
Statistics: Promedio
24% 19%

.20% -

1i I

-i 10 I
15%

6%

Comercio Mayorista Manufactura

Construccin Tecnologa
Consumo Masivo Total
Nombre del sector

14. Para este anlisis de benchmarking de costo de logstica sobre ventas se cruzaron
algunos anlisis de indicadores de costos frente al tamao de las empresas en dlares (in-
dicativo de la escala de la red logstica), y nmero de centros de distribucin con los que
opera la red (indicativo del alcance de la red logstica). En el anlisis de escala se observa
que independientemente de la industria considerada, el costo total de logstica sobre ven-
tas tiene a ser menor en la medida que el tamao de las ventas es mayor. En empresas de
ms de USD 50m de ventas, los costos promedio de logstica son de 10%, mientras que
en empresas de menos de USDlm (pequeas y medianas empresas) los costos promedio
de logstica son de 26,4%. Esto hace reflexionar sobre las estrategias econmicas de Py-
MES exportadoras en Colombia y otras estrategias que favorecen la creacin de micro y
pequeas empresas como motores econmicos del pas. Es importante entender que estas
empresas posiblemente enfrentarn estructuras de costos 2 y 3 veces superiores en su dis-
tribucin y abastecimiento que empresas de mayor porte.

139
Promedio de Costo de Logistica a Ventas Ventas
Industria 0 a 1 Millon 1-10 Millones 10-50 Millones 50-100 Millones
Automotriz 6,4
Comercio Mayorista 4,3 1,6
Comercio Minorista 63,3 2,0
Construccin 7,2
Consumo Masivo 12,8 15,2 5,0 10,0
Manufactura 12,6 6,5
Otros 25,5
Servicios 33,2 15,0 3,8
Servicios Logisticos 32,1 15,2 27,5
Tecnologa 6,5 6,4
Total general 26,4 12,7 8,4 10,0
Unicamente resultados estadisticamente significativos
Variables en porcentaje

140
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