ALGUNS ASPECTOS RELEVANTES DA FAZENDA PBLICA EM JUZO

MARCUS VINICIUS LIMA FRANCO

Advogado da Unio
Procurador-Chefe da Unio (em exerccio) no Estado de Sergipe

SUMRIO: 1.CONCEITO DE FAZENDA PBLICA E A

SUA AMPLITUDE. 2.PRERROGATIVAS DA FAZENDA
PBLICA E O PRINCPIO DA IGUALDADE.
3.EXECUO CONTRA A FAZENDA PBLICA.
4.TTULO EXECUTIVO NA EXECUO CONTRA A FA-
ZENDA.

1. Conceito de Fazenda Pblica e a sua amplitude

muito comum utilizar a expresso Fazenda Pblica como representativa do Estado
em juzo, seja no mbito federal, estadual ou municipal. A Unio, nas aes de natureza
fiscal, recebe a designao de Fazenda Nacional. O Cdigo de Processo Civil, em diver-
sos artigos, faz meno fazenda pblica, v.g., arts. 20, 4; 188, 730. Os doutri nado-
res, ao tratar da fazenda pblica, o fazem reportando-se s pessoas jurdicas de direito
pblico em juzo.
A explicao desse termo talvez esteja mais no direito administrativo e financeiro do
que no processo civil. Fazenda pblica, na verdade, indica as finanas pblicas, os r-
gos responsveis pela arrecadao tributria, corporifica o Estado em seu aspecto pa-
trimonial. Pontifica Carlos Valder do Nascimento que ...provido do latim facenda, o voc-
bulo fazenda pblica diz respeito s finanas pblicas e largamente empregado no sen-
tido designativo de conjunto de bens e haveres relativo ou pertencente ao Estado1. Es-
clarece-se tal denominao, porque o patrimnio pblico, em ltima anlise, que poder
a vir suportar os encargos da demanda2. A Fazenda Pblica representa a personificao
do Estado em juzo, conforme esclio de Cndido Rangel Dinamarco 3.
O interesse em conceituar a locuo Fazenda Pblica e saber qual a sua amplitude
est intimamente ligado questo das prerrogativas que esta goza em juzo. O prazo em
qudruplo para contestar e em dobro para recorrer (art. 188, CPC), a remessa ex officio
(art. 475, CPC), o precatrio (art. 100, CF), com as excees do rito estabelecido pela Lei
n. 10.259, de 12 de julho de 2001 (Juizados Especiais Federais), a inocorrncia da reve-
lia (art. 320, II, CPC) so alguns dos benefcios outorgados ao Poder Pblico em face da
indisponibilidade dos seus interesses, da inalienabilidade e impenhorabilidade dos seus
bens (art. 67 do CCB c? c art. 648 do CPC). A Fazenda Pblica, portanto, compreende a-
quelas entidades que se submetem ao regime jurdico de direito pblico, cujos bens no
so suscetveis de apreenso e expropriao4.
Deflui disso que as pessoas polticas, ou seja, aquelas que detm capacidade legis-
lativa, a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, so as primeiras alcana-
das pelo conceito de Fazenda Pblica. No que pertine s autarquias, importante lembrar
que tais entidades compe a Administrao Pblica indireta, destinam-se prestao de
servios pblicos prprios, representando uma longa manus da entidade estatal que a
criou5. O Decreto-lei n 200, de 25 de fevereiro de 1967, art. 5, I, conceitua autarquia co-
mo o servio autnomo, criado por lei, com personalidade jurdica, patrimnio e receita
prprios, para executar atividades tpicas da Administrao Pblica, que requeiram para o
seu melhor funcionamento, gesto administrativa e financeira descentralizada. Ostenta
natureza jurdica de direito pblico interno, estendendo-se-lhe as prerrogativas da Fazen-
da, tanto que o art. 475 do CPC faz meno expressa a autarquias.
Os territrios no integram a federao brasileira, conforme se depreende da leitura
do art. 1 de nossa Lex legum. No possuem capacidade legislativa. Trata -se de uma
forma de descentralizao administrativa que leva em considerao o fator territorial. Da
o seu enquadramento na condio de autarquia territorial6. Dos trs territrios (Amap,
Roraima e Fernando de Noronha), existentes data da promulgao da Constituio, os
dois primeiros foram transformados em Estados Federados e o ltimo extinto, sendo sua
rea reincorporado ao Estado de Pernambuco 7. Isso, todavia, no impede criao de no-
vos territrios (CF, art. 18, 3).
E as fundaes pblicas inserem-se no conceito de fazenda pblica? As pessoas
jurdicas governamentais, tal como sucede no direito privado, podem ser subdivididas em
dois grandes grupos: corporaes e fundaes 8. A primeira tem como substrato a unio
de pessoas, que se renem a fim de perseguirem determinados fins, universitas persona-
rum; do outro lado, temos as fundaes, cujo elemento diferencial est na constituio de
um patrimnio, que personalizado com vistas ao alcance dos objetivos propostos pelo
instituidor 9, uma universalidade de bens personificados, 10 universitas bonorum.
O Decreto-lei supra, no seu art. 5, IV, define fundao pblica como:
a entidade dotada de personalidade jurdica de direito privado, sem fins lucrativos,
criada em virtude de autorizao legislativa, para o desenvolvimento de atividades
que no exijam execuo por rgo ou entidades de direito pblico, com autonomia
administrativa, patrimnio prprio gerido pelos respectivos rgos de direo e fun-
cionamento custeado por recursos da Unio e de o utras fontes
A natureza jurdica das fundaes pblicas alvo de acirrada polmica entre os ad-
ministrativistas mais renomados de nosso pas, principalmente em face da disposio le-
gal supra que lhes deu configurao de direito privado. Hely Lopes Meirelles sempre es-
teve entre aqueles que defendem a natureza jurdica de direito privado das fundaes ins-
titudas pelo Poder Pblico11. Celso Antnio Bandeira de Mello 12 propugna pela natureza
jurdica de direito pblico dessas entidades, que, segundo ele, equiparam-se s autarqui-
as, distinguindo-se apenas em sua base estrutural. Este ilustre doutrinador demonstra os
seus argumentos pelo tratamento similar dispensado pela Constituio Administrao
direta, s autarquias e s fundaes, mormente em matria de servidores pblicos e de
normas gerais de licitao.
Maria Sylvia Zanella Di Pietro13, Diogenes Gasparini 14, entre outros, so exemplo
dos que entendem que o Estado pode instituir fundaes tanto de direito direito pblico
como de direito privado. Nesse rol tambm se encontra Jos Cretella Jnior 15, para quem
so realidades inconfundveis as fundaes institudas pelo Poder Pblico, que obedecem
ao regime privatstico, e as fundaes pblicas regidas pelo direito pblico.
Sem querer fechar as portas de uma discusso to fecunda, penso que existem pon-
tos irrefutveis. A lio do mestre Hely Lopes no merece acolhida. Nada impede que o
Estado crie fundaes pblicas. A Constituio Federal chancela esse entendimento
(arts. 37, XIX, e 39). E, na qualidade de fundaes pblicas, regem-se pelo direito pblico,
submetendo-se ao sistema administrativo de prerrogativas e sujeies. Destarte, correto
afirmar que as fundaes pblicas esto abrangidas no conceito de Fazenda P blica.
A propsito, a Lei n 9.469, de 10.7.97, em seu art. 10, equipara Fazenda Pblica
as autarquias e fundaes pblicas, art. 10. Aplica-se s autarquias e fundaes pblicas
o disposto nos arts. 188 e 475, caput, e no seu inciso II, do Cdigo de Processo Civil.
Mais recentemente, a Lei n 10.352, de 26 de dezembro de 2001, alterou a redao do
art. 475 do CPC, para incluir nas hipteses de reexame necessrio as sentenas proferi-
das contra as autarquias e fundaes pblicas. Pode parecer despicienda a discusso
acerca da natureza jurdica das fundaes pblicas com esses novos diplomas legais. S
aparentemente a controvrsia perdeu a sua importncia.
Essas Leis referem-se apenas aos prazos mais alargados da Fazenda e remessa
ex officio. Seriam, portanto, insuficientes para se concluir que a execuo contra as fun-
daes pblicas respeita os ditames do art. 730 do CPC e o pagamento por elas efetua-
dos segue a via do precatrio, art. 100 da CF. Nem se diga que da interpretao sistem-
tica exsurgiria essa concluso. Instituindo a norma um benefcio, a exegese mais correta
a restritiva. O que a lei no deixou expresso, no caberia ao hermeneuta faz-lo. Na
verdade, a submisso das fundaes pblicas ao regime especial, prprio da Fazenda
Pblica, no advm apenas das normas em tela, mas da natureza de direito pblico, de
entidade vocacionada prestao de servios pblicos prprios do Estado, estando os
seus bens infensos a qualquer gravame. As leis apenas ratificaram esse entendimento.
Resta precisar em que quadrante situam-se as empresas pblicas e as sociedades
de economia mista. A natureza jurdica de direito privado de tais entidades da Administra-
o Pblica indireta foi erigida a preceito constitucional:
Art. 173. (...)
1. A lei estabelecer o estatuto jurdico da empresa pblica da empresa pblica,
da sociedade de economia mista e das suas subsidirias que explorem atividade
econmica de produo ou comercializao de bens ou de prestao de servios,
dispondo sobre:
I- (...)
II- a sujeio ao regime prprio das empresas privadas, inclusive quanto aos direitos
e obrigaes civis, comerciais, trabalhistas e tributrias.
No plano infranconstitucional, como at hoje no foi editada lei ordinria disciplina n-
do a matria, continuam em vigor as disposies do aludido Dec.-lei n 200, de 1969, re-
cepcionado pela novel ordem constitucional. Esse Decreto define sociedade de economia
mista e empresa pblica, atribuindo-lhes personalidade jurdica de direito privado. Ao con-
trrio da vexata quaestio em torno das fundaes pblicas, a doutrina majoritria, Hely
Lopes Meirelles, Digenes Gasparini e Maria Sylvia Zanella Di Pietro, no discrepa dessa
posio. Desautorizada, portanto, a equiparao Fazenda Pblica. No h que se falar
em execuo especial16, pagamento de dbitos pecunirios via precatrio, duplo grau de
jurisdio.
O panorama muda de figurao quando tratamos das empresas privadas prestado-
ras de servio pblico, a incluindo as empresas pblicas e as sociedades de economia
mista criadas com vistas a esse mister, bem como as delegatrias do servio pblico de
modo em geral. A continuidade dos servios pblicos impe a impenhorabilidade dos
bens a eles afetados. So bens informados pelo regime de direito pblico, inadmitindo-se
qualquer espcie de gravame. Perfilhar outra linha de raciocnio importa sobrelevar os in-
teresses dos credores ao interesse da coletividade no prosseguimento do servio 17.
Em que pese as restries penhorabilidade dos bens dessas entidades prestado-
ras de servio pblico, a incluso destas no conceito de Fazenda Pblica no procede.
Continuam sujeitas ao regime comum das pessoas jurdicas em geral, sendo impenhor-
veis os bens que estejam diretamente comprometidos com a prestao do servio pbli-
co18. Cumpre registrar a opinio do insigne Geraldo Ataliba, que no comunga desse
pensamento. Refletindo sobre o tema, anota esse doutrinador ...todos os bons proces-
sualistas assinalam a construction que levou a jurisprudncia a incluir as autarquias no
conceito originalmente estreito de Fazenda. Tudo isso no sentido de que as razes jur-
dicas que levaram aplicao, s autarquias, do conceito impe-se sejam estendidas s
empresas estatais delegadas de servio pblico 19
Por ltimo, no poderamos findar o assunto sem, antes, tecermos algumas obser-
vaes sobre a EMPRESA BRASILEIRA DE CORREIOS E TELGRAFOS ECT. O ser-
vio postal, no Brasil, insere-se na competncia da Unio, consoante se depreende do
disposto no art. 21, X, da Constituio Federal. Sua explorao, sob regime de monoplio,
foi cometida ECT (Decreto-lei n 509, de 1969). Este Decreto -lei confere ECT, em seu
art. 12, as prerrogativas deferidas Fazenda Pblica, alm da impenhorabilidade dos
seus bens:
Art. 12 - A ECT gozar de iseno de direitos de importao de materiais e equipa-
mentos destinados aos seus servios, dos privilgios concedidos Fazenda P-
blica, quer em relao a imunidade tributria, direta ou indireta, impenhorabilidade
de seus bens, rendas e servios, quer no concernente a foro, prazos e custas pro-
cessuais. (grifos nossos)
O nclito Juiz Antnio Ezequiel da Silva, em sua monografia dedicada ao tema pe-
nhorabilidade dos bens das empresas pblicas20, sustenta que a impenhorabilidade pre-
vista no mencionado artigo decorre (...)de expressa disposio legal, j que, como dispe
o art. 648 do CPC, no esto sujeitos execuo os bens que a lei considera impenhor-
veis.
O Supremo Tribunal Federal vem decidindo pela constitucionalidade desse dispositi-
vo:

CONSTITUCIONAL. PROCESSUAL CIVIL. EMPRESA PBLICA PRESTADORA

DE SERVIO PBLICO. EXECUO: PRECATRIO.
I. - Os bens da Empresa Brasileira de Correios e Telgrafos, uma empresa pblica
prestadora de servio pblico, so impenhorveis, porque ela integra o conceito de
Fazenda Pblica. Compatibilidade, com a Constituio vigente, do D.L. 509, de
1969.
II. - Precedentes do Supremo Tribunal Federal: RREE 220.906-df, 229.696-PE,
230.072-rs, 230.051-SP e 225.011-MG, Plenrio, 16.11.2000.
III. R.E. conhecido e provido. 21
Resumindo o que foi dito at agora, a expresso Fazenda Pblica compreende a U-
nio, os Estados Federados, o Distrito Federal, os Municpios, as autarquias e as funda-
es pblicas, lembrando-se que, embora inexista Territrio na atual conjuntura brasileira,
a possibilidade de sua criao tem assento constitucional e, sendo criados, tambm esta-
ro alcanados no conceito de Fazenda Pblica. Os bens das empresas pblicas e soci-
edades de economia mista prestadoras de servio pblico e os das concessionrias do
servio pblico, quando afetados prestao do servio, no so suscetveis de penhora.
Tal fato no autoriza, entretanto, a concluso de que essas pessoas jurdicas esto a-
ambarcadas no conceito de Fazenda Pblica. No que pertine ECT, no entanto, o De-
creto-lei n 509, de 1969, art. 12, conferiu-lhe o mesmo tratamento dispensado s pesso-
as jurdicas de direito pblico.

2. Prerrogativas da Fazenda Pblica e o princpio da igualdade

O princpio da igualdade, guindado a dogma constitucional, apresenta-se sob diver-
sos matizes. Os gregos j diferenavam o princpio da igualdade na lei e da igualdade pe-
rante a lei. A igualdade na lei dirige-se ao legislador e exprime a necessidade de que a
prpria lei reflita o princpio da isonomia, no estabelecendo fatores arbitrrios e odiosos
de discrmen. A igualdade perante a lei, por seu turno, volta-se aos aplicadores do direito,
em especial ao Judicirio. Determina ao intrprete da norma o dever de aplic-la de modo
equnime.
A igualdade perante a lei constitui um dos postulados da Revoluo Francesa. Nes-
se primeiro momento, o princpio da igualdade surgia como forma de suprimir os privil-
gios outorgados de acordo com o ttulo de nobreza do indivduo, com a classe de que per-
tencesse 22. A igualdade formal tornou-se um dos pilares do Estado liberal, que tambm
despontava naquele momento histrico. No obstante as declaraes de direito proclama-
rem que todos so iguais perante a lei, as desigualdades scio-econmicas continuaram
a vicejar.
Mudaram-se os atores, o cenrio poltico, mas as desigualdades, reitere-se, rema-
nesceram. O pensamento socialista, capitaneado por Karl Marx, denunciou as mazelas
advindas da Revoluo Industrial, o estado de misria, onde a classe burguesa dete ntora
dos meios de produo se enriquecia cada vez mais custa da explorao do proletaria-
do. Veio tona uma nova realidade a demandar do princpio da igualdade um tratamento
igualitrio real, e no simplesmente formal, isto , de igualdade material.
Da interpretao sistemtica de nossa Constituio, denota-se que no se preocupa
apenas com a igualdade perante a lei (art. 5, caput) elenca, no art. 7, um rol de direitos
de ndole social, criando-se para o Estado o dever minimizar as desigualdades impostas
pela realidade ftica e fazer com que as pessoas concorram em igualdade de condies a
todas as oportunidades possveis. Objetiva-se uma igualdade efetiva perante os bens da
vida23.
A igualdade material ou substancial realiza -se com o tratamento igual aos iguais e
desigual aos desiguais. Celso Antnio Bandeira de Mello 24, aps relembrar essa velha
proposio aristotlica, aduz que vlida, porm no soluciona o problema em torno do
princpio da igualdade, pois persiste o problema de saber quem so os iguais e quem so
os desiguais, o critrio de distino. Normalmente, diz-se que se cumpre o princpio da
igualdade quando a lei no faz diferenciaes odiosas, em razo de sexo, raa, classe
social e outras formas preconceituosas a pessoas que estejam na mesma situao. As
diferenas, porventura, estabelecidas devem ser razoveis.
Bandeira de Mello, diante da dificuldade em estabelecer critrios objetivos e justos
de diferenciao, bem como da elasticidade dos conceitos para se precisar o que seja ra-
zovel ou no, sentencia, com a argcia que lhe peculiar, que o fator de discrmen esco-
lhido pelo legislador somente se harmoniza com o princpio da igualdade, se concorrem
os seguintes elementos: a desequiparao no poder atingir de modo atual e absoluto
um s indivduo; as pessoas ou situaes desequiparadas pela norma havero de ser,
efetivamente, distintas entre si; deve existir, em abstrato, uma correspondncia entre os
fatores diferenciais e a distino de regime jurdico em face deles; enfim, os fatores dife-
renciais havero de guardar pertinncia com os interesses acolhidos no sistema constitu-
cional25.
Resolvidos os lindes do princpio da igualdade em sua dupla significao, tanto no
plano formal como substancial, traz-se baila a problemtica da Fazenda Pblica. Esta
desfruta de uma srie de benefcios em juzo: prazo em dobro para recorrer e em qudru-
plo para contestar (art. 188, CPC); dispensa do pagamento antecipado das despesas pro-
cessuais (art. 20, CPC) e do depsito na ao rescisria (art. 488, pargrafo nico, CPC),
duplo grau de jurisdio obrigatrio (art. 475, CPC), inocorrncia dos efeitos da revelia
(art. 320, II, CPC), pagamento por precatrio de dbitos pecunirios resultantes de sen-
tena (art. 100, CF), impenhorabilidade de seus bens (art. 67 do CCB c? c o art. 648 do
CPC).
 O questionamento que se faz da compatibilidade dessas prerrogativas com o pri n-
cpio da isonomia. Alm da meno expressa ao princpio da igualdade no art. 5, caput,
da Constituio Federal, deriva do due process of law uma gama de princpios, dentre os
quais est o da igualdade processual, o tratamento igualitrio das partes no processo. Os
prazos e as oportunidades de contraditar e de produzir provas devem ser as mesmas.
Justifica-se o tratamento diferenciado, porque a Fazenda Pblica, como corporifica-
o da Administrao em juzo, nada mais do que o conjunto formado pela soma inte-
resses de todas as pessoas, da coletividade. A res publica a todos pertence e disso resul-
ta a indisponibilidade dos seus interesses. A Fazenda, ao ser demandada em juzo, deve-
r perseguir o interesse pblico. Por isso, as normas processuais que a outorgam prazos
dilatados e outras prerrogativas compatibilizam-se com os preceitos constitucionais. A
Carta Magna, a comear pela exigncia do precatrio para pagamento de dvidas pecuni-
rias, deixou expresso a premncia em tutelar o interesse pblico discutido no mbito
processual. O resultado da lide, a negligncia daqueles que representam a Fazenda em
juzo afetam a todos. prejuzo de toda a sociedade.
No bastasse o respaldo do tratamento desigual na supremacia do interesse pblico
sobre o particular, impende salientar que a Fazenda Pblica responde a uma quantidade
cada vez maior de aes, acrescentando-se a isso os entraves burocrticos que dificultam
muito a atuao expedita, principalmente no que tange prestao de informaes por
rgos da estrutura administrativa, para subsidiar a defesa do Poder Pblico em juzo.
Escreve JOS CARLOS BARBOSA MOREIRA:
Fazenda Pblica e ao Ministrio Pblico atribui o Cdigo, aqui e ali, vantagens
sobre o litigante particular: v.g., prazo maior para contestar e recorrer (art. 188), dis-
pensa do depsito inicial na ao rescisria (art. 488, pargrafo nico). Trata -se de
diretriz tradicional no direito brasileiro, criticada por alguns, mas justificada, ao me-
nos em princpio, pelas prprias peculiaridades dos referidos entes. At certo ponto,
razovel considerar que a desigualdade formal, a, espelha uma desigualdade
substancial e, por conseguinte, a rigor no se choca mas, ao contrrio, se harmo-
niza com o postulado da igualdade 26
O Supremo Tribunal Federal j se pronunciou pela constitucionalidade do art. 188 do
27
CPC . No mesmo sentido, a Smula n 116 do eg. STJ: A Fazenda Pblica e o Minis-
trio Pblico tm prazo em dobro para interpor agravo regimental no Superior Tribunal de
Justia. As prerrogativas da Fazenda merecem, como benefcios que so, interpretao
restritiva e no podem servir de obstculo intransponvel a formas de tutelas cleres e
efetivas em face do Poder Pblico. Exige-se o exame crtico de cada situao, no valen-
do a simples citao doutrinria e jurisprudencial em contrrio.
Normalmente, quando versam a respeito da matria, os autores a intitulam de privi-
lgios processuais da Fazenda 28. O termo no se mostra dos muito apropriado, pois con-
duz idia de regalias, de concesses ao Poder Pblico. Segundo ADA PELLEGRINI
GRINOVER:
No direito atual, prerrogativas e privilgios s podem admitir-se por exceo, em ra-
zo da diversidade de posio subjetivas assumidas no ordenamento jurdico. Exce-
es que so ao regime comum, as prerrogativas e os privilgios se distinguem,
porquanto estes so institudos visando proteo de interesses pessoais, e aque-
les decorrem do interesse pblico. Resulta da ser a prerrogativa irrenuncivel29.
Diante dos fundamentos expendidos, percebe-se que benefcios processuais em fa-
vor da Fazenda foram institudos em homenagem ao interesse pblico. Na verdade, cui-
da-se de prerrogativas, e no de privilgios. Reitere-se que a prerrogativa se institui em
face do interesse pblico correspondente. Assim, a dilatao de prazos, o duplo grau de
jurisdio, entre outras prerrogativas, tm um fundamento que as justifica. Ocorre que
nem todos os benefcios outorgados s pessoas jurdicas de direito pblico encontra gua-
rida na Constituio. Fere, p. ex., o princpio da isonomia, como anota Nelson Nery J-
nior 30, fixar os honorrios advocatcios em percentual inferior a 10% (art. art. 20, 4, do
CPC), quando sucumbente a Fazenda.
A indisponibilidade dos interesses da Administrao Pblica e a sua supremacia
so princpios basilares em direito pblico, no, porm, absolutos. Podem ser relativizado
no confronto com outros princpios tambm de ascendncia constitucional. Esse tem sido
o esprito das reformas implementadas no Cdigo de Processo Civil, dentre elas, cabe
ressaltar, a que dispensou duplo grau de jurisdio nos casos em que a condenao, ou o
direito controvertido, for de valor certo no excedente a 60 (sessenta) salrios mnimos;
ou na hiptese de a matria j estar pacificada perante o STF ou nos Tribunais Superio-
res (art. 475 do CPC, com redao dada pela Lei n 10.352, de 26 de dezembro de 2001).
Soma-se a essas mudanas, a permisso constitucional ao pagamento direto, sem a via
morosa do precatrio, para as obrigaes tidas por lei como de pequeno valor (art. 100,
3, da CF, aps a E.C. n 20).

3. Execuo contra a Fazenda Pblica

A abordagem do tema pertinente execuo contra a Fazenda Pblica requer a a-
nlise conjunta das disposies constitucionais e legais aplicveis espcie.
O art. 100, caput, da Constituio Federal est vazado nos seguintes termos:
Art. 100. exceo dos crditos de natureza alimentcia, os pagamentos devidos
pela Fazenda Federal, Estadual ou Municipal, em virtude de sente na judiciria, far-
se-o exclusivamente na ordem cronolgica de apresentao dos precatrios e
conta dos crditos oramentrios e nos crditos adicionais abertos para este fim.
Preceituam, respectivamente, os arts. 730 e 731 do Cdigo de Processo Civil que:
Art. 730. Na execuo por quantia certa contra a Fazenda Pblica, citar-se- a de-
vedora para opor embargos em dez (10) dias; se esta no os opuser, no prazo legal,
observar-se-o as seguintes regras:
I- o juiz requisitar o pagamento por intermdio do presidente do tribunal compete n-
te;II- far-se- o pagamento na ordem de apresentao do precatrio e conta do
respectivo crdito.
Art. 731. Se o credor for preterido no seu direito de preferncia, o presidente do tri-
bunal, que expediu a ordem, poder, depois de ouvido o chefe do Ministrio Pblico,
ordenar o seqestro da quantia necessria para satisfazer o dbito.
Convm salientar, de logo, que o procedimento especial a que se subordina a Fa-
zenda Pblica adstringe-se s obrigaes pecunirias.31 A leitura de tais dispositivos le-
gais permite que se extraia o que h de essencial no procedimento executivo contra a
Fazenda Pblica. Da fase ina ugural at o trmino, o processo desenrola-se por caminhos
bem distintos daqueles que se percorre na execuo movida em desfavor de particular. A
insuscetibilidade de penhora dos bens pblicos impe um regramento distinto, a comear
pela citao, que para opor embargos execuo, e no para pagar sob pena de pe-
nhora.
No estando os seus bens sujeitos constrio judicial, a apresentao de embar-
gos no se condiciona prvia garantia do juzo. Ofertados os embargos, reabre-se a
discusso da causa, suspendendo-se a execuo em curso. Dada a natureza de ao in-
cidental, o prazo dos embargos de 30 (trinta) dias32, sem a prerrogativa do art. 188 do
CPC, que manda computar em qudruplo o prazo para a Fazenda Pblica apresentar
contestao33. Em caso de acolhimento dos embargos, a execuo tanto pode exting uir-
se como continuar apenas sobre determinado valor, de acordo as alegaes da embar-
gante seja objetivando a desconstituio do ttulo ou a reduo do quantum exeqendo. A
sentena proferida nos embargos, quando desfavorvel aos interesses da Fazenda, sub-
mete-se ao reexame necessrio (art. 475, II, do CPC).
Ultrapassadas essas fases, rejeitados os embargos ou no sendo estes opostos,
passa-se segunda etapa, que mais de cunho administrativo do que jurisdicional. Sua
disciplina est no art. 100 da CF, que estabelece a via do precatrio como pressuposto
satisfao dos dbitos da Fazenda decorrentes de sentena judiciria. Cabe ao juiz de
primeiro grau expedir o precatrio, dirigindo-se ao Presidente do Tribunal, a quem compe-
te requisitar o pagamento pessoa jurdica de direito pblico34.
As dotaes oramentrias destinadas ao cumprimento dos precatrios so consig-
nadas em favor do Poder Judicirio. Os pagamentos obedecero ordem de apresenta-
o dos precatrios. Essa estrita vinculao ordem cronolgica dos precatrios prestigia
o princpio da moralidade administrativa e o da igualdade, evitando-se, assim, que uns se-
jam favorecidos em detrimento dos outros 35. Se o credor for preterido no seu direito de
preferncia, poder requerer ao Presidente do Tribunal que expediu a ordem de paga-
mento que, aps ouvir o Chefe do Ministrio Pblico, determine o seqestro da qua ntia
necessria satisfao do dbito.
Diante de uma disciplina to especial, pergunta-se se, realmente, existe execuo
contra a Fazenda Pblica. O enfrentamento da matria postula algumas observaes pr-
vias sobre o processo executivo. A atividade jurisdicional do Estado tem na substitutivida-
de um dos seus atributos principais, como j doutrinava o ilustre processualista italiano
Giussepe Chiovenda 36. O juiz, ao solucionar o conflito de interesses, substitui as partes e
declara a vontade concreta da lei, realiza a composio da lide, restabelecendo a integri-
dade do ordenamento jurdico e a paz social. Na execuo, persiste o carter substitutivo,
no para formular a norma a regular a situao ftica trazida aos autos, mas para dar ao
credor, efetivamente, aquilo que lhe de direito.
As tcnicas de execuo so, basicamente, a sub -rogatria ou direta, que prescinde
da vontade do devedor, e coercitiva ou indireta 37. Exemplo clssico dos meios sub-
rogatrios a execuo por quantia certa. Ante a resistncia do devedor em satisfazer
sponte propria a prestao a que foi condenado, procede-se, mediante execuo fo rada,
expropriao dos seus bens, com vistas ao adimplemento da obrigao pecuniria. A
execuo indireta ou coercitiva tem por finalidade estimular o devedor a cumprir a sua
obrigao, como forma de livrar-se de uma sano, multa (astreintes) ou priso (dvida de
alimentos).
A dificuldade em situar a execuo contra a Fazenda Pblica em um dos grupos a-
cima indicados reside no fato de os bens pblicos serem impenhorveis. Com efeito, no
h que se falar em expropriao propriamente dita. Inexiste a constrio judicial do patri-
mnio pblico, nem, conseqentemente, possibilidade de serem alienados em praa ou
hasta pblica. Inocorre a transferncia forada de bens, o pagamento se faz pela via pre-
catorial. So estes, dentre outros, fundamentos que levam doutrinadores de nomeada
como Ovdio Batista a sustentar que a atividade desenvolvida na hiptese no tem natu-
reza executiva 38. Humberto Theodoro Jnior qualifica como imprpria a execuo em
desfavor do Poder Pblico 39.
Para Araken de Assis40 o procedimento delineado nos arts. 730-731 do CPC c-c o
art. 100 da Carta Poltica tem natureza executiva:
Intangvel que seja o patrimnio pblico, a regra da responsabilidade patrimonial,
insculpida no art. 591, se torna ineficaz. E, nessas condies, a teraputica expro-
 priatria, baseada naquela norma, se revela intil, destinada a operar no vcuo. Da
o mau vezo de certa doutrina de rotular a execuo contra a Fazenda Pblica de
imprpria`, olvidando outras tcnicas executivas...O sistema da Constituio evi-
dencia o emprego de tpico mecanismo coativo, peculiar chamada execuo indi-
reta (retro, 12). Exatamente a possibilidade de seqestro` caracteriza a eficcia
executiva da ao
Enquadrar a execuo contra Fazenda Pblica entre as formas de execuo indi-
reta no convence, em que pese a autorizada opinio do mestre Araken de Assis. No h
uma execuo propriamente dita, mas um procedimento mais administrativo do que juris-
dicional. Aps verificar a improcedncia dos embargos ofertados pela Fazenda ou se es-
tes no forem apresentados, o juiz da causa determina a expedio de precatrio dirigido
ao Presidente do Tribunal a que estiver vinculado, a quem compete requisitar o pagamen-
to ao Poder Pblico.
A possibilidade de seqestro de verbas pblicas no se confunde com os meios co-
ercitivos de execuo. No se pretende atravs do seqestro ameaar a Fazenda a cum-
prir a obrigao pecuniria constante do ttulo executivo judicial, e sim concretizar o direito
do credor que foi prejudicado com a desobedincia ordem de apresentao dos preca-
trios. Apreende-se a quantia necessria satisfao do dbito. Ora, a medida em causa
tem natureza satisfativa 41, e no intimidativa como a priso aplicada ao devedor de ali-
mentos que se recusa a cumprir a ordem judicial imotivadamente. Distingue-se, tambm,
da multa cominatria imposta nas execues de obrigao de fazer ou no fazer. Os mei-
os de coero no liberam o devedor do nus de adimplir a prestao devida. O execu-
tado, mesmo aps a inflio da pena, permanece devedor at a satisfao integral do d-
bito.

4. O ttulo executivo na execuo contra a Fazenda Pblica

A locuo sentena judiciria contida no art. 100 da Constituio Federal indica, a
princpio, que toda execuo movida contra a Fazenda Pblica funda-se em ttulo judicial.
A propsito, o Min. CARLOS MRIO DA SILVA VELLOSO, ento membro do Tri-
bunal Federal de Recursos, ainda na gide da Constituio de 1967 com a E.C. n 1 de
1969, emitiu voto paradigmtico, bem elucidativo do assunto ora em debate:
Certo , entretanto, que a interpretao literal do citado art. 730 do CPC poder co-
loc-lo contra a Constituio. A interpretao do art. 730 do CPC reclama, pois, cau-
tela. Ela dever harmonizar-se com o art. 117 da Lei Fundamental, que, conforme
vimos, no dispensa sentena. Noutras palavras, a execuo contra a Fazenda P-
blica, atravs de precatrio, pressupe, sempre, sentena condenatria transitada
em julgado. Isto, alis, se justifica tendo em linha de conta a proteo que a Consti-
tuio dedica aos dinheiros pblicos. Se o ttulo executivo extrajudicial dispensasse
a sentena, tratando-se de execuo contra a Fazenda Pblica, no estaria descar-
tada a possibilidade de conluio entre o administrador corrupto e o administrador, pa-
ra o fim de obrigar a Fazenda ao pagamento de dvidas duvidosos ou inexiste ntes 42

VICENTE GRECO FILHO, em seu livro EXECUO CONTRA A FAZENDA PBLI-

CA, tambm se insurge contra o cabimento de execuo contra o Poder Pblico apare-
lhada em ttulo extrajudicial. Ao analisar o art. 117 da Constituio de 1967, cuja redao
quase idntica do art. 100 da CF, expe que somente o ttulo judicial legitima a ao
executiva sob o regime especial do art. 730 e 731 do CPC. E, na defesa desse ponto de
vista, assevera que se as sentenas desfavorveis aos interesses da Fazenda tm sua
eficcia condicionada ao reexame necessrio, no se mostra razovel admitir a deflagra-
o, contra as pessoas jurdicas de direito pblico, de processo executivo instrudo com
ttulo extrajudicial, que, no mais das vezes, no se submete a exame judicial algum 43.
O dissenso estava longe de terminar. Pontes de Miranda 44 um dos autores que,
poca, j defendia o cabimento de execuo contra a Fazenda embasada em ttulo extra-
judicial. O detentor de ttulo extrajudicial no estaria obrigado a propor ao de conheci-
mento para obter uma sentena e, s depois, ingressar com ao de execuo.
No mesmo sentido a opinio de Celso Neves:
(...)eliminada a ao executiva e unificada a via executria, j agora hbil tanto para
os casos de sentena condenatria, quanto para os ttulos extrajudiciais dotados de
executividade, a disciplina do art. 730 atende s particularidades de um processo
executrio em que no pode haver a penhora de bens sobre os quais verse a ativi-
dade juris-satisfativa que lhe prpria 45.
No CPC de 1939, havia a ao executria que se arrimava em ttulo judicial e a ao
executiva, fundada em ttulo extrajudicial. Esta ltima representava um procedimento h-
brido onde, depois da penhora, seguia-se como se ao de conhecimento fosse at final,
com a prolao de sentena, ...sendo esta o ttulo em que se apoiava, doravante, a exe-
cuo 46. O Cdigo de Processo Civil de 1973 alterou essa sistemtica, outorgando efic-
cia executria tanto aos ttulos judiciais como aos extrajudiciais.
O STJ tem, reiteradamente, se posicionado pela possibililidade de execuo por
quantia certa contra a Fazenda respaldada em ttulo extrajudicial. Consolidou-se nesta
Corte o entendimento de que a regra do art. 730 do CPC tem aplicao qualquer espcie
de execuo 47. Nessa mesma linha, Humberto Theodoro Jnior diz que ...seja judicial
ou no o ttulo executivo, a citao da Fazenda ser feita sem cominao de penhora, li-
mitando-se convocao para opor embargos em dez dias (art. 730, caput).
Respeitadas as opinies em contrrio, parece que a razo est com aqueles que de-
fendem o cabimento da ao executria pautada em ttulo extrajudicial. A expresso sen-
tena judiciria a que se refere o art. 100 da CF deve ser entendida, em consonncia com
o art. 730 do CPC, como ttulo executivo 48. Sendo o ttulo lquido, certo e exigvel, no se
faz necessrio submet -lo ao crivo do judicirio em demanda cognitiva para, aps cum-
prida essa fase, instaurar-se a execuo. Prescinde-se do exame judicial, na medida em
que o ttulo j contm o reconhecimento da Administrao de sua condio de devedora.
Essa manifestao de vontade deve presumir-se veraz e legtima. Discordando dos seus
termos, pode a Fazenda recorrer aos embargos execuo (art. 741 do CPC), nos quais
o espectro de matrias impugnveis bem maior em comparao com os embargos
ofertados contra ttulo judicial.
1
NASCIMENTO, Carlos Valder. Execuo contra a fazenda pblica: sua inverso no plo processual em razo
de erro material. Rio de Janeiro: Forense, 2000, p. 6.
2
MEIRELLES, Hely Lopes. Curso de direito administrativo brasileiro . 25 ed. So Paulo: Malheiros, 2000, p.
664.
3
DINAMARCO, Cndido Rangel. Fundamentos do processo civil moderno. 7 ed. So Paulo: Malheiros, 2000,
p. 138.
4
MOREIRA, Jos Carlos Barbosa. Novo processo civil brasileiro. 21. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2001, p.
259.
5
MEIRELLES, Hely Lopes. Op. cit., p. 322.
6
CRETELLA JUNIOR, Jos. Fundao de direito pblico. Rio de Janeiro: Forense, 1976, p. 66-67.
7
MORAES, Alexandre. Direito constitucional. 7 ed. So Paulo: Atlas, 2000, p. 268.
8
ATALIBA, Geraldo. Normas gerais de direito financeiro e regime geral das autarquias, p. 10.
9
MONTEIRO, Washington de Barros. Curso de direito civil. vol. 1. 33 ed. So Paulo: Saraiva, 1995, p. 111-
112.
10
BEVILQUA, Clvis. Cdigo civil comentado: edio histrica. 4 tiragem. Rio de Janeiro: Editora Rio,
1979, p. 240.
11
MEIRELLES, Hely Lopes. Op. cit., p. 330, nota n 40.
12
MELLO, Celso Antnio Bandeira. Curso de direito administrativo. 13 ed. So Paulo: Malheiros, 2001, p.
143-146.
13
DI PIETRO, Maria Sylvia. Direito administrativo. 10 ed. So Paulo: Atlas, 1998, p. 322.
14
GASPAINI, Diogenes. Direito administrativo. 4 ed. So Paulo: Saraiva, 1995, p. 256-257.
15
CRETELLA JNIOR, Jos. Op. cit., p. 66-68.
16
GRECO FILHO, Vicente. Da execuo contra a fazenda pblica. So Paulo: Saraiva, 1996, p. 50.
17
MELLO, Celso Antnio Bandeira. Op. cit., p. 166.
18
REsp n 176078/SP, STJ, Rel. Min. Ari Pargendler, in DJU de 15.12.98.
19
Apud SILVA, Ricardo Perlingeiro Mendes da. Execuo contra a fazenda pblica. So Paulo: Malheiros,
1999, p. 106-107.
20
SILVA, Antnio Ezequiel da. Penhorabilidade dos bens das empresas pblicas. CARTILHA JURDICA,
TRF-1 Regio, Braslia, n 19, p. 32, dez./1999.
21
RE n 220907-RO, STF, Rel. Min. Carlos Velloso, in DJU de 31.08.01, p. 64.
22
BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de direito constitucional. 19 ed. So Paulo: Saraiva, 1998, p. 181.
23
Ibid., p. 179.
24
MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Contedo jurdico do princpio da igualdade. 3 ed. 8 tiragem. So
Paulo: Malheiros, 2000, p. 10-11.
25
Ibid., p. 41-42.
26
MOREIRA, Jos Carlos Barbosa. Temas de direito processual. Terceira Srie. So Paulo: Saraiva: 1984, p.
44-45.
27
Devendo o recurso adesivo manifestar-se no prazo de que dispe a parte para responder (CPC, 500, I),
patente sua duplicao, nos termos do art. 188, CPC, cuja recepo pela ordem constitucional superveniente o Tribunal
j tem assentado (STF, 1 Turma, RE n 196.430-8-RS, rel. Min. Seplveda Pertence, in D.J.U. de 21.11.97, p. 97)
28
FEDERIGHI, Wanderley Jos. A execuo contra a fazenda pblica. So Paulo: Saraiva, 1996, p. 11.
29
GRINOVER, Ada Pellegrini. Benefcio de prazo. Revista de Direito Processual, Uberaba, v. 5, n 19, p. 16,
jul./set.1979.
30
NERY JUNIOR, Nelson. Princpios do processo civil na constituio federal. 3 ed. So Paulo: Revista dos
Tribunais, 1996, p. 54-55.
31
THEODORO JUNIOR, Humberto. Curso de direito processual civil: processo de execuo e processo caute-
lar. Vol. II. 21 ed. Rio de Janeiro: Forense, 1998, p. 264.
32
O prazo para embargar do INSS refoge regra, sendo de 30 (trinta) dias, nos termos do art. 130 da Lei n
8.213, de 1991, com a redao dada pela Medida Provisria n 1.523-8, de 28.5.97, convertida na Lei n 9.528, de 1997.
33
DANTAS, Francisco Wildo Lacerda. Execues contra a fazenda pblica: regime de precatrio. Braslia: Bra -
slia Jurdica, 1999, p. 65.
34
SILVA, Amrico Lus Martins da Silva. Do precatrio-requisitrio na execuo contra a fazenda pblica. 2
ed. Rio de Janeiro: Lmen Jris, 1998, p. 103.
35
Cf. RE n 1320431-SP. Ac. Un. da 1 Turma do STF, Rel. Min. Celso de Mello.
36
CHIOVENDA, Giussepe. Instituies de direito processual civil. Vol. II. 2 ed. Trad. J. Guimares Menegale.
So Paulo: Saraiva, 1965, p. 11.
37
ASSIS, Araken. Comentrios ao cdigo de processo civil. Vol. VI. 1 ed. 3 tiragem. Rio de Janeiro: Forense,
2000, p. 24.
38
SILVA, Ovdio A. Batista da. Curso de processo civil. V. I. 5 ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2000, p.
115.
39
JUNIOR, Humberto Theodoro. Processo de execuo, p. 335.
40
ASSIS, Araken. Manual do processo de execuo. 7 ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2001, p. 798.
41
A doutrina, de modo geral, entende que se trata de uma providncia judicial satisfativa. Confira-se nesse sen-
tido Jos Carlos Barbosa Moreira (NOVO PROCESSO CIVIL BRASILEIRO, p. 259).Vicente Greco discrepa desse en-
tendimento e sustenta a natureza cautelar da medida (EXECUO CONTRA A FAZENDA PBLICA, p. 92)
42
in LEX Juris prudncia do TFR 86-291.
43
GRECO FILHO, Vicente. Op. cit., p. 59.
44
MIRANDA, Francisco Cavalcante Pontes. Comentrios ao cdigo de processo civil. Vol. 10. Rio de Janeir:
Forense, 1976, p. 470.
45
NEVES, Celso. Comentrios ao cdigo de processo civil. Vol. VII. 4 ed. Rio de Janeiro: Fo rense, 1988, p.
166.
46
VIANA, Juvncio Vasconcelos. Execuo contra a fazenda pblica. So Paulo: Dialtica, 1998, p. 97.
47
REsp. n 193896-RJ, Rel. Min. Milton Luiz Pereira, in DJ de 12.6.2000, p. 79; REsp. n 171228-SP, Rel. Min.
Humberto Gomes de Barros, in DJ de 01.07.1999; e REsp. 100700-BA, Rel. Min. Demcrito Reinaldo, in DJ de
31.3.97.
48
VIANA, Juvncio Vasconcelos. Op. cit., p. 98.