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Latin American and Caribbean Law and

Economics Association
From the SelectedWorks of Bruno Meyerhof Salama

January 2011

Sete Enigmas do Desenvolvimento em Douglass


North

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Author SelectedWorks of New Work

Available at: http://works.bepress.com/bruno_meyerhof_salama/33


Sete Enigmas do Desenvolvimento em Douglass North
-- Working Paper de 14.7.2009 --

Sete Enigmas do Desenvolvimento em Douglass North

Bruno Meyerhof Salama

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Sete Enigmas do Desenvolvimento em Douglass North
-- Working Paper de 14.7.2009 --

NDICE

I. Introduo.................................................................................................................. 3
II. O Conceito de Desenvolvimento..............................................................................4
A. Definio...................................................................................................... 4
B. O Controle da Violncia como Conceito-Chave.......................................... 5
C. Ordens de Acesso Limitado (OAL)..............................................................6
D. Ordens de Acesso Aberto (OAA)................................................................ 8
III. Uma Teoria do Desenvolvimento........................................................................... 9
A. O Processo de Transio.............................................................................. 9
B. Ressalvas e Pressupostos Tericos............................................................... 11
C. Implicaes para as Tentativas de Mudana Institucional........................... 12
IV. Teoria Histrica da Evoluo Institucional............................................................ 14
A. A Revoluo Fiscal Inglesa no Sculo XVII............................................ 14
B. A Centralidade dos Custos de Transao..................................................... 17
C. Instituies, Mudana Institucional e Desempenho Econmico.................. 20
V. Sete Enigmas do Desenvolvimento em Douglass North......................................... 23
A. Primeiro Enigma: Como Ordenar o Desenvolvimento?.............................. 23
B. Segundo Enigma: Quais So as Lies da Histria?.................................... 24
C. Terceiro Enigma: Como o Direito Afeta o Crescimento Econmico?......... 24
D. Quarto Enigma: Como o Direito Afeta o Arcabouo Institucional?............ 25
E. Quinto Enigma: O Estudo do Desenvolvimento Tcnico ou Ideolgico?. 25
F. Sexto Enigma: Qual o Papel do Direito Estatal? ...................................... 27
G. Stimo Enigma: A Quem Interessa a Rule of Law?.....................................28
VI. Concluso............................................................................................................... 28

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Sete Enigmas do Desenvolvimento em Douglass North
-- Working Paper de 14.7.2009 --

Sete Enigmas do Desenvolvimento em Douglass North

Bruno Meyerhof Salama*

Economic history is about the performance of economies through time. The objective
of research in the field is not only to shed new light on the economic past but also to
contribute to economic theory by providing an analytical framework that will enable us
to understand economic change.
Douglass North, Lecture to the memory of Alfred Nobel, 9/12/1993

"Voc precisa de algum que te d segurana


Seno voc dana, seno voc dana."
Engenheiros do Hawaii

I. Introduo

Pensar o tema do desenvolvimento compreende um triplo exerccio. O primeiro diz


respeito ao estabelecimento de um referencial, ou parmetro, contra o qual se possa
contrastar os fatos e identificar avano, estagnao, ou retrocesso. Isto , trata-se de
estabelecer um sentido para o desenvolvimento. O segundo aspecto o de estabelecer as
ferramentas analticas com as quais se realizar o diagnstico. O terceiro trata de lidar
com problemas concretos que apresentem oportunidades para aplicao do ferramental
terico escolhido. Os dois primeiros aspectos so estritamente tericos; s o terceiro
propriamente aplicado. A obra de Douglass North contm conceitos teis para se pensar
esses aspectos tericos e fornece uma perspectiva original para se pensar em problemas
aplicados.

Este trabalho conduz um mapeamento seletivo da obra de North. Enfoco especialmente


sua produo das ltimas duas dcadas, particularmente (mas no apenas) as seguintes
obras: Constitutions and Commitment: The Evolution of Institutional Governing Public
Choice in Seventeenth-Century England (1989, em co-autoria com Barry Weingast),1 o
clssico Institutions, Institutional Change and Economic Performance (1990),2
Institutions (1991)3 e o recente Understanding the Process of Economic Change
(2005).4 Tomo tambm como centrais diversos artigos publicados por North nos ltimos
quatro anos, destacadamente o inovador Limited Access Orders in the Developing
World: A New Approach to the Problems of Development (2007, em co-autoria com
John Wallis, Steven Webb e Barry Weingast).5

Divido o trabalho em seis sees. A seo II descreve a noo de desenvolvimento


formulada por North. A seo III descreve sua teoria do processo de desenvolvimento.
A seo IV descreve sua teoria histrica da evoluo institucional. A seo V faz um

* Professor, Direito GV. Agradeo a Luciana Yeung e Cludio Shikida por comentrios e sugestes.
1
NORTH, Douglass C. e WEINGAST, Barry R. "Constitutions and Commitment: The Evolution of Institutional
Governing Public Choice in Seventeenth-Century England," Journal of Economic History 49 (1989): 803-32.
2
NORTH, Douglass. Institutions, Institutional Change and Economic Performance, Cambridge University Press,
1990.
3
NORTH, Douglass C. Institutions. The Journal of Economic Perspectives, Vol. 5, No. 1 (1991), pp. 97-112.
4
NORTH, Douglass C. Understanding the Process of Economic Change. Princeton, N.J.: Princeton University, 2005.
5
NORTH, Douglass C., WALLIS, John Joseph, WEBB, Steven B., WEINGAST, Barry R. Limited Access Orders in
the Developing World: A New Approach to the Problems of Development. World Bank, Policy Research working
paper n. WPS 4359. Disponvel em: http://ssrn.com/abstract=1015978.

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-- Working Paper de 14.7.2009 --

balano das anteriores, identificando o que me parece sejam verdadeiros enigmas do


desenvolvimento que se pode encontrar na obra de North. A seo VI conclui.

II. O Conceito de Desenvolvimento

A. Definio

Para North, o desenvolvimento um processo de transformao da ordem social; e mais


especificamente, de uma transformao tal que enseje a transio de uma ordem social
de acesso limitado para uma ordem social de acesso aberto. O crescimento econmico,
dir North, no conduz necessariamente a essa transformao: para que haja
desenvolvimento, preciso que surjam mecanismos institucionais e organizacionais que
facilitem a transferncia para o campo poltico dos ganhos da economia. Esse processo
no automtico e no pode ser pressuposto. Confira-se sua definio, in verbis:

Alguns estudiosos tratam o desenvolvimento como sendo idntico ao


crescimento da produtividade (Landes 1999; 1969; Mokyr 1990.),6 enquanto
outros como Fogel7 e North enxergam uma diferena. [...] O desenvolvimento
pode ser definido como movimento ao longo do espectro das Ordens de Acesso
Limitado (OAL) para uma Ordem de Acesso Aberto (OAA). Este movimento
tem em geral levado a um aumento da produtividade e renda. Entretanto, o
aumento de renda, por si s, raramente ajuda os estados a se deslocarem ao
longo do espectro das OALs, e muito menos a fazerem a transio para uma
OAA. O crescimento resultante da evoluo tecnolgica, portanto, no
necessariamente produz qualquer dessas formas de desenvolvimento; assim,
melhorias tecnolgicas no contribuem necessariamente para o
desenvolvimento. Os chamados pases em desenvolvimento podem adotar
mtodos de produo tecnolgica aprimorados (provocando um aumento da
produtividade dos fatores de produo) e, em certa medida, at mesmo
desenvolverem novas tecnologias prprias, sem se tornarem OAAs, sem
atingirem as condies bsicas [para se tornarem OAAs], ou, at mesmo, sem se
tornarem OALs maduras no sentido de darem suporte a uma ampla rede de
organizaes fora do estado.8 (grifei e anotei)

Ressalto os trs pontos centrais dessa definio, para que se possa examin-los com
mais cuidado adiante. Em primeiro lugar, o desenvolvimento um processo evolutivo
de transio da ordem social em que h uma passagem de ordem de acesso limitado
para ordem de acesso aberto. Em segundo lugar, o crescimento econmico pode
conduzir ao desenvolvimento, mas isso no ocorrer necessariamente. Finalmente, em
terceiro lugar, o que diferencia os pases desenvolvidos dos demais o tipo de ordem
social existente, que nos primeiros de acesso aberto e nos demais de acesso
limitado.

6
Referncias a LANDES, David S. 1969. The Unbound Prometheus. NY: Cambridge University Press; e LANDES,
David S. 1998. The Wealth and Poverty of Nations: Why some are so rich and some so poor, NY: W.W. Norton
(publicado em 1998, com um eplogo adicionado em 1999 edio em brochura); e MOYIR, Joel 1990. The Lever of
Riches: technological creativity and economic progress. NY: Oxford Univ. Press.
7
Robert William Fogel, economista norte-americano, dividiu o Nobel de economia com North em 1993.
8
NORTH et al., nota 5, p. 36.

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B. O Controle da Violncia como Conceito-Chave

Nas suas obras mais recentes, North toma como ponto de partida a observao de que a
maioria das teorias de estado, explcita ou implicitamente, se escora em dois
pressupostos empiricamente falsos: primeiro, o de que o estado um ator nico, e no
uma coalizo deles; segundo, o de que o estado possui o monoplio da violncia. Com
esses dois pressupostos, possvel trabalhar com uma idia simples de planejamento
social centralizado e benevolente; sem eles, o quadro bem mais complexo.

Segundo North, o exame da histria humana registrada (recorded human history)


indica que o primeiro objetivo das organizaes polticas o de prover ordem e evitar a
violncia fsica.9 Sem a existncia de um estado organizado, a violncia endmica.
Alguns indivduos ou grupos se especializam no uso da violncia, mas todos precisam
estar constantemente preparados para defender a sua integridade fsica, sua vida e seus
bens, inclusive pela fora das armas disponveis quando necessrio.

O primeiro desafio ento criar condies para que os indivduos compitam


pacificamente ao invs de lutarem. Somente aps a pacificao que ser possvel
buscar outros objetivos como especializao do trabalho, o aumento dos intercmbios e
outras formas de desenvolvimento humano. Ao longo da histria, as sociedades
humanas se valeram de instituies, organizaes e crenas que lhes permitiram lidar
com o problema da violncia com diferentes graus de sucesso. Essas sociedades
possuem uma lgica fundamental que pode ser capturada pelo conceito de ordem social.

Uma ordem social de acesso limitado (OAL) pode surgir quando os ganhos de paz para
os especialistas no uso de violncia que existem nas ordens sociais primitivas (OP) se
tornam suficientemente grandes para lhes permitir realizarem compromissos crveis de
abdicarem do uso de meios violentos. Quando se chega a um acordo, torna-se possvel a
coexistncia pacfica. Com isso, cada especialista no uso da violncia pode passar a
explorar rendas, outorgando a determinados indivduos direitos para realizarem
comrcio, educao ou at outorgando privilgios para a administrao da crena
espiritual. Forma-se assim uma elite comprometida com a manuteno de uma
determinada ordem poltica, econmica, educacional, religiosa e militar da sociedade.

Em ordens sociais com tais caractersticas, determinados indivduos possuem


privilgios e podem obter rendas por integrarem a elite.10 Como a violncia social
constitui uma ameaa que pode reduzir esses privilgios e rendas, passa a ser do
interesse dessa elite cooperar com a coalizo poltica que detm o poder. Os indivduos
integrantes dessas elites possuem tambm condies privilegiadas que lhes permitem
formarem organizaes com peso poltico, como partidos polticos por exemplo.

Isso quer dizer que uma ordem de acesso limitado surge, desse modo, como uma
soluo para o problema da violncia endmica. A ameaa de violncia contida pela
formao de uma coalizo integrada por indivduos da elite. Esta coalizo manipula o
sistema poltico para limitar a entrada e acesso (por no-elites) para atividades que
geram rendas. Alm disso, a coalizo atribui rendas entre as elites para induzir o apoio

9
Neste ponto, a referncia implcita a Hobbes indisfarvel.
10
A expresso obteno de rendas aqui utilizada para designar aquilo que a literatura de cincia poltica norte-
americana chama de rent seeking.

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ao sistema poltico em vigor. O interbloqueamento entre a poltica e a economia torna o


sistema estvel.

Em algumas raras circunstncias histricas, contudo, algumas sociedades conseguiram


romper com o ciclo de estabilidade das OAL, tornando-se assim ordens de acesso
aberto (OAA). As OAA distinguem-se das OAL principalmente quanto (a) forma de
controle da violncia na sociedade, (b) estrutura organizacional da sociedade civil, e
(c) dinmica de gerao de riqueza. As OAA possuem um controle centralizado da
violncia, que tambm constitucionalmente controlado;11 possuem organizaes no
estatais fortes e amparadas pelo estado; e derivam sua estabilidade poltica e
prosperidade econmica da intensa competio sobre o poder poltico e sobre as
inovaes econmicas. J nas OAL o controle da violncia fragmentrio; as
organizaes no-estatais so dependentes do estado; e o sistema poltico manipula o
sistema econmico de modo que elites possam obter rendas atravs da limitao do
acesso s esferas poltica e econmica.

Seria, ento, possvel encontrar trs tipos bsicos de ordens sociais: as ordens primitivas
(OP), as ordens de acesso limitado (OAL) e as ordens de acesso aberto (OAA). As OP
so as sociedades primitivas de caadores e coletores, em que a violncia endmica, e
que de modo geral j foram superadas em quase todo o mundo. As OAL so as formas
historicamente mais comumente observveis nas sociedades humanas, em que o
controle da violncia se d atravs da formao de coalizes de elite; e as OAA
correspondem a mais ou menos duas dzias de pases que, por uma conjuno fortuita
de eventos, realizaram nas ltimas dcadas uma transio e superaram a condio de
OAL.

C. Ordens de Acesso Limitado (OAL)

As ordens de acesso limitado corresponderiam situao da quase totalidade das


sociedades humanas que existiram ao longo dos ltimos 10 milnios, sendo, por esse
motivo, tambm referidas por North como o estado natural. As OAL modernas,
contudo, variam profundamente. Elas incluem todos os pases em desenvolvimento,
porm as diferenas entre os integrantes desse grupo so marcantes.

Enquanto alguns pases em desenvolvimento esto afundados na pobreza e violncia,


outros puderam acumular uma quantidade considervel de ativos produtivos, e em
alguns casos, ainda, puderam permitir que parcelas relevantes de suas populaes
participassem das benesses do crescimento econmico. Assim, enquanto todas as OAL
compartilham os mesmos mecanismos para sustentao da estabilidade, elas diferem
marcadamente na densidade e nos tipos de organizaes que as suportam.

Nas OAL, a violncia est, em maior ou menor grau, dispersa na sociedade. O uso
informal da violncia um substituto encontrado por agentes que no podem contar
com o enforcement das leis estatais para fazer valer promessas e permitir a diviso e
especializao do trabalho. Dependendo de quem tem acesso violncia e da
sofisticao das organizaes internas e externas ao estado, surgiro trs tipos distintos
de OAL: as frgeis, as bsicas e as maduras.

11
North possui uma noo especfica do termo constituio. Vide seo II(C) abaixo.

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As OAL frgeis correspondem aproximadamente queles pases em que vive o chamado


bottom billion, isto , aproximadamente os um bilho de seres-humanos mais pobres do
planeta.12 Nesses pases, cada faco da coalizo poltica dominante tem acesso direto
violncia, e o potencial de imposio de violncia o principal determinante da
distribuio de rendas e recursos. Sempre que a alocao dessas rendas e recursos se
distancia do equilbrio de fora militar, as faces voltam luta armada. Devido sua
instabilidade, os estados de OAL frgeis tm estruturas institucionais simples, e no h
como apoiar organizaes privadas fora do estado. Exemplos de OAL frgeis incluiriam
Haiti, Afeganisto, Iraque e Somlia.

J nas OAL bsicas, o estado uma entidade bem estabelecida, e, em comparao com
o estado nas OAL frgeis, tem boas condies de reduzir os surtos de violncia. Nas
OAL bsicas o estado , por outro lado, a nica organizao duradoura na sociedade, de
modo que os privilgios e direitos da elite esto estreitamente identificados com o
estado. Assim, um grupo ou indivduo que deseje realizar uma atividade mais complexa
somente pode faz-lo atravs do estado. A especializao e diviso do trabalho dentro
do estado permitem criar organizaes especializadas que se concentram principalmente
em prover bens pblicos e privados para a coalizo dominante, tais como a gesto do
comrcio, da educao, da religio, da cobrana de impostos, e da proviso de
infraestrutura.

Nas OAL bsicas, contudo, o potencial de violncia permanece bastante disperso na


sociedade. Embora nem todos se especializem no uso da violncia, todos os membros
da elite tm laos com um especialista em violncia que lhe d proteo caso conflitos
violentos venham a eclodir. H, por outro lado, instituies pblicas que fornecem
regras mais ou menos estveis para solucionar problemas recorrentes de modo no
violento, inclusive quanto s sucesses dos lderes polticos, cobranas de tributos, e
diviso dos despojos de conquistas militares. Essas regras comuns tambm facilitam o
surgimento de crenas comuns entre as elites, o que aumenta a estabilidade do sistema.
Exemplos de OAL bsicas incluem a Birmnia, Cuba, Coria do Norte, e diversos
pases rabes.

Finalmente, as OAL maduras sustentam uma variedade mais ampla de organizaes que
no pertencem ao estado. Estas, contudo, ainda precisam da sano/aprovao/chancela
do estado. O beneplcito estatal necessrio, em primeiro lugar, para criar barreiras de
entrada que reduzam a competio com a elite. Alm disso, essas chancelas permitem a
gerao de rendas que garantam a preservao do poder poltico da coalizo dominante.
Exemplos de OAL maduras incluem a maioria da Amrica Latina, a frica do Sul e a
ndia.

Boa parte das OAL maduras possui as instituies formais tipicamente encontradas nas
OAA: a distribuio do poder tripartite, as burocracias estatais so profissionais e as
eleies so freqentemente democrticas. Essas instituies formais, contudo,
desempenham nas OAL papis parcialmente distintos daqueles desempenhados nas
OAA. No passado, diz North, as restries eram claramente formais, j que havia
escravido, servido, etc. Hoje, contudo, as restries que mantm as OAL so
geralmente informais. Isso quer dizer que a despeito das autorizaes estabelecidas pelo

12
Vide COLLIER, Paul. The Bottom Billion: Why the Poorest Countries Are Failing and What Can Be Done About
It. Oxford and New York: Oxford University Press (2007).

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direito formal, restries de natureza informal freqentemente impedem a efetiva


utilizao das instituies formais por parcelas mais amplas da populao.

Assim, nas OAL, em menor ou maior grau, a militncia poltica em partidos, a


titularidade formal de direitos de propriedade, inclusive sobre firmas, segue na prtica
estando disponvel apenas para uma elite. As barreiras informais manifestam-se de
diversas formas, inclusive atravs de convenes sociais ou de bices meramente
burocrticos como autorizaes, registros, licenas, etc. Segundo North, no bvio que
esses limites informais sejam deliberadamente impostos pela elite; eles freqentemente
surgem, por exemplo, a partir de pequenas corrupes que vm de dentro da burocracia.
As elites contribuem com esse quadro, contudo, pois toleram a pequena corrupo que
lhes favorece limitando a competio.

Nas OAL maduras, os estados possuem estruturas institucionais durveis e suportam


uma ampla gama de organizaes no estatais; tais organizaes, contudo, permanecem
sendo da elite. As OAL maduras no podem se desenvolver sem organizaes privadas
sofisticadas, particularmente empresas de diversos tipos. Estas organizaes privadas
sofisticadas acabam tambm por impulsionar uma maior organizao e especializao
das instituies estatais, inclusive, por exemplo, os tribunais e os bancos centrais. Em
OAL maduras, o governo pode se comprometer de forma crvel com um leque maior de
polticas e instituies privadas justamente porque organizaes privadas que
representam a elite podem punir o governo caso este se afaste dos seus compromissos
prvios. Isto permite um considervel nvel de desenvolvimento poltico e econmico, e
uma relativa estabilidade. Mesmo assim, as OAL maduras permanecem sujeitas a crises
recorrentes.

D. Ordens de Acesso Aberto (OAA)

As OAA so marcadas pelo livre acesso e entrada dos cidados nas organizaes
polticas e econmicas. Nas OAA, um processo schumpeteriano de destruio criativa
faz com que as rendas sejam obtidas principalmente a partir de inovaes tecnolgicas e
institucionais e no a partir de restries entrada e acesso aos sistemas poltico e
econmico, como nas OAL.

Mais especificamente, a ordem social de acesso aberto se caracteriza pela existncia de


trs circunstncias: (a) o acesso s atividades econmicas, polticas, religiosas, e
educativas est aberto a todos os cidados; (b) o estado apia formas organizacionais
que estruturam cada uma dessas atividades, e este apoio est disponvel a todos os
cidados; e (c) a rule of law aplicada de forma imparcial a todos os cidados. Estados
Unidos, Europa ocidental e Japo seriam os pases a terem realizado tal transio, e
seriam hoje OAA.13

Os dois pilares bsicos de sustentao das OAA so a competio poltica e a


competio econmica. As duas foras se retro alimentam: a competio poltica
necessria para manter o acesso aberto na economia, e a competio econmica
necessria para manter o acesso aberto na poltica.

13
NORTH et al., nota 5, pp. 17-18 (Essa concluso possvel, dentre outras coisas, porque para North uma
sociedade em que um tero ou mais da populao possua direitos de cidados provavelmente ser uma ordem de
acesso aberto que se sustenta atravs de competio intra-elites (intra-cidados)).

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Para que uma sociedade se qualifique como um OAA, preciso que o quadro de acesso
aberto seja sustentvel no longo prazo. Isso no decorrer nem da boa vontade dos
agentes econmicos, nem da boa vontade dos agentes polticos: de um modo geral, cada
um deles gostaria de poder bloquear a competio tanto quanto possvel e a existncia
tal bloqueamento , por sinal, precisamente a essncia da lgica de funcionamento das
OAL. Mas nas OAA as restries decorrem da existncia de oposio poltica, que,
estando geralmente lastreada tambm em fora econmica, consegue evitar alteraes
bruscas na ordem de acesso aberto.

A estabilidade das OAA se d, portanto, com a manuteno da competio. A entrada


aberta nos sistemas poltico e econmico fomenta a formao de organizaes pblicas
e privadas sofisticadas, e tais organizaes permitem a especializao e a gerao de
considervel valor na sociedade. O relativo equilbrio de foras que h entre as
organizaes torna crveis os compromissos assumidos entre elas e permite o
surgimento de constituies auto-executveis (self-enforcing).

Para North, o sentido de constituio o de conjunto de regras e princpios bsicos


vistos como legtimos. Da por que essas constituies podem estar codificadas em um
nico documento (como no caso norte-americano ou continental europeu) ou no
codificadas e at parcialmente implcitas (como no caso ingls). A constituio auto-
executvel quando as organizaes envolvidas na disputa poltica no dispem de
incentivos para quebrarem as regras do jogo.

Em suma, o processo competitivo faz com que em uma OAA a criao de privilgios
seja mais difcil. Embora uma grande quantidade de organizaes esteja continuamente
tentando estabelecer privilgios para seus membros, poucas organizaes so fortes o
suficiente para faz-lo. A criao de um privilgio para uns implica a negao de
oportunidades para outros, e como todos os cidados possuem a capacidade
organizativa, a criao de privilgios tende a enfrentar uma oposio poltica acirrada.
Esse quadro contrasta com as OAL, em que a criao de organizaes seletiva e as
organizaes existentes precisam apoiar a coalizo poltica dominante para sobreviver.

III. Uma Teoria do Desenvolvimento

A. O Processo de Transio

As OAL frgeis, bsicas e maduras variam no grau de abertura e acesso s organizaes


econmicas e polticas, mas a lgica ltima de limitao ao acesso s organizaes
econmicas e polticas sempre a mesma: elites polticas e econmicas atuam em
simbiose para manter o acesso a organizaes limitado. A transio de OAL para OAA
um processo incerto: o crescimento econmico resultante da evoluo tecnolgica
pode produzi-la, mas isso no ocorre necessariamente. Da por que a evoluo dentro
das trs categorias de OAL frgil, bsica, madura mais simples do que a passagem
de OAL para OAA.

Historicamente, diz North, a transio de OAL madura para OAA teria sido um
processo com dois aspectos centrais: (1) a evoluo institucional das OAL no sentido de
permitirem intercmbios impessoais entre as elites; e (2) o surgimento de uma
circunstncia histrica em que a elite julgue ser de seu auto-interesse a expanso do

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escopo das interaes impessoais para as no-elites. Vejamos cada um desses dois
aspectos separadamente.

A evoluo institucional das OAL no sentido de permitirem intercmbios impessoais


entre as elites estaria ligada emergncia de trs pr-condies, ou degraus de porta
(doorstep conditions), a saber: (a) a existncia de rule of law entre as elites, (b) a
existncia e organizaes perenes, isto , organizaes cuja existncia independe da
identidade de seus membros e que podem durar para alm da vida de alguns membros
especficos, e (c) a existncia de controle poltico-constitucional sobre o poder militar.

O tema da existncia da rule of law entre as elites se pe da seguinte forma: North no


articula uma definio precisa de rule of law, mas o conceito compreende, antes de
tudo, a proteo de direitos de propriedade da sociedade civil no apenas perante
outros membros da sociedade civil, mas acima de tudo perante o confisco ou a
arbitrariedade do estado. Posta nesses termos, a rule of law ofereceria uma gama de
direitos e servios para as elites. O paradoxo, portanto, o de que a rule of law seria
condio para a passagem de OAL para OAA, muito embora num primeiro momento
ela beneficiasse apenas as elites.

J as organizaes perenes permitiriam aos indivduos criarem organizaes mais


poderosas que poderiam, por exemplo, obter financiamentos e contratar em prazos mais
longos. Somente sob um estado tambm perene que outras organizaes perenes
poderiam existir, o que quer dizer que este degrau tem implcito tambm a existncia
de um estado duradouro e minimamente estvel. No h desenvolvimento sob a
anarquia, principalmente porque em um regime anrquico a violncia est fora de
controle.

Por fim, o controle poltico dos militares seria necessrio para assegurar a consolidao
da administrao da violncia apenas em organizaes especializadas controladas pelo
estado (especialmente as foras armadas e a polcia) e sujeitas a regras constitucionais
que regulem o uso da violncia contra os cidados. Aqui a noo claramente de
submeter o poder das armas ordem institucional.

Tomados em conjunto, esses fatores rule of law entre elites, existncia de


organizaes perenes e subordinao da administrao da violncia constituio
permitiriam, ento, intercmbios interpessoais entre as elites. Estaria, assim, satisfeita a
primeira pr-condio na transio de uma OAL madura para uma OAA.

O segundo aspecto na transio de uma OAL madura para um OAA seria o surgimento
de circunstncia histrica em que a elite julgasse ser de seu auto-interesse a expanso do
escopo das interaes impessoais para parcelas mais amplas da sociedade. Para entender
como isso se pe na obra de North, deve-se considerar, em primeiro lugar, que o
processo histrico de criao de rule of law entre as elites est acompanhado de outro
processo evolutivo, desta feita no plano jurdico: trata-se da definio jurdica de
direitos de propriedade em bases cada vez mais impessoais. A definio de direitos de
propriedade em bases impessoais abre a possibilidade de que direitos de propriedade
sejam estendidos de maneira mais horizontal a parcelas mais amplas da populao no
integrantes da elite. Assim, surge aos poucos uma quantidade cada vez maior de
proprietrios, e esses novos proprietrios podem deter direitos de propriedade
independentemente de estarem politicamente prximos da coalizo dominante.

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Sete Enigmas do Desenvolvimento em Douglass North
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North ilustra esse fenmeno com o exemplo da criao das sociedades por aes na
Inglaterra. A criao desse tipo societrio, num primeiro momento, teria servido apenas
s elites. Com o instituto jurdico das sociedades por aes, o estado passava a garantir
no apenas a propriedade das aes (e o direito de propriedade sobre as firmas), mas
tambm limitava a responsabilidade dos acionistas ao montante de capital subscrito, no
caso de quebras. Ocorre que o valor das aes depende da possibilidade de venda dessas
aes terceiros: quanto maior o grupo de potenciais compradores dessas aes, tanto
maior o seu valor. Da a convenincia de se definir juridicamente as aes de modo
impessoal, de modo que qualquer indivduo possa compr-las e no apenas os duques,
condes ou proprietrios de terras.

Da conclui North: a criao de direitos de propriedade sobre aes impessoalmente


definidos serviu para tornar essas aes mais valiosas para as elites. E ao mesmo tempo,
e de maneira epifenomnica (isto , secundria e no planejada) este movimento acabou
por alargar o direito de propriedade sobre aes.14 Exemplos como esse ilustrariam,
ento, como a definio impessoal de direitos de propriedade, e, portanto, a ampliao
do rule of law para alm das elites, teria sido uma condio para a abertura da ordem
social em circunstncias histricas em que essa abertura fosse vantajosa para as elites. A
transio de OAL madura para OAA estaria povoada por situaes como esta.

Com a passagem de uma OAL para uma OAA, haveria uma transio de um regime de
cooperao intra-elite para um regime de competio intra-elite. Isto , surgiria um
regime de acesso aberto intra-elite. Nesse processo, a elite acabaria criando instituies
polticas, econmicas, legais e sociais que definiriam os indivduos integrantes dessas
elites como cidados. Esse processo estaria imbricado com outro, a saber, a paulatina
eliminao das restries de acesso e entrada.

Quando, ento, uma OAL se torna uma OAA: a partir de uma abertura na poltica (que
implica em uma mudana na economia) ou a partir de uma mudana na economia (que
implica em uma mudana na poltica)? Onde est a relao de causalidade? A resposta
de North a de que o acesso aberto na poltica sustenta o acesso aberto na economia e
vice-versa; nenhuma das duas causa a outra.15 O quadro de evoluo histrica se d
atravs de processos que se reforam mutuamente. A evoluo ocorre quando
circunstncias que se pem em uma dimenso tornam-se suficientemente poderosos
para pressionar pela mudana na outra.

B. Ressalvas e Pressupostos Tericos

North pontua a descrio do processo de transio acima mencionado com duas


ressalvas. A primeira seria a de que no haveria nenhuma teleologia histrica no
processo evolutivo. Embora os diferentes tipos de OAL possam ser agrupados em uma
progresso crescente de graus de desenvolvimento, no h nada que garanta que aps o
atingimento de um estgio, o prximo estgio o suceder. Os pases podem regredir,
progredir ou estagnar-se por dcadas, e s vezes por sculos.

14
Sobre o ponto, vide HIRSCH, Paul M. e LOUNSBURY, Michael D. Rediscovering Volition: The Institutional
Economics of Douglass C. North. The Academy of Management Review, Vol. 21, No. 3 (1996), p. 872.
15
NORTH et al., nota 5, p. 21.

11
Sete Enigmas do Desenvolvimento em Douglass North
-- Working Paper de 14.7.2009 --

Exemplos que pases que, na viso de North, estariam atualmente regredindo seriam a
Bolvia, a Venezuela e a Rssia. A evidncia estaria nas nacionalizaes, no maior
controle e no banimento de organizaes antes mais independentes. O caminho da
regresso tambm estaria sendo trilhado por pases como Ruanda, Somlia e os
integrantes da ex-Iugoslvia. A Alemanha dos anos 1930, da mesma forma, seria um
exemplo histrico que evidenciaria o caso de um pas que, estando s portas da
transio para uma OAA antes da primeira Guerra Mundial, teria regredido para uma
OAL bsica aps a ascenso nazista.

A segunda ressalva seria a de que as pr-condies para a emergncia de interaes


impessoais rule of law entre elites, organizaes perenes e subordinao da
administrao da violncia constituio, como visto acima seriam regularidades
histricas; no necessidades tericas. North um historiador do desenvolvimento, e do
desenvolvimento da Europa ocidental e dos Estados Unidos em particular. As pr-
condies por ele identificadas so, especialmente por tal motivo, regularidades da
experincia histrica da Europa e da Amrica do Norte.16

North reconhece que os detalhes da transio de OAL para OAA ainda no so bem
compreendidos. Sua teoria se limita a fornecer um mapa desses processos baseados em
uma interpretao histrica calcada em trs pressupostos. Em primeiro lugar, as
sociedades partem de ordens de acesso limitadas, que so o estado natural. Em segundo
lugar, durante o processo de evoluo e transio, as mudanas nas instituies, nas
organizaes e nos comportamentos individuais decorrem de aes que se presume
sejam coerentes com os interesses das elites. Nem todas essas conseqncias, contudo,
so necessariamente previstas, pretendidas, ou antecipadas. Finalmente, em terceiro
lugar, os efeitos das mudanas sobre instituies, organizaes e indivduos durante a
transio so tambm presumivelmente consistentes com os sistemas polticos e
econmicos em vigor em cada momento.

C. Implicaes para as Tentativas de Mudana Institucional

As OAL e as OAA se sustentam, portanto, sobre lgicas de funcionamento bastante


diferentes. As OAL se baseiam na limitao do acesso, na extrao de rendas para um
acesso seletivo de uma elite, e na supresso seletiva da competio poltica e
econmica. J as OAA se sustentam no acesso aberto e na competio poltica e
econmica. Cada um desses tipos de ordens contm sistemas econmicos, polticos,
religiosos, militares e educacionais que se reforam e se complementam. Cada um
desses sistemas est integrado uma ordem social com uma lgica prpria.

Por este motivo, o mesmo arranjo institucional por exemplo, o mesmo cdigo civil ou
o mesmo sistema poltico funciona de forma diferente em cada um desses ambientes.
E a se chega a uma concluso importantssima: a mudana institucional no pode ser
considerada apenas como uma varivel exgena, isto , externa ordem social. Por isso,
as mudanas das instituies jurdicas formais no podem ser vistas como pistas de
levantamento de vo da performance econmica dos pases.17 Um sistema poltico
competitivo no se sustenta se for implantado de cima para baixo em uma ordem de

16
Assim, abre-se a possibilidade, em tese pelo menos, de que outros lugares sigam outros caminhos.
17
Este tema bem explorado em MILHAUPT, Curtis J. e PISTOR, Katharina. Law & Capitalism: What Corporate
Crises Reveal about Legal Systems and Economic Development around the World, University of Chicago Press,
2008.

12
Sete Enigmas do Desenvolvimento em Douglass North
-- Working Paper de 14.7.2009 --

acesso limitado. Este seria, inclusive, um dos motivos pelos quais o transplante jurdico
e o transplante institucional tendem a no funcionar como esperado.

North nota que as polticas de desenvolvimento freqentemente falham porque tentam


transplantar institutos que funcionam bem nas OAA para o contexto de OAL; e o que
funciona em um contexto no necessariamente funcionar no outro. Nas palavras de
North, essas reformas ameaam as formas de obteno de renda que mantm a
sociedade e em muitos casos ameaam a prpria lgica sobre a qual a sociedade est
organizada. No surpreende que a elite e a no-elite resistam, sabotando ou subvertendo
tais reformas nas sociedades de acesso limitado que no esto prontas para elas.18

Os transplantes jurdicos e institucionais falham, ento, por trs motivos. Em primeiro


lugar porque as instituies isto , as regras do jogo diferem nos detalhes, e os
contextos locais so bastante diferentes. O transplante jurdico enfoca a oferta
institucional pelo estado, mas deixa de lado a demanda institucional tanto pelos agentes
privados quanto pelos operadores de dentro da prpria mquina estatal. O efeito prtico
o de que a lgica do acesso limitado se apropria das formas institucionais
transplantadas e as adapta ao propsito de limitao de acesso, extrao de renda, e
manuteno da coalizo poltica dominante.

Em segundo lugar, as instituies das OAA tomam por base a existncia de


intercmbios interpessoais e a competio econmica e poltica. Mas nas OAL a
proviso de servios pblicos (inclusive a prestao de servios jurisdicionais) est
freqentemente atrelada a conexes pessoais. Isso ocorre porque o sistema de incentivos
criado pela ordem social oferece reduzida margem para a ao propriamente impessoal
de agentes pblicos. Nas OAL, diz North, a administrao de projetos de bem-estar
social, a obteno de licenas e a prestao de servios judiciais requerem, em grau
maior ou menor grau, interaes pessoais e tambm, muitas vezes, de propinas.

Nas OAL h ento uma maior clivagem entre o estabelecido no direito estatal e a
prtica: as instituies formais consagram a impessoalidade nos intercmbio; as
instituies informais a rejeitam. Este quadro perfeitamente bem refletido, por
exemplo, em instituies sociais como o jeitinho brasileiro, o guanchi chins ou o blat
russo. Todas elas refletem a adaptao de cada cultura ao princpio de que uma mo
lava a outra. Ou, dito de outra forma, todas elas refletem o princpio de que as relaes
so de fato pessoais, mesmo que o direito as discipline como sendo impessoais.

Em terceiro lugar, a competio pelo poder nas OAL funciona de maneira diferente
daquela que se observa nas OAA. Nas OAL, as organizaes mais poderosas tendem a
ser partes da coalizo dominante. Todas elas, de um modo geral, esto envolvidas com a
poltica de maneira a criarem privilgios e outros meios de extrao de renda. Para se
sustentarem no poder, os grupos representados por tais organizaes devem apresentar
um recproco respeito pelos privilgios detidos pelas outras partes, de modo a
manterem os seus prprios; todos tm telhado de vidro, e esta uma limitao clara
expanso da rule of law. J em uma OAA, a maior competio entre as organizaes
no apenas implica na ausncia de reciprocidade, mas em uma luta entre elas por
privilgios. O paradoxo o de que a competio por privilgio parte do processo que
limita o privilgio.

18
NORTH et al., nota 5, p. 5.

13
Sete Enigmas do Desenvolvimento em Douglass North
-- Working Paper de 14.7.2009 --

IV. Teoria Histrica da Evoluo Institucional

O caminho mais fcil para se lidar com a contribuio intelectual de North partir de
seus trabalhos que analisam especificamente circunstncias histricas; e, s depois,
examinar suas generalizaes tericas. desta forma que procedo. Inicio com um de
seus estudos histricos mais conhecidos, e somente a seguir trago generalizaes
conceituais.

A. A Revoluo Fiscal Inglesa no Sculo XVII

Em Constitutions and Commitment: The Evolution of Institutional Governing Public


Choice in Seventeenth-Century England,19 North e Weigast examinaram o quadro
histrico ingls durante o sculo XVII, desde ascenso dos Stuart em 1603 at as
dcadas seguintes Revoluo Gloriosa de 1688. As polticas implantadas pelos Stuarts
e as constantes agitaes polticas e guerras do incio do sculo XVII haviam arranhado
a reputao da Coroa perante seus sditos. Em particular, a Coroa havia perdido a
capacidade de tomar emprstimos junto s elites locais para financiar seus esforos de
guerra. A Coroa vivia, assim, em constante crise fiscal.

As constantes renegociaes foradas e calotes de dvida postos em prtica pela


Coroa inglesa tornavam os potenciais emprestadores receosos de financiarem o
governo. A incapacidade da Coroa de manter promessas crveis de cumprimento das
condies de financiamento pressionava os juros desses emprstimos para cima e
escasseavam o crdito, em uma espiral em que o financiamento da Coroa ia se tornando
cada vez mais crtico. Restava Coroa se financiar atravs de confiscos, aumentos de
tributos, vendas de ttulos de nobreza (peerage), vendas de direito de dispensar justia
em algumas situaes restritas (dispensations), e, finalmente, vendas de monoplios.20

Essas medidas eram possveis para a Coroa inglesa quela altura por causa da reduo
de freios e contrapesos ao poder do rei. Em primeiro lugar, a prerrogativa real (royal
prerogative) permitia que a Coroa emitisse as proclamations e as royal ordinances.
Atravs desses instrumentos, o rei podia criar novas regras independentemente de
consulta ao parlamento. As controvrsias sobre essas regras eram julgadas em cortes
especiais que no estavam sujeitas common law e agiam de forma mais arbitrria e
geralmente de forma favorvel Coroa. Com isso, as royal ordinances do rei tambm
estavam livres do controle judicial.

Em segundo lugar, as star chambers passaram a ser utilizadas como uma arma contra
elites que se opunham ao rei. Criadas no sculo XV, as star chambers se destinavam a
suplementar as atividades das cortes de common law e de equity. Em particular, as star
chambers tinham por misso julgarem casos contra indivduos poderosos que se
encontravam, na prtica, livres do jugo das cortes comuns. As Star Chambers, contudo,
combinavam poderes legislativos, executivos e judiciais, e passaram a ter a ltima
palavra em diversas contendas envolvendo a Coroa. Sua manipulao era mais uma
forma utilizada pelo rei para agir arbitrariamente.

19
Vide NORTH e WEINGAST, nota 1.
20
ocasio, as vendas de monoplios freqentemente ocorriam ao amparo das leis patentrias, porm
independentemente de haver inovao.

14
Sete Enigmas do Desenvolvimento em Douglass North
-- Working Paper de 14.7.2009 --

Em terceiro lugar, a Coroa possua ampla discricionariedade para gerir as atividades


correntes do governo. Os juzes eram pagos pela Coroa, que podia demiti-los com
relativa facilidade. Os Stuarts crescentemente valeram-se dessa faculdade para
influenciarem as decises judiciais. Dois chief justices Coke em 1616 e Crew em 1627
foram demitidos por haverem julgado contra os interesses da Coroa. Ao cabo desse
processo, ao longo do sculo XVII as cortes foram aos poucos se rendendo presso da
Coroa, e passaram julgar consistentemente sempre a seu favor.

Assim, os grandes freios ao poder absoluto estabelecidos historicamente na Inglaterra


a common law e a magna carta perderam fora, e o sistema foi subvertido em favor
do crescente predomnio da Coroa frente aos demais poderes polticos. A isso se somam
os j mencionados confiscos e outras arbitrariedades amplamente postas em prtica pela
Coroa. Tomadas em conjunto, essas circunstncias no apenas deprimiam a situao
econmica do reino, mas tambm aumentavam os riscos de rebelies. Esses riscos eram
potencializados, tambm, pela falta de controle do rei sobre o exrcito. Este quadro
finalmente levou ao agravamento das tenses sociais e ao surgimento de uma coalizo
formada contra a Coroa cuja retrica estava calcada na preservao das liberdades
individuais e na proteo da riqueza e da propriedade privada do risco de confisco.
Seguiu-se ento a revoluo.

Ao final das duas dcadas de durao do processo revolucionrio, a monarquia Stuart


foi restabelecida, o que se deu com a chamada Revoluo Gloriosa de 1688. Mas a
despeito da restaurao dos Stuarts no trono ingls, a ordem institucional mudou
radicalmente. Por um lado, buscou-se limitar os poderes do rei de modo a evitar
arbitrariedades e confiscos da propriedade privada. Isso se deu com mudanas no bill of
rights e outros instrumentos de lei que introduziram o princpio da supremacia do
parlamento. As royal prerogatives e as star chambers foram extintas,21 a elevao de
tributos voltou a necessitar de autorizao parlamentar, e o parlamento tambm passou a
deter poder de veto sobre uma srie de atos de gesto do oramento. Alm disso, a
independncia dos juzes frente Coroa foi assegurada.

Por outro lado, buscou-se criar um quadro institucional que garantisse a estabilidade
econmica da Coroa. Os detentores da riqueza, representados atravs dos parlamentares,
passaram a deter de fato o poder poltico. Em contrapartida, aceitaram financiar o estado
adequadamente, atravs de tributos.

No curso da guerra com a Frana de 1689-1697 (disputada na Amrica do Norte), os


arranjos institucionais regendo as finanas pblicas britnicas mudaram radicalmente.
Em primeiro lugar, estabeleceu-se a destinao especfica de tributos para o
repagamento de dvidas da Coroa. Com isso, o parlamento limitou a possibilidade do rei
renegociar a dvida da Coroa. Em segundo lugar, os financiadores da guerra com a
Frana criaram, em 1694, o Bank of England, que passou a gerir as dvidas do governo.
Como os emprstimos Coroa eram concedidos e cobrados atravs do Bank of England
cujos donos eram os prprios credores da Coroa os emprstimos ao governo seriam
interrompidos se os pagamentos devidos pela Coroa tambm o fossem. Em terceiro
lugar, j aps a vitria sobre a Frana, criou-se um fundo destinado a servir como
colcho para os repagamentos da dvida da Coroa. Em sntese, diversos mecanismos

21
As star chambers, na realidade, j haviam sido extintas em 1641.

15
Sete Enigmas do Desenvolvimento em Douglass North
-- Working Paper de 14.7.2009 --

institucionais foram criados para limitar a discricionariedade da Coroa quanto aos


repagamentos de emprstimos.

O que permitiu que o novo quadro institucional fosse estvel? Ou, dito de outra forma:
o que impediu o parlamento de agir arbitrariamente, como ocorrera com os Stuarts antes
da Revoluo Gloriosa? North entende que os arranjos institucionais ps-1688 eram
auto-executveis (self-enforcing). Isto , os principais agentes envolvidos na disputa
poltica no dispunham de incentivos para quebrar as regras do jogo.

A monarquia estava de mos atadas. O parlamento era forte, mas menos sujeito
captura por pequenas elites buscando protees especficas (como freqentemente
ocorria com a busca por cartas-patente para o exerccio em carter monopolstico de
determinadas atividades). Em comparao com o regime monrquico, o regime
parlamentar seria menos sujeito captura pelo simples motivo de que, com a disperso
de poder, comprar os polticos se tornava mais caro.

O parlamento era tambm refreado em possveis mpetos golpistas pela prpria Coroa,
que retinha poderes de gesto (ela ainda os reteve por mais de meio sculo). E, por fim,
cortes independentes tanto refreavam a regulao excessiva e casustica do comrcio,
quanto limitavam a arbitrariedade do parlamento e da Coroa no tocante ao repagamento
da dvida pblica. Tudo isso contribua para a estabilidade do sistema.

O resultado do novo desenho institucional teria sido uma verdadeira revoluo fiscal.
Com a diminuio acentuada do risco de calote ou renegociao forada da dvida
pblica, os juros na captao de recursos pela Coroa caram acentuadamente. Os dados
disponveis indicariam que a taxa de juros teria cado de 14% em 1693 para 3% em
1731. Ao mesmo tempo, somente durante os nove anos de durao da guerra com a
Frana, o total da dvida da Coroa saltou de 1 milho para 17 milhes. Este valor
representava 40% do GDP do reino, um nvel de endividamento extremamente superior
queles observados na histria pregressa. Em 1720, a dvida da Coroa j atingira
cinqenta vezes o nvel de 1688.

Esse quadro indicaria que os juros da dvida pblica caam ao mesmo tempo em que a
dvida se multiplicava, e isso evidenciaria duas coisas. Primeiro, que a riqueza
disponvel para os britnicos teria crescido tremendamente. Segundo, que a percepo
de risco associada expectativa de comportamento do governo teria decrescido
consideravelmente, a despeito do enorme aumento da dvida total.

A revoluo fiscal teria, ento, criado condies para o desenvolvimento do mercado de


capitais na Inglaterra. Logo aps sua criao para o financiamento da Coroa, o Bank of
England iniciou operaes de financiamento privadas. Um mercado de dvida pblica
confivel permitiu tambm o surgimento de diversos outros bancos privados, com o que
tambm pde se desenvolver um mercado de dvida privado que oferecia alternativas
para o financiamento de diversas atividades econmicas.

Em sntese, as transformaes institucionais do perodo posterior Revoluo Gloriosa


teriam ensejado uma segunda revoluo a revoluo fiscal. Esta, por sua vez, teria
criado condies para a criao de uma grande dvida pblica, para o florescimento do
mercado de capitais privado, e, no mdio prazo, para a prpria Revoluo Industrial.

16
Sete Enigmas do Desenvolvimento em Douglass North
-- Working Paper de 14.7.2009 --

Algumas concluses poderiam, ento, ser extradas do caso ingls. A tutela pelo estado
de liberdades civis e polticas pode estar ligada busca por liberdade econmica. Os
dois temas esto imbricados, como evidenciado pelo fato de que a valorizao de uma
ideologia baseada na proteo de liberdades polticas emergiu na Inglaterra seiscentista
como um dos componentes programticos da luta contra a monarquia Stuart.

Alm disso, o desenho das estruturas institucionais no se d no vcuo. Tanto o


princpio da supremacia do parlamento quando a independncia das cortes de common
law teriam surgido em um contexto de disputa e acomodao poltica entre as foras
locais. Os arranjos institucionais surgidos na Inglaterra em fins do sculo XVII teriam
sido no apenas estveis, mas tambm teriam permitido um compromisso crvel do
estado com o respeito aos contratos (particularmente no que toca ao repagamento da
dvida pblica) e proteo dos direitos de propriedade. Isso foi conducente ao aumento
do crdito e da riqueza.

O respeito aos contratos por parte da Coroa refletiria tambm como a rule of law
poderia ter um aspecto positivo na transio ao desenvolvimento. Tendo originalmente
beneficiado apenas a elite (isto , os credores da Coroa), o maior respeito promessa
contratual teria no longo prazo criado as condies para o aumento da circulao do
crdito, para a maior impessoalidade das relaes sociais, e, em ltima anlise, para a
transio de uma OAL para uma OAA, o que s se deu posteriormente. Tudo isso
demonstraria que o desempenho econmico depende das instituies.

Mais especificamente, a histria da Inglaterra do sculo XVII demonstraria que alm do


tipo de regras, importa tambm o enforcement (isto , os sistemas de sano que
promovem a observncia) e a probabilidade de imposio de tais sanes. As regras no
devem apenas ser boas; devem tambm ser crveis, no sentido de que os agentes tenham
elementos para supor que o soberano ir aplic-las consistentemente e no ir alter-las
arbitrariamente a seu favor ou a favor de seus aliados polticos.

As regras tm, portanto, implicaes prticas distintas dependendo do grau com que o
soberano a elas est adstrito. Ou, nas palavras de North, para o crescimento econmico
ocorrer, no basta que o soberano ou governo estabelea um conjunto relevante de
direitos, mas tambm preciso que haja um compromisso crvel do soberano ou
governo de se observar as regras ento criadas.22 Quanto mais provvel for a mudana
das regras a favor do soberano, tanto menores sero os incentivos para que os agentes
privados atuem produtivamente.

B. A Centralidade dos Custos de Transao

A trajetria intelectual de North comea na dcada de 1950, com a empreitada (original


na poca) de examinar a histria atravs do ferramental analtico da economia
neoclssica.23 North foi um dos pais da chamada escola nova histria econmica (new
economic history), portadora do que ficou conhecido como a revoluo cliomtrica.
Esta consistiu essencialmente em uma inovao metodolgica no estudo da histria

22
Vide NORTH e WEINGAST, nota 1, p. 803.
23
A obra emblemtica de North nessa fase The economic growth of the United States, 1790 to 1860. Englewood
Cliffs, NJ: Prentice Hall. O livro discute fatores como o papel das exportaes e da especializao no crescimento
econmico norte-americano. Sua principal inovao metodolgico foi a de utilizar uma grande quantidade de dados
para defender os principais argumentos; por exemplo, a relao entre a queda dos custos de transporte e o aumento
dos fluxos comerciais.

17
Sete Enigmas do Desenvolvimento em Douglass North
-- Working Paper de 14.7.2009 --

econmica, principalmente atravs da aplicao da teoria dos preos, da econometria e


da estatstica a problemas histricos.24

Os historiadores cliomtricos procuravam coletar dados quantitativos de maneira


sistemtica e procuravam interpret-los valendo-se de teorias cientficas consagradas ao
invs do senso comum. Sua historiografia se baseava em grande parte na identificao
de contrafactuais, isto , na tentativa de interpretao dos desenvolvimentos histricos a
partir da especulao sobre por que eventos alternativos no ocorreram.25 Munidos de
um ferramental inovador, os cliomtricos rapidamente ganharam proeminncia na
vanguarda do estudo da histria econmica.

Mas j nos anos 1970, o paradigma ento criado j mostrava algumas limitaes. Em
discurso perante a Associao de Histria Econmica em 1973, North apontou que a
natureza ahistrica da teoria neoclssica dificultava o estudo das transformaes de
longo prazo. North sugeriu ento que os historiadores complementassem os estudos
quantitativos e economtricos com algumas correes e ajustes tericos, particularmente
com a incorporao dos custos de transao, dos direitos de propriedade, e da
metodologia da escolha pblica. North tambm notou que as instituies estavam sendo
negligenciadas pelos historiadores cliomtricos, que deveriam voltar-se tambm ao
exame das circunstncias fora dos mercados. Sugeriu, ainda, que a agenda de pesquisa
deveria incorporar outros temas alm daqueles aos quais os cliomtricos j vinham
dando ateno: mudanas de longo-prazo, tendncias demogrficas, declnios e
retrocessos (e no apenas crescimento e evolues) e economias no ocidentais.26

Ao longo das dcadas seguintes, North incorporou todas essas sugestes sua prpria
agenda de pesquisa. Sem abandonar o uso sistemtico de mtodos quantitativos, North
passou a incorporar o tema dos custos de transao s suas hipteses tericas. Neste
particular, North esteve inserido em um contexto acadmico mais amplo. Inspirados
pela contribuio de Ronald Coase,27 diversos economistas,28 cientistas polticos29 e
juristas30 passaram a reexaminar os pressupostos tericos da economia neoclssica e
suas repercusses na formulao de hipteses. Esse processo redundou em correes ao
paradigma neoclssico, em que as instituies ganharam proeminncia como fatores
determinantes do desenvolvimento.

Na esteira desse movimento de incorporao dos custos de transao e direitos de


propriedade aos pressupostos analticos neo-clssicos, North voltou-se para as
instituies como os fatores mais adequados para explicar os processos de crescimento
econmico e desenvolvimento. Dali em diante, seu foco de ateno seria ento alterado:

24
Sobre o tema, vide HARRIS, Ron. The Encounters of Economic History and Legal History. Law and History
Review, vol. 21, No. 2, 2003, pp. 297-346.
25
Artigos emblemticos do movimento incluem FOGEL, Robert William. A Quantitative Approach to the Study of
Railroads in American Economic Growth: A Report of Some Preliminary Findings. Journal of Economic History,
vol. 22, 1962, pp. 163-97; e CONRAD, Alfred H. e MEYERS, John R.. The Economics of Slavery in the Ante
Bellum South. Journal of Political Economy vol. 66, 1958, pp. 95-130.
26
NORTH, Douglass C. Beyond the New Economic History. Journal of Economic History vol. 34, 1974, pp. 1-7.
27
COASE, Ronald. The Nature of the Firm. Economica, vol. 4, No. 16, 1937, pp. 386405; COASE, Ronald. O
Problema do Custo Social, The Latin American and Caribbean Journal of Legal Studies: vol. 3, No. 1 (disponvel em
http://services.bepress.com/lacjls/vol3/iss1/art9/).
28
Destacadamente Oliver Williamson and Armen Alchian, Harold Demsetz, James Buchanan, Gary Becker, dentre
outros.
29
Destacadamente Mancur Olson e Gordon Tullock, dentre outros.
30
Destacadamente Guido Calabresi, Richard Posner, Henry Manne, George Priest, dentre outros.

18
Sete Enigmas do Desenvolvimento em Douglass North
-- Working Paper de 14.7.2009 --

das causas neoclssicas do crescimento (v.g. aumento da poupana interna,


produtividade dos fatores como capital e trabalho, etc.) para a evoluo institucional.31

O ferramental neoclssico pode ser, grosso modo, resumido como a anlise embasada
em trs pressupostos tericos: (a) possvel ordenar em as preferncias dos indivduos
em uma escala crescente e unidimensional (v.g. valor econmico), (b) os indivduos
racionalmente maximizam a sua utilidade esperada, e (c) os indivduos atuam de forma
independente e no h assimetrias informacionais.32 Essas premissas no se prestam,
naturalmente, a servirem como descrio de cada indivduo ou de cada interao em
sociedade. Elas seriam, contudo, suficientemente hbeis para descrever o mundo, desde
que, como sugeriu o patriarca e prncipe da economia neoclssica, Paul Samuelson,
o mundo pudesses ser visto como sendo ergdico.33

Para North, a teoria neoclssica pressupe que o mundo seja ergdico, isto , que
exista uma teoria fundamental subjacente aos fatos. Desse modo, para lidar com
problemas reais bastaria subsumir os fatos a tal teoria, tal como ocorre com as cincias
exatas tais quais a fsica, a qumica e a biologia. A esse respeito, em uma conferncia
recente North disse: eu sou um historiador econmico, e nunca me ocorreu que possa
haver um mundo ergdico. Este um mundo no-ergdico, ele est mudando de
maneiras fundamentais e profundas [em comparao] ao mundo em que vivamos antes
[...] A teoria microeconmica dos preos uma ferramenta til. [Mas] ns devemos ser
cuidadosos a respeito das lies que aprendemos com a histria.34

Mais especificamente, a teoria neoclssica teria dois principais problemas. O primeiro


o de que ela seria esttica. Por isso, somente seria capaz de prever como as mudanas
marginais produziro mudanas no curto prazo. Porm, dir North, todas as questes
interessantes no mundo [...] tm a ver com mudanas dinmicas e com um mundo que
segue o fluxo [da histria].35 At que possamos compreender a natureza do processo de
mudana, ns vamos sempre continuar cometendo erros quando lidamos com temas
relacionados ao desenvolvimento.

O segundo problema da teoria neoclssica, na viso de North, de que ela ignora os


custos de transao. Ao pressupor custos de transao iguais a zero, a teoria neoclssica
leva concluso de que as instituies ineficientes no resistiro ao tempo e perecero
naturalmente. Assim, com o tempo, as melhores instituies sero emuladas e no longo-
prazo as economias tendero a convergir a graus similares de desenvolvimento. North
dir claramente que este pressuposto no se observa empiricamente. A evoluo
histrica se d a partir de impulsos de organizaes, em meio a um contexto
institucional e ideolgico mutvel, mutante e decisivo.

31
bom frisar que centralidade das instituies na teoria de North no foi uma retomada dos estudos da escola
econmica institucionalista, do incio do sculo XX. Ao contrrio, o que ocorreu foi uma correo s hipteses dos
neo-clssicos. Da por que a obra de North seja prontamente identificvel com a chamada economia neo-institucional,
que se distingue de modo bastante agudo da economia institucionalista de Commons e Veblen.
32
Vide ASPROMOURGOS, Tony. Neoclassical, in The New Palgrave Dictionary of Economics, Second Edition,
2008.
33
NORTH, nota 4, captulo 2.
34
NORTH, Douglass. Understanding Economic Change And Economic Growth. Leon Komiski Academy of
Entrepreneurship and Management and TIGER, Distinguished Lectures Series No. 7. Varsvia, 16 de maio de 2002,
p. 15.
35
NORTH, nota 34, pp. 4-5.

19
Sete Enigmas do Desenvolvimento em Douglass North
-- Working Paper de 14.7.2009 --

C. Instituies, Mudana Institucional e Desempenho Econmico

Para North, o termo instituies tem um significado especfico. Ele capturado pela
metfora de que as instituies so as regras do jogo. De forma mais tcnica, as
instituies so as restries estabelecidas pelo homem que limitam suas interaes no
campo poltico, econmico e social. H dois tipos de instituies, as formais e as
informais. Exemplos de instituies formais so as constituies, leis ordinrias,
regulamentos, direitos de propriedade, e assim por diante; exemplos de instituies
informais incluem normas de comportamento, cdigos de conduta, convenes, tabus,
valores, crenas, costumes, religies, e assim por diante. Em conjunto, instituies
formais e informais limitam a atuao dos diversos indivduos e entes sociais, inclusive
empresas, consumidores, sindicatos, rgos de imprensa, ONGs, igrejas, escolas,
congressistas, juzes, partidos polticos, funcionrios pblicos, etc.

A definio de instituies como restries (constraints) reala a noo de escolha,


que o conceito central da anlise econmica. Esses limites abarcam desde normas
sociais e costumes at leis escritas e precedentes judiciais. Em conjunto com as os
demais limites econmicos, diz North, as instituies definem o leque de opes e
portanto determinam os custos de transao e de produo e assim [determinam
tambm] a lucratividade e viabilidade de se realizar atividade econmica.36 As
instituies importam, no fundo, porque os indivduos e as organizaes reagem aos
incentivos por elas criados. Assim, as instituies definem, por exemplo, os incentivos
para a formao de poupana, investimento, produo e comrcio, e dessa forma so
decisivas nos processos de desenvolvimento econmico.

As instituies so criadas pelo homem para estabelecer ordem e reduzir a incerteza, e


tambm para reduzir os custos de produo e troca. A incerteza onipresente e boa
parte das atividades humanas ao longo da histria pode ser interpretada como
constituindo tentativas de reduo da incerteza. O problema da incerteza mais agudo
nas situaes em que os indivduos no tm condies de determinar probabilidades e,
por este motivo, esto impossibilitados de criarem mecanismos de proteo e seguro.
Nos pases mais desenvolvidos, haveria uma srie de circunstncias em que se consegue
reduzir a incerteza (mercados futuros, contratos impessoais protegidos pelo direito
estatal, etc.), mas isso se d atravs de interaes sociais relativamente complicadas e
nem sempre reproduzveis nos demais pases, que suportam apenas organizaes mais
simples.

Diante da incompletude da quantidade de informao disponvel a respeito das possveis


escolhas, e, ainda, da finitude da racionalidade humana e das limitaes concretamente
existentes em cada pas para as possibilidades de complexificao das relaes
interpessoais e inter-organizacionais, as instituies fornecem estruturas que permitem
aos indivduos interpretarem os fatos e agirem nas mais diversas circunstncias.

O problema, diz North, que a evoluo institucional apresenta dependncia da


trajetria (path dependece). As alternativas disponveis em um momento dependem
(isto , esto limitadas) pelas instituies j existentes. Isso quer dizer, antes de tudo,
que a histria importa, e que a tomada de decises em um dado momento tambm
limitada por decises e eventos ocorridos anteriormente.

36
NORTH, nota 3.

20
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A histria cria instituies culturais, sociais, polticas e jurdicas que tornam custosas, e
s vezes inviveis, mudanas radicais. Os processos de mudana e ajuste institucional
so complexos, e tendem a no ocorrer quando em desacordo com os interesses da elite.
Assim, mudanas no sentido da eficincia (assim entendida como mudanas que
tornariam na mdia a sociedade mais rica) podem no acontecer, e freqentemente no
acontecem. A histria da humanidade povoada por situaes em que equilbrios sub-
timos permanecem por um longo perodo muitas vezes.

Uma vez estabelecido um desenho institucional, a tendncia que surjam organizaes


que prosperem dentro do desenho existente, e que, portanto, no tm interesse em
alter-lo. Nesses casos, ganhos privados tendem a ser obtidos em detrimento dos
interesses da maioria.

A distino entre instituies e organizaes crucial e sem ela no h como navegar


pela obra de North. Se as instituies so as regras do jogo, as organizaes e seus
lderes so os jogadores.37 As organizaes so grupos de indivduos vinculados por um
objetivo comum. As organizaes incluem os corpos polticos (partidos, agncias
reguladoras, congresso, judicirio, etc.), os corpos econmicos (firmas, cooperativas,
sindicatos, etc.) e os corpos sociais e educativos (igrejas, clubes, escolas, etc.).

Tanto instituies quanto organizaes estruturam a ao dos indivduos na sociedade,


mas as organizaes e seus lderes so os agentes da evoluo institucional. As
organizaes, e seus lderes, esto constantemente tentando maximizar as condies
para a concretizao de seus propsitos, e esto limitados pela estrutura institucional
vigente. Quando os preos, a tecnologia ou as percepes (inclusive ideolgicas)
mudam, surge, ento, a oportunidade para que as organizaes influenciem a mudana
institucional.

A chave para se entender o progresso econmico, dir North, a existncia de


organizaes eficientes na sociedade. O surgimento dessas organizaes o estado
moderno uma delas seria a razo da ascenso do ocidente nos ltimos sculos. As
teorias tradicionais do crescimento econmico utilizam variveis como acumulao de
capital, tecnologia e economias de escala. Para North, esses fatores no so as causas do
crescimento econmico, mas apenas partes inerentes ao processo de desenvolvimento.
As causas do crescimento econmico dizem respeito ordem institucional da sociedade,
e em particular existncia de organizaes eficientes e habilidade da sociedade de
implementar arranjos institucionais que faam com que os retornos para os indivduos
sejam igualados/aproximados dos retornos para a sociedade.

Mais concretamente, isso quer dizer que a busca por eficincia dentro das organizaes
no condio suficiente para o desenvolvimento. Em primeiro lugar, h o problema
daquilo que os economistas chamam de carona (free riding). Os tomadores de carona
so aqueles indivduos dentro do grupo que no arcam com a sua parte nos custos totais
necessrios para se sustentar um bem que comum a todo o grupo. Esse bem comum
pode, inclusive, ser a prpria ordem institucional que protege a todos. Um exemplo
clssico de carona seria o no pagamento de impostos por indivduos que se beneficiam
de servios prestados pelo governo, inclusive proteo da violncia.

37
Vide NORTH, nota 2, pp. 4-5.

21
Sete Enigmas do Desenvolvimento em Douglass North
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O segundo problema diz respeito existncia de custos de transao. As regras formais


e a ao policial do estado no conseguem evitar que as pessoas tomem caronas. A
incidncia de caronas depende das instituies formais tanto quanto das instituies
informais. Da por que um sistema poltico e econmico no se sustenta sem uma
ideologia. Por ideologia entenda-se um dispositivo para economizar informaes
(economizing device) e facilitar os processos de tomada de deciso,38 e, ao mesmo
tempo, uma fora tica e moral que delimita as opinies a partir de um sentido de
equidade/justia (fairness).39

Da por que North entende que a formulao de uma teoria da organizao social que
o fim ltimo da formulao de uma teoria das instituies deve estar complementada
por uma teoria das ideologias. O ferramental neoclssico geralmente deixa fatores como
a teoria do estado e o papel das ideologias para outras cincias sociais. Mas para North,
no possvel analisar a evoluo histrica sem levar a srio a ideologia e a sua
evoluo histrica.

Por estar pautada na ao de organizaes, a evoluo institucional um processo


eminentemente poltico: ela envolve a redistribuio de riqueza e de poder na sociedade.
So raras as mudanas institucionais pareto-eficientes, isto , que no prejudicam
nenhuma organizao ou indivduo. Ao contrrio, o processo de evoluo institucional
tende a criar perdedores e vencedores. Mesmo criando perdedores, a evoluo
institucional pode ser vista como eficiente, desde que os ganhos dos vencedores
excedem as perdas do perdedores; ou ento, desde que a mudana institucional coloque
a sociedade no rumo da evoluo em direo a uma ordem de acesso aberto.

De um ponto de vista histrico, contudo, no h nenhuma garantia de que as mudanas


institucionais sero eficientes, em qualquer sentido. Isso fica claro quando pensamos,
por exemplo, no tema da evoluo legal. O poder coercitivo do estado, aliado
influncia poltica de grupos de interesse, abre espao para aes oportunistas na
redao de leis, decises judiciais, administrativas, e na tomada de decises em meio
implementao de polticas pblicas de um modo geral. Em suma, as aes do estado
freqentemente serviro para beneficiar aqueles com poder poltico superior.

Conforme as organizaes se desenvolvem, elas alteram instituies de maneiras que


no so previsveis ex ante facto, embora se possa tentar compreender tais mudanas ex
post facto. Neste ponto, North demonstra uma combinao de modstia e imodstia. Por
um lado, h um argumento fraco no sentido de que difcil arquitetar a evoluo
institucional no sentido do desenvolvimento: o desenvolvimento epifenomnico. Por
outro lado, h um argumento forte no sentido de que possvel identificar o impacto
agregado das instituies.

Por exemplo: North dir que a incapacidade das sociedades de desenvolverem


mecanismos de cumprimento e execuo (enforcement) de contratos a baixos custos de
transao a fonte mais importante de estagnao e subdesenvolvimento

38
Neste ponto, a North constri sua teoria sobre o papel das ideologias a partir da contribuio de Herbert Simon
sobre os limites da racionalidade humana. A referncia especfica utilizada por North SIMON, Herbert. Rationality
in Psychology and Economics. In HOGARTH, Robin M. e REDER, Melvin W. (org.), The Behavioral Foundations
of Economic Theory. Journal of Business (suplemento), vol. 59, pp. 209-224.
39
NORTH, nota 2.

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Sete Enigmas do Desenvolvimento em Douglass North
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contemporneo no Terceiro Mundo.40 Ao mesmo tempo, ressaltar a importncia da


criao de uma entidade capaz de fazer valer os contratos, embora ningum no estgio
atual de conhecimento saiba como criar tal entidade.41 Essa combinao de arrojo
descritivo e comedimento programtico traduz-se na ausncia de uma agenda prescritiva
clara. Diante da obra de North preciso deixar de lado muita coisa para se encontrar o
planejador por trs do historiador.

V. Sete Enigmas do Desenvolvimento em Douglass North

Falar-se em desenvolvimento implica adotar uma perspectiva dinmica. A noo de


desenvolvimento est necessariamente sugerindo uma sucesso de circunstncias e uma
comparao no tempo. O desenvolvimento se d quando a nova circunstncia superior
anterior, sob algum ponto de vista. Essa comparao, como se v, requer o
estabelecimento de um parmetro, e a noo de desenvolvimento como a passagem de
OAL para OAA no mnimo instigante. Ela d conta da inter-relao entre poltica e
economia; e, ao mesmo tempo, abre uma enorme janela para se pensar o papel do
direito na mediao dessa inter-relao.

Um ponto s vezes olvidado o de que North no oferece panacias nem tcnicas


milagrosas: muito ao contrrio, sua obra eminentemente descritiva, e as implicaes
programticas ou normativas do quadro marcadamente descritivo traado por North no
so nada bvias; traduzem-se, a meu ver, em verdadeiros enigmas.

A. Primeiro Enigma: Como Ordenar o Desenvolvimento?

A obra de North fornece duas vises sobre o papel ordenador do estado, e elas nem
sempre convivem de forma harmnica.

Por um lado, North apresenta a noo de desenvolvimento como um epifenmeno, isto


, um fenmeno secundrio. O problema que, se o desenvolvimento realmente um
fenmeno secundrio, ento, por definio, no h como planej-lo. Este
provavelmente o motivo pelo qual North no foi capaz de estabelecer uma agenda
prescritiva clara para a atuao do estado, e deu sua obra um carter acentuadamente
descritivo. A interveno nos mercados necessria, mas para concretiz-la, dir North,
necessrio entender no apenas por que um determinado mercado (ou deixa de ser)
eficiente, mas tambm como ele est mudando; nada disso tarefa simples.

Por outro lado, North argumenta que os indivduos reagem aos incentivos criados pelas
instituies (formais e informais), e, ainda, que o estado pode influenciar o
desenvolvimento do quadro institucional promulgando leis e criando organizaes
pblicas mais adequadas. De fato, em muitas passagens de sua obra fica-se com a
impresso de que North est fazendo uma defesa aberta da utilizao do direito como
meio de proteo da propriedade, da liberdade de contratar, da tutela de organizaes
privadas e da economia de mercado.

Essa defesa do papel ordenador do estado salta aos olhos, por exemplo, quando North
argumenta que as regras formais crveis foram decisivas para o estabelecimento da

40
NORTH, nota 2, p. 54.
41
NORTH, nota 2, p. 59.

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Sete Enigmas do Desenvolvimento em Douglass North
-- Working Paper de 14.7.2009 --

confiana e para o fomento ao investimento na Inglaterra aps a revoluo gloriosa.42


Tambm se tem a mesma impresso quando North relaciona desenvolvimento,
competio schumpeteriana, e proteo legal das relaes contratuais em organizaes
privadas (por exemplo, atravs de um direito societrio que proteja responsabilidade
limitada e ordene as relaes entre scios).43 Mas a defesa de uma ordem jurdica
especfica que possa ser conducente acumulao de riqueza e facilitao dos
intercmbios nunca plena a ponto de se traduzir uma agenda programtica clara.

B. Segundo Enigma: Quais So as Lies da Histria?

Se h uma mensagem propositiva clara em North, h de ser a de que devemos analisar a


histria e dela tirar as lies. O problema que as lies da histria encontradas por
North so tambm potencialmente contraditrias.

Por um lado, como vimos, a histria demonstraria que na transio de ordem de acesso
limitada para ordem de acesso aberto teriam sido necessrias (a) a evoluo
institucional que permitisse intercmbios impessoais entre as elites e (b) o surgimento
de uma circunstncia em que a elite julgue de seu auto-interesse a expanso do escopo
das interaes impessoais.44 Historicamente, essas situaes estariam ligadas ao
estabelecimento de trs pr-condies: (i) rule of law entre as elites, (ii) consolidao de
organizaes perenes e (iii) controle poltico-constitucional sobre o poder militar.45 A
sugesto, ento, poderia ser a de que a poltica pblica deva ser organizada de modo a
criar condies para o surgimento dessas trs pr-condies.

O problema, por outro lado, que no h indicao clara dos fatores ou medidas que
poderiam conduzir ao estabelecimento dessas pr-condies. Tanto assim que North
reconhece que os pases em desenvolvimento hoje esto em uma situao diferente da
que se encontravam h 200 anos, e [que] cada pas que se moveu para uma ordem de
acesso aberto teve caractersticas nicas na sua transio.46 Um exemplo bastante
dramtico de pases que teriam percorrido um caminho aparentemente idiossincrtico
pode ser encontrado nos chamados tigres asiticos. Pauprrimos no ps-Segunda
Guerra, esses pases do sudeste asitico so hoje considerados desenvolvidos. Se as pr-
condies indicadas por North seriam adequadas para descrever os processos de
transio nesses pases, um ponto no mnimo controverso.47

C. Terceiro Enigma: Como o Direito Afeta o Crescimento Econmico?

Existe uma clara tenso entre duas caractersticas desejveis de uma boa ordem jurdica:
trata-se da concomitante necessidade de estabilidade (que sugere ausncia de mudana)
e amparo institucional ao desenvolvimento da ordem social (que sugere flexibilidade e
porosidade mudana).

A leitura de North indica uma relao problemtica entre a estrutura jurdica e o


crescimento econmico. Essa relao pode ser expressa pela tenso que h entre, de um

42
Vide NORTH e WEINGAST, nota 1.
43
NORTH et al., nota 5, p. 18.
44
NORTH et al., nota 5, p. 21.
45
NORTH et al., nota 5, p. 21.
46
NORTH et al., nota 5, p. 5.
47
GINSBURG, Tom. Does Law Matter for Economic Development? Evidence from East Asia, 34 Law & Soc'y Rev.
829 (2000).

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Sete Enigmas do Desenvolvimento em Douglass North
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lado, a necessidade de estabilidade jurdica para a manuteno da ordem e controle da


violncia, e, de outro, a necessidade de que o direito esteja aberto mudana para que
possa sustentar a abertura da ordem social associada ao processo de desenvolvimento.

North ressalta exemplos histricos que demonstrariam como o crescimento econmico


necessitaria uma ordem jurdica estvel; o pressuposto o de que mudanas constantes
nas regras do jogo abalam a confiana e deprimem as relaes sociais. Mas ao mesmo
tempo, para que haja desenvolvimento o direito deve evoluir, porque uma ordem
jurdica estvel pode simplesmente prover sustentabilidade para o congelamento de uma
ordem de acesso limitada.

D. Quarto Enigma: Como o Direito Afeta o Arcabouo Institucional?

North reconhece que as nicas formas atravs das quais o estado pode mudar a forma
como o jogo jogado mexendo nas instituies formais ou reformando as
organizaes estatais; mas este no um processo simples.

A cooperao um imperativo da vida em sociedade, e a especializao uma condio


do aumento da produtividade. Alm disso, a existncia de certas circunstncias facilita a
cooperao: interaes repetidas, abundncia de informaes sobre a atuao da outra
parte em interaes no passado, presso do grupo ou cl que dissuada o indivduo de
agir de maneira oportunista e existncia de um nmero pequeno de partes com quem se
deseja cooperar. Por via de conseqncia, pode-se deduzir que a cooperao ser mais
difcil quando as interaes ocorrerem uma nica vez, quando a reputao das partes for
opaca, quando as partes no forem membros de um mesmo grupo, ou quando estiver em
questo a cooperao de muitas partes.48

Surgem, ento, dois problemas para se pensar os mecanismos atravs dos quais o direito
afeta o arcabouo institucional. Em primeiro lugar, as instituies informais (como
normas sociais de comportamento, cdigos de conduta, convenes, valores, crenas,
tabus, costumes, religies, etc.) no so plenamente controlveis. E, em segundo lugar,
o estado tem limitaes na sua capacidade de fazer cumprir (enforce) as leis e
regulamentos formais.

Esse quadro, portanto, sugere um limite bastante claro ao papel do direito nos projetos
de mudana social: as instituies importam e o direito no mera superestrutura, mas
isso no quer dizer que o direito tudo possa.

E. Quinto Enigma: O Estudo do Desenvolvimento Tcnico ou Ideolgico?

O estudo do desenvolvimento tem um vis aparentemente tcnico, mas no devemos


nos enganar: em algum momento, mesmo o indivduo fortemente comprometido com o
pragmatismo ou com a instrumentalidade das instituies precisa tomar uma posio em
questes filosficas e ideolgicas.

North diria que isso ocorre principalmente por causa da finitude das faculdades
cognitivas humanas, que nos impem a necessidade de valermos-nos de ideologias
como um mecanismo de economia informacional. Se pudssemos saber de tudo,

48
NORTH, nota 3.

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Sete Enigmas do Desenvolvimento em Douglass North
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bastaria o clculo; como o conhecimento limitado e fragmentrio, as ideologias j no


podem ser descartadas pelos seres humanos.

A obra de North no deixa transparecer uma viso clara de uma forma de bem comum.
Ao contrrio, h trechos em que North defende o ferramental analtico da escolha
pblica (rational choice), o que praticamente equivale negao da existncia de
qualquer noo metafsica de bem comum. Da por que talvez haja esta aparente
contradio: de um lado, afirma-se que as ideologias importam; de outro, North mantm
sua prpria parcialmente oculta.

bom notar, no entanto, que North deixa transparecer uma indisfarvel admirao por
Friedrich Hayek. Recentemente, North se referiu a Hayek como o mais interessante
economista do sculo XX.49 E no devemos nos esquecer de que Hayek tanto um
economista quanto um jurista e um filsofo, e que possui uma teoria de justia bastante
singular.50

H, de fato, diversos pontos comuns nas obras de North e Hayek. At onde pude
identificar, esses pontos comuns incluem pelo menos os seguintes. (a) Ao contrrio do
mainstream dos economistas, ambos realam a importncia das idias da ideologia
nas tomadas de deciso e na realizao de escolhas.51 (b) Ambos acreditam que o
mundo seja no-ergdico e povoado por incerteza. (c) Ambos se preocupam com a
compreenso dos processos atravs dos quais se formam as crenas humanas (Hayek
chegou at mesmo a delinear uma teoria a esse respeito).52 (d) Ambos acreditam que o
problema central das sociedades coordenar esforos e obter interaes consensuais, ao
invs de violentas ou coercitivas. (e) Ambos acreditam que a diversidade institucional
que amplia as opes de escolha (inclusive para a reinveno institucional) mais
efetiva do ponto de vista da evoluo da ordem social. (f) A limitao efetiva (e no
apenas formal) do poder estatal um problema central na teoria de ambos. (g) A viso
de North do desenvolvimento como um epifenmeno consistente com a viso de
Hayek de que as sociedades surgem como ordens espontneas.

H, por outro lado, diferenas importantes entre North e Hayek. Algumas so tcnicas e
dizem respeito s concepes de cultura e conhecimento; outras so mais palpveis e
relevantes. Dentre essas ltimas, destaca-se o tratamento distinto dado ao papel dos
preos como mecanismo de coordenao na sociedade. North entende que Hayek
depositara excessiva confiana na capacidade de um sistema de preos servir como
mecanismo para coordenao do conhecimento (knowledge). Quanto mais
especializada se torna a sociedade, tanto mais disperso se torna o conhecimento, e tanto
mais difcil (e custosa) se torna a coordenao e combinao deste conhecimento de
maneira produtiva. Isto : a crescente especializao nas sociedades modernas teria tido,
na viso de North, um duplo efeito: por um lado permitira um aumento da
produtividade, mas por outro teria acentuado os custos de mensurao dos bens e

49
NORTH, nota 34, p. 11.
50
HAYEK, Friedrich. Direito, Legislao e Liberdade. So Paulo: Viso, 1985.
51
NORTH, nota 4, p. 5 (A aceitao sem crtica do pressuposto de racionalidade devastadora para a maioria dos
temas com os quais os cientistas sociais se deparam e uma grande pedra no caminho de progresso futuro. O
pressuposto de racionalidade no est errado, mas sua aceitao impede um entendimento mais aprofundado do
processo de tomada de deciso diante das incertezas no mundo complexo que criamos).
52
Vide HAYEK, Friedrich. The Sensory Order: An Inquiry into the Foundations of Theoretical Psychology. Chicago:
University of Chicago Press (1952).

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Sete Enigmas do Desenvolvimento em Douglass North
-- Working Paper de 14.7.2009 --

servios negociados em mercado. Com o aumento desses custos de mensurao, o


sistema de preos j no seria capaz de integrar o conhecimento disperso.

Conseqentemente, j no seria mais possvel fugir da engenharia social. Dentro de


certos limites, a regulao ter-se-ia imposto como um imperativo do mundo moderno.
Hayek enxergara na regulao estatal o grande algoz da liberdade. A esse respeito,
pondera North: Hayek estava certamente correto que nosso conhecimento sempre, e
na melhor das hipteses, fragmentrio, e seus estudos pioneiros sobre as cincias
cognitivas forneceram a fundao para lidarmos com as imperfeies da nossa
compreenso (understanding). Mas Hayek no entendeu que ns no temos escolha [e
precisamos] realizar engenharia social, ainda que certamente concordemos com seu
argumento vencedor [na disputa com] os planejadores socialistas a respeito da eficcia
[superior] do sistema de preos sobre as alternativas.53

F. Sexto Enigma: Qual o Papel do Direito Estatal?

Cabe ao direito instrumentalizar a cooperao na sociedade, reduzindo os chamados


custos de transao. Mas como o direito apenas parte do arcabouo institucional que
condiciona a ao das pessoas, os mecanismos atravs dos quais o direito pode reduzir
os custos de transao so complexos.

Em primeiro lugar, os custos de transao para funcionamento e administrao do


sistema esto correlacionados com o grau de legitimidade do sistema poltico. Isto , a
legitimidade da ordem poltica impacta as possibilidades concretas de coordenao de
esforos na sociedade: quanto menos legtima for a ordem poltica, tanto maior ser a
incidncia de caronas (free riders). H assim um tradeoff isto , vantagens e
desvantagens entre o custo pecunirio de se atingir um determinado resultado (v.g. a
criao de bnus de desempenho para professores da rede pblica) e o imperativo moral
para se atingir o mesmo resultado sem o incentivo pecunirio (v.g. a crena de que
lecionar de maneira diligente tomada como um dever moral). Lidar com este tradeoff
difcil, no apenas pelas dificuldades de mensurao das vantagens e desvantagens, mas
tambm porque essas vantagens e desvantagens mudam com o tempo e com as
circunstncias.54

Em segundo lugar, h uma interao dinmica (isto , uma relao de ao e reao


contnua) entre as normas sociais e as normas formalmente positivadas pelo direito.
Nesse processo quase dialtico de formao das instituies, um elemento desempenha
um papel importante: as crenas humanas. A concluso de North a de que a
elaborao de uma teoria das instituies requereria uma teoria sobre a formao das
crenas humanas. O problema, contudo, que a humanidade ainda no possui uma boa
teoria das crenas humanas. As cincias cognitivas possivelmente ofereceriam um
caminho a ser trilhado pela pesquisa no futuro, mas este caminho ainda incerto.55

53
NORTH, nota 4.
54
Estas observaes tambm esto detalhadas em MYHRMAN, Johan e WEINGAST, Barry R. Douglass C. North's
Contributions to Economics and Economic History. The Scandinavian Journal of Economics, Vol. 96, No. 2 (1994),
p. 191.
55
Em Understanding the Process of Economic Change (nota 4), North se ps a reconstruir o debate que se trava no
campo das cincias cognitivas sobre se o crebro pode ser modelado como um computador, ou se o raciocnio
humano segue um modelo conexionista (connectionist). Sua concluso sobre essa literatura a de que o crebro
humano resolve problemas atravs de um mtodo de reconhecimento de padres.

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Sete Enigmas do Desenvolvimento em Douglass North
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G. Stimo Enigma: A Quem Interessa a Rule of Law?

Embora North no articule claramente um conceito de rule of law, est claro que esta
compreenderia pelo menos a proteo de direitos de propriedade, a proteo
contratao privada, a limitao de poderes do soberano e a garantia de cumprimento
(enforcement) desses direitos em bases impessoais. Posta nesses termos, contudo, a rule
of law ofereceria uma gama de direitos e servios para as elites. O paradoxo, portanto,
o de que a rule of law seria condio para a passagem de OAL para OAA; e, ao mesmo
tempo, num primeiro momento beneficiaria apenas as elites. Ademais, dada a ausncia
de teleologia evolutiva na passagem de OAL para OAA, o espalhamento da rule of
law das elites para as no-elites um processo incerto, potencialmente lento, e sujeito
a retrocessos.

VI. Concluso

O desenvolvimento requer a criao de uma ordem jurdica que proteja o indivduo


perante o estado e facilite a coordenao, a diviso de trabalho e a especializao.
Mudanas nesse sentido so incrementais, incertas, sujeitas a retrocessos, dependentes
da trajetria institucional, imbricadas com as instituies informais e fortemente
dependentes dos interesses das elites. E no h receitas bvias. A obra de North fornece
um ferramental interessante e inovador para se pensar problemas das transies
histricas. A partir dele possvel pensar de forma criativa nos riscos, nas limitaes e
tambm nas possibilidades de reforma. No pouco, mas talvez seja menos do que
muitos tentam enxergar nas entrelinhas de seus escritos.

North no possui uma agenda propositiva clara. Muito ao contrrio, sua contribuio
terica eminentemente descritiva e centrada na formulao de uma teoria da relao
entre evoluo institucional e mudana econmica. Em particular, a obra de North
procura explicar a persistncia de ineficincia e de racionalidades no econmicas na
sociedade, enfocando os processos que historicamente permitiram que a sociedade se
deslocasse entre diferentes estados de equilbrio.56

A empreitada terica de North a formulao de uma teoria que possa, de um lado,


explicar a persistncia de ineficincia econmica em muitas naes, e, de outro, explicar
como algumas sociedades conseguem romper ciclos de subdesenvolvimento. Ao cabo
de um processo de evoluo metodolgica, North passou a postular que as instituies
so o principal fator a determinar o desempenho das economias dos pases no longo-
prazo. Desse modo, sua teoria do desenvolvimento depende de um modelo de evoluo
institucional. O problema que, na viso de North, seria preciso conceber uma teoria
sobre a formao das crenas humanas antes de se delinear uma teoria sobre a forma das
instituies; e neste particular a humanidade ainda no sabe o suficiente.

A nfase de North em substitutos informais para instituies formais tem recebido


muito menos ateno do que sua anlise sobre direitos de propriedade e liberdade de
contratar. A razo disso reside nas vantagens programticas de se enfocar as instituies
jurdicas formais. Essas so mais fceis de se identificar, analisar e alterar, e, por isso,
oferecem um campo atraente para grandes organizaes burocrticas (como o Banco
Mundial) que necessitam produzir resultados constantemente palpveis, mensurveis e

56
Contudo, o neo-institucionalismo em sua vertente inspirada na obra de Oliver Williamson tem caractersticas
marcadamente prescritivas. Neste sentido, vide HIRSCH e LOUNSBURY, nota 14, p. 878-882.

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Sete Enigmas do Desenvolvimento em Douglass North
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demonstrveis.57 J as instituies informais, s quais North d igual importncia,


requerem pesquisas empricas mais complexas e, alm disso, os impactos de
intervenes externas sobre as instituies informais so bem menos quantificveis e
bem mais incertos. A nfase nas instituies formais , portanto, a principal forma
atravs da qual a obra de North apropriada pelas grandes burocracias internacionais.
Sua contribuio, contudo, bem mais abrangente. Sua leitura indispensvel e
enriquecedora, mas sua mensagem tambm enigmtica.

57
Vide GINSBURG, nota 47, p. 851.

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