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O Banco Mundial e a Difuso de Modelos de Planejamento Urbano e de

Gesto Urbana para as Cidades: o caso do PRODUR, Bahia.

Resumo

Objetivou-se, com este trabalho, traar a trajetria das idias sobre planejamento urbano e
administrao urbana difundidas pelo Banco Mundial (BM) atravs do componente
desenvolvimento institucional (DI) do projeto de desenvolvimento urbano PRODUR, Bahia.
Principais concluses: o DI tem se constitudo em instrumento fundamental para difuso das
idias do BM sobre gesto urbana e planejamento urbano. At os anos de 1980, estes modelos
foram difundidos somente para as agncias que implementavam os projetos urbanos do BM.
A partir dos anos 1980, o DI foi direcionado tambm para realizar ajustes urbanos em sintonia
com os ajustes estruturais e setoriais neoliberais e para implementar o modelo gerencial de
gesto com vistas a colocar as polticas pblicas a servio do mercado. Nesta dcada, o BM
passou a liderar campanha mundial para disseminar o DI. A partir da dcada de 1990, o BM
comeou a difundir o modelo de gesto denominado de governance urbana e, a partir de
2000, passou a considerar as cidades como mquinas do crescimento econmico. A anlise do
PRODUR confirmou que as instituies que o BM tem construdo nas cidades da periferia por
intermdio do DI visam reduzir os espaos da poltica, da participao democrtica, do
exerccio da cidadania, submetendo-os aos desgnios da economia de mercado.
1. Introduo

O processo contemporneo de mundializao da economia tem consagrado novos


papis para as cidades e para os governos locais. Em movimento que iniciou-se na dcada de
1980 nos Estados Unidos e que logo expandiu-se para a Europa e para o resto do mundo,
modelos, mtodos, tcnicas, prticas e idias sobre planejamento urbano e gesto urbana tm
sido transplantados da iniciativa privada para o setor pblico. So exemplos o modelo
gerencial de administrao pblica e o planejamento estratgico de cidades, ambos
amplamente difundidos por consultores internacionais, instituies multilaterais, destacando-
se o Banco Mundial, ONGs, academia etc.
Estes modelos, mais do que transplantar para o setor pblico a racionalidade tcnica da
iniciativa privada e do mercado com vistas a superar a irracionalidade e a imprevisibilidade
das decises polticas, implicam na apropriao da cidade por interesses empresariais
globalizados e locais e dependem, em grande medida, da eliminao da poltica, do conflito e
das condies de exerccio da cidadania (VAINER. 2000, p. 89). Eles tm como pressuposto a
despolitizao ou a tecnificao da poltica. Ao invs de cidades democrticas,
idealizadas e construdas pelos citadinos, o modelo prope a cidade-empresa, cidade-negcio,
cidade-mercadoria (VAINER, 2003, p. 29) ou mesmo cidade-mquina, como dispe
documento recente do Banco Mundial: a cidade deve ser vista como mquina do crescimento
econmico (WORLD BANK, 2000c, p. 125). Tornar as cidades competitivas e produtivas no
mercado mundial de cidades uma das principais metas dos idelogos desse modelo. Como
destacou Vainer:

A cidade-empresa-mercadoria-negcio , pois, necessariamente, uma cidade de onde


deve ser banida todo conflito, toda discusso. A cidade deve estar unida para
competir. E aqui deve-se entender que um outro e decisivo elemento dessa nova
utopia urbana a total e absoluta unicidade de todos os citadinos: o chamado
patriotismo de cidade deve se impor. O consenso deve se instalar, pois o debate e o
conflito ameaam a to desejada competitividade urbana. Os citadinos so
convocados a se unir em torno de um projeto nico, unitrio. Uma cidade dividida,
dizem os apstolos da competitividade, est condenada a ser derrotada na
competio (VAINER, 2003, p. 29-30).

O discurso hegemnico sobre planejamento urbano e gesto urbana centrado na idia


de competitividade e produtividade, como visto tem se caracterizado por defender a criao
nas cidades de um ambiente favorvel ao pleno funcionamento do mercado, ou market-
friendly, o que significa necessariamente flexibilizar as estruturas normativas, privatizar,
promover concesses de servios pblicos para a iniciativa privada, formar parcerias pblico-
privadas, alm de ter na presena marcante de empresrios locais stakeholders a definio
de polticas pblicas municipais. Ou seja, tornar a cidade market-friendly significa colocar a
poltica cada vez mais a servio do mercado.
Longe de constituir-se apenas em um modelo, uma idealizao, este projeto de cidade
e de governo local est sendo implementado em vrias partes do mundo, sendo o BM um de
seus principais idelogos e agente difusor. O BM tem se constitudo em um dos principais
agentes de um sistema de governo internacional, que Orenstein (2005, p. 176-178)
denomina de governance1 sem governo para o nvel global. Para Orenstein, o fato de este
sistema no ser formado por uma estrutura hierarquizada de Estados nacionais, nem ter um
governo formal com autoridade para executar polticas, no impede que tenha crescente
influncia sobre instituies nacionais. Para o autor, uma caracterstica marcante dos agentes
participantes desse sistema chamados de atores polticos globais funda-se na
elaborao/difuso de polticas globais, ou seja, polticas com abrangncia mundial. Este
seria o caso dos Projetos de Desenvolvimento Municipal, criados pelo BM, no incio da
dcada de 1980, no contexto dos ajustes estruturais e setoriais neoliberais para promover nas
cidades os chamados ajustes urbanos. Dois componentes estruturam os PDMs:
desenvolvimento institucional DI e infra-estrutura. O DI considerado o principal
componente do projeto e tem sido fundamentalmente por intermdio dele que o BM difunde
seu iderio reformista e realiza ajustes urbanos. Estes ajustes tm como principais
caractersticas: implementao do modelo gerencial de gesto urbana, realizao de reforma
fiscal visando alcanar supervit primrio das contas pblicas municipais, flexibilizao do
arcabouo normativo local e privatizaes.
No Brasil, tudo indica, o modelo comeou a ser implementado em 1983, por
intermdio do projeto de desenvolvimento municipal Paran Market Town Improvement
Project, financiado pelo Banco Mundial BM. Nesta mesma dcada de 1980, o BM
financiou projetos semelhantes para Santa Catarina, Rio Grande do Sul e novamente para o
Paran e, nos anos de 1990, para Minas Gerais (SOMMA), Cear (PROURB) e Bahia
(PRODUR). Na atual dcada de 2000, oito projetos classificados pelo BM como de
desenvolvimento urbano e saneamento esto em andamento no Brasil, todos eles enfatizam o
componente DI. Nestes mais de 20 anos, outras cidades participantes ou no dos projetos do
BM aderiram em maior ou menor grau ao modelo de gesto urbana empresarial e ao
chamado planejamento estratgico de cidades. Estima-se o montante em cerca de 1.200
cidades.
Pouco tem-se documentado sobre a implantao e expanso dos PDMs no Brasil,
principalmente no que diz respeito ao papel do BM no financiamento e em sua difuso. Este
artigo visa contribuir para preencher esta lacuna ao analisar o Projeto de Desenvolvimento
Municipal PRODUR Programa de Administrao Municipal e Desenvolvimento de Infra-
Estrutura Urbana, financiado em 1997, para o Governo do Estado da Bahia. Mais
especificamente, o artigo discute o processo de difuso de idias sobre gesto urbana e
planejamento urbano, protagonizado pelo BM, por intermdio do componente
desenvolvimento institucional DI do PRODUR.
As orientaes, estratgias, polticas difundidas pelo BM no so transplantadas
mecanicamente para qualquer sociedade. Na realidade, so ressignificadas localmente
(AZEVEDO, 2001, p. xv), de acordo com as relaes de poder que se estabelecem no campo
de formulao das polticas pblicas. Conhecer os limites e as possibilidades das inter-
relaes entre BM e governos (nacional, estaduais, municipais) poder ajudar a construir um
espao local de negociaes que oferea alternativas s suas polticas. No mais possvel se
pensar em fazer poltica urbana no pas sem levar em considerao o papel do BM. O BM
demorou quase trinta anos para iniciar suas operaes urbanas, mas, quando isto ocorreu, logo
se tornou um dos principais agentes e, isto no pode ser desconsiderado. No h sinais de que
ele deixar de elaborar estratgias e polticas para as cidades. Pelo contrrio, cada vez mais,
ele tem se dedicado s cidades, na busca da construo de um ambiente amigvel ao mercado
ou market-friendly.

2. O Banco Mundial: banco do conhecimento.


As idias sempre tiveram tratamento privilegiado por parte do BM. Elas tm sido seu
principal produto. Kapur (2006, p. 159) argumenta que, se o BM fosse apenas um agente
financeiro, seu staff poderia se limitar a um dcimo do quadro atual. Os emprstimos para
projetos seriam o combustvel para movimentar ou para colocar as idias em prtica
(KAPUR, 2006). A principal funo de cada emprstimo do BM servir como um cavalo de
Tria ideolgico (KAPUR; LEWIS; WEBB, 1997, p. 14). Isto , os emprstimos do BM se
constituem em um pacote contendo recursos financeiros e idias, sendo que, desde a dcada
de 1980, o acesso aos recursos financeiros est condicionado adoo de suas idias pelo
pas-cliente.
Nas duas primeiras dcadas de operaes (1950-1960), as fontes das idias eram o
conhecimento e a experincia de seu corpo tcnico e o mecanismo de difuso era o projeto. A
partir da dcada de 1970, o interesse do BM pelo que os pases da periferia deveriam
conhecer ou j conheciam tornou-se mais evidente (KAPUR, 2006, p. 159). Tendo em
vista a importncia cada vez maior que passou a dar ao seu papel como difusor internacional
de idias, em 1996, ele comeou a se autodenominar banco do conhecimento. Esta mudana
em direo ao banco do conhecimento impulsionou definitivamente suas estratgias de
formulao e de difuso de idias (WORLD BANK, 2006c).

3. O Banco Mundial, Desenvolvimento Institucional (DI) e Difuso de Idias.


O DI o principal instrumento usado pelo BM para difundir suas idias e exercer
influncia sobre pases-clientes. A noo de DI comeou a ser delineada no ps-guerra, por
iniciativa da USAID, com o objetivo de promover mudanas sociais planejadas de forma
duradoura nos pases da periferia. A anlise da trajetria do DI nas operaes do BM indica
trs perodos distintos. O primeiro, que se iniciou na dcada de 1950 com as primeiras
operaes de emprstimos e tinha como referncia as authorities norte-americanas2. O
segundo perodo, que se iniciou nos anos de 1960, com a adoo do chamado modelo de
Pittsburgh 3, e se prolongou at os anos de 1970, e o terceiro, que se iniciou nos anos de
1980, quando o BM elaborou as prprias estruturas conceituais sobre DI e passou a consider-
lo instrumento-chave para suas operaes.
As operaes urbanas do BM tiveram incio em 1972 e esto diretamente relacionadas
com as estratgias de combate pobreza lanadas na administrao McNamara4 (1968-
1981). O BM props dois projetos para a populao pobre: slum upgrading e site and
services. O primeiro era um programa de urbanizao de favelas e o segundo um programa
que visava ofertar populao pobre pequenos lotes com infra-estrutura bsica, alm de
emprstimo para compra de material de construo. A responsabilidade pela construo da
moradia era do prprio morador, em regime de autoconstruo ou de mutiro. Esses modelos
ganharam repercusso rapidamente, pois rompiam com uma lgica dominante de projetos
habitacionais para populao de baixa renda, que vigorou no perodo 1950-1972,
caracterizada principalmente pelo provimento de habitao pelo Estado e pelo padro de
construo mais elevado do que o proposto pelo BM (ZANETTA, 2004, p. 18; PUGH, 1994,
p. 163). A opo pelos baixos padres, ressalta Arantes (1994, p. 41), era tambm uma
sinalizao de mudana, de rompimento com as prticas e padres precedentes como forma
de mostrar periferia capitalista que as propostas do Estado do Bem-Estar eram utpicas e
que, a partir daquele momento, a realidade seria outra.
Mesmo estando longe de resolver o problema de habitao para as populaes de baixa
renda, os projetos urbanos influenciaram significativamente tanto as polticas e instituies
pblicas de muitos pases quanto os trabalhos de agncias internacionais em todo o mundo.
Em vrios pases, os programas site and services e slum upgrading, por exemplo, tornaram-se
polticas governamentais (WORLD BANK, 1995, p. 19-22).
O BM comeou a se interessar pelos governos locais a partir da Conferncia Habitat I,
quando passou a promover reformas institucionais nos governos locais incutindo-lhes sua
agenda urbana, pautada essencialmente na questo fiscal, com vistas a aumentar a arrecadao
dos tributos municipais e, com isso, as receitas locais. Com este objetivo, as aes de DI
foram direcionadas principalmente para a elaborao de oramentos, aprendizado de tcnicas
de contabilidade, elaborao de cadastros tcnicos municipais visando aumentar as receitas de
impostos e taxas sobre propriedade imobiliria. A realizao de reformas institucionais passou
a ser condio sine qua non para os governos receberem emprstimos urbanos (WORLD
BANK, 1995, p. 21). notria a difuso da linguagem associada aos projetos urbanos.
Expresses tais como site and services, slum upgrading, shelter projects, affordability,
replicability, cost recovery e low-cost design se popularizaram entre especialistas em
desenvolvimento urbano.
Nos anos de 1980, os emprstimos de ajustes estruturais e setoriais de orientao
neoliberal provocaram mudana radical no padro de emprstimos. Os emprstimos urbanos
baseados em projetos (project-based loans), que prevaleceram na dcada de 1970, deram
lugar aos emprstimos baseados em poltica (policy-based loans). Os projetos do tipo site and
services, slum upgrading e de transportes cederam espao para os chamados projetos urbanos
programticos (KESSIDES, 1997, p. 9), cuja nfase maior era nas aes de
desenvolvimento institucional (ZANETTA, 2004, p. 22).
O modelo mais difundido entre os projetos urbanos programticos foi o Projeto de
Desenvolvimento Municipal PDM. Os projetos urbanos passaram a ter como principal
tarefa no mais financiar infra-estruturas, mas promover amplas reformas nos governos
locais. O interesse do BM pelos governos locais aguou-se nos anos de 1980 com a crise da
dvida dos pases clientes e os ajustes estruturais. Na viso do BM, os governos locais no
poderiam ficar fora dos ajustes estruturais, sob pena de comprometer o ajuste fiscal nacional
(COHEN, 2001, p. 45). O ajuste urbano passou a ser na viso do BM, componente essencial
do ajuste estrutural nacional.

[...] uma melhor gesto econmica de longo prazo necessria para estabelecer os
parmetros para o crescimento econmico urbano. Ao mesmo tempo, as constantes
interrupes de curto prazo do crescimento macroeconmico tm importantes
conseqncias para as cidades. As polticas de ajustes estruturais no nvel macro so
planejadas para os prazos mais longos, a fim de criar um ambiente poltico capaz
para as economias urbanas mais produtivas. Este ambiente aumentaria a eficincia
de empresas e de famlias e, assim, apoiaria um amplo ajuste econmico e a
retomada do crescimento. Para muitos pases, no entanto, estas mudanas
polticas requerem um correspondente ajuste urbano para apoiar as metas de
ajuste econmico nacional. Este processo resultaria em regimes regulatrios e
institucionais mais flexveis no nvel da cidade para ajustar s novas realidades
macroeconmicas. Isso afetaria a produo de bens e servios e o amplo contexto
para investimentos, poupanas, mobilizao de recursos e a formao de capital em
reas urbanas (WORLD BANK, 1991c, p. 6; grifos nossos).

VAINER (2000, p. 77) um dos principais crticos desse modelo de gesto urbana
empresarial afirma que os projetos de cidade norteados por esta forma de gesto no se
resumem simplesmente em mudana administrativa ou operacional em direo ao modelo
gerencial, mas na redefinio do conjunto da cidade e do poder local. Segundo esta
perspectiva, na cidade gerida segundo interesses empresariais

[...] o setor privado que vai liderar as estratgias econmicas locais, estabelecendo-
se parceria com o setor pblico, que assegurar que os interesses do mercado estaro
adequadamente presentes, representados no processo de planejamento e de deciso.
Isto quer dizer que os capitalistas e empresrios participaro diretamente dos
processos de deciso referentes ao planejamento e execuo de polticas pblicas
(VAINER, 2000, p. 97-89).

A dcada de 1990 ficou marcada pela continuidade, ampliao e pelo aprofundamento


dos ajustes estruturais e setoriais, particularmente dos ajustes urbanos e das aes de DI,
iniciadas na dcada de 1980. Os elementos fundamentais que caracterizaram as reformas da
dcada anterior tiveram continuidade: reformas para facilitar acesso ao mercado imobilirio,
reformas no sistema de regulaes, principalmente para o setor habitacional, investimentos do
setor pblico em infra-estrutura, e reformas nas relaes intragovernamentais, ou seja,
apoio descentralizao. Para isso, o BM contou com a ajuda de agncias bilaterais, com o
financiamento do PNUD e com o apoio de programas como o PGU, especialmente para as
aes de DI (WORLD BANK, 1991c, p. 13). Estas reformas tiveram como objetivo criar nas
cidades um ambiente amigvel ao mercado (market-friendly) ou que possibilitasse o
funcionamento dos mercados (enabling markets to work) (ZANETTA, 2004, p. 25).
Em movimento que comeou no incio dos anos 1980, esta agenda consagrou
definitivamente o empresariamento urbano ou empreendedorismo urbano como modelo
de gesto a ser difundido para as cidades da periferia capitalista. Harvey procura mostrar as
implicaes deste modelo para as cidades.

O empresariamento urbano implica em algum grau de competio interurbano [...] e


na medida em que a competio interurbana se torna mais forte, ela certamente ir
operar como um poder coercitivo externo sobre cada uma das cidades para alinh-
las mais fortemente disciplina e lgica do desenvolvimento capitalista. Ela
poder, inclusive, forar a reproduo repetitiva e em srie de certos padres de
empreendimentos (tal como a reproduo em srie de centros de comrcio
internacional ou de novos centros culturais e de entretenimento, de
empreendimentos imobilirios beira dgua, de shopping centers ps-modernos e
similares) (HARVEY, 1996, p. 56).

Ainda na dcada de 1990, o modelo de gesto empresarial urbano passa a ter uma
nova verso, que ficou conhecida como governance urbana. O principal instrumento que o
BM adota para colocar em prtica a governance urbana o planejamento estratgico de
cidades (ARANTES, 2004, p. 61). O BM tomou como exemplo de boa prtica de governance
urbana a reforma realizada na Nova Zelndia, nos anos de 1980. Nesta reforma, o governo
local foi radicalmente reestruturado com a criao de 86 jurisdies regionais e distritais, nas
quais as funes de governance e de gesto foram separadas. Um aspecto importante da
reforma foi a criao do cargo de Gerente da Cidade (City Manager) com a responsabilidade
de empregar e gerenciar o staff do governo local, implantar contabilidade rigorosa, consultar
obrigatoriamente a comunidade, disponibilizar publicamente planos de gastos anuais e
promover auditoria anual independente (GRIFFIN, 2001, p. 62). Com a separao entre as
funes, o Prefeito e os Councilors exerceriam as funes de governance e o Gerente da
Cidade seria responsvel pela prestao de servios (GRIFFIN, 2001, p. 63).
Na entrada do sculo XXI, cerca de 30 anos aps terem iniciadas as operaes
urbanas, o BM passa a ver as cidades como mquinas do crescimento econmico (WORLD
BANK, 2000c, p. 125). As cidades passam a estar, segundo o BM, na linha de frente do
desenvolvimento (WORLD BANK, 2000b, p. 1). Para dar concretude a este novo discurso
sobre o papel das cidades, o BM lana dois documentos: o policy paper Cities in Transition:
World Bank Urban and Local Government Strategy, considerado o documento oficial que
define a agenda de 2000, e o World Development Report 1999/2000, Entering the 21st.
Century, ambos publicados em 2000. Estes documentos vo reforar o discurso da
governance urbana. Tratar as cidades como mquinas do crescimento econmico, quer dizer
conceb-las como mercadorias, que podem trazer riquezas e poder para seus habitantes. Nesta
cidade-mquina, o governo local considerado pea fundamental na engrenagem, pois vai
caber a ele controlar a velocidade da mquina ou a taxa de crescimento da economia
urbana. Para alcanar taxas elevadas de crescimento, o governo local deve ter um papel
proativo, empreendedorista, de liderana, ser um corretor5 da cidade-mquina para
vend-la6, ou peas dela, no mercado de cidades (WORLD BANK, 2000c, p. 136-137).
4. O Banco Mundial, o desenvolvimento institucional e o PRODUR a trajetria
das idias sobre planejamento urbano e gesto urbana.
O PRODUR um projeto do tipo PDM financiado pelo BM ao Governo da Bahia. O
Projeto se iniciou em maro de 1997 e terminou em setembro de 2004, durando, portanto, sete
anos7. O rgo pblico estadual designado para implementar o projeto foi a Companhia de
Desenvolvimento e Ao Regional CAR, a quem coube a responsabilidade por todos os
aspectos de implementao do projeto, incluindo avaliaes de capacidade financeira e
institucional das prefeituras, elaborao de diagnsticos institucionais, estudos de viabilidade
econmica e financeira de projetos, enfim, todos os aspectos relativos gesto, operao e
monitoramento do projeto (WORLD BANK, 1997a, p. 20). Para implementar o PRODUR, a
CAR passou por um processo de reestruturao8 com a criao de trs departamentos:
Departamento de Desenvolvimento Rural DDR, Departamento de Desenvolvimento Urbano
DDU e Departamento de Ao Municipal DAM.
Para administrar os recursos financeiros do PRODUR foi criado o Fundo Estadual de
Desenvolvimento Urbano FUNDURBANO, constitudo com recursos oramentrios do
Governo do Estado, do BM, recursos provenientes do pagamento dos emprstimos pelas
prefeituras, de receitas decorrentes do retorno das aplicaes do prprio fundo, atualizao
monetria, juros, comisses e multas e receitas decorrentes de aplicao no mercado
financeiro.9
O PRODUR estabeleceu os seguintes critrios para elegibilidade dos municpios:
possuir populao urbana superior a 15 mil habitantes, ou ser considerada cidade estratgica
pelo Governo do Estado, ou apresentar capacidade de endividamento superior a R$ 1 milho e
atender aos seguintes critrios financeiros: comprovar capacidade de endividamento conforme
Resoluo do Senado Federal10, apresentar supervit primrio de, no mnimo, 15% do total de
suas receitas ou comprovar que o estoque da dvida menor ou igual a suas receitas totais
(WORLD BANK, 1997a). Preenchidos estes critrios, a participao no programa ainda
estava condicionada assinatura de um Termo de Adeso, em que o municpio formalizava o
seu compromisso de respeitar os princpios e as determinaes do PRODUR. Na prtica, a
assinatura deste documento significava o comprometimento do municpio de que iria
participar das aes de desenvolvimento institucional (WORLD BANK, 1997a, p. 25). Como
atestou o Staff Appraisal Report do BM: A chave para entrar no PRODUR participar do
DI (WORLD BANK, 1997a, p. 15).
4.1 A engenharia institucional do PRODUR: os agentes e a trajetria das idias.
Objetiva-se nesta sesso traar a trajetria das idias sobre planejamento urbano e
gesto urbana difundidas pelo BM por intermdio do componente DI. As aes de DI
abrangeram trs reas: modernizao administrativa, planejamento urbano e capacitao de
recursos humanos. Para efeito deste artigo, a anlise que se segue, sem deixar de abordar a
modernizao administrativa, se concentrou principalmente no processo de elaborao dos
planos diretores urbanos, uma vez que foram neles, como se observou, que incrustaram-se os
principais elementos da agenda urbana do BM.
No processo de circulao de idias no PRODUR destacaram-se cinco agentes: BM,
CAR, consultores contratados pela CAR, Prefeituras e empresas de consultoria. Procurou-se
no fluxograma abaixo (Figura 1) sintetizar como se realizou a interao entre esses agentes e,
conseqentemente, como circularam entre eles as idias, tanto no processo de elaborao dos
planos diretores quanto no de modernizao administrativa.

Banco
Mundial CAR

CMA CPD

ECMA ECPD Legenda


CAR- Companhia de Desenvolvimento e
Ao Regional
CMA- Consultor da CAR para
Modernizao Administrativa
CPD - Consultor da CAR para Plano
Diretor
Pref. ECMA - Empresa de Consultoria para
Modernizao Administrativa
ECPD - Empresa de Consultoria para
Plano Diretor
Pref. - Prefeitura

Figura 1 - interao entre agentes e circulao de idias no PRODUR


Fonte: Elaborado pelo autor a partir das informaes colhidas na pesquisa.
Como pode ser observado na Figura 1, entre os agentes que participaram do
PRODUR, o BM se relacionou oficialmente apenas com a CAR, que serviu como veculo de
difuso tanto dos assuntos e procedimentos relativos administrao do PRODUR, quanto da
agenda urbana. A CAR reorganizava as informaes e as repassava aos demais participantes,
assumindo plenamente a propriedade do Projeto. Ela agia como se fosse o prprio BM na
conduo das atividades. Mesmo no se relacionando diretamente com os agentes, o BM, ou
melhor, sua doutrina, estava presente em cada detalhe do Projeto, seja atravs dos documentos
distribudos, dos cursos, seminrios e palestras ministrados, na propaganda oficial do Governo
do Estado, ou no comportamento dos tcnicos da CAR e de seus consultores. Como afirmou a
Coordenadora do PRODUR11: o Banco no se envolve diretamente, ele acredita na
dedicao do prprio estado para resoluo dos problemas.
Para as reas onde a CAR no contava com especialistas, contratou consultores, como
os de planejamento urbano e de modernizao administrativa. Todos os servios relativos ao
PRODUR (projetos e obras de infra-estrutura e projetos na rea de DI) foram terceirizados
para empresas de consultoria. O papel exercido pelo consultor12 de planos diretores da CAR
na difuso de idias foi fundamental. Professor da Universidade Federal da Bahia (UFBa),
com doutorado na rea de planejamento urbano, ele contribuiu para respaldar e legitimar o
processo, principalmente em relao s novidades introduzidas no modelo de plano diretor
proposto, que se espelhava no modelo de planejamento estratgico de cidades.
O consultor, sem fugir s regras institudas, imprimiu ritmo prprio aos trabalhos ao
estabelecer intercmbio direto com as diversas empresas de consultoria para que as inovaes
de cada uma fossem incorporadas nos diversos planos diretores que estavam em construo.
Isto foi a chave para que houvesse certa uniformizao no formato dos planos diretores. Para
as empresas de consultoria foi muito conveniente utilizar as boas prticas de outras empresas.
Pressionadas pelo tempo e pelo oramento, e, muitas vezes, responsveis pela elaborao de
planos diretores de vrias cidades simultaneamente, estas empresas viam nas recomendaes
do consultor uma espcie de autorizao para replicar o modelo de plano diretor nas demais
cidades13.
As empresas de consultoria tinham o compromisso de envolver tcnicos das
Prefeituras no processo de formulao do plano diretor. Este envolvimento seria outra
oportunidade para esses tcnicos terem contato direto com a abordagem conceitual sobre
plano diretor expressa no TR. No entanto, muitas vezes, a participao dos tcnicos se limitou
a questes burocrticas, por exemplo, convocar a populao local para participar das reunies
pblicas e acompanhar os tcnicos das empresas nas visitas cidade14. Com isso, o trnsito de
idias at as prefeituras, por intermdio das empresas de consultoria, teria sido limitado.
H excees. No caso, por exemplo, da Prefeitura de Vitria da Conquista, com
experincia de duas gestes progressistas seguidas, houve envolvimento significativo da
populao e dos tcnicos da Prefeitura no processo de elaborao do plano diretor. A
Prefeitura aproveitou as reunies da Conferncia das Cidades que estavam se realizando na
poca e a experincia de oramento participativo para envolver a populao local. Alm disso,
foi formado um Grupo de Elaborao e Acompanhamento do Plano de Diretor GEAP com
cerca de 60 entidades, composto por empresrios locais de vrios ramos de negcios, e uma
presena importante de engenheiros, arquitetos e gegrafos da Universidade local15.
O envolvimento de diferentes segmentos da populao local e a tradio de gesto
democrtica possibilitou um intercmbio maior com a empresa de consultoria, mas no evitou
que o plano diretor, de forte vis fsico-territorial e com nfase na gesto participativa, criasse
tambm um Comit de Acompanhamento e de Impulso de Projetos Estratgicos e
contemplasse projetos estratgicos16. Tanto o grupo de acompanhamento e elaborao do
plano diretor quanto o de acompanhamento e impulso dos projetos estratgicos foram
sugestes do Termo de Referncia. Apesar de no explcito claramente, so instncias de
deciso sobre os destinos da cidade, com participao marcante dos stakeholders locais. Estes
fruns se constituam em um dos principais elementos, seno o principal, do que o BM
considerava boa governance urbana17.
O PRODUR usou vrios canais para difuso da agenda urbana do BM, destacando-se:
cartilha, manuais operacionais, termos de referncia, seminrios, cursos, internet e planos
diretores. Optou-se nesse artigo privilegiar a anlise do termo de referncia para plano diretor
e dos planos diretores, uma vez que so estes documentos que incorporam de forma patente o
iderio urbano do BM.

4.2 Termo de Referncia TR para plano diretor.


O Termo de Referncia (TR) para planos diretores o documento do PRODUR, no
qual as idias sobre planejamento urbano e gesto urbana difundidas pelo BM manifestam-se
de forma mais evidente. Feito pelo consultor contratado pela CAR, objetiva orientar as
empresas de consultoria na elaborao da Proposta Tcnica para participar do processo de
licitao, e, conseqentemente, na construo do plano diretor (COMPANHIA, 2002a, p. 6-
7). O TR foi o principal instrumento no mbito do DI, para difuso dos modelos de
planejamento urbano e de gesto urbana propostos pelo BM. O modelo de plano diretor
proposto no TR tinha dois estgios interligados. O primeiro visava a elaborao de um Plano
Estratgico, e, o segundo, de um Plano Diretor Urbano com Abrangncia Municipal. A
metodologia sugerida para elaborao do plano estratgico era a conhecida SWOT, proposta
tambm no Local Economic Development, manual do BM para elaborao de planos de
desenvolvimento local.
O modelo de gesto urbana proposto, mesmo no explicitado abertamente a expresso
governance urbana, abrange alguns de seus principais elementos, quais sejam, participao
coordenada de todos os agentes econmicos e atores sociais, concentrao nos problemas
relevantes da cidade, busca de dilogo, de negociao, de consenso, flexibilizao de
decises, consultas seletivas e de qualidade para traar o cenrio da cidade e formao
de parcerias pblico-privadas (COMPANHIA, 2002a, p. 8).
Quanto aos projetos estratgicos, o TR no deixa dvida sobre os seus propsitos
empresariais.

[...] projetos de empreendimentos ou negcios urbanos, cujo escopo e viabilidade


devem ser indicados atravs do dilogo e negociao entre agentes econmicos,
atores sociais, representantes institucionais e a Consultora. [...] Eles devero estar
em conformidade com os cenrios institucionais e socioeconmicos, de modo que
criem condies para o marketing urbano, favoream a imagem da cidade, [...]
para articular a alavancagem do desenvolvimento local com a reestruturao
urbana e o combate pobreza (COMPANHIA, 2002a, p. 14; grifos nossos).

4.3 Planos diretores como instrumento de difuso de idias.


Entre os instrumentos utilizados pelo PRODUR para difundir as idias sobre
planejamento urbano e gesto urbana para as cidades, destaca-se o plano diretor. Mesmo
possuindo uma estrutura bsica nica, eles variaram de municpio para municpio, em razo
de diversos fatores, destacando-se: grau de interesse do governo local, participao da
populao e dos tcnicos das prefeituras, a base de informaes de cada municpio e do
envolvimento das empresas de consultoria com os trabalhos. Para efeito desta pesquisa,
procurou-se analisar os planos diretores elaborados para os municpios de Itapetinga, Itabuna
e Vitria da Conquista com o objetivo de, primeiramente, identificar em que medida estes
planos possuam traos do planejamento estratgico de cidades e de gesto empreendedora ou
governance, conforme modelos difundidos pelo BM e, em um segundo momento, caso se
encontrassem traos, apresentar os projetos estratgicos e os modelos de gesto propostos
para cada municpio.
Os resultados desta pesquisa podem ser encontrados na Tabela 1, que representa uma sntese
dos elementos analisados nos trs planos diretores. Tabela 1 Planos Diretores: concretizao das
idias sobre planejamento urbano e gesto urbana
MUNICPIOS PROJETOS GESTO URBANA
ESTRATGICOS
Itapetinga 1) Consolidao da expanso Define como aes prioritrias do governo local a
popular Ala Leste implementao dos projetos estratgicos.
(Regio 2) Renovao urbana Centro
Sudoeste) revitalizao da rea central e
implantao do Parque Urbano
60.722 hab. do Rio Catol
3) Desenvolvimento da
Final: 2004 economia pecuria local
4) Programas organizacionais
Itabuna 1) ITABUNA COMPETITIVA Reestruturao da mquina governamental do
a) Bom, Bonito e Barato municpio, atravs de medidas estruturantes do seu
b) Todos ao Centro aparato tcnico, poltico e administrativo, com impacto
(Regio Litoral c) Comrcio do Povo no perfil das suas receitas e despesas, que objetivem a
Sul) d) Central de Abastecimento eficincia na arrecadao, fiscalizao e cobrana dos
tributos de sua competncia, e eficcia na alocao dos
2) CIDADE LDER recursos mobilizados, para a prestao de servios
203.816 hab. a) Projeto Mos Obra urbanos.
b) Projeto Sade e Educao Prope quatro programas para a administrao pblica:
c) Universidade Forte 1) Programa Saldo Positivo adoo de medidas de
poltica fiscal, que possibilitem maior eficincia na
Final: 2001 3) CIDADE CIDADO arrecadao de suas receitas prprias.
a) Projetos Grandes Parques 2) Programa Gasto Mnimo reduo dos custos
b) Projeto Orla Bela administrativos, atravs da racionalizao da estrutura
c) Projeto guas Limpas administrativa do municpio.
d) Melhores Ruas 3) Programa Administrar com Qualidade aes que
e) Projeto Habitar Melhor visam permitir que o poder pblico migre de um
ambiente de administrao burocrtica para uma
administrao gerencial, renovando os mtodos de
gesto, introduzindo novos recursos tecnolgicos, que
conduza a uma ao pblica mais eficiente.
4) Programa Agentes do Desenvolvimento criao de
instncias de participao e negociao de polticas
pblicas que possibilitem a construo de um projeto
de futuro para a cidade. estas instncias, constitudas
mediante parcerias, devem definir projetos
estruturadores que ampliem a infra-estrutura urbana e a
oferta de servios, potencializando a cidade na atrao
de investimentos produtivos, favorecendo a gerao de
emprego e renda, a arrecadao dos tributos municipais
e possibilitando o desenvolvimento auto-sustentado da
economia local.
Vitria da 1) Novo aeroporto Gesto democrtica por meio da participao da
Conquista 2) Centro de convenes e feiras populao e de associaes representativas dos vrios
3) Centro de logstica segmentos da comunidade na formulao, execuo e
(Regio 4) Cidade universitria acompanhamento de planos, programas e projetos de
Sudoeste) 5) Transformao do sub-trecho desenvolvimento urbano. Cooperao entre os
urbano da BR-116 em avenida governos, a iniciativa privada e os demais setores da
285.927 hab. urbana sociedade no processo de urbanizao, em atendimento
6) Consolidao do eixo ao interesse social.
industrial, comercial e de Planejamento do desenvolvimento da cidade, da
Final: 2004 servios sul distribuio espacial da populao e das atividades
7) Apa das lagoas e vales de econmicas, de modo a evitar e corrigir as distores
Vitria da Conquista do crescimento urbano e seus efeitos negativos sobre o
8) Habitao de interesse social meio ambiente. Recuperao dos investimentos do
no cinturo Panorama/Santa poder pblico resultado da valorizao de imveis
Cruz urbanos.
Fonte: o autor, a partir da anlise dos planos diretores de Itapetinga, Itabuna e Vitria da Conquista.
Como pode ser observado, os trs planos diretores apresentaram propostas de projetos
estratgicos e de gesto urbana. O plano diretor de Itapetinga parece que foi o que menos
assimilou a noo de estratgia e de gesto empreendedora. O plano diretor que mais
assimilou as idias difundidas pelo BM sobre planejamento urbano e gesto urbana foi o de
Itabuna. A terminologia utilizada, os projetos estratgicos e o modelo de gesto urbana
propostos esto em perfeita sintonia com o discurso urbano do BM. O plano diretor de Vitria
da Conquista, como discutido nesta seo, provavelmente por ter sido elaborado na gesto de
um governo progressista e com ampla participao popular, prope projetos estratgicos
procurando equilibrar projetos destinados ao desenvolvimento econmico com projetos
voltados para as reas social e ambiental. O modelo de gesto urbana proposto no plano
diretor de Vitria da Conquista difere completamente daquele difundido nos documentos do
BM, caracterizado por se referenciar nos modelos de gesto de empresas privadas.
Durante os sete anos do Projeto foram realizadas 372 obras de infra-estrutura em 203
dos 417 municpios baianos e 451 projetos de DI em 174 municpios18. Isto significa que as
aes de DI atingiram cerca de 40% dos municpios da Bahia. Foram realizados 96 planos
diretores urbanos ou planos estratgicos de cidades, o que corresponde a 23% dos municpios
da Bahia. Cada prefeitura treinou em mdia 10 funcionrios nos diferentes cursos ministrados
pelo Projeto, perfazendo um total de 1.991 pessoas.
O quadro a seguir detalha os projetos de DI realizados no mbito do PRODUR.

Tabela 2 Desenvolvimento Institucional: resultados finais

Desenvolvimento Institucional Quantidade


Plano diretor de informtica 110
Planos diretores urbanos 96
Cadastros municipais 78
Projetos de tecnologia da informao 66
Planos de reforma administrativa 43
Cdigos tributrios 30
Planos de gesto de resduos slidos 23
Estudos sobre coleta de impostos 1
Outros estudos gerais 4
Total 451
Nmero de participantes dos cursos 1991
Fonte: (WORLD BANK, 2005; COMPANHIA, 2004).

Esta Tabela evidencia a nfase dada s aes de DI para o ajuste fiscal. A


informatizao da rea financeira das prefeituras era o primeiro passo para controle dos gastos
pblicos e informaes. A atualizao/elaborao de cadastros municipais e de cdigos
tributrios, como instrumentos para elevar as receitas municipais, foi outro item que mereceu
ateno especial. Os planos diretores, mais do que simples instrumentos para controle e
ordenamento do crescimento urbano, tinham um carter estratgico, visando atrair
investimentos para as cidades que alavancassem a economia local gerando emprego e renda,
mas, sobretudo, receitas.

5. Concluso
Os nmeros finais do PRODUR apontam para a importncia de se prestar mais
ateno nas polticas e estratgias do BM para as cidades brasileiras. Apenas um projeto foi
suficiente para abranger 203 dos 417 municpios da Bahia, o que corresponde a cerca de 50%
dos municpios. Os dados apontam tambm que 174 municpios (40%) participaram do DI,
com projetos claramente direcionados para a realizao de reformas institucionais com vistas
realizao de ajuste fiscal local. Destes 174 municpios, 96 (23%) foram contemplados com
planos diretores/estratgicos. Estes dados apontam para um avano significativo dos ajustes
urbanos neoliberais, difundidos pelo BM atravs dos planos estratgicos e do modelo de
governance urbana, nas cidades baianas.
Estes nmeros, somados aos de projetos semelhantes financiados pelo BM para o
Brasil, a partir da dcada de 1980, indicam que cerca de 1.200 cidades brasileiras j
participaram diretamente dos projetos de desenvolvimento municipal do BM. Isto significa
que so 1.200 cidades onde o BM realizou ajustes urbanos de orientao neoliberal, que
adotaram, em maior ou menor grau, a gesto gerencial ou governance urbana como modelo
de gesto urbana, e o planejamento estratgico de cidades como modelo de planejamento
urbano, nos mesmos moldes do que foi verificado no PRODUR.
Considerando que estes modelos tm sido difundidos tambm por outras agncias
multilaterais e bilaterais, consultores nacionais e internacionais, membros da academia,
governos, ONGs etc., pode-se inferir que o nmero de cidades brasileiras que adotam, total ou
parcialmente os modelos citados pode ser significativamente maior do que o mencionado.
Estes dados revelam que parte significativa das cidades brasileira tem, desde a dcada
de 1980, passado por transformaes em suas instituies locais com vistas implantao de
modelos de gesto e de planejamento voltados para a criao de um ambiente favorvel ao
pleno funcionamento da economia de mercado, ou como diria o BM: um ambiente market-
friendly.
Vale ressaltar que o projeto do BM de construo de instituies nas cidades da
periferia por intermdio do DI no visa apenas a implementao de novos modelos de
gesto e de planejamento. Ele mais ambicioso e tem como meta redefinir o papel do
governo local, institucionalizando novos comportamentos, novas culturas, maneiras de
pensar, de agir e de fazer poltica, para subordin-lo progressivamente s exigncias do
capitalismo internacional e local. O BM est instaurando, por intermdio do DI, uma nova
lgica institucional nas cidades para legitimar a apropriao dos espaos de deciso de
polticas pblicas por grupos empresariais privados (stakeholders).

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1
No existe em portugus palavra que possua o mesmo significado de governance. comum encontrar na
literatura publicada no Brasil o aportuguesamento do termo, tratando-o como governana, ou, nas tradues,
substitu-lo por governo ou governabilidade. Na realidade, governance no significa nem uma coisa nem
outra. Optou-se, nesse trabalho, manter a mesma grafia utilizada na literatura inglesa. Alis, deve-se ressaltar que
a criao de neologismos e mesmo de uma linguagem prpria sempre foi prtica do Banco Mundial, do FMI e de
outras agncias das Naes Unidas. Via de regra, esta linguagem complicada e difcil de ser decodificada pelos
no iniciados. Palavras simples como emprestar, tomar emprestado, dvida, dinheiro, de uso corrente no
sistema financeiro, so evitadas e trocadas por circunlquios. Passou a ser uma prtica tambm das agncias
internacionais acrescentar o sufixo ade s palavras. Por exemplo: condicionalidade, capacidade,
automaticidade, adicionalidade, modalidade, facilidade etc. (SAMPSON, 1981, p. 117-118).
2
Por exemplo, o Tennessee Valley Authority, criado em 18 de maio de 1933, no perodo do New Deal, pelo
presidente Roosevelt.
3
Deve-se ressaltar que no processo de circulao de idias, sempre h mediaes, de forma que elas no chegam
ao destino da mesma forma que saram de sua origem. Sempre ocorrem adaptaes.
4
Robert McNamara foi Secretrio de Defesa dos Estados Unidos durante a guerra do Vietnam.
5
Traduo livre de brokers.
6
Traduo livre de marketing.
7
A previso inicial de durao do Projeto era de cinco anos.
8
A reestruturao (ou criao) de agncias governamentais responsveis pela implementao dos projetos do
BM as Unidades de Implementao de Projeto (UIP) faz parte das polticas de institution building (ou
desenvolvimento institucional) do BM para os pases clientes desde os anos de 1950.
9
Em 2000, o Fundo foi extinto por imposio da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) (art. 35), sendo seus
recursos transferidos para a Agncia de Fomento do Estado da Bahia S. A. DESENBAHIA, que passou
administr-los.
10
Toda vez que um municpio, um estado ou o Distrito Federal se prope a realizar uma operao de crdito,
seja com recursos nacionais ou internacionais obrigatrio, pela legislao em vigor, que se cumpram as
determinaes constantes na Resoluo do Senado Federal de no 69, de 14 de dezembro de 1995.
11
Informaes prestadas pela Coordenadora do PRODUR, em entrevista ao autor.
12
Em entrevista com o consultor, ao perguntar-lhe se o Banco Mundial havia influenciado seu trabalho e em que
medida teria sido esta influncia, ele respondeu que a CAR lhe havia dado carta branca e liberdade total para
fazer. No entanto, a anlise do TR sobre planos diretores mostrar, como se ver no decorrer deste captulo, que
sua doutrina retoma de maneira estrita os modelos de planos estratgicos de cidades difundidos pelo Banco
Mundial atravs do Local Economic Development ou da City Development Strategy.
13
Informaes prestadas por consultores de empresas de consultoria que prestaram servios s Prefeituras que
participaram do PRODUR, em entrevista ao autor.
14
Informaes prestadas por tcnicos da prefeitura de Itapetinga, em entrevista ao autor.
15
No GEAP havia 18 participantes de nvel superior.
16
Estes projetos esto listados no Quadro 3 deste captulo.
17
Como no perodo desta pesquisa o plano diretor havia acabado de ser aprovado, no foi possvel identificar em
que medida a forma de governo governance urbana j estava institucionalizada como parte do sistema de
gesto local.
18
Informaes prestadas pela Coordenadora do PRODUR, em entrevista ao autor.

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