DE JUSTICIA DE LA NACION 633

333

teniendo como nico medio de prueba la documentacin confecciona-

da y presentada en forma unilateral por las accionantes, aunque sta
incluya un informe o certificacin de contador pblico.

Por ello, se declara formalmente admisible el recurso extraordinario

y se confirma la sentencia apelada. Con costas por su orden en atencin
a la complejidad de la cuestin debatida. Notifquese y devulvase.

Ricardo Luis Lorenzetti Elena I. Highton de Nolasco Carlos S.

Fayt Enrique Santiago Petracchi Juan Carlos M aqueda.

Recurso extraordinario interpuesto por Bertoto, Bruera y Ca. S.A.C. y F., repre-
sentada por el Dr. Mario Augusto Saccone.
Traslado contestado por la AFIP DGI, representada por la Dra. Silvia Nora Te-
llo.
Tribunal de origen: Cmara Federal de Apelaciones de Rosario.
Tribunales que intervinieron con anterioridad: Juzgado Federal de Primera Ins-
tancia de la ciudad de Rosario N2.

analiza qu se debe entender por necesidad y urgencia. Lorenzetti, fayt y zaffaroni: no hay tal necesidad y urgencia. No es una ley que quiere paliar una
emergencia, sino una que reviste carcter permanente, modificatoria de una norma del congreso. Highton no dice algo muy distinto. Maqueda dice que hasta
que no haya intervenido la bicameral los decretos no son normas. Argibay sostiene lo mismo y adems afirma que los decretos de necesidad y urgencia son
prima facie inconstitucionales, su constitucionalidad debe ser probada por quien la alega. Petracchi sostiene tambin la inconstitucionalidad por la ausencia de
la bicameral.
CONSUMIDORES ARGENTINOS c/ EN PEN Dto. 558/02SS Ley 20.091

SEGURO.

Cabe confirmar la sentencia que hizo lugar a la accin de amparo promovida

con el objeto de que se declare la inconstitucionalidad del decreto de necesidad y
urgencia 558/02 que introdujo modificaciones a la ley 20.091 de entidades de
seguros y su control, pues dichas reformas incorporadas por el Poder Ejecutivo
no traducen una decisin de tipo coyuntural destinada a paliar una supuesta
situacin excepcional en el sector, sino que, por el contrario, revisten el carcter
de normas permanentes modificatorias de leyes del Congreso Nacional.

DECRETO DE NECESIDAD Y URGENCIA.

Si la Corte, en ejercicio de la facultad de control ante el dictado por el Congreso de

leyes de emergencia, ha verificado desde el precedente Ercolano (Fallos: 136:161)
la concurrencia de una genuina situacin de emergencia que imponga al Estado
el deber de amparar los intereses vitales de la comunidad esto es, corroborar
que la declaracin del legislador encuentre debido sustento en la realidad, con
634 FALLOS DE LA CORTE SUPREMA
333

mayor razn debe ejercer idntica evaluacin respecto de la circunstancias de

excepcin cuando ellas son invocadas unilateralmente por el Presidente de la
Nacin para ejercer facultades legisferantes que por regla constitucional no le
pertenecen (arts.44 y 99, inciso 3, prrafo 2, de la Constitucin Nacional).

SEGURO.

Cabe confirmar la sentencia que hizo lugar a la accin de amparo promovida

con el objeto de que se declare la inconstitucionalidad del decreto de necesidad
y urgencia 558/02 que introdujo modificaciones a la ley 20.091 (de entidades
de seguros y su control), pues no es posible concluir en que en el caso se tornaba
necesaria la adopcin de medidas inmediatas, al no haberse demostrado el riesgo
existente en el sector, que no slo afectase a las entidades aseguradoras sino que,
en atencin al inters general que la actividad involucra, pudiera repercutir en
el universo de los asegurados y en el resto de la sociedad (Voto de la Dra. Elena
I. Highton de Nolasco).

DECRETO DE NECESIDAD Y URGENCIA.

En nuestro sistema constitucional el Congreso Nacional es el nico rgano titu-

lar de la funcin legislativa, por lo cual los actos emanados del Poder Ejecutivo
Nacional en ejercicio de las facultades conferidas en el artculo 99 inc.3 de la
Constitucin Nacional slo pueden identificarse con una ley a partir de su ratifica-
cin por aqul, pues desde ese momento, y no antes, existe la voluntad legislativa
plasmada en una norma (Voto del Dr. Juan Carlos Maqueda).

SEGURO.

Cabe confirmar la sentencia que hizo lugar a la accin de amparo promovida

con el objeto de que se declare la inconstitucionalidad del decreto de necesidad
y urgencia 558/02 que introdujo modificaciones a la ley 20.091 (de entidades
de seguros y su control), pues la ausencia de una intervencin legislativa que
permita inferir la voluntad del Congreso Nacional de ratificar o derogar dicho
decreto, resulta suficiente para determinar su invalidez constitucional, no ha-
llndose cumplida una de las condiciones que resultan exigibles para admitir la
legalidad del ejercicio de la excepcional atribucin concedida al Poder Ejecutivo,
para el caso de decretos dictados con anterioridad a la creacin de la Comisin
Bicameral Permanente regulados en el art.99, inc.3, de la Constitucin Nacional
(Voto del Dr. Juan Carlos Maqueda).

DECRETO DE NECESIDAD Y URGENCIA.

Dado que el texto constitucional no habilita a concluir en que la necesidad y

urgencia a la que hace referencia el inciso 3 del art.99 de la Constitucin Na-
cional sea la necesidad y urgencia del Poder Ejecutivo en imponer su agenda
habitualmente de origen poltico circunstancial, sustituyendo al Congreso de
la Nacin en el ejercicio de la actividad legislativa que le es propia, cabe confir-
 DE JUSTICIA DE LA NACION 635
333

mar la sentencia que hizo lugar a la accin de amparo promovida con el objeto
de que se declare la inconstitucionalidad del decreto de necesidad y urgencia
558/02 que introdujo modificaciones a la ley 20.091 (de entidades de seguros y
su control), pues tal norma no supera el test de validez constitucional fundado
en el examen de la concurrencia de dichas razones excepcionales (Voto del Dr.
Juan Carlos Maqueda).

DECRETO DE NECESIDAD Y URGENCIA.

Cualquier disposicinCualquier disposicin de carcter legislativo emitida por el Poder Ejecutivo debe
legislativa del PEN
Prima facie es reputarse prima facie inconstitucional, presuncin sta que slo puede ser abatida
inconstitucional, por quien demuestre que se han reunido las condiciones para aplicar la nica
quien la defiende excepcin admitida en la Constitucin a la prohibicin contenida en el art.99,
debe probar que est
inc.3 de dicho texto (Voto de la Dra. Carmen M. Argibay).
amparada por el 99 inc. 3

SEGURO.

El decreto 558/02 que introdujo modificaciones a la ley N20.091 de Entidades

ojo
de Seguros y su control est viciado de nulidad absoluta e insanable, pues fue
dictado con anterioridad a la ley 26.122 que como ley especial exiga la Consti-
tucin Nacional, ya que la va establecida en el art.99, inc.3 de la Ley Suprema
prevea que el Congreso sancionara una ley especial que hiciera operativo el
articulado, sin que correspondiese discutir las bondades del criterio elegido, frente
a lo cual el Tribunal slo deba atender a su significado y a sus consecuencias,
y hasta no sancionarse la ley reclamada no poda cumplirse con la subetapa
legislativa prevista por aqulla, lo que determinaba la imposibilidad de recurrir
a los medios de excepcin que son los decretos de necesidad y urgencia (Voto del
Dr. Enrique Santiago Petracchi).

Dictamen de la Procuracin General

Suprema Corte:
I

A fs.205/208, la Cmara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso

Administrativo Federal (Sala II) confirm la sentencia de primera ins-
tancia por la que se declar la inconstitucionalidad del decreto 558/02,
en cuanto modific diversas disposiciones de la ley 20.091.

Para resolver de ese modo, tras admitir la va del amparo para exa-
minar las cuestiones propuestas, el a quo seal que, para que el Poder
Ejecutivo Nacional pueda ejercer las facultades que le otorga el art.99,
636 FALLOS DE LA CORTE SUPREMA
333

inc.3), de la Constitucin Nacional, es necesario que concurran alguna

de estas dos circunstancias: que sea imposible dictar la ley mediante
el trmite ordinario previsto en la Ley Fundamental o que la situacin
que requiere una solucin legislativa sea de una urgencia tal que deba
ser solucionada en forma inmediata, en un plazo incompatible con el
que demanda el procedimiento legislativo. Tambin indic que la falta
de tratamiento por parte del Congreso de la legislacin de emergencia
no importa su convalidacin constitucional, ni obsta a que el Poder
Judicial verifique si los actos de los otros poderes se cumplieron den-
tro de sus respectivas esferas de actuacin. Por ltimo, record que el
art.76 del texto constitucional prohbe la delegacin legislativa, salvo
en materias determinadas de administracin o de emergencia pblica,
con plazo para su ejercicio y dentro de las bases que debe establecer
el legislador.

A partir de estos criterios, puso de manifiesto que, si bien en los

considerandos del decreto impugnado se destac que haba sido dictado
con motivo de la emergencia pblica declarada por la ley 25.561, de
los trminos del art.1 de esa ley no surge que la delegacin que ah
se efecta en favor del Poder Ejecutivo Nacional incluya al rgimen
de las entidades aseguradoras, cuyas disposiciones fueron modificadas
por el decreto 558/02.

Tampoco estaban dadas las condiciones que la Constitucin Nacio-

nal exige para el dictado de decretos de necesidad y urgencia, porque las
circunstancias excepcionales que aqulla menciona en el art.99, inc.3),
se vinculan con la imposibilidad de seguir el trmite ordinario para la
sancin de las leyes, de manera tal que no puede darse un requisito sin
el otro. Y el dictado del decreto 558/02 no reuni esas condiciones, por-
que el Congreso de la Nacin se encontraba en sesiones cuando aqul se
dict y porque las modificaciones que por su intermedio se producen en
la ley 20.091, lejos de ser coyunturales, revisten el carcter de normas
de regulacin permanentes que modifican las leyes sancionadas por el
Poder Legislativo. En este sentido, los arts.1 y 2 del citado decreto
traducen un apartamiento de los derechos y garantas reconocidos por
los arts.14, 17, 18 y 42 de la Constitucin Nacional.

II

Contra esa decisin, el Estado Nacional dedujo el recurso extraor-

dinario de fs.211/225, que fue concedido (fs.233).
 DE JUSTICIA DE LA NACION 637
333

Sostiene que la sentencia de la cmara extracta determinados as-

pectos del decreto cuestionado pero no efecta un anlisis sistemtico
del rgimen que aqul consagra y que, por ello, dogmticamente el a
quo concluye que las modificaciones introducidas por el Poder Ejecutivo
Nacional a la ley 20.091 vulneran disposiciones constitucionales. Aqul
tampoco tuvo en cuenta que el decreto 558/02 se dict en el contexto de
emergencia pblica declarado por la ley 25.561, ni que las modificacio-
nes legales bsicamente acogen modalidades adecuadas para conjurar
situaciones de irregularidad y la efectividad de los derechos de los ase-
gurados. Este proceder contina se traduce en la desnaturalizacin
de los instrumentos que consagra el mencionado decreto.

Insiste en que el acto fue dictado por el Poder Ejecutivo Nacional

con fundamento en la disposicin del art.99, inc.3), de la Constitucin
Nacional, esto es, frente a circunstancias excepcionales que hicieron
imposible seguir los trmites previstos para la sancin de las leyes y
al amparo, tambin, del estado de emergencia legalmente declarado,
que modific sustancialmente el escenario econmico nacional y, por
lo tanto, al mercado de seguros.

Por ltimo, justifica la razonabilidad de las medidas adoptadas por

el decreto 558/02, en cuanto habilita a las compaas aseguradoras a
hacer uso del crdito bancario, ante situaciones transitorias de iliqui-
dez, al levantar la prohibicin que en tal sentido estaba contemplada
en el art.29, inc.g), de la ley 20.091, y en cuanto reemplaza el texto
del art.31 de esa ley para incorporar los principios del art.35 bis de
la Ley de Entidades Financieras y, as, dotar de herramientas idneas
al organismo de control de la actividad aseguradora para tratar a las
entidades con problemas operativos, patrimoniales o financieros, con el
fin de salvaguardar adecuadamente los intereses de los asegurados.

III
El recurso extraordinario es formalmente admisible, toda vez que
la decisin del superior tribunal de la causa, al declarar la inconstitu-
cionalidad del decreto 558/02, en cuanto modifica la ley 20.091, ha sido
contraria a los derechos que el apelante funda en normas de naturaleza
federal (art.14, inc.3, de la ley 48. Fallos: 320:1426; 327:831).

IV
Por medio del decreto 558/02, el Poder Ejecutivo Nacional introdujo
varias modificaciones a las disposiciones de la ley 20.091. En concreto,
638 FALLOS DE LA CORTE SUPREMA
333

incorpor un ltimo prrafo al art.29 de esa ley, por el cual se faculta

a la Superintendencia de Seguros de la Nacin a eximir a las asegu-
radoras de la prohibicin del inc.g), de ese mismo precepto legal, ante
situaciones de iliquidez transitoria (art.1); sustituy los textos de los
arts.31 y 86, inc.a), de aquella ley (arts.2 y 3 del decreto 558/02) y,
por ltimo, incorpor un ltimo prrafo al art.33 de la misma ley.

Para justificar la medida adoptada, el rgano emisor sostuvo en

los considerandos del decreto 558/02 que la ley 25.561 modific sus-
tancialmente el escenario econmico del pas, que incluye al mercado
del seguro, de gran implicancia en las economas individuales, de la
produccin, de las personas y de la seguridad social y que las medidas
derivadas de aquella ley afectaron significativamente a la operatoria
de las entidades aseguradoras, por lo que resultaba perentorio e impos-
tergable dictar normas para permitir a la Superintendencia de Segu-
ros de la Nacin, como organismo de control de la actividad, manejar
distintas alternativas de regularizacin y saneamiento del mercado,
en resguardo de los intereses de los asegurados.

En ese sentido, se lee en los considerandos del decreto que, tenien-

do en cuenta el impacto de las ltimas medidas econmicas dictadas,
se consider procedente habilitar a las compaas para que puedan
recurrir al crdito en situaciones de iliquidez y que se las autorice
bajo determinadas condiciones a recurrir al crdito subordinado a los
privilegios de los asegurados, al mismo tiempo que se reforzaron las
facultades y atribuciones del organismo de control para su eficaz y
oportuna intervencin en los procesos de reestructuracin de entida-
des de seguros.

Tambin se sostuvo que la crtica situacin de emergencia econ-

mica y financiera por la que atraviesa el pas, en la que se desenvuelve
el mercado asegurador, configura una circunstancia excepcional que
hace imposible seguir los trmites ordinarios previstos por la CONS-
TITUCION NACIONAL para la sancin de las leyes, resultando de
toda urgencia y necesidad el dictado del presente decreto y, por ello, se
fund su dictado en las atribuciones conferidas por el art.99, inc.3),
del texto constitucional.

Toda vez que, como se puede apreciar, el Poder Ejecutivo Nacional

fund su competencia para dictar el decreto 558/02 en las facultades
que excepcionalmente le confiere la Constitucin para dictar decretos
de necesidad y urgencia, corresponde indagar acerca de su validez de
origen y luego, slo en el caso de que se verifique que se dieron las con-
 DE JUSTICIA DE LA NACION 639
333

diciones para hacer uso de aquella atribucin, corresponder examinar

la razonabilidad de las modificaciones legales que aqul introduce en
la ley 20.091.

V
Respecto de la facultad del Poder Ejecutivo de dictar este tipo de
decretos, fundado en razones de necesidad y urgencia, ya se pronun-
ci la Corte en el conocido precedente de Fallos: 313:1513 (Peralta),
anterior incluso a la reforma constitucional de 1994, que incorpor
regulacin expresa sobre el tema en la Ley Fundamental.

En lo que ahora interesa, el Constituyente reformador prohibi

enfticamente al Poder Ejecutivo que emita disposiciones de carcter
legislativo (en ningn caso bajo pena de nulidad absoluta e insanable),
a fin de resguardar el principio de divisin de poderes. Solamente cuan-
do circunstancias excepcionales hicieran imposible seguir los trmites
ordinarios para la sancin de las leyes, y no se trate de normas que
regulen materia penal, tributaria, electoral o el rgimen de los parti-
dos polticos, aqul podr dictar decretos por razones de necesidad y
urgencia, siguiendo el procedimiento que establece el art.99, inc.3),
de la Constitucin Nacional.

Se trata, entonces, de una facultad excepcional del Poder Ejecutivo

para incursionar en materias reservadas al legislador, que nicamente
puede ejercerla cuando concurran las circunstancias que prev el texto
constitucional (Fallos: 322:1726, entre otros) y las disposiciones que
se dicten de ese modo deben tener por finalidad proteger los intere-
ses generales de la sociedad y no de determinados individuos (Fallos:
323:1934).

Tambin cabe recordar que corresponde al Poder Judicial el con-

trol de constitucionalidad de las condiciones bajo las cuales se admite
aquella facultad excepcional. As, es atribucin judicial evaluar el
presupuesto fctico que justificara la adopcin de decretos de nece-
sidad y urgencia y, en tal sentido, la Corte ha dicho que corresponde
descartar criterios de mera conveniencia ajenos a circunstancias ex-
tremas de necesidad, puesto que la Constitucin no habilita a elegir
discrecionalmente entre la sancin de una ley o la imposicin ms r-
pida de ciertos contenidos materiales por medio de un decreto (Fallos:
322:1726, cons. 9, segundo prrafo). Ello, sin perjuicio, claro est, de
la intervencin del cuerpo legislativo que prev tanto la Constitucin
Nacional como la ley 26.122.
640 FALLOS DE LA CORTE SUPREMA
333

Sobre la base de tales pautas y fundamentalmente por aplicacin

de la doctrina de Fallos: 323:1934, antes citado, en el que, cabe recordar,
se descalific un decreto de necesidad y urgencia que al igual que en
el sub lite afectaba a la actividad aseguradora, considero que la sen-
tencia apelada se ajusta a derecho. En efecto, la declaracin genrica
de emergencia efectuada por el legislador por la ley 25.561 no alcanza
a legitimar el dictado del decreto 558/02, toda vez que no se advierte
de qu forma la crisis de las compaas aseguradoras afecta a los in-
tereses generales de la sociedad o al inters pblico que los decretos de
necesidad y urgencia deben proteger. O, en trminos empleados por
el Tribunal en el caso recin mencionado, no se aprecia impedimento
alguno para conjurar esta situacin a travs de los resortes y recursos
usuales de que dispone el Estado frente a crisis econmicas de exclusivo
carcter sectorial, sin llegar a un remedio slo autorizado para situa-
ciones que ponen en peligro la subsistencia misma de la organizacin
social (Fallos: 323:1934, cons. 9).

En tales condiciones, el decreto impugnado en autos no cumple los

requisitos exigidos para que pueda sostenerse la validez de su dictado,
ya que se aparta de la constante doctrina de la Corte en la materia, an-
tes y luego de la reforma constitucional de 1994, por lo que corresponde
declarar su inconstitucionalidad, sin que resulte necesario examinar
las otras cuestiones propuestas en el recurso extraordinario.

VI

Por lo expuesto, corresponde declarar formalmente admisible el

recurso extraordinario de fs.221/225 y confirmar la sentencia apelada.
Buenos Aires, 21 de mayo de 2008. Laura M. Monti.

FALLO DE LA CORTE SUPREMA

Ao del Bicentenario

Buenos Aires, 19 de mayo de 2010.

Vistos los autos: Consumidores Argentinos c/ EN PEN Dto.

558/02SS ley 20.091 s/ amparo ley 16.986.
 DE JUSTICIA DE LA NACION 641
333

Considerando:

1) Que Consumidores Argentinos, Asociacin para la Defensa,

Educacin e Informacin del Consumidor, promovi accin de am-
paro, en los trminos del art.43 de la Constitucin Nacional y de la
ley 16.986, contra el Poder Ejecutivo Nacional, con el objeto de que se
Consumid. pide declare la inconstitucionalidad del decreto de necesidad y urgencia
la inconstitucionalidad
558/02, en cuanto modifica en forma sustancial la ley 20.091 de enti-
del decreto que modifica
la ley de seguros dades de seguros y su control; y lesiona, restringe, altera y amenaza

con arbitrariedad e ilegitimidad manifiesta los derechos y garantas

contemplados en la Constitucin Nacional, en concreto los previstos
en sus arts.17, 18, 42, 75, inciso 12, y 109. Puso de resalto, por un lado,
que el art.1 del decreto 558/02 incorpor, a continuacin del ltimo
prrafo del art.29 de la ley 20.091, la posibilidad de que las asegurado-
ras, ante una situacin de iliquidez transitoria, realicen y constituyan
deuda subordinada a los privilegios generales y especiales derivados
de los contratos de seguro; y por otro lado, que el art.2 del decreto im-
pugnado sustituy el art.31 de la ley por la disposicin que establece
cesiones de cartera sin la exigencia de la publicidad, la exclusin de
activos de la aseguradora, la imposibilidad de iniciar actos de ejecucin
forzada sobre los activos excluidos y de trabarse medidas cautelares
sobre dichos activos. En el plano sustancial, tales modificaciones, se-
gn su criterio, provocan, concretamente, las siguientes alteraciones:
(i) privan de ejercer el derecho de oposicin fundada en un caso de
transferencia de cartera y, en consecuencia, atentan contra el art.42
de la Constitucin Nacional, (ii) permiten la exclusin de activos de
la aseguradora sin dar ninguna noticia a los asegurados, en violacin
al derecho de propiedad (art. 17 de la Constitucin Nacional), (iii)
restringen el ejercicio del derecho a ejecutar al deudor en sus activos
por deudas impagas con afectacin del derecho de propiedad (art.17
de la Constitucin Nacional), (iv) limitan la traba de medidas caute-
lares sobre los bienes del deudor e imponen a los jueces la obligacin
de ordenar el levantamiento de las medidas trabadas sobre los bienes
excluidos por voluntad de las empresas aseguradoras, en violacin a los
derechos de propiedad y de igualdad, al debido proceso y al principio
de divisin de poderes (arts.17, 18 y 109 de la Constitucin Nacional),
(v) eliminan la autorizacin judicial para solicitar la anulacin de actos
ineficaces y permitir la exclusin de los activos aun cuando exista un
estado de insolvencia, atentando contra los derechos de propiedad y
de igualdad, del debido proceso y del principio de divisin de poderes
(arts.17, 18 y 109 de la Constitucin Nacional), (vi) limitan el derecho
 642 FALLOS DE LA CORTE SUPREMA
333

de los acreedores de la aseguradora respecto de los bienes excluidos

de su patrimonio, lo cual es violatorio de los derechos de propiedad, de
igualdad y de la garanta del debido proceso. Respecto de la ndole de la
no se reunen disposicin normativa utilizada por el Poder Ejecutivo Nacional para
las condiciones
para que el PEN introducir las modificaciones controvertidas, sostuvo que no se hallaban
dicte el DNU configurados los recaudos que habilitan el ejercicio de la potestad para
dictar decretos de necesidad y urgencia. Ms que urgencia dijo, hubo
lisa y llanamente la intencin del Poder Ejecutivo Nacional de brindar
un salvataje al sector empresario del seguro ms comprometido en su
situacin patrimonial (fs.6 vta.).

la cmara hace lugar 2) Que la Sala II de la Cmara Nacional de Apelaciones en lo Con-

a la demanda
tencioso Administrativo Federal, al confirmar la sentencia del juez de
primera instancia, hizo lugar a la demanda. En su decisin sostuvo que
no basta que la situacin sea de emergencia, sino que debe haber una
circunstancia excepcional en grado tal de hacer imposible el trmite
legislativo, y que en el caso, si bien se haba dado lo primero, no se
cumpla con lo segundo, toda vez que el Congreso Nacional se encon-
traba en sesiones. Asimismo, seal que el decreto contiene normas de
regulacin permanente, modificatorias de leyes del Congreso Nacional,
las que traducen un apartamiento de los derechos reconocidos por los
arts.14, 17, 18 y 42 de la Constitucin Nacional.

3) Que contra esa decisin, el demandado dedujo recurso extraor-

dinario (fs.211/225, replicado a fs.228/229), que fue concedido (fs.233).
Los agravios han sido adecuadamente reseados en el punto II del
dictamen de la seora Procuradora Fiscal, al que cabe remitir para
evitar repeticiones innecesarias.

4) Que el remedio federal es admisible, toda vez que se halla en

procede recurso
inteligencia tela de juicio el alcance, la interpretacin y la validez constitucional
del alcance de un decreto del Poder Ejecutivo Nacional de inequvoca naturaleza
de
norma federal federal, a la luz del art.99, inciso 3, de la Ley Fundamental (art.14,
incisos 1 y 3, de la ley 48).

requisitos para 5) Que en cuanto a la constitucionalidad de este tipo de decretos

los DNU:
resulta de suma trascendencia fijar los requisitos que se deben cumplir
a los efectos de considerarlos vlidamente emitidos.

A tal fin es necesario recordar los propsitos que guiaron a los con-
vencionales constituyentes de 1994 al resolver incorporar a la Consti-
tucin Nacional en forma expresa la facultad que se analiza.
 DE JUSTICIA DE LA NACION 643
333

El dato relevante para la decisin fue la sistemtica extralimitacin

del ejercicio de tal facultad por parte de los titulares del Poder Ejecutivo.
Si bien es cierto que la Constitucin formal no receptaba norma alguna
en tal sentido, la realidad institucional mostraba aquella tendencia y
su consecuencia natural, que no era otra que el debilitamiento del sis-
tema republicano democrtico. Por tal razn, y con la conviccin de que
el ejercicio legtimo del poder y la plena vigencia de las instituciones
requieren la optimizacin del accionar poltico mediante la incorpora-
cin de reglas de estructura y funcionamiento que garanticen la trans-
parencia, la celeridad y la eficacia, los convencionales constituyentes
consideraron conveniente reglar en forma explcita aquella facultad,
sustentando tal decisin en la necesidad de introducir parmetros de
interpretacin restrictiva y que se adecuen a las normas, valores y
principios del sistema constitucional argentino (Debate Parlamentario
de la ley 24.309 de Declaracin de la necesidad de la reforma Diario
de Sesiones, Cmara de Diputados de la Nacin diciembre 21 y 22 de
1993 pgs. 4093/4110).

En tal sentido, la reforma constitucional enunci entre sus objeti-

vos el de atenuar el presidencialismo, al mismo tiempo que consign
la necesidad de modernizar y fortalecer el Congreso y fortalecer
los mecanismos de control, todo ello directamente relacionado con el
fin de perfeccionar el equilibrio de poderes. La metodologa a la que
se acudi fue la de incorporar ciertas facultades excepcionales de los
poderes constituidos, con el fundamento de que aquello significaba
la institucionalizacin de los mecanismos de control a los que se los
someta.

En el debate constituyente, el convencional Garca Lema, en opor-

tunidad de referirse a aspectos de la reforma constitucional, manifest
que los contenidos del Ncleo de Coincidencias Bsicas responden, al
igual que la habilitacin de los temas que estn incluidos en el artculo
3 de la ley declarativa, a ciertas finalidades, a ciertas ideas-fuerza, que
constituyen los grandes objetivos de la presente reforma. La primera
es sin duda la necesidad de obtener una consolidacin y perfecciona-
miento del sistema democrtico (...) La segunda gran ideafuerza es
generar un nuevo equilibrio en el funcionamiento de los tres rganos
clsicos del poder del Estado el Ejecutivo, el Legislativo y el Judicial;
y a ella responden, a su vez, la atenuacin del rgimen presidencialis-
ta, el fortalecimiento del rol del Congreso, la mayor independencia del
Poder Judicial (Diario de Sesiones de la Convencin Nacional Cons-
644 FALLOS DE LA CORTE SUPREMA
333

tituyente, Santa Fe-Paran, 1994, Secretara Parlamentaria, Tomo II,

pgs. 2210/2211).

En lnea con los conceptos de que da cuenta el prrafo anterior, el

convencional Paixao seal que (...) dos realidades de nuestra histo-
ria institucional justifican por s solas y en forma suficiente la re-
forma de la Constitucin Nacional (...) Se trata de dos realidades que
encarnan dos formas distintas de concentracin del poder en nuestra
Constitucin histrica y en la vida institucional de esa Constitucin
(...) Una de ellas est vinculada con la concentracin de poder en el
Poder Ejecutivo nacional (...). Por ello, continu diciendo, el conjun-
to de reformas (...) significa asumir como hecho que la actual etapa
histrica de la Argentina no es la etapa del hiper presidencialismo al
servicio de la organizacin nacional, sino la de una descentralizacin
del poder que posibilite un avance armnico y por consenso de la ma-
yor cantidad posible de integrantes de la sociedad poltica... (Diario
de Sesiones..., op. cit., Tomo II, pgs. 2211/2212).

Por su parte, el convencional Alfonsn sostuvo que la intencin del

constituyente fue la de (...) atenuar el presidencialismo y desconcen-
trar las facultades del Presidente; y que al sancionar estas reformas
busc (...) evitar la degradacin de la democracia y de las instituciones
que pona en peligro nuestra Repblica (...). Agreg, refirindose a la
concentracin de poder en el Ejecutivo, que (...) Dicha concentracin
de poder distorsiona la representatividad y el sistema de separacin de
poderes, y debilita el control de la validez y legitimidad de las acciones
del Ejecutivo por parte de los otros poderes del Estado... (Convencin
Nacional Constituyente, 1994, Ministerio de Justicia de la Nacin,
Tomo V, pgs. 5155/5156).

6) Que la interpretacin de la Constitucin Nacional, en cuanto

regula los decretos de necesidad y urgencia, debe ajustarse a los prin-
cipios del estado constitucional.

Ello es as porque los constituyentes decidieron sujetarse a unos

principios fundamentales para convivir en sociedad, pensados para
que sean perdurables e inmunes a las tentaciones de cambiarlos frente
a las previsibles mudanzas de opinin. Este comn sentir se edifica
sobre algunas bases que deben ser aceptables para quienes estn dis-
tanciados por una controversia particular, que lo sern en los conflictos
subsiguientes cuando cambien sus posiciones de podero o debilidad
 DE JUSTICIA DE LA NACION 645
333

y que sern aplicadas por las generaciones futuras porque se habrn

transformado en una prctica constitucional consolidada.

7) Que el principio que organiza el funcionamiento del estatuto

del poder es la divisin de funciones y el control recproco, esquema
que no ha sido modificado por la reforma constitucional de 1994. As,
el Congreso Nacional tiene la funcin legislativa, el Poder Ejecutivo
dispone del reglamento y el Poder Judicial dicta sentencias, con la
eminente atribucin de ejercer el control de constitucionalidad de las
normas jurdicas. Desde esta perspectiva, no puede sostenerse, en modo
el PEN
alguno, que el Poder Ejecutivo puede sustituir libremente la actividad
del Congreso o que no se halla sujeto al control judicial.
no puede sustituir
al Congreso

8) Que todo lo aqu expuesto no permite albergar dudas en cuan-

como interpretar eltoa que la Convencin reformadora de 1994 pretendi atenuar el
99 inc. 3
sistema presidencialista, fortaleciendo el rol del Congreso y la mayor
independencia del Poder Judicial (confr. en igual sentido Verrocchi,
Fallos: 322:1726, y sus citas). De manera que es ese el espritu que de-
ber guiar a los tribunales de justicia tanto al determinar los alcances
que corresponde asignar a las previsiones del art.99, inciso 3, de la
Constitucin Nacional, como al revisar su efectivo cumplimiento por
parte del Poder Ejecutivo Nacional en ocasin de dictar un decreto de
necesidad y urgencia.

9) Que, en este orden de ideas, es menester sealar que en el re-

ferido art.99, inciso 3, se establece que el Poder Ejecutivo slo podr
emitir disposiciones de carcter legislativo ...cuando circunstancias
excepcionales hicieran imposible seguir los trmites ordinarios previs-
tos por esta Constitucin para la sancin de las leyes, y no se trate de
normas que regulen materia penal, tributaria, electoral o el rgimen
de los partidos polticos. Estos decretos ...sern decididos en acuerdo
general de ministros que debern refrendarlos, conjuntamente con el
jefe de gabinete de ministros.

A continuacin, en el ltimo prrafo, la norma constitucional regula

exigencias formales para la comunicacin del decreto que se hubiera
emitido a una Comisin Bicameral Permanente del Congreso, y para
su tratamiento en ambas cmaras. All se establece que ...el Jefe de
Gabinete de ministros personalmente y dentro de los diez das somete-
r la medida a consideracin de la Comisin Bicameral Permanente,
cuya composicin deber respetar la proporcin de las representaciones
 646 FALLOS DE LA CORTE SUPREMA
333

polticas de cada Cmara. Esta comisin elevar su despacho en un

plazo de diez das al plenario de cada Cmara para su expreso trata-
miento, el que de inmediato considerarn las Cmaras. Una ley especial
sancionada con la mayora absoluta de la totalidad de los miembros
de cada Cmara regular el trmite y los alcances de la intervencin
del Congreso.

En el mismo sentido el art.100, inciso 13, dispone que corresponde

al Jefe de Gabinete Refrendar conjuntamente con los dems minis-
tros los decretos de necesidad y urgencia (...); y establece que aquel
funcionario (...) someter personalmente y dentro de los diez das de
su sancin estos decretos a consideracin de la Comisin Bicameral
Permanente.

10) Que el texto transcripto es elocuente y las palabras escogidas

excepcionalidaden su redaccin no dejan lugar a dudas de que la admisin del ejercicio
de facultades legislativas por parte del Poder Ejecutivo se hace bajo
condiciones de rigurosa excepcionalidad y con sujecin a exigencias
formales, que constituyen una limitacin y no una ampliacin de la
prctica seguida en el pas (Verrocchi). As, para el ejercicio vlido
de esta facultad de excepcin, el constituyente exige adems de la
debida consideracin por parte del Poder Legislativo que la norma no
regule materia penal, tributaria, electoral o del rgimen de los partidos
polticos, y que exista un estado de necesidad y urgencia.

11) Que en lo que respecta a la existencia de un estado de nece-

el tribunal
se fija si
sidad y urgencia, es atribucin de este Tribunal evaluar, en este caso
hay necesidad concreto, el presupuesto fctico que justificara la adopcin de decretos
que renan tan excepcionales presupuestos.

Si esta Corte, en ejercicio de esa facultad de control ante el dictado

por el Congreso de leyes de emergencia, ha verificado desde el prece-
dente de Fallos: 136:161 (Ercolano) la concurrencia de una genuina
situacin de emergencia que imponga al Estado el deber de amparar
los intereses vitales de la comunidad esto es, corroborar que la decla-
racin del legislador encuentre debido sustento en la realidad (Fa-
llos: 172:21 Avico; 243:449 Nadur; 313:1638 Videla Cuello;
330:855 Rinaldi, entre muchos otros) con mayor razn debe ejercer
idntica evaluacin respecto de las circunstancias de excepcin cuan-
do ellas son invocadas unilateralmente por el Presidente de la Nacin
para ejercer facultades legisferantes que por regla constitucional no
 DE JUSTICIA DE LA NACION 647
333

le pertenecen (arts.44 y 99, inciso 3, prrafo 2, de la Constitucin

Nacional).

En este aspecto, no puede dejar de advertirse que el constituyente

de 1994 explicit en el art.99, inc.3, del texto constitucional estndares
judicialmente verificables respecto de las situaciones que deben con-
el 99 inc. 3 currir para habilitar el dictado de disposiciones legislativas por parte
da pautas
del Presidente de la Nacin. El Poder Judicial deber entonces evaluar
para interpretar
la const.
de los decretos
si las circunstancias invocadas son excepcionales, o si aparecen como
manifiestamente inexistentes o irrazonables; en estos casos, la facultad
ejercida carecer del sustento fctico constitucional que lo legitima.

12) Que, por lo dems, corresponde aclarar que la previsin en el

texto constitucional de pautas susceptibles de ser determinadas y pre-
cisadas en cada caso concreto autoriza al Poder Judicial a verificar la
compatibilidad entre los decretos dictados por el Poder Ejecutivo y la
Constitucin Nacional, sin que ello signifique efectuar una valoracin
que reemplace a aquella que corresponde al rgano que es el compe-
tente en la materia o invada facultades propias de otras autoridades
de la Nacin.

En ese sentido, ha afirmado esta Corte desde siempre que es un

principio fundamental de nuestro sistema poltico la divisin del go-
bierno en tres altos poderes polticos independientes y soberanos en
su esfera, pero siempre respetando las atribuciones de cada uno de
ellos (Criminal c/ Ros, Ramn y otro; Fallos: 1:32); especficamen-
te referido a las atribuciones del Poder Judicial, el senador Zapata,
miembro informante en el Senado de la Nacin del proyecto de ley de
organizacin de la justicia federal, antecedente de la ley 27, sostena
en 1857 que el poder de los jueces federales emana del derecho que
tienen de fundar sus fallos en la Constitucin con preferencia a las
leyes o, en otros trminos, de no aplicar las leyes que les parezcan in-
constitucionales, y de juzgar tambin la constitucionalidad de los actos
gubernativos (...) Este inmenso poder pblico que a primera vista y
en tesis general podra parecer muy alarmante y peligroso, no lo es en
realidad desde que se tenga en cuenta que los jueces federales se han
de mover siempre dentro de la rbita en que est encerrado todo Poder
Judicial (Cmara de Diputados de la Nacin, El Poder Legislativo de
la Nacin Argentina por Carlos Alberto Silva, Tomo VI, pg. 97).

13) Que una vez admitida la atribucin de este Tribunal de evaluar

el presupuesto fctico que justificara la adopcin de decretos que re-
 648 FALLOS DE LA CORTE SUPREMA
333

nan tan excepcionales caractersticas, cabe descartar de plano, como

no basta mera
conveniencia inequvoca premisa, los criterios de mera conveniencia del Poder Ejecu-
tivo que, por ser siempre ajenos a circunstancias extremas de necesidad,
no justifican nunca la decisin de su titular de imponer un derecho
excepcional a la Nacin en circunstancias que no lo son. El texto de la
Constitucin Nacional no habilita a elegir discrecionalmente entre la
sancin de una ley o la imposicin ms rpida de ciertos contenidos
materiales por medio de un decreto.

En el precedente Verrocchi, esta Corte resolvi que para que el

Presidente de la Nacin pueda ejercer legtimamente las excepcionales
facultades legislativas que, en principio, le son ajenas, es necesaria la
Cuando hay emergencia
concurrencia de alguna de estas dos circunstancias: 1) que sea impo-
sible dictar la ley mediante el trmite ordinario previsto por la Cons-
titucin, vale decir, que las cmaras del Congreso no puedan reunirse
por circunstancias de fuerza mayor que lo impidan, como ocurrira en
el caso de acciones blicas o desastres naturales que impidiesen su
reunin o el traslado de los legisladores a la Capital Federal; o 2) que
la situacin que requiere solucin legislativa sea de una urgencia tal
que deba ser solucionada inmediatamente, en un plazo incompatible
con el que demanda el trmite normal de las leyes (considerando 9).
en este caso no
exista la bicamerak 14)
Que este caso se refiere a un decreto dictado con anterioridad a
la creacin de la Comisin Bicameral Permanente a la que hace refe-
no es materia
prohibida rencia el art.99, inciso 3, de la Ley Fundamental que, por la materia
que aborda de naturaleza comercial no trata de una de las prohibidas
por el texto constitucional.

Que a los efectos de evaluar en el sub examine la existencia de un

estado de necesidad y urgencia, mediante el decreto 558/02 el Poder
Ejecutivo como ya se indic introdujo diversas modificaciones a las
previsiones de la ley 20.091. En concreto, incorpor un ltimo prrafo
al artculo 29 de esa ley, por el cual se faculta a la Superintendencia
de Seguros de la Nacin a eximir a las aseguradoras de la prohibicin
del inciso g de ese mismo precepto legal ante situaciones de iliqui-
dez transitoria (art.1); sustituy los textos de los arts.31 y 86, inciso
a, de la ley (arts.2 y 3); e incorpor un ltimo prrafo al art.33 de
aqulla (art.4).

En la motivacin del decreto, el Poder Ejecutivo sostuvo que la ley

25.561 haba modificado sustancialmente el (...) escenario econmico
del pas, que incluye al mercado del seguro, de gran implicancia en
 DE JUSTICIA DE LA NACION 649
333

las economas individuales, de la produccin, de las personas y de la

seguridad social (considerando 1); y que las medidas derivadas de la
referida ley haban afectado (...) significativamente a la operatoria
que desarrollan las entidades aseguradoras; de modo que resulta-
ba (...) perentorio e impostergable dictar normas que permitieran
a la Superintendencia de Seguros de la Nacin, como organismo de
control de la actividad, (...) manejar distintas alternativas de regu-
larizacin y saneamiento del mercado, en resguardo de los intereses
de los asegurados (considerando 2). Al mismo tiempo, tras tener en
cuenta (...) el impacto de las ltimas medidas econmicas dictadas,
consider (...) procedente habilitar a las compaas para que puedan
recurrir al crdito en situaciones de iliquidez y autorizarlas (...) bajo
determinadas condiciones a recurrir al crdito subordinado a los pri-
vilegios de los asegurados (considerando 3). Asimismo, seal que
resultaba necesario reforzar las facultades y atribuciones del mencio-
nado organismo de control para (...) posibilitar su eficaz y oportuna
intervencin en los procesos de reestructuracin de entidades de se-
guros (considerando 4).

Empero, en cuanto aqu ms interesa, el Poder Ejecutivo destac

que (...) la crtica situacin de emergencia econmica y financiera por
la que atraviesa el pas, en la que se desenvuelve el mercado asegura-
el Pen dice dor, configura una circunstancia excepcional que hace imposible seguir
que hay los trmites ordinarios previstos por la CONSTITUCION NACIONAL
emergencia
para la sancin de las leyes, resultando de toda urgencia y necesidad el
dictado del presente decreto (considerando 5), a cuyo fin invoc (...)
las atribuciones conferidas por el art.99, inciso 3, del texto constitu-
cional (considerando 7).

Por lo dems, cabe sealar que las modificaciones introducidas por

el
;a corte no le cree Poder Ejecutivo a la ley 20.091 no traducen una decisin de tipo
coyuntural destinada a paliar una supuesta situacin excepcional en
el sector, sino que, por el contrario, revisten el carcter de normas per-
manentes modificatorias de leyes del Congreso Nacional.

En estas condiciones, cabe concluir en la invalidez del decreto cues-

tionado en el sub lite, por cuanto no han existido las circunstancias
fcticas que el art.99, inciso 3, de la Constitucin Nacional describe
con rigor de vocabulario (conf. Verrocchi, considerando 10).

Por ello, y lo concordemente dictaminado por la seora Procura-

dora Fiscal, se declara admisible el recurso extraordinario y se con-

principal diferencia: en la mayora el tema de que no exista la comisin bicameral no parece pesar, mientras que en los
concurrentes (sin contar el de Highton) s pesa. Para la mayora, si realmente hubiera existido la necesidad y urgencia, capaz
hubiera pasado. Para Maqueda y Petracchi seguro que no.
 650 FALLOS DE LA CORTE SUPREMA
333

firma la sentencia apelada. Con costas. Notifquese y, oportunamente,

devulvase.

Ricardo Luis Lorenzetti Elena I. Highton de Nolasco (segn su voto)

Carlos S. Fayt Enrique Santiago Petracchi (segn su voto)
Juan Carlos M aqueda (segn su voto) E. R al Zaffaroni Carmen
M. A rgibay (segn su voto).

Voto de la seora vicepresidenta

doctora doa Elena I. Highton de Nolasco

Considerando:

Que la infrascripta concuerda con los considerandos 1 a 13 del

voto que encabeza este pronunciamiento, que se dan ntegramente
por reproducidos.

14) Que en este caso el decreto cuestionado de naturaleza comer-

cial
no es una materia no aborda una de las materias expresamente prohibidas por el
prohibida
texto constitucional.

Por otra parte, la norma cuestionada fue dictada con anterioridad

como no a la creacin de la Comisin Bicameral Permanente a la que hace
exista la bicameral,
el tribunal tienereferencia el art.99, inciso 3, de la Constitucin Nacional. Esta cir-
la funcin cunstancia, habilita a este Tribunal ante la inexistencia del debido
de controlar
control legislativo exigido por la Ley Fundamental, a evaluar el
presupuesto fctico la configuracin de un estado de necesidad y ur-
gencia que justificara la adopcin de decretos que renan tan excep-
cionales presupuestos.

15) Que, en el marco de este anlisis y a los efectos de evaluar en

el sub examine la existencia de un estado de necesidad y urgencia,
mediante el decreto 558/02 el Poder Ejecutivo como ya se indic in-
trodujo diversas modificaciones a las previsiones de la ley 20.091. En
concreto, incorpor un ltimo prrafo al art.29 de esa ley, por el cual
se faculta a la Superintendencia de Seguros de la Nacin a eximir a
las aseguradoras de la prohibicin del inciso g de ese mismo precepto
legal ante situaciones de iliquidez transitoria (art. 1); sustituy los
 DE JUSTICIA DE LA NACION 651
333

textos de los arts.31 y 86 inciso a, de la ley (arts.2 y 3); e incorpor un

ltimo prrafo al artculo 33 de aqulla (art.4). En la motivacin del
decreto, el Poder Ejecutivo sostuvo que la ley 25.561 haba modificado
sustancialmente el (...) escenario econmico del pas, que incluye al
mercado del seguro, de gran implicancia en las economas individuales,
de la produccin, de las personas y de la seguridad social; y que las
medidas derivadas de la referida ley haban afectado (...) significati-
vamente a la operatoria de las entidades aseguradoras de modo que
resultaba perentorio e impostergable dictar normas que permitieran
a la Superintendencia de Seguros de la Nacin, como organismo de
control de la actividad, (...) manejar distintas alternativas de regula-
rizacin y saneamiento del mercado, en resguardo de los intereses de
los asegurados. Al mismo tiempo, tras tener en cuenta (...) el impacto
de las ltimas medidas econmicas dictadas consider (...) procedente
habilitar a las compaas a que puedan recurrir al crdito en situacio-
nes de iliquidez; y autorizarlas (...) bajo determinadas condiciones
a recurrir al crdito subordinado a los privilegios de los asegurados.
Asimismo, seal que resultaba necesario reforzar las facultades y
atribuciones del mencionado organismo de control para (...) posibilitar
su eficacia y oportuna intervencin en los procesos de reestructuracin
de entidades de seguros.

16) Que el decreto 558/02 fue dictado en el contexto de aconteci-

reconoce que mientos polticos, sociales y econmicos que dieron lugar a una de las
hay una situacin
de emergenciacrisis ms agudas en la historia contempornea de nuestro pas, hecho
pblico y notorio cuya gravedad fue reconocida por el Tribunal en rei-
terados pronunciamientos (Fallos: 328:690 Galli; 330:855 Rinaldi;
y 330:5345 Longobardi, entre otros).

Sin embargo, las presentaciones efectuadas por el Estado Nacional

sin embargo el
PEN no justifica
en el curso del proceso no aportan ningn elemento que permita al
xq hace falta Tribunal llegar a la conviccin de que el complejo contexto econmico
la medida
general en el que fue dictado el precepto impugnado haya afectado
al sector asegurador de forma tal que exigiera, a los efectos de salva-
guardar los intereses generales de la sociedad, un reordenamiento y
regularizacin que no pudiera ser implementado por los cauces ordina-
rios que la Constitucin prev. Mxime si se repara en que el decreto
examinado contiene disposiciones de regulacin permanente sobre la
actividad mencionada materia propia del poder de polica que ejerce
el legislador cuya aplicacin excedera a la situacin de emergencia
en la que se pretende justificar su dictado.
652 FALLOS DE LA CORTE SUPREMA
333

En este contexto, no es posible concluir en que en el caso se tornaba

necesaria la adopcin de medidas inmediatas, pues no se ha demostra-
do el riesgo existente en el sector, que no slo afectase a las entidades
aseguradoras sino que, en atencin al inters general que la actividad
involucra, pudiera repercutir en el universo de los asegurados y en el
resto de la sociedad.

Por tales razones, no cabe tener por configurada en el sub examine

tal como lo postul el decreto impugnado en sus considerandos la
existencia de las circunstancias fcticas que el art.99, inciso 3, de la
Constitucin Nacional describe con rigor de vocabulario (conf. doctrina
de la causa Verrocchi antes citada, considerando 10), circunstancia
que pone de manifiesto la invalidez constitucional del decreto impug-
nado.

Por ello, y concordemente con lo dictaminado por la seora Procu-

radora Fiscal, se declara admisible el recurso extraordinario y se con-
firma la sentencia apelada. Con costas. Notifquese y, oportunamente,
devulvase.

Elena I. Highton de Nolasco.

Voto del seor ministro doctor don Juan Carlos M aqueda

Considerando:

Que el infrascripto concuerda con los considerandos 1 a 13 del

voto que encabeza este pronunciamiento, que se dan ntegramente
por reproducidos.

14) Que en este caso el decreto cuestionado fue dictado con ante-
rioridad a la creacin de la Comisin Bicameral Permanente a la que
hace referencia el art.99, inciso 3, de la Constitucin Nacional, sin
que existan constancias o manifestaciones del recurrente, durante el
curso del proceso, de que ese acto haya sido ratificado por el Poder
Legislativo.

En nuestro sistema constitucional el Congreso Nacional es el ni-

co rgano titular de la funcin legislativa. Por lo tanto, no cabe sino
 DE JUSTICIA DE LA NACION 653
333

concluir en que los actos emanados del Poder Ejecutivo Nacional en

ejercicio de las facultades conferidas en la disposicin aludida slo pue-
den identificarse con una ley a partir de su ratificacin por aqul, pues
es desde ese momento, y no antes, que existe la voluntad legislativa
plasmada en una norma (arg. Fallos: 331:1927 Caligiuri, disidencia
del juez Maqueda).
no pas por la bicameral,
es nula En consecuencia, la ausencia en el sub examine de una intervencin
legislativa que permita inferir la voluntad del Congreso Nacional de
ratificar o derogar el decreto 558/02, resulta suficiente para determinar
su invalidez constitucional. Ello es as, pues no se encuentra cumplida
una de las condiciones que resultan exigibles para admitir la legalidad
del ejercicio de la excepcional atribucin concedida al Poder Ejecutivo,
para el caso de decretos dictados con anterioridad a la creacin de la
Comisin Bicameral Permanente regulados en el art.99, inciso 3, de
la Constitucin Nacional (Fallos: 331:1927, cit.).

15) Que, sin perjuicio de ello, cabe advertir que el decreto aqu
examinado tampoco supera un test de validez constitucional fundado
en el examen de la concurrencia de razones de necesidad y urgencia.
Al respecto, creo oportuno reiterar que fue intencin de los convencio-
nales constituyentes al sancionar la reforma constitucional fijar rigu-
rosos lmites al Poder Ejecutivo en materia de decretos de necesidad
y urgencia, con el objeto de establecer frenos formales al voluntarismo
presidencial imperante en la materia con anterioridad al ao 1994.

En este sentido, resulta oportuno citar nuevamente la opinin del

miembro informante por la mayora, convencional Garca Lema, que
con el objeto de justificar la decisin adoptada en la materia, sostuvo
que (...) Correspondi entonces discernir si era conveniente que los
decretos de necesidad y urgencia se mantuviesen como una prctica
paraconstitucional, reconocida por sectores importantes de la doctri-
na y de la jurisprudencia o si deban ser reglamentados en la propia
Constitucin. Se opt por esta segunda solucin porque parece lgico
que aun las cuestiones que ofrecen dificultades para su tratamiento
constitucional, sean previstas en la ley fundamental pese a los conflic-
tos que se generen....

Agreg dicho convencional que (...) La ventaja principal de regla-

mentar los decretos de necesidad y urgencia en la Constitucin es que
permite delinearlos sujetos a determinados procedimientos que impor-
tarn profundas modificaciones respecto de las prcticas anteriores. As
654 FALLOS DE LA CORTE SUPREMA
333

la necesidad de que el presidente de la Nacin deba dictarlos en acuerdo

general de ministros; que el jefe de gabinete adems de suscribir ese
decreto deba exponerlo personalmente ante la Comisin Bicameral de
control que se crear en esta materia; que luego la comisin tenga un
tiempo tambin abreviado de diez das para expedirse y que la cuestin
sea sometida a los plenarios de las Cmaras para que decidan expre-
samente sobre ella parecen mecanismos que innovan profundamente
sobre las mencionadas prcticas anteriores... (Diario de Sesiones...,
op. cit., Tomo II pgs. 2217/2218).

A su vez, el convencional Ortiz Pellegrini al analizar el texto pro-

puesto para la reglamentacin de los decretos de necesidad y urgencia,
manifest que (...) En la etapa procedimental podemos distinguir dos
subetapas: la ejecutiva y la legislativa (...). En esta etapa legislativa el
diseo constitucional nos coloca en el marco del Poder Legislativo que...
[con remisin expresa al artculo 82 de la Constitucin Nacional] tiene
obligacin de expresarse. En todos los casos ha sido prohibida la san-
cin ficta o tcita. La primera es el silencio y, la otra, la expresin por
otros medios. Esto reviste una enorme trascendencia para el derecho
constitucional argentino. No podr haber ms decretos con el silencio
del Congreso, que deber hablar, decir y expresarse, segn la Constitu-
cin, con lo cual derogamos para siempre la triste doctrina sentada en
el caso Peralta, que le dio valor positivo al silencio como expresin del
Congreso. No hay ms silencio del Congreso que pueda interpretarse
como consentimiento al Poder Ejecutivo... El caso Peralta ha fenecido,
ha muerto. Y, en este sentido, no dudo de que prestamos un enorme
servicio a la Argentina y al funcionamiento democrtico de mi pas.
De modo que existe una etapa ejecutiva, en donde se decide el dictado
del decreto de necesidad y urgencia y tiene ejecutoriedad. Existe una
etapa legislativa porque el Congreso debe, necesariamente, aprobarlo
o revocarlo. Si falta la segunda etapa que quede claro que el decreto
ser nulo de nulidad absoluta. Concluyo diciendo que la Corte Suprema
de Justicia de la Nacin podr ejercer el control jurisdiccional en los
requisitos sustantivos que mencion recin; en el procedimiento, valga
la tautologa, de la etapa procedimental para ver si se han cumplido
todos los requisitos. Si falta alguno, la pena ser la nulidad... (Diario
de Sesiones..., op. cit., Tomo II pgs. 2451/2453).

16) Que es por ello evidente que el texto del art.99, inciso 3, de
la Constitucin Nacional ha establecido, como principio general, que
el Presidente tiene prohibido dictar normas de sustancia legislativa.
En consecuencia, la regla que gobierna todo lo relacionado con los de-
 DE JUSTICIA DE LA NACION 655
333

cretos de necesidad y urgencia es que estn prohibidos bajo pena de

nulidad absoluta e insanable. Dicho principio slo podr ceder, segn
el propio texto constitucional, frente a una circunstancia excepcional
que hiciere imposible seguir los trmites ordinarios previstos por la
Constitucin para la sancin de las leyes.

En este punto, no es ocioso reiterar que el texto constitucional no

habilita a concluir en que la necesidad y urgencia a la que hace re-
ferencia el inciso 3 del art.99 sea la necesidad y urgencia del Poder
Ejecutivo en imponer su agenda, habitualmente de origen poltico cir-
cunstancial, sustituyendo al Congreso de la Nacin en el ejercicio de
la actividad legislativa que le es propia.

An as, la realidad de la praxis constitucional muestra que el Po-

der Ejecutivo no se siente condicionado por la norma suprema, ni por
principios tales como la divisin de poderes, la forma republicana de
gobierno, la distribucin de competencias y los controles inter rganos,
entre otros (Fallos: 331:1927 cit.).

17) Que debe reiterarse que es al Poder Judicial a quien incumbe

en cada caso concreto puesto a su consideracin ponderar si existe
verdaderamente un estado de necesidad y urgencia que habilite el
ejercicio de las facultades legislativas extraordinarias atribuidas al
Presidente de la Nacin. Esta responsabilidad implica ejercer una fa-
cultad fiscalizadora de modo claro y rotundo respecto de la preexisten-
cia de la situacin invocada por el Poder Ejecutivo, cuya resistencia a
reconocer tal atribucin ha sido histricamente rechazada por la ms
calificada doctrina.

As, la competencia para controlar jurdicamente las circunstan-

cias que motivan este tipo de decreto ya haba sido sostenida por Hans
Kelsen, quien aseguraba que el control de su constitucionalidad es
bastante importante pues toda violacin de la Constitucin significa,
a este respecto, una alteracin a la lnea que divide a las esferas del
gobierno y del Parlamento, tan importante polticamente. Mientras
ms estrictas son las condiciones en que la Constitucin los autoriza,
ms grande es el peligro de una aplicacin inconstitucional de estas
disposiciones, y tanto ms necesario un control jurisdiccional de su
regularidad. La experiencia ensea, en efecto, que donde quiera en
que la Constitucin autoriza tales reglamentos, su constitucionalidad
es siempre, con o sin razn, apasionadamente discutida (La garanta
jurisdiccional de la Constitucin, pgs. 61/62, Edicin de la Universi-
dad Nacional Autnoma de Mxico, 2001).
656 FALLOS DE LA CORTE SUPREMA
333

En el mismo sentido autorizada doctrina constitucional argentina

ha afirmado la posibilidad de efectuar una valoracin judicial respecto
de las razones de necesidad y urgencia que alega el Poder Ejecutivo al
dictar un decreto invocando las facultades del art.99, inciso 3, de la
Constitucin Nacional. Germn Bidart Campos ha sealado que las
excepciones contempladas en el artculo citado ...han de recibir una in-
terpretacin sumamente estricta para no desvirtuar el principio general
prohibitivo. Ello nos da pie, a la vez, para afianzar la necesidad de que
los controles polticos y el control judicial de constitucionalidad no se
inhiban sino que, al contrario, se ejerzan en plenitud e intensamente, a
efecto de que las excepciones no se utilicen para burlar las prohibicio-
nes... (Tratado Elemental de Derecho Constitucional Argentino, Tomo
II-B, pg. 213). Agrega que la justicia debe diagnosticar con objetividad
y buena fe cuando se producen las circunstancias excepcionales que
tornan imposible seguir el trmite ordinario de sancin de las leyes
(Manual de la Constitucin reformada, Tomo III, pg. 254). Tambin
Miguel Angel Ekmekdjian, en su Tratado de Derecho Constitucional,
Tomo V, pg. 97, advierte que la retraccin del control del Poder Judicial
respecto de los decretos de necesidad y urgencia habilita al Poder Eje-
cutivo a dictar por decreto el Cdigo Civil, el Cdigo de Comercio o las
leyes laborales ante la probable pasividad del Congreso. Alberto Spota,
por su parte, afirma que reconocer la atribucin que la Constitucin
otorga a los tribunales federales para juzgar la validez de los decretos
de necesidad y urgencia es una expresin del principio de supremaca
constitucional (La Corte Suprema de Justicia de la Nacin como parte
del poder poltico del Estado, La Ley, 1990-B, 979).

18) Que, a los efectos de evaluar en el sub examine la existencia

de un estado de necesidad y urgencia, procede recordar que el decreto
558/02 fue dictado en el contexto de acontecimientos polticos, sociales
y econmicos que dieron lugar a una de las crisis ms agudas en la
historia contempornea de nuestro pas, hecho pblico y notorio cuya
gravedad fue reconocida por el Tribunal en reiterados pronunciamien-
tos (Fallos: 328:690 Galli; 330:855 Rinaldi y 330:5345 Longobardi,
entre otros). Sin embargo, las presentaciones efectuadas por el Esta-
do Nacional en el curso del proceso no aportan ningn elemento que
permita al Tribunal llegar a la conviccin de que el complejo contexto
econmico general en el que fue dictado el precepto impugnado haya
afectado al sector asegurador de forma tal que exigiera, a los efectos de
salvaguardar los intereses generales de la sociedad, un reordenamiento
y regularizacin que no pudiera ser implementado por los cauces ordi-
narios que la Constitucin prev. Mxime si se repara en que el decreto
 DE JUSTICIA DE LA NACION 657
333

examinado contiene disposiciones de regulacin permanente sobre la

actividad mencionada materia propia del poder de polica que ejerce
el legislador cuya aplicacin excedera a la situacin de emergencia
en la que se pretende justificar su dictado.

En este contexto, no es posible concluir en que en el caso fuera

necesaria la adopcin de medidas inmediatas pues ms all de la si-
tuacin particular de cada empresa aseguradora, no se advierte cul
era el riesgo existente en el sector que pudiera comprometer el inters
general y repercutiera en el universo de los asegurados y el resto de
la sociedad.

Por tales razones, no cabe tener por configurada en el sub examine

tal como lo postul el decreto impugnado la existencia de las circuns-
tancias fcticas que el art.99, inciso 3, de la Constitucin Nacional
describe con rigor de vocabulario (Fallos: 322:1726 cit.).

19) Que todo lo hasta aqu expuesto pone de manifiesto la invalidez

constitucional del decreto 558/02 en tanto no constituye por ausencia
de ratificacin del Congreso un acto complejo en el que concurran
la voluntad del Poder Ejecutivo con la del Poder Legislativo (confr.
Fallos: 331:1927 cit.), circunstancia a la que cabe agregar la ausencia
de la situacin excepcional de necesidad y urgencia que prescribi el
constituyente de 1994.

Por ello, y concordemente con lo dictaminado por la seora Procu-

radora Fiscal, se declara admisible el recurso extraordinario y se con-
firma la sentencia apelada. Con costas. Notifquese y, oportunamente,
devulvase.

Juan Carlos M aqueda.

Voto de la seora ministra doctora doa Carmen M. A rgibay

Considerando:

Que la infrascripta concuerda con los considerandos 1 a 10 del

voto que encabeza este pronunciamiento, que se dan ntegramente
por reproducidos.
 658 FALLOS DE LA CORTE SUPREMA
333

11) Como ya lo he expresado al expedirme en el precedente Massa

(Fallos: 329:5913), el art.99, inciso 3, segundo prrafo, de la Consti-
tucin Nacional, establece la siguiente prohibicin general: El Poder
Ejecutivo no podr en ningn caso bajo pena de nulidad absoluta e
insanable, emitir disposiciones de carcter legislativo. El Presidente,
por ser el funcionario que desempea el Poder Ejecutivo (art.87 Consti-
tucin Nacional) est especialmente alcanzado por esta prohibicin.

Por lo tanto, cualquier disposicin de carcter legislativo emitida

dnus
prima facie por el Poder Ejecutivo debe reputarse prima facie inconstitucional,
inconstitucionalpresuncin sta que slo puede ser abatida por quien demuestre que

se han reunido las condiciones para aplicar la nica excepcin admiti-

da en la Constitucin a la prohibicin general antes sentada, a saber,
la descripta en los prrafos tercero y cuarto del art.99, inciso 3, de
la Constitucin Nacional, ya transcriptos en el considerando 9 del
presente fallo.

12) De acuerdo con los propios trminos del decreto 558/2002, resul-
ta inequvoco que se trata de una disposicin de carcter legislativo, lo
cual por otro lado es patente si se tiene en cuenta que introdujo modi-
ficaciones permanentes a las reglas establecidas por la ley N20.091,
denominada Ley de Entidades de Seguros y su Control.

Ahora bien, en el presente caso y luego del dictado del decreto

impugnado no tuvo lugar nada similar al procedimiento legislativo
previsto en el tercer prrafo del art.99.3 de la Constitucin Nacional
y, por lo tanto, no hubo pronunciamiento oportuno por parte de las
Cmaras del Congreso.

Respecto a esto ltimo, no se me escapa que por la poca del de-

creto 558/02, el Congreso no haba dictado ninguna disposicin orga-
nizando el funcionamiento de la Comisin Bicameral mencionada en
el art.99.3 de la Constitucin, situacin que se mantuvo hasta que en
el ao 2006 entr en vigencia la ley 26.122. Tengo tambin presente
una parte
de la doctrina
la opinin segn la cual esta demora del Congreso habra habilitado
sostiene que al Presidente para dictar decretos de necesidad y urgencia sin seguir
el procedimiento constitucional, pues lo contrario implicara acordar
si no hay bicameral
el pte puede
dictar dnu a uno de los poderes (el legislativo) la posibilidad de bloquear indefi-
sin restriccin
nidamente el ejercicio de una atribucin que es propia de otro poder
(el ejecutivo) (Fallos: 320:2851 Rodrguez, considerando 13 y Fa-
llos: 322:1726, Verrocchi, disidencia de los jueces Nazareno, Molin
OConnor y Lpez, especialmente considerandos 8 y 9).
 DE JUSTICIA DE LA NACION 659
333

Dada la aceptacin que ha ganado este argumento, dir brevemente

por qu creo que no es plausible.
argibay lo discute
13) Ante la ausencia de la ley reglamentaria mencionada en el
art. 99.3 de la Constitucin, dos estndares distintos pueden adop-
tarse como base para juzgar sobre la validez de las disposiciones
legislativas dictadas por el Presidente conocidas como decretos de
necesidad y urgencia, a saber, o bien uno que parte de la presuncin
de constitucionalidad o, por el contrario, otro que presume su incons-
titucionalidad. El primero se apoya en el supuesto cumplimiento de
la norma excepcional permisiva (art.99.3, prrafos tercero y cuarto),
mientras que el segundo se apoya en el desconocimiento del principio
general prohibitivo (art. 99.3, prrafo segundo). Ambas posiciones
tienen sus implicancias: la primera, que el Congreso, mediante una
demora indefinida en dictar la ley reglamentaria, tendra la posibili-
dad de transformar la excepcin en regla y, de ese modo, acordar al
Presidente una amplitud de atribuciones que la Constitucin quiso ne-
garle; la segunda, que, mediante esa misma demora, el Congreso logre
la cancelacin o restriccin mxima de las atribuciones excepcionales
acordadas al Presidente.

Como puede apreciarse, no hay opciones libres de implicancias y

es en ese contexto que me inclino por tomar como punto de partida
el sistema constitucional tal como fue creado: si el ejercicio de la fun-
cin legislativa por el Presidente est condicionado al cumplimiento
segn argibay del procedimiento previsto en el art.99.3, tercer y cuarto prrafo de
tampoco son la Constitucin, y no se ha probado en el caso que dicha condicin se
normas las
que no pasaron haya cumplido, entonces las disposiciones legislativas dictadas por
por la bicameral el Presidente no consiguen superar la pena establecida por la misma
Constitucin, esto es, su nulidad absoluta e insanable.

Esta es la decisin que entiendo ms acorde con los propsitos que

inspiraron la accin de la Convencin Nacional Constituyente de 1994.
Por otra parte, una demora legislativa no era del todo imprevisible para
el constituyente, si se tiene en cuenta que no fij plazo alguno para la
sancin de la ley reglamentaria como s lo hizo en otros temas y la
someti a una mayora calificada que es, obviamente, ms difcil de
alcanzar. No puede decirse lo mismo de la interpretacin con la cual
discrepo, que desemboca en una continuidad sin mayores cambios del
estado de cosas reinante hasta 1994, como si nunca hubiese habido
una Convencin Constituyente que sancion normas constitucionales
660 FALLOS DE LA CORTE SUPREMA
333

con el fin de atenuar el presidencialismo; atenuacin que slo puede

ser entendida en relacin con la situacin anterior.

En consecuencia, no habindose cumplido con el mecanismo cons-

titucional propio de la excepcin, el decreto 558/02 debe reputarse
dictado en transgresin al principio general establecido en el art.99,
inciso 3, segundo prrafo, de la Constitucin Nacional.

14) Por todo lo expuesto, corresponde declarar que el decreto 558/02

es absoluta e insanablemente nulo en los trminos del art.99.3, segundo
prrafo, de la Constitucin Nacional.

Por ello, y habiendo dictaminado la seora Procuradora Fiscal, se

declara admisible el recurso extraordinario y se confirma la sentencia
apelada. Con Costas. Notifquese y, oportunamente, devulvase.

Carmen M. A rgibay.

Voto del seor ministro

doctor don Enrique Santiago Petracchi

Considerando:

1) Que la Sala II de la Cmara Nacional de Apelaciones en lo

Contencioso Administrativo Federal confirm la sentencia de primera
instancia que haba declarado que el decreto de necesidad y urgencia
558/02 estaba viciado de nulidad absoluta e insanable (conf. fs.137/139
vta. y 205/208 vta.).

Contra esa sentencia la parte demandada interpuso recurso ex-

traordinario (fs.211/225 vta.), que fue bien concedido por el a quo con
fundamento en el art.14, inciso 1, de la ley 48 (fs.233).

2) Que resulta indiscutible que el P.E.N. dict el decreto 558/02

como decreto de necesidad y urgencia (art.99, inciso 3, de la Consti-
tucin Nacional). En los considerandos del decreto se menciona que
la crtica situacin de emergencia econmica y financiera por la que
 DE JUSTICIA DE LA NACION 661
333

atraviesa el pas [...] configura una circunstancia excepcional que hace

imposible seguir los trmites ordinarios previstos por la Constitucin
Nacional, para la sancin de las leyes, resultando de toda urgencia y
necesidad el dictado del presente decreto. Despus se indica (q)ue el
presente se dicta en uso de las atribuciones conferidas por artculo 99,
inciso 3, de la Constitucin Nacional.

3) Que, a la luz de lo expresado en el voto del juez Petracchi en la

causa Verrocchi (Fallos: 322:1726, 1738), que se da aqu por repro-
ducido, corresponde concluir en la invalidez del decreto de necesidad
y urgencia 558/02. En efecto, como se sostuvo en aquel voto, la va
establecida en el art.99, inciso 3 de la Constitucin Nacional, exiga
que el Congreso sancionara la ley especial que hiciera operativo el
articulado, sin que correspondiese discutir las bondades del criterio
elegido, pues el Tribunal slo deba atender a su significado y a sus
consecuencias. Hasta que no fue sancionada la ley que reclamaba el
art.99, inciso 3, de la Constitucin Nacional, no poda cumplirse con
la subetapa legislativa prevista por aqulla y ello determinaba la
imposibilidad de recurrir a esos remedios de excepcin que son los
decretos de necesidad y urgencia.

Como se sabe, slo en el ao 2006 fue sancionada la ley especial

que la Constitucin exiga que lleva el N26.122 razn por la cual el
decreto de necesidad y urgencia 558/02 es insanablemente nulo.

Por ello, de conformidad con lo dictaminado por la seora Procu-

radora Fiscal, se declara formalmente procedente el recurso extraor-
dinario y se confirma la sentencia apelada. Con costas. Notifquese y,
oportunamente, devulvase.

Enrique Santiago Petracchi.

Recurso extraordinario interpuesto por el Estado Nacional, representado por la

Dra. Beatriz Pernas.
Traslado contestado por la parte actora, representada por su apoderado Dr. Cle-
mente Etchegaray.
Tribunal de origen: Cmara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Admi-
nistrativo Federal, Sala 2.
Tribunales que intervinieron con anterioridad: Juzgado Nacional en lo Contencio-
so Administrativo Federal N11.