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E C O N O M IC A

A M E R IC A L A T IN A

Y EL C A R IB E

D I C I E M B R E 1 9 9 4

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Naciones U nidas
 I
NACIONES U n id a s

C E P II L
COMISION ECONOMICA
PARA A M E R I C A L A T I N A
Y EL CARIBE

GERT ROSENTHAL
Secretario Ejecutivo

O S C A R A L T IM IR
Secretario Ejecutivo
Adjunto
 R E V I S T A
ea,

C E P R L
NUM ERO 54

D IC IE M B R E 19 9 4

S A N T IA G O D E C H IL .E

A N IB A L. P IN T O
D irector

E U G E N IO L .A H E R A
Secretario Tcnico

N aciones U nidas
La Secretara de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el
Caribe prepara la revista de la cepal. Las opiniones expresadas
en los artculos firmados son las de los autores y no reflejan nece
sariamente los puntos de vista de la organizacin. Las denomina
ciones empleadas y la forma en que aparecen presentados los datos
no implican, de parte de la Secretara, juicio alguno sobre la condi
cin jurdica de pases, territorios, ciudades o zonas, o de sus
autoridades, ni respecto de la delimitacin de sus fronteras o lmites.

N o ta s e x p lic a tiv a s
En los cuadros de la presente publicacin se han empleado
los siguientes signos

Tres puntos indican que los datos faltan o no constan por separado.

La raya indica que la cantidad es nula o despreciable.

Un espacio en blanco en un cuadro indica que el concepto de que se trata

no es aplicable.

Un signo menos indica dficit o disminucin, salvo que se especifique otra

cosa.

El punto se usa para separar los decimales.

La raya inclinada indica un ao agrcola o fiscal, p. ej., 1970/1971.

El guin puesto entre cifras que expresan aos, p. ej., 1971-1973, indica
que se trata de todo el perodo considerado, ambos aos inclusive.

Salvo indicacin contraria, la palabra toneladas se refiere a

toneladas mtricas, y la palabra dlares, a dlares de los Esta
dos Unidos. Las tasas anuales de crecimiento o variacin corres
ponden a tasas anuales compuestas. Debido a que a veces se
redondean las cifras, los datos parciales y los porcentajes presentados
en los cuadros no siempre suman el total correspondiente.

LC/G. 1845-P

Diciembre 1994

Publicacin de las Naciones Unidas

ISSN 0251 - 0257

ISBN 92-1-321405-7

La autorizacin para reproducir total o parcialmente esta obra debe

solicitarse al Secretario de la Junta de Publicaciones, Sede de las
Naciones Unidas, Nueva York, NY 10017, EE.UU. Los Estados
miembros y sus instituciones gubernamentales pueden reproducir
esta obra sin autorizacin previa. Slo se les solicita que mencionen
la fuente e informen a las Naciones Unidas de tal reproduccin.

Copyright Naciones Unidas 1994

Todos los derechos estn reservados
Impreso en Santiago de Chile
 REVI STA DE LA CEPAL 54

S u m a r i o

M ercados de salud: m orfologa, com portam iento y regulacin 7

Jorge Katz y Ernesto Miranda

Liberalizacin o desarrollo financiero? 27

Gnther Held

Ajuste fiscal y gasto social 47

Rossella Cominetti

Logros y obstculos en la educacin form al de las mujeres 61

Diane Almras

Qu se entiende por flexibilidad del m ercado de trabajo? 81

Ricardo A. Lagos

Modernizacin de la supervisin bancaria 97

Christian Larran

Costos y beneficios de la integracin centroam ericana 111

Luis Cceres

A lgunas enseanzas de las privatizaciones en Argentina 129

Daniel Azpiazu y Adolfo Vispo

Ventajas com parativas extraordinarias y crecim iento a largo plazo:

el caso de Ecuador 149
Andr A. Hofman y Rudolf Buitelaar

Industria cultural y nuevos cdigos de modernidad 167

Martn Hopenhayn

O rientaciones para los colaboradores de la Revista de la cepal 179

Publicaciones recientes de la cepal 181

D I C I E M B R E 1994

Jorge M. Katz
Ernesto Miranda R.
Divisin de Desarrollo Este artculo analiza los mercados de bienes y servicios vincu
Productivo y Empresarial de
la C EP AL .
Facultad de Economa de la
Universidad de Chile
REVI STA DE LA CEPAL 54 7
Mercados de salud:
morfologa, comportamiento
y regulacin
lados a la atencin de la salud, centrndose en tres de ellos: el
de servicios mdicos, el de servicios de internacin hospitala
ria pblicos y privados y el de productos farmacuticos, que
son los que absorben entre el 70% y 80% del total de los
gastos operacionales de salud. Estos mercados exhiben estruc
turas de competencia imperfecta, fuertes externalidades en el
consumo de atenciones de salud y una estrecha interdependen
cia. Las dos primeras caractersticas hacen que si se dejan
librados a sus propias fuerzas su funcionamiento no conduce a
soluciones ptimas en cuanto a la asignacin de los recursos y
a la maximizacin del bienestar. A su vez, la interdependencia
se traduce en que las distorsiones presentes en cualesquiera de
ellos se transmiten y contribuyen a magnificar en la mayora
de los casos aqullas presentes en los otros. Lo expuesto
tiene efectos cruciales en el diseo de la poltica pblica, la
que naturalmente deber enmarcarse tambin en las peculiari
dades econmicas, sociales y polticas de cada pas. Aqu se
analizan algunas medidas de regulacin que parecen aconseja
bles en cada uno de estos mercados, las que apoyadas por la
reingeniera institucional, legal y normativa que cada caso na
cional haga aconsejable, permitiran si no eliminar al menos
moderar las incompatibilidades con las ideas desregulatorias y
de libre juego del mercado que hoy da parecen adecuadas en
otros campos de la vida econmica.
D I C I E M B R E 1994
 REVISTA DE LA CEPAL
I
introduccin
El cuidado, mantencin y recuperacin de la salud de
los miembros de una determinada sociedad se realiza
mediante el empleo de recursos humanos (mdicos, otros
profesionales de la salud y otro personal), equipos e
instrumental, servicios de hospitalizacin pblicos y pri
vados, vacunas y frmacos, e insumos sanitarios y ge
nerales. Estos recursos son combinados en proporciones
variables, las que normalmente son decididas por los
profesionales mdicos: en la mayora de los casos son
ellos quienes definen los exmenes necesarios, asumen
la responsabilidad por el diagnstico clnico de las
patologas identificadas y determinan las terapias. '
Cada uno de los servicios e insumos menciona
dos identifica un mercado particular en el que operan
distintos proveedores pblicos y privados; nacio
nales y extranjeros y usuarios, ya sea de bienes y
servicios finales o de bienes y servicios intermedios,
de consumo o de inversin. En dichos mercados pre
valece un precio (o ms bien, un espectro de precios)
alcanzado en virtud de ciertas reglas conductuales de
los agentes proveedores y usuarios o pacientes
que se desenvuelven enmarcados por estructuras de
mercado ms o menos competitivas.
Se trata, por lo general, de mercados imperfectos
en los que la oferta tiene relativa capacidad para crear
su propia demanda.^ La varianza de los precios de
Este artculo contiene parte del material preparado por los auto
res para el estudio CEPAL/OPS titulado Salud, equidad y transfor
macin productiva en Amrica Latina y el Caribe, que con la
signatura LC/G.1813 (SES. 25/18) fue presentado en el 25 perodo
de sesiones de la CEPAL (Cartagena de Indias, abril de 1994). Las
opiniones aqu vertidas son de ndole personal y en nada compro
meten a los organismos mencionados. Las ideas contenidas en el
artculo fueron discutidas en diversas oportunidades con R. Fran
co, J. Ramos, F. Len, y M, Boyer, a quienes se agradece sus
mltiples contribuciones y se exime de toda responsabilidad por lo
aqu expuesto.
' En un estudio realizado hacia fines de los aos setenta, Blum-
berg estima que cerca del 70% del gasto en servicios de salud que
efecta una comunidad depende de decisiones tomadas por profe
sionales mdicos.
^ La interdependencia de la oferta y la demanda derivada de la
capacidad que aqulla tiene para modelar a esta ltima, constituye
un rasgo central de los mercados de salud. Esto afecta el comporta
miento de los proveedores de bienes y servicios y, como contrapar
tida, la naturaleza y funcionamiento del aparato regulatorio que es
necesario establecer a fin de inducir conductas microecnomicas
conducentes al ptimo social. La parte final de este artculo aborda
con mayor detalle los temas de poltica pblica vinculados con la
regulacin en el campo de la salud.
MERCADOS DE SALUD: MORFOLOGIA, COMPORTAMIENTO Y REGULACION JORGE M. KATZ Y ERNESTO MIRANDA R.
54 > D I C I E M B R E 1994
bienes y servicios que son sustitutos idnticos o simi
lares suele ser significativa, ya que la nocin de cali
dad y valor teraputico es difusa incluso para los pro
pios proveedores. En virtud del fenmeno conocido
como asimetra de informacin, el consumidor no lo
gra una percepcin precisa de cules son los medios
que permiten satisfacer sus necesidades ni de cunto
mejor es una opcin de gasto frente a otra, por lo que
la soberana del consumidor slo puede materializarse
muy imperfectamente. Lo aleatorio de las morbilida
des, la variabilidad de los diagnsticos y terapias, y la
incertidumbre respecto del desarrollo tecnolgico en
salud y su costo, interfieren con frecuencia en el mane
jo del riesgo, dando origen tanto a fenmenos de selec
cin de riesgo como a los de seleccin adversa.
Tres de dichos mercados el de servicios mdi
cos, el de servicios de hospitalizacin y el de produc
tos farmacuticos absorben entre 70 y 80% del total
de los recursos que una determinada sociedad gasta en
el cuidado y recuperacin de la salud de sus miem
bros.^ Cada uno de estos mercados nos enfrenta con
una problemtica especfica de organizacin y com
portamiento que examinaremos individualmente pri
mero, para pasar luego al estudio de su interdependencia.
El anlisis del modelo de organizacin de los ser
vicios de salud en una determinada sociedad debe ha
cerse prestando atencin a dicha interdependencia, debi
do al impacto que ella tiene sobre la distribucin de los
recursos entre los distintos proveedores de bienes y ser
vicios que interactan en este campo. Argumentaremos
en lo que sigue que el funcionanrento del sistema de
salud est fuertemente condicionado por los cambios
que dicha distribucin va sufriendo a travs del tiempo.
En la medida en que cada uno de los ncleos
prestadores de servicios puede hacer ajustes de canti
dad o calidad cuando se produce una reduccin de los
precios relativos de los servicios o bienes que ofrecen,
el comportanento de cada uno de los mercados y la
interdependencia entre ellos adquieren un papel crucial
para comprender la evolucin del sistema en su con-
3 A ttulo de ejemplo, observamos que en Estados Unidos los
servicios mdicos absorben 20% del total de los gastos en salud,
los costos de internacin hospitalaria 40% y el pago por medica
mentos cerca del 10% del gasto total (Feldstein, 1983, p. 33). En
Argentina, en cambio, los primeros absorben 28%, los segundos
22% y los terceros 30% del gasto total (Katz, y Muoz, 1988).
 REVISTA DE LA CEPAL 54 D I C I E M B R E 1994

junto y SUS rasgos centrales en trminos de eficacia y mercados de salud; la seccin III explora brevemente
eficiencia microeconmicas y equidad distributiva. las connotaciones para la poltica pblica del diag
La seccin II est dedicada al anlisis de los nstico de organizacin sectorial que se hace aqu, y
rasgos morfolgicos y la interdependencia de los la seccin IV presenta nuestras reflexiones finales.

II
Morfologa e interdependencia de los
mercados de salud

El dinamismo de los mercados de salud est determi de salud. Las prcticas mdicas determinan las tecno
nado principalmente por el mercado de los servicios logas empleadas, y de ellas dependen por tanto las
mdicos, puesto que los profesionales mdicos son el proporciones en que se utilizan los otros factores pro
factor cmcial del proceso de produccin de servicios ductivos. En un amplio rango, las demandas en los

Amrica Latina y el Caribe (29 pases); R ecursos hum anos para la atencin de la salud,
alrededor de 1990

Pases Poblacin (miles) Mdicos Odontlogos Enfermeras Auxiliares de

profesionales enfermera y
otro personal

Argentina 32 700 88 800 21 900 18 000 26 000

Bahamas 259 373 58 682 1 000
Barbados 258 294 33 836 502
Bermuda 61 71 27 27 523
Bolivia 7 300 3 392 333 1 869 4713
Brasil 151 400 208 966 118 609 57 047 205 l i o
Colombia 32 800 36 551 19 498 15 251 31 125
Costa Rica 3 100 4 027 1 200 3 021 4 000
Cuba 10 740 46 860 8 057 5 474 68 469
Chile 13 400 15 015 7 000 5 653 28 794
Dominica 72 38 6 233
Ecuador 10 800 15 737 4 847 5 045 11 384
El Salvador 5 300 4 525 1 182 2 655 2 439
Guatemala 9 500 7 601 251 3 120 11 281
Guyana 800 138 11 708 83
Hait 6 600 564 81 728 1 761
Honduras 5 300 3 803 622 1 352 4 936
Islas Vrgenes 99 21 1 48 27
Jamaica 2 400 338 54 2 130 1 355
Mxico 83 300 149 432 80 760 61 540
Montserrat 14.4 5 1 38 18
Nicaragua 3 800 1 723 183 2 200 2 569
Panam 2 500 4 131 957 2 630 3 341
Paraguay 4 400 2 924 1 160 1 375 3 183
Per 21 900 23 771 6 259 19612 38 850
Rep. Dominicana 7 200 11 130 1 898 1 360 4 675
Trinidad y Tabago 1 300 911 109 2 037 1 438
Uruguay 3 100 11 530 3 512 1 710 1 500
Venezuela 19 800 32 616 7 945 15 026 40 324

Fuente-, Para las cifras de poblacin, Banco Mundial, Informe sobre el desarrollo mundial 1993, Washington, D.C., 1993. Para las dems
cifras, Organizacin Panamericana de la Salud (OPS)/Organizacin Mundial de la Salud (OMS), Las condiciones de salud en las Amricas
1994 (en prensa).

MERCADOS DE SALUD: MORFOLOGIA, COMPORTAMIENTO Y REGULACION JORGE M. KATZ Y ERNESTO MIRANDA R.

10 REVISTA DE LA CEPAL 54 D I C I E M B R E 1994

Am rica Latina y ei Caribe (29 pases): Reiacin entre pobiacin y recursos hum anos
para la atencin de la salud, alrededor de 1990

Pases N de habitantes N de habitantes N de habitantes N de habitantes por

por mdico por odontlogo por enfermera miembro del restante
personal de salud

Argentina 368 1 493 1 817 1 258

Bahamas 694 4 466 380 259
Barbados 878 7 818 309 514
Bermuda 859 2 259 2 259 117
Bolivia 2 152 21 922 3 906 1 549
Brasil 725 1 276 2 654 738
Colombia 897 1 682 2 151 1054
Costa Rica 770 2 583 1 026 775
Cuba 229 1 333 1962 157
Chile 892 1 914 2 370 465
Dominica 1 895 12 000 309
Ecuador 686 2 228 2 141 949
El Salvador 1 171 4 484 1 996 2 173
Guatemala 1 250 37 849 3 045 842
Guyana 5 797 72 727 1 130 9 639
Hait 11 702 81481 9 066 3 748
Honduras 1 394 8 521 3 920 1 074
Islas Vrgenes 4714 99 000 2 063 3 667
Jamaica 7 101 44 444 1 127 1 771
Mxico 557 1031 1 354
Montserrat 2 880 14 400 379 800
Nicaragua 2 205 20 765 1 727 1 479
Panam 605 2 612 951 748
Paraguay 1 505 3 793 3 200 1 382
Per 921 3 499 1 117 564
Rep. Dominicana 647 3 793 5 294 1 540
Trinidad y Tabago 1427 11 927 638 904
Uruguay 269 883 1 813 2 067
Venezuela 607 2 492 1 318 491

Fuente: Para las cifras de poblacin, Banco Mundial, Informe sobre el desarrollo mundial 1993, Washington, D.C., 1993. Para las dems
cifras. Organizacin Panamericana de la Salud (OPS)/Organizacin Mundial de la Salud (OMS), Las condiciones de salud en las Amricas
1994 (en prensa).

mercados de instrumental y equipamiento, insumos,
frmacos y servicios de hospitalizacin, son demandas
derivadas. Aunque entre estos factores hay posibilida
des de complementacin y sustitucin productiva, de
todos modos las proporciones en que ellos se emplean
estn determinadas por los mdicos, y en menor grado,
por el resto de los profesionales de la salud.
1. El mercado de servicios mdicos
ndice de habitantes por mdico (cuadro 2): en algunos
pases es similar al promedio europeo, en tanto que en
otros solamente alcanza a una fraccin de aqul. As, en
tanto que Argentina, Uraguay y Cuba muestran en pro
medio, un ndice de cerca de un mdico por cada 300
habitantes, en Chile, Colombia y Per este es de uno por
cada 900, y en varios otros pases slo de uno por ms
de 2 000 individuos."^ Esto sin duda repercute sobre la

en pases como Argentina, Uruguay o Cuba la saturacin del

La oferta de servicios mdicos vana notablemente entre
pases latinoamericanos, as como tambin entre regio
nes al interior de cada uno de ellos (cuadro 1). Esto se
refleja, por un lado, en las diferencias que muestra el
El ndice promedio del conjunto de pases de la Organizacin de
Cooperacin y Desarrollo Econmicos ( O C D E ) es de 2,3 mdicos
por cada 1 000 habitantes (Schieber y otros, 1991), Vemos as que
mercado de servicios mdicos es hoy bastante mayor que la del
promedio de los pases industrializados, con una fuerte concentra
cin de dichos profesionales en los ncleos urbanos y las grandes
metrpolis. Montevideo, por ejemplo, tiene un mdico cada 200
personas, y la ciudad de La Plata (capital de la Provincia de Bue
nos Aires, Argentina) exhibe la inusual tasa de un profesional cada
120 personas, lo cual es prcticamente indito a escala mundial.
Respecto de los ndices europeos, vanse Schieber y Poullier
(1989) y Greenwald (1991).

MERCADOS DE SALUD: MORFOLOGIA, COMPORTAMIENTO Y REGULACION JORGE M. KATZ Y ERNESTO MIRANDA R.

 REVISTA DE LA CEPAL
tasa de consultas mdicas por habitante, indicador que
tambin registra fuertes diferencias entre pases y, al
interior de ellos, entre sus regiones.
Por otro lado, adems de la densidad absoluta de
habitantes por mdico, en el comportamiento del mer
cado de servicios mdicos influyen tambin tres gran
des conjuntos de variables. El primero se refiere al
ritmo de crecimiento, grados de especializacin y com
posicin por gnero de la oferta de nuevos graduados
en medicina, odontologa, enfermera y otras pro
fesiones de la salud y a su localizacin geogrfica.
Dichas variables afectan tanto la forma como el des
plazamiento en el tiempo de la curva de oferta de
servicios, incidiendo por lo tanto sobre el precio
los aranceles de los servicios mdicos, la calidad
y la forma de organizacin del acto mdico-asisten-
cial. Influyen en esto, entre otros factores, las condi
ciones de acceso a la formacin universitaria: el exa
men de ingreso u otras formas de seleccin que limi
tan la matrcula estudiantil; los requisitos de acredita
cin para el ejercicio profesional previstos en el mar
co institucional y regulatorio prevalente en cada so
ciedad; los mecanismos de especializacin existentes
en la profesin mdica y en las otras profesiones de
la salud, y la magnitud relativa de las graduaciones
femeninas, en la medida en que las mdicas jvenes
exhiben una propensin mayor a actuar en jomada
parcial y en relacin de dependencia que los profesio
nales varones.
Respecto del sistema educativo, es preciso tomar
en cuenta sus caractersticas cuantitativas condicio
nes de ingreso a la carrera de medicina, alumnos ma
triculados, tiempo y costo de la formacin, naturaleza
de las residencias mdicas, tasas de especializacin,
ndices de desercin, etc., y aqullas cualitativas,
relacionadas con el mayor o menor contenido biolo-
gista o social de la formacin profesional. Sobre el
sistema educativo de pregrado, Belmartino y otros
(1990), han dicho que: La situacin actual puede ca
racterizarse de la siguiente manera: a.- Se otorga im
portancia particular al tipo de prctica que se realiza
en las instituciones hospitalarias dedicadas a la aten
cin de enfermedades agudas con baja prevalencia;
b.- Se pone el nfasis en la funcin asistencial dirigida
sobre las fases ms activas de la enfermedad, relegan
do a segundo plano aspectos tales como rehabilitacin,
reinsercin, seguimiento de crnicos, etc.; c.- Se privi
legia la funcin curativa ignorando la importancia de
la promocin y prevencin; d.- No se tienen en cuenta
los factores psicolgicos, sociales y ambientales de la
salud/enfermedad, ni se integran eficazmente al curri
MERCADOS DE SALUD: MORFOLOGIA, COMPORTAMIENTO Y REGULACION JORGE M. KATZ Y ERNESTO MIRANDA R.
54 D I C I E M B R E 1994 11
culum los aportes de las ciencias sociales, las ciencias
humanas y la epidemiologa; e.- Se acentan los aspec
tos memorsticos del aprendizaje, descuidando la capa
cidad de raciocinio y el desarrollo del criterio clnico
para la evaluacin de la condicin del paciente. Y han
concluido que el sistema formador proporciona las
bases intelectuales de la reproduccin del modelo m
dico hegemnico.
En otros trminos, en el marco de una medicina
volcada hacia la alta complejidad, la sobremedicali-
zacin y la atencin reparatoria ex post, la forma
cin de los mdicos dado que se debe preparar
profesionales capaces de integrarse eficientemente al
sistema termina por acentuar dichos rasgos, for
zando a los nuevos graduados a una rpida especiali
zacin, al uso de tecnologas de alta complejidad y a
una fragmentacin cada vez mayor del acto mdico.
El segundo conjunto de variables que incide en
el comportamiento del mercado de servicios mdicos
es la organizacin sectorial de naturaleza estricta
mente pblica o privada que adopta cada sociedad
para el financiamiento, la gestin y la provisin de
estos servicios. As, en un modelo de prestacin y
financiamiento pblicos el mdico acta como fun
cionario del Estado y percibe un salario, en tanto que
en un modelo mixto en el que se combinan finan
ciamiento y provisin del sector pblico, de las insti
tuciones de la seguridad social (iss) y del sector pri
vado surgen diversos comportamientos de mercado,
y formas de transferencia que en el primer caso son
prcticamente irrelevantes.
En los modelos mixtos, los ingresos de la profe
sin mdica -y de las otras profesiones de la salud,
aunque en menor medida no provienen sola y ex
clusivamente de salarios por tareas efectuadas en re
lacin de dependencia en el mbito publico. En este
caso pasan a ser cada vez ms significativos los
honorarios profesionales percibidos en la prctica pri
vada y la rentabilidad de la propiedad del instrumen
tal y equipamiento y de la infraestructura de hospita
lizacin . Con estos bienes de capital, los profesiona
les mdicos operan como subcontratistas de las iss,
de las empresas privadas de prestacin de servicios
de salud, y en ocasiones, de las entidades pblicas.
La evolucin de la combinacin pblico-privada
hacia una creciente participacin del sector privado
guarda una estrecha relacin con el desarrollo y for-
malizacin de los mercados de salud. A medida que
stos se desarrollan, las rentas provenientes de la pro
piedad de los bienes de capital e infraestructura pasan
a representar una proporcin cada vez mayor del total
12 REVISTA DE
de los ingresos de los profesionales de la salud. A su
vez, estas rentas de la propiedad son una funcin cre
ciente de rentas asociadas a la introduccin de equi
pos electromdicos de alta complejidad (tomgrafos,
ecgrafos, cmaras gamma, etc.).
En estas situaciones, los esfuerzos por capturar y
acrecentar la demanda de servicios de salud se alejan
de la competencia mediante precios y reducciones de
los costos de produccin, para centrarse en cambio en
la diferenciacin de productos mediante una creciente
sofisticacin tecnolgica. Esta conducta impulsa a los
profesionales a acrecentar sus grados de especializa-
cin esto es, invirtiendo en capital humano, a ad
quirir instrumental y equipamiento, y a emplear mto
dos de diagnstico y procesos teraputicos con la tec
nologa ms avanzada. As, sus ingresos globales deri
van cada vez ms de la inversin y la innovacin tec
nolgica, Asociado a lo anterior, aumentan y cambian
sus caractersticas tanto las demandas sobre el sistema
de formacin de profesionales de la salud lo que se
combina con restricciones cada vez mayores para la
entrada al mercado mediante requisitos de especializa-
cin como las demandas sobre los productores de
instrumental, equipamiento e infraestructura. El sector
de mayor dinamismo pasa a ser entonces aqul en que
se concentra la tecnologa de vanguardia, cuya renta
bilidad es mayor que en las reas tradicionales.
Por ltimo, el tercer conjunto de variables que
influyen en el funcionamiento del mercado de servi
cios mdicos se vincula a las formas de pago que
prevalecen al interior de cada modelo organizacional:
por salario, por accin de salud, por capitacin, por
tratamiento, por resultados, etc. En la prctica, se ha
podido observar que el pago por accin de salud en el
marco de un modelo mixto pblico/privado induce a
la sobreprestacin y a la expansin de los costos.
Tambin parece claro que al coexistir un aparato de
prestaciones privado con otro de naturaleza pblica,
el rezago relativo de los salarios mdicos en este lti
mo induce a la migracin de profesionales hacia el
sector privado, producindose as incentivos para la
expansin de costos^ (OMS, 1993; Miranda, 1993h).
La informacin disponible tambin indica que los
pagos por contrato capitado, nomencladores glo-
balizados o grupos de diagnstico a diferencia
de los pagos por accin de salud trasladan el riesgo
de la expansin de costos desde las entidades de fi-
nanciamiento hacia las de provisin de servicios, for-
^ Estudios recientes del caso chileno ponen de relieve situaciones
de este tipo. Vase por ejemplo Oyarzo, (1992 y 1993).
MERCADOS DE SALUD; MORFOLOGIA, COMPORTAMIENTO Y REGULACION JORGE M. KATZ Y ERNESTO MIRANDA R.
LA CEPAL 54 D I C I E M B R E 1994
zando a estas ltimas a un manejo ms cuidadoso de
los recursos. Se generan as incentivos para controlar
la sobreprestacin y sobrefacturacin mediante el es
tablecimiento de normas tcnicas para las tareas m-
dico-asistenciales, y el empleo de sistemas de audito
ra y otros de control ex post de resultados.
Los temas de la calidad y organizacin del acto
mdico tambin parecen estar asociados a los tres
conjuntos de variables examinadas precedentemente.
Sin un adecuado esfuerzo por establecer tales normas
para las prestaciones y por fiscalizar ex post los resul
tados, los contratos capitados, por ejemplo, implan
tados slo como mecanismos de contencin de cos
tos, corren el riesgo de inducir a la subprestacin y al
deterioro de la calidad del acto mdico.
Basados en esta explicacin, cada vez que en un
modelo estrictamente pblico de financiamiento y
prestacin de servicios de salud se agudicen las res
tricciones presupuestarias, se deterioren los salarios y
aumenten los tiempos de espera, cabe esperar que
surjan mercados informales al interior de las entida
des proveedoras pblicas. En stos, ciertos miembros
de la comunidad ya sea gracias a su mayor capaci
dad econmica o compelios por la urgencia de su
necesidad lograran formas preferenciales de aten
cin a cambio de pagos en especie, o retribuciones
fuera del circuito oficial.^
Los problemas de comportamiento microecno-
mico son de naturaleza diferente cuando pensamos en
modelos mixtos de organizacin sectorial, ms abier
tos y pluralistas que los estrictamente pblicos. En
los modelos mixtos cabe esperar dentro de la comu
nidad mdica conductas que afecten, entre otros as
pectos, el costo de los servicios, el ritmo de introduc
cin de nuevas tecnologas y la organizacin del acto
mdico asistencial y su calidad, en un grado quizs
mayor y ms difcil de regular que en el modelo es
trictamente pblico.
Estos tres conjuntos de variables el ritmo de
expansin de la oferta de nuevos graduados y su com
posicin segn el gnero, la localizacin, el grado de
especializacin, etc.; la naturaleza del modelo organi
zacional del sector salud, y los mecanismos de pago
por los servicios^ afectarn la participacin relativa
Esto podra ocurrir, por ejemplo, por la disminucin de los mi
nutos de consulta dedicados al paciente o del nmero de controles
de salud posquirrgicos.
Ejemplos de surgimiento de mercados informales de este tipo
han sido identificados en estudios sobre el sector salud de los
pases antes socialistas y, en fecha ms reciente, de pases como
Cuba y Costa Rica, entre muchos otros.
 REVISTA DE LA CEPAL 54 D I C I E M B R E 1994 13

de la comunidad mdica en el total de los recursos
que la sociedad gasta en salud. Asimismo, favorece
rn u obstaculizarn conductas reactivas por par
te de dicha comunidad.
En resumen, las variables y comportamientos ana
lizados interactan para determinar la participacin
de los profesionales de la salud en el ingreso. Dichos
comportamientos van a reflejar rasgos idiosincrticos
de cada sociedad, siendo necesario examinar cada caso
en particular a la hora de disear y llevar a cabo los
programas de poltica pblica en esta materia. As,
cada pas deber enfrentar esta compleja problemti
ca a fin de proponer un marco institucional y regula-
torio que compatibilice los legtimos derechos econ
micos de los profesionales mdicos y de los otros
profesionales de la salud, con los intereses generales
de la sociedad. La eficacia y eficiencia microecon-
micas y la equidad de los sistemas de salud dependen
ampliamente de ello.
2. El mercado de servicios hospitalarios pbii-
cos y privados
La oferta de servicios de hospitalizacin pblicos y
privados tambin exhibe enormes disparidades entre
los pases de la regin (cuadro 3). Vemos as que en
Argentina, Barbados, Cuba o Uruguay la dotacin de
camas por cada mil habitantes oscila en torno a 6, en

Amrica Latina y el Caribe: Camas de hospital por cada mil habitantes, 1964-1991

Amrica Latina 1964 1967 1974 1978 1984 1991

Area Andina
Bolivia (1991) 2.1 2.2 1.8 1,8 1.8 1.3
Colombia (1989) 2.7 2.4 1.9 1.7 1.8 1.4
Ecuador(1991) 1.9 2.4 2.1 2 1.9 1.6
Per(1992)b 2.5 2.4 2 2.9 1.7 1.5
Venezuela (1992) 3.3 3.2 2.9 2,7 2.7 2.6
Cono Sur
Argentina (1992)'* 6 6.3 5.4 5.4 5.4 4.4
Chile (1991) 4.3 4.4 3.6 3.6 2.9 3.2
Paraguay (1991)f 2.2 2 1.5 1,5 1.4 1.2
Uruguay (1991)8 6.4 6.4 5.7 5,2 5 4.4
Brasil*' 3.4 3.8 3.8 3.8 3.6 3.5
Istmo Centroamericano
Belice(1989) 4.9 4.9 4.6 3.2 2.5 2.2
Costa Rica (1991) 4.5 3.8 3.8 3.1 2.9 2.2
El Salvador (1992)i 2.3 2.2 1.8 1.8 1.3 1.6
Guatemala (1989)*' 2.6 2,5 2 1.6 1.6 1.6
Honduras (1992) 2 1,7 1.7 1.3 9 1.1
Nicaragua (1991) 2.3 2.3 2.2 1.6 1.6 1.2
Panam (1991) 3.2 3.3 3.2 3.9 3.6 2.7
Mxico (1991)* 2.2 2 1.2 0.9 0.8 0.8
Caribe Latino
Cuba (1991) 5.5 4.8 4.2 4 6.1 6
Hait (1992) 0.7 0.7 0.7 0.8 1 0.8
Repblica Dominicana (1992)"' 2.7 2.8 2.8 2 1.2 1.9
Resto del Caribe
Anguila (1991) 2,7
Antigua y Barbuda 7.2 7 5.8 6.3 5.8
Antillas Holandesas y Araba (1992)" 7.6
Bahamas (1991) 5.5 4.9 3.9 4.3 4,1 4
Barbados (1990)P 5.8 10.4 8.7 8.7 8 8.1
Dominica (1992)'! 4.9 4.5 4,3 3 3 3.3
Granada (1991)' 6.9 6.9 7,5 8.6 9 6.6
Guadalupe
Guayana Francesa
Guyana* 5.4 4.6 4.3 4.5 1.5
Islas Caimn (1991) 2.6
Islas Turcos y Caicos (1992) 2.9
Islas Vrgenes (EE.UU.)
Islas Vrgenes (RU) (1991)* 4.3 4.3 3.6 3.5 4.7 3.5
(Contina en la pgina siguiente)

MERCADOS DE SALUD: MORFOLOGIA, COMPORTAMIENTO Y REGULACION JORGE M. KATZ Y ERNESTO MIRANDA R.

14 REVISTA DE LA CEPAL 54 DICI EMBRE 1994

Cuadro 3 (continuacin)

Amrica Latina 1964 1967 1974 1978 1984 1991

Jamaica (1991) 4 3.7 3.8 2.4 2.6 2.2

Martinica
Montserrat (1990) 5.3 4.9 4.7 5.1 5.7 4.8
San Cristbal y Nevis (1992)'' 3.4 4 4.3 5.6 5.8 6.6
San Vicente y las Granadinas (1991)"' 4.4 4.4 5.4 5.1 4,9 4.4
Santa Luca (1992)' 4.7 4.8 5.2 4.4 3.8 3.7
Suriname (1989)^ 5.2 5.3 5.4 5.8 5.4 3.2
Trinidad y Tabago (1992)^ 5.3 5.1 4.5 4.1 4.8 3.3

Fuentes: Informes de pas. Organizacin Panamericana de la Salud (OPS)/Organizacin Mundial de la Salud (OMS), Las condiciones de
salud en las Amricas, 1969-1972, Publicacin cientfica, N 287, 1974; Las condiciones de salud en las Amricas, 1973-1976, Publicacin
cientfica, N 364, 1978; Las condiciones de salud en las Amricas, 1977-1980, Publicacin cientfica, N 427, 1982 y Las condiciones de
salud en las Amricas, 1981-1984; vols. I y II, Publicacin cientfica, N 500, 1986, Washington, D.C.
Camas de todas las dependencias. (Directorio Nacional de Hospitales de Bolivia). Egresos y utilizacin slo para el Ministerio de Salud y
la Seguridad Social (5 096 y 2 591 camas, respectivamente).
* Datos slo para el Ministerio de Salud y la Seguridad Social (26 012 y 6 929 camas, respectivamente).
Camas de todas las dependencias. Egresos y utilizacin slo para el Ministerio de Salud (26 867 camas).
Total de camas segn catastro en 1980. Egresos y utilizacin slo para el Subsector Oficial (75 822 camas disponibles en promedio)
(Boletn del Programa Nacional de Estadsticas de Salud N 67, 1993).
Camas de todas las dependencias (Anuario de Atenciones y Recursos, 1991; Anuario de Egresos Hospitalarios, 1991).
Camas de todas las dependencias (Anuario Estadstico del Paraguay, 1991).
8 Camas de todas las dependencias. Egresos y utilizacin slo para camas de corta estancia del sector pblico,
h Camas de todas las dependencias pblicas y privadas, 1989 (11 530 pblicas y 403 365 privadas),
' No incluye datos para dos hospitales privados.
J Camas de todas las dependencias. Utilizacin para el Servicio de Medicina.
Camas de todas las dependencias, en el tercer nivel solamente.
*Datos para el Sistema Nacional de Salud solamente.
Camas de todas las dependencias. Egresos y utilizacin slo para el sector pblico (301 camas).
" Datos de camas generales solamente. Egresos y utilizacin slo para Aruba (301 camas).
Camas de todos los hospitales. Egresos y utilizacin slo para hospitales de corta estancia del sector pblico (540 camas).
P Camas de todos las dependencias. Egresos y utilizacin slo para Queen Elizabeth Hospital (539 camas).
4 Camas de todos los hospitales. Egresos y utilizacin slo paraPrincess Margare! Hospital (195 camas).
'Camas de todos los hospitales. Egresos y utilizacin slo para tres hospitales generales (349 camas).
* Slo informa tener 24 hospitales.
' Camas y egresos de los hospitales pblico y privado. Utilizacin slo para hospital pblico (50 camas).
Camas de todas las dependencias. Egresos y utilizacin y consultas slo para hospitales del gobierno (5 078 camas).
'' Camas de todos los hospitales. Egresos y utilizacin slo para hospitales J. N. France y Pogson (174 y 38 camas, respectivamente).
" Camas de todos los hospitales. Egresos y utilizacin slo para Kingston General Hospital (207 camas).
Camas de todas las dependencias. Egresos y utilizacin slo para hospitales Victoria y St. lude (184 y 114 camas, respectivamente),
y Camas de todas las dependencias. Egresos y utlizacin slo para los cuatro hospitales generales de Paramaribo (1213 camas).
^ Camas de todas las dependencias. Egresos y utilizacin slo para hospitales pblicos generales (1 936 camas). Datos provisionales.

tanto que en Brasil, Chile o Venezuela se halla entre
3.5 y 4.3 y en Honduras, Paraguay, Mxico y Colom
bia entre 2 y 3 cada mil habitantes.
Sin duda, el grueso de la infraestructura hospita
laria disponible en la regin es de carcter pblico
(cuadro 4); sin embargo, en la mayora de los pases
es la privada la que est creciendo con ms rapidez.
En no pocos casos, esta es la nica que en realidad
est creciendo, dada la profunda crisis de financia-
miento que han sufrido tanto los gobiernos centrales
como las instituciones de la seguridad social en los
ltimos diez aos.^ El peso relativo de la infraestmctu-
ra hospitalaria privada vara notablemente de un pas a*
* En el curso de los aos setenta y ochenta, las camas pblicas
disminuyeron de 100 mil a 93 mil en Argentina, y de 14 mil a algo
ms de 8 mil en Uruguay (OPS, 1993),
otro, siendo insignificante, por ejemplo, en Costa Rica,
los pases del Caribe angloparlante o Cuba, y llegando
en el otro extremo a casi 75% del total de camas dispo
nibles, en Brasil. El promedio oscila en tomo al 24% en
Chile, 32% eri Argentina, 20% en Per y 21% de las
camas totales en Venezuela. En Costa Rica, Mxico y
en menor proporcin en Colombia, es el sistema de
seguridad social el que controla una parte significativa
de la capacidad hospitalaria disponible.
Pese a ofrecer servicios en muchos sentidos susti-
tutivos, el hospital privado y el hospital pblico exhi
ben modelos muy distintos de organizacin del trabajo
mdico-asistencial. En los modelos mixtos de organi
zacin sectorial tienden a consolidarse dos formas es-
tracturales escasamente integradas en las que se pro
veen servicios de diferente calidad y crhplejidad tec-

MERCADOS DE SALUD: MORFOLOGIA, COMPORTAMIENTO Y REGULACION JORGE M. KATZ Y ERNESTO MIRANDA R.

 REVISTA DE LA CEPAL 54 D I C I E M B R E 1994 15

Amrica Latina y el Caribe (18 pases): Camas de hospital en el sector pblico y en el

privado, alrededor de 1990
(Porcentajes)

Pas Sector pblico Sector privado

Argentina 68 32
Bahamas 89 11
Barbados 98 2
Bolivia 84 16
Brasil 25 75
Colombia 80 20
Costa Rica 98 2
Cuba 100 _
Chile 76 24
Ecuador 70.4 29.6
Guatemala 82 18
Honduras 76 24
Jamaica 94 6
Panam 87.2 12.8
Per 80.4 19.6
Rep. Dominicana 63 37
Uruguay 72.3 27.7
Venezuela 79.48 20.52

Fuente: Organizacin Panamericana de la Salud (OPS)/ Organizacin Mundial de la Salud (OMS), Las condiciones de salud en las Amricas
1985-1989, Washington D.C., y datos obtenidos de las tablas de los sistemas de salud en Amrica Latina y el Caribe.

^ Datos correspondientes al ao 1991.

^ Datos correspondientes al ao 1992.
Datos correspondientes al ao 1989.

nolgica. El hospital pblico se encarga predominante
mente de las patologas crnicas, de reducida rentabili
dad, en tanto que las entidades privadas actan de pre
ferencia en la atencin de patologas agudas y usan
equipos de alta complejidad tecnolgica, como son los
tomgrafos computarizados, las cmaras gamma y las
unidades de resonancia magntica nuclear, entre otros.
Se va configurando as progresivamente un mo
delo dual de atencin hospitalaria pblica y privada,
en el que los mismos profesionales mdicos actan
en ambos mbitos, pero conforme a dos lgicas de
comportamiento claramente difereneiadas. En tanto
que en el hospital pblico priman objetivos de inves
tigacin, aprendizaje y desarrollo curricular, en el m
bito privado los objetivos pecuniarios constituyen, sin
duda, la mayor motivacin. Ambas esferas de accin
presentan tambin interrelaciones: no es infrecuente
que un mdico atienda privadamente a un paciente en
el plano ambulatorio cobrando de la seguridad so
cial, de los seguros de prepago, o simplemente del
bolsillo del paciente pero que la internacin y aten
cin hospitalaria del mismo se realiee en el mbito
pblico y de manera gratuita. En consecuencia, los
subsidios desde el mbito pblico al privado son en
este respecto cuantiosos. Los ejemplos de Chile o
Argentina son claros en este sentido.
Otra manifestacin de las interconexiones entre
estos modelos duales se expresa en la derivacin de
pacientes desde el mbito pblico al privado por par
te de los profesionales mdicos. Ello les permite a
estos ltimos expandir la demanda por sus servicios
en el caso de aquellos pacientes que pueden pagar a
cambio de obtener una atencin ms oportuna, expe
dita y con mayores comodidades. Estas prcticas pa
receran ser ms frecuentes cuanto mayor sea la parti
cipacin de los profesionales en la propiedad de la
infraestructura hospitalaria privada, o en otros arre
glos de naturaleza comercial que les permitan partici
par en los ingresos as generados. Los conflictos de
intereses son obvios, adems de que estas prcticas
interfieren con las medidas de recuperacin de costos
y los mecanismos redistributivos que se pongan en
prctica en el mbito pblieo.
Los mecanismos de recuperacin de costos estn
siendo aplicados crecientemente en el mbito pblico
en la regin, para obtener financiamiento directamente

MERCADOS DE SALUD: MORFOLOGIA, COMPORTAMIENTO Y REGULACION JORGE M. KATZ Y ERNESTO MIRANDA R.

16 REVISTA DE LA
de los usuarios, y en algunos casos, con fines redistri-
butivos.^ La profesin mdica no ha recibido siempre
con beneplcito estas iniciativas, puesto que ellas au
mentan las exigencias administrativas y obligan a me
jorar los sistemas de registro y control. Dado que stos
no siempre redundan en beneficios pecuniarios o no
pecuniarios para el profesional mdico, emergen
desincentivos para lograr su cooperacin que resultan
difciles de contrarrestar, y que en definitiva pueden
obstaculizar los intentos de aplicar polticas de recupe
racin de costos en el mbito pblico.
Las formas de pago tambin inciden significati
vamente al igual que en el de los servicios mdi
cos sobre la conducta de los agentes prestadores, y
asumen las modalidades ya examinadas. En el mbito
pblico, todava predominan en la mayora de los pa
ses las formas de pago a travs de transferencias pre
supuestarias con base retrospectiva. Sin embargo, exis
ten experiencias de transferencia parcial de recursos
mediante pagos por accin en Chile (tanto en los
establecimientos pblicos como en aqullos traspasa
dos a las municipalidades) y en Brasil, donde se han
empleado aranceles globalizados. Podra sostenerse
que la incidencia de las formas de pago en estos ca
sos no difiere esencialmente de aqulla observada en
el mbito privado, aunque los efectos son ms mode
rados, ya que generalmente la eficiencia productiva
no es un objetivo perseguido en el mbito pblico,
como tampoco lo es el generar excedentes.
Ms complejo es el efecto de los acuerdos con
tractuales de pago entre entidades de financiamiento
y entidades proveedoras que se establecen en el cam
po de la atencin hospitalaria privada. Obviamente,
las modalidades que se adopten tienen fuerte inciden
cia en el costo y la calidad de las prestaciones, el
ritmo de cambio tecnolgico y la propensin de los
prestadores a adoptar prcticas de diferenciacin de
producto y a introducir tecnologas mdicas de alta
complejidad. Son estas ltimas las que producen se
ales ms claras de rentabilidad, lo que impulsa a
consolidar un modelo asistencial crecientemente me-
dicalizado y fragmentado en especialidades y subes
pecialidades clnicas.
3. El mercado de medicamentos
El mercado de medicamentos nos confronta con un
escenario regional de marcadas disparidades, tanto por
^ Los fines redistributivos se logran cuando el porcentaje de las
prestaciones que paga el usuario es ms alto cuanto mayor sea su
ingreso.
MERCADOS DE SALUD: MORFOLOGIA, COMPORTAMIENTO Y REGULACION JORGE M. KATZ Y ERNESTO MIRANDA R.
CEPAL 54 D I C I E M B R E 1994
el lado de la oferta produccin mas importacin de
medicamentos como por el lado de la demanda.
Examinemos primero el tema de la demanda.
En un extremo podramos ubicar el caso de Ar
gentina, donde el consumo de medicamentos oscila
en torno a los 80 dlares per cpita por ao, tomado
el consumo a precios de farmacia. Este valor se aproxi
ma al que exhiben pases como Espaa o Portugal, y
contrasta marcadamente con el de 12 a 14 dlares en
Per, Mxico o Costa Rica y de slo 7 dlares en
Guatemala.'*^
En trminos tericos, la demanda de medicamen
tos depende de los precios y del modelo de regula
cin de los mismos que usa una determinada socie
dad; de la regulacin del ingreso per cpita; del perfil
epidemiolgico de la poblacin; de los modelos de
financiamiento prevalentes en esa sociedad cunto
del gasto es cubierto por la seguridad social y cunto
por gasto directo de bolsillo; de factores cultura
les, como la actitud de la poblacin frente a la auto-
medicacin, y otros.
As, respecto de una de las variables sealadas,
estudios recientes llevados a cabo en el medio europeo
revelan que los mecanismos de financiamiento preva
lecientes en la sociedad tienen un impacto significativo
en el nivel y composicin de la demanda de frmacos.
En algunos pases de la Comunidad Europea la seguri
dad social financia hasta el 100% del gasto en algunos
medicamentos y emplea para ello lo que se denomina
una lista positiva de productos sobre los que acepta
otorgar reembolso. En otros casos, en lugar de una
lista positiva se utiliza una lista negativa que indica
las exclusiones, ya sea por clases teraputicas o por
productos especficos. En esta materia es dable obser
var en los escenarios de salud del viejo continente una
diversidad de situaciones (cuadro 5).
La existencia o no de precios regulados en mate
ria de medicamentos tambin influye sobre la deman
da. En el mbito latinoamericano, hasta hace poco
tiempo hubo control de los precios de los frmacos
en gran parte de los pases de la regin, siendo re
ciente la experiencia desregulatoria en este plano de
Dichas cifras, sin embargo, deben ser manejadas con cierto cui
dado, ya que ocultan precios muy distintos entre pases, an para
medicamentos similares. Una medicin ms realista podra alcan
zarse por la va del nmero de unidades fsicas comercializadas
anualmente. En Argentina con un volumen fsico comercializa
do por ao cercano a los 400 millones de unidades el consumi
dor promedio tiene acceso a unas 15 unidades anuales, aproxima
damente. Siguiendo la misma metodologa observaramos que el
consumo fsico es de 7 a 9 unidades fsicas anuales en Chile,
Venezuela, Brasil y Colombia.
 REVISTA DE LA CEPAL 54 D I C I E M B R E 1994 17

Argentina y Mxico, entre otros pases. En los lti
mos aos los precios de los medicamentos se han
elevado significativamente en trminos reales en los
diversos pases que desregularon este mercado (cua
dro 6), con lo cual la incidencia de este rubro en el
gasto de las familias y en los gastos globales de salud
ha aumentado considerablemente.*
Las instituciones de la seguridad social han ido
reaccionando frente a este fenmeno, disminuyendo
los porcentajes de reembolso, reduciendo las cobertu-

Comunidad Europea: Mecanismos de financiamiento de m edicam entos y porcentajes

de copago

Hay Hay Proporcin Se promueve

lista lista Sistema de copago prevaleciente cubierta 0 no el uso
positiva de negativa de en la sociedad por el paciente de
medica- medica- (% del precio de farmacia) (%) medicamentos
mentos mentos genricos

Alemania No S Monto fijo 25 Fuertemente

Dinamarca S No 25/50/100 33 S
Francia S No 0/30/60/100 30 SP
Blgica S S 0/25/50/60 35 SP
Grecia S No 20 S
Irlanda No S Vara segn el tipo de paciente S
Italia S No 30 40 32 SP
Pases Bajos No S Monto fijo 20 Fuertemente
Portugal S No 0/20/50 25 S
Espaa S S 40 25 S
Reino Unido No S Monto fijo 10 Fuertemente

Fuente: M.L.Burstall, Europe after 1992, Implications for pharmaceuticals. Health Affairs, Washington, D.C., otoo 1991, p. 157,
Medicamentos sobre los cuales se acepta hacer reembolsos.
Medicamentos sobre los cuales no se acepta hacer reembolsos.
Con reservas.

CUADRO6
Amrica Latina (aigunos pases): Precio promedio por unidad ^ de medicamento.
1988 a 1992.
(Dlares)

1988 1989 1990 1991 1992

Argentina 2.71 2.26 3.71 4.58 5.34

Rep. Dominicana 2,41 2.87 2.97 3.79 4.03
Centroamrica 2.98 3.01 2.82 3.00 3.26
Uruguay 1.70 1.73 2,00 2,43 3.04
Per 0.96 1.24 2.21 2.55 2.89
Chile 1.56 1.75 1.99 2.19 2,51
Mxico 1.39 1.50 1.62 1.94 2.41
Ecuador 0.74 1.00 1.09 1.64 2.27
Brasil 1.22 1.32 1.86 1.46 2.11
Colombia 1.3 1.47 1.57 1.71 2.07
Venezuela 0.62 1.01 1.43 1.63 1.81
Promedio 1.44 1.51 1.96 2.14 2.73
Aumento (%) 9.1 4.9 29.8 9.2 27.6

Fuente: IMS AG, PM Reports, Suiza, International Medical Statistics, 1993.

Caja u otro envase equivalente.

" En un reciente estudio sobre el mercado farmacutico mexicano,

Brodosky indica que el precio promedio al consumidor era de 0.92 varse en el caso argentino, donde la expansin ha sido desde 2,50
dlares en 1988 y de 2.60 dlares en 1993, lo que representaba un dlares en 1984 a casi 6 dlares por unidad en 1992 (Vanse Bro
aumento real de ms del 200%; idntico fenmeno puede obser dosky, 1994; Katz y Burachik, 1992).

MERCADOS DE SALUD; MORFOLOGIA, COMPORTAMIENTO Y REGULACION JORGE M. KATZ Y ERNESTO MIRANDA R.

18 REVISTA DE LA CEPAL 54 D I C I E M B R E 1994

ras que otorgan a la compra de medicamentos o esta
bleciendo formularios teraputicos o listados bsicos
de medicamentos genricos susceptibles de reembolso,
en un intento por frenar la creciente incidencia del
rubro frmacos en la cuenta global de gastos en salud.
Pasando ahora al campo de la oferta de medica
mentos, podemos identificar al menos tres escenarios
en la regin (cuadro 7). Estn primeramente aquellos
pases como Mxico, Argentina o Brasil, en los que
se fabrica localmente casi la totalidad de los frmacos
finales que se consumen y entre 10% y 40%, aproxi
madamente, de los principios activos o materias pri
mas farmacuticas que emplea la industria de frma
cos. En segundo lugar ubicamos otro grupo de pases
Chile, Colombia en los cuales se fabrica una
proporcin importante de las especialidades que se
venden en plaza, pero donde casi no existe an una
industria farmoqumica local productora de materias
primas farmacuticas, de modo que estas ltimas se
importan casi en su totalidad. Finalmente, en tercer
lugar podemos ubicar a los pases ms chicos, o de
menor desarrollo relativo, en los que una proporcin
muy significativa de los frmacos finales proviene
directamente de la importacin y, por lo tanto, no

Amrica Latina (12 pases): Composicin de la oferta de medicamentos,

alrededor de 1987
(Miles de dlares y porcentajes)

Participacin*
(porcentajes)

Pases Mercado total Participacin relativa de

(miles de dlares corrientes) Produccin local como % los laboratorios
del mercado total nacionales

Argentina 1 038 878 95.0 56.6

Brasil 1 977 878 83.2 24.5
Colombia 482 000 25.0
Costa Rica 51000 26.0 20.0
Chile 132 000 51.0 43.0
El Salvador 45 000
Mxico 1 277 000 96.7 24.0
Panam 58 000 25.5 9.5
Paraguay 75 000 85.6 63.4
Per 179 072 27.0
Uruguay 102 000 48.4
Venezuela 206 684 95.5 23.0

Fuente: Organizacin Panamericana de la Salud (OPS/OMS), Informe de la Conferencia latinoamericana sobre aspectos econmicos y
financieros de los medicamentos escenciales, Caracas, marzo de 1992.

A precios de salida de fbrica a los mayoristas.

*>Los porcentajes se calculan sobre valores.

existe produccin local de materias primas para esta
industria. Estas tres situaciones obviamente plantean
interrogantes muy diversas a la poltica pblica.
En el primero de los tres casos, a las cuestiones
relacionadas con la proteccin del consumidor pre
cios y calidad de los frmacos localmente comerciali
zados se aaden las de poltica industrial, ya que
se debe evaluar la conveniencia de desarrollar o no
una industria farmoqumica local y el apoyo que ella
debera recibir hasta alcanzar un status competitivo
en el mbito internacional.
La viabilidad de desarrollar tal industria depen
de crucialmente tanto del marco para la propiedad
industrial que un dado pas decida adoptar leyes
que admitan o bloqueen la posiblidad de patentar pro
ductos farmacuticos, que introduzcan o no un meca
nismo de licencias obligatorias para las nuevas mo-

MERCADOS DE SALUD: MORFOLOGIA, COMPORTAMIENTO Y REGULACION JORGE M. KATZ Y ERNESTO MIRANDA R.

 REVISTA DE LA CEPAL
l c u l a s f a r m o q u im ic a s , q u e a d m ita n o n o la im p o r ta
c i n d e l p r o d u c t o t e r m in a d o o la m a t e r ia p r im a a c t iv a
in v o lu c r a d a , q u e e s p e c i f i q u e n q u e s l o q u e c o n s t i t u
y e e x p l o t a c i n s u f ic i e n t e d e l a p a te n te , e t c . c o m o
t a m b i n d e c u e s t i o n e s in h e r e n t e s a l a f o r m a c i n d e
r e c u r so s h u m a n o s c a lific a d o s b i lo g o s , fa r m a c lo
g o s , v i r l o g o s , y o t r o s q u e s in d u d a s o n n e c e s a r i o s
p a r a a v a n z a r e n e l d e s a r r o llo d e u n a in d u s tr ia l o c a l d e
p r i n c ip io s a c tiv o s .* ^
C o n r e l a c i n a la in d u s tr ia d e e s p e c ia l i d a d e s m e
d i c in a le s , o b s e r v a m o s q u e , c o n e x c e p c i n d e p a s e s
c o m o A r g e n t in a o C h il e , d o n d e la s e m p r e s a s d e c a p i
ta l n a c i o n a l h a n l le g a d o a c o n tr o la r u n a f r a c c i n i m
p o r ta n te d e l m e r c a d o f a r m a c u t ic o l o c a l , s o n la s fir
m a s t r a n s n a c io n a le s la s q u e d o m in a n a m p lia m e n t e la
in d u s tr ia d e m e d i c a m e n t o s , s i e n d o s u p a r t ic ip a c i n
c e r c a n a a l 8 0 % d e l to ta l d e l m e r c a d o e n B r a s il, M x i
c o , P er o V e n e z u e la .
L a d e s r e g u la c i n d e l o s p r e c io s d e l o s m e d ic a
m e n t o s m s l o s c a m b i o s q u e e n l a a c tu a lid a d e s t n
o c u r r ie n d o e n m a te r ia d e r e d u c c i n a r a n c e la r ia , p o r u n
la d o , y la p a te n ta b ilid a d d e p r o d u c to s f a r m a c u t ic o s ,
p o r o tr o , e s t n tr a n s fo r m a n d o r a d ic a lm e n te la a t m s f e
r a d e l m e r c a d o d e e s p e c ia lid a d e s fa r m a c u tic a s e n m u
c h o s d e l o s p a s e s d e la r e g i n . E s o s p a s e s s e h a n
c o n v e r t id o n u e v a m e n t e e n u n e s c e n a r io s u m a m e n te
a tr a c tiv o p a r a la s fir m a s d e c a p ita l e x tr a n je r o q u e d u
r a n te la s d o s lt im a s d c a d a s h a b a n p e r d id o in te r s e n
e l l o s ( B r o d o s k y , 1 9 9 4 ; K a tz y B u r a c h ik , 1 9 9 2 ) .
E l n u e v o m a r c o i n s t it u c io n a l y r e g u la t o r io , p o r
e l c o n t r a r io , d i s m i n u y e l o s i n c e n t i v o s p a r a e l d e s a r r o
l l o a u t n o m o d e la s e m p r e s a s f a r m a c u t ic a s d e c a p i
ta l n a c i o n a l , la s q u e e n c u e n t r a n a h o r a e s t m u l o p a ra
o p e r a r c o m o l ic e n c ia t a r ia s l o c a l e s d e g r a n d e s g r u p o s
t r a n s n a c io n a le s , a p r o v e c h a n d o la s v e n t a j a s d e s u s c a
n a l e s d e d is t r ib u c i n , f u e r te m e n t e c o n s o l i d a d o s e n l o s
m e r c a d o s d e la r e g i n , y s u e x p e r i e n c i a p a r a o p e r a r
c o n la c o m u n i d a d m d i c a l o c a l . E l m o d u s o p e ra n d i
d e la in d u s tr ia e s t e x p e r im e n t a n d o u n f u e r te p r o c e s o
d e t r a n s f o r m a c i n y l a v it a lid a d d e l o s m a y o r e s l a b o
r a to r io s f a r m a c u t i c o s d e l a r e g i n s e e s t r e d e f i n i e n
d o e n e l m a r c o d e u n n u e v o a c u e r d o d e c o la b o r a c i n
c o n f ir m a s t r a n s n a c io n a le s .
A l g o d i s t i n t o e s l o q u e o c u r r e c o n l a p r o d u c c i n
d e m a t e r ia s p r im a s f a r m a c u t ic a s , c a m p o e n e l q u e
'2 Es til recordar que pases como Suiza, Japn o Italia no admi
tieron por largos aos la patentabilidad de productos farmacuticos
en defensa de su propia industria qumica. Slo cuando sta haba
adquirido status competitivo internacional dichos pases suscribie
ron el Tratado de la Convencin de Paris de 1883, y comenzaron a
operar conforme a reglas del juego internacionales en materia de
propiedad industrial ( Katz, 1972 y 1974).
MERCADOS DE SALUD; MORFOLOGIA, COMPORTAMIENTO Y REGULACION JORGE M. KATZ Y ERNESTO MIRANDA R.
54 D I C I E M B R E 1994 19
e m p r e s a r io s l o c a l e s d e M x i c o , B r a s il y A r g e n t in a
h a b a n a lc a n z a d o h a s ta f e c h a s r e c ie n t e s u n p r o g r e s o
d e c ie r t a s i g n i f i c a c i n b a s a d o e n la c o p i a te m p r a n a
d e n u e v a s m o l c u l a s f a r m o q u m ic a s . E s t o s e h a c a a l
a m p a r o d e u n a l e y d e p a t e n t e s d b i l q u e n o p r o t e g a
la p a te n ta b ilid a d d e p r o d u c to s , d e u n a p r o t e c c i n a ra n
c e la r ia q u e p e r m it a a e s o s e m p r e s a r io s fa b r ic a r p r in
c i p i o s a c t iv o s e n p la n ta s d e p e q u e a d i m e n s i n , y d e
u n m e c a n is m o p a r a o to r g a r c e r t if ic a d o s d e c o m e r c i a
liz a c i n d e n u e v o s m e d ic a m e n t o s , p a r tic u la r m e n te s e s
g a d o e n s u fa v o r .
E l n c l e o d e e m p r e s a s d e c a p it a l n a c io n a l q u e
c o n s i g u i e s t a b le c e r s e e n la s ltim a s tr es d c a d a s m e r
c e d a l r g im e n r e g u la t o r io v i g e n t e p a r e c e e n fr e n ta r
h o y s e r ia s d if i c u lt a d e s d e s o b r e v i v e n c i a . L o s p r o g r a
m a s e c o n m i c o s d e a p e r tu r a y lib e r a l iz a c i n d e la
a c t iv id a d e c o n m ic a y la s n u e v a s i d e a s q u e e n m a t e
r ia d e p r o p ie d a d in d u s tr ia l e s t n g a n a n d o te r r e n o e n
la r e g i n a n te la a c t iv a p r e s i n d e l o s p a s e s d e s a r r o
l la d o s e n e l m a r c o d e l g a t t ( R e ic h m a n , 1 9 9 3 ) , h a c e n
d u d o s o q u e l o s e m p r e s a r io s n a c i o n a l e s p u e d a n c o n t i
n u a r d e s a r r o lla n d o e s t a in d u s tr ia a tr a v s d e l a c o p i a
te m p r a n a d e m o l c u l a s f a r m o q u m ic a s d e r e c ie n t e d e s
c u b r im ie n t o e n p a s e s a v a n z a d o s , y d e s u f a b r ic a c i n
l o c a l e n p la n ta s q u m i c a s p e q u e a s , d e t ip o m u lt ip r o -
p s it o s .
L o s e le v a d o s c o s to s d e in v e s tig a c i n y d e sa r r o
l l o i n v o lu c r a d o s e n l a b s q u e d a d e n u e v o s p r in c ip io s
a c t iv o s ; l a p a t e n t a b ilid a d d e p r o d u c to s ; la r e d u c c i n
d e la s b a r r er a s a r a n c e la r ia s q u e h a s t a f e c h a r e c ie n t e
h a c a n r e n ta b le l a p r o d u c c i n l o c a l d e m a te r ia s p r i
m a s f a r m a c u t ic a s , y f i n a lm e n t e , la e l i m i n a c i n d e
l o s p r i v i l e g i o s q u e c o n f r e c u e n c ia c o n c e d a la a u to r i
d a d l o c a l d e s a lu d , o t o r g a n d o a l o s fa b r ic a n t e s l o c a l e s
a c c e s o p r io r ita r io a l o s c e r t if i c a d o s d e c o m e r c i a l iz a
c i n , p e r m it e n h o y d u d a r d e l fu tu r o d e la s in d u s tr ia s
f a r m o q u m ic a s l o c a l e s . A s , e l n u e v o c u a d r o in s t it u
c io n a l y r e g u la t o r io p r c t ic a m e n t e e s t e lim in a n d o
l o s p ila r e s m i s m o s s o b r e l o s q u e s e a p o y e l d e s a r r o
l l o d e la s e m p r e s a s d e c a p it a l n a c io n a l e n d c a d a s
p a s a d a s y c o n e l l o m o d i f i c a n d o d e m a n e r a p r o fu n d a
e l c o m p o r ta m ie n t o s e c t o r ia l d e la r g o p la z o .
H a b i e n d o e x a m in a d o h a s t a a q u a l g u n o s d e l o s
r a s g o s m i c r o e c o n m i c o s q u e i n c id e n e n e l c o m p o r
t a m i e n t o d e l o s p r i n c ip a le s m e r c a d o s d e b i e n e s y
s e r v i c i o s u t i l iz a d o s p o r e l s e c t o r s a lu d , n o s p a r e c e
n e c e s a r i o p a s a r a h o r a a l e s t u d io d e la s i n t e r d e p e n
d e n c i a s q u e m e d i a n e n t r e t o d o s e l l o s y d e la im p o r
t a n c i a q u e s t a s t ie n e n p a r a e l c o m p o r t a m i e n t o g l o
b a l d e l s e c to r ; s u e f i c i e n c i a , s u e f i c a c i a y e l acceso
e q u i t a t i v o a l.
20 REVISTA DE LA CEPAL
4. In te r d e p e n d e n c ia d e lo s m e rc a d o s
L o s m e r c a d o s d e l o s b i e n e s y s e r v ic io s r e q u e r id o s
p a r a e l c u id a d o y r e c u p e r a c i n d e la s a lu d d e u n a
p o b l a c i n d a d a e x h i b e n m lt i p l e s y c o m p le j a s f o r
m a s d e i n t e r d e p e n d e n c ia . A s , p o r e j e m p l o , u n p a r to
p u e d e s i g n i f i c a r m e n o s g a s t o s d e h o s p i t a l iz a c i n s i la
p a c i e n t e h a r e c ib i d o m s c u i d a d o s p r e n a t a le s , l o s q u e
s o n p r o v i s t o s e n a t e n c i n a m b u la to r ia . O p u e d e r e
q u e r ir m s g a s t o s d e in t e r n a c i n y d e m e d ic a m e n t o s
s i e l p r o f e s i o n a l m d i c o o p t a p o r r e a liz a r e l p a r to p o r
c e s r e a . E s t o l t i m o p u e d e o c u r r ir p o r r a z o n e s te r a
p u t ic a s ; p e r o t a m b i n p u e d e d e b e r s e a q u e , p o r e j e m
p l o , e l p r o f e s i o n a l i n v o lu c r a d o e n c u e n t r a q u e e s t e c a
m i n o l e p e r m it e o p t im iz a r e l u s o d e s u s h o r a s d e
tr a b a jo p r o f e s i o n a l , e v it a n d o l o s t i e m p o s d e e s p e r a .
T a m b i n p u e d e d e b e r s e a q u e e l a r a n c e l d e p r c tic a s
m d i c a s e s t a b l e c e u n p a g o m s a lt o p a r a u n p a r to p o r
c e s r e a q u e p a r a u n o v a g i n a l d e c a r c te r c o n v e n c i o
n a l. E j e m p l o s d e e s t a n d o le s in d u d a a b u n d a n y n o
e s n e c e s a r i o e x t e n d e m o s e n s u e n n u m e r a c i n .
L o a n te r io r m u e s t r a q u e m u c h o s d e l o s b i e n e s y
s e r v i c i o s a q u t r a n s a d o s s o n s u s t it u ib le s e n tr e s e n
d i v e r s o s g r a d o s ; p o r ta n to , e l s is t e m a d e p r e c io s r e la
tiv o s se c o m p o r ta e n lo s h e c h o s c o m o u n p o d e r o so
m e c a n is m o d e r e d is t r ib u c i n d e l o s r e c u r s o s g l o b a l
m e n t e d i s p o n i b l e s e n tr e l o s a g e n t e s p r e s ta d o r e s . A s ,
p o r e j e m p l o , la r e l a c i n e n tr e e l a r a n c e l m d i c o y e l
a r a n c e l h o s p it a la r io , a s c o m o e n tr e e l a r a n c e l h o s p i
ta la r io y e l p r e c io d e l o s m e d i c a m e n t o s , d e b e n v e r s e
c o m o v e r d a d e r o s c a n a l e s d e t r a n s f e r e n c ia d e i n g r e s o s
e n tr e l o s d i v e r s o s m e r c a d o s , y d e n tr o d e e l l o s , e n tr e
l o s d is t i n t o s p r o v e e d o r e s . P o r e s o n o r e s u lt a so r p r e n
d e n t e q u e e s t o s t e m a s s e a n c e n t r a le s e n la s n e g o c i a
III
E s t r a t e g ia s fu tu r a s
1. P o ltic a s a c tiv a s y p a s iv a s e n e l c a m p o d e la
s a lu d
E s p o s ib l e id e n t if ic a r e n la e s c e n a c o n t e m p o r n e a d o s
m o d a l i d a d e s c la r a m e n t e d is t in ta s d e c o n d u c c i n d e la
p o l t i c a p b lic a e n m a te r ia d e s a lu d . E n c o n t r a m o s ,
p o r u n l a d o , l o q u e p o d r a m o s c a li f i c a r c o m o p o l t i
c a s a c t iv a s d e m o d i f i c a c i n d e la c o m b i n a c i n p b li-
c o /p r i v a d a d e f i n a n c i a m ie n t o y p r e s t a c i n d e s e r v i
c i o s . Y p o r o tr o , in n u m e r a b le s e x p e r i e n c i a s d e r e e s
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54 D I C I E M B R E 1994
c i o n e s e n tr e l o s m in is t e r io s d e s a lu d p b lic a , l o s s i s
te m a s d e s e g u r id a d s o c i a l, l o s c o l e g i o s p r o f e s i o n a
l e s , la s a s o c i a c i o n e s e m p r e s a r ia le s r e p r e s e n ta n te s d e
la b o r a to r io s f a r m a c u t ic o s , la s e n t id a d e s d e p r e p a g o
m d i c o y o tr a s.
E l m a r c o r e g u la t o r io d e c a d a s o c i e d a d p a r a l o s
s e r v ic io s d e s a lu d t ie n e s in d u d a q u e e n fr e n ta r e s t o s
a s p e c t o s d e c r a c ia l im p o r ta n c ia p a ra e l c o m p o r ta m ie n
t o d e l m o d e l o p r e sta d o r , p u e s t o q u e d e e l l o d e p e n d e n
p r in c ip a lm e n t e la e f ic ie n c i a , e f i c a c i a y e q u id a d d e l
s is t e m a .
E x i s t e o tr o p la n o e n e l q u e la s i n t e r d e p e n d e n c ia s
d e l o s m e r c a d o s s o n t a m b i n n o to r ia s . E s t u d io s r e
c ie n t e s p a r e c e n in d ic a r q u e u n c o n s u m id o r d a d o d e
s e r v ic io s d e s a lu d n o s ie m p r e s e c o m p o r ta e x c l u s i v a
m e n t e c o m o u n p a c ie n t e d e l s is t e m a d e s e g u r id a d
s o c i a l o c o m o u n p a c ie n t e d e l s e c t o r p b l i c o , s in o
q u e t ie n d e a c o m b in a r s u s d is t in ta s a lte r n a tiv a s d e
a d s c r ip c i n p a r a m a x im iz a r e l c o n j u n t o d e b i e n e s y
s e r v ic io s q u e r e c ib e d e l s is t e m a d e sa lu d , ( a s l o s e
a la b a L a s tir i a J. K a tz e n c a r ta p e r s o n a l s o b r e e l
t e m a ) . P o r e j e m p l o , u n o p e r a r io a d s c r it o a u n a Is a p r e
c h i le n a p u e d e o b t e n e r a t e n c i n a m b u la to r ia f i n a n c i a
d o p o r e s a v a , p e r o o p t a p o r l a h o s p i t a l iz a c i n e n e l
m b it o p b lic o s in d e c la r a r s u a f i li a c i n a l s i s t e m a
d e I s a p r e s a f i n d e lo g r a r g r a tu id a d e n la p r o v i s i n
d e a t e n c io n e s d e m a y o r c o m p le j id a d y c o s t o y la e n
tr e g a g r a tu ita d e m e d ic a m e n to s .* ^ E s t o n o s m u e s tr a
q u e t a m b i n h a y i n t e r d e p e n d e n c ia s y s u b s id io s c r u
z a d o s e n tr e e l m b it o p u b l i c o y e l p r iv a d o , y q u e p a r a
c o m p r e n d e r a c a b a d a m e n te e l fu n c io n a m ie n to s e c to
r ia l d e b e m o s in te g r a r a a m b o s s u b s e c t o r e s e n u n a
s o l a v i s i n d e c o n j u n t o y n o tr a ta r lo s c o m o c o m p a r t i
m e n to s e sta n c o s.
y p o lt ic a s r e g u la to r ia s
tr u c tu r a c i n p a s iv a d e l s e c to r , r e s u lt a n t e s d e la a u s e n
c ia d e p o l t ic a s e x p l c i t a s p o r p a r te d e la a u to r id a d d e
Entrevistas en hospitales pblicos chilenos y argentinos confir
man que tanto como 20 a 25% de los pacientes atendidos en la
esfera pblica, con un copago nominal nfimo, corresponde a pa
cientes de Isapres en el caso de Chile o de la Seguridad Social
en Argentina; son los que simplemente optan por no declarar su
afiliacin a fin de obtener gratuitamente insumos o servicios no
cubiertos en sus planes de salud en el mbito privado o paraestatal,
lo que sin duda involucra un importante subsidio encubierto a
favor del sector privado.
 REVISTA DE LA CEPAL
s a lu d e n l o q u e a ta e a o r g a n i z a c i n y c o m p o r ta
m ie n to d e lo s m e r c a d o s p r o v e e d o r e s d e b ie n e s y ser
v i c i o s e n e s t e s e c to r .
E n e s t e l t i m o c a s o , la r e e s t r u c t u r a c i n y o r g a
n i z a c i n d e d i c h o s m e r c a d o s e s t o c u r r ie n d o c o m o
r e s p u e s t a a u t n o m a d e l m ercado.'"^ E s t o s f e n m e n o s
e s t n a lte r a n d o p r o f u n d a m e n t e e l f u n c i o n a m i e n t o d e l
m e r c a d o d e f r m a c o s , l o s r it m o s d e m ig r a c i n d e l o s
p r o f e s i o n a l e s m d i c o s y o tr o s d e s d e e l m b it o p b l i
c o a l p r iv a d o , la ta s a d e c r e c i m i e n t o , e l n i v e l d e c o m
p l e j id a d d e la in fr a e s tr u c tu r a s a n a to r ia l p r iv a d a , e t c .
D a d o q u e d ic h a r e e s tr u c tu r a c i n d e l m o d e l o d e
o r g a n iz a c i n s e c to r ia l o c u r r e e n s it u a c io n e s d e m e r c a
d o s s u m a m e n t e im p e r f e c t o s , n o d e b e a s o m b r a m o s q u e
e s t d a n d o o r ig e n a n u m e r o s o s p r o b le m a s n u e v o s d e
e f ic ie n c i a m i c r o e c o n m i c a y e q u id a d d is tr ib u tiv a d e l
tip o d e a q u e llo s e x a m in a d o s p r e v ia m e n te . E s t o s p r o
b le m a s tie n d e n a p r e s e n ta r s e a n e n l o s p a s e s q u e h a n
e f e c t u a d o u n p r o c e s o d e r e e s tr a c tu r a c i n s e c to r ia l a c ti
v a , c o m o C h ile (M ir a n d a , 1 9 9 3 a y 1 9 9 0 ) , y con m s
r a z n a n c a b e e sp e r a r q u e s u q a n a l l d o n d e e l E s ta d o
a d o p ta u n a c o n d u c t a p a s iv a . L o s a u m e n to s d e c o s t o s ,
la in e q u id a d d e a c c e s o , la c o n s o l i d a c i n d e u n m o d e lo
m d i c o e x c e s i v a m e n t e v o lc a d o a l o in d iv id u a l y rep a -
r a to r io e n lu g a r d e l o c o m u n it a r io y p r e v e n t iv o , la d u a -
l i z a c i n d e l m o d e l o d e p r e s t a c io n e s , e t c ., c o n s t it u y e n
a lg u n o s d e l o s p e lig r o s c ie r t o s d e l a r e o r g a n iz a c i n
s e c to r ia l p a s iv a , s in u n a d e c u a d o p r o g r a m a d e la a u to
r id a d d e s a lu d y d e la a u to r id a d r e s p o n s a b le p o r e l
f u n c io n a m ie n t o g lo b a l d e l a e c o n o m a .
P a ra e n fr e n ta r e s t a s te n d e n c ia s n a tu r a le s s e p r e
c i s a u n a p o l t i c a d e s a lu d a c t iv a y c o h e r e n t e d e la
a u to r id a d p b lic a , q u e s e a c a p a z d e r e fle ja r l a s p a r ti
c u la r id a d e s d e c a d a s o c i e d a d y l o s e le m e n t o s c o n d i
c io n a n t e s q u e e m a n a n d e s u e v o l u c i n h is t r ic a . L a
p o l t i c a d e s a lu d a c t iv a n e c e s a r ia m e n t e d e b e r a b o r
d a r la p r o b le m t ic a d e l o s d i v e r s o s m e r c a d o s , ta l c o m o
h a s i d o e x p u e s t a e n la s p g in a s p r e c e d e n t e s . A c o n t i
n u a c i n s e i d e n t i f ic a n a l g u n o s d e l o s p r o b le m a s c e n
tr a le s q u e e n c a d a c a s o d e b e r e n fr e n ta r la p o l t ic a d e
s a lu d e n a o s v e n id e r o s .
2. L a p o ltic a d e s a lu d e n e l m b ito d e lo s s e r v i
c io s m d ic o s
T a l c o m o v i m o s e n l a s e c c i n II, a p a r ta d o 1, e l f u n
c io n a m ie n t o d e l m e r c a d o d e s e r v i c i o s m d i c o s e s t
El desarrollo de los mercados ha dado origen a lo que se conoce
en la literatura reciente como nuevas formas organizacionales (vase
OPS-CEPAL, 1994, pp. 39 a 51).
MERCADOS DE SALUD; MORFOLOGIA, COMPORTAMIENTO Y REGULACION JORGE M. KATZ Y ERNESTO MIRANDA R.
54 D I C I E M B R E 1994 21
f u e r te m e n t e c o n d i c io n a d o p o r v a r ia b le s p r o v e n ie n t e s
ta n to d e l la d o d e la o f e r t a c o m o d e l d e l a d e m a n d a .
E n r e l a c i n a la o fe r ta , in t e r e s a p a r tic u la r m e n te e x a
m in a r e l im p a c t o q u e s o b r e e l f u n c i o n a m i e n t o d e l
m e r c a d o t ie n e e l r itm o d e i n c o r p o r a c i n d e n u e v o s
p r o f e s i o n a l e s y e l d is t in to g r a d o d e s a tu r a c i n r e la t i
v a q u e d i c h o m e r c a d o e x h i b e e n l o s d iv e r s o s p a s e s
d e l a r e g i n . A su v e z , e l i n g r e s o d e n u e v o s p r o f e s i o
n a l e s a l m e r c a d o a p a r e c e c o n d i c io n a d o p o r e l c r e c i
m ie n t o d e la m a tr c u la u n iv e r s ita r ia , e l g r a d o d e e s p e -
c i a l i z a c i n , la l o c a l i z a c i n y e l s e x o d e l o s r e c u r s o s
h u m a n o s, y p o r e l s is te m a e d u c a tiv o e n e l q u e se
f o r m a n l o s p r o f e s i o n a l e s d e la sa lu d .
E n l o s h e c h o s , e l s is t e m a e d u c a t i v o c u m p l e u n
r o l fu n d a m e n t a l, p u e s d e t e r m in a e l n m e r o d e e s t u
d ia n te s q u e in g r e s a n a o a a o a la f o r m a c i n p r o f e
s io n a l, la c a lid a d d e la e d u c a c i n b r in d a d a y la a c t i
tu d e i d e o l o g a m d i c o - a s is t e n c i a l c o n q u e d i c h o s e s
tu d ia n te s e m e r g e n a la v i d a p r o f e s io n a l.
P o r e l la d o d e la d e m a n d a , e l m e r c a d o s e c a r a c
t e r iz a c a d a v e z m s p o r la m u lt ip lic id a d d e i n s t i t u c i o
n e s e m p le a d o r a s la s q u e p u e d e n p e r t e n e c e r a l m
b it o p u b lic o , p r iv a d o , o d e la s e g u r id a d s o c i a l. E s ta
f r a g m e n t a c i n , y l a f a lt a d e c o o r d in a c i n d e l o s s e r
v i c i o s e n t o m o a u n s is t e m a u n if ic a d o d e s a lu d , c o n
s o l i d a c a d a v e z m s u n m o d e l o d u a l d e o r g a n iz a c i n
d e l tr a b a jo m d i c o - a s is t e n c i a l, c a r g a d o d e i m p e r f e c
c i o n e s y c o n f u e r te s d if e r e n c ia s d e c a lid a d , d e e f i
c i e n c i a m i c r o e c o n m i c a y d e e q u id a d e n tr e l o s d iv e r
s o s m b it o s o c u p a c io n a le s .
L a f r a g m e n t a c i n y f a lt a d e c o o r d in a c i n e n tr e
e l s e c to r p b lic o , e l p r iv a d o y e l m b it o d e l a s e g u r i
d a d s o c i a l e s u n o d e l o s t e m a s c e n t r a le s q u e d e b e
e n c a r a r la p o l t ic a d e s a lu d . D e s d e e s t a p e r s p e c t iv a s e
r e c la m a u n a c la r a a c c i n p r o g r a m a d o r a d e l s is t e m a
e n s u c o n j u n t o p o r p a r te d e la a u to r id a d c e n tr a l.
T a n to p o r e l la d o d e l a o f e r t a c o m o p o r e l d e la
d e m a n d a d e p r o f e s i o n a l e s la p o l t ic a p b lic a d e b e r a
p la n te a r s e c u e s t i o n e s in h e r e n t e s a l r itm o d e in c o r p o
r a c i n , la c a li f i c a c i n y l a l o c a l i z a c i n g e o g r f i c a d e
l o s n u e v o s g r a d u a d o s c o m o t a m b i n a t o d o a q u e llo
q u e h a c e a la s c o n d i c io n e s d e i n s e r c i n d e d i c h o s
p r o f e s i o n a l e s e n l o s tr e s m b it o s l a b o r a le s a n t e s m e n
c io n a d o s . A s , e l e x a m e n d e i n g r e s o a la u n iv e r s id a d ,
la n a tu r a le z a y d u r a c i n d e la s r e s id e n c ia s m d i c a s y
l o s r e q u is it o s d e e s p e c i a l i z a c i n y a c r e d it a c i n p r o f e
s io n a l d e b e r a n a d a p ta r s e a la s n e c e s id a d e s p r e v is t a s
d e la in fa e s tr u c tu r a p b lic a y p r iv a d a d e s a lu d y d e
s e g u r id a d s o c i a l d e c a d a e s c e n a r i o n a c io n a l.
L a i m p la n t a c i n d e n o r m a s r e g u la t o r ia s d e l o s
s e r v ic io s d e s a lu d , y e l e s t a b l e c i m ie n t o d e e s t n d a r e s
22 REVISTA DE LA CEPAL
d e c a lid a d y d e f o r m a s d e p a g o p o r r e s u lt a d o s a n te s
q u e p o r a c c i o n e s d e s a lu d , d e b e r a n c o n tr a r r e s ta r la s
f u e r te s d i f e r e n c ia s q u e s e o b s e r v a n h o y e n e l m o d e l o
d e p r e s t a c i o n e s e n c a d a u n a d e la s tr e s e s f e r a s m en
c io n a d a s .
E l d e s a r r o llo d e p r o g r a m a s d e m e d i c i n a f a m i
lia r , a s c o m o e n g e n e r a l e l a u m e n t o d e la a t e n c i n
p r im a r ia , p o d r a n s e r v ir c o m o m e c a n is m o s p a r a r a
c io n a li z a r l a s p u e r ta s d e a c c e s o a l s i s t e m a d e s e r v i
c i o s d e s a lu d , e n u n in t e n t o p o r m e jo r a r e l u s o d e l o s
r e c u r s o s y m o d i f i c a r l a c la r a t e n d e n c ia a c tu a l h a c ia la
m e d i c a l i z a c i o n d e l o s s e r v ic io s y h a c i a l a m e d i c i n a
r e p a r a to r ia .
3. L a p o ltic a d e s a lu d e n e l m b ito d e lo s s e r v i
c io s h o s p ita la r io s p b lic o s y p r iv a d o s
L a n e c e s id a d d e c o n tr a r r e s ta r l a s t e n d e n c ia s o b s e r v a
d a s e n e ste c a m p o y su s e fe c to s n o c iv o s, a s c o m o
t a m b i n l a d e m o d e r a r y o r ie n ta r la c r e c i e n t e d u a li-
z a c i n d e l o s s e r v i c i o s h o s p it a la r io s p r o v is to s e n
l o s m b it o s p b l i c o y p r iv a d o , a p u n ta a l a c o n v e n i e n
c i a d e e s t a b l e c e r n o r m a s p a r a l a h o s p i t a l iz a c i n e n
s e r v i c i o s p b l i c o s y p r iv a d o s , y p a u ta s c la r a s p a r a la
r e f e r e n c ia c r u z a d a d e p a c i e n t e s e n tr e i n s t it u c io n e s p
b l i c a s y p r iv a d a s , c o n e l f i n d e e v it a r la d u p lic a c i n
d e e q u i p o s c a r o s y e l u s o i n e f ic i e n t e d e t e c n o lo g a s
c o m p l e j a s q u e r e q u ie r e n fu e r te s in v e r s io n e s . T a m b i n
s e h a c e n e c e s a r i o e v a lu a r l o s a c t u a le s m e c a n is m o s
p r e s u p u e s t a r io s p a r a tr a n s fe r ir e l f in a n c ia m ie n t o , y
l a s f o r m a s d e p a g o p o r a c c i n d e s a lu d fr e n te a la s d e
p a g o p o r r e s u lt a d o s , c o m o s o n l o s m e c a n is m o s d e
p a g o c a p it a d o y d e a r a n c e le s g lo b a l iz a d o s o p o r g r u
p o s d e d i a g n s t i c o .'^
E n s n t e s i s , p a r a c r e a r u n a g e n u in a r e d p b l i c o -
p r iv a d a d e s e r v i c i o s h o s p it a la r io s e s n e c e s a r i o p r o
g r a m a r la in fr a e s tr u c tu r a h o s p it a la r ia d e a m b o s t ip o s ,
a p lic a n d o c r it e r io s d e r e f e r e n c ia c r u z a d a d e p a c i e n
t e s , p a r a e v it a r la d u p l i c a c i n in n e c e s a r i a d e in s tr u
m e n ta l y e q u ip o s c o m p le jo s , c a m a s, e tc.
L a d e s c e n t r a l i z a c i n a d m in is tr a t iv a d e l o s s e r v i
c i o s p b l i c o s d e b e r a s e r p a r te im p o r ta n te d e l p r o g r a
m a d e a r t ic u la c i n d e la in fr a e s tr u c tu r a h o s p it a la r ia
p b l i c a y p r iv a d a h o y d i s p o n i b l e . T a m b i n p a r e c e n e
c e s a r ia la d i f u s i n d e t e c n o l o g a s d e g e s t i n a d m in is -
Los datos relativos a Estados Unidos muestran que el cambio en
las formas de pago ha tenido bsicamente dos efectos: una dismi
nucin del tiempo medio de hospitalizacin por paciente y una
baja en las tasas de admisin. Esto ltimo se debi a un aumento
en las tasas de atencin ambulatoria, que Medicare continuaba
pagando por acto mdico (Pauly, 1987).
MERCADOS DE SALUD: MORFOLOGIA, COMPORTAMIENTO Y REGULACION JORGE M. KATZ Y ERNESTO MIRANDA R.
54 D I C I E M B R E 1994
tr a tiv a q u e p e r m ita n o p t im iz a r e l u s o d e e s a i n f r a e s
tru ctu ra .
E l c a r c te r a n r q u ic o q u e a s u m i e n m u c h o s p a
s e s d e la r e g i n la i n c o r p o r a c i n d e e q u i p o s d e a lto
c o s t o y g r a n c o m p l e j i d a d t e c n o l g i c a , s in d u d a r e c la
m a la i m p la n t a c i n d e m e c a n is m o s y n o r m a s a e s c a la
n a c io n a l p a r a r e g u la r e l r itm o d e i n c o r p o r a c i n d e
t a le s e q u ip o s , s u d is t r ib u c i n e q u ilib r a d a e n l o s m
b it o s p b l i c o y p r iv a d o , s u a d e c u a d o m a n t e n im ie n t o
a tr a v s d e l t ie m p o y e l e s t a b l e c i m ie n t o d e n o r m a s
p a r a s u u s o . E s in t e r e s a n t e c o m p a r a r e l a lt o g r a d o d e
c o n t r o l q u e e n e s t a m a te r ia e j e r c e la a u to r id a d d e
s a lu d d e m u c h o s d e l o s p a s e s d e sa r r o lla d o s,* c o n l o
a n r q u ic o y c o s t o s o d e s d e e l p u n t o d e v i s t a s o c i a l
q u e e s e l p r o c e s o e n g r a n p a r te d e l o s p a s e s d e la
r e g i n .
E s t n in v o lu c r a d a s a q u c u e s t i o n e s in h e r e n t e s a
l a v e r d a d e r a c a p a c id a d r e g u la t o r ia d e l E s t a d o l a t in o
a m e r ic a n o t p i c o , y a la m e d id a e n q u e p u e d e r e a l
m e n t e a b o r d a r e s t a ta r ea . N o s e tra ta s l o d e l a c a p a
c id a d d e r e g u la c i n e n e s t e m b it o , s i n o d e u n a p r o
b l e m t ic a g lo b a l d e r e in g e n ie r a i n s t it u c io n a l, l e g a l y
n o r m a t iv a e n t o d o e l s is t e m a d e s a lu d . E l t e m a a f e c t a
c a s i p o r i g u a l a t o d o s y c a d a u n o d e l o s p a s e s d e la
r e g i n .
4. L a s p o ltic a s d e s a lu d y la p o ltic a in d u s tria l
e n e l c a m p o d e lo s m e d ic a m e n to s
C u l e s e l n iv e l a d e c u a d o d e c o n s u m o d e f rm a
c o s q u e u n a s o c i e d a d d e b e a lc a n z a r ? C u n t o d e
d i c h o c o n s u m o d e b e s e r c u b ie r t o p o r p r o d u c t o s d e
m a r ca y c u n to p o r p r o d u c to s g e n r ic o s ? Q u p ro
p o r c i n s e r a r a z o n a b le a b a s t e c e r a p a r tir d e e m p r e
s a s d e c a p it a l n a c io n a l, o a t r a v s d e e m p r e s a s tr a n s
n a c io n a le s ? A q u p r e c io s ? C o n q u f i n a n c ia m ie n t o
d e la s e g u r id a d s o c i a l , d e l E s t a d o o d e l o s s e g u r o s
p r iv a d o s , e n c o n t r a p o s i c i n a l o s p a g o s d i r e c t o s ( d e
b o l s i l l o )?
S in d u d a , e s t a s p r e g u n ta s s e p la n te a n a la a u to r i
d a d d e s a lu d y e c o n m ic a d e c a d a u n o d e n u e s t r o s
p a s e s , y c a d a u n o e n f r e n ta l a n e c e s id a d d e d is e a r y
a p lic a r u n a p o l t ic a n a c io n a l d e m e d i c a m e n t o s a d e
c u a d a a la s p e c u lia r id a d e s d e s u s it u a c i n n a c io n a l.
H a s t a a h o r a , e l l a n z a m ie n t o d e n u e v o s f r m a c o s
a l m e r c a d o h a e s t a d o s u j e t o a l r e q u is it o d e q u e la
e m p r e s a titu la r d e l m e d ic a m e n t o p r o b a r a l a s e g u r id a d
y e f i c i e n c i a d e l p r in c ip io a c t iv o in v o lu c r a d o , p r e v ia
o b t e n c i n d e u n c e r t if ic a d o d e c o m e r c i a l iz a c i n e m i-
Respecto de siete pases europeos, vase Miranda, (1993c).
 REVISTA DE LA CEPAL
t id o p o r la a u to r id a d d e s a lu d . E l a c tu a l d e b a t e e n p r o
d e la c o n t e n c i n d e l o s c o s t o s e s t h a c i e n d o q u e d i
v e r s o s g o b i e r n o s a g i l i c e n l o s m e c a n is m o s d e a p r o b a
c i n d e p r o d u c t o s g e n r i c o s , y a a d a n a l o s r e q u is it o s
p r u e b a s d e c o s t o - e f e c t i v i d a d d e l o s n u e v o s p r in c ip io s
a c t iv o s q u e s e a p r u e b e n p a r a c o m e r c i a l iz a c i n . P o r
e j e m p l o , A u s t r a lia im p la n t h a c e p o c o u n m e c a n is m o
c o n e s t a s c a r a c t e r s t ic a s , l o q u e s u g ie r e q u e s e p o d r a
e x p lo r a r la c o n v e n i e n c i a d e im p la n ta r e n e l fu tu r o u n
e s q u e m a s im ila r e n la r e g i n P
L a e x p a n s i n d e la o f e r t a d e m e d i c a m e n t o s g e
n r ic o s c o n s t i t u y e o tr o c a m in o a d e c u a d o p a r a c o n t e
n e r c o s t o s . C o n e s t e f i n s e p r e c is a u n a p o l t ic a d e
i n f o r m a c i n d ir ig id a a m d i c o s , f a r m a c u t ic o s y c o n
s u m id o r e s , y u n m a r c o r e g u la t o r io q u e a u t o r ic e a l o s
f a r m a c u t ic o s a s u s t it u ir p r o d u c t o s d e m a r c a p o r g e
n r ic o s c u a n d o la s c o n d i c i o n e s d e p r e e i o y la s c a r a c
t e r s t ic a s d e l p a c i e n t e l o p e r m ita n . L a l e g i s l a c i n e s
ta d o u n id e n s e d e 19 8 4 a v a n z sig n ific a tiv a m e n te e n
e s t a d ir e c c i n .
E n e l m b it o d e l a s e g u r id a d s o c i a l y d e la s e n t i
d a d e s d e f i n a n c i a m ie n t o y s e g u r o s , t a m b i n s o n n e
c e s a r i o s p r o t o c o lo s d e f in a n c i a m ie n t o q u e d e n p r io r i
d a d y m a y o r r e e m b o ls o a l g a s to e n p r o d u c to s g e n r i
c o s . L a o t o r g a c i n m s r a p id a d e c e r t if i c a d o s d e c o
m e r c ia l i z a c i n p a r a e s t e t ip o d e p r o d u c t o s t a m b i n
c o n s t i t u y e u n a a c c i n d e p o l t ic a p b l i c a q u e l a a u t o
r id a d d e s a lu d d e d i v e r s o s p a s e s d e s a r r o lla d o s h a
p u e s t o e n p r c t ic a e n a o s r e c ie n t e s c o n r e la t iv o x i
t o , y q u e s in e m b a r g o a n h a s id o p o c o u t liz a d a e n la
r e g i n * *
E l m e r c a d o d e f r m a c o s n o s c o n fr o n ta , s in e m
b a r g o , c o n v a r io s o t r o s t e m a s q u e v a n m s a l l d e
l o s p r e c i o s y c a li d a d d e l o s p r o d u c t o s c o m e r c i a l i z a
d o s . E n tr e e l l o s a p a r e c e n l o s c o m p l e j o s p r o b le m a s
d e p r o p ie d a d i n d u s t r ia l y p a t e n t e s d e i n v e n c i n , a s
c o m o lo s q u e s e r e la c io n a n c o n la s v e n ta ja s c o m p a
r a t iv a s d i n m i c a s q u e p o d r a n e s t a r a s o c i a d a s a l d e
s a r r o llo d e u n a in d u s t r ia f a r m o q u m i c a l o c a l d e c i e r
ta e n v e r g a d u r a . E n e s te c a m p o e s t n in v o lu c r a d o s
c o m p le jo s fe n m e n o s d e r e la c io n e s in te m a e io n a le s
d e r iv a d o s d e l a a f i l i a c i n d e m u c h o s d e l o s p a s e s
d e l a r e g i n a l T r a t a d o d e l a C o n v e n c i n d e P a r s d e
1 8 8 3 , y l o q u e s t a p r e v s o b r e i g u a l d a d d e tr a to a
Desde enero de 1993 ...toda nueva droga presentada para apro
bacin debe ir acompaada no slo de los resultados de farmacolo
ga clnica para probar seguridad y eficacia sino tambin de
un estudio de su impacto econmico. Ese estudio debe estar basa
do en comparaciones con tratamientos alternativos y debe cubrir
MERCADOS DE SALUD: MORFOLOGIA, COMPORTAMIENTO Y REGULACION JORGE M. KATZ Y ERNESTO MIRANDA R.
54 D I C I E M B R E 1994 23
n a c i o n a l e s y e x t r a n je r o s y s o b r e la p r o t e c c i n d e la s
p a te n te s.
L o s p a s e s e n f r e n ta n a q u d i v e r s o s p r o b le m a s
d e n d o l e p o l t i c a q u e n o r e s u lt a f c i l s o s la y a r . U n o
d e e l l o s e s la i n n e g a b le p r e s i n q u e e l D e p a r t a m e n
t o d e E s t a d o y la S e c r e t a r a d e C o m e r c i o d e l o s
E s t a d o s U n i d o s h a n e j e r c i d o a l o la r g o d e l a lt im a
d c a d a e n d i v e r s o s p a s e s d e l a r e g i n ( A r g e n t in a ,
B r a s i l, C h i l e y M x i c o , e n t r e o t r o s ) y e n f o r o s i n t e r
n a c i o n a l e s c o m o la UNCTAD o e l GATT p a r a c o n s e
g u ir q u e s e m o d i f i c a r a l a l e g i s l a c i n s o b r e p a t e n t e s
a f i n d e r o b u s t e c e r la . E l l o , c o n e l p r o p s it o d e q u e
s e c u m p la n la s n o r m a s in t e r n a c i o n a l e s s o b r e p a t e n
te s e n e l c a s o d e lo s p r o d u c to s fa r m a c u tic o s e
i n c l u s o e n l o s p r o p i o s p r o c e s o s d e i n n o v a c i n {in-
n o v a tiv e p ip e lin e ) q u e e s t n e n m a r c h a y , d e m a
n e r a m s g e n e r a l, d e q u e s e fo r ta le z c a la p o s ic i n e n
e l m e r c a d o d e l o s la b o r a t o r io s t r a n s n a c i o n a l e s . E s
t o s l t i m o s h a n d e b i d o e n f r e n ta r e n e l p a s a d o la
c o m p e t e n c i a d e e m p r e s a s n a c i o n a l e s , ta n to e n e l m e r
c a d o d e p r o d u c t o s f i n a l e s c o m o e n e l d e m a t e r ia s
p r im a s f a r m a c u t ic a s .
P a s e s h o y m a d u r o s e n e l c a m p o f a r m a c u t ic o y
f a r m o q u m ic o c o m o S u iz a , J a p n o I ta lia o p ta
r o n e n e l p a s a d o p o r n o c u m p lir d u r a n te la r g a s d c a
d a s c o n l o s r e c la m o s s o b r e p a t e n t e s d e in v e n c i n .
S l o c u a n d o c o n s id e r a r o n q u e s u s e m p r e s a s n a c i o n a
l e s h a b a n a lc a n z a d o u n n i v e l d e d e s a r r o llo s u f ic i e n t e
p a r a e n fr e n ta r l a c o m p e t e n c i a in t e r n a c io n a l, d e c i d i e
r o n in c o r p o r a r s e a l o s tr a ta d o s i n t e r n a c io n a le s e n la
m a te r ia ( P e n r o s e , 1 9 5 1 ) . P e r o e l e s c e n a r i o i n t e r n a c io
n a l c o n t e m p o r n e o y la s it u a c i n d e c o n d i c io n a li d a d
q u e e n fr e n ta e l f in a n c ia m ie n t o in t e r n a c io n a l d e l o s
p r o g r a m a s m a c r o e c o n m ic o s d e a ju s te d e m u c h o s d e
l o s p a s e s la t in o a m e r ic a n o s e s t n l e j o s d e p e r m itir
u n a c o n d u c ta se m eja n te.
P a r e c ie r a s e r e n t o n c e s q u e l o s p r i v i l e g i o s o b t e
n id o s e n e l p a s a d o e n la r e g i n p o r l a in d u s tr ia fa r
m o q u m i c a y f a r m a c u t ic a l o c a l s o n i n s o s t e n ib l e s e n
e l fu tu r o . D e a l l q u e la c o n v e n i e n c i a d e u n a p o l t ic a
in d u s tr ia l e n c a m in a d a a g e n e r a r v e n t a j a s c o m p a r a ti
v a s d in m ic a s e n e s t a s r e a s a m e r ite a l m e n o s s u
d i s c u s i n e x p l c i t a p o r l o s e s t a m e n t o s t c n i c o s y p o
l t i c o s d e c a d a s o c ie d a d .
no solo el precio de la droga en s, sino tambin una comparacin
de su efecto con el de otras vas para resolver el mismo cuadro
clnico, incluyendo tiempos de hospitalizacin y otros servicios
complementarios demandados por las terapias alternativas evalua
das {Financial Times, 1994).
Vase el caso de los Estados Unidos en Olson, (1991a).
24 REVISTA DE LA CEPAL
IV
R e f le x io n e s f in a le s
E n e l c l i m a g l o b a l d e l ib e r a l iz a c i n y p r iv a t iz a c i n
d e l a a c t iv id a d e c n o m i c a v i v i d o e n la lt im a d c a d a ,
p a r e c e s u p o n e r s e s in g r a n d e b a t e q u e la d e s r e g u la
c i n d e l o s m e r c a d o s d e s a lu d , la in t r o d u c c i n d e
p a t e n t e s d e p r o d u c t o e n e l c a m p o f a r m a c u t ic o y la
g r a d u a l p r i v a t iz a c i n d e l f in a n c i a m ie n t o y la p r o v i
s i n d e l o s s e r v ic io s d e s a lu d c o n s t i t u y e n e l d e s id e r
tu m d e l a p o l t i c a e c o n m i c a e n e l s e c t o r sa lu d . S e d a
p o r s e n t a d o q u e e l lib r e f u n c i o n a m i e n t o d e l o s m e r
c a d o s y la lib e r t a d d e e l e c c i n d e l o s c o n s u m id o r e s
h a b r n d e tr a er a p a r e ja d o s u n a m a y o r e f i c i e n c i a m i-
c r o e c o n m ic a , m s e f i c a c i a e n la s p r e s t a c io n e s y m e
j o r a c c e s o a l o s s e r v ic io s d e sa lu d .
L a in f o r m a c i n e m p r ic a , s in e m b a r g o , m u e s tr a
q u e e n e l c a m p o f a r m a c u t ic o la e l i m i n a c i n d e l c o n
tr o l d e l o s p r e c i o s h a e s t a d o a s o c i a d a e n l o s lt im o s
a o s a u n a lz a s i g n i f i c a t i v a d e e l l o s . L a r e d u c c i n d e
l a p r o t e c c i n a r a n c e la r ia y la in t r o d u c c i n d e n u e v a s
r e g la s d e l j u e g o e n m a te r ia d e p a t e n t e s d e in v e n c i n ,
p o r s u p a r te , h a n i n d u c id o a m u c h a s e m p r e s a s a r g e n
t in a s , b r a s ile a s y m e x ic a n a s a s u s p e n d e r la p r o d u c
c i n l o c a l i n c lu s o d e p r o d u c t o s p r e v ia m e n t e e x p o r
t a d o s y a t r a n s fo r m a r s e e n lic e n c ia t a r ia s d e fir m a s
t r a n s n a c io n a le s . E s t o h a l le v a d o t a m b i n a a b a n d o n a r
e s f u e r z o s i n t e m o s ta n to d e i n v e s t i g a c i n y d e s a r r o llo
c o m o d e a d a p t a c i n y m e jo r a d e p r o c e s o s .
E n e l m b it o d e l o s s e r v ic io s m d i c o s y h o s p i t a
la r io s , l a d e s r e g u l a c i n d e l o s m e r c a d o s y s u p r o g r e
s i v a f o r m a l i z a c i n y d e s a r r o llo h a n a le n t a d o la m i
g r a c i n p r o f e s i o n a l d e s d e e l s e c t o r p b l i c o a l p r iv a
d o , c o n la c o n s ig u ie n te e x p lo s i n d e c o s to s q u e e s to
tr a e a p a r e ja d o . A s i m i s m o , h a n h e c h o a flo r a r la s i m
p e r f e c c i o n e s q u e c a r a c te r iz a n a l o s m e r c a d o s d e s a
lu d , f a v o r e c ie n d o c o n d u c t a s q u e p e r m it e n a l o s p r o
v e e d o r e s a u m e n ta r l a d e m a n d a d e s u s s e r v ic io s , g e
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S4 D I C I E M B R E 1994
n e r a r s o b r e p r e s t a c i n e in d u c ir a l s o b r e c o n s u m o . P o r
o tr a p a r te , e l d in a m is m o d e l a o f e r t a h a t e n d id o a
c o n c e n t r a r s e e n la in n o v a c i n t e c n o l g i c a y e n la s
r e a s d e m a y o r r e n ta b ilid a d , c o n d i f e r e n c ia c i n d e
p r o d u c t o s y d is c r im in a c i n d e p r e c io s . E l j u e g o d e
e s t a s t e n d e n c ia s e s t a g u d iz a n d o e l d u a l is m o d e l m o
d e l o d e p r e s t a c io n e s d e s a lu d , y c a u s a n d o a u m e n to s
d e c o s t o s y m a y o r in e q u id a d .
T o d o s e s t o s e f e c t o s s o n , s in d u d a , a lg u n a s d e la s
c o n s e c u e n c ia s n o d e s e a d a s y d e l o s c o s t o s d e l a s p o
l t i c a s d e a p e r tu r a y d e s r e g u l a c i n d e l a e c o n o m a
q u e , h a s ta e l p r e s e n t e , h a n r e c ib id o e s c a s a c o n s i d e r a
c i n . D a d a la g r a n i n t e r d e p e n d e n c ia d e l o s d is t in to s
m e r c a d o s d e l s e c t o r d e la s a lu d , r e s u lt a c la r o q u e
e s t o s f e n m e n o s h a n e s t a d o l e j o s d e te n e r u n e f e c t o
n e u tr o s o b r e e l c o n j u n t o d e l s is t e m a . P o r e l c o n tr a r io ,
la s p r e s i o n e s e n c a d a u n o d e e s o s m e r c a d o s s e h a n
d if u n d id o y h a n r e f o r z a d o a q u lla s p r e s e n t e s e n l o s
o t r o s , g e n e r a n d o u n p r o g r e s iv o d e te r io r o d e l e q u i l i
b r io f in a n c ie r o d e la s i n s t it u c io n e s d e s e g u r id a d s o
c ia l y d e l E s ta d o .
L a s i d e a s d e s r e g u la t o r ia s y d e lib r e j u e g o d e l
m e r c a d o , q u e p a r e c e n a d e c u a d a s e n o tr o s c a m p o s d e
la v id a e c o n m ic a , n o s o n n e c e s a r ia m e n t e l o m s a p r o
p ia d o e n e s t e m b it o d e la v i d a c o m u n it a r ia , e n e s p e
c ia l c u a n d o l o s p r in c ip io s s e a p lic a n e n f o r m a m e c
n i c a y s in d e b id a c o n s i d e r a c i n a la s p e c u lia r id a d e s y
a l o s a s p e c t o s in s t i t u c i o n a l e s y c u lt u r a le s d e l s e c to r
s a lu d e n c a d a p a s . E n e s t e s e c t o r c a r g a d o d e r a s g o s
id io s i n c r t i c o s n o p a r e c e a c o n s e j a b l e u t iliz a r r e c e t a s
u n iv e r s a le s y d e c a r c te r c o n v e n c io n a l. D e a l l l a n e
c e s id a d d e d is e a r y p o n e r e n p r c tic a u n a d e c u a d o
m o d e l o r e g u la t o r io a p o y a d o e n l a r e in g e n ie r a i n s t i
t u c io n a l, l e g a l y n o r m a t iv a q u e s e a n e c e s a r ia e n c a d a
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 REVISTA DE LA CEPAL 54 27

Liberalizacin
o desarrollo
financiero?

G n t h e r H e ld

Coordinador de la Unidad de L a reorien tacin d e las e c o n o m a s h acia e l m ercado y la aper

Financiamiento de la cepal
tura al exterior q u e A m rica L atina in ic i en lo s a os setenta

han d ad o p ie a variadas p o ltica s en e l secto r fin an ciero. E n

e ste artculo s e p asa revista a algu n as exp erien cia s destacad as

e n tres m b itos d e d ic h o sector: i) resp ecto d e la ban ca se

exa m in a n o c h o c a so s d e lib eralizacin fin an ciera q u e co n d u je

ron a d iv erso s p rob lem as d e so lv e n c ia bancaria e n lo s ltim os

v ein te aos; ii) resp ecto d e l m ercado d e ca p ita les, se a n aliza su

rpido d esarrollo en C h ile d e sd e c o m ie n z o s d e lo s a os o c h e n

ta, y iii) resp ecto d e las entradas d e capital fin an ciero extern o

p rivad o, se p o n en d e r e liev e las ele v a d a s tasas q u e ha ex h ib id o

M x ic o d e sd e fin e s d e e s e d e c en io . A partir d e co n c ep to s que

sitan la lib eralizacin fin an ciera e n e l m arco d e lo s tip os de

reg u la ci n q u e d efin en las reglas d el ju e g o , se h a ce h in cap i en

la n ecesid a d d e desarrollar delib erad am en te la in stitu cion ali-

dad d e l siste m a fin an ciero para lograr en tid ad es fin an cieras

so lv e n te s y q u e operen c o n e fic ie n c ia . D e esta m anera, a la

d e sreg u la ci n d e la variab le fin an ciera se con trap on e e l d esa

rrollo fin an ciero controlad o.

D I C I E M B R E 1994
28 REVISTA DE LA CEPAL
I
I n tr o d u c c i n
L a lib e r a liz a c i n fin a n c ie r a fo r m a p arte d e la s r efo r m a s
e c o n n c a s e n c a m in a d a s a e s ta b le c e r r e g m e n e s d e p o
lt ic a e c o n m ic a o r ie n ta d o s a l m e r c a d o y a b ie rto s a l e x
terio r q u e e s t lle v a n d o a d e la n te u n g r a p o c r e c ie n te d e
p a s e s d e la r e g i n d e s d e m e d ia d o s d e l o s a o s se ten ta .
E s t e a r t c u lo b u s c a m o s tr a r e l p a p e l d e c i s i v o q u e
d e s e m p e a e l m a r c o in s t i t u c i o n a l e s d e c ir , e l s i s t e
m a d e r e g u la c i o n e s y n o r m a s q u e f ij a n la s r e g la s d e l
j u e g o a l a s i n s t i t u c i o n e s f in a n c ie r a s , e n e l c u m p l i
m i e n t o d e l a s f u n c i o n e s d e c a p t a c i n y a s i g n a c i n d e
fo n d o s d e e s a s in s titu c io n e s e n lo s m e r c a d o s d e c r
d it o y c a p it a l. P a r a c o n f ir m a r e s t e a s e r to , r e c u r r e a
e x p e r i e n c i a s d e r e f o r m a o l ib e r a l iz a c i n f in a n c ie r a
q u e s e h a n d a d o e n l o s p a s e s d e l a r e g i n .
H a y a l m e n o s o t r o s d o s f a c t o r e s q u e t a m b i n
i n c id e n c o n f u e r z a e n e l a p o r te d e l o s m e r c a d o s f i
n a n c ie r o s a l o s p r o c e s o s d e f o r m a c i n d e c a p it a l. P r i
m e r o , l a o f e r t a d e f o n d o s , y a q u e l a s in s t i t u c i o n e s
f in a n c ie r a s n o p u e d e n h a c e r m s q u e c a p ta r y a s ig n a r
e s o s f o n d o s a l a i n v e r s i n y a o t r o s u s o s s o c i a lm e n t e
r e n t a b le s . S e g u n d o , u n a m a c r o e c o n o m a q u e d a la s
i n s t i t u c i o n e s f in a n c ie r a s y a l o s a g e n t e s e c o n m i c o s
s e a l e s c o r r e c t a s d e a s i g n a c i n d e r e c u r s o s , p r in c i
p a l m e n t e a t r a v s d e u n t ip o d e c a m b i o r e a l y ta s a s
r e a le s d e i n t e r s c o n c o r d a n t e s c o n la s c o n d i c i o n e s d e
m e d i a n o y la r g o p l a z o . E s t o s f a c t o r e s s e c o n s id e r a n
a q u p a r te d e l e n t o r n o d e la s r e f o r m a s o lib e r a l iz a c i o -
n e s f in a n c ie r a s .
II
T ip o s d e r e g u la c i n
in s t it u c io n e s f in a n c ie r a s
T r e s t ip o s b s i c o s d e n o r m a s d e t e r m in a n e n fo r m a
i n t e r r e la c io n a d a la s r e g la s d e l j u e g o a la s q u e d e b e n
c e ir s e l a s i n s t i t u c i o n e s f in a n c ie r a s y l o s a g e n t e s q u e
p a r t ic ip a n e n l o s m e r c a d o s d e c r d it o y c a p ita l: la s
r e g u la c i o n e s f in a n c ie r a s , la s d e o r g a n iz a c i n d e la
in d u s tr ia f in a n c ie r a , y l a s p r u d e n c ia le s , v i n c u la d a s
a l r e s g u a r d o d e la s o l v e n c ia .
LIBERALIZACION O DESARROLLO FINANCIERO? GNTHER HELD
54 D I C I E M B R E 1994
E l a r t c u lo a b o r d a p r im e r o c u e s t i o n e s d e c a r c
te r c o n c e p t u a l; s it a l a l i b e r a l i z a c i n f i n a n c i e r a e n
e l c o n t e x t o d e l o s t i p o s d e r e g u la c i n q u e a f e c t a n a
l a s i n s t i t u c i o n e s f i n a n c i e r a s ( s e c c i n II) y p r e s e n t a
s is t e m a s a lt e r n a t iv o s d e r e g u la c i n y s u p e r v i s i n p r u
d e n c i a l e s d e l a b a n c a ( s e c c i n I I I ). E n s e g u i d a p a s a
r e v i s t a a im p o r t a n t e s e x p e r i e n c i a s r e l a t iv a s a l p a p e l
d e l m a r c o i n s t i t u c i o n a l e n l o s m e r c a d o s d e c r d it o y
c a p i t a l e n l o s p a s e s d e l a r e g i n : ilu s t r a l a im p o r
t a n c i a d e f a l l a s e n la r e g u la c i n y s u p e r v i s i n d e la
b a n c a , r e c u r r ie n d o a u n a m u e s t r a d e p a s e s e n l o s
q u e l a l ib e r a l i z a c i n f i n a n c i e r a h a c o n d u c i d o a p r o
b le m a s d e s o lv e n c ia e n lo s ltim o s v e in te a o s ( s e c
c i n I V ) ; e x a m in a la r e f o r m a a l s i s t e m a d e p e n s i o
n e s b a s a d a e n la c a p ita liz a c i n d e f o n d o s q u e se
im p l a n t e n C h i l e e n 1 9 8 1 , c o m o u n e j e m p l o s o b r e
s a l i e n t e d e i m p u l s o a u n m e r c a d o d e c a p i t a le s a p a r
tir d e a h o r r o s o b l i g a t o r i o s y u n v i g o r o s o d e s a r r o llo
i n s t i t u c i o n a l ( s e c c i n V ) , y r e s e a e l d e s a r r o llo d e l
m e r c a d o d e c a p i t a le s d e M x i c o d e s d e f i n e s d e l o s
a o s o c h e n t a , a p a r tir d e u n a r e f o r m a f i n a n c i e r a i n
te r n a y d e l a i n t r o d u c c i n d e lib e r a d a d e u n a g a m a
d e ttu lo s y v a lo r e s q u e ju n to c o n fu e r te s in c e n tiv o s
a l a i n v e r s i n e x t r a n je r a d e c a r te r a , h a n l l e v a d o a
e s e p a s a e n c a b e z a r la c a p t a c i n d e f o n d o s e x t e r n o s
e n l a r e g i n ( s e c c i n V I ) . E l a r t c u lo t e r m in a c o n la
p r e s e n ta c i n d e u n c o n ju n to d e c o n c lu s io n e s ( s e c
c i n V il) .
d e la s
1. R e g u la c i n f in a n c ie r a
L a s n o r m a s f in a n c ie r a s b u s c a n c o n tr ib u ir a la e s t a b ili
d a d m a c r o e c o n m ic a y h a c e r m s e f ic ie n t e la a s ig n a
c i n d e r e c u r s o s a la p r o d u c c i n y la f o r m a c i n d e
c a p ita l, a tr a v s d e ta s a s r e a le s p o s it iv a s (p e r o m o d e r a
d a s ) d e in te r s y u n tip o d e c a m b io r e a lis ta y c r e b le .
 REVISTA DE LA CEPAL 54 D I C I E M B R E 1994 29

Amrica Latina: Reguiacin de ias instituciones financieras

Tipos de Principales Polticas de Polticas de reforzamiento

regulacin objetivos desregulacin de la regulacin

Eficiencia en la asignacin de recursos. Liberalizacin financiera: se ampla el papel de los mercados Se restringe el papel de los mercados
Financiera financieros en la captacin y asignacin de fondos. financieros.
Estabilidad macroeconmica.
Las normas intervencionistas pueden iKasionar
represin financiera.
Eficiencia operativa de las Desregulacin organizacional: se extiende la gama de servicios Disminuye la gama de servicios financieros que
instituciones financieras. J financieros que pueden ofrecer las instituciones financieras. pueden ofrecer las instituciones financieras.
Organizacional
Eficiencia de los mercados j Desarrollo organizacional: se introducen nuevas instituciones e Se crean instituciones financieras
financieros. [instrumentos financieros. especializadas.
[ Desregulacin prudencial: .seaflojan las normas de control de la Se fortalecen las normas de control de la
Solvencia de las ) solvencia de las instituciones financieras. solvencia de las instituciones financieras.
Prudencial instituciones I La ausencia de normas prudenciales conduce al descontrol de la
financieras. [solvencia.

L a s n o r m a s f in a n c ie r a s i n f l u y e n e n la s t a s a s d e
i n t e r s y e l t ip o d e c a m b i o , y a s e a f i j n d o l o s , e s t a b l e
c ie n d o b a n d a s o t o p e s p a r a e l l o s , o p e r m it ie n d o la
p a r t ic ip a c i n d e la a u to r id a d m o n e t a r ia e n l o s m e r c a
d o s d e d in e r o y d e d i v i s a s . E s t a s n o r m a s ta m b i n
p u e d e n e s ta b le e e r r e s tr ic c io n e s , e x ig e n c ia s d e e n c a je ,
e i m p u e s t o s a l a c c e s o d e i n v e r s io n is t a s e x t r a n je r o s a
l o s m e r c a d o s f i n a n c i e r o s in t e r n o s y a l a c c e s o d e i n s
t i t u c io n e s f in a n c ie r a s in te r n a s a f o n d o s d e t e r c e r o s ,
y a s e a e n m o n e d a n a c io n a l o e x tr a n je r a , e in f lu ir p o r
e s t a s v a s e n e s o s p r e c i o s f i n a n c i e r o s c la v e s .
C o n m ir a s p r in c ip a lm e n t e a e le v a r la e f i c i e n c i a
d e l s is t e m a f in a n c ie r o , la d e s r e g u la c i n f in a n c ie r a p e r
s i g u e a m p lia r e l r a d io d e a c c i n d e l m e r c a d o e n la
d e t e r m in a c i n d e la s t a s a s d e i n t e r s y e l t ip o d e
c a m b i o , y d is m in u ir la s r e s t r i c c i o n e s q u e in f l u y e n e n
la c a p t a c i n y a s i g n a c i n d e f o n d o s , in c lu id o e l c r
d it o . D e s d e e s t e n g u lo , la l ib e r a l iz a c i n f in a n c ie r a
c o n s t i t u y e u n a p o l t ic a a m p lia d e d e s r e g u l a c i n y h a
b it u a lm e n t e f o r m a p a r te d e r e f o r m a s e n c a m in a d a s a
u n a e c o n o m a d e m e r c a d o . P o r e l c o n tr a r io , e l r e f o r
z a m ie n t o d e l a r e g u la c i n f in a n c ie r a s e c a r a c te r iz a
p o r i n t e r v e n c io n e s d e la a u to r id a d e n c a m in a d a s a l i
m ita r la a c c i n d e l m e r c a d o .' C u a n d o e s t a s in t e r v e n
c i o n e s f ij a n t a s a s d e i n t e r s y t ip o s d e c a m b i o d e m a
s i a d o b a j o s , o im p o n e n e l e v a d o s e n c a j e s y s e v e r a s
r e s t r i c c i o n e s a la c a p t a c i n d e f o n d o s , o e a s i o n a n r e
p r e s i n f in a n c ie r a .^
' A veces las medidas de reforzamiento de la regulacin se invo
can para preservar la estabilidad macroeconmica; en otras ocasio
nes se justifican ante movimientos de fondos que pueden desviar
las tasas de inters o el tipo de cambio de sus trayectorias de
equilibrio de mediano y largo plazo.
2 La represin financiera disminuye el volumen y la tasa real de
crecimiento de los fondos y conduce a un sistema financiero reza
gado compuesto por unos pocos bancos oligoplicos.
2. R e g u la c i n o r g a n iz a c io n a l
L a s n o r m a s d e o r g a n iz a c i n d e la in d u s tr ia f i n a n
c ie r a a p u n ta n p r in c ip a lm e n t e a m e jo r a r la e f i c i e n c i a
d e la s p r o p ia s in s t i t u c i o n e s f in a n c ie r a s y d e l o s m e r
c a d o s d e c r d it o y c a p ita l.
P a ra q u e la s in s t i t u c i o n e s f in a n c ie r a s t e n g a n m a
y o r e f i c i e n c i a o p e r a tiv a ,^ la s n o r m a s d e b e n p o s ib ilit a r
e l p l e n o a p r o v e c h a m ie n t o d e s u c a p a c id a d in s ta la d a ,
d e la s e c o n o m a s d e e s c a la y d e la s v e n t a j a s d e c o s t o
d e r iv a d a s d e la p r e s t a c i n d e s e r v ic io s f in a n c ie r o s
c o m p le m e n t a r io s ; a la v e z , d e b e n in c e n t iv a r l a c o m
p e t e n c ia a tr a v s d e la r e d u c c i n d e la s b a r r er a s p a ra
in g r e s a r a l o s d i v e r s o s s e g m e n t o s q u e c o m p o n e n l o s
m e r c a d o s d e c r d it o y c a p ita l.
P a ra q u e l o s m e r c a d o s f in a n c ie r o s s e a n e f i c i e n
t e s la s n o r m a s d e b e n p r o m o v e r la tr a n s p a r e n c ia i n f o r
m a t iv a a c e r c a d e la s o l v e n c i a d e l o s a g e n t e s p a r t ic i
p a n t e s ( q u e a q u s e a b o r d a m s a d e la n t e a l h a b la r d e
la r e g u la c i n p r u d e n c ia l) , d e b e n e v it a r c o n f l i c t o s d e
in te r s e n tr e e l l o s d e r iv a d o s d e t r a n s a c c io n e s q u e in
c r e m e n t e n e l p a t r im o n io d e u n o s e n p e r j u ic io d e o tr o s
(a tr a v s , e n tr e o tr a s c o s a s , d e in f o r m a c i n p r i v il e g ia
d a o q u e n o e s d e d o m i n i o p b lico,^ ') y d e b e n p o s ib i -
^ La eficiencia operativa est representada por un margen mnimo
de diferencia entre las tasas de inters activas y pasivas en el caso
de los bancos y otras instituciones intermediadoras de fondos que
ofrecen crdito, y por comisiones mnimas en el caso de las institu
ciones y agentes que ofrecen servicios financieros.
Los siguientes son ejemplos de conflictos de inters: bancos que
otorgan crditos de alto riesgo a sus propietarios (colocaciones rela-
, cionadas) cuya posterior liquidacin involucra la prdida de depsi
tos; bancos que al ampliar el giro de sus actividades incursionan en
la administracin de fondos de terceros, los que captan en su benefi
cio a bajas tasas de inters, en perjuicio de esos aportantes, y bancos
que pueden mantener en sus activos acciones de empresas del sector
real y que a travs de la informacin privilegiada que les brinda el
acceso a las carteras de crdito y de proyectos de esas empresas,
estn en condiciones de hacer ganancias en la bolsa de valores.

LIBERALIZACION O DESARROLLO FINANCIERO? GUNTHER HELD

30 REVISTA DE LA CEPAL
lita r l a i n t r o d u c c i n d e n u e v o s i n s t r u m e n t o s e in s t it u
c i o n e s f i n a n c i e r o s t e n i e n d o e n c u e n t a la c u a n t a d e
l o s f o n d o s q u e s e c a n a liz a n a t r a v s d e l o s m e r c a d o s
d e c r d it o y c a p it a l.
E n e s t e c o n t e x t o , la d e s r e g u l a c i n o r g a n iz a c io -
n a l p e r s ig u e a m p lia r l a g a m a d e s e r v i c i o s f i n a n c i e r o s
q u e p u e d e n p r e s ta r l a s in s t i t u c i o n e s f in a n c ie r a s , a p r o
v e c h a n d o l a s v e n t a j a s d e l a d i v e r s if i c a c i n y la t e n
d e n c i a a l a d e s e s p e c i a l i z a c i n q u e c a r a c t e r iz a l a e v o
l u c i n a c tu a l d e l o s m e r c a d o s f in a n c ie r o s . U n e j e m p lo
c a r a c t e r s t ic o e s l a a m p l i a c i n d e l g ir o d e l a b a n c a
c o m e r c i a l e s p e c i a l i z a d a p a r a tr a n s fo r m a r s e e n u n a
m u lt ib a n c a , o a u n e n u n a b a n c a u n iv e r s a l q u e p u e d a
o f r e c e r l a g a m a c o m p l e t a d e s e r v i c i o s f in a n c ie r o s . E l
r e fo r z a m ie n t o d e la r e g u la c i n o r g a n iz a c io n a l, e n c a m
b i o , r e s t r in g e l a g a m a d e s e r v i c i o s q u e p u e d e n p r e sta r
l a s i n s t i t u c i o n e s f in a n c ie r a s c o n m ir a s a q u e s t a s s e
e s p e c ia lic e n (c o m o la s a s o c ia c io n e s d e a h o rro y p r s
t a m o p a r a l a v i v i e n d a y l o s b a n c o s a g r c o la s ) .
3. R e g u la c i n p r u d e n c ia l
L a s in s t it u c io n e s f in a n c ie r a s g e s t io n a n f o n d o s d e ter
c e r o s e n g r a n e s c a la , a s u m ie n d o d i v e r s o s r ie s g o s d e
p r d id a e n e s t a g e s t i n , o b ie n p o n e n e n c o n t a c to a
in v e r s io n is t a s f in a n c ie r o s y a e m p r e s a s d e l s e c to r rea l
q u e e m it e n v a lo r e s (tr a n s a b le s e n b o ls a ) p a r a o b te n e r
f in a n c ia m ie n t o d e m e d ia n o y la r g o p la z o . E l d e s e m p e
o d e e s t a s f u n c i o n e s c o m p r o m e t e la c o n f ia n z a p b li
c a , r a z n p o r l a c u a l l a s o l v e n c ia d e e s a s in s t it u c io n e s
( e s d e c ir , s u c a p a c id a d p a ra se r v ir s u s d e u d a s y o b lig a
c i o n e s c o n t e r c e r o s e n la s c o n d i c io n e s p a c ta d a s ) i n v o
lu c r a im p o r ta n te s e x t e m a lid a d e s m a c r o e c o n m ic a s .^ E l
p r in c ip a l o b j e t i v o d e la r e g u la c i n p r u d e n c ia l e s , p o r
l o ta n to , e l d e p r e s e r v a r la s it u a c i n d e s o l v e n c ia o
e s t a b ilid a d f in a n c ie r a d e t a le s in s t it u c io n e s .
C o n e s t e p r o p s it o ( y e l d e p r o m o v e r l a e f i c i e n
c i a d e l o s m e r c a d o s f i n a n c i e r o s ) la s n o r m a s p r u d e n
c i a l e s a c t a n e n d o s d i r e c c i o n e s p r in c ip a le s . P r im e r o ,
b u s c a n h a c e r tr a n s p a r e n te l a s i t u a c i n d e s o l v e n c i a
d e l a s i n s t i t u c i o n e s f in a n c ie r a s y l a s e m p r e s a s e m i s o
r a s d e v a l o r e s , e x i g i e n d o la e n t r e g a d e in f o r m a c i n
v e r a z , o p o r t u n a y s u f ic i e n t e a c e r c a d e s u s r ie s g o s d e
p r d id a , r e s u lt a d o s , p a t r im o n io y o tr o s a n t e c e d e n t e s
^ El no pago de depsitos y otras obligaciones por parte de los
bancos y otras instituciones financieras puede llevar a un amplio
retiro de fondos, a la prdida de confianza en el sistema financiero y
a la reduccin del crdito y de otros activos financieros. En cambio,
la percepcin de que las instituciones financieras son solventes afianza
el sistema de pagos, reduce los costos de transaccin de las institu
ciones financieras y posibilita la captacin de fondos internos y
externos que no estaran disponibles en otras condiciones.
LIBERALIZACION O DESARROLLO FINANCIERO? GNTHER HELO
54 D I C I E M B R E 1994
v i n c u l a d o s a s u c a p a c id a d p a r a p a g a r e n l a s c o n d i c i o
n e s p a c t a d a s l o s t t u lo s y v a lo r e s q u e h a n e m it id o .
E s t o p e r m it e q u e l o s in v e r s io n is t a s f in a n c ie r o s ( d e p o
s it a n t e s , a h o r r a n te s y o t r o s ) t o m e n d e c i s i o n e s in f o r
m a d a s , t e n ie n d o e n c u e n t a l a r e n ta b ilid a d , e l r ie s g o y
l a liq u i d e z d e l o s d is t i n t o s t t u lo s y v a l o r e s q u e s e
o f r e c e n e n l o s m e r c a d o s f in a n c ie r o s . S e g u n d o , p e r s i
g u e n m a n te n e r a n i v e l e s a d e c u a d o s e l c a p it a l o p a tr i
m o n i o d e la s in s t i t u c i o n e s f in a n c ie r a s , d is p o n i e n d o
la m e d i c i n d e s u s r ie s g o s d e p r d id a , e l p l e n o a p r o
v is io n a m ie n to d e e s to s r ie s g o s (e n r e s e r v a s d e fo n d o s
c o n s t i t u i d o s c o n la s u t ilid a d e s ) y l a o p o r tu n a r e p o s i
c i n d e c a p it a l fr e n te a p r d id a s in e s p e r a d a s (p o r tr a s
t o r n o s m a c r o e c o n m ic o s y o t r o s a c o n t e c i m ie n t o s q u e
o r ig in a n r ie s g o s i s t m i c o ) . C o n e s t o s e in c e n t iv a a la s
in s t i t u c i o n e s f in a n c ie r a s a t o m a r p o r s u p r o p ia c u e n t a
r ie s g o s c o m p a t i b l e s c o n s u s d o t a c i o n e s d e c a p it a l.
L a d e s r e g u la c i n p r u d e n c ia l s e c a r a c te r iz a p o r r e
la ja r l o s c o n t r o le s o r ie n ta d o s a r esg u a r d a r la s o l v e n c ia
d e la s in s t it u c io n e s fin a n c ie r a s . L a p e r s is t e n c ia d e e s t e
p r o c e s o p u e d e c o n d u c ir a l d e s c o n t r o l , e s d e c ir , a u n a
m a r c a d a c a r e n c ia d e n o r m a s p a r a in fo r m a r y lim ita r
l o s r ie s g o s d e p r d id a q u e p u e d e n a s u m ir la s in s titu
c io n e s f in a n c ie r a s . E l r e fu e r z o d e la r e g u la c i n p ru
d e n c ia l, p o r e l c o n tr a r io , p e r f e c c io n a o f o r ta le c e la s
n o r m a s o r ie n ta d a s a p r e se r v a r l a s o l v e n c ia d e la s in s t i
tu c io n e s fin a n c ie r a s , e in c e n t iv a a l o s d e p o s ita n te s , a h o
rra n tes e in v e r s io n is t a s f in a n c ie r o s a d e s e m p e a r u n
p a p e l a c t iv o e n e l c o n t r o l d e l o s r ie s g o s q u e p u e d e n
a s u m ir la s in s t it u c io n e s fin a n c ie r a s y la s e m p r e s a s e m i
so r a s d e v a lo r e s , a f in d e p r e v e n ir s it u a c io n e s d e p r d i
d a d e l o s f o n d o s q u e h a n a p o r ta d o ,
4. Supervisin
U n a e f e c t i v a s u p e r v is i n d e la s in s t i t u c i o n e s f i n a n
c ie r a s e s e s e n c ia l p a r a q u e s t a s c u m p la n l a s r e g u la
c io n e s f in a n c ie r a s , d e o r g a n iz a c i n y p r u d e n c ia le s q u e
r ig e n la p r e s t a c i n d e s u s s e r v ic io s . D e p e n d ie n d o d e l
n i v e l a lc a n z a d o p o r l o s m e r c a d o s d e c r d it o y c a p it a l
y d e la p o l t ic a q u e s e a p liq u e p a r a s u d e s a r r o llo , la
s u p e r v is i n in v o lu c r a a u n a o m s a u to r id a d e s e s p e
c ia l i z a d a s d e l s e c t o r p b l i c o . E l d e s e m p e o d e e s t a s
lt im a s d e p e n d e r p r i n c ip a lm e n t e d e l a a u t o n o m a ,
c a p a c id a d e j e c u t i v a y r e s p a ld o g u b e r n a m e n t a l d e q u e
d is f r u t e , d e s u d i s p o n ib ilid a d d e p e r s o n a l a lt a m e n t e
c a li f i c a d o ( c o n e l o b j e t o d e d a r c o n t e n i d o t c n ic o a
la s n o r m a s y a s u c u m p l i m ie n t o ) , d e l e s t a b l e c i m ie n t o
d e r e g u la c i o n e s c la r a s y d e s a n c i o n e s b i e n c a lib r a d a s
p a r a l o s c a s o s d e in c u m p lim ie n t o .
L a ta r e a d i s t i n t i v a d e la s u p e r v i s i n p r u d e n c ia l
 REVISTA OE LA
d e la s in s titu c io n e s fin a n c ie r a s e s u n a v e r ific a c i n
p e r i d i c a d e l a c o r r e c t a v a l o r a c i n d e la s c a r te r a s d e
a c tiv o s (p r s ta m o s o in v e r s io n e s fin a n c ie r a s , s e g n
e l c a s o ) d e ta le s in s titu c io n e s e n fu n c i n d e su s d i
III
R e g u la c i n y s u p e r v is i n
d e la b a n c a
L a f r a g ilid a d f in a n c ie r a d e l a b a n c a o to r g a g r a n s i g n i
f i c a d o a l a r e g u la c i n y s u p e r v i s i n q u e r e s g u a r d a n
s u s o l v e n c i a . D i c h a f r a g ilid a d s e d e b e a d o s c a r a c t e
r s t ic a s d e l o s b a n c o s . L a p r im e r a e s e l e l e v a d o a p a -
l a n c a m ie n t o d e s u e s tr u c tu r a f in a n c ie r a : E l m o n t o d e
s u s p a s i v o s f i n a n c i e r o s ( d e p s i t o s y o tr a s o b l i g a c i o
n e s ) , o d e s u s a c t iv o s f i n a n c i e r o s ( p r s t a m o s e in v e r
s i o n e s f in a n c ie r a s ) , h a b it u a lm e n t e e q u i v a l e a m s d e
d i e z v e c e s s u c a p it a l. S e g u n d o , l o s b a n c o s c a p ta n p a r a
s r ec u r so s d e te rc er o s y e fe c t a n c o n e llo s c o lo c a c io
n e s p o r c u e n t a p r o p ia , a l a s u m ir c o n s u c a p it a l y o tr o s
f o n d o s p a t r im o n ia le s d i v e r s o s r i e s g o s d e p r d id a . E n
c o n s e c u e n c ia , l a p r d id a o d e s v a lo r iz a c i n d e u n a fr a c
c i n d e s u s c a r te r a s d e p r s t a m o e i n v e r s io n e s p u e d e
c o m p r o m e t e r s e v e r a m e n t e s u s o l v e n c ia .
1. N o r m a s e n r e s g u a r d o d e la s o lv e n c ia d e la
banca
U n s is t e m a d e r e g u la c i n p r u d e n c ia l d e la b a n c a a b a rca
l o s a s p e c t o s s ig u ie n t e s :
a) E x ig e n c i a s p a r a la e n tr a d a a l s is te m a b a n c a r io :
i ) c a p it a l m n i m o d e in c o r p o r a c i n ;
i i ) r e q u is it o s d e id o n e id a d d e l o s a c c io n is t a s p r in
c i p a l e s , d ir e c t o r e s y g e r e n t e g e n e r a l.
b) R ie s g o s c o m p a tib le s c o n lo s e le v a d o s a p a la n c a -
m ie n to s d e lo s b a n c o s :
i) a m p lia d i v e r s if i c a c i n d e l a c a r te r a d e p r s ta
m o s e i n v e r s io n e s , y r e s t r i c c i o n e s a c r d it o s r e l a c i o
n ad os;
i i ) l m i t e s a d e s c a l c e s e n tr e f o n d o s a c t iv o s y p a
siv o s.
c) P le n o a p r o v i s io n a m ie n t o d e lo s r ie s g o s d e p r
d id a d e lo s b a n c o s :
i) m e d i c i n a c u c io s a d e l o s r ie s g o s d e p r d id a ;
LIBERALIZACION O DESARROLLO FINANCIERO? GNTHER HELD
CEPAL 54 D I C I E M B R E 1994 31
v e r s o s r i e s g o s d e p r d id a , y a p a r tir d e a l l , l a p u b l i
c a c i n d e in d ic a d o r e s s e n c i l l o s d e s o l v e n c i a , f c i l
m e n t e e n t e n d i b l e s p o r l o s d e p o s it a n t e s e i n v e r s i o
n is ta s fin a n c ie r o s .
p r u d e n c ia le s
i i) c o n s t i t u c i n in m e d ia t a d e p r o v i s i o n e s s o b r e
t o d o s l o s r ie s g o s .
d) M a n t e n c i n s o b r e b a s e s s lid a s d e l c a p it a l d e
lo s b a n c o s :
i) s u s p e n s i n d e i n t e r e s e s d e v e n g a d o s s o b r e p r s
t a m o s r ie s g o s o s ;
i i) r e p o s i c i n e x p e d i t a d e c a p it a l a n te p r d id a s
n o p r o v is io n a d a s ;
i i i ) r e q u is it o s d e c a p it a l c o n c o r d a n t e s c o n e l r ie s
g o d e l o s a c t iv o s .
e) T r a n s p a r e n c ia d e la s itu a c i n d e s o lv e n c ia d e
lo s b a n c o s : in fo r m a c i n p e r i d ic a a lo s d e p o s i
ta n te s s o b r e lo s r ie s g o s y e l p a tr im o n io d e lo s
b a n c o s a tr a v s d e in d ic a d o r e s s e n c illo s .
f) S a li d a o r d e n a d a d e l s is te m a b a n c a r io :
i) c o n d i c i n d e i n s o l v e n c i a d e u n b a n c o y p r o c e
d i m i e n t o d e liq u id a c i n ;
i i ) o r d e n d e p r e c e d e n c ia e n e l p a g o d e d e p s it o s
y o b l i g a c i o n e s c o n e l p a t r im o n io r e m a n e n te .
L a e fic a c ia d e e sta s n o r m a s d e p e n d er d e la su
p e r v is i n d e s u e f e c t i v o c u m p l i m ie n t o , l a p u b l i c a c i n
p e r i d ic a d e in d ic a d o r e s d e s o l v e n c i a d e l o s b a n c o s y
l a p e r c e p c i n p o r p a r te d e l o s d e p o s it a n t e s e i n v e r s io
n is t a s d e q u e s u s f o n d o s e s t n e x p u e s t o s a p r d id a
f r e n te a p r o b le m a s f in a n c ie r o s .
Si la c o n d i c i n d e tr a n s p a r e n c ia d e l a s it u a c i n
p a t r im o n ia l d e l o s b a n c o s n o s e c u m p l e , l o s d e p o s i
ta n te s e in v e r s io n is t a s n o p o d r n a p lic a r l a d i s c i p l i
na de m ercado, e lig ie n d o a lo s b a n c o s e n fu n c i n
d e s u s r e s p e c t i v a s t a s a s d e in t e r s d e c a p t a c i n y d e l
r ie s g o d e p r d id a q u e c o n t i e n e n s u s a c t iv o s . A l m i s
m o t ie m p o , l a f a lt a d e a d e c u a d a tr a n s p a r e n c ia f a v o r e
c e r o c r e a r e n tr e l o s d e p o s it a n t e s e i n v e r s io n is t a s la
32 REVISTA DE LA CEPAL 54 D I C I E M B R E 1994

p e r c e p c i n d e q u e e x i s t e u n a g a r a n ta im p l c i t a d e l
E sta d o a su s fo n d o s , e s to e s , q u e e l s e c to r p b lic o
r e s p o n d e r p o r e l l o s e n s it u a c io n e s d e i n s o l v e n c ia a u n
q u e n o h a y a u n a n o r m a e s c r it a a l r e s p e c t o . D e s d e
l u e g o , u n a n o r m a e x p l c i t a d e g a r a n ta o d e s e g u r o
p a r a l o s d e p s it o s y o tr a s o b l i g a c i o n e s , l im it a e l c o n
tr o l d e l a s o l v e n c i a d e l o s b a n c o s p o r p a r te d e e s o s
a p o r ta n te s e n f u n c i n d ir e c t a a l a p r o p o r c i n d e l o s
f o n d o s q u e s e g a r a n tic e .
u n s is t e m a o m e c a n is m o in s t it u c io n a l d e r e g u la c i n y
s u p e r v is i n d e l a s o l v e n c i a d e la b a n c a . L a c o m b i n a
c i n d e e s t o s d o s c o m p o n e n t e s l l e v a a c u a tr o s i s t e
m a s a lt e r n a t iv o s ( c u a d r o 2 ): b a n c a lib r e o n o r e g u la
d a , b a n c a c o n t r o la d a p o r e l s e c t o r p b l i c o , b a n c a
b ic o n t r o la d a y b a n c a d e s c o n t r o la d a o s in c o n t r o le s d e
s o l v e n c ia ) .
a) B a n c a lib re o n o re g u la d a

2. S is te m a s a lte r n a tiv o s d e re g u ia c i n y s u p e r E n u n s i s t e m a d e b a n c a lib r e o n o r e g u la d a n o

v is i n p r u d e n c ia ie s
L a s n o r m a s d e r e s g u a r d o d e l a s o l v e n c i a p r e s e n ta d a s
m s a r rib a y e l r g i m e n d e g a r a n ta o d e s e g u r o p a r a
l o s d e p s it o s , s o n l o s d o s c o m p o n e n t e s p r in c ip a le s d e
h a y g a r a n ta d e l E s t a d o , n i s e g u r o p a r a l o s d e p s it o s ,
n i n o r m a s d ir ig id a s a p r e s e r v a r la s o l v e n c i a d e l o s
b a n c o s o d e o tr a n a tu r a le z a . C o m o l o s d e p o s it a n t e s
a s u m e n im p o r t a n t e s r ie s g o s d e p r d id a , d e m a n d a r n
tr a n s p a r e n c ia i n f o r m a t iv a a c e r c a d e la s i t u a c i n d e

CUADRO 2
Sistemas de regulacin y supervisin de ia solvencia de ia banca.

Los bancos estn sujetos al Los bancos estn sujetos al control de

control de los depositantes. los depositantes y de una autoridad
pblica del sector financiero.

Con garanta Banca descontrolada: Banca controlada por el sector pblico:

para los depsitos.
Los bancos no estn sujetos al Los bancos estn sujetos al control de
control de los depositantes y una autoridad pblica del sector
al de una autoridad pblica financiero.
del sector financiero.

Fuente: Adaptado de Feller (1989).

El cuadro admite que si prevalece un seguro para los depsitos las primas son uniformes y que, por lo tanto, el seguro produce efectos
similares a los de una garanta parcial para los depsitos (los depositantes tienden a fijarse slo en las tasas de inters y a desentender los
riesgos de prdida de sus depsitos).
En trminos estrictos, una banca libre supone la ausencia de toda clase de regulaciones y no slo de regulaciones prudenciales.

s o l v e n c i a d e l o s b a n c o s , to m a r n g r a n d e s p r e c a u c i o b) B a n c a c o n tro la d a p o r e l s e c to r p b lic o
n e s a l e l e g i r u n a in s t i t u c i n f in a n c ie r a , o b i e n s l o
e s ta r n d i s p u e s t o s a e f e c t u a r d e p s it o s c o n tr a e l p a g o L a g a r a n ta o e l s e g u r o e x p l c i t o o i m p l c i t o d e l
d e e le v a d a s t a s a s d e in t e r s r e a le s . E s t a d o p a r a l o s d e p s it o s y o tr a s o b l i g a c i o n e s r o m p e

LIBERALIZACION O DESARROLLO FINANCIERO? GUNTHER HELD

 REVISTA DE LA CEPAL
la l g i c a d e la r e l a c i n r e n t a b ilid a d - r ie s g o , a l in d u c ir
a l o s d e p o s it a n t e s e i n v e r s io n is t a s a a p o r ta r f o n d o s a
l o s b a n c o s s in te n e r e n c u e n t a l o s r ie s g o s d e i n s o l
v e n c i a d e e s t o s lt i m o s . L a p r in c ip a l, s i n o n ic a ,
m o t i v a c i n d e e s o s a p o r ta n te s e s l a d e l o c a l i z a r a l o s
b a n c o s q u e o f r e c e n la s t a s a s d e in te r s d e c a p t a c i n
m s e le v a d a s . E n c o n s e c u e n c i a , la r e s p o n s a b ilid a d d e
r e s g u a r d a r la s o l v e n c i a d e l a b a n c a r e c a e e n t e r a m e n t e
e n la r e g u la c i n y s u p e r v i s i n p r u d e n c ia le s d e l s e c to r
p b l i c o . E s t a ta r e a d e m a n d a u n a d e f i n i c i n r ig u r o s a
d e la s n o r m a s d e s o l v e n c i a q u e s e p r e s e n ta r o n m s
a r rib a y la s u p e r v i s i n d e s u e f e c t i v o c u m p lim ie n t o .
c) B a n c a b ic o n tro la d a
L a a u s e n c i a d e u n a g a r a n ta o d e u n s e g u r o e x
p l c i t o p a r a l o s d e p s i t o s y o tr a s o b l i g a c i o n e s , j u n t o
c o n e l s u m in is t r o d e in f o r m a c i n p e r i d ic a a c e r c a d e
la s it u a c i n d e s o l v e n c i a d e l o s b a n c o s , in c e n t iv a a
l o s d e p o s it a n t e s e i n v e r s io n is t a s f i n a n c i e r o s , e s p e c i a l
m e n t e a a q u l l o s q u e m a n e j a n g r a n d e s s u m a s , a a p li
c a r a c t iv a m e n t e u n a d i s c i p l in a d e m e r c a d o . E l lo s e v a
lu a r n l o s r i e s g o s in v o l u c r a d o s e n l o s a c t iv o s d e l o s
b a n c o s ( q u e p o n e n e n p e l ig r o s u s p r o p io s f o n d o s ) y
l o s c o t e j a r n c o n la s ta s a s d e in t e r s d e c a p t a c i n .
P o r o tr o l a d o , la r e g u la c i n y s u p e r v i s i n p r u d e n c ia
IV
P r o b le m a s d e
f in a n c ie r a s r e a liz a d a s
1. F a lla s e n la r e g u la c i n y s u p e r v is i n p ru d e n -
c ia ie s c o m o f a c t o r d e in e s ta b ilid a d fin a n c ie r a
d e la b a n c a
E l c u a d r o 3 p r e s e n ta u n a m u e s tr a d e o c h o e x p e r ie n c ia s
d e lib e r a liz a c i n f in a n c ie r a e n la r e g i n q u e c o n d u j e
r o n a p r o b le m a s d e s o l v e n c ia e n la b a n c a e n l o s lt i
m o s v e in t e a o s . D o s fa c to r e s c o n tr ib u y e r o n e n e s p e
c ia l a e s t e r e s u lta d o . E n p r im e r lu g a r , h u b o severas
f a lla s e n la r e g u la c i n y s u p e r v is i n p r u d e n c ia le s , la s
q u e s e d e b ie r o n a d e f e c t o s e n e l c o n tr o l d e l o s r ie s g o s ,
a n o r m a s in a d e c u a d a s d e p r o v is io n e s y c a p ita l, a s u
p e r v is io n e s d b ile s o e n f o c a d a s a a s p e c t o s c o n t a b le s y
f in a n c ie r o s , y a u n a g a r a n ta e s ta ta l e x p lc it a o i m p lc i
ta p a ra l o s d e p s it o s y o tr a s o b li g a c i o n e s . C a s i to d a s
LIBERALIZACION O DESARROLLO FINANCIERO? GNTHER HELD
54 D I C I E M B R E 1994 33
l e s lim ita r n l o s r ie s g o s b a n c a r io s y e s t a b le c e r n r e
q u is it o s d e p r o v i s i o n e s y c a p it a l. P u e s t o q u e ta n to l o s
a p o r ta n te s d e r e c u r s o s c o m o u n a a u to r id a d d e l s e c to r
p b l i c o a s u m e n f u n c i o n e s d e r e s g u a r d o d e la s o l v e n
c ia , p o d e m o s h a b la r d e u n m a r c o in s titu c io n a l d e b a n c a
b ic o n tr o la d a .
d) B a n c a d e sc o n tro la d a o sin c o n tro le s d e la s o l
v e n cia
E n e s t e c a s o , u n a a m p lia g a r a n ta d e l E s t a d o a
l o s d e p s it o s y o tr a s o b l i g a c i o n e s , y a s e a e x p l c i t a o
im p lc it a , i n d u c e a l o s d e p o s it a n t e s y o t r o s a c r e e d o
r e s b a n c a r io s a o f r e c e r f o n d o s a l o s b a n c o s t e n ie n d o
e n c u e n t a s l o s u s t a s a s d e in te r s d e c a p t a c i n o
p a s iv a s y p a s a n d o p o r a lt o s u s r ie s g o s d e i n s o l v e n c ia .
P o r o tr a p a r te , la r e g u la c i n y s u p e r v i s i n p r u d e n c ia
l e s a c u s a n s e v e r a s f a l la s o e s t n p r c t ic a m e n t e a u s e n
t e s . P o r s u p a r te , la r e g u la c i n y s u p e r v is i n b a n c a r ia
g ir a n e n t o m o a la s n o r m a s c o n t a b le s y f in a n c ie r a s y
s u c u m p lim ie n t o . E n e s t a s c o n d i c io n e s , n i l o s d e p o s i
ta n te s y o tr o s a c r e e d o r e s b a n c a r io s , n i u n a a u to r id a d
d e l s e c to r p b lic o , s e o c u p a n d e l o s r ie s g o s d e p r d i
d a q u e a s u m e n l o s b a n c o s . E n c o n s e c u e n c ia , e s t e m a r
c o in s t it u c io n a l c a r e c e d e c o n t r o le s d e la s o l v e n c i a d e
lo s b a n co s.
s o lv e n c ia e n lib e r a liz a c io n e s
e n la r e g i n
e s a s e x p e r ie n c ia s o c u r r ie r o n p r e c is a m e n te e n e l m a r c o
in s t it u c io n a l m s p r o c liv e a g e n e r a r p r o b le m a s d e s o l
v e n c ia : e l d e la b a n c a d e s c o n tr o la d a o c a r e n te d e c o n
tr o le s d e s o l v e n c ia (c u a d r o 2 ).
E n s e g u n d o lu g a r , l o s e n to r n o s m a c r o e c o n m ic o s
c o n f r e c u e n c ia a c u sa r o n e le v a d o s r ie s g o s s i s t m ic o s
d e r iv a d o s d e c o n d ic io n e s in e s t a b le s o e s t u v ie r o n s u je
to s a fu e r te s a ju s te s , c o n im p o r ta n te s a lte r a c io n e s e n e l
n iv e l d e a c tiv id a d e c o n m ic a , l o s p r e c io s r e la t iv o s y
l o s in g r e s o s d e la s fir m a s y la s p e r s o n a s . A l a fe c ta r a la
p r im e r a f u e n t e d e p a g o d e l o s p r s ta m o s o a l v a lo r
d e la s g a r a n ta s ( s e g u n d a fu e n t e d e p a g o ) e s t o s f a c
to r e s d e te rio ra r o n p o r s u c u e n ta la c a lid a d d e la ca rtera
d e p r s ta m o s d e l o s b a n c o s . ( V a s e e n e l a n e x o u n
b r e v e r e c u e n to d e e s t a s e x p e r ie n c ia s d e lib e r a liz a c i n ).
 Cd

Amrica Latina (ocho pases): Probiemas de soivencia bancaria en los ltimos veinte aos.

Resultados
Pases Perodo Regulacin financiera Condiciones macroeconmicas Regulacin y supervisin Estabilidad del sistema Precios financieros
prudenciales financiero

Argentina 1974-81 Liberalizacin de las Dficit fiscal y alta inflacin. Severas fallas. Crisis financiera de la banca. Elevadas tasas de inters
tasas de inters y del Estabilizacin basada en el tipo de reales. Tipo de cambio reza
crdito. Apertura cambio (1978-81). gado. 31
m
temprana de la cuenta <
U
> de capital. w
H
> Chile - 1974-82 Liberalizacin de las Reformas estructurales y ajuste Severas fallas. Crisis bancaria generalizada. Elevadas tasas de inters >
o
5 tasas de inters y del financiero del sector pblico. reales. Tipo de cambio O
Z
o crdito. Estabilizacin basada en el tipo de rezagado.
o cambio (1978-82).

Uruguay 1974-82 Liberalizacin de las Desajuste en la balanza comercial. Severas fallas. Crisis financiera de la banca. Elevadas tasas de inters O
JO tasas de inters y del Estabilizacin basada en el tipo de reales. Tipo de cambio
m
o
crdito. Apertura cambio (1979-82). rezagado.
temprana de la cuenta
de capital.
>
z
o Colombia 1979-82 Severas fallas.
Lmites sectoriales del Condiciones macroeconmicas Crisis financiera de la banca Estructura fragmentada de o
33 crdito. Manejo relativamente estables. las tasas de inters.
O o
cauteloso del
o endeudamiento externo.
C:
Costa Rica 1983-87 Liberalizacin gradual Estabilizacin y ajuste de la balanza Importantes mejoras en la Crisis financiera de las Elevadas tasas de inters
de las tasas de inters y de pagos. regulacin y supervisin sociedades financieras no reales en el sector financiero
del crdito. prudenciales. reguladas. no regulado.

Bolivia 1985-90 Liberalizacin de las Estabilizacin y ajuste estructural Severas fallas. Insolvencias bancarias Declinacin de tasas de
tasas de inters y del despus de elevados dficit fiscales aisladas. inters reales muy elevadas.
crdito. e hiperinflacin.

Per 1990-92 Liberalizacin de las Estabilizacin y ajuste estructural Defectos en las normas de Problemas de solvencia de la Lenta declinacin de tasas
tasas de inters y del despus de elevados dficit fiscales provisiones y de capital. banca. de inters reales muy
crdito. e hiperinflacin. elevadas.

Venezuela 1989-94 Liberalizacin de las Estabilizacin y ajuste en presencia Severas fallas. Crisis financiera de la banca. Elevadas tasas de inters
tasas de inters y del del dficit del sector pblico. reales.
crdito.
 REVISTA DE LA CEPAL
2. Reform as recientes a la regulacin de la
banca
L o s c a s o s d e i n e s t a b ilid a d f in a n c ie r a q u e h a n a f lo r a
d o e n la r e g i n e n l o s lt i m o s v e in t e a o s ( i n c lu id o s
l o s q u e a p a r e c e n e n e l c u a d r o 3 ) , y l a e x t e n s i n d e la s
p o l t ic a s d e r e f o r m a y l ib e r a l iz a c i n fin a n c ie r a , h a n
im p u l s a d o u n g e n e r a l i z a d o f o r t a l e c i m i e n t o d e l o s s i s
t e m a s d e r e g u la c i n y s u p e r v i s i n p r u d e n c ia le s d e la
b a n c a , p r in c ip a lm e n t e a p a r tir d e m e d i a d o s d e l o s
a o s o c h e n ta .
L a s r e fo r m a s a d ic h o s s is t e m a s h a n h e c h o h in c a
p i ta n to e n la s n o r m a s d e c o n tr o l d e la s o l v e n c ia y e l
p a p e l d e la a u to r id a d s u p e r v is o r a , c o m o e n la im p o r
ta n c ia d e d e f in ir y lim ita r la g a r a n ta d e l E s ta d o o e l
s e g u r o p a r a l o s d e p s it o s . E l p r im e r c u r s o d e a c c i n h a
c o n d u c id o a r e s tr in g ir l o s r ie s g o s d e ca rtera , s o b r e t o d o
l o s d e c r d it o s r e la c io n a d o s , a s c o m o a c la s if ic a r la
c a rte ra d e p r s t a m o s s e g n c a t e g o r a s d e r ie s g o d e l o s
d e u d o r e s , a e s t a b le c e r n o r m a s m s r ig u r o s a s d e p r o v i
s i o n e s y , e n f o r m a c r e c ie n t e , a e n u n c ia r l o s r e q u is ito s
d e c a p it a l s e g n e l r ie s g o d e d iv e r s a s c a te g o r a s d e
a c t iv o s , s i g u ie n d o la s r e c o m e n d a c io n e s d e l A c u e r d o
d e B a s ile a .^ E n c u a n t o a l s e g u n d o c u r s o d e a c c i n , la
m a y o r p a r te d e l o s p a s e s h a o p ta d o p o r e s t a b le c e r u n a
g a r a n ta e x p lc it a p e r o lim ita d a p a ra l o s d e p s it o s , e n
ta n to q u e u n p a r d e e l l o s h a n d e c id id o n o m a n te n e r tal
p r o t e c c i n .
S i n e m b a r g o , s e h a a v a n z a d o p o c o e n la e n t r e g a
d e i n f o r m a c i n a l o s d e p o s it a n t e s y a l p b l i c o s o b r e
l o s r i e s g o s d e p r d id a i n v o lu c r a d o s e n l o s c r d it o s e
i n v e r s io n e s d e l o s b a n c o s . E s t o h a t e n d id o a m a n t e
n e r v i g e n t e la p e r c e p c i n d e u n a g a r a n ta e s t a t a l i m
p l c i t a p a r a l o s d e p s it o s , p e s e a h a b e r s e lim i t a d o ta
V
R e fo r m a a l s is t e m
d e l m e r c a d o d e
A f in e s d e 1 9 8 0 C h ile o p t p o r su stitu ir l o s s is te m a s d e
p e n s io n e s p r e v a le c ie n te s , b a s a d o s e n e l rep arto, p o r u n
^ Con el objeto de determinar los requisitos de capital de un ban
co, el Acuerdo de Basilea asigna a diversas clases de activos una
ponderacin de riesgo que vara entre cero y cien por ciento, segn
el riesgo crediticio involucrado. As, por ejemplo, para los fondos
disponibles la ponderacin es de cero, en tanto que para los crdi
tos es de uno. Con miras a establecer una convergencia de los
requisitos de capital de los bancos de los distintos pases, la rela-
LIBERALIZACION O DESARROLLO FINANCIERO? GNTHER HELD
54 D I C I E M B R E 1994 35
le s g a r a n ta s . I n c lu s o e n C h il e , d o n d e d e s d e 1 9 8 7 s e
p u b lic a n i n d ic a d o r e s r e la t iv a m e n t e s e n c i l l o s s o b r e e s
t o s r ie s g o s y s o b r e l a s i t u a c i n p a t r im o n ia l d e l o s
b a n c o s y d o n d e s e h a h e c h o p r e s e n t e a l o s d e p o s it a n
t e s e l r ie s g o d e p r d id a d e s u s f o n d o s a l r e s e r v a r la
g a r a n ta d e l E s t a d o s l o p a r a m o n t o s l im it a d o s , u n a
im p o r ta n te p r o p o r c i n d e l o s d e p o s it a n t e s s i g u e c o m
p o r t n d o s e c o m o s i s u s f o n d o s e s t u v i e s e n p r o t e g id o s
p o r u n a g a r a n ta im p l c i t a ( V a l d s y L o m a k in , 1 9 8 8 ) .
E n ta n to p e r s is t a e s t a p e r c e p c i n , l a r e s p o n s a b ilid a d
p o r la r e g u la c i n y s u p e r v i s i n d e la s o l v e n c i a d e l o s
b a n c o s c o n tin u a r r e c a y e n d o e s e n c ia l m e n t e e n la a u
to r id a d p b lic a (c u a d r o 2 ).
L a s r e fo r m a s o r g a n i z a c i o n a l e s a l s is t e m a f i n a n
c ie r o r e a liz a d a s e n l o s lt im o s v e in t e a o s c o n f e -
c u e n c ia h a n i n c lu id o la a m p lia c i n d e l g ir o d e l a b a n
c a c o m e r c i a l p a r a a v a n z a r h a c i a l a m u lt ib a n c a , e
i n c lu s o , c o m o s u c e d i e n M x i c o , h a c ia la b a n c a u n i
v e r s a l a tr a v s d e la r e g la m e n t a c i n d e l o s c o n g l o m e
r a d o s f in a n c ie r o s ( v a s e m s a d e la n t e la s e c c i n V I ) .
P o r o tr a p a r te , e n l o s p a s e s d e l a r e g i n q u e y a c u e n
ta n c o n s is t e m a s f in a n c ie r o s r e la t iv a m e n t e d e s a r r o lla
d o s , h a n t e n d id o a su r g ir c o n g l o m e r a d o s f in a n c ie r o s
d e h e c h o , a tr a v s d e l a p r o p ie d a d y g e s t i n in te r r e la
c io n a d a d e b a n c o s y o tr a s in s t i t u c i o n e s f in a n c ie r a s .
E s t e p r o c e s o h a p la n te a d o c o m p l e j o s in t e r r o g a n t e s a
l a r e g u la c i n o r g a n iz a c io n a l y p r u d e n c ia l, e n l o t o
c a n t e a la tr a n s p a r e n c ia d e l o s r e s u lt a d o s y d e la s i
t u a c i n p a tr im o n ia l ta n to d e la s in s t i t u c i o n e s i n v o l u
c r a d a s c o m o d e l c o n g l o m e r a d o d e l c u a l f o r m a n p a r te ,
y a l a p r e v e n c i n d e c o n f l i c t o s d e in t e r s q u e p u e d e n
b e n e f ic ia r e l p a t r im o n io d e d e te r m in a d a s i n s t i t u c i o
n e s d e l c o n g l o m e r a d o e n p e r j u ic io d e o t r o s a g e n t e s
e c o n m i c o s (M o r a n d y S n c h e z , 1 9 9 2 ) .
a d e p e n s io n e s y d e s a r r o llo
c a p it a le s e n C h ile
r g im e n d e c a p ita liz a c i n c o n c o t iz a c io n e s e n c u e n ta s
in d iv id u a le s . E sta s c o t iz a c io n e s s o n o b lig a to r ia s p a ra lo s
cin entre el capital y las diversas categoras de activos (cada una
ponderada por su riesgo crediticio relativo) deba alcanzar al 8% a
fines de 1992.
Comisin Nacional Bancaria de Mxico, Relacin del resultado
de la encuesta sobre seguro de depsito en la X Asamblea de la
Asociacin de Organismos Supervisores Bancarios de Amrica La
tina y el Caribe (Santiago de Chile, 1993).
36 REVISTA DE LA CEPAL
p e r c e p to r e s d e s u e ld o s o sa la r io s, y s o n ap o rta d a s p o r
l o s p r o p io s trab a ja d o res m e d ia n te u n a d e d u c c i n e q u i
v a le n te a l 10% d e su s in g r e s o s (s u je to a u n to p e a partir
d e l c u a l p u e d e n h a c e r c o t iz a c io n e s v o lu n ta r ia s). E n c o n
s e c u e n c ia , e n la b a s e d e l n u e v o s is te m a d e p e n s io n e s
e s t u n a h o rro c o m p u ls iv o d e ca r c ter in stitu c io n a l.
L o s n u e v o s f o n d o s d e p e n s io n e s s e h a n c o n v e r
t id o r p id a m e n t e e n l o s p r in c ip a le s i n v e r s io n is t a s i n s
t i t u c io n a le s y e n u n f a c to r d e t e r m in a n t e d e l r p id o
d e s a r r o llo q u e h a r e g is t r a d o e l m e r c a d o d e c a p it a le s
c h ile n o .^ D e s p u s d e u n a d c a d a d e f u n c io n a m ie n t o ,
a f i n e s d e 1 9 9 2 l o s f o n d o s d e p e n s io n e s a c u m u la b a n
r e c u r s o s e q u i v a l e n t e s a l 3 4 .5 % d e l p ib ( e n ta n to q u e
la s c o m p a a s d e se g u r o s , lo s fo n d o s m u tu o s y lo s
f o n d o s d e i n v e r s i n e x tr a n je r o s t e n a n r e c u r s o s e q u i
v a l e n t e s a l 9 .2 , 2 . 6 y 3% d e l PIB, r e s p e c t iv a m e n t e ) . A
e s a f e c h a , l o s f o n d o s d e p e n s io n e s m a n t e n a n c e r c a
d e l 6 o % d e l o s b o n o s e m it i d o s p o r g r a n d e s e m p r e s a s ,
a lr e d e d o r d e l 6 0 % d e la s le tr a s h ip o te c a r ia s e n c ir c u
l a c i n y m s d e l 2 0 % d e la s a c c i o n e s a p ta s p a r a se r
a d q u ir id a s p o r e l l o s . E l c r e c i e n t e i m p a c t o d e l o s f o n
d o s d e p e n s io n e s q u e d a d e m a n i f i e s t o e n la p r o y e c
c i n d e s u s r e c u r s o s a c u m u la d o s : e s t o s p o d r a n se r
e q u i v a l e n t e s a l p ib h a c ia l o s a o s 2 0 1 5 - 2 0 2 0 ( I g l e
s i a s , A c u a y V illa g r n , 1 9 8 8 ) .
1. Desarrollo institucional del m ercado de capi
tales
E l v e lo z c r e c im ie n to d e lo s f o n d o s d e p e n s io n e s h a p la n
te a d o e l d e s a f o d e d o ta r a l m e r c a d o d e c a p ita le s d e u n a
s lid a in s titu c io n a lid a d q u e p e r m ita c a n a liz a r e s o s r e
c u r s o s h a c ia u s o s s o c ia lm e n t e r e n ta b le s , a tr a v s d e u n a
g a m a d e in s titu c io n e s e in str u m e n to s fin a n c ie r o s su je to s
a r e g u la c i n p m d e n c ia l. E l d e sa r r o llo in s titu c io n a l s e h a
c o n s id e r a d o d e c is iv o p ara lo s lo g r o s a lc a n z a d o s p o r e l
n u e v o s is t e m a d e p e n s io n e s h a s ta la fe c h a (lim ita d o s
a q u a la a c u m u la c i n d e fo n d o s y a l a h orro) y p ara su
c o n s o lid a c i n e n e l t ie m p o (A rra u , 1 9 9 3 ).
E l c u a d r o 4 m u e s t r a e l d e s a r r o llo in s t it u c io n a l
d e l m e r c a d o d e v a lo r e s y s e g u r o s d e s d e f i n e s d e 1 9 8 0 ,
c u a n d o s e c r e e l n u e v o s is t e m a d e p e n s io n e s y s u s
i n s t i t u c i o n e s b s ic a s : l o s f o n d o s d e p e n s io n e s , la s e n
t id a d e s a d m in is tr a d o r a s d e e s o s f o n d o s y la s u p e r in
t e n d e n c i a e n c a r g a d a d e la r e g u la c i n y s u p e r v is i n
d e e s t a s lt im a s . D e l c u a d r o s e d e s p r e n d e q u e h a h a
b i d o u n e s f u e r z o c o n t in u o d e la s a u to r id a d e s d e l
* Esta posicin deriva tanto del largo perodo de cotizacin que
media entre la incorporacin y el retiro de las personas de la fuerza
de trabajo (habitualmente 30 a 40 aos) como de la capitalizacin
de fondos durante todo ese perodo.
LIBERALIZACION O DESARROLLO FINANCIERO? GNTHER HELD
54 D I C I E M B R E 1994
s is t e m a f in a n c ie r o p o r a c t u a liz a r y p e r f e c c io n a r la s
r e g u la c i o n e s y n o r m a s s o b r e d is t in t o s a s p e c t o s d e u n
m e r c a d o d e c a p it a le s e n r p id a e x p a n s i n : s o c i e d a d e s
a n n im a s a b ie r ta s , t r a n s a c c io n e s c o n v a lo r e s , tr a n s
p a r e n c ia d e l m e r c a d o , c l a s i f i c a c i n d e l r ie s g o d e l o s
v a lo r e s d e o fe r ta p b lic a , p r o g r e s iv a a m p lia c i n d e
la s a lte r n a tiv a s d e i n v e r s i n d e l o s f o n d o s d e p e n s i o
n e s , r e d e f i n i c i n d e l p a p e l d e la s u p e r in t e n d e n c ia d e
v a lo r e s y s e g u r o s , y o tr o s .
A c t u a lm e n t e s e d i s c u t e e n e l C o n g r e s o u n p r o
y e c t o d e l e y q u e p r o p o n e im p o r ta n te s m o d i f i c a c i o n e s
a l a n o r m a t iv a d e l m e r c a d o d e c a p it a le s ( c u a d r o 4 ) ,
t e n ie n d o e n c u e n t a ta n to la c o n c e n t r a c i n d e l o s f o n
d o s d e p e n s io n e s e n a c c i o n e s d e s o c i e d a d e s a n n im a s
q u e p r e s ta n s e r v ic io s p b l i c o s , c o m o la e s c a s e z d e
in s t r u m e n t o s f in a n c ie r o s . P e r o y a s e p e r f ila n n u e v a s
n e c e s id a d e s d e o r d e n a m ie n t o i n s t it u c io n a l lig a d a s a
la in v e r s i n d e f o n d o s d e p e n s io n e s e n e l e x t e r io r , e l
p e r f e c c io n a m ie n t o d e la in d u str ia d e s e g u r o s d e v id a
( q u e p a g a p e n s io n e s b a j o la m o d a lid a d d e p la n e s d e
r e n ta v i t a li c ia ) , y l a r e g u la c i n d e c o n g l o m e r a d o s
f i n a n c i e r o s a n te la e x p a n s i n d e l o s b a n c o s h a c ia
d i v e r s o s s e g m e n t o s d e l o s m e r c a d o s d e c r d it o y
c a p ita l.
L o s f o n d o s d e p e n s io n e s y s u s r e s p e c t iv a s e n t i
d a d e s a d m in is tr a d o r a s e s t n s u j e t o s a f r r e a s n o r m a s
d e r e g u la c i n y s u p e r v is i n p r u d e n c ia le s , p o r tr a ta r se
d e a h o r r o s o b lig a t o r io s d e l o s p r o p io s tr a b a ja d o r e s ,
q u e a s u v e z s e r n s u p r in c ip a l f u e n t e d e in g r e s o e n
s u s e d a d e s p a s iv a s (c u a d r o 5 ) . E l p a t r im o n io d e la
s o c i e d a d a d m in is tr a d o r a e s c o m p l e t a m e n t e se p a r a d o
d e a q u l d e l f o n d o d e p e n s io n e s ; l a s o c i e d a d p u e d e
a d m in is tr a r s l o u n f o n d o y d e b e a s e g u r a r u n a r e n ta
b ilid a d m n i m a a l g e s t io n a r s u s a c t iv o s . L a s n o r m a s
q u e r ig e n la c a r te r a d e a c t iv o s d e l o s f o n d o s s e a la n
q u e t o d o s l o s t t u lo s y v a lo r e s d e b e n s a t is f a c e r r ig u
r o s a s n o r m a s d e e v a lu a c i n d e r ie s g o s y e s ta r c l a s i f i
c a d a s e n c a t e g o r a s d e r ie s g o b a ja s ; e s a c a r te r a e s t
s u j e t a a u n a a m p lia d i v e r s if i c a c i n p o r in s tr u m e n to
f in a n c ie r o y p o r e m is o r , a u n a v a lo r a c i n c o n t in u a d e
l o s t t u lo s y v a lo r e s a p r e c io s d e m e r c a d o , y a la
c u s t o d ia d e l o s t t u lo s y v a lo r e s q u e la c o m p o n e n e n
e l B a n c o C e n tr a l.
2. Reforma previsional y ahorro nacional
E l a h o r r o p r e v is io n a l d e r iv a d o d e la r e fo r m a a l s i s t e
m a d e p e n s io n e s t a m b i n h a h e c h o u n a p o r te d ir e c to
im p o r ta n te a l a h o r r o n a c io n a l, a u n q u e e l e f e c t o n e t o
s o b r e e s t e lt im o e s d i f c i l d e e s t a b le c e r , p o r h a b e r
s u s t it u c i n o c o m p l e m e n t a c i n d e o tr a s f o r m a s d e
 REVISTA DE LA CEPAL 54 D I C I E M B R E 1994 37

Chile: Desarrollo del m arco institucional y de regulacin de los fondos de pensiones y

del m ercado de valores^

Nov. 1980 D.L. 3.500 Crea sistemas privados de pensiones que incluye Administradoras de Fondos de Pensiones
(AFP) y Superintendencia de Administradoras de Fondos de Pensiones (SAFP).

Dic. 1980 D.L. N 3.538 Ley Orgnica de la Superintendencia de Valores y Seguros (SVS).

Oct. 1981 LeyN 18.045 Ley del Mercado de Valores.

Oct. 1981 Ley N 18.046 Ley de Sociedades Annimas.

Dic. 1985 Circular 574 de la SVS Define personas relacionadas.

Enero 1986 Circular 585 de la SVS Obliga a informar sobre transacciones accionarias efectuadas por accionistas mayoritarios,
directores y ejecutivos.

Marzo 1986 Circular 601 de la SVS Obliga a informar de cualquier evento que pueda afectar significativamente ios negocios de
sociedades annimas abiertas.

Oct. 1987 LeyN 18.660 Obliga a la clasificacin continua de los valores de oferta pblica segn categoras de riesgo.

Julio 1989 LeyN 18.815 Ley de fondos de Inversin. Permite a los fondos de pensiones invertir en propiedades, valores
mobiliarios y capital de riesgo.

Dic. 1989 L eyN 18.876 Norma la constitucin y operacin de entidades privadas de custodia de valores.

Mayo 1992 Acuerdo de la Autoriza a las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP) a invertir en proyectos sin
Comisin historia.
Clasificadora de
Riesgos.

Mayo 1993 Circular 776 de la Obliga a entregar informacin estandarizada sobre la rentabilidad de las cuentas individuales
SAFP segn tramos de ingreso de los afiliados.

1993 Proyecto de ley Propone sustanciales modificaciones a las leyes del mercado de valores:
Crea empresas securitizadoras.
Perfecciona la industria clasificadora de riesgos.
Precisa las responsabilidades de los corredores de bonos.
Crea fondos de inversin de desarrollo de empresas (fide ).
Fortalece la regulacin de la solvencia de las compaas de seguro.
Flexibiliza los lmites de inversin de las AFP.
Norma los factores de riesgo para las inversiones de la AFP en el exterior.

F u e n te : Arrau (1993).

Excluye las reformas a las leyes y normas que regulan las actividades de los bancos y sociedades financieras, y de la Superintendencia de
Bancos e Instituciones Financieras.

a h o r r o . E l a h o r r o n a c i o n a l b r u to ( a p r e c io s c o r r ie n t e s )
a u m e n t d e s d e u n p r o m e d io d e 1 2 ,5 % d e l PIB e n 1 9 7 6 -
1 9 7 9 , a n t e s d e la r e fo r m a , a u n p r o m e d io d e 2 3 .5 %
e n 1 9 9 0 - 1 9 9 2 , e s t o e s , e n 11 p u n t o s p o r c e n t u a le s d e l
PIB. E l a h o r r o p r o v is io n a l a p o r t e n f o r m a d ir e c t a u n
p o c o m s d e tr e s p u n t o s d e l p ib a e s t e c o n s id e r a b le
in c r e m e n to .^
Segn datos de las cuentas nacionales y del Ministerio de Ha
cienda de Chile.
E l h e c h o d e q u e e l a h o r r o p b l i c o h a y a s id o p o
s i t i v o d e s d e 1 9 8 7 , h a s id o e s e n c ia l p a r a q u e e l a h o r r o
p r e v is io n a i h a y a t e n id o u n e f e c t o n e t o p o s i t i v o s o b r e
e l a h o r r o n a c io n a l. E s t o in d ic a q u e la s f i n a n z a s p b l i
c a s h a n a b s o r b id o e l d f i c i t p r e v is io n a i e n q u e s e
in c u r r i d e b id o a la c a n a l iz a c i n d e c o t i z a c i o n e s h a
c i a e l n u e v o s is t e m a d e p e n s io n e s , y a l p a g o p o r e l
s e c to r p b l i c o d e la s p e n s io n e s d e in s t i t u c i o n e s d e l
s i s t e m a a n t ig u o (a q u e ja d a s p o r s e v e r o s d e s a j u s t e s f i
n a n c ie r o s d e d iv e r s o o r ig e n ) .

LIBERALIZACION O DESARROLLO FINANCIERO? GNTHER HELD

38 REVSTA DE LA CEPAL 54 D I C I E M B R E 1994

CUADRO 5
Chile; Normas de regulacin prudencial de los fondos de pensiones

Contenido de las normas

A. Sociedad administradora delfondo de pensiones

1. Sociedad administradora con patrimonio completamente independiente del fondo.
2. Una sociedad administradora puede gestionar slo un fondo.
3. La sociedad administradora debe asegurar una rentabilidad mnima del fondo, recurriendo cuando sea necesario a un
encaje aportado por ella misma y que es mantenido en el Banco Central.

B. Cartera de inversions delfondo de pensiones

1. Los fondos de pensiones slo pueden invertirse en valores o instrumentos financieros autorizados por ley.
2. Todos los valores o instrumentos financieros que son objeto de inversin deben haber sido clasificados favorablemente por
la Comisin Clasificadora de Riesgos.
3. Las normas de diversificacin de cartera por instrumento financiero y por emisor, orientadas a un bajo perfil de riesgo de
los fondos, son estrictas.
4. Por regla general, todos los valores e instrumentos financieros deben transarse en bolsas de comercio u otros mercados
secundarios establecidos.
5. Se efecta una valorizacin estandarizada diaria de la cartera de inversiones con precios suministrados por la
Superintendencia de Administradoras de Fondos de Pensiones. Al menos el 85% de la cartera debe estar valorizada a
precios de mercado.
6. Al menos el 90% de los valores e instrumentos que componen la cartera de inversiones de un fondo de pensiones debe
encontrarse en custodia en el Banco Central.

Fuente: Iglesias y Acua (1991).

VI
D e s a r r o llo d e l s is t e m a fin a n c ie r o y a t r a c c i n d e

c a p ita l f in a n c ie r o p r iv a d o e x t e r n o e n M x ic o

D o s f a c t o r e s in t e r r e la c io n a d o s , e n tr e v a r io s d e o r ig e n
in t e r n o y e x t e r n o , f u e r o n d e c i s i v o s p a r a a tra er c a p it a l
f i n a n c i e r o p r iv a d o e x t e r n o a M x i c o a p a rtir d e 1 9 8 9 :
la r e f o r m a y d e s a r r o llo in s t i t u c i o n a l d e l s i s t e m a f i
n a n c ie r o in t e r n o , y l o s fu e r te s i n c e n t iv o s a la s e n tr a
d a s d e c a p it a l f i n a n c ie r o .
1. Reform a y desarrollo Institucional del siste
ma financiero interno
L a s p r i n c ip a le s m e d id a s d e r e f o r m a f in a n c ie r a q u e s e
a d o p ta r o n e n M x i c o a p a r tir d e 1 9 8 9 ' in c lu y e r o n la
d e s r e g u l a c i n d e l c r d it o y la s t a s a s d e in t e r s , u n a
Los principales antecedentes de la reforma financiera fueron
una banca nacionalizada en 1982 con motivo de la crisis de la
deuda externa, y una normativa que conceda espacios limitados a
agentes extranjeros en la propiedad accionaria de sociedades an
nimas internas a travs de las disposiciones del Reglamento de ley
para promover la inversin mexicana y regular la inversin extran
jera, de 1973.
a m p lia a p e r tu r a d e la c u e n t a d e c a p it a l d e l a b a la n z a
d e p a g o s , y e l a c c e s o d e in v e r s io n is t a s e x tr a n je r o s a
l o s m e r c a d o s f in a n c ie r o s i n t e m o s y a la p r o p ie d a d d e
s o c i e d a d e s a n n im a s n o f in a n c ie r a s ( c u a d r o 6 ) .
L a lib e r a liz a c i n fin a n c ie r a s e im p la n t j u n t o c o n
la r e p r iv a tiz a c i n d e la b a n c a y u n a d e f i n i c i n a m p lia
d e s u s a c t iv id a d e s c o m o m u ltib a n c a ; la r e g la m e n t a c i n
d e c o n g lo m e r a d o s f in a n c ie r o s e n c a b e z a d o s p o r u n a s o
c ie d a d c o n tr o la d o r a y c o m p u e s t o s a l m e n o s p o r tres
in s t it u c io n e s fin a n c ie r a s ( l o s c o n g lo m e r a d o s n o p u e
d e n te n e r in v e r s io n e s p a tr im o n ia le s e n e m p r e s a s d e l
s e c to r r e a l d e la e c o n o m a ) ; " la s m o d i f i c a c i o n e s d e lo s
m a r c o s e n q u e s e d e s e n v u e lv e n l o s m e r c a d o s d e v a l o
r e s y s e g u r o s c o n m ir a s a la i n t e m a c io n a liz a c i n d e
s u s a c t iv id a d e s , y la a d o p c i n d e n u e v o s r e s g u a r d o s
' ' Un conglomerado financiero requiere la participacin de al me
nos tres de las siguientes instituciones: banco mltiple, arrendadora
financiera, empresa de factoraje, casa de bolsa, casa de cambio,
almacn general de depsito, empresa de seguro, institucin de
fianza o sociedad de inversin.

LIBERALIZACION O DESARROLLO FINANCIERO? GNTHER HELD

 REVISTA DE LA CEPAL 54 D I C I E M B R E 1994 39

CUADRO6
Mxico; Reformas al sistema financiero, 1989-1992

Tipos de regulacin Principales medidas

Liberalizacin financiera Desregulacin de las tasas de inters.

Eliminacin de controles selectivos al crdito.
Eliminacin de encajes, aunque sujetando los activos de los multibancos a un coeficiente de liquidez.
Modificaciones al regimen de inversin extranjera encaminadas a facilitar la entrada de capital
financiero externo.

Desarrollo y desregulacin Privatizacin de la banca comercial.

organizacional. Nueva ley de instituciones de crdito sobre la base de bancos privados constituidos como multibancos.
Reglamentacin de conglomerados financieros bajo un esquema de sociedades controladoras.
Reformas y/o adiciones y ajustes a las leyes del mercado de valores, seguros y fianzas.

Reforzamiento de la Clasificacin de las carteras de crdito de acuerdo con categoras de riesgo y constitucin de reservas
regulacin y supervisin preventivas sobre los riesgos medidos de prdida.
prudenciales de los bancos y Requisitos de capital equivalentes al 8% de los activos y otras operaciones sujetas a riesgos (a
conglomerados financieros. alcanzarse en 1993).
Avances en la regulacin y supervisin de conglomerados financieros.
Avances en la reglamentacin de operaciones de bancos mexicanos en el exterior.

Fuentes: Martnez (1992); Caro (1994).

e n r e la c i n c o n l a s o l v e n c ia d e l o s b a n c o s y c o n g l o m e
r a d o s f in a n c ie r o s (M a r tn e z , 1 9 9 2 ) .
S i n e m b a r g o , l a N a c i o n a l F in a n c ie r a (NAFIN) y
e l B a n c o d e C o m e r c i o E x t e r io r ( b a n c o m e x t ) h a n
p e r m a n e c i d o c o m o i n s t i t u c i o n e s f in a n c ie r a s p b lic a s
d e d e s a r r o llo c o n u n im p o r t a n t e c o m p o n e n t e d e b a n
c a d e s e g u n d o p i s o . N a f i n i n c lu y e e n tr e s u s p r in c i
p a l e s f u n c i o n e s e l a p o y o a l f in a n c i a m ie n t o d e l a i n
v e r s i n y la pequ e a em p resa ; el B ancom ext
c o m p l e m e n t a e l f i n a n c i a m ie n t o d e la s a c t iv i d a d e s d e
e x p o r t a c i n d e e m p r e s a s d e d is t in t o ta m a o .
A l m i s m o t ie m p o , la s a u to r id a d e s d e l s is t e m a f i
n a n c ie r o in tr o d u je r o n d iv e r s o s v a lo r e s in te r n o s d e s t i
n a d o s a c a p ta r i n v e r s io n e s in t e r n a c io n a le s d e c a rte ra , y
r e g la m e n ta r o n la c o l o c a c i n d e v a lo r e s m e x ic a n o s e n
l o s m e r c a d o s in t e r n a c io n a le s d e c a p ita l, c r e a n d o u n a
s e c c i n e s p e c ia l e n e l r e g is tr o n a c io n a l d e v a lo r e s . L a s
a lte r n a tiv a s a c c io n a r ia s i n c lu y e r o n la c o lo c a c i n d e a c
c i o n e s d e s o c ie d a d e s a n n im a s m e x ic a n a s e n e l m e r
c a d o e s t a d o u n id e n s e m e d ia n t e A D R;'^ l a a d q u is ic i n
p o r i n v e r s io n is t a s e x tr a n je r o s e n e l m e r c a d o d e v a lo r e s
i n t e m o s , d e a c c i o n e s d e lib r e s u s c r ip c i n ( o s e r ie B )
c o n p l e n o s d e r e c h o s p e c u n ia r io s y p a tr im o n ia le s ; la
c o m p r a p o r e s o s i n v e r s io n is t a s d e a c c i o n e s p r e v ia m e n
te r e s e r v a d a s a p e r s o n a s m e x ic a n a s (s e r ie A ) , s ie m p r e
q u e f u e s e n p a r te d e u n f o n d o m u tu o q u e o to r g a r a d e r e
c h o s p e c u n ia r io s (a tr a v s d e c e r t if ic a d o s d e p a r tic ip a -
Los ADR {American depositary receipts) son certificados emiti
dos por un banco estadounidense sobre acciones y otros ttulos
extranjeros, y son negociables en el mercado de valores de los
Estados Unidos.
c i n o r d in a r ia ) p e r o n o d e r e c h o s p a tr im o n ia le s , c o m o
e l f o n d o n e u tr o a d m in is tr a d o p o r n a f i n ; y la c o n s t it u
c i n d e f o n d o s p a s a f in d e q u e e s o s in v e r s io n is t a s
p u d ie s e n a d q u ir ir a c c i o n e s y o tr o s v a lo r e s e n la s b o l
s a s lo c a l e s , e n tr e l o s c u a le s e l F o n d o M x i c o e s u n o d e
l o s m s a n t ig u o s e im p o r ta n te s.
L o s in v e r s io n is t a s e x tr a n je r o s t a m b i n h a n t e n i
d o a c c e s o a v a lo r e s d e la d e u d a in t e m a a t r a v s d e
c e r t if i c a d o s d e t e s o r e r a d e c o r t o p l a z o d e n o m in a d o s
e n p e s o s ( c e t e s ), b o n o s a j u s t a b le s ( A j u s t a b o n o s ) y
o t r o s t t u lo s p b l i c o s d e m e d ia n o p la z o . L a s e m p r e
s a s y b a n c o s m e x ic a n o s , y a s e a n p r iv a d o s o p b l i c o s ,
y la s in s t i t u c i o n e s d e l s e c t o r p b l i c o , t a m b i n h a n
p o d id o o b t e n e r r e c u r s o s e n e l e x t e r io r , c o lo c a n d o s e
g n e l c a s o b o n o s , v a lo r e s c o m e r c i a l e s y c e r t if i c a d o s
d e d e p s it o , p r in c ip a lm e n t e e n e l e u r o m e r c a d o .
2. Incentivos a las entradas de capital financiero
T r e s f a c t o r e s c o n t r ib u y e r o n a in c e n t iv a r la e n tr a d a d e
c a p it a l a M x i c o a p a rtir d e 1 9 8 9 ; i ) u n a p e r c e p t ib le
r e d u c c i n d e l r ie s g o a s o c i a d o a l p a s y d e l r ie s g o d e
l o s e m is o r e s in t e r n o s d e v a lo r e s ; i i) a lfa s t a s a s d e
in te r s in te r n a s fr e n te a u n b a jo r ie s g o c a m b ia r io (a n te
v a r ia c io n e s d e c r e c i e n t e s y p r e fija d a s e n e l t ip o d e
c a m b i o n o m in a l c o n m ir a s a la e s t a b i l iz a c i n d e p r e
c i o s ) y a b a ja s ta s a s d e in t e r s e n l o s E s t a d o s U n id o s
y o t r o s p a s e s in d u s t r ia liz a d o s y i i i ) c o n s i d e r a b l e s u b
v a l o r a c i n d e l p a t r im o n io b u r s til d e la s s o c i e d a d e s
a n n im a s m e x ic a n a s f r e n te a la s p e r s p e c t iv a s e c o n
m i c a s d e r iv a d a s d e la s r e f o r m a s e n c u r s o .

LIBERALIZACION O DESARROLLO FINANCIERO? GNTHER HELD

40 REVISTA DE LA CEPAL
E n la r e d u c c i n d e l r ie s g o lig a d o a la i n v e r s i n
e n v a l o r e s m e x i c a n o s in f lu y e r o n v a r io s r e s u lt a d o s d e
la p o l t ic a e c o n m ic a : la r e n e g o c ia c i n d e la d e u d a
e x t e r n a q u e c u l m in e n 1 9 8 9 , e l s a n e a m ie n t o d e la s
f i n a n z a s p b l i c a s ( q u e to r n e l d f i c i t c o n s o l i d a d o
d e l se c to r p b lic o d e c a s i 6% d e l P IB e n 1 9 8 9 e n un
s u p e r v it d e 1 .5 % en 1 9 9 2 ) , y la r e d u c c i n d e la
i n f l a c i n , m e d i d a p o r la s v a r ia c io n e s d e l n d ic e d e
p r e c i o s a l c o n s u m id o r , d e s d e u n 3 0 % a u n 15% e n e l
m i s m o p e r o d o . D o s c o n o c id a s a g e n c ia s in t e r n a c io
n a l e s c la s if i c a d o r a s d e r ie s g o c a t a lo g a r o n a M x i c o
e n 1 9 9 2 e n u n a c a t e g o r a d e r ie s g o p a s m u y p r x im a
a l o s g r a d o s d e i n v e r s i n p a r a l o s e f e c t o s d e la
c o lo c a c i n d e v a lo r e s m e x ic a n o s e n lo s m e r c a d o s in
t e r n a c io n a le s d e c a p it a l. E n e l c a s o d e v a lo r e s tr a n sa -
b l e s e n e l m e r c a d o in te r n o , u n a d e e l l a s c a l i f i c a l o s
c e r tific a d o s de te s o r e r a d e n o m in a d o s en p eso s
(CETES) e n la c a t e g o r a m s a lta d e la in v e r s i n p a ra
t t u lo s d e d e u d a d e c o r t o p la z o , y a la d e u d a p b lic a
m e x ic a n a d e la r g o p l a z o e n u n g r a d o d e in v e r s i n .
L a d e s r e g u l a c i n d e la s t a s a s d e in te r s in t e m a s
y d e l c r d it o b a n c a r io ( e n m e d i o d e p o l t ic a s d e e s t a
b iliz a c i n y a j u s t e ) c o n d u j o a u n a m a r c a d a d i f e r e n c ia
e n tr e la s t a s a s d e in t e r s n a c i o n a l e s e in t e r n a c io n a le s .
E n 1 9 8 9 -1 9 9 2 , e l c o s to a n u a l m e d io d e lo s fo n d o s
p a s i v o s in t e r n o s s e s it u e n tr e 11 y 14 p u n to s p o r c e n
t u a le s p o r e n c im a d e la s ta s a s d e in t e r s a n u a le s d e
c o r t o p l a z o e n l o s E s t a d o s U n id o s a ju s ta d a s e s t a s
lt im a s p o r la s v a r ia c i o n e s d e l t ip o d e c a m b i o e n
M x ic o y s u b ir a a m s d e 2 0 p u n t o s p o r c e n t u a le s
a l a o p a r a e l p r o m e d io d e l o s f o n d o s a c t iv o s in te r
n o s a r a z d e l o s e l e v a d o s m r g e n e s d e in t e r m e d ia
c i n d e l o s b a n c o s l o c a l e s . E s t a s d i f e r e n c ia s , u n id a s
a l b a j o r ie s g o c a m b ia r io ( e l t ip o d e c a m b i o n o m in a l
s u b i 4 . 3 y 1 .4 % p o r a o e n 1 9 9 1 y 1 9 9 2 , f r e n te a u n
n d ic e d e p r e c i o s a l c o n s u m id o r q u e a u m e n t e n 1 8 .8
y 1 1 .9 % , r e s p e c t i v a m e n t e ) y a la e v o l u c i n f a v o r a b le
d e l r ie s g o d e la i n v e r s i n e n v a lo r e s m e x ic a n o s , o r i
g in a r o n s im u lt n e a m e n t e fu e r te s i n c e n t iv o s a la s e n
tr a d a s d e c a p it a l e x t e r n o h a c ia v a lo r e s d e la d e u d a
in te r n a (CETES y o tro s) y h a c ia la c o lo c a c i n d e v a lo
r e s e n e l e x t e r io r ( b o n o s y o tr o s ).
L a v a l o r a c i n d e l p a t r im o n io b u r s til d e la s s o
c ie d a d e s a n n im a s m e x ic a n a s e r a e q u i v a l e n t e a s l o
e l 11% d e l PIB e n 1 9 8 9 . E s t a s u b v a lo r a c i n a le n t
im p o r t a n t e s e n tr a d a s d e c a p it a l e x tr a n je r o h a c ia la
b o l s a , q u e c o n t r ib u y e r o n a l e s p e c t a c u la r d e s p e g u e d e
e ll a . E l n d ic e d e p r e c i o s d e la s a c c i o n e s c o t iz a d a s e n
b o l s a s e e l e v 1 3 3 % , e n t r m in o s r e a le s , e n tr e 1 9 8 9 y
1 9 9 2 , e n ta n to q u e la r e n ta b ilid a d m e d ia a n u a l e n
d la r e s d e l a s i n v e r s io n e s b u r s t ile s a l c a n z a a lr e d e
LIBERALIZACION O DESARROLLO FINANCIERO? GNTHER HELD
54 D I C I E M B R E 1994
dor del 6 0 % en ese perodo (en parte por la lenta
evolucin del tipo de cambio). A fines de 1 9 9 2 , el
patrimonio burstil de las sociedades annimas mexi
canas haba subido a casi el 5 0 % del PIB.
E l c u a d r o 7 r e s e a l o s in s t r u m e n t o s f in a n c ie r o s
d e r e n ta v a r ia b le y f ij a , d ir ig id o s a l o s m e r c a d o s d e
c a p ita l e x t e r n o s e in t e r n o s , y m u e s tr a l o s f l u j o s d e
c a p ita l in v o lu c r a d o s e n e l p e r o d o 1 9 8 9 - 1 9 9 2 , o e l
v a lo r d e m e r c a d o d e l o s r e s p e c t i v o s f o n d o s a f i n e s d e
e s t e lt im o a o .
3. Efectos m acroeconm icos y regulacin de las
entradas de capital financiero
D a d o s l o s e x c e p c i o n a l e s e le m e n t o s c o n q u e c o n t a b a
M x i c o p a r a a tra er a la in v e r s i n e x tr a n je r a , d e s d e
f i n e s d e l o s a o s o c h e n t a e s t e p a s d e s t a c r p id a
m e n t e e n la r e g i n c o m o c a p ta d o r d e f o n d o s e x t e r
n o s . E n tr e 1 9 8 9 y 1 9 9 2 e l s a ld o d e la c u e n t a d e c a p i
ta l d e s u b a la n z a d e p a g o s s a lt d e l 1 .5 % a l 7 .9 % d e l
PIB. D e e s t e m o n t o , la in v e r s i n e x tr a n je r a d e c a r te r a
r e p r e s e n t e l 1 5 .5 % e n 1 9 8 9 y s e e m p i n a l 5 2 % e n
1 9 9 2 (C a r o , 1 9 9 4 ) .
E l c m u lo d e e n tr a d a s d e c a p it a l f in a n c ie r o e x
te r n o tr a jo c o n s i g o e f e c t o s m a c r o e c o n m ic o s c o n tr a
d ic t o r io s c o n o tr o s o b j e t i v o s d e p o l t ic a e c o n m ic a .
L a m o n e d a n a c io n a l s e a p r e c i e n 1 7 .6 % , e n t r m i
n o s r e a le s e n tr e 1 9 8 9 y 1 9 9 2 , d if ic u lt a n d o la e s t r a t e
g i a e x p o r ta d o r a q u e s e p u s o e n m a r c h a e n l o s a o s
o c h e n t a . E l a h o r r o e x t e r n o a p r e c io s c o r r ie n t e s ( m e d i
d o c o m o e l s a ld o d e la c u e n t a c o r r ie n t e c o n s i g n o
c o n tr a r io ) a u m e n t d e s d e u n 2 .6 % d e l PIB e n 1989 a
a lr e d e d o r d e 6 .5 % e n 1 9 9 2 , e s t o e s , e n 3 .9 p u n to s
p o r c e n t u a le s d e l PIB. S in e m b a r g o , la i n v e r s i n in te r
n a b r u ta a p r e c io s c o r r ie n t e s e n e s e p e r o d o s l o s u
b i d e 2 1 .4 % a 2 3 .3 % d e l PiB, e s t o e s , e n 1 .9 p u n t o s
p o r c e n t u a le s .'^ E n c o n s e c u e n c ia , e l a h o r r o n a c io n a l a
p r e c io s c o r r ie n t e s s e h a b r a r e d u c id o e n e s o s a o s d e
1 8 .8 % a a lr e d e d o r d e 1 6 .8 % d e l pib, i m p lic a n d o u n
r e e m p la z o d e a h o r r o n a c io n a l p o r a h o r r o e x t e r n o e q u i
v a le n t e a la m ita d d e e s t e lt im o a o . E l e f e c t o r iq u e
z a lig a d o a l a r e v a lo r iz a c i n d e l o s a c t iv o s f i n a n c i e
r o s ( y o tr o s b i e n e s n o t r a n s a b le s ) q u e tr a jo c o n s i g o la
e n tr a d a d e c a p it a le s , y e l c o n s i g u i e n t e a u m e n t o e n e l
c o n s u m o a g r e g a d o a p r e c io s c o r r ie n t e s ( 3 .5 p u n to s
Sin embargo, la inversin interna bruta a precios constantes au
ment desde un 17.3% del PIB en 1989 a 21.7% en 1992, esto es,
en 4.4 puntos porcentuales del PIB. La notoria diferencia de com
portamiento con la inversin a precios corrientes puede atribuirse
principalmente a una calda en el precio relativo de la formacin de
capital ligada a la fuerte apreciacin de la moneda nacional y la
apertura de la economa al exterior.
 REVISTA DE LA CEPAL 54 D I C I E M B R E 1994 41

CUADRO 7
Mxico: Instrumentos para la captacin de capital financiero externo
(Millones de dlares)

Instrumento 1989 1990 1991 1992 Flujos Valor acervo

brutos de capital
1989-92 a fines de 1992

Colocaciones en el mercado internacional

Total cartera de renta variable _ 563 4 404 5 365 10 332 21 773
Emisin internacional de acciones (ADR) - 4 333 5 077 9410 21 154
Fondos pas - 192 71 _ 263 619

Total cartera de renta fija 697 2 351 4 074 6 052 13 174

Bonos 570 2 351 3 444 4 403 10 767
Certificados de depsito - - 50 1 050 1 100
Valores comerciales 127 - 580 600 1 307

Colocaciones en el mercado interno

Total cartera de renta variable _ 371 _ 2 287 2 658
Acciones serie B de libre suscripcin 5 100
Acciones serie A (fondo neutro) - - 1 800

Total cartera de renta fija

Certificados de Tesorera (CETES) 1
Bonos ajustables (ajustabonos) _ _ / 14 400*
Otros instrumentos - -

Fuente: Banco Mundial, Estadsticas de flujos de portafolio, diversos aos; Gurra (1993).
^ Compra directa de acciones.
Estimacin.

porcentuales del pib) entre esos aos, parecen haber c a p ita l f in a n c ie r o , y e n c a s o d e q u e s e a c u m u le n r a p i

contribuido de manera importante a este resultado.
L o s e f e c t o s m a c r o c o n m i c o s s e a la d o s p o n e n s o
b r e e l ta p e te la c o n v e n i e n c i a d e c o n ta r c o n r e g u la c io
n e s fin a n c ie r a s y p r u d e n c ia le s e n c a m in a d a s a m o d e r a r
l a e n tr a d a d e c a p it a le s f in a n c ie r o s e x t e r n o s v o l t il e s d e
c o r t o p l a z o o d e n a tu r a le z a especulativa.*"* L o s a r g u
m e n t o s e n f a v o r d e e s t a b le c e r e s t a s n o r m a s s e b a s a n e n
la e x is t e n c i a d e u n s o b r e in c e n t iv o a la s e n tr a d a s d e
d a m e n te v a lo r e s d e d e u d a e x te r n a , e n e l c o n s ig u ie n t e
r ie s g o d e a lz a s e n la s ta s a s d e in te r s in te r n a s c o n e l
o b j e t o d e m a n te n e r o atraer ta le s f o n d o s . E s e s o b r e in
c e n t iv o e m a n a d e la g a r a n ta e s ta ta l a l o s v a lo r e s p
b lic o s (CETES y o tr o s ), y d e l c a r c te r tr a n sito r io ta n to
d e la s b a ja s ta sa s d e in te r s d e c o r to p la z o e n E s ta d o s
U n id o s (3 .7 % a l a o e n 1 9 9 2 ) c o m o d e la s u b v a lo r a -
c i n d e l p a tr im o n io b u r s til m e x ic a n o .

V II
C o n c lu s io n e s

L a s e x p e r i e n c i a s d e p o l t i c a f in a n c ie r a q u e s e h a n
e x a m in a d o e n e s t e a r t c u lo m u e s tr a n q u e la lib e r a li-
z a c i n d e l a s v a r ia b le s f in a n c ie r a s ( t a s a s d e in t e r s ,
c r d it o , a c c e s o a f o n d o s e x t e r n o s y o tr a s ) e s s l o u n o
El Banco de Mxico puso a comienzos de 1992 un lmite al
endeudamiento externo de los bancos equivalente al 10% de sus
pasivos.
d e l o s c o m p o n e n t e d e la e x t e n s i n d e la e c o n o m a d e
m e r c a d o a l s is t e m a f in a n c ie r o . H a y a l m e n o s d o s t i
p o s m s d e r e g u la c i o n e s c o n la n e c e s a r ia s u p e r v i
s i n d e s u e f e c t i v o c u m p l i m ie n t o q u e fij a n la s r e
g la s d e l j u e g o d e la s in s t i t u c i o n e s f in a n c ie r a s e n l o s
m e r c a d o s d e c r d it o y c a p ita l: la s n o r m a s q u e p e r f i
la n la o r g a n iz a c i n d e la in d u s tr ia f in a n c ie r a ( p r in

LIBERALIZACION O DESARROLLO FINANCIERO? GNTHER HELD

42 REVISTA DE LA CEPAL
c ip a lm e n t e c o n m ir a s a e le v a r l a e f i c i e n c i a d e la s
i n s t i t u c i o n e s y m e r c a d o s f in a n c i e r o s ) , y la s n o r m a s
p r u d e n c ia le s , q u e a p u n ta n a p r e s e r v a r la s o l v e n c i a d e
l a s in s t i t u c i o n e s f in a n c ie r a s y d e l a s e m p r e s a s e m i s o
r a s d e v a lo r e s .
L a l ib e r a l iz a c i n f in a n c ie r a p u e d e in c r e m e n ta r
e n f o r m a c o n s i d e r a b l e l o s f o n d o s q u e m o v i l i z a n la s
i n s t i t u c i o n e s f in a n c ie r a s y e x p o n e r la s a v a r ia d o s r ie s
g o s d e p r d id a e n e l m b it o m s lib r e e n q u e p u e d e n
t o m a r s u s p r o p ia s d e c i s i o n e s . S in e m b a r g o , n o c r e a
p o r s m i s m a r e g l a s d e l j u e g o a d e c u a d a s e n l o to c a n t e
a la s o l v e n c i a y e f i c i e n c i a d e e s a s in s t i t u c i o n e s , d e b i
d o a l o s p r o b le m a s d e in f o r m a c i n , la s e x t e m a l id a d e s
y l o s c o n f l i c t o s d e in t e r s q u e c a r a c t e r iz a n a l o s m e r
c a d o s d e c r d it o y c a p it a l. E l s u r g im ie n t o d e in s t it u
c i o n e s e in s t r u m e n t o s f i n a n c i e r o s e s p e c f i c o s n o e s
e s p o n t n e o , e n p a r te p o r e l c a r c te r a lt a m e n t e n o r m a
d o q u e t ie n e n la s t r a n s a c c io n e s f in a n c ie r a s . E s t o a c e n
t a l a im p o r t a n c ia d e q u e l a s a u t o r id a d e s d e l s i s t e m a
f i n a n c i e r o h a g a n u n e s f u e r z o s i s t e m t i c o y d e lib e r a d o
d e d e s a r r o llo i n s t it u c io n a l, a f i n d e f o r t a le c e r la r e g u
l a c i n y s u p e r v i s i n p r u d e n c ia le s e im p u ls a r la c r e a
c i n d e n u e v a s i n s t i t u c i o n e s e in t r u m e n t o s o la e x
p a n s i n d e l g ir o d e la s i n s t i t u c i o n e s e x is t e n t e s .
L a s c r i s i s f in a n c ie r a s o p r o b le m a s d e s o l v e n c i a
b a n c a r ia s e a l a d o s (c u a d r o 3 ) , a v a la n e l a r g u m e n to
d e q u e l a m e r a d e s r e g u l a c i n d e la s t a s a s d e in t e r s ,
d e l c r d it o y d e o tr a s v a r ia b le s f in a n c ie r a s s in u n
e f e c t i v o r e f o r z a m ie n t o d e l a r e g u la c i n p r u d e n c ia l,
m s q u e u n a p o l t i c a d e lib e r a l iz a c i n f in a n c ie r a r e
p r e s e n t a u n d e s c o n t r o l f in a n c ie r o . E l c o m p o r ta m ie n t o
d e b a n c o s d e s c o n t r o l a d o s , o s in c o n t r o le s p r u d e n c ia
l e s a d e c u a d o s , h a c o n d u c i d o a p r o b le m a s d e in e s t a b i
lid a d fin a n c ie r a . S in e m b a r g o , lo s p r o b le m a s d e
c a r te r a s e h a n o r ig in a d o t a m b i n e n e n t o r n o s m a c r o -
e c m i c o s i n e s t a b l e s o s u j e t o s a f u e r te s a ju s te s .
L o s a v a n c e s q u e s e h a n r e g is t r a d o e n l a r e g u la
c i n y s u p e r v i s i n p r u d e n c ia le s d e la b a n c a e n l o s
p a s e s d e l a r e g i n s e h a n t r a d u c id o p r in c ip a lm e n t e
e n n o r m a s d e c o n t r o l d e la s o l v e n c i a p o r p a r te d e
a u t o r id a d e s e s p e c ia l i z a d a s d e l s e c t o r p b l i c o . S in e m
b a r g o , h a s t a a h o r a la e n t r e g a d e i n f o r m a c i n a l o s
d e p o s it a n t e s y a l p b l i c o a c e r c a d e l o s r ie s g o s e n l o s
a c t iv o s y la s it u a c i n p a t r im o n ia l d e l o s b a n c o s h a
s id o m u y e sc a sa . E sto h a a y u d a d o a m a n t e n e r la
p e r c e p c i n d e q u e e x i s t e u n a g a r a n ta im p l c i t a d e l
E s t a d o a l o s d e p s it o s y o b l i g a c i o n e s , p e s e a l r e tir o o
l i m i t a c i n d e l a s g a r a n ta s e x p l c i t a s . M s a n , n i s i te c o n u n a lto r ie s g o d e m a l u s o d e l o s r e c u r s o s .
q u ie r a e l s u m in is t r o d e i n f o r m a c i n a d e c u a d a y o p o r
tu n a c o m o la q u e s e d a e n C h il e , p o r e j e m p l o
p a r e c e h a b e r v a r ia d o e s a p e r c e p c i n e n b u e n a p a r te
LIBERALIZACION 0 DESARROLLO FINANCIERO? GNTHER HELD
54 D I C I E M B R E 1994
d e l o s d e p o s it a n t e s . E s im p o r ta n te e n t o n c e s p e r s is tir
e n e l p e r f e c c i o n a m i e n t o d e la s n o r m a s q u e lim it a n y
c o n t r o la n l o s r ie s g o s d e p r d id a d e l o s b a n c o s , s o b r e
t o d o c u a n d o la s r e fo r m a s fin a n c ie r a s e x t ie n d e n e l g ir o
d e s u s a c t iv id a d e s .
L a r e fo r m a a l s is t e m a d e p e n s io n e s q u e s e i m
p la n t e n C h il e e n 1 9 8 1 c o n s t i t u y e u n e j e m p l o s o b r e
s a li e n t e d e d e s a r r o llo f in a n c ie r o c o n t r o la d o y n o d e
m e r a l ib e r a l iz a c i n fin a n c ie r a . E s t a r e f o r m a s e c a r a c
te r iz a p o r a h o r r o s o b l i g a t o r i o s d e c a r c te r i n s t i t u c i o
n a l, u n a e s t r e c h a r e g u la c i n d e l a o r g a n i z a c i n d e la
in d u s tr ia y u n a f ir m e r e g u la c i n y s u p e r v i s i n p r u
d e n c i a le s d e la s c a r te r a s d e l o s f o n d o s d e p e n s io n e s .
E s t a c o m b i n a c i n d e f a c t o r e s e x p l i c a e n b u e n a m e d i
d a la a c u m u la c i n d e f o n d o s y e l d e s a r r o llo d e l m e r
c a d o d e c a p it a le s lo g r a d o s h a s t a la f e c h a . E l d e s a r r o
l l o in s t it u c io n a l, i n c lu s o d e la s p r o p ia s a u to r id a d e s
p b l i c a s e n c a r g a d a s d e la r e g u la c i n y s u p e r v is i n ,
h a s i d o e s e n c ia l . H a p e r m it id o a m p lia r p r o g r e s iv a
m e n t e la s o p c i o n e s d e in v e r s i n d e l o s f o n d o s d e
p e n s io n e s e n t t u lo s y v a lo r e s a d e c u a d a m e n t e r e n ta
b l e s , s e g u r o s y l q u i d o s , c o n m ir a s a e n c a u z a r e s a
r p id a a c u m u la c i n d e r e c u r s o s h a c ia l a f o r m a c i n d e
c a p it a l r e a l y o tr o s u s o s s o c i a lm e n t e r e n t a b le s . E l d e
s a r r o llo i n s t it u c io n a l e s u n r e q u is it o q u e s e h a c o n s i
d e r a d o d e c is iv o para c o n s o lid a r e l n u e v o s is te m a d e
p e n s io n e s e n e l tie m p o : e n e l m a r c o d e r e g la s q u e
lim it a n m a r c a d a m e n t e l o s r ie s g o s d e l o s t t u lo s y v a
lo r e s a p t o s p a r a i n c lu ir s e e n l a s c a r te r a s d e l o s f o n d o s
d e p e n s io n e s , la s a d m in is tr a d o r a s d e e s o s f o n d o s c o m
p it e n lib r e m e n t e p o r lo g r a r l o s m e j o r e s r e n d im ie n t o s
f in a n c ie r o s y p o r a tra er c o t iz a n t e s .
L a r e fo r m a a l s is t e m a d e p e n s io n e s e f e c t u a d a e n
C h il e p u e d e s e r d e g r a n u t ilid a d p a r a e l d i s e o d e
p o l t ic a s f in a n c ie r a s e n p a s e s e n d e s a r r o llo , y a q u e
c o n s t i t u y e u n e n f o q u e a lt e r n a t iv o a l d e l a lib e r a liz a
c i n f in a n c ie r a . D i c h a r e f o r m a d e s t a c a la im p o r t a n c ia
d e d is p o n e r d e s u f ic i e n t e s a h o r r o s o f o n d o s , y la n e
c e s id a d d e q u e l a s a u to r id a d e s d e l s i s t e m a f in a n c ie r o
s e e s f u e r c e n d e lib e r a d a m e n t e p o r d e sa r r o lla r e l m e r
c a d o f in a n c ie r o y e s t a b le c e r u n a fir m e r e g u la c i n y
s u p e r v is i n , p a r a lo g r a r q u e la s in s t i t u c i o n e s f in a n
c ie r a s d e s e m p e e n a d e c u a d a m e n t e s u p a p e l e n l o s
p r o c e s o s d e f o r m a c i n d e c a p ita l; a l m i s m o t ie m p o ,
a p u n ta a l o s l m i t e s d e la s p o l t ic a s d e m e r a lib e r a li
z a c i n d e l a s ta s a s d e in t e r s , d e l c r d it o y d e o tr a s
v a r ia b le s f in a n c ie r a s , la s q u e l ib e r a liz a n l o q u e e x i s
L a a f l u e n c ia d e c a p it a l e x t e m o a M x i c o e n f o r
m a d e i n v e r s io n e s in t e r n a c io n a le s d e c a r te r a a p a rtir
d e 1 9 8 9 , o f r e c e ig u a l m e n t e u n d e s t a c a d o e j e m p l o d e
 REVISTA DE LA CEPAL
u n a m p l i o d e s a r r o llo in s t i t u c i o n a l d e l s i s t e m a f i n a n
c ie r o in te r n o . L a r e f o r m a f in a n c ie r a h a s i d o a m p lia ,
l a s a u t o r id a d e s d e l s i s t e m a f i n a n c i e r o h a n in t r o d u c i
d o u n a g a m a d e v a l o r e s p a r a l o s in v e r s io n is t a s e x
tr a n je r o s , y s e h a f a c il i t a d o la c o l o c a c i n d e v a lo r e s
m e x i c a n o s e n l o s m e r c a d o s in t e r n a c io n a le s d e c a p i
ta l. S i n e m b a r g o , l a a f l u e n c ia d e c a p it a l e x t e m o p r i
v a d o t a m b i n h a o b e d e c i d o a s o b r e i n c e n t iv o s a la s
e n tr a d a s d e c a p it a l f in a n c i e r o ( l ig a d o s p r in c ip a lm e n t e
a la g a r a n ta o t o r g a d a p o r e l E s t a d o a l o s v a lo r e s
p b l i c o s , a l a s r e d u c id a s t a s a s d e in t e r s d e c o r t o
B ib lio g ra fa
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LIBERALIZACION O DESARROLLO FINANCIERO? GNTHER HELD
54 D I C I E M B R E 1994 43
p l a z o e n E s t a d o s U n id o s y a l b a j o r ie s g o c a m b ia r io
in t e r n o ) . T o d o s e s t o s f a c t o r e s l le v a r o n r p id a m e n t e la
in v e r s i n e x tr a n je r a d e c a r te r a a n i v e l e s m u y e l e v a
d o s , a n te l o c u a l c a b e p r e g u n ta r s e a c e r c a d e la c o n v e
n i e n c ia d e e s t a b l e c e r r e g u la c i o n e s f in a n c ie r a s y p r u
d e n c i a le s e n c a m in a d a s a lim ita r l a e n tr a d a d e c a p it a l
f in a n c ie r o e x t e r n o v o l t il d e c o r t o p la z o o d e n a tu r a
l e z a e s p e c u l a t iv a , a f i n d e e v it a r e f e c t o s m a c r o e c m i -
c o s a d v e r s o s s o b r e e l t ip o d e c a m b i o r e a l y e l a h o r r o
n a c io n a l, y a b rir m s e s p a c i o a f l u j o s f i n a n c i e r o s e x
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44 REVISTA DE LA CEPAL
Liberalizacin financiera y problemas de soivencia en Amrica Latina
A p a r tir d e m e d i a d o s d e l o s a o s s e t e n t a , A r g e n
tin a , C h il e y U r u g u a y l le v a r o n a d e la n t e p o l t ic a s d e
l ib e r a l iz a c i n d e la s t a s a s d e in t e r s , e l c r d it o y o tr a s
v a r ia b le s f in a n c ie r a s , i n c lu id a u n a a m p lia c i n d e l g ir o
d e lo s b a n c o s o d e lo s s e r v ic io s fin a n c ie r o s q u e s to s
p u e d e n p r e s ta r , e n c o n d i c i o n e s m u y a d v e r s a s p a r a su
s o l v e n c i a . L a a p l i c a c i n s im u lt n e a d e v i g o r o s a s m e
d id a s d e e s t a b i l iz a c i n , e n p a r tic u la r la a d o p c i n d e l
t ip o d e c a m b i o n o m i n a l c o m o a n c la d e e s t a b i l iz a c i n
e n l o s tr e s p a s e s a p a rtir d e 1 9 7 8 , p o r u n l a d o , y d e
r e f o r m a s lig a d a s a l a a p e r tu r a a l c o m e r c i o e x t e r io r y
d e la c u e n t a d e c a p it a l, p o r o tr o , c o n d u j e r o n a i n c o n
s is te n c ia s e n la p o ltic a e c o n m ic a y a u n a in e s ta b ili
d a d m a c r o e c o n m ic a . L o s t ip o s d e c a m b i o d e m a s i a
d o b a j o s , la s e le v a d a s t a s a s d e in t e r s r e a le s y la s
im p o r t a n t e s a lt e r a c io n e s d e la r e n t a b ilid a d d e la s a c t i
v i d a d e s e c o n m i c a s d e te r io r a r o n la c a lid a d d e la s c a r
te r a s d e p r s t a m o s d e l o s b a n c o s .
L a s e x p e r ie n c ia s d e lib e r a liz a c i n f in a n c ie r a d e la
b a n c a e n e s t o s p a s e s d u r a n te l o s a o s s e te n ta ta m b i n
t u v ie r o n lu g a r b a jo c o n d i c io n e s c a r e n te s d e r e s g u a r d o s
d e la s o l v e n c ia ; p r e v a le c i u n a g a r a n ta e x p lc it a o im
p lc it a d e l E s t a d o a l o s d e p s it o s y o tr a s o b l i g a c io n e s ,
y h u b o s e v e r a s f a lla s e n la s n o r m a s d e c o n tr o l d e l o s
r ie s g o s y l o s r e q u is it o s d e p r o v is io n e s . E n U r u g u a y n o
h a b a n o r m a s m n im a s ; e n C h ile la c la s if i c a c i n d e
la s c a r te r a s d e p r s ta m o p o r c a te g o r a s d e r ie s g o s s e
i n i c i a p r in c ip io s d e l o s a o s o c h e n t a , m u y p o c o a n te s
d e la ir r u p c i n d e p r o b le m a s d e s o lv e n c ia ; e n A r g e n t i
n a la s u p e r v is i n b a n c a r ia e ra c a s i in e x is t e n t e y la m e
d i c i n d e l o s r ie s g o s d e c a rte ra c o m e n z s l o d e s p u s
d e la s in t e r v e n c io n e s b a n c a d a s d e c o m ie n z o s d e l o s
a o s o c h e n t a ( B a n d a ,1 9 9 0 , H e ld y S z a la c h m a n ,1 9 8 9 ;
S a l a m a ,1 9 9 1 ) . E n l o s tr es p a s e s la lib e r a liz a c i n d e l
c r d ito y la s ta s a s d e in te r s s e tr a d u jo e n u n a c e le r a d o
in c r e m e n t o d e l o s p r s t a m o s d e a lto r ie s g o , a ta s a s tres
y h a s ta c in c o v e c e s s u p e r io r e s a la d e c r e c im ie n t o d e l
PIB. D i c h o s p r s ta m o s a b a rca b a n : c r d ito s a a c tiv id a
d e s n o tr a n s a b le s in t e m a c io n a lm e n t e ( in c lu id a s la s d e l
ru b ro in m o b ilia r io y la s d e n a tu r a le z a e s p e c u la t iv a ) y
f in a n c ia d o s e n g r a n m e d id a e o n d e u d a e x te r n a ; u n a
a m p lia r e n o v a c i n d e c r d it o s d e d u d o s o r e c a u d o , c a
p it a liz a n d o e le v a d a s ta s a s r e a le s d e in te r s ( y d e v e n
g a n d o in g r e s o s q u e n o s e p a g a b a n e n la p r c tic a ), y
c r d ito s e x c e s i v o s a e m p r e s a s o p e r so n a s r e la c io n a
d a s , c o n p o c a s g a r a n ta s r e a le s . L a g a r a n ta im p lc ita
d e l E s ta d o a lo s d e p s it o s f a c ilit e l e n d e u d a m ie n to in
te rn o y e x te r n o d e lo s b a n c o s q u e s o s t u v o e s t e p r o c e s o .
LIBERALIZACION O DESARROLLO FINANCIERO? GNTHER HELD
54 D I C I E M B R E 1994
E s d i f c i l e v a lu a r e n q u m e d id a l o s d e s a j u s t e s
m a c r o e c o n m ic o s , p o r u n la d o , y la s f a lla s d e r e g u la
c i n y s u p e r v is i n p r u d e n c ia le s , p o r o tr o , in f iu y e r o n
e n la s a m p lia s c r is is f in a n c ie r a s q u e e s t a lla r o n e n e s
t o s p a s e s a c o m i e n z o s d e l o s a o s o c h e n t a . S in e m
b a r g o , n o c a b e d u d a d e q u e la s s e g u n d a s d e s e m p e a
r o n u n d e s t a c a d o p a p e l. E s s i g n i f i c a t i v o q u e ta n to e n
A r g e n t in a c o m o e n C h il e , y e n p a r te e n U r u g u a y , l o s
s e v e r o s p r o b le m a s d e s o l v e n c i a d e la b a n c a ir r u m p ie
ran a n t e s d e q u e la s c r is is d e b a la n z a d e p a g o s y d e
e n d e u d a m ie n t o e x t e r n o d e 1 9 8 2 -1 9 8 3 o c a s io n a r a n
fu e r te s c a d a s d e s u a c t iv id a d e c o n m ic a .
E n C o lo m b ia , la c r i s i s b a n c a r ia d e c o m i e n z o s d e
l o s a o s o c h e n t a ilu s tr a c m o u n a b a n c a s in c o n t r o le s
d e s o l v e n c i a p u e d e a s u m ir , e n c o n d i c i o n e s d e lib e r a
l i z a c i n f in a n c ie r a , e l e v a d o s r ie s g o s d e c r d it o y p r
d id a s i n s o s t e n ib l e s d e c a r t e r a ,in c lu s o e n u n e n to r n o
m a c r o e c o n m ic o r e la t iv a m e n t e e s t a b le y c o n u n a p o
l t i c a c o n s e r v a d o r a d e a c c e s o d e l o s b a n c o s a l e n d e u
d a m ie n t o e x t e m o . E n 1 9 8 0 - 1 9 8 1 l o s p r s t a m o s b a n -
c a r io s a u m e n ta r o n m s d e 4 0 % e n t r m in o s r e a le s .
L a a m p lia in t e r v e n c i n b a n c a r ia q u e c o m e n z e n 1 9 8 2
p u s o d e m a n i f i e s t o q u e l o s p r s t a m o s r e la c io n a d o s
d e a lt o r ie s g o a g r u p o s e c o n m i c o s i n c lu id o e l u s o
d e l c r d it o b a n c a r io p a r a c o m p r a r a c c i o n e s d e e m p r e
s a s d e l s e c to r r e a l h a b a n c o n t r ib u id o d e m a n e r a
im p o r ta n te a e s e a n o r m a l c r e c im ie n t o . L a s n o r m a s y
l m i t e s c r e d i t ic i o s h a b a n s id o a m p lia m e n t e s o b r e p a
s a d o s , e n ta n to q u e la a u to r id a d s u p e r v is o r a h a b a
q u e d a d o a la z a g a e n la v e r i f ic a c i n d e la c a lid a d d e
l a c a r te r a d e p r s t a m o s ( Z u le t a , 1 9 9 0 ) .
C o s t a R ic a a d o p t p o lt ic a s d e e s t a b iliz a c i n y
r e fo r m a e c o n m ic a e n 1 9 8 3 , tras u n a s e v e r a c r is is d e
b a la n z a d e p a g o s y la d e c la r a c i n d e m o r a to r ia d e su
d e u d a e x t e m a (e s t a ltim a e n 1 9 8 1 ) . L a r e fo r m a fin a n
c ie r a a m p li e l g ir o d e la b a n c a p r iv a d a e n la a s ig n a
c i n d e l c r d ito y d e s r e g u l la s ta s a s d e in te r s e n tres
e ta p a s , a p u n ta n d o a ta s a s d e in te r s r e a le s p o s it iv a s
p e r o m o d e r a d a s e n la b a n c a s u p e r v is a d a . A l m i s m o
t ie m p o , s e a v a n z e n la r e g u la c i n y s u p e r v is i n p r a -
d e n c ia le s , m e d ia n te la c la s if i c a c i n d e la s ca rte ra s d e
p r s ta m o d e l o s b a n c o s d e a c u e r d o c o n c a t e g o r a s d e
r ie s g o y e l e s t a b le c im ie n t o ta n to d e n o r m a s m s e s t r ic
ta s s o b r e p r o v is io n e s c o m o d e u n c o n ju n to d e in d ic a
d o r e s so b r e e l d e s e m p e o b a n c a r io p ara in fo r m a c i n
d e l o s d e p o s ita n te s y e l p b lic o . A s im i s m o , s e a b r i la
p u e r ta a s o c ie d a d e s f in a n c ie r a s lib r e s o n o r e g u la
d a s . E s ta s ltim a s p r o n to a u m e n ta r o n e n n m e r o y c o
 REVISTA DE LA CEPAL
m e n z a r o n a o p e r a r e n s e g m e n t o s m s r ie s g o s o s d e l
m e r c a d o , c o n e le v a d a s ta s a s d e in te r s r e a le s . L a a d o p
c i n d e u n a p o lt ic a m o n e ta r ia c o n tr a c tiv a a f in e s d e
1 9 8 7 o c a s i o n p r o b le m a s d e iliq u id e z al s is t e m a f in a n
c ie r o y d e s e n c a d e n la q u ie b r a d e to d a s la s s o c ie d a d e s
fin a n c ie r a s n o r e g u la d a s . S in e m b a r g o , e n e s t e d e s a s tr e
f in a n c ie r o n in g n b a n c o s u p e r v is a d o c a y e n la i n s o l
v e n c ia ( D e P a u la , 1 9 9 0 ; D a z ,1 9 9 1 ) .
S o l i v i a e n 1 9 8 5 y P e r e n 1 9 9 0 lib e r a liz a r o n la s
t a s a s d e in t e r s y e l c r d it o e n m e d i o d e fr a n c a tu r b u
l e n c i a i n f l a c io n a r ia y s e v e r a s p o l t ic a s d e e s t a b i l iz a
c i n y r e f o r m a s e c o n m i c a s . L a s t a s a s d e in t e r s r e a
l e s a c t iv a s e r a n e x t r e m a d a m e n t e a lta s d e s p u s d e
v a r io s a o s t o d a v a s e s itu a b a n a lr e d e d o r d e l 4 0 %
p o r a o , e n ta n to q u e l o s p r e c i o s r e l a t iv o s y la
r e n t a b ilid a d d e l a s a c t iv i d a d e s e c o n m i c a s s u fr a n
f u e r te s v a i v e n e s p o r la r p id a a p e r tu r a a l e x t e r io r y
lo s m a r ca d o s a ju stes d e l g a sto a g r eg a d o . E sto s fa c to
r e s f u e r o n l o s q u e a l p a r e c e r d e s a ta r o n l o s p r o b le m a s
d e s o l v e n c i a e n l o s s is t e m a s b a n c a r io s d e a m b o s p a
s e s . S i n e m b a r g o , t a m b i n in c id ie r o n e n e s t a s it u a
c i n l a s f a l la s e n l a r e g u la c i n y s u p e r v is i n o r ie n t a
d a s a r e s g u a r d a r la s o l v e n c ia . E n B o l i v i a , e l c ie r r e d e
c u a tr o b a n c o s e n 1 9 8 7 d e j a l d e s c u b ie r t o la c a r e n c ia
d e c o n t r o le s a d e c u a d o s d e s o l v e n c ia ; la s n o r m a s d e
l i m i t a c i n d e r i e s g o s e r a n d e f e c t u o s a s , h a b a e x c e s i
v a s c o l o c a c i o n e s r e la c io n a d a s , la s u p e r v is i n e r a d
b i l y h a b a u n a g a r a n ta e s t a t a l im p l c i t a p a r a l o s d e
p s it o s . E n P e r , d e s d e 1 9 9 1 a e s t a p a r te la q u ie b r a
d e v a r io s b a n c o s y m u t u a le s a g o t e l f o n d o d e s e g u r o
para l o s d e p s it o s , d e b i e n d o e l E s t a d o c u b r ir e l f a l
la n t e d e r e c u r s o s ; e n m a r z o d e 1 9 9 3 , l o s p r s t a m o s
m o r o s o s d e l o s b a n c o s c o m e r c i a l e s r e p r e s e n ta b a n e l
2 2 % d e s u s c a r te r a s d e c r d it o , e n ta n to q u e s u s p r o
v i s i o n e s e q u i v a l a n a s l o e l 12% d e e l l a s , s it u a c i n
q u e a p u n ta a p r o v i s i o n e s i n s u f i c i e n t e s y r e z a g o s e n la
r e c a p it a liz a c i n d e l o s b a n c o s ( A f c h a d e la P arra, 1 9 9 0 ;
G o n z l e z A r r ie ta , 1 9 9 2 ) .
E n V e n e z u e l a , l a i n t e r v e n c i n d e u n b a n c o c o
m e r c ia l e n fe b r e r o d e 1 9 9 4 m a r c e l i n i c i o d e u n a
LIBERALIZACION O DESARROLLO FINANCIERO? GNTHER HELD
54 D I C I E M B R E 1994 45
c r is is f in a n c ie r a d e la b a n c a . A m it a d e s d e a o f u e r o n
in t e r v e n id o s o c h o b a n c o s q u e h a b a n r e c ib id o a u x i l io
f in a n c ie r o e n l o s m e s e s p r e v io s , y q u e in c lu a n a lr e
d e d o r d e c in c u e n t a s o c i e d a d e s f i l i a l e s , e s t a s lt im a s
c a s i to d a s d e n d o le f in a n c ie r a . S e v e r a s f a l la s d e r e
g u l a c i n y s u p e r v i s i n d e l s is t e m a f in a n c ie r o p a r e c e n
h a b e r d e s e n c a d e n a d o e s t a c r is is . L a S u p e r in te n d e n c ia
d e B a n c o s y e l F o n d o d e G a r a n ta a l o s D e p s i t o s
( f o g a d e ) h a n t e n id o p o c a a u t o n o m a p a r a e j e r c e r s u s
f u n c i o n e s , i n s u f i c i e n t e s a t r ib u c io n e s y p o c a c a p a c i
d a d f is c a li z a d o r a p a r a e n fr e n ta r s it u a c i o n e s f i n a n c i e
ra s p r o b le m tic a s ; h a n e x h ib id o d e f i c i e n c i a s e n e l c o n
tr o l d e l a s o l v e n c i a d e la s in s t i t u c i o n e s f in a n c ie r a s , y
s u s f u n c i o n e s n o h a n e s t a d o c la r a m e n t e s e p a r a d a s . L a
c l a s i f i c a c i n d e la s c a r te r a s d e p r s t a m o p o r l a S u p e r
i n t e n d e n c ia p r e s t i n s u f i c i e n t e a t e n c i n a l o s r ie s g o s
d e p r d id a e s p e r a d o s , y e n p a r tic u la r , a l a n lis is c o n
s o l i d a d o d e l o s c r d it o s r e l a c i o n a d o s q u e o t o r g a
b a n lo s b a n c o s a e m p r e sa s d e lo s g r u p o s e c o n m ic o s
d e l o s c u a l e s f o r m a b a n p a r te y d e l a c o n c e n t r a c i n d e
p r sta m o s e n g r u p o s q u e o p era n d e h e c h o c o m o c o n
g lo m e r a d o s e n e l r e a f in a n c ie r a . P o r l o e x p u e s t o , s e
p r o d u jo u n r e z a g o e n la c o n s t i t u c i n d e p r o v i s i o n e s
p a r a e n fr e n ta r t a le s r ie s g o s . E n e l c a s o d e l f o g a d e ,
la s p r im a s o a p o r te s q u e l o s b a n c o s h a n h e c h o a l
F o n d o n o s e h a n d i f e r e n c ia d o p o r r ie s g o , y s u p r e s e n
c i a p a r e c e h a b e r a le n t a d o a l o s d e p o s it a n t e s a d e s
p r e o c u p a r s e d e l a s it u a c i n d e s o l v e n c i a d e l o s b a n
c o s ( H a u s m a n , J a r a m illo y R i g o b n ,1 9 9 2 ) .
E l e n t o r n o m a c r o e c o n m ic o t a m b i n d e s e m p e
u n p a p e l e n la c r i s i s b a n c a r ia v e n e z o l a n a . L a p o l t ic a
d e e s t a b i l iz a c i n y a ju s te q u e s e p u s o e n m a r c h a e n
1 9 8 9 n o l o g r c o n s o l i d a r l a s i t u a c i n f in a n c ie r a d e l
s e c t o r p b lic o . E l d f i c i t d e l s e c t o r p b l i c o n o f i n a n
c ie r o l l e g a c e r c a d e l 6 % d e l P I B e n 1 9 9 2 - 1 9 9 3 , lo
q u e c o n d u j o a e le v a d a s t a s a s d e in t e r s a n te u n a p o l
t ic a m o n e t a r ia r e s tr ic tiv a . E n 1 9 9 3 la s ta s a s r e a le s
a c t iv a s s e situ a r o n a lr e d e d o r d e l 3 0 % , y d e te r io r a r o n
p o r s u c u e n t a la c a lid a d d e la c a r te r a d e p r s t a m o s d e
lo s b a n co s.
 REVISTA DE LA CEPAL 54 47

Ajuste fiscal
y gasto social

R o sse lla Cominetti

Consultora Division de Los desequilibrios en el sector externo e interno, desencadena

Desarrollo Econmico de la
CEPAL. dos a comienzos de los aos ochenta, as como las polticas de

ajuste y estabilizacin aplicadas a lo largo de la dcada en Am

rica Latina, contrapusieron la necesidad de reducir el dficit

fiscal y la de compensar las prdidas de ingreso de los grupos

ms vulnerables derivadas de la crisis del endeudamiento exter

no. En este artculo se examina el comportamiento del gasto

social en un grupo de pases de la regin, con el objeto de

determinar en qu medida esas polticas afectaron el nivel y la

composicin del gasto social y, por lo tanto, acotaron el diseo

de la poltica social. Como mtodo de anlisis, se ha revisado la

evolucin de dicho gasto en diversos episodios de ajuste y des

ajuste fiscales identificados en cada pas, cotejndola con la

evolucin de las finanzas del sector pblico. La informacin

examinada sugiere que el gasto social fue utilizado principal

mente como instrumento de ajuste fiscal, lo que explica su dete

rioro generalizado en los aos ochenta. Por lo dems, el impacto

de esta poltica no se distribuy en forma simtrica entre los

diversos sectores sociales, afectando seriamente a los sectores

de la vivienda y de la educacin.

D I C I E M B R E 1994
48 REVISTA DE LA CEPAL
I
I n tr o d u c c i n
E n l o s a o s o c h e n t a A m r i c a L a tin a tr a n s it p o r c o s
t o s o s e p i s o d i o s d e a j u s t e , e n u n in t e n t o p o r r e s ta b le
c e r l o s e q u i l ib r i o s in t e r n o s y e x t e r n o s tr a s la c r i s i s d e
f in a n c i a m ie n t o q u e ir r u m p i e n la r e g i n a c o m i e n
z o s d e l d e c e n io . E s t e p r o c e s o c u l m in c o n u n b a
l a n c e n e g a t i v o , ta n to e n t r m in o s d e c r e c i m i e n t o c o
m o d e e q u id a d . P o r la s c a r a c t e r s t ic a s d e la c r i s i s , la
f u n c i n c o m p e n s a t o r ia d e i n g r e s o s d e l g a s t o s o c i a l
e n tr e n c o n f l i c t o c o n s u p a p e l e n e l a ju s te d e l d f i c i t
f i s c a l.
E n e l p e r o d o d e c r i s i s a u m e n t l a p o b l a e i n
v u l n e r a b l e , p r i n c ip a lm e n t e p o r h a b e r s e e l e v a d o l o s
n iv e le s d e d e s e m p le o . A d e m s , e l p r o c e s o in fla c io
n a r io q u e a c o m p a a l a r e g i n y l o s p l a n e s d e a j u s
t e a p l i c a d o s d u r a n te e s e p e r o d o c o n t r ib u y e r o n a d e
te r io r a r e l p o d e r d e c o m p r a d e l a p o b l a c i n o c u p a
d a . D e s d e u n a p e r s p e c tiv a d e p o ltic a s o c ia l, e l g a s
t o s o c i a l d e b i e r a h a b e r c r e c i d o d u r a n te e s t e p r o c e s o ,
c o m p e n s a n d o l a p r d id a d e i n g r e s o s d e l a p o b l a
c i n . S in e m b a r g o , e l a ju s te e c o n m ic o p r e s io n e n
l a d i r e c c i n o p u e s t a . A l d e s e n c a d e n a r s e l a c r i s i s , la s
e c o n o m a s la t in o a m e r i c a n a s p r e s e n t a b a n im p o r t a n
t e s d f i c i t e x t e r n o s e in t e r n o s y h a b a n s u f r id o u n a
a b r u p ta p r d id a d e c a p a c id a d d e f i n a n c i a m ie n t o . L a
p o s i b i l i d a d d e e li m i n a r e l c r e c i e n t e d f i c i t d e l s e c t o r
p b l i c o s i n r e d u c ir e l g a s t o p b l i c o s e v e a s e r ia
m e n t e l im i t a d a t a n t o p o r l a i m p o s i b i l i d a d d e i n c r e
m e n ta r la s r e c a u d a c io n e s r e a le s e n s itu a c io n e s r e c e
s i v a s e i n f l a c i o n a r i a s , c o m o p o r l a p r d id a d e c a p a
c id a d d e e n d e u d a m ie n t o e n e l e x t e r io r . D e e s t a m a
n e r a , e l p e s o d e l a j u s t e f i s c a l r e c a y p r i n c ip a lm e n t e
e n e l g a s to p b lic o n o fin a n c ie r o , u n o d e c u y o s c o m
p o n e n te s e s e l g a s to s o c ia l.
L a d c a d a d e 1 9 8 0 h a s i d o a n a liz a d a e x t e n s a
m e n t e e n la s p u b l i c a c io n e s e s p e c ia l i z a d a s a p a rtir d e l
m b it o m a c r o f i s c a l, l o q u e h a a p o r ta d o n u e v a s e n s e
a n z a s a c e r c a d e l r o l d e la p o l t ic a f i s c a l e n l o s p r o
c e s o s d e e s t a b i l i z a c i n y a j u s t e .' E n e l l a s t a m b i n s e
h a p r e s t a d o e s p e c i a l a t e n c i n a l o s c o s t o s s o c i a l e s d e
d i c h o s p r o c e s o s , q u e h a n m e r m a d o f u e r te m e n t e l o s
n i v e l e s d e v i d a d e g r a n p a r te d e l a p o b la c i n : a s lo
' Vase por ejemplo Marfn (1986); cepal (1989); Frenkel (1990),
y Fanelli y Frenkel (1990).
AJUSTE FISCAL Y GASTO SOCIAL >ROSSELLA COMINETTI
54 D I C I E M B R E 1994
in d ic a n e l a u m e n t o d e l p o r c e n t a je d e la p o b l a c i n e n
c o n d i c i o n e s d e p o b r e z a y e l d e t e r io r o d e la d is tr ib u
c i n d e l i n g r e s o e n tr e 1 9 8 0 y 1 9 9 0 .^ L o s e s t u d io s q u e
in te n ta n e v a lu a r e l im p a c t o d e la s p o l t ic a s d e e s t a b i
l i z a c i n y a ju s te e n l o s p r o g r a m a s s o c i a l e s p o r lo
g e n e r a l p o n e n d e r e l i e v e l o s e f e c t o s d e e s t a s p o l t ic a s
s o b r e e l n i v e l y la c o m p o s i c i n d e l g a s t o so c ia l.^
A u n q u e e n g e n e r a l, s e e s t i m a q u e la s p o l t ic a s
e c o n m ic a s a p lic a d a s e n l a r e g i n d u r a n te l o s a o s
o c h e n t a r e d u je r o n e l g a s t o s o c i a l s in a liv ia r e l d e t e
r io r o d e l o s n i v e l e s d e v i d a d e l o s g r u p o s m s v u l n e
r a b le s , n o h a y e s t u d io s e x p l c i t o s d e l c o m p o r ta m ie n t o
d e d ic h o g a s t o v in c u l a d o c o n la e v o l u c i n d e la s f i
n a n z a s p b lic a s e n e s t e p e r o d o . L o s tr a b a jo s q u e a n a
liz a n e l c o m p o r t a m ie n t o d e l g a s t o s o c i a l e n l o s a o s
o c h e n t a t ie n d e n a s e r p a r c ia le s e n la s e l e c c i n ta n to
d e l o s p e r o d o s c o m o d e l o s p a s e s a n a liz a d o s . P o r l o
d e m s , la m a y o r a d e e l l o s s e c o n c e n t r a n e n l o s p e
r o d o s d e r e d u c c i n d e l g a s t o p b l i c o to ta l. E s t e c r i
t e r io l im i t a in n e c e s a r ia m e n t e l o s e p i s o d i o s d e a ju s te
f i s c a l q u e s o n e x a m in a d o s ; y a d e m s , l o s p e r o d o s d e
r e d u c c i n de g a sto p b lic o p o d r a n no r e fle ja r
n e c e s a r ia m e n t e la e x i s t e n c i a d e u n p r o c e s o d e a ju s te
d e la s f in a n z a s p b lic a s . U n c r it e r io m s a d e c u a d o e s
a q u e l q u e a n a liz a la tr a y e c to r ia d e l g a s t o s o c i a l e n
r e l a c i n c o n la e v o l u c i n d e l d f i c i t d e l s e c t o r p b li
c o n o f in a n c ie r o , y c o n s id e r a e l c o m p o r t a m ie n t o d e
l o s d if e r e n t e s n i v e l e s d e g o b ie r n o q u e f o r m a n p a r te
d e l s e c t o r p b lic o .
E s t e a r t c u lo b u s c a e v a lu a r e l p a p e l d e l g a s t o
s o c i a l, ta n to a n i v e l g l o b a l c o m o s e c t o r ia l, e n la s d i s
tin ta s f a s e s d e a ju s te y d e s a j u s t e f i s c a l o b s e r v a d a s e n
A m r ic a L a tin a e n l o s a o s o c h e n t a , y d e te r m in a r la
p r io r id a d a s ig n a d a a l g a s t o s o c i a l c o m o in s t r u m e n t o
d e p o l t ic a s o c i a l y c o m o in s t r u m e n t o d e a ju s te d e l o s
d f i c i t f i s c a l e s . E s t a e v a lu a c i n s e r e a liz a a p a rtir d e
u n a n lis is d e la e v o l u c i n d e l g a s t o s o c i a l y d e la s
f i n a n z a s p b lic a s e n la r e g i n .
^ Vase por ejemplo Altimir (1993); Cornia, Jolly y Stewart (1987);
Figueroa (1992); Lustig (1991); Mujica y Larraaga (1992); Pfe-
ffermann, (1987), y Grosh (1990).
^ Vase por ejemplo Hicks y Kubish( 1984); Cornia, Jolly y Stewart
(1987); Grosh (1990); Ebel (1991), y Carciofi y Beccaria (1993),
 REVISTA DE LA CEPAL
II
E l p r o c e s o d e a j u s t e
C o m o c o n s e c u e n c i a d e l o s a c o n t e c i m ie n t o s e x t e r n o s
a s o c i a d o s a l d e t e r io r o d e l o s t r m in o s d e in t e r c a m
b i o , a l in c r e m e n t o d e la ta s a d e in t e r s y a l c o r te
a b r u p to d e la a f l u e n c ia d e r e c u r s o s e x t e r n o s , l o s p a
s e s d e A m r i c a L a t in a s u f r ie r o n e n s u m a y o r a c o n s i
d e r a b le s d f i c i t e n e l s e c t o r e x t e r n o , l o s q u e c o n p o s
te r io r id a d s e p r o p a g a r o n a l s e c t o r f i s c a l . L o s p a
s e s a f e c t a d o s t u v ie r o n q u e p o n e r e n m a r c h a d iv e r s o s
p r o g r a m a s d e e s t a b i l i z a c i n y a ju s te , l o s q u e e n a l g u
n o s c a s o s f u e r o n a c o m p a a d o s p o r r e f o r m a s m s ra
d i c a l e s q u e m o d i f i c a r o n e l p a p e l d e l E s ta d o .
L a e v o l u c i n d e l a s f in a n z a s p b lic a s e n A m r i
c a L a t in a d u r a n te l o s a o s o c h e n t a r e f l e j e n g r a n
m e d i d a e l p r o c e s o d e a j u s t e tr a s l a c r i s i s d e f in a n c ia -
m ie n to e x te m o q u e s e d e s e n c a d e n e n 1 9 8 2 . L a p e r
s i s t e n c i a e in t e n s i d a d q u e a s u m i e l p r o c e s o d e a ju s te
f i s c a l e n c a d a p a s e s t u v i e r o n d e t e r m in a d a s p o r la s
c o n d i c i o n e s i n i c i a l e s d e l a s f i n a n z a s p b lic a s , p o r l o s
a c o n t e c i m ie n t o s e x t e m o s y p o r l a s p o l t ic a s d e a ju s te
im p l e m e n t a d a s c o n p o s t e r io r id a d .
L a c r i s i s r e p e r c u t i e n la s f i n a n z a s p b lic a s d e
to d o s lo s p a s e s d e la r e g i n , a u n q u e c o n d iv e r s o s
m a t i c e s d e i n t e n s id a d y p e r s is t e n c ia , l o q u e d i o o r i
g e n a s u v e z a p r o c e s o s d e a ju s te f i s c a l c o n d i f e r e n t e s
g r a d o s d e in t e n s i d a d y e f ic a c i a . E n g e n e r a l, e l d e t e
r io r o d e l a s f i n a n z a s p b l i c a s s e d i o e n m e d i o d e
f u e r te s r e s t r i c c i o n e s e n l a s f u e n t e s d e f in a n c ia m ie n t o
in te r n a s y e x t e r n a s , y a f e c t ta n to a la s f u e n t e s c o m o
a l o s u s o s d e l o s r e c u r s o s p b l i c o s e n l o s d is t in to s
n iv e le s d e g o b ie r n o . L o s in g r e s o s d e l se c to r p b lic o
d is m in u y e r o n , f u n d a m e n t a lm e n t e p o r l a c o n t r a c c i n
d e l a a c t iv i d a d in te r n a , p o r la p o l t ic a c a m b ia r ia y p o r
l a e r o s i n d e la s r e c a u d a c i o n e s a c a u s a d e l o s p r o c e
s o s in fla c io n a r io s q u e s e d e sa ta r o n a c o m ie n z o s d e l
d e c e n i o . P o r e l l a d o d e l o s u s o s , la c r i s i s s e tr a d u jo
s o b r e t o d o e n u n a m a y o r t r a n s f e r e n c ia d e r e c u r s o s a l
e x t e r io r , d e b id a a l d e t e r io r o d e l o s t r m in o s d e in te r
c a m b io y a l a u m e n to d e lo s g a s to s fin a n c ie r o s a s o c ia
d o s a l s e r v i c i o d e l a d e u d a e x te r n a .
L a r e d u c c i n d e l o s g a s t o s p b l i c o s t ie n e i n e v it a
b l e m e n t e u n c o s t o e c o n m i c o y s o c i a l, y a q u e e s m u y
d ifc il c o m p e n s a r e n e l c o r to p la z o e l im p a c to d e u n a
r e d u c c i n o p o s te r g a c i n d e d ic h o s g a s to s c o n u n a
m a y o r e f i c i e n c i a d e l s e c t o r p b l i c o . P o r o tr o la d o , la
e x i s t e n c i a d e g a s t o s c o m p r o m e t i d o s o t o r g a a a lg u n o s
AJUSTE FISCAL Y GASTO SOCIAL ROSSELLA COMINETTI
54 D I C I E M B R E 1994 49
f is c a l e n A m r ic a L a tin a
c o m p o n e n t e s d e e s t a v a r ia b le u n a lt o g r a d o d e r ig id e z
q u e i n d u c e a c o n tr a e r b s ic a m e n t e l o s g a s t o s p o s te r g a -
b l e s . D e a l l q u e l o s g a s t o s d e c a p it a l y l o s g a s t o s
s o c i a l e s s u e la n v e r s e a f e c t a d o s e n s it u a c i o n e s d e u r
g e n c i a f i s c a l. L o s i n s t m m e n t o s d e p o l t ic a f i s c a l , p o r
e l la d o d e l g a s t o p b l i c o , q u e s e h a n u t i l iz a d o u s u a l
m e n t e p a r a c o n s e g u i r e l a ju s te f i s c a l e n A m r i c a L a
tin a h a n s id o : la r e a ju s ta b ilid a d d e la s r e m u n e r a c io n e s
d e l o s tr a b a ja d o r e s d e l s e c t o r p b l i c o p o r d e b a j o d e la
i n f l a c i n , la s u s p e n s i n o p o s t e r g a c i n d e p r o y e c t o s
d e in v e r s i n p b lic a y e l a tr a so e n l a c a n c e l a c i n d e
c o m p r o m i s o s c o n e l s e c to r p r iv a d o o c o n e l e x te r io r .
1. La magnitud y las c a u sa s del dficit fiscal
L a s i t u a c i n f i s c a l a l c o m i e n z o d e l o s a o s o c h e n t a
p r e s e n t a b a d i f e r e n c ia s s i g n i f i c a t i v a s e n tr e l o s p a s e s
d e la r e g i n . E n e f e c t o , l a p r e s e n c ia d e d f i c i t im p o r
ta n te s e n a lg u n o s p a s e s q u e s e h a b a n c a r a c t e r iz a d o
p o r la a p lic a c i n d e p o ltic a s f is c a le s e x p a n s iv a s
A r g e n t in a , C o s t a R i c a y M x i c o c o n tr a s ta b a c o n
e l e q u ilib r io e n l a c u e n t a f i s c a l e x h i b i d o p o r p a s e s
c o m o C h il e , P a r a g u a y , U r a g u a y y V e n e z u e l a . E s ta s
d if e r e n c ia s d e te r m in a r o n e n g r a n m e d i d a la e f i c a c i a
d e la s p o l t ic a s d e a ju s te a p lic a d a s e n a lg u n o s p a s e s
d u r a n te e l d e c e n io .
C o n e l o b j e t o d e c o n o c e r e l n i v e l y e l o r ig e n d e l
d e s e q u ilib r io f i s c a l, s e h a e x a m in a d o p a ra u n g m p o d e
p a s e s d e la r e g i n la in te n s id a d q u e a l c a n z e l d e s
a ju s te f i s c a l, a s c o m o s u v a r ia c i n y l o s p r in c ip a le s
f a c to r e s d e d e te r io r o d e la s c u e n ta s f i s c a le s (c u a d r o 1).
L a i n t e n s id a d d e l d e s a j u s t e f i s c a l s e m i d e p o r e l
d f i c i t m x i m o a lc a n z a d o p o r e l s e c t o r p b l i c o n o
f in a n c ie r o (SPNF) e n u n d e te r m in a d o e p i s o d i o d e d e s e
q u ilib r io f i s c a l. L a e v o l u c i n d e l d f i c i t d e l s e c to r
p b l i c o , r e p r e s e n ta d a p o r la v a r ia c i n d e la s n e c e s id a
d e s d e f in a n c ia m ie n t o d e l s e c to r p b l i c o n o f i n a n c i e
r o (NFSPNF), d e t e r m in a la p r e s e n c ia d e f a s e s d e d e s
a j u s t e o d e a ju s te f i s c a l e s . U n a f a s e d e d e s a j u s t e f i s
c a l e s u n p e r o d o e n e l c u a l la s n f s p n f c r e c e n y , p o r
e l c o n tr a r io , u n a f a s e d e a ju s te f i s c a l s e d i s t i n g u e p o r
l a d i s m i n u c i n d e la s n f s p n f . L a v a r ia c i n d e la s
NFSPNF e s u n in d ic a d o r q u e p e r m it e a p r e c ia r la g r a v e
d a d d e l a c r i s i s f i s c a l, c u a lq u ie r a h a y a s i d o l a p o s i
c i n f in a n c ie r a i n i c i a l d e l s e c t o r p b l i c o , y a q u e c a p -
50 REVISTA DE LA CEPAL 54 D I C I E M B R E 1994

CUADRO 1

Amrica Latina (12 pases): Magnitud y origen del desajuste fiscal

(Porcentajes del PIB )

Intensidad Variacin Variacin Variacin de las nego''

del desajuste del desajuste de las Total IT T GP iGG GS
fiscal fiscal' NFEP'

Primerafase de desajuste
fiscal
Argentina (1980-1982) 10.2 4.7 1.4 3.3 -4.7 -2.3 -4.3 2.9 -2.1
Bolivia (1980-1984) 26.6 18.8 2.8 16.1 -7.1 -5.9 7.4 1.5 -1.0
Brasil (1980-1985) 12.9 9.9 0.9 9.0 -1.9 -2.1 9.2 -0.8
Mxico (1980-1982) 15.6 9.0 0.5 8.5 1.3 0.9 6.3 3.5 1.1
Per (1980-1983) 10.2 6.4 0.9 5.5 -4.8 -5.0 -0.3 1.0 -0.6
Uruguay (1980-1982) 10.4 11.8 3.0 8.8 -0.6 -1.5 7.6 0.7 5.8

Venezuela (1980-1983) 17.2 11.3 6.4 4.9 -1.1 -3.0 3.6 0.2 -0.8
Colombia (1980-1983) 8.2 5.1 3.5 1.7 -1.1 -1.2 0.4 0.2 1.4

Costa Rica( 1985-1988) 6.7 5.6 0.2

E cuador(1980-1982) 6.3 3.1 0.1 3.0 -1.7 -1.3 -1.0 2.4 0.2
Chile (1980-1984) 4.6 10.0 9.3 -1.2 0.2 4.8 3.2 4.2
Paraguay (1980-1984) 5.4 5.8 3.1 2.7 -0.8 -1.7 1.8 0.1 1.7

Promedio de la regin ^ 11.2 7.9 2.1 5.9 -2,3 -1.8 1.6 2,1 0.8

Segundafase de desajuste
fiscal
Argentina (1987-1988) 8.3 4.8 1.5 3.3 -3.9 -2.9 0.3 -0.9 -0.8
Bolivia (1986-1987) 8.3 5.2 5.1 0.1 -2.5 -2.6 -1.1 -1.2 2.3
Brasil (1988-1990) 24.3 2.1 -2.1 4.2 5.3 4.4 5.1 2.2
Mxico (1985-1986) 14.5 7.3 0.9 6.4 -0.4 -0.7 0.4 5.6 -0.1
Per (1986-1989) 7.5 2.9 6.3 -3.4 -11.7 -8.3 -11.6 -3.4 -0.6
Venezuela (1986-1987) 9.7 7.4 -3.0 10.4 -6.3 -5.9 4.0 0.1 -2.8
Colombia (1987-1989) 3.5 1.9 0.2 1.8 -1.4 -0.9 0.1 0.4 -0.5
E cuador(1986-1987) 3.3 8.7 8.2 0.5 0.2 -0,1 1.7 -1.0 1.3

Promedio de la regin ^ 9.9 5.0 2.1 2.9 -2.6 -3.0 -0.2 0.6 0.1

Fuente: Cominetti (1994). Para gasto social: Vargas de Flood y Harriague (1993); UDApso (1993); Macedo y Piola (1993); Chile,
Direccin de Presupuesto (1993); Carciofi y Beccaria (1993), fmi (varios aos); Banco Central del Ecuador (1993); Universidad del
Pacfico (1993),

**Corresponde al mximo nivel de las necesidades de financiamiento del sector pblico no financiero (nfspnf) alcanzado durante la fase de
desajuste fiscal. * Corresponde a la variacin de las nfspnf . nfep necesidades de financiamiento de las empresas pblicas.' nfgg :
necesidades de financiamiento del gobierno general. IT ingresos totales. T; ingresos tributarios. GP; gastos primarios (gastos totales sin
intereses), gg ; intereses del gobierno general. GS; gasto social. Los intereses de las empresas pblicas estn incluidos en los intereses del
gobierno general (iGG). ^ Promedio simple.

AJUSTE FISCAL Y GASTO SOCIAL ROSSELLA COMINETTI

 REVISTA bE LA CEPAL
ta el deterioro que pudiera haberse dado en un pas
que exhibe un dficit moderado o leve, y que ha pa
sado a esa posicin deficitaria a partir de una situa
cin fiscal superavitaria favorable.
Con el objeto de identificar el origen sectorial
del desequilibrio, en el cuadro 1 se muestra tambin
la evolucin de la posicin financiera tanto de las
empresas pblicas (NFEP)como del gobierno general
(NFGG). Las variaciones del dficit del gobierno ge
neral aparecen, a su vez, desagregadas en trminos de
la evolucin de las principales fuentes de recursos
pblicos (ingresos tributarios) y de los usos (gasto
primario, gasto social y pago de intereses) de esos
recursos.
Del cuadro indicado se desprende que en la pri
mera mitad de los aos ochenta un gran nmero de
pases mostraba desequilibrios intemos severos. Tal
era el caso de Argentina, Bolivia, Brasil, Mxico,
Per, Uruguay y Venezuela, cuyos dficit fiscales al
canzaron niveles superiores al 10% del PIB. Menos
grave era el dficit fiscal en Colombia, Costa Rica,
Ecuador, Paraguay y Chile; en este ltimo pas, sin
embargo, el paso desde un supervit equivalente a un
5.4% del PIB en 1980 a un dficit de 4.6% del PIB en
1984, represent un desequilibrio fiscal importante
(10% del PIB). El cuadro muestra tambin que, en su
mayora, los pases que enfrentaron desequilibrios sig
nificativos en sus finanzas pblicas al comienzo de la
crisis recayeron, despus del primer intento de ajuste,
en un deterioro de sus finanzas pblicas similar en
intensidad al del primer perodo, aunque algo inferior
en persistencia.
En la mayora de los pases, el deterioro de la
situacin fiscal en los distintos episodios de desequi
librio fiscal estuvo asociado principalmente a la evo
lucin de la posicin financiera del gobierno general.
En promedio, este sector gener alrededor de las tres
cuartas partes del deterioro de la posicin financiera
global, mientras que las empresas pblicas fueron un
factor importante de deterioro de las finanzas pbli
cas globales solamente en Venezuela, Colombia y Pa
raguay durante el primer episodio de desajuste, y en
Bolivia, Per y Ecuador durante el segundo episodio
de desequilibrio fiscal.
El origen de los desequilibrios fiscales del go
bierno general durante la dcada estuvo relacionado
principalmente con la prdida de recursos fiscales (ix)
y con los mayores pagos por el servicio de la deuda
(GG). La situacin fiscal se vio agravada en unos
pocos pases por la expansin de los gastos primarios
(GP), en tanto que en otros la contraccin del gasto
AJUSTE FISCAL Y GASTO SOCIAL ROSSELLA COMINETTI
54 DICIEMBRE 1994 51
pblico evit un deterioro mayor en la situacin fi
nanciera del sector pblico. As sucedi, por ejemplo,
en Argentina (1980-1982), en Brasil (1980-1985 y
1986-1989) y en Per (1986-1989).
La reaparicin de dficit fiscales en algunos pa
ses despus de haberse aplicado programas de ajuste
y estabilizacin, guard menos relacin con el servi
cio de la deuda que en los primeros episodios y se
debi ms bien a factores externos como la cada del
precio del petrleo, as como tambin a factores aso
ciados con la implementacin de polticas reactivado-
ras y, en algunos casos, a la presencia de procesos
hiperinflacionarios.
En sntesis, los desajustes fiscales analizados apa
recen vinculados sobre todo a la presencia de des
equilibrios macroeconmicos internos y externos cau
sados por la crisis econmica, y no parecen deberse a
polticas deliberadamente expansivas.^
2. El ajuste fiscal
Los procesos de ajuste fiscal que se llevaron a cabo
tuvieron distinta intensidad y eficacia, como lo sugie
re la reaparicin de desequilibrios en varios pases de
la regin a fines de la dcada.
A menudo se ha planteado que, en circunstancias
de urgencia fiscal, los ajustes deben haeerse principal
mente por el lado del uso de los recursos ms que por
el de las fuentes, puesto que el impacto fiscal de even
tuales reformas o modificaciones del sistema tributario
es de lenta maduracin o presenta rezago en el tiempo,
y las tarifas pblicas son difciles de corregir en fases
recesivas. Por otra parte, los recortes de gastos en pe
rodos de crisis econmica tienden a focalizarse en las
cuentas de capital ms que en los gastos corrientes, por
la impopularidad y el mayor costo poltico que signifi
ca reducir estos ltimos.
En el cuadro 2 se ilustra la magnitud del ajuste
fiscal en varios pases de la regin, y los factores que
contribuyeron a equilibrar la situacin financiera del
sector pblico durante las fases de ajuste fiscal, distin
guiendo, como en el cuadro 1, entre el aporte de las
empresas pblicas y el del gobierno general.
En la mayora de los pases analizados se impuso
la austeridad fiscal y tanto las empresas pblicas como
Aunque hay algunas excepciones, como las observadas en Boli
via (1980-1984), Mxico (1980-1982), Uruguay (1980-1982) y Chile
(1980-1984), donde el gasto primario muestra una expansin im
portante. En estos ltimos dos pases, ms que una poltica fiscal
expansiva, el incremento del gasto pblico refleja modificaciones
de los sistemas de seguridad social.
52 REVISTA DE LA CEPAL 54 DICIEMBRE 1994

CUADRO 2

Am rica Latina (12 pases): Magnitud y origen dei ajuste fiscai

{Porcentajes del PIB)

Ajuste Variacin de Variacin de las nfgg

fiscal las NFEP**
Total IT T GP iGG GS

Primera fase de ajuste fiscal

Argentina (1983-1986) -6.7 -3.2 -3.5 4.6 2.5 3.6 -2.5 1.4
Bolivia (1985-1986) -23.6 - -23.6 14.9 14.3 -11.0 2.3 -3.1
Brasil (1986-1987) -1.5 -0.4 -1.1 3.4 3.5 -1.2 1.2
Mxico (1983-1984) -8.4 -2.2 -6.2 1.3 2.3 -7.7 2.8 -2.4
Per (1984-1985) -7.7 -3.8 -3.9 3.8 2.9 - -0.1 -0.3
Uruguay (1983-1987) -9.8 -2.2 -7.6 1.2 1.1 -7.0 0.6 -3.7
Venezuela (1984-1985) -12.8 -5.3 -7.5 4.6 4.8 -3.6 0.7 0.4
Colombia (1984-1986) -6.9 -2.8 -4.1 2.3 1.8 -2.1 0.3 -1.1
Costa Rica(1980-1984) -12.2 -5.9 -6.4 1.1 3.6 -5.2 -0.1 -1.9
Ecuador(1983-1985) -11.8 -8.1 -3.7 0.4 1.6 -2.7 -0.6 -1.5
Chile (1985-1987) -4.3 -3.0 0.4 - -3.5 0.9* -4.6
Paraguay (1985-1987) -4.6 -1.7 -2.8 0.2 0.5 -3.0 0.3 -1.6

Promedio de la regin -8.2 -3.1 -6.1 3.2 3.2 -3.2 0.2 -1.4

Segunda fase de ajuste fiscal

Argentina (1989-1990) -3.7 -0.2 -3.5 1.1 0.4 -3.1 0.6 -0.2
Bolivia (1988-1989) -14.4 -0.4
Costa Rica (1989-1990) -2.6 0.5 1.2
Mxico (1987-1989) -9.1 -1.4 -7.7 2.8 1.2 -2.9 -7.1 0.3

Promedio de la regin 0.3

Fuente: Las mismas del cuadro 1.

Corresponde a la variacin de las necesidades de financiamiento del sector pblico no financiero (nfspnf); nfep: necesidades de
financiamiento de las empresas pblicas.'^ NFGG: Necesidades de financiamiento del gobierno general. IT son ingresos totales; T son ingresos
tributarios; GP son gastos primarios (gastos totales sin intereses); iGG son los intereses del gobierno general y GS es el gasto social. Los
intereses de las empresas pblicas estn incluidos en los intereses del gobierno general. Promedio simple.

el gobierno general realizaron importantes esfuerzos
para encarar el peso de la deuda y corregir los desequi
librios fiscales globales. Del cuadro 2 se desprende
que, salvo en Brasil, la magnitud de los ajustes fue
muy significativa en relacin con los niveles de des
equilibrio originales; Bolivia, en especial, llev a cabo
un ajuste extraordinario (23.6% del PIB) en un muy
breve plazo. Por otra parte, lo mismo que en los proce
sos de desequilibrio fiscal, el gobierno general efectu
un aporte superior al de las empresas pblicas.
En stas, el mecanismo principal de ajuste fue la
compresin de los recursos destinados a la formacin
de capital fijo.^ El gobierno general, en cambio, tom
diversas medidas tendientes a incrementar las fuentes
de ingresos, tales como correcciones de precios de
empresas pblicas,^ reformas tributarias^ y tambin
En Devlin y Cominetti (1994), se demuestra que el ajuste de las
empresas pblicas en Amrica Latina durante los aos ochenta se
logr mediante reducciones de los niveles de inversin.
* Como, por ejemplo, en Costa Rica en 1982 y Mxico en 1983,
aumentos de los precios e impuestos especficos a los
combustibles.* Al mismo tiempo, la reduccin de las
presiones inflacionarias contribuy en algunos casos
a elevar los ingresos tributarios, y la recuperacin del
precio del petrleo facilit el proceso de ajuste en los
pases petroleros.
Por el lado de los gastos, el aporte del gasto
primario del gobierno general al ajuste fiscal fue, en
promedio, tan importante como la contribucin reali
zada por los ingresos tributarios (cuadro 2). Los gas
tos financieros siguieron ejerciendo alguna presin
en la mayora de los pases durante la fase de ajuste
fiscal, mostrando en promedio un incremento de los
pagos de intereses del gobierno general; pero los gas
Sin embargo, en gran parte de los pases las tarifas pblicas fueron
tambin utilizadas, durante algn perodo, como instrumento de
poltica antiinfiacionaria.
^ Por ejemplo, en Colombia (1984), Mxico (1983), Bolivia (1986),
Brasil (1986) y Venezuela (1985).
* Por ejemplo, en Argentina, Bolivia y Per.

AJUSTE FISCAL Y GASTO SOCIAL ROSSELLA COMINETTI

 REVISTA DE
tos primarios del gobierno general contribuyeron al
restablecimiento del equilibrio fiscal y en algunos pa
ses, lo hicieron de manera considerable, como en Boli
via, Mxico, Uruguay y Costa Rica. En la mayora de
los casos, los programas de ajuste incluyeron drsti
cas reducciones del gasto del gobierno general, que
afectaron principalmente a los salarios pblicos y los
gastos de capital. Estas ltimas partidas se caracteri
zan por su relativa flexibilidad en circunstancias de
urgencias fiscales, pero al mismo tiempo, su reduc
cin puede generar graves consecuencias sociales en
el corto plazo y serias restricciones al crecimiento en
el largo plazo.
III
El p a p e l d el g a s to
p r o c e s o s d e a ju s te y d e s a ju s te fis c a le s
Al analizar la evolucin de las economas latinoameri
canas en el contexto de las finanzas pblicas durante
este perodo, surgen en forma natural algunas interro
gantes sobre el rol de las polticas sociales. Fue el
gasto social un detonante de la crisis fiscal? Cul fue
la contribucin del gasto social al ajuste fiscal? En
qu medida la poltica social contribuy a compensar
la prdida de ingreso de la poblacin ms vulnerable?.
A travs de un ejercicio simple, que consiste en
analizar el comportamiento del gasto social en episo
dios de deterioro y de ajuste de las finanzas pblicas
del sector pblico no financiero, se intenta responder
las interrogantes planteadas.
1. G a s to s o c ia l y d fic it fis c a le s
El comportamiento del gasto social en cada episodio
de ajuste y desajuste fiscales, puede ser calificado
como proajuste o prodesajuste, cuando el gasto social
se reduce o aumenta, respectivamente. As, durante
los episodios de desajuste fiscal, el gasto social pudo
haber contribuido a agravar el desequilibrio, presen
tando un comportamiento prodesajuste, o bien pudo
haber actuado como un elemento amortiguador y ha
ber evitado mayores desequilibrios, lo que equival
dra a un comportamiento proajuste. Del mismo modo,
durante las fases de ajuste fiscal, la conducta del gas
to social pudo haber contribuido a reducir los
AJUSTE FISCAL Y GASTO SOCIAL ROSSELLA COMINETTI
LA CEPAL 54 > DICIEMBRE 1994 53
En sntesis, los antecedentes presentados sugie
ren que, en general, los gastos primarios no fueron un
factor importante de los episodios de desajuste fiscal
ocurridos en la regin en los aos ochenta; sin em
bargo, contribuyeron de manera significativa a la
restauracin de los equilibrios fiscales. Dentro de este
contexto, es interesante identificar el comportamiento
del gasto social durante las fases de desequilibrios y
las de ajuste fiscal, y en particular, determinar en qu
medida el gasto social tuvo una conducta similar a la
del gasto primario, o si ms bien ayud a compensar
la prdida de ingreso de la poblacin derivada de la
crisis de endeudamiento.
s o c ia l e n lo s
desequilibrios, desempeando un comportamiento
proajuste, o bien pudo haber dificultado esa reduc
cin, presentando una conducta prodesajuste.
En el cuadro 3 se resume, en trminos de nme
ro de casos, el comportamiento del gasto social en el
perodo examinado distinguiendo entre el rol proajuste
y aqul prodesajuste del gasto social, tanto durante
las fases de ajuste fiscal como en las de desajuste
fiscal. Se observa all que, en trminos de frecuencia,
el gasto social durante los aos ochenta fue
eminentemente proajuste en la regin, tanto durante
los episodios de ajuste como en los de desajuste fis
cal. En efecto, en 11 de los 21 episodios de desajuste
fiscal, el gasto social tuvo un comportamiento amor
tiguador y en 10 casos contribuy a aumentar el
desequilibrio. Por otra parte, de los 16 episodios de
ajuste fiscal que la informacin disponible permiti
captar, en 12 casos el gasto social desempe un rol
proajuste y solamente en cuatro de ellos lo dificult.
Ahora bien, en trminos de magnitud, se obser
va que aunque en los episodios de desajuste fiscal la
expansin media del gasto social super la reduccin
Segn la definicin y la unidad de medida (unidades del pib)
adoptadas, una conducta proajuste representa una situacin de re
duccin del gasto social, o bien una de aumento del gasto social en
que este ltimo se incrementa proporcionalmente menos que el
PIB. Del mismo modo, un comportamiento prodesajuste puede re
flejar una situacin en la que el gasto social aumenta, o bien dismi
nuye en proporcin inferior a la que se reduce el PIB.
54 REVISTA DE
Am rica Latina: Roi dei gasto social en episodios de ajuste y desajuste fiscales
(Nmero de casos)
Episodios de ajuste fiscal
Variacin promedio del gasto social (en % del PIB)
Episodios de desajuste fiscal
Variacin promedio del gasto social (en % del pib)
Total
Fuente: Cuadro 2.
media experimentada en los casos proajuste, lo con
trario ocurri en los episodios de ajuste fiscal. En
ellos, no solamente el nmero de casos proajuste su
per de manera importante los casos prodesajuste,
sino que la magnitud del aporte al equilibrio fiscal
sobrepas en promedio a la de aquellos casos en que
el gasto social se expandi.
Por la magnitud de la variacin de los niveles de
gasto social en los episodios de desequilibrio, llaman
la atencin los casos de Chile (1980-1984) y Uruguay
(1980-1982), ya que en ambos pases este factor expli
c cerca del 50% del desequilibrio global. Ello obede
ci a circunstancias especficas, como fueron la puesta
en marcha del nuevo sistema de seguridad social y de
programas asistenciales especiales en Chile y la
reorganizacin del sistema de seguridad social en Ura-
guay. En cuanto a la importancia del gasto social como
amortiguador en episodios de desajuste, este gasto
contribuy en un porcentaje no despreciable, conside
rando su participacin relativamente baja en el presu
puesto global del sector pblico no financiero.
Por otra parte, la evolucin del gasto social en los
episodios de ajuste fiscal desempe un rol proajuste
en la mayora de los casos (cuadro 2); destaca en parti
cular la fuerte reduccin del gasto social en Chile du
rante la segunda mitad de los aos ochenta.
2. E l g a s to s o c ia l fr e n t e a l n iv e l d e a c tiv id a d :
p r o c c lic o o c o n tra c c lic o ? ^
Una poltica social que privilegie el rol compensatorio
de ingresos en un contexto recesivo debiera traducirse
La autora agradece el aporte de Emanuela Di Gropello en esta
subseccin.
AJUSTE FISCAL Y GASTO SOCIAL ROSSELLA COMINETTI
LA CEPAL 54 DICIEMBRE 1994
Rol proajuste Rol prodesajuste
12 4
1.8 1.1
11 10
1.2 2.0
23 14
en un incremento del gasto social cuando el nivel de
actividad se contrae, esto es, en un gasto social contra
cclico. Si, por el contrario, en circunstancias recesivas
el gasto social se comporta procclicamente, la situa
cin de la poblacin ms vulnerable probablemente
sufrir un deterioro adicional. Un anlisis conjunto de
la evolucin del gasto social y de la tendencia observa
da en el nivel de actividad durante las fases de ajuste y
desajuste fiscales puede dar origen a alguno de los
siguientes comportamientos de dicho gasto:
i) Gasto social procclico y proajuste: este com
portamiento del gasto social puede observarse cuan
do el nivel de actividad tiende a caer y el gasto social
baja en mayor proporcin que el PIB, o cuando al
aumentar el pib el gasto social tiende a crecer, pero
en menor proporcin que el PIB.
ii) Gasto social procclico y prodesajuste: este
comportamiento puede ocurrir cuando el nivel de ac
tividad exhibe una tendencia negativa y la reduccin
del gasto social es ms suave que la cada del PIB, o
bien, cuando en una fase expansiva del nivel de acti
vidad el gasto social se incrementa en mayor propor
cin que el PIB.
iii) Gasto social contracclico y proajuste: este
comportamiento se da cuando el gasto social se redu
ce y el nivel de actividad se expande.
iv) Gasto social contracclico y prodesajuste: este
comportamiento se observa cuando, junto con caer el
nivel de actividad, el gasto social crece.
El comportamiento procclico y proajuste refleja
una poltica de gasto social que privilegia el rol de
ajuste fiscal por sobre el rol compensatorio de ingre
sos; una conducta contracclica y prodesajuste, por
el contrario, refleja una poltica fiscal que da priori
 REVISTA DE LA CEPAL
dad al rol compensatorio del gasto social, e incre
menta este gasto ante las prdidas de ingresos de la
poblacin.
Si al analizar la experiencia de la regin durante
las fases de ajuste y desajuste fiscales se compara la
tendencia observada en el gasto social real con la
tendencia del PIB real, se obtiene la caracterizacin
del rol del gasto social en Amrica Latina que apare
ce descrita en el cuadro 4. Este muestra solamente 25
casos, puesto que en otros 12 casos el comportamiento
del nivel de actividad fue relativamente irregular. En
los casos clasificables el gasto social fue sobre todo
un instrumento de ajuste fiscal, mientras que su fun
cin compensatoria de ingresos fue secundaria. En
efecto, predominaron situaciones en las cuales el gas
to social mostr una conducta proajuste y procclica,
mientras que solamente en tres casos su comporta
miento fue contracclico y prodesajuste.
El anlisis del rol del gasto social hasta aqu
desarrollado adolece de una limitacin: no permite
captar los cambios en la composicin sectorial de
dicho gasto en el perodo considerado, que pudieron
haber contribuido a compensar la prdida coyuntural
de ingresos de los hogares. En diversos pases se apli
caron programas especiales, de carcter transitorio,
con el fin de apoyar a los sectores ms vulnerables de
IV
L a d im e n s i n s e c to ria l d e l a ju s te
El ajuste fiscal de los aos ochenta tuvo efectos asim
tricos en los diferentes sectores sociales, reflejando en
parte la capacidad relativa de stos para contraer o
postergar gastos, as como la desviacin hacia los ser
vicios sociales pblicos de demandas antes dirigidas a
los servicios sociales privados. Con el objeto de deter
minar el grado de proteccin o vulnerabilidad de los
sectores sociales en los mltiples casos de ajuste fiscal
vividos por la regin, se ha examinado la evolucin de
los componentes sectoriales de la poltica social en los
distintos episodios de ajuste fiscal.
En el cuadro 5 se seala el nmero de casos en
que la variacin porcentual del gasto sectorial fue ma
yor (>) o menor (<) que la variacin del gasto social
real global,o evolucion en direccin opuesta (c). Del
cuadro se desprende que la contribucin efectuada al
ajuste y los beneficios obtenidos en los perodos de
AJUSTE FISCAL Y GASTO SOCIAL ROSSELLA COMINETTI
54 DICIEMBRE 1994 55
CUADRO4
Am rica Latina: Com portam iento dei gasto social
en relacin al dficit fiscal s p n f y al pib
Rol del gasto social Procclico Contracclico
Proajuste 13 5
Prodesajuste 4 3
Fuente: cepal, en prensa.
la poblacin, como el programa de empleo para jefes
de hogar en Chile (1982-1985); el Programa Nacio
nal de Solidaridad en Mxico; el Fondo Social de
Emergencia creado en Bolivia en 1986; el programa
de compensacin social en Costa Rica (1983-1984),
y otros. Con el objeto de captar los cambios en la
asignacin intersectorial del gasto social durante los
aos ochenta, por los cuales algunos sectores fueron
protegidos a costa de otros, a continuacin se analiza
la vulnerabilidad de los diversos sectores sociales,
comparando la evolucin del gasto sectorial frente al
cambio experimentado por el gasto social real global.
expansin del gasto social no se distribuyeron de ma
nera homognea entre los distintos sectores sociales.
En efecto, se puede apreciar que los sectores relativa
mente ms vulnerables durante los periodos de ajuste
del gasto social fueron en primer lugar vivienda y lue
go educacin: en 14 casos de 22 y en 10 casos de 23,
respectivamente, el gasto social del sector cay ms
que el gasto social global. En estas fases de gasto so
cial proajuste, los sectores seguridad social y salud
contribuyeron menos que el gasto social total al ajuste
fiscal y en un nmero importante de casos incluso evo
lucionaron de manera opuesta, esto es, incrementaron
sus niveles, con lo cual el peso del ajuste recay prin
cipalmente sobre educacin y vivienda. Por el contra
rio, durante las fases de expansin del gasto social, los
sectores relativamente ms favorecidos fueron seguri
dad social y en segundo lugar salud, siendo vivienda y
56 REVISTA DE LA CEPAL 54 DICIEMBRE 1994

educacin los menos beneficiados. Estos ltimos sec
tores siguieron deteriorndose en un nmero importan
te de casos, incluso cuando el gasto social aument.
Llama la atencin comprobar que la seguridad
social contribuy sistemticamente al desajuste fiscal
cuando el gasto social tuvo un comportamiento pro
desajuste. Cabe destacar, sin embargo, que el rol pro
desajuste de este sector actu tambin por el lado de
los ingresos fiscales. En efecto, existe evidencia de una
seria merma de los fondos de diversos institutos
previsionales en la regin, como consecuencia de los
menores aportes al sistema de seguridad social durante
el perodo de crisis, debidos a los mayores niveles de
desempleo y a los procesos inflacionarios del perodo.
En sntesis, la revisin de los diversos episodios
de expansin y reduccin del gasto social en Amrica
Latina indica que el sector vivienda ha presentado un
alto grado de vulnerabilidad durante los perodos de
ajuste del gasto social y es a la vez el que menos se ha
beneficiado en los perodos de recuperacin de dicho
gasto. El gasto en seguridad social, en cambio, ha ten
dido a contrarrestar la evolucin negativa del gasto
social agregado en perodos de ajuste y es, al mismo
tiempo, el que ha contribuido en mayor medida a la
expansin del gasto social en los perodos en que ste
ha desempeado un rol prodesajuste. Este comporta
miento demuestra que, a pesar de que el gasto social
en su conjunto no privilegi el rol compensatorio de
ingresos, los cambios en la asignacin sectorial del
gasto social tendieron a contrarrestar en parte ese he
cho, reflejando en alguna medida el sesgo asistencial
que asumi la poltica social en el decenio de 1980.

Am rica Latina: Com portam iento dei gasto social real por sectores sociales
(Nmero de casos)

Educacin Salud Seguridad social Vivienda

Gasto social proajuste

Episodios de ajuste

> 5 5 4 6
< 5 2 2 2
c 2 5 2 3
Episodios de desajuste
> 5 2 3 8
< 1 2 1 1
c 5 7 5 2
Gasto social prodesajuste'

Episodios de ajuste
> 2 3 2 1
< 1 0 1 1
c 1 1 1 2
Episodios de desajuste

> 4 4 5 1
< 2 4 3 1
c 4 2 0 6

Fuente: cepal, en prensa

En el gasto social (GS) proajuste:

> Significa que la disminucin porcentual del GS real sectorial es > que la reduccin del GS real agregado;
< Significa que la disminucin porcentual del GS real sectorial es < que la reduccin del GS real agregado, y
Significa que la evolucin del GS real sectorial es contracclica respecto del GS real total.
En el gasto social prodesajuste:
> Significa que el aumento porcentual del GS real sectorial es > que el incremento del os real agregado;
< Significa que el aumento porcentual del GS real sectorial es < que el incremento del GS real agregado, y
Significa que la evolucin del GS real sectorial es contracclica respecto del GS real total.

AJUSTE FISCAL Y GASTO SOCIAL ROSSELLA COMINETTI

 REVISTA DE LA CEPAL 54 DICIEMBRE 1994 57

V
E v o lu c i n d e l g a s to s o c ia l e n lo s a o s o c h e n ta

El comportamiento marcadamente proajuste del gasto
social en los diversos episodios de ajuste y desajuste
fiscales explica en gran medida el deterioro ms o
menos generalizado de esta partida en el presupuesto
fiscal de los pases de la regin.
El cuadro 6 muestra la evolucin del gasto social
en trminos reales per cpita, en relacin con la evolu
cin del PIB y del gasto pblico total, distinguiendo tres
perodos: 1980-1981,1982-1989y 1990-1991. Semien
ta evaluar as el comportamiento de este gasto durante
los perodos de precrisis, de crisis y ajuste, y de poscii-
sis.*' A lo largo de la dcada el gasto social exhibi un
deterioro generalizado, independientemente de la forma
en que se le mida, aunque debido a las importantes
fluctuaciones del nivel de actividad durante el perodo,
esto resulta menos claro para algunos pases al observar
el indicador gasto social/PiB. Sin embargo, en trminos
reales per cpita, la evolucin del nivel de gasto social
fue claramente negativa. As, en 1982-1989 cay en
todos los pases salvo Uruguay la disponibilidad de
recursos reales por habitante destinados al financiamien-
to de programas sociales, y en la mayora de ellos los
niveles de la precrisis no se haban recuperado an a
comienzos de los noventa. Esta situacin, en ausencisa
de cambios institucionales radicales salvo reformas
sociales aisladas en algunos pases que ayudasen a
compensar la prdida de recursos con mayor eficiencia,
apunta a un probable deterioro en el acceso de la pobla
cin a los servicios sociales administrados por el Estado
o bien en la calidad de stos.Por ltimo, cabe desta
car que en 1982-1989 la participacin del gasto social
en el gasto pblico total tambin sufri un deterioro

Am rica Latina: G asto sociai

Gasto social/PIB Gasto social real per cpita

(Dlares de 1985; 1980-81=100)

1980-81 1982-89 1990-91 1982-89 1990-91

Argentina 16.8 15.1 116.0 82.6 80.4

Bolivia 5.7 4.1 4.5 67.5 61.0
Brasil 9.7 9.4 10.8 98.7 111.1
Chile 17.7 18.7 14.2 96.8 90.0
Colombia 7.8 8.1 7.7 107.1 114.4
Costa Rica 15.2 15.2 15.9 91.9 103.9
Ecuador 10.3 8.9 6.4 82.0 60.2
Mxico 8.6 6.8 7.1 72.5 74.5
Paraguay 3.9 4.2 b 100.0^ b
Per 4.6 3.6 2.0 87.0 35.8
Uruguay 14.9 16.3 17.5 99.7 118.5
Venezuela 11.5 9.5 8.5 72.9 64.4

Promedio de la regin 11.2 10.6 10.2 87.1 83.

Fuente'. Elaboracin propia.

1990. Cifras no comparables. ^ 1980-1987. '^ Promedio simple; excluye Paraguay debido a cambio de cobertura institucional a partir
1988.

A pesar de que un anlisis por pas para todo el perodo indica

' ' Esta divisin cronolgica de las fases relacionadas con la crisis
se realiza con fines de simplificacin, ya que la evolucin de la
crisis difiri de un pas a otro: Per, por ejemplo, por circunstan
cias propias, dio inicio al ajuste slo a fines de los aos ochenta.
que, salvo en Ecuador y en Per, el gasto social tendi hacia fines
de la dcada a recuperar la tendencia expansiva. Esta observacin
se pierde al operar con promedios (cepal, en prensa).
'3 Segn datos disponibles, en diversos pases de la regin, como
Per y Mxico, la cada del gasto social en el sector educacin
afect principalmente a la calidad de este servicio.

AJUSTE FISCAL Y GASTO SOCIAL ROSSELLA COMINETTI

58 REVISTA DE LA CEPAL 54 DICIEMBRE 1994

generalizado, de modo que la cada del gasto social
refleja una poltica fiscal que privilegi las reas no
sociales.
El comportamiento sectorial asimtrico del gas
to social determin una evolucin del gasto secto
rial en los aos ochenta que tiende a reflejar el
grado de proteccin y vulnerabilidad relativas de
los distintos sectores, durante las diversas fases de
ajuste y desajuste fiscales (cuadro 7). Llama la aten
cin la cada generalizada del gasto social en el
sector salud, lo que indica que, pese al relativo
grado de proteccin otorgado durante la dcada,
las reducciones en las fases de deterioro del gasto
en este sector superaron los incrementos experi
mentados en las fases de expansin del mismo. La
mayor dispersin observada en el sector vivienda
obedece a que la participacin de este sector en el
gasto social es muy baja. En el caso de la educa
cin, la cada generalizada del gasto real per cpita
se debe a la relativa vulnerabilidad de este sector,
cuyo gasto social tiene un componente muy
importante de remuneraciones. Ellas, como se dijo
antes, fueron un instrumento ampliamente utiliza
do en los diferentes planes de ajuste y estabilizacin
aplicados en la regin. Por otra parte, el sector me
nos deteriorado en 1982-1989 fue el de la seguridad
social, lo que es coherente con el relativo grado de
proteccin que recibi este sector durante los diferen
tes episodios de ajuste y desajuste fiscales.
Como resultado, a comienzos de los aos noven
ta el sector de la seguridad social exhibe mejores
indicadores que a comienzos de los ochenta en casi
todos los pases considerados. Este resultado, que co
incide con el de otros estudios sobre gastos sociales,
suele atribuirse a diferentes factores: por ejemplo, a
la reorganizacin del sistema de seguridad social (Uru
guay), a las mayores transferencias de recursos para
viabilizar un nuevo sistema de seguridad social (Chi
le) y al aumento del componente asistencial del gasto
en seguridad social.
En el sector de la salud, los mayores niveles de
gasto social real per cpita observados en algunos pa
ses obedecen al desplazamiento de poblacin desde las
atenciones privadas a las atenciones gratuitas de salud,
como resultado de la crisis. En general, hay indicios de
un importante deterioro en la calidad de la educacin
impartida por el sector pblico, as como en las aten
ciones de salud. El hecho de que los sectores de la
educacin y la vivienda muestren una situacin ms
precaria en 1990-1991 que a comienzos de la crisis,
plantea una situacin preocupante por sus posibles efec
tos adversos sobre las posibilidades de crecimiento, as
como sobre la capacidad de resolver de manera
permanente los problemas de pobreza y marginalidad.

Am rica Latina: Evoiucin del gasto social real per cpita

{Dlares de J985; 1980-1981 = 100)

Educacin Salud Seguridad social Vivienda

1982-89 1990-91 1982-89 1990-91 1982-89 1990-91 1982-89 1990-91

Argentina 86.1 73.0 91.1 90.0 76.8 78.8 133.5 61.9
Bolivia 76.2 59.8 51.3*> 71.2 37.7 27.3
Brasil 143.3 120.7 116.0 127.4 95.1 119.2 58.9 53.1
Chile 85.2 74.1 90.5 94.5 102.1 102.8 87.2 119.6
Colombia 109.3 103.3 98.6 123.6 107.6 136.9 109.2 50.7
Costa Rica 75.1 85.5 78.4 108.2 153.3 168.0 191.6 43.8
Ecuador 80.0 54.0 90.2 73.3 81.1 63.5
Mxico 78.4 76.7 75.4 85.3 48.3 35.1
Paraguay 81.7 95.4 125.6 42.3
Per' 92.0 77.6 88.1 75.8 32.6 7.4
Uruguay 88.5 100.5 97.0 129.2 102.0 121.7 117.4 209.1
Venezuela 79.9 58.7*= 85.1 79.2*= 71.7 83.6*= 51.1 44.4*=

Fuente: Elaboracin propia.

Incluye seguridad social.
Gobierno central presupuestario.
*=1990.

AJUSTE FISCAL Y GASTO SOCIAL ROSSELLA COMINETTI

 REVISTA DE LA CEPAL
VI
S n te s is
Tras la crisis de endeudamiento externo que afect a
la regin a comienzos de los aos ochenta, el gasto
social como instrumento de poltica fiscal se vio en
frentado a un conflicto de objetivos. Por un lado, el
de cumplir con su funcin compensatoria de ingresos
durante perodos recesivos, y por otro, el de contri
buir al restablecimiento del equilibrio fiscal para co
rregir una importante fuente de inestabilidad ma-
croeconmica. La informacin analizada sobre un gru
po de pases de Amrica Latina muestra que en el
decenio se asign prioridad al papel del gasto social
como instrumento de ajuste fiscal; esto llev a un
deterioro generalizado del gasto social durante el pe
rodo, de magnitud tal, que a comienzos de los aos
noventa una gran mayora de los pases analizados
todava no haba conseguido recuperar sus niveles
reales de principios de los aos ochenta.
Los datos indican que, en general, el gasto social
no fue un factor significativo en la generacin de los
dficit fiscales y que, por el contrario, contribuy de
manera significativa a los procesos de ajuste fiscal.
La reduccin del gasto social que caracteriz di
chos procesos no se distribuy en forma simtrica
entre los distintos sectores sociales. La seguridad so
cial aparece como el sector relativamente ms prote
gido, seguido por salud, en detrimento de los sectores
vivienda y educacin, que mostraron un alto grado de
vulnerabilidad. En general, los aumentos del gasto
social fueron mayores en el sector seguridad social,
con un incremento bastante generalizado en trminos
reales per cpita durante la dcada. Este incremento
B ib lio g r a fa
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AJUSTE FISCAL Y GASTO SOCIAL ROSSELLA COMINETTI
54 DICIEMBRE 1994 59
reflej en parte el creciente sesgo asistencial de la
poltica social, en contraposicin a una poltica de
ms largo plazo encaminada a igualar oportunidades.
Esta ltima poltica se alent menos durante el pero
do, como lo demuestra el deterioro generalizado de
los indicadores de gasto social real per cpita en los
sectores educacin y salud.
Si bien el gasto social no fue un factor relevante
de desequilibrio fiscal, la experiencia latinoamericana
deja una leccin importante respecto del gasto social
como componente del presupuesto fiscal, que dice
relacin con las restricciones macroeconmicas aso
ciadas a la poltica social. Lina poltica social expan
siva que no garantice responsablemente el financia-
miento de los programas sociales puede poner en pe
ligro la estabilidad macroeconmica, al inducir la im-
plementacin de planes de ajuste que pueden resultar
socialmente muy costosos.
Por otra parte, el elevado costo social en pobre
za e inequidad acumulado en los aos ochenta en
condiciones de gasto social limitado, pone de mani
fiesto la necesidad de revisar los programas sociales,
de manera que los recursos pblicos puedan contri
buir de una manera ms efectiva a mejorar la situa
cin de los grupos ms vulnerables y a reducir las
desigualdades sobre una base permanente. Ambas
consideraciones restricciones macroeconmicas de
la poltica social y deterioro de la equidad plan
tean la necesidad de perfilar un nuevo paradigma que
haga hincapi en la eficiencia, la calidad y la focaliza-
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 REVISTA DE LA CEPAL 54 61

Logros y obstculos
e n la e d u c a c i n f o r m a l
de las mujeres

D ia n e A lm r a s

Oficial de Asuntos Sociales de El examen de la educacin de las mujeres en la regin lleva a

la Unidad Mujer y Desarrollo
conclusiones aparentemente contradictorias: por una parte, ha
de la CEPAL.
habido logros reales en trminos de cobertura y de rendimien

to, lo que permite sostener que el impulso hacia la igualdad de

oportunidades de acceso est dado all donde sta an no se ha

obtenido y que la situacin seguir mejorando. Pero por otra

parte, del anlisis de los datos surgen comprobaciones menos

positivas que justifican una continuada preocupacin por el

tema. Adems de los problemas estructurales que persisten en

la mayora de los sistemas de educacin formal del continente

y que limitan la expansin de la cobertura educativa para hom

bres y mujeres, desde hace casi dos dcadas se viene sealan

do en estudios y diagnsticos que el proceso educativo de las

mujeres est estrechamente ligado a la discriminacin de g

nero adoptada como norma por el e th o s cultural latinoamerica

no, tanto para los contenidos educacionales como para las opor

tunidades profesionales. Este artculo busca poner en contra

peso los datos ms recientes sobre el acceso de las mujeres a

la educacin formal en trminos cuantitativos y los obstculos

a una verdadera igualdad de oportunidades con que stas tro

piezan en los sistemas educativos.

DI CI EMBRE 1 9 9 4
62 REVISTA DE LA CEPAL
I
In tro d u c c i n
Los estudios sobre la educacin formal en Amrica
Latina y el Caribe destacan desde hace ya muchos
aos los notables avances de los pases de la regin
en su lucha contra el analfabetismo y en el mejora
miento de las tasas de escolaridad a todos los niveles,
con un aumento constante de la participacin de las
mujeres (CEPAL, 1984, 1988 y 1991b) hasta superar
la de los hombres en varios pases. No obstante, pese
a esta imagen en general positiva, persisten en los
procesos educativos problemas estructurales graves,
con una gran heterogeneidad de situaciones naciona
les y, dentro de los pases, con pirmides socioeduca-
tivas muy estratificadas, en virtud de diferencias tni
cas, regionales y socioeconmicas (Valds y Goma-
riz, 1992 y 1993). Para las mujeres de la regin esto
ha significado el mantenimiento de altas tasas de anal
fabetismo en las reas rurales, entre las mujeres ind
genas y en las cohortes de edades mayores.'
En el pasado, las lagunas de los sistemas educa
tivos en la regin han dependido tanto de las estrate
gias globales de desarrollo adoptadas por los pases
como de las diferentes posibilidades de los distintos
grupos sociales para acceder a esos sistemas y perma
necer en ellos (CEPAL, 1990). Puesto que por su tra
dicional situacin subordinada en la sociedad las mu
jeres quedaron fuera de las esferas de poder que les
hubieran permitido influir en tales estrategias de
desarrollo, su integracin en los procesos de educa
cin formal ha dado lugar a un conjunto de situacio
nes complejas producidas por el cruce de las distintas
variables de sexo, edad, clase social, etnia y rea geo
grfica.
La autora agradece la colaboracin de Mara-Luisa Juregui
(UNESCO) en la elaboracin de los datos relativos al analfabetismo,
la educacin preescolar y primaria, la bilinge intercultural y la
tcnica. Tambin fueron indispensables los comentarios de Miriam
Krawczyk, Irma Arriagada, Molly Pollack, Nieves Rico, Pauline
van der Aa y Mara Rebecca Yaez, colegas y expertas cercanas al
trabajo de la Unidad Mujer y Desarrollo de la CEPAL.
* Cabe sealar aqu un problema muy conocido en la regin: la
poca comparabilidad de los datos que provienen de censos realiza
dos en distintos aos, que corresponden a poblaciones de edades
diversas y que se refieren a una distribucin de los aos escolares a
LOGROS Y OBSTACULOS EN LA EDUCACION FORMAL DE LAS MUJERES DIANE ALMERAS
54 DICIEMBRE 1994
Si hoy la igualdad de acceso a los sistemas educa
tivos parece ser una realidad para los y las jvenes de
menos de 25 aos, la discriminacin de las mujeres
subsiste en cuanto a los aspectos cualitativos de la edu
cacin. Ya en los aos ochenta se empez a denunciar
las limitaciones a la integracin de las mujeres en los
procesos educativos que las llevan a concentrarse, prin
cipalmente a nivel de la educacin superior, en reas
consideradas en los ltimos aos de inters femeni
no, tales como educacin, ciencias sociales, bellas ar
tes y ciertas reas de la medicina (CEPAL, 1984, 1988 y
1991b). Tambin son ahora temas reconocidos y anali
zados de manera creciente los efectos de los estereoti
pos sexuales en los contenidos de la enseanza y de
los sesgos discriminativos de la orientacin vocacional
en el proyecto de vida de las mujeres. En otras pala
bras, a medida que se allanan las dificultades para que
las mujeres se integren a la educacin, el problema ya
no es cuntas mujeres estudian, sino qu estudian y
cul es la calidad de la educacin y el ambiente de
estudio (Bonilla Castro, 1991).
Es preciso entonces ir ms all de las observa
ciones cuantitativas sobre las oportunidades de acce
so de las mujeres al sistema de educacin formal, y
examinar la naturaleza de los problemas estructurales
que afectan la relacin varones/mujeres en las tasas
de escolarizacin; los factores socioculturales que in
tervienen en los contenidos del material de ensean
za; el papel de los docentes en la construccin y re
produccin de las identidades de gnero, y el efecto
de la divisin sexual del trabajo vigente sobre las
oportunidades vocacionales.
travs del sistema de educacin formal que vara de un pas a otro.
En muchos casos fue necesario recurrir tanto a datos de encuestas
nacionales de hogares como a datos de censos, lo que limita la
utilidad de los cuadros a la de un marco descriptivo y aproximado
e impide su utilizacin como instrumento de evaluacin en el
sentido estricto de la palabra. Sin embargo, aun cuando los datos
no son absolutamente comparables y no tienen una exactitud esta
dstica total, s son representativos de la realidad y permiten enten
der mejor la direccin que est tomando la situacin educacional
de las mujeres, as como sus consecuencias en trminos sociales,
polticos y culturales.
 REVISTA DE
II
A lg u n o s f a c to re s d e e x c lu s i n
e n la r e g i n
En el contexto descrito de grandes diferencias entre
los pases de la regin y de deficiencia en la calidad
de la formacin impartida, y con miras a entender
mejor el significado de los logros que han tenido las
nuevas generaciones de mujeres en trminos de opor
tunidades de acceso a la educacin, conviene exami
nar en primer lugar los factores de exclusin que las
afectan particularmente y que a la vez presentan im
portantes desafos a los sistemas educativos: el aisla
miento de las regiones rurales, la brecha educativa
entre las generaciones, la discriminacin tnica y la
persistencia del analfabetismo.
1. A is la m ie n to d e la s r e g io n e s r u ra le s
El ltimo P a n o r a m a s o c i a l d e A m r i c a L a tin a prepa
rado por la CEPAL (1993) informa que los niveles
educacionales de la poblacin rural continan siendo
bajos y notablemente inferiores a los urbanos. Per
sisten en las reas rurales tasas de analfabetismo cla
ramente mayores, as como diferencias entre hombres
y mujeres que exceden de manera importante las en
contradas en reas urbanas (cuadro 1). Adems, con
trariamente a lo que ocurre en las zonas urbanas de la
mayora de los pases, las mujeres tienden a compar
tir en reas rurales las altas tasas de repitencia y de
sercin escolar que a nivel de la regin son reconoci
das como propiamente masculinas (Valds y Goma-
riz, 1992 y 1993).
Las diferencias se agudizan an ms cuando se
toma en consideracin la calidad de la educacin im
partida; el currculo obligatorio de la educacin b
sica es diseado en las ciudades y resulta completa
mente inadecuado para los nios del medio rural, es
pecialmente los de origen indgena con limitado o
nulo conocimiento del espaol ( c e p a l / u n e s c o -
OREALC, 1992). A esto se aaden las incompatibilida
des entre las vacaciones escolares y las necesidades
temporales de mano de obra, y la falta de preparacin
de los docentes.
Tales fallas tienen consecuencias adicionales
para las nias, que confrontan a los estereotipos dis-
criminativos presentes en la enseanza de profesores
LOGROS Y OBSTACULOS EN LA EDUCACION FORMAL DE LAS MUJERES DIANE ALMERAS
LA CEPAL 54 DICIEMBRE 1994 63
d e la s m u je re s
poco preparados para transmitir nuevos modelos edu
cativos. Tambin estn limitadas en sus proyectos de
vida por la falta de oportunidades vocacionales en
una sociedad profundamente marcada por la tradicio
nal divisin sexual del trabajo, como lo es la socie
dad rural de los pases latinoamericanos, y adems
por la restringida oferta laboral en el medio rural.
2. B r e c h a g e n e r a c io n a l
La importante brecha generacional que se observa
hoy en los niveles educativos es el resultado directo
del proceso de creciente escolarizacin que tuvo lu
gar en la regin en las ltimas dcadas, y que ha
beneficiado principalmente a las nuevas generacio
nes. Cuando se comparan las cifras de escolarizacin
segn el sexo, la zona y el ingreso, las variaciones
ms sustanciales se registran por tramos de edad
(UNICEF/Chile, MIDEPLAN, 1993).
En el caso de las mujeres, esta situacin es el
indicador ms claro de la magnitud de sus avances en
cuanto a oportunidades de acceso a la educacin for
mal. De hecho, las diferencias entre las condiciones
educativas de las jvenes de 15 a 24 aos de edad y
de las mujeres de 50 aos y ms son tan importantes
que para describirlas sera posible hablar de distintas
biografas sociales (CEPAL, 1994c). As por ejem
plo, en Bolivia, las cifras de analfabetismo en 1988
eran de 3.5% para las mujeres de 15 a 19 aos y de
66.8% para las de 50 aos y ms. Esta ltima cifra
suba a 85.9% en la zona rural (Bolivia, Coordinado
ra de la Mujer, 1990). En Chile, el promedio de esco
laridad para las mujeres mayores de 64 aos era en
1990 de seis aos en zonas urbanas y de menos de
tres en zonas rurales, en tanto que en las de 15 a 24
aos de edad dicho promedio era de 11 y ocho aos,
respectivamente (UNICEF/Chile, m id e p l a n , 1993).
Obviamente, el problema no es en s la existen
cia de tal brecha, sino el hecho de que las mujeres
mayores se encuentran sin educacin mientras siguen
viviendo en una sociedad que exige cada vez ms
eficiencia en el manejo de la aritmtica y de la lec-
toescritura. Cuando se compara con la situacin de
64 REVISTA DE LA CEPAL 54 DICIEMBRE 1994

CUADRO 1
Am rica Latina (13 pases): Tasas de analfabetism o en zonas urbanas y
ruraies, por sexo
(Porcentajes)

Zonas urbanas Zonas rurales

Total Mujeres Hombres Mujeres Hombres Mujeres Hombres
Bolivia
1976 36.8 48.6 24.2 23.3 6.2 68.5 37.3
1992 20.0 27.7 11.8 15.5 3.8 49.9 23.1
Brasil
1980 25.5 26.5 24.4 18.3 14.5 46.9 45.6
1988 18.5 18.6 18.4 13.6 11.5 34.7 37.5
Colombia
1973 19.4 17.4 12.0>> 8.6>> 34.8 30.6
1985 12.0 11.5 7.8b 6.2b 23.2 22.2
Costa Rica
1973 10.2 10.3 10.2 5.1 3.7 14.8 14.6
1984 7.3 lA 7.3 3.8 3.7 11.0 10.9
Cuba
1981 1.9
Chile
1982 8.9 9.2 8.5 6.8 5.5 23.2 20.9
1989 5.9 6.1 5.7 4.4 3.6 17.5 16.3
Ecuador
1982 16.5 19.6 13.2 7.9 4.3 33.4 22.4
1990 11.4 13.5 9.1 6.5 3.6 25.1 15.5
Guatemala
1981 44.0 50.7 37.2 28.2 16.5 62.5 47.3
1989 40.7 47.8 34.2 27.0 16.5 60.0 45.6
Panam
1980 13.2 13.7 12.7 5.0 26.8>
1990 10.7 11.1 10.3 4.1^ 23.6**
Paraguay
1972 19.9 24.5 15.0 14.7 7.4 32.2 19.8
1982 21.2 23.7 18.6 9.1 13.6 26.4 33.5
Per
1981 18.1 26.1 9.9 12.5 3.6 55.8 23.2
1991 10.7 17.4 4.1 6.3 2.2 45.6 10.4
Rep. Dominicana
1981 27.7 28.2 27.2
1991 17.7 17.9 17.5 10.8 8.7 31.4 29.7
Uruguay
1975 5.6 5.2 6.1
1985 4.6 5.1 4.1 4.1 3.8 10.4 6.2
Venezuela
1981 14.1 15.3 12.8 11.7 8.6 38.2 34.5
1990 9.3 9.9 8.7 (5.2) (19.4)

Fuente: Valds y Gomariz (1992 y 1993).

Corresponde a poblacin de 15 aos y ms, salvo en Brasil (10 aos y ms); Colombia 1985 (12 aos y ms); Costa Rica 1973 (10 aos y
ms); Cuba (10 a 49 aos) y Panam (10 aos y ms).
Cabeceras.
Resto del pas.
^ Hombres y mujeres.
El aumento general del analfabetismo este ao se debe a una forma distinta de registro en el censo de 1982; en cuanto al aumento
masculino, ste tendra por causas el mayor abandono escolar de los nios y las deficiencias educativas que arrastra una cantidad
importante de los inmigrantes varones que se dirigen a ampliar la frontera agrcola y a las obras de construccin de las centrales
hidroelctricas (Valds y Gomariz, 1993).

LOGROS Y OBSTACULOS EN LA EDUCACION FORMAL DE LAS MUJERES DIANE ALMERAS

 REVISTA DE LA CEPAL 54 DICIEMBRE 1994 65

los varones, se nota de manera clara que las genera 3. D is c r im in a c i n tn ic a

ciones de mujeres mayores quedaron al margen del
proceso de igualacin de oportunidades del cual hoy
se benefician las ms jvenes. Considerando de nue
vo los casos de Bolivia y Chile, se observa que en
Bolivia el 40% de los hombres de 50 aos y ms eran
analfabetos en 1988, en comparacin con el 66.8% de
las mujeres, y que en Chile los hombres de 65 aos y
ms tenan en 1990 una escolaridad media de 6.9
aos en las zonas urbanas y de 3.2 en las zonas rura
les, en tanto que los promedios para las mujeres de la
misma edad eran de 6.0 y 2.7 aos, respectivamente
(vase tambin datos del cuadro 2).
a) S itu a c i n e d u c a c io n a l d e la s m u je r e s in d g e n a s
En la vida diaria, y por razones obvias de comu
nicacin y de convivencia, las dificultades de ser in
dgena se agudizan a travs del idioma. En el caso de
las mujeres, ello se traduce en tasas de analfabetismo
que pueden alcanzar niveles dramticos. Por ejemplo,
en Bolivia el 95.6% de las mujeres que hablan sola
mente aimara y el 94.7% de las que hablan solamente
el quechua no tenan instruccin formal alguna en
1988; slo el 5.1% y el 4.4% de ellas, respectivamen
te, haban tenido acceso a la educacin primaria.

CUADRO 2
Am rica Latina (10 pases): Tasas de analfabetism o de la poblacin de 15 aos y ms,
por grupos de edades y por sexo
(Porcentajes)

Mujeres Hombres

Pases 15-19 20-24 65 aos y 15-19 20-24 65 aos y

aos aos ms aos aos ms

Bolivia (1988) 3.5 7.7 66.5 1.5 2.0 43.2

Brasil (1989) 8.0 9.4 50.1 13.2 12.1 40.4

Colombia (1985) 5.5 5.4 34.4 7.8 7,0 26.9

Ecuador(1990) 3.5 5.0 40.6 3,0 3.9 29.3

Guatemala (1989) 29,2 38.9 74.9 16.9 20.3 64.6

Honduras (1988) 18.7 21.8 66.3 23.1 24.0 61.1

Mxico (1990) 4.1 6.2 43.2 3.7 4.4 30.6

Nicaragua (1985) 13.1 11.3 51.1 11.3 15.6 56.0

Panam (1990)' 3.9 4.2 26.3 2.7 3.0 25.3

Venezuela (1990)'* 2.1 46.0 3.2 35.1

Fuente: Segn datos de los censos de: Bolivia, INE (1989), Encuesta nacional de poblacin y vivienda, 1988. Resultados finales; Brasil,
IBGE (1989), Anuario estadstico do Brasil; Colombia, DANE (1986), Censo 1985; Ecuador, INEC (1991), v Censo de poblacin y iv de
vivienda, 1990. Resultados definitivos. Resumen nacional; Guatemala, INE (1989), Encuesta nacional sociodemogrfica; Honduras, Secreta
ra de Planificacin, Coordinacin y Presupuesto (1988), Censo nacional de poblacin, tomo l; Mxico, INEGI (1990), Resumen general, xi
Censo general de poblacin y vivienda; Nicaragua, INEC (1989), E SD E N IC 85. Tabulaciones bsicas, vol. /. Caractersticas generales de la
poblacin; Panam, Direccin de Estadstica y Censos (1990), Censos nacionales de poblacin y vivienda. Resultados finales bsicos;
Venezuela, Oficina Central de Estadstica e Informtica de la Presidencia de la Repblica (1990), Anuario estadstico.

Los datos del grupo de edad mayor corresponden a poblacin de 60 aos y ms.
En el caso de Colombia, los grupos de edad corresponden a los tramos 12 a 17 aos, 18 a 24 aos y 60 aos y ms.
Los datos corresponden a las categoras Sin grado de instruccin aprobado de los censos de 1990.
Por falta de disponibilidad de los datos las cifras del grupo de edad de 15 a 19 aos corresponden al tramo de 15 a 24 aos.

LOGROS Y OBSTACULOS EN LA EDUCACION FORMAL DE LAS MUJERES DIANE ALMERAS

66 REVISTA DE LA
Por un lado, el analfabetismo es el mayor factor
de aislamiento de las mujeres indgenas, ya que las
aparta de la cultura nacional y contribuye a mantener
las en situacin de pobreza extrema. Por otro, es de
bido a su baja integracin a la sociedad latinoameri
cana y a su ausencia del sistema educativo que ellas
han podido preservar, en parte, su tradicin. El dile
ma en que se encuentran estas mujeres se ve reforza
do por las tradiciones indgenas mismas, segn las
cuales la proteccin de la cultura pertenece al mbito
del poder y de las responsabilidades femeninas
(DEmilio, 1989).
Aunque es todava demasiado temprano para juz
gar sus efectos reales, en casi todos los pases con
significativos porcentajes de poblacin indgena est
en marcha un proceso de institucionalizacin de la edu
cacin bilinge intercultural para enfrentar la situacin.
Existe un mayor nivel de conciencia acerca de la com
pleja y heterognea realidad lingstica y cultural, so
bre la importancia de la lengua y cultura maternas como
instrumentos del progreso educativo y sobre la necesi
dad de rescatar las poblaciones indgenas de la condi
cin de marginalidad en que se encuentran.
Sin embargo, a pesar de estos esfuerzos se ob
serva que, al encontrarse la mayora de las poblacio
nes indgenas en el medio rural, las nias y los nios
indgenas en general carecen de escuelas completas,
de maestros y maestras capacitados en educacin bi
linge intercultural, de libros de texto bilinges y de
recursos en general. Tampoco facilita la integracin
de las nias el papel tradicional de las mujeres en el
campo y el hecho de que su socializacin dentro del
trabajo se inicia tempranamente: en este contexto, su
asistencia regular a la escuela encuentra resistencia
de parte de los padres porque las aleja de tal proceso
y hace que dejen de contribuir con su trabajo a la
produccin agrcola y funcin reproductora de su ma
dre (Ziga, 1989).
b) S it u a c i n e d u c a c i o n a l d e la s m u je r e s n e g r a s
Es necesario distinguir entre la situacin de los
pases con mayora negra, como los del Caribe, y la
de aquellos en donde las mujeres negras son parte de
las minoras nacionales. La situacin de las mujeres
caribeas destaca en la regin por la importancia de
su participacin en su sociedad reconocida en mu
chos de los estudios antropolgicos realizados en el
Caribe (Rivera, 1993) y por su integracin positiva
al sistema de educacin formal. En 1990, con la ex
cepcin de Hait, cuya tasa de analfabetismo femeni
no (52.6%) slo era superada en la regin por la de
LOGROS Y OBSTACULOS EN LA EDUCACION FORMAL DE LAS MUJERES DIANE ALMERAS
CEPAL 54 DICIEMBRE 1994
52.9% en Guatemala (cuadro 3), la mayora de los
pases del Caribe exhiban tasas de escolarizacin de
las mujeres cercanas o superiores al promedio regio
nal (cuadro 4)^, que en muchos casos superaban las
tasas masculinas en la enseanza media y superior
(CEPAL, 1991a; Naciones Unidas, 1992).
Segn las informaciones recogidas en el I En
cuentro de Mujeres Negras Latinoamericanas y del
Caribe, que se celebr en julio de 1992 en la Repbli
ca Dominicana y donde se reunieron ms de 300 re
presentantes de 32 pases (Len, 1992), en los otros
pases de la regin el acceso de las mujeres negras a
la educacin formal es limitado a la vez por razones
de discriminacin tnica y por sus condiciones so
cioeconmicas. Esto ltimo porque en estos pases la
poblacin negra se concentra en los sectores de me
nores recursos y con menos acceso a los servicios e
instancias de poder. As, los datos presentados en di
cho Encuentro destacan que, por ejemplo, las mujeres
haitianas que viven en los bateyes de la Repblica
Dominicana no tienen acceso a la educacin porque
no existen escuelas ni recursos para solventarlas;
en Honduras el 48.3% de la poblacin de mujeres
negras no ha terminado sus estudios primarios; en
Uruguay, sus niveles educacionales son bajos y 75%
de la insercin laboral se produce en el servicio do
mstico, y en Brasil slo 11% de ellas llega a los
niveles de enseanza media (Len, 1992).
Lo anterior corrobora las conclusiones de un es
tudio de la Fundacin Carlos Chagas sobre raza y
oportunidades educacionales en Brasil, el cual seala
que la proporcin de nios negros y mulatos que nun
ca han tenido acceso al sistema escolar es tres veces
mayor que la de nios blancos, y que una proporcin
ms elevada de nios no blancos ingresa tardamente
en la escuela y acumula repeticiones y atrasos en su
trayectoria escolar (Hasenbalg y Do Valle Silva, 1990).
Vale subrayar que en el marco de esta situacin de
profunda desigualdad, los niveles de estudios de las
mujeres brasileas no blancas son levemente superio
res a los de sus pares varones.^
2 En 1988, segn datos de la UNESCO y del celade (cepal/
UNESCO-OREALC, 1992), la tasa neta de escolarizacin de la pobla
cin de 6 a 11 aos (educacin primaria) era de 87,6%; la de la
poblacin de 12 a 17 aos (educacin media) de 71.6%; y la de la
poblacin de 18 a 23 aos (educacin superior) de 27.2%.
^ Segn los datos de la encuesta nacional de hogares de 1982 en
Brasil, la ltima que proces datos desagregados por raza y sexo, la
tasa de analfabetismo de las mujeres negras y mulatas era de 38.3%,
frente a 39.4% para los varones; 55.5% de ellas haba terminado la
educacin primaria (55.2% de los hombres) y 6.2% la educacin
secundaria (5.4% de los hombres) (Valds y Gomariz, 1992).
 REVI S TA DE LA CEPAL 5 4 D I C I E MB R E 1994 67

CUADRO 3
Am rica Latina y ei Caribe (22 pases): Tasas de anaifabetism o y nm ero
de anaifabetos, por sexo, 1990^
(Porcentajes y miles)

Tasas de analfabetismo (%) N de analfabetos

Pases Miles Variacin

Total Mujeres Hombres (1990) (%)
1970-1990

Argentina 4.7 4.9 4.5 1065 -12.6

Bolivia 22.5 29.3 15.3 923 -16.5
Brasil 18.9 20.2 17.5 18 407 6.6
Colombia 13.3 14.1 12.5 2 702 2.5
Costa Rica 7.2 6.9 7.4 139 15.8
Cuba 6.0 7.0 5.0 484 -36.3
Chile 6.6 6.8 6.5 603 -15.3
Ecuador 14.2 16.2 12.2 909 0.3
El Salvador 27.0 30.0 23.8 787 -6.4
Guatemala 44.9 52.9 36.9 2 253 39.3
Guyana 3.6 4.6 2.5 25 -34.7
Hait 47.0 52.6 40.9 1 858 -9.9
Honduras 26.9 29.4 24.5 766 16.6
Jamaica 1.6 1.4 1.8 26 -31.6
Mxico 12.7 14.9 10.5 7 066 2.2
Panam 11.9 11.8 11.9 187 6.8
Paraguay 9.9 11.9 7.9 252 4.3
Per 14.9 21.3 8.5 2 025 -8.0
Rep. Dominicana 16.7 18.2 15.2 744 0.1
Suriname 5.1 5.3 4.9 13 -45.3
Uruguay 3.8 4.1 3.4 88 -43.0
Venezuela 11.9 10.4 13.3 1450 0.3

Fuentes: UNESCO, Informe mundial sobre la educacin 1991, Pars,

Sobre la poblacin de 15 aos y ms.

An en los pases de la regin donde es positiva
la proporcin mujeres/hombres en el acceso a los sis
temas de educacin de la poblacin negra, las muje
res reunidas en el Encuentro de 1992 denunciaron los
contenidos racistas de la enseanza adems de la
discriminacin de gnero ya presente en los cuales
se niega su identidad tnica y cultural, lo que les
impide un real acceso a una educacin equitativa.
Este sesgo est reforzado por las imgenes estereoti
padas que transmiten los medios de comunicacin y
que asocian las mujeres negras a papeles casi exclu
sivamente serviles o sexuales. As, tanto como las
mujeres indgenas, las mujeres negras enfrentan tres
niveles de opresin: la pobreza, la negritud y el gne
ro (Len, 1992), cuyos efectos estn presentes en su
proceso educativo.

LOGROS Y OBSTACULOS EN LA EDUCACION FORMAL DE LAS MUJERES DIANE ALMERAS

68 REVISTA DE LA CEPAL 54 DICIEMBRE 1994

Am rica Latina y ei Caribe (24 pases): M atrcuia regionai, por grupos de edades
y por sexo, 1990

6 a 11 aos 12 a 17 aos 18 a 23 aos

Pases Total Mujeres Hombres Total Mujeres Hombres Total Mujeres Hombres

Argentina 97.2 97.0 97.3 79.4 82.5 76.4 56.9 61.5 52.3
Barbados 89.4 87.9 90.8 28.4 27.4 28.8
Bolivia 87.9 85.7 90.1 54.2 48.3 60.1 27.8 21.3 34.5
Brasil 77.9 75.8 79.9 74.9 72.6 77.1 22.8 24.9 20.6
Colombia 80.4 81.6 79.2 71.1 71.9 70.3 26.2 24.1 28.3
Costa Rica 87.1 87.6 86.7 47.7 47.7 47.8 20.5 18.4 22.6
Cuba 97.4 97.3 97.6 80.2 80.8 79.7 38.0 40.8 35.3
Chile 90.5 89.5 91.5 91.2 90.8 91.7 29.0 27.7 30.2
Ecuador 92.2 92.8 91.5 75.5 73.9 77.0 48.7 47.6 49.7
El Salvador 70.8 72.0 69.7 53.8 55.0 52.6 21.2 21.8 20.5
Guatemala 56.9 54.3 59.3 43.4 38.9 47.6 15.3 10.3 20.1
Guyana 86.1 85.0 87.2 54.2 55.9 52.4 7.0 7.1 6.9
Hait 59.7 58.7 60.7 55.0 52.3 57.8 13.7 12.4 14.9
Honduras 82.3 83.7 80.9 55.2 57.2 53.2 21.3 23.4 19.2
Jamaica 100.0 100.0 100.0 82.7 83.3 82.2 7.2 7.0 7.4
Mxico 100.0 100.0 100.0 68.1 66.3 69.9 23.4 20.0 26.8
Nicaragua 72.0 74.2 69.8 51.8 60.8 43.0 27.8 36.7 19.0
Panam 91.6 91.4 91.8 66.3 66.3 66.4 35.4 38.9 32.1
Paraguay 80.1 80.4 79.8 50.2 47.3 53.0 15.3 14.3 16.2
Per 98.9 97.5 100.0 81.0 78.3 83.6 31.6 25.5 37.6
Suriname 99.4 99.0 99.7 93.9 93.9 93.9 14.2 14.1 14.3
Trinidad y Tabago 100.0 100.0 100.0 63.8 65.2 62.5 5.3 5.1 5.6
Uruguay 94.6 93.7 95.5 80.0 81.9 78.2 61.6 65.6 57.7
Venezuela 91.0 91.3 90.7 64.8 68.6 61.1 26.4 27.6 25.2

Fuente: Estimaciones de la UNESCO recogidas en CEPAL, 1994b.

4. A n a lfa b e tis m o plican las masculinas en las zonas urbanas de Bolivia,

A pesar de los importantes avances de la alfabetiza
cin, en la regin persisten diferencias agudas en los
niveles alcanzados por los distintos pases, y grandes
variaciones dentro de stos entre las mujeres de diver
sas categoras socioocupacionales (Schiefelbein y Pe-
razzi, 1991). As, a nivel regional se notan disparida
des que van desde una tasa de analfabetismo absoluto
femenino de 1.4% en Jamaica hasta una de 52.9% en
Guatemala (cuadro 3). A nivel nacional se observa que,
por ejemplo, las tasas de analfabetismo femenino du
Guatemala y Hait, y son cercanas o muy superiores al
doble en las zonas rurales (en su mayora con pobla
ciones indgenas) de Bolivia, Guatemala, Mxico y Per
(cuadro 1). Adems de los efectos anteriormente sea
lados de la brecha generacional sobre las tasas de anal
fabetismo, la particular situacin de estos pases corro
bora que l analfabetismo femenino tiende a presentar
se en mayor grado en las mujeres de estrato bajo, tanto
en reas urbanas como mrales (Letelier Glvez, 1993).
Es vital insistir en las graves consecuencias del
analfabetismo sobre la situacin de las mujeres en su

LOGROS Y OBSTACULOS EN LA EDUCACION FORMAL DE LAS MUJERES DIANE ALMERAS

 REVISTA
sociedad, no solamente porque les impide participar
como ciudadanas activas en su grupo y comunidad
lo que las margina del acceso a los proyectos de
desarrollo y resta capacidad a las mujeres beneficia-
Ill
L o s a v a n c e s e n
A pesar de los problemas estructurales que afectan a
los procesos de educacin en Amrica Latina y el
Caribe, la situacin educativa de las mujeres mejor
de manera importante en las ltimas dcadas, tanto
por la mejora general del nivel educativo como por
el aumento de la matrcula femenina en relacin con
la de los varones. Ya los censos de poblacin de los
aos ochenta muestran no slo la desaparicin de
las grandes diferencias en los niveles de escolaridad
por sexo que se observaban en los aos 50, sino que
la situacin se revierte en la mitad de los pases don
de las mujeres han logrado ventajas en el acceso a la
primaria y secundaria (Schiefelbein y Peruzzi, 1991).
En la actualidad, las mujeres han alcanzado en la
mayora de los pases de la regin una posicin pari
taria en los niveles bsico y medio, y en varios pases
estn superando las tasas de escolarizacin masculina
en la educacin superior (Valds y Gomariz, 1992 y
1993; Naciones Unidas, 1992; CEPAL, 1994b).
1. E d u c a c i n p r e e s c o la r
Segn cifras de la UNESCO (1992b) y de FLACSO
(Valds y Gomariz, 1992 y 1993), en los aos ochen
ta la educacin preprimaria atenda de manera gene
ralmente paritaria a nios y nias, variando 1 o 2
puntos porcentuales en favor de unos u otras, segn
los pases. Un estudio llevado a cabo en Chile a
partir de las encuestas de hogares de 1990 comprue
ba que en este nivel no se aprecian diferencias por
gnero, pero s por ingreso, siendo mayor la partici
pacin a medida que se sube en la distribucin por
quintiles (UNICEF/Chile, mideplan , 1993). De he
cho, el sector privado ha tenido un papel importante
en la atencin a los sectores que pueden financiar el
servicio de educacin preescolar, lo que ha limitado
notablemente su contribucin en las zonas rurales.
As, la oferta de educacin preprimaria favorece a
los sectores medios y altos de la poblacin, pese a
LOGROS Y OBSTACULOS EN LA EDUCACION FORMAL DE LAS MUJERES DIANE ALMERAS
DE LA CEPAL 54 DICIEMBRE 1994 69
rias para aprovecharlos, sino tambin porque la im
posibilidad de leer las leyes y de conocer sus dere
chos las mantienen entrampadas en los cnones sexis
tas de la cultura latinoamericana (Braslavsky, 1984).
la c o b e r t u r a e d u c a t iv a
ciertos avances en reas marginales mediante pro
gramas no formales.
En la propuesta de mejoramiento de los sistemas
educativos de la regin, planteada por la CEPAL y la
UNESCO, se hace hincapi en la educacin preescolar
como medio para resolver muchos problemas en el
proceso educativo posterior de los nios (cepal/unesco-
OREALC, 1992). Dada la importancia de sostener la igual
dad de partida entre mujeres y varones en el sistema
de educacin formal, cabe esperar que esa enseanza
sea estimulada por los gobiernos y extendida a todos
los sectores sociales a la hora de buscar medidas para
consolidar la cobertura educacional en sus pases.
2. E d u c a c i n p rim a r ia
En cuanto a la situacin de las mujeres en la educa
cin primaria, segn datos adelantados por las Nacio
nes Unidas (Divisin para el Adelanto de la Mujer),
en 1990 la matrcula de mujeres en la regin era de
96 por cada 100 hombres, un promedio equivalente al
de los pases de Europa occidental y oriental, que
hasta ahora no ha sido superado en regin alguna del
mundo."* A nivel nacional, esto representa tasas de
matrcula en el primer grado que van desde el 54.3%
de las mujeres de 6 a 11 aos (90 por cada 100 hom
bres) en Guatemala hasta 100% en Jamaica, Mxico
y Trinidad y Tabago.
Los problemas que todava existen para com
pletar la universalizacin de la educacin primaria
afectan a las nias y a los nios por igual. En los
estudios de la UNESCO se mencionan como principa
les la dificultad de atender a los nios y nias que
viven en la calle o en zonas aisladas (entre 3 y 15%
en la mayora de los pases de la regin); la ausencia
de una oferta de educacin bilinge intercultural a
Segn clculos de la propia Divisin, a partir de los cuadros 2.3,
2.4 y 2.5 de la tercera versin de la base de datos wistat (Indica
dores y estadsticas sobre la mujer), de las Naciones Unidas,
70 REVISTA DE LA CEPAL 54 DICIEMBRE 1994

nivel de enseanza primaria en las zonas de alta 3. Educacin secundaria

concentracin indgena; el ingreso tardo, que afecta
particularmente a los alumnos de familias de meno
res niveles socioeconmicos; la fuerte desercin tem
poral en el momento de las cosechas en las zonas
rurales, y la alta tasa de repeticin que resulta tanto
de los problemas anteriores como de la poca calidad
de la enseanza y la falta de adecuacin del currcu-
lo a la realidad de los alumnos y alumnas (UNESCO,
1992a).
Aunque pueden exhibir tasas importantes de re-
pitencia y de abandono en las reas marginales urba
nas y rurales, las mujeres muestran un rendimiento
escolar mayor que los hombres en todos los pases
donde se puede obtener cifras desagregadas por sexo
(Valds y Gomariz, 1992 y 1993). Sin embargo, la
incompatibilidad de los datos disponibles no permite
establecer tasas regionales ciertas. Segn la informa
cin de CEPAL/UNESCO (1992), la tasa de repeticin
es de menos de 10 % solamente en cinco pases, mien
tras slo en otros tres el 80 % de los alumnos logra
terminar su educacin primaria.
Las mujeres han aprovechado ampliamente la expan
sin de la educacin media en la regin, no solamente
alcanzando un nivel de matricula similar al de los va
rones, sino superndolo en 11 pases de Amrica Lati
na y varios del Caribe, y llegando a un promedio re
gional de 109 mujeres por cada 100 hombres (cuadro 4).
Cabe sealar que an cuando la cobertura disminuye
de manera muy significativa para ambos sexos en las
zonas rarales, la relacin entre las tasas de integracin
a la educacin secundaria de hombres y mujeres sigue
siendo la misma (cuadro 5). Es decir, fuera de las po
blaciones indgenas que viven un problema de ex
clusin an ms complejo, en la enseanza media
las mujeres mantienen sus avances en trminos relati
vos, a pesar de los problemas estructurales de la edu
cacin en los distintos pases. No obstante, se debe
hacer una salvedad: la matricula femenina en la educa
cin media tcnica, especialmente en el rea industrial,
sigue baja aun en aquellos pases que han abierto esa
educacin a las mujeres (Schiefelbein y Perazzi, 1991).

Am rica Latina (12 pases): Niveies de estudio de ia pobiacin en ias zonas ruraies, por
sexo

Ninguno o Nivel Nivel Nivel

menos de 1 ao primario secundario superior

Pas Mujeres Hombres Mujeres Hombres Mujeres Hombres Mujeres Hombres

Bolivia (1992) 40.0 18.1 44.7 61.4 5.4 12.2 0.3 0.8
Brasil (1988) 32.6 37.7 55.0 52.6 9.7 7.1 2.5 2.5
Colombia (1985) 21.3 21.1 62.8 64.1 11.9 10.7 0.4 0.5
Costa Rica (1992) 7.9 8.2 66.4 67.3 21.7 20.2 3.5 3.5
Cuba (1981) 5.9 5.1 67.5 61.2 25.9 32.8 0.7 1.0
Chile (1989) 0.6 0.8 63.5 66.6 17.0 14.8 0.9 1.1
Ecuador(1990) 24.0 16.2 51.2 56.2 15.0 17.2 2.9 3.6
Paraguay (1982) 18.7 11.4 71.7 76.7 6.4 9.3 1.0 0.8
Per (1991-1992) 21.8 8.3 60.9 64.5 14.4 23.3 2.4 3.2
Repblica Dominicana (1991) 29.8 29.4 57.4 56.4 10.7 11.9 1.5 2.1
Uruguay(1985) 7.6 9.0 70.6 72.5 19.6 16.2 0.9 1.0
Venezuela (1981) 37.9 25.2 54.4 67.9 7.5 6.5 0.3 0.4

Fuente: Valds y Gomariz (1992 y 1993).

LOGROS Y OBSTACULOS EN LA EDUCACION FORMAL DE LAS MUJERES DIANE ALMERAS

 REVISTA DE LA CEPAL 54 DICIEMBRE 1994 71

Si bien el rendimiento escolar evaluado en 4. Educacin superior

trminos de abandono de los estudios, repeticin,
aplazamientos y sobreedad es menor en la ense
anza secundaria, las mujeres siguen mostrando una
eficacia mayor que los hombres en todos los pases
para los cuales se dispone de informacin desagre
gada por sexo, con independencia del nivel socioeco
nmico o del rea de residencia (Valds y Gomariz,
1992 y 1993). Cabe sealar que en los casos de
desercin femenina parecen predominar las razones
econmicas y de embarazo precoz. Sin embargo, en
parte por la falta de datos desagregados por sexo, se
desconoce el nmero de mujeres jvenes que han
desertado del sistema escolar formal en Amrica La
tina y el Caribe. Por otra parte, debe considerarse
tambin que los efectos del profundo deterioro de la
situacin social en la regin han tenido numerosas
manifestaciones, tales como el aumento del porcen
taje de jvenes que no estudian ni trabajan (CEPAL,
1994a).
Aunque su expansin ha sido ms restringida que la
de los niveles educativos anteriores, la educacin su
perior tambin hace considerables y rpidos avances
en la regin,^ los que son compartidos por las muje
res de manera muy desigual segn los pases.
As, detrs de la tasa regional de 106 mujeres
por 100 varones matriculados en la educacin supe
rior establecida por las Naciones Unidas para 1990
la proporcin ms alta a nivel mundial, se disi
mulan discrepancias que van desde proporciones de
50 mujeres por cada 100 varones en Guatemala, a
otras de 200 mujeres y ms en pases pequeos del
Caribe (Naciones Unidas, 1992; CEPAL, 1994b). Es
tas diferencias se hacen an ms marcadas cuando
estn cruzadas con disparidades de un pas a otro en
el nivel de estudios superiores alcanzado por la po
blacin, y diferencias entre las zonas urbanas y rura
les dentro de los pases (cuadro 6).

^ Las tasas de escolarizacin brutas en el tercer nivel subieron de

un promedio de 3% en 1960 a 19% en 1990.

Am rica Latina (12 pases): Niveies de estudio de ia pobiacin en cada pas, en zonas
urbanas y ruraies^

Ninguno o Nivel Nivel Nivel

menos de 1 ao primario secundario superior

U R U R U R U R

Bolivia (1992) 17.4 29.0 43.4 53.1 24.6 8.9 6.7 0.5
Brasil (1988) 12.3 35.1 66.9 53.7 13.3 8.5 7.4 2.5
Colombia (1985) 7.2 21.2 42.5 63.5 41.2 11.3 7.6 0.4
Costa Rica (1992) 5.8 8.1 55.0 66.8 29.1 20.9 9.3 3.5
Cuba (1981) 3.5 5.6 43.3 64.0 47.6 29.6 5.6 0.8
Chile (1989) 0.5 0.7 41.8 65.2 41.6 15.8 7.9 ,1.1
Ecuador(1990) 5.3 20.0 31.5 53.7 41.3 16.1 17.7 3.2
Paraguay (1982) 10.6 14.9 63.5 74.3 18.2 7.9 ' 5.6 0.9
Per(1991-1992) 6.8 15.0 42.8 62.7 33.3 18.9 16.7 2.8
Repblica Dominicana (1991) 17.5 29.6 49.5 57.0 22.9 11.3 10.0 2.1
Uruguay (1985) 5.0 8.5 51.9 71.8 37.3 17.5 5.0 1.0
Venezuela (1981) 15.1 31.1 56.8 61.6 23.4 7.0 4.7 0.3

Fuente: Valds y Gomariz (1992 y 1993).

Brasil: Poblacin urbana/regin sudeste; poblacin rural/regin nordeste; Bolivia, Costa Rica, Chile, Paraguay, Per, Repblica Domini
cana, Uruguay y Venezuela: poblacin urbana de todo el pas.

LOGROS Y OBSTACULOS EN LA EDUCACION FORMAL DE LAS MUJERES DIANE ALMERAS

72 REVISTA DE
En cuanto a la eleccin de carrera universitaria,
ha aumentado la proporcin de mujeres presentes en
carreras tradicionalmente consideradas como mascu
linas, sobre todo en los pases con deficiencias educa
tivas graves (Valds y Gomariz, 1992 y 1993). Sin
embargo, el cambio an no es suficiente para elimi
nar la segmentacin que enfrentan las mujeres en sus
elecciones vocacionales. La dificultad reside en que
de hecho se trata de discriminacin de gnero, siendo
la situacin muy parecida a la de los pases industria
lizados, donde una gran proporcin de las mujeres
se concentra en carreras cuyo ejercicio permite ho
IV
O b s t c u lo s s o c io c u ltu ra le s q u e e n fre n ta n
la s m u je re s e n
Estos rasgos sexistas tienen que ver con la propen
sin del pensamiento occidental a dividir y clasificar
en gnero a personas, capacidades y actividades, en
una actitud que disminuye, excluye, subrepresenta y
estereotipa a las personas de acuerdo con su sexo
(Abu Nasr, Lorfing y Mikati, 1983, citado por Mi-
chel, 1989). De ello fluye la sobrevaloracin de lo
masculino y el silenciamiento de lo femenino en la
cultura acadmica, lo que luego reaparece en los con
tenidos estereotipados de la enseanza, en la falta de
atencin que reciben las alumnas en las aulas de cla
ses y en oportunidades vocacionales truncadas para
las mujeres. Veremos a continuacin cmo los este
reotipos sexuales, la actitud de los docentes y la se
gregacin de gnero en la orientacin hacia el merca
do laboral pueden contribuir a mutilar las posibilida
des personales de las nias y obligarlas a interiorizar
su puesto secundario en la sociedad (Subirats, 1990).
1. E s te r e o tip o s s e x u a le s e n la e n s e a n z a
Un examen atento de los estudios que se han hecho
en la regin sobre los contenidos del material educa
tivo ^libros de textos, ilustraciones, pelculas uti
lizado en la educacin bsica y media en la gran
mayora de los pases de Amrica Latina y el Caribe
confirma la presencia de discriminacin por gnero.
El anlisis que apunta a este tipo de discriminacin se
hace a partir de indicadores de sexismo tales como la
frecuencia de la presencia de los personajes de sexo
LOGROS Y OBSTACULOS EN LA EDUCACION FORMAL DE LAS MUJERES DIAME ALMERAS
LA CEPAL 54 DICIEMBRE 1994
rarios ms flexibles o es ms compatible con una
mayor dedicacin a las tareas del hogar, y donde existe
un menor riesgo de discriminacin en los salarios
segn el sexo (c e pa l / u n e sc o -o r e a l c , 1992). As,
el origen de la discriminacin no es tanto que el siste
ma educativo establezca diferencias con el propsito
de desventajar abiertamente a las mujeres, sino que
dicho sistema forma parte de una sociedad ms am
plia y, por lo tanto, las oportunidades que l ofrece
son utilizadas en forma diferencial por mujeres y hom
bres segn las valoraciones y creencias dominantes
en esa sociedad (Varela, 1991).
e l s is te m a e d u c a tiv o
femenino y masculino, su participacin en las activi
dades laborales y en las actividades domsticas y fa
miliares, los adjetivos calificativos utilizados para re
ferirse a uno y otro sexo, as como las situaciones de
protagonismo (Chile, s e r n a m , 1992). El examen de
textos escolares de Belize (Laaksonen, 1991), Chile
(Chile, SERNAM, 1992), Costa Rica (Costa Rica, Mi
nisterio de Cultura, Juventud y Deportes/Ministerio
de Educacin Pblica, 1991), El Salvador, Guatemala
y Panam (Caldera, 1990), Per (Valds y Gomariz,
1993) y Uruguay (Piotti Nuez, 1990; Valds y Go
mariz, 1992) indica que los libros y textos revisados
se refieren a las mujeres en menos del 30% de los
casos de protagonismo, y que las presentan en situa
cin de inferioridad social, debilidad o subordinacin
(Caldera, 1990). En Venezuela, el anlisis de los es
tereotipos sexuales en los textos escolares de educa
cin preescolar y bsica llev a clasificar los estereo
tipos en tres categoras: la exageracin de las caracte
rsticas conductuales, los roles familiares o profesio
nales y las relaciones grupales. Como resultado, se
destac una clara incongruencia entre la realidad de
la sociedad venezolana y los modelos presentados,
los cuales correspondan a la concrecin de hechos
sociales pasados (Montero, 1993).
Esta discrepancia entre realidad y modelos ca
racteriza precisamente lo que son los estereotipos, es
decir modelos rgidos y annimos a partir de los
cuales son reproducidos, de manera automtica, im
genes y comportamientos (Dunningan, citado por
 REVISTA DE LA CEPAL
Michel, 1989). Esto puede estar expresado de manera
abierta, como en el caso de los currculos escolares
que orientan a los nios y las nias hacia disciplinas
tpicamente masculinas o femeninas, o de mane
ra latente, como en el caso de la omisin de ciertas
cualidades o papeles como opciones vlidas para las
nias o los nios (Michel, 1989). As por ejemplo,
los textos escolares de los distintos pases de la re
gin presentan principalmente a las mujeres en sus
versiones idealizadas de madres y amas de casa (Pio-
tti Nez, 1990; Torres, 1993) e inducen a pensar
que los hombres ocupan los roles importantes en la
vida nacional, tanto en el espacio privado como en el
pblico. Cuando las mujeres aparecen actuando en
espacios pblicos, lo hacen regularmente en activida
des consideradas tradicionalmente femeninas. Las ac
ciones dinmicas, que exigen eficacia y productivi
dad, o relacionadas con funciones de direccin o lide
razgo, se atribuyen casi exclusivamente a los varo
nes (Valds y Gomariz, 1992). En suma, tales este
reotipos perjudican la autopercepcin y la identidad
de las nias, y perpetan los fundamentos de la dis
criminacin de gnero (Rico, 1994).
Luego de los estudios sobre los contenidos de
los materiales de enseanza en los pases menciona
dos, varios gobiernos han comenzado a modificar los
textos escolares y presentar modelos femeninos que
correspondan mejor a la realidad de las mujeres de la
regin. Como resultado se est incrementando leve
mente el nmero de imgenes que representan a las
mujeres, aunque stas siguen siendo una minora. Se
empieza tambin a flexibilizar la ilustracin de los
roles tradicionales y las mujeres pueden aparecer ms
activas fuera del mbito privado y los hombres parti
cipar en las tareas domsticas y el cuidado de los
nios. Sin embargo, no se ha logrado todava refor
mular los currculos de manera que se valoren los
aportes de ambos sexos y se muestre una imagen
equilibrada de ambos.
Los obstculos para traducir en material didctico
cambios socioculturales an no completados por la so
ciedad son por cierto importantes, y no deben sorpren
der las dificultades que encuentran las autoridades edu
cativas para producir textos adaptados a los nuevos
tiempos. En la actualidad, esto desemboca en conteni
dos ambiguos que superponen modelos contradictorios
y no preparan a los educandos para una visin clara de
su proyecto de vida. En vez de los antiguos estereoti
pos, se acumulan modelos, comportamientos y actitu
des que no necesariamente significan ampliacin de
opciones y de nuevos horizontes, debido a que asumir
LOGROS Y OBSTACULOS EN LA EDUCACION FORMAL DE LAS MUJERES DIANE ALMERAS
54 DICIEMBRE 1994 73
prioritariamente los roles de la reproduccin en un
proyecto de familia parece ser an inevitable. En for
ma paralela los modelos masculinos se modifican con
ms lentitud, lo cual sita las innovaciones en un
proceso desequilibrado de transformacin de las im
genes genricas (Rico, 1994).
Una forma de enfrentar el problema que des
pierta mucho inters en la regin es la integracin de
lo femenino y de la perspectiva de gnero en la ense
anza de la historia en todos los niveles de los siste
mas de educacin formal. La incorporacin de la his
toria de las mujeres a la cultura acadmica confirma
ra su protagonismo en la sociedad, contribuyendo al
desarrollo de la identidad y de la autovaloracin de
las nias. Fomentar de tal manera una visin ms
compleja y moderna de la historia implica tambin
democratizar el sistema educativo e introducir estu
dios sobre las culturas negra e indgena (Len, 1992).
Para hacerlo se necesitar una labor de investigacin
histrica y la colaboracin tanto de las autoridades
educativas como de las instituciones acadmicas. El
reto es la construccin de un proyeeto comn de so
ciedad, abierto a la participacin de las ciudadanas y
de los ciudadanos, en el cual podran caber las dife
rencias y las diversas identidades.
2. P a p e l d e lo s d o c e n te s
En la democratizacin de los sistemas de educacin
formal, el papel de los docentes es otro factor fun
damental, ya que entre el alumno o alumna y su
profesor(a) se establece una relacin de poder que
es a la vez pedaggica, social, de comunicacin y
de transmisin de conocimientos y saberes, la que
constituye el factor ms determinante del aprendiza
je escolar (Labourdette, 1989). Por estas mismas ra
zones, los docentes pueden cumplir un papel muy
importante en la reproduccin de prejuicios y este
reotipos sexistas, o por el contrario pueden contri
buir a su superacin y eliminacin (Rico, 1994).
Gracias al aporte de los estudios sobre la pre
sencia de la discriminacin de gnero en los siste
mas educativos, en la regin se aprecia cada vez
ms la importancia de la relacin entre los docentes
y sus alumnos y alumnas en la transmisin de los
estereotipos sexuales. Despus de la familia, se com
prueba que es en las aulas de clases donde las nias
y los nios tienen la experiencia de la jerarquiza-
cin de los roles sociales y de los modelos que les
va a imponer la sociedad en trminos de actitudes y
comportamiento. En este sentido, la forma en la cual
74 REVISTA DE
los profesores apoyen, estimulen o ignoren las de
mandas de atencin de las nias y de los nios les
informa de manera implcita sobre las normas de la
sociedad que les rodea y los prepara para adaptarse a
ellas. Por ejemplo, en un estudio llevado a cabo en
Chile se ha demostrado que los profesores y profeso
ras prestan ms atencin a los nios en clase, tanto
para revisar su trabajo escolar e interrogarlos como
para disciplinarlos. As, por tener un mayor rendi
miento escolar y comportamientos ms conformes a
las reglas institucionales, las nias son percibidas por
su profesores como menos creativas y capaces de li
derazgo que los varones (Rossetti, 1988 y 1992). Otro
estudio realizado en Ecuador con docentes de ambos
sexos encontr que 72% de ellos descalificaban las
posibilidades de las mujeres en las materias relacio
nadas con la tcnica y que tres de cada diez se sentan
en la obligacin de orientar a los alumnos hacia ca
rreras propias de su sexo (Robalino, Villanueva e
Isch, citado en Rico, 1994).
Capacitar a los docentes, mujeres y hombres, con
el propsito de sensibilizarlos a las consecuencias de
su comportamiento e incitarlos a transformar su aula
en espacio para el aprendizaje de los cambios cultura
les que se dan fuera de ella, es an ms importante
cuando se toma en cuenta que en los sistemas educa
tivos de la regin los profesores son en su mayora
mujeres. Segn las cifras recogidas por la FLACSO a
lo largo de la regin para su compendio estadstico
M u j e r e s la t in o a m e r ic a n a s e n c ifr a s (Valds y Goma-
riz, 1992 y 1993), en la gran mayora de los pases de
la regin son mujeres la casi totalidad de los docentes
en el nivel preescolar, las tres cuartas partes en el
nivel primario y la mitad en la enseanza secundaria.
En cambio, son minora en la educacin superior.^ La
sola excepcin est constituida por los docentes de la
enseanza normal, en la cual predominan las mujeres
tanto entre los profesores como entre los alumnos.
Tampoco las mujeres estn presentes en los puestos
directivos o administrativos de importancia y son po
cos los esfuerzos por capacitar a los docentes en la
perspectiva de gnero, lo que tendera a perpetuar un
crculo vicioso entre su propia situacin y la repro
duccin del sesgo discriminatorio basado en el sexo
dentro del proceso educativo.
Las repercusiones de este estado de hecho las
expresaron las profesoras del Paraguay en julio de
^ 22.6% en Colombia; 34.2% en Costa Rica; 45.0% en Cuba;
17,8% en Ecuador; 19.0% en Guatemala; 33.9% en Panam; 15.2%
en Paraguay; 21.7% en Per; 34.0% en Uruguay y 37.4% en
Venezuela.
LOGROS Y OBSTACULOS EN LA EDUCACION FORMAL DE LAS MUJERES DIANE ALMERAS
LA CEPAL 54 DICIEMBRE 1994
1991, cuando la Red de Educadores Populares orga
niz una campaa Por una educacin no sexista.
En los seminarios realizados con docentes de escue
las pblicas y privadas, las profesoras afirmaron de
manera muy clara que se estimaban poco valoriza
das y no se consideraban agentes directos de la refor
ma educativa ( c e p a l , 1992).
3. S e g r e g a c i n d e g n e r o e n la o r ie n ta c i n v o -
c a c io n a l
Adems de lo que se haga en el proceso educativo
propiamente tal, para superar la discriminacin de g
nero en los sistemas de educacin formal es preciso a
la vez que se mire la educacin desde la perspectiva
del trabajo y de las demandas que surgen de los pro
cesos productivos, y que se adopten medidas para
corregir la desigualdad de oportunidades educativas
para las mujeres debido al papel que se les asigna en
el desarrollo social como factores de reproduccin de
la vida ms que actores sociales en pleno ejercicio de
sus derechos (Dasso y Montao, citado en c e p a l ,
1991b).
Dado el proceso de transformacin productiva
en curso en la regin, con nuevas demandas en el
mercado del trabajo, es necesario acrecentar de ma
nera significativa la participacin de las mujeres en el
progreso cientfico y tecnolgico y en la produccin
de conocimiento en general, lo cual influir en la
definicin de la produccin, la divisin del trabajo
por sexo y los valores culturales que incorpora la
sociedad; asimismo, se debera incrementar vigorosa
mente el esfuerzo de educacin tcnica en todos los
pases. Y en momentos en que la regin plantea la
urgencia de modernizar la enseanza de los princi
pios de gestin para adaptarlos a las necesidades de
la empresa moderna, ser tambin importante que las
mujeres sean iniciadas en las nuevas formas de lide
razgo, de gestin y de toma de decisiones.
En muchos pases de la regin, el avance educa
tivo de las mujeres durante las ltimas tres dcadas
ha permitido que la poblacin econmicamente acti
va femenina tenga hoy un nivel educacional ms alto
que la masculina (cuadro 7). Adems, se estima que
en la mayora de los pases de la regin las mujeres
acceden a los puestos calificados con un promedio de
dos aos de estudio ms que el de los varones
(CEPAL, 1991b; Psacharopoulos y Tzannatos, 1992).
Sin embargo, aun cuando las mujeres constituyen al
rededor del 50% de los alumnos matriculados en los
establecimientos de educacin secundaria y superior.
 REVISTA DE LA CEPAL 54 DICIEMBRE 1994 75

CUADRO 7
Am rica Latina (12 pases): Pobiacin econm icam ente activa por sexos y segn aos
de estudio

Ninguno o Enseanza Enseanza Enseanza

menos de 1 ao primaria secundaria superior

Pas Mujeres Hombres Mujeres Hombres Mujeres Hombres Mujeres Hombres

Brasil
1988 14.1 18.8 56.5 61.3 29.1 19.7
Colombia
1985 10.4 12.0 44.9 51.4 33.9 27.8 7.7 8.8
1989 2.8 1 .8 32.8 32.4 49.2 46.9 15.1 18.9
Costa Rica
1990 3.1 5.4 43.3 57.3 34.5 26.6 18.0 9.7
Cuba
1980 35.9 51.0 47.8 36.7 16.3 12.3
1986 18.6 26.5 57.1 55.4 24.3 18.1
Chile
1989 0.3 0.4 35.7 45.9 45.3 38.1 13.2 9.1
Ecuador
1982 13.8 15.1 35.2 53.1 28.6 16.7 14.1 7.1
1990 10.4 9.8 32.2 45.9 31.9 27.5 20.6 11.9
Panam
1991 2.4 6.6 23.1 41.8 46.5 36.5 28.0 15.1
Paraguay
1982 6 .1 7.7 56.1 68.7 29.6 18.7 6.3 3.1
Per
1981 20.8 10.5 34.5 49.1 24.5 28.2 16.8 10.2
1987' 3.3 0.8 25.9 19.7 51.8 55.4 19.0 24.1
Repblica Dominicana
1991 10.5 16.9 42.9 48.4 25.5 19.3 18.1 9.6
Uruguay
1985 1.9 3.3 40.5 52.9 47.7 37.5 9.0 5.9
Venezuela
1987 6.4 10.9 34.8 46.7 44.7 33.4 14.1 8.8

Fuente: Valds y Gomariz (1992 y 1993).

Sector estatal civil.

Poblacin de Lima Metropolitana.

existe una marcada diferenciacin en cuanto al tipo
de enseanza por la cual optan hombres y mujeres,
observndose en algunos casos menores proporciones
de mujeres en las escuelas vocacionales que en las
escuelas normales (Parada, 1991).
La consecuente segmentacin entre hombres y
mujeres afecta no slo las posibilidades de desarrollo
de las propias mujeres sino tambin las de la socie
dad. Por ejemplo, al final de los aos ochenta las
mujeres no alcanzaban a formar el 35% de los gra
duados en ingeniera en cuatro pases cuyo desarrollo
productivo es un factor clave para su progreso econ-

LOGROS Y OBSTACULOS EN LA EDUCACION FORMAL DE LAS MUJERES DIANE ALMERAS

76 REVISTA DE LA
mico y social.^ Esto es an ms grave a largo plazo,
ya que el rasgo ms relevante del actual ciclo ocupa-
cional es que, ms que reducir empleos, el vigoroso
dinamismo de las innovaciones tecnolgicas caduca
habilidades y conocimientos (c e p a l , 1994a), dejan
do atrs a las mujeres de manera creciente.
Segn estudios que el Banco Mundial ha patro
cinado en 15 pases de Amrica Latina y del Caribe
sobre la participacin de las mujeres en la fuerza de
trabajo en relacin con su nivel educativo y los sala
rios que reciben, la eleccin de carrera es tambin un
factor que influye mucho en la discriminacin sala
rial en detrimento de las mujeres. Estos estudios con
cluyen que la participacin femenina en el mercado
laboral aumenta marcadamente con el nmero de aos
completados en la educacin formal, especialmente
en la secundaria tcnica y superior, y que la educa
cin es un factor absolutamente determinante del ni
vel de ingreso de las mujeres tanto como de los hom
bres. Sin embargo, la rentabilidad de la educacin en
trminos de ingresos sigue siendo ms baja para las
mujeres en los 15 pases investigados. Segn los au
tores del estudio, esto no se puede explicar por defi
ciencias en la formacin de los recursos humanos
sino principalmente por factores de discriminacin en
el mercado laboral y por la eleccin ocupacional
(Psacharopoulos y Tzannatos, 1992).
As, la eleccin vocacional no slo es un ele
mento vital del desarrollo de las personas, sino tam
bin influye de manera importante en sus posibilida
des de participacin social y la calidad de sus condi
ciones de vida, a travs del nivel de sus ingresos. Si
aplicamos estos ltimos criterios, el anlisis de la seg
mentacin de la matrcula femenina en la educacin
secundaria y superior indica que la mayor presencia
de las mujeres en estos niveles no signifiea necesaria
mente que se est generando un cambio en el s ta tu s
social asignado a cada sexo, aunque puede significar
en cierta medida una redefinicin de los roles ocupa-
cionales y un cambio cualitativo an difcil de eva
luar (Rico, 1994).
Ya sea en la enseanza media profesional o en
la educacin superior, una gran mayora de las muje
res elige estudiar asignaturas que prolongan sus ta
reas tradicionales y no alteran la divisin sexual del
trabajo desde el punto de vista simblico ni influyen
efectivamente sobre las jerarquas entre los gneros
'' Brasil: 15.2% en 1988; Colombia: 27.1% en 1986; Cuba; 34.8%
en 1989; Venezuela: 34.6% en 1988 (Valds y Gomariz, 1992 y
1993).
LOGROS Y OBSTACULOS EN LA EDUCACION FORMAL DE LAS MUJERES DIANE ALMERAS
CEPAL 54 DICIEMBRE 1994
(Rico, 1994). Por ejemplo, en pases tan distintos como
Cuba y Paraguay, en la enseanza media profesional
y tcnica las mujeres son mayoritarias en las ramas
relacionadas con la salud pblica, la economa y el
arte; paritarias en la industria qumica y de alimentos;
minoritarias en oficios tradicionalmente masculinos
como la metalurgia, la construccin y la agricultura,
y absolutamente ausentes de otros como la mecnica,
la ebanistera y las artes grficas (Valds y Gomariz,
1992 y 1993).
Se confirma en la educacin superior que a pe
sar de los cambios y de una creciente redistribucin
de la matrcula femenina en una seleccin ms am
plia de posibilidades ocupacionales, las mujeres se
concentran en las ciencias de la educacin, las huma
nidades, las artes, las ciencias sociales y ciertas reas
de las ciencias de la salud, como enfermera, obstetri
cia, nutricin y odontologa. Hay signos alentadores
de que las mujeres estn logrando una situacin pari
taria en administracin, economa, arquitectura, urba
nismo, derecho y qumica, consideradas hasta ahora
como prestigiosas carreras de tradicin masculina.*
Por ltimo, tanto las ingenieras como las ciencias
naturales y exactas siguen siendo de predominio mas
culino, ms an si se desagregan por disciplinas los
porcentajes de presencia femenina en estas carreras,^
con consecuentes exclusiones de las mujeres en la
innovacin tecnolgica y la produccin de conoci
miento.
En cuanto a la matrcula de las instituciones de
formacin profesional, la tasa de participacin feme
nina vara en estricta relacin con la gama de espe
cialidades ofrecidas, llegando a valores insignifican
tes cuando se trata de ocupaciones consideradas como
masculinas. Por las mismas razones, un estudio re
ciente sobre la contribucin de las mujeres al creci
miento econmico de Amrica Latina y del Caribe
* Sin embargo, estudios recientes sugieren que estas carreras em
piezan a ser consideradas opciones para mujeres (Varela, 1991),
lo que parecera llevar a un descenso sostenido en su prestigio de
acuerdo a la impresin de lo que ocurre en el mercado laboral
(Rico, 1994).
^ Si se examina por ejemplo la participacin de mujeres en las
varias disciplinas del ramo en la matrcula del sistema universitario
estatal y privado de Per, se encuentran en 1986 las cifras siguien
tes: ingeniera qumica: 23.9%; pesquera: 22.8%; industrial: 17.1%;
civil: 11.2%; geolgica: 4.4%; electrnica: 2.8%; minas: 2.2%;
mecnica: 0.9%. Si se repite el ejercicio con las ciencias naturales
y exactas, se desprende que detrs de cifras casi paritarias en la
proporcin hombres/mujeres se esconden variaciones importantes
segn el prestigio de las disciplinas. As, en Per, el porcentaje de
la matrcula femenina en 1986 era de 53.1% en qumica; 43.8% en
ciencias biolgicas; 31.4% en zootecnia; 15.6% en agronoma, y
8,8% en fsica (Valds y Gomariz, 1992 y 1993).
 REVISTA DE LA CEPAL
concluye que en este campo la capacitacin, en lugar
de abrir nuevas oportunidades y posibilidades de in
gresos a las mujeres, las ha orientado hacia ocupacio
V
U ltim a r e f le x i n
As como el sistema educativo permite la reproduc
cin de los modelos tradicionales, su misma estructu
ra puede alentar el desarrollo de modelos nuevos. Para
ello se necesita una voluntad poltica dispuesta a po
ner en tela de juicio los contenidos culturales trans
mitidos por la educacin, y la participacin de todos
los agentes sociales involucrados en la estructura del
sistema: autoridades nacionales y educativas, educa
dores, autores de textos, ilustradores y editores, em
pleadores, sociedad civil y organizaciones de muje
res. De hecho, en su propuesta de mejoramiento de
los sistemas de educacin de Amrica Latina y del
Caribe, la CEPAL y la UNESCO insisten en la necesidad
de efectuar un esfuerzo mltiple para llevar adelante
la transformacin educacional ( c e p a l / u n e s c o -
OREALC, 1992).
En la prctica, se busca modificar un proceso de
socializacin que se inicia en la familia, pasa por
la escuela y se reafirma en el ambiente social , en
el cual se definen identidades de gnero que privile
gian la diferencia e implican subordinacin y relacio
nes de poder asimtricas. Lo que se busca es transfor
mar estos patrones de referencia y de relacin entre
los gneros, imaginando un escenario diferente, con
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54 DICIEMBRE 1994 77
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las diferencias de oportunidades productivas para hom
bres y mujeres (Buvinic y Lycette, 1994).
roles ms flexibles, en los que tanto hombres como
mujeres se vean realizados como personas y como
ciudadanos y ciudadanas. En la formulacin de una
propuesta curricular, esto significa corregir los sesgos
androcntricos subyacentes en la teora y en la prcti
ca de la educacin, e identificar sus repercusiones en
las condiciones de vida, crecimiento, desarrollo per
sonal, insercin en el mundo laboral y participacin
social de las alumnas y alumnos.
En resumen, las polticas pblicas destinadas a
mejorar los frutos de la educacin formal de las mu
jeres deberan apuntar ante todo a apoyar a las muje
res de todos los sectores sociales de la regin a trans
formarse en ciudadanas plenas de la sociedad moder
na, con iguales oportunidades tanto en la educacin
como en el mundo del trabajo. Asimismo, las estrate
gias propuestas deberan conducir a la desaparicin
de los estereotipos sexuales en la enseanza, al mejo
ramiento de la situacin de las nias y mujeres en los
diferentes niveles de la educacin formal y no for
mal, y a la promocin de investigaciones sobre las
relaciones recprocas entre la cultura y la educacin,
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LOGROS Y OBSTACULOS EN LA EDUCACION FORMAL DE LAS MUJERES DIANE ALMERAS


R ic a r d o A . L a g o s
Consultor de la Oficina
Internacional del Trabajo y
Coordinador del Proyecto
Regional O I T / sobre
f n a p
poblacin, pobreza y mercado
laboral en Amrica Latina.
R E V I S T A DE LA C E P A L 54 81
Qu se entiende
p o r fle x ib ilid a d d e l
mercado de trabajo?
El concepto de flexibilidad del mercado de trabajo surgi en
el decenio de 1980 en los pases industrializados y en algunos
pases en desarrollo. Tras el deficiente desempeo econmico
de comienzos de los aos ochenta la idea de que la modalidad
de funcionamiento de los mercados de trabajo constitua un
obstculo importante al crecimiento econmico encontr apo
yo entre las autoridades encargadas de formular las polticas,
los empleadores y parte de los crculos acadmicos. Los pro
blemas del mercado de trabajo se achacaron a su rigidez,
que se reflejaba en el precio de la mano de obra, las condicio
nes de empleo y la cantidad y calidad de los recursos huma
nos, y que se debera a limitaciones institucionales, polticas
sociales, legislacin y acuerdos colectivos, negociaciones cen
tralizadas, accin sindical y directrices gubernamentales. Por
lo tanto, haba que eliminar una serie de normas y reglamenta
ciones que rigidizan ese mercado, impidindole absorber la
oferta de mano de obra y adaptarse a las exigencias del cambio
tecnolgico y la competencia externa. Este artculo examina el
significado del concepto de flexibilidad del mercado de traba
jo y las diversas formas que puede revestir, y seala que en
Amrica Latina los mercados de trabajo se han flexibilizado
considerablemente sin que se hayan introducido cambios ins
titucionales importantes.
DICIEMBRE 1994
82 REVISTA DE LA
I
In tro d u c c i n
El concepto de flexibilidad del mercado de trabajo
(FMT), as como el debate en tomo a l, surgi en el
decenio de 1980 en los pases industrializados y tam
bin en algunos pases en desarrollo. Como consecuen
cia del deficiente desempeo econmico de comienzos
de los aos ochenta caracterizado por estancamiento
y mayores niveles de desempleo e inflacin, la idea
de que la modalidad de funcionamiento vigente en los
mercados de trabajo constitua un obstculo importan
te al crecimiento econmico concit el respaldo de las
autoridades encargadas de formular las polticas, de
los empleadores en general e incluso de parte de los
crculos acadmicos. La percepcin de que haban fra
casado los medios tradicionales de luchar contra el
desempleo y de lograr la continuacin del crecimiento
econmico (es decir, la mptura del consenso keynesia-
no), la comparacin del desempeo econmico en fun
cin de la creacin de empleos entre los Estados Uni
dos y Japn respecto de Europa occidental, la presin
de la competencia externa tanto al interior de otros
pases desarrollados como desde los pases de reciente
industrializacin de Asia, indujo a creer que los pro
blemas radicaban, entre otras cosas, en el funciona
miento del mercado de trabajo. Especficamente, en su
rigidez en cuanto al precio de la mano de obra, las
condiciones de empleo y la cantidad y calidad de los
recursos humanos.
Esta rigidez o falta de flexibilidad emanara de
diversos factores: las restricciones institucionales, las
polticas sociales, la legislacin y los acuerdos colec
tivos, las negociaciones centralizadas, la intervencin
sindical y las directrices gubernamentales. Por ende,
hay que concentrarse en la eliminacin de una serie
de normas y reglamentaciones que rigidizan el mer
II
El c o n c e p to
Como sucede a menudo con expresiones utilizadas de
El presente estudio se basa en gran parte en un trabajo anterior
terminado en marzo de 1992 en la Facultad de Economa y Poltica
de la Universidad de Cambridge, Reino Unido. El autor agradece
QUE SE ENTIENDE POR FLEXIBILIDAD DEL MERCADO DE TRABAJO? RICARDO A. LAGOS
CEPAL 54 DICIEMBRE 1994
cado de trabajo, debido a que impiden, por una parte,
que este mercado absorba la oferta de mano de obra
y, por otra, que se adapte a las exigencias impuestas
por los cambios tecnolgicos y se ajuste a la compe
tencia externa. Desde esta perspectiva, los mercados
de trabajo no slo pasaron a formar parte del diag
nstico de las dificultades econmicas, sino tambin
de las medidas correctivas para subsanarlas.
A partir de este diagnstico bsico y sencillo de
que se necesitaban relaciones ocupacionales menos r
gidas, la conceptualizacin de lo que se entiende por
flexibilidad del mercado de trabajo ha conducido a
formas diversas y ms complejas de flexibilidad. Estas
formas representan los diferentes tipos de flexibilidad
que necesitan o exigen ciertas econonoas y los distin
tos enfoques u opiniones que suscita la flexibilidad.
Por consiguiente, en este artculo se persigue re
visar el concepto de flexibilidad del mercado de tra
bajo y determinar las diversas formas que puede re
vestir, as como la razn de ser de cada una de ellas.
Con ese fin, en la seccin II se analiza el concepto de
flexibilidad. Enseguida en la seccin III se examinan
las diferentes formas de f m t . En la seccin IV se hace
referencia a la FMT en Amrica Latina, y se seala que
los mercados del trabajo se han flexibilizado sustan
cialmente, pero sin que se hayan introducido cambios
institucionales importantes. Por ltimo, en la seccin
V se presentan algunas observaciones finales. Cabe
sealar que no se discutir aqu la conveniencia de una
mayor flexibilidad ni si se trata de un aporte que tendr
buena acogida en la economa laboral. Pese al innega
ble inters de estos ltimos temas, ellos rebasan el
mbito del presente artculo que es mucho ms restrin
gido (y, ciertamente, menos exitante).
d e fle x ib ilid a d
manera general y amplia, la FMT ha resultado difcil
las valiosas observaciones formuladas sobre una versin prelimi
nar por el Dr. Gabriel Palma y el Dr. Paul Ryan. Proceden en este
artculo los descargos de responsabilidad habituales.
 REVISTA DE LA CEPAL
de definir. Los economistas han aplicado tradicional
mente la palabra flexibilidad a la capacidad que tie
nen los salarios [nominales] de aumentar o disminuir
segn la situacin del mercado de trabajo (Piore, 1986,
p. 146). Sin embargo, a medida que se ha avanzado
en el debate sobre la FMT, el concepto de flexibilidad
se ha ampliado hasta el punto que actualmente impli
ca la idea de capacidad de adaptacin.
De hecho, en la actualidad, este ltimo aspecto
es el que ha adquirido mayor importancia cuando se
hace referencia al tema de la f m t . Por ejemplo, segn
la Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econ
micos (OCDE), la flexibilidad se refiere a la capacidad
que tienen los particulares y las instituciones de salir
se de las vas establecidas y adaptarse a las nuevas
circunstancias (OCDE, 1986a y 1986b, p. 7). Para Mi-
chon, la flexibilidad se vuelve imperiosa en un con
texto de rpido cambio: denota aptitud para cambiar
(Michon, 1987, p. 154). Atkinson sostiene que la fle
xibilidad alude a cambios en las reglamentaciones y
prcticas institucionales, culturales y otras de carcter
social o econmico que incrementan de manera per
manente la capacidad de responder al cambio (Atkin
son, 1987, p. 88). Standing afirma que en el plano
abstracto, flexibilidad significa capacidad de reac
cionar ante la presin y que ser flexible consiste en
ser sensible a las presiones e incentivos y poder adap
tarse a ellos (Standing, 1986a, p. 6). Para Boyer, la
flexibilidad se refiere a la capacidad de un sistema o
subsistema de reaccionar ante diversas perturbacio
nes (Boyer, 1987, p. 113).
Las definiciones anteriores poseen la caractersti
ca de no comprometerse respecto del contenido real de
la FMT. En efecto, no especifican los medios que per
mitiran adaptarse a las nuevas circunstancias que es
precisamente el tema conflictivo en relacin con la
FMT. Adems, esta neutralidad no slo no prejuzga
acerca de los medios sino que deja la puerta abierta a
la posibilidad de que la misma necesidad de adapta
cin pueda satisfacerse mediante formas muy diferen
tes de flexibilidad (Meulders y Wilkin, 1987, p. 5).
Sin embargo, el anlisis de la FMT rara vez se
apoya en estos conceptos generales. Desde un punto
de vista ms especfico y restringido, la f m t expresa
la nocin de que las polticas de empleo deben adap
tarse a las variaciones del ciclo econmico y al cam
bio tecnolgico. Por ejemplo, la Oficina Internacio
nal del Trabajo (OIT) considera la flexibilidad del mer
cado del trabajo como la capacidad de ste de adap
tarse a las circunstancias econmicas, sociales y tec
nolgicas (OIT, 1986a, pp. 4 a 7). La OCDE entiende
QUE SE ENTIENDE POR FLEXIBILIDAD DEL MERCADO DE TRAB AJO ? RICARDO A. LAGOS
54 DICIEMBRE 1994 83
la f m t como un ajuste de todos los costos reales de la
mano de obra a las variaciones de las condiciones
econmicas (OCDE, 1986a). Para la Organizacin In
ternacional de Empleadores, la FMT es la capacidad
de adaptar los costos laborales relativos entre empre
sas y ocupaciones o la adaptacin del costo de los
factores de produccin a las condiciones del mercado
(Organizacin Internacional de Empleadores, 1985).
Por ltimo, para los empresarios estadounidenses, la
flexibilidad se asocia con los esfuerzos por transfor
mar la tradicional estructura empresarial sumamente
integrada y jerrquica en una forma de organizacin
ms dctil capaz de reaccionar con rapidez ante las
cambiantes condiciones del mercado y de la demanda
de productos (Piore, 1986, p. 146).
A este nivel ms especfico y restringido, el con
cepto de flexibilidad se vuelve a la vez ms diverso y
sesgado, puesto que las definiciones tienden a con
centrarse en los medios especficos para lograr la adap
tabilidad de las polticas de empleo a condiciones
particulares.
La diversidad se aprecia en la diferencia de acen
to. Por ejemplo, a pesar de que tanto los Estados
Unidos como Europa, tienen en comn la importan
cia que asignan a la bsqueda de relaciones ocupacio-
nales menos rgidas, el concepto de f m t ha adquirido
gradualmente significados distintos como consecuen
cia de los diferentes sistemas de relaciones laborales
que predominan en cada pas, y por lo tanto, las dife
rentes necesidades de los empleadores. En efecto, en
los Estados Unidos, el debate en tomo a la flexibili
dad se ha relacionado principalmente con la libertad
para distribuir la mano de obra dentro de la empresa.
En cambio, en los pases europeos, durante el primer
lustro del decenio de 1980 se relacion sobre todo
con la libertad de los empleadores para despedir tra
bajadores en forma transitoria o permanente segn
las condiciones econmicas y, en el segundo lustro,
en hacer ms compatible la flexibilidad con la seguri
dad en el empleo. Adems, la cuestin de la flexibili
dad tambin ha estado presente en algunos pases en
desarrollo, donde se ha puesto el nfasis en la refor
ma de las leyes laborales que afectan la seguridad en
el empleo y disminuyen los costos laborales indirec
tos (Tokman, 1989, p. 39).
Por otro lado, cuando se examinan los distintos
criterios sobre la f m t , se observa que el concepto se
ha vuelto sesgado. Segn uno de estos criterios, la
flexibilidad no es mas que la respuesta racional del
mercado laboral a las variaciones del entorno econ
mico. La flexibilidad consiste en que la fuerza laboral
84 REVISTA DE LA CEPAL
y las horas de trabajo o la estructura salarial se ajusten
a las condiciones econmicas inestables y fluctuantes.
Se sostiene que el ajuste a los cambios es lento e insu
ficiente debido a las rigideces institucionales, circuns
tancia que obliga a introducir mayor flexibilidad en las
relaciones ocupacionales (OCDE, 1986b).
Segn otro criterio, la flexibilidad es un eufemis
mo para denominar las cambiantes relaciones de poder
del proceso productivo y la creciente inseguridad labo
ral. Es slo un eslogan de moda que esconde los inten
tos de revertir los beneficios logrados por los trabaja
dores durante la posguerra.' La flexibilidad oculta el
deseo de los empleadores de hacerse ms competitivos
mediante el expediente de hacer menos seguras las
condiciones de empleo y no a travs de la tecnologa
avanzada o una fuerza de trabajo mejor capacitada. Se
sostiene que la flexibilidad tiene el propsito oculto de
deprimir los salarios reales, poner trmino a la protec
cin de los trabajadores y de acelerar el ritmo de traba
jo (European Trade Union Instituto, 1985).
III
Diferentes formas de flexibilidad
del mercado de trabajo
Cabe recordar que la conceptualizacin de la fm t
asume diversas formas, segn los aspectos particula
res en que se haga hincapi como medio de lograr
mayores grados de flexibilidad. A continuacin, se
hace un intento de determinar esas formas y de expli
car sus fundamentos. Teniendo presente lo anterior,
se examinan tres tipos diferentes de flexibilidad: fle
xibilidad de los costos laborales, flexibilidad numri
ca y flexibilidad funcional.
1. Flexibilidad de los costos laborales
De las muchas formas de rigidez susceptibles de im
pedir el buen funcionamiento de los mercados de tra
bajo, la rigidez de los costos laborales es la ms de-
Se afirma que la expresin flexibilidad laboral es en s misma un
trmino sesgado. La expresin flexibilidad tiene una connotacin
positiva: la capacidad de adaptarse a las cireunstancias. A la inversa,
sus antnimos inflexibilidad o rigidez tienen connotaciones clara
mente peyorativas. En este contexto, si la mano de obra o los merca
dos de trabajo se vuelven cada vez ms flexibles, ello tendra que ser
social y econmicamente conveniente (Standing, 1986a, p. 2).
QUE SE ENTIENDE POR FLEXIBILIDAD DEL MERCADO DE TRAB AJO ? RICARDO A. LAGOS
54 DICIEMBRE 1994
Sin entrar a analizar lo anterior, baste decir
que ambos criterios subrayan aspectos significati
vos del debate. Por una parte, la necesidad de modi
ficar las instituciones laborales parece justificarse
dados los cambios de las condiciones econmicas,
manifestados en una mayor liberalizacin del co
mercio y la globalizacin de los mercados, el cam
bio tecnolgico, los cambios en la organizacin de
la produccin y las nuevas modalidades del flujo
internacional de la mano de obra. Por otra parte, la
introduccin de mayor flexibilidad se ha asociado
con efectos negativos para los trabajadores: desigual
dad de ingreso, prdida de puestos de trabajo y di
versas maneras en que las condiciones de los traba
jadores se volvieron ms precarias (Harrison y Blues-
tone, 1987, y De Bandt, 1991). Estos dos aspectos
exigen la elaboracin de mecanismos formales (es
decir, nuevas reglamentaciones) que reduzcan el cos
to de la flexibilidad y fomenten al mismo tiempo
cambios en las instituciones laborales.
batida. Por flexibilidad de los costos laborales se
entiende el grado de sensibilidad de los salarios no
minales y los costos no salariales a las variaciones de
las eondiciones econmieas en general (por ejemplo,
inflacin, productividad, relacin de intereambio, de
manda) y el desempeo de las distintas empresas. La
flexibilidad de los costos laborales, por consiguiente,
envuelve dos elementos: los eostos salariales y los
costos no salariales. El primero es la remuneracin
bruta pagada a los asalariados. Los costos no salaria
les o indirectos son las contribuciones y eargos obli
gatorios pagados por el empleador (por ejemplo, be
neficios complementarios, impuestos sobre nminas,
seguros de indemnizacin a los trabajadores, etc.).
Segn sostienen los partidarios de esta forma de
flexibilidad, un elemento importante aunque no el
nico tras los altos niveles de desempleo es la rigi
dez a la baja de los costos salariales.^ De hecho, se-
^ Freeman concluye que, para un comportamiento dado de la pro
duccin, hay una compensacin recproca significativa entre los
 REVISTA DE LA
gn una opinin muy difundida, la ausencia de este
tipo de flexibilidad explica en gran medida el distinto
comportamiento del empleo en los Estados Unidos y
Europa despus de las dos crisis del petrleo. Se afir
ma que la inercia de los costos laborales reales en
muchos pases europeos, a diferencia de los Estados
Unidos, fue la causa de que el ajuste principal a la
crisis del petrleo y la desaceleracin de la producti
vidad revistieran la forma de ajustes cuantitativos (es
decir, disminucin del empleo) en vez de ajustes de
precios (es decir, ajustes salariales) (OCDE, 1986b,
pp. 9 y 10; Sachs, 1983).
Adems, sobre los costos no salariales que han
aumentado ms rpidamente que los propios salarios
tambin recae cierta responsabilidad por los elevados
niveles de desempleo. Puesto que su contribucin a
los costos laborales totales es significativa, incenti
van el reemplazo de la mano de obra por el capital
(Sarfati y Kobrin, 1988, p. 8).^
En este anlisis, una de las maneras de reducir el
desempleo e introducir la flexibilidad salarial es eli
minar o reducir las diversas barreras que impiden el
equilibrio de los salarios. Entre los obstculos que se
citan con mayor frecuencia, figuran la indizacin de
los salarios, los salarios mnimos garantizados, las
subidas prestaciones de desempleo y los costos no
salariales elevados. Se afirma que este tipo de flexibi
lidad constituye una fuente de creacin de puestos de
trabajo y reduce el desempleo. Se da como funda
mento que la baja del costo salarial debera incre
mentar las utilidades y estimular las inversiones, con
la consiguiente creacin de ms puestos de trabajo.
Adems, a medida que disminuye el costo de la mano
de obra en relacin con el costo de otros factores de
produccin, el coeficiente de sustitucin capital/mano
de obra debera modificarse en favor de esta ltima.
La postura que preconiza la eliminacin o rebaja
de los salarios mnimos se funda en dos consideracio
nes. En la medida en que los salarios reflejen la pro
ductividad individual con mayor precisin (por la re
duccin o eliminacin de los salarios mnimos regla
mentarios), se podran generar algunos puestos poten
ciales con bajos salarios, con lo que aumentarn las
oportunidades de empleo para aquellos marginados del
mercado laboral debido a salarios elevados y rgidos.
salarios reales y el empleo en todos los pases de la O C D E , al igual
que en las industrias dentro de cada pas. (Freeman, 1988, p. 77).
3 Estos autores tambin observaron que los costos no salariales
elevados desincentivan la contratacin de ciertas categoras de tra
bajadores, respecto de las cuales son relativamente altos (particu
larmente los trabajadores jvenes).
QUE SE ENTIENDE POR FLEXIBILIDAD DEL MERCADO DE TRAB AJO ? RICARDO A. LAGOS
CEPAL 54 DICIEMBRE 1994 85
Asimismo, mediante la eliminacin o modera
cin de las exigencias en materia de salario mnimo
reglamentario, podra absorberse parcialmente el des
empleo juvenil (Clarke, 1985). Se sostiene que en
general los trabajadores jvenes poseen pocas aptitu
des directamente aprovechables por un empleador;
no estn acostumbrados a la disciplina laboral y mues
tran escaso compromiso con determinada ocupacin
o industria, lo que origina altos ndices de rotacin.
En estas circunstancias, los trabajadores jvenes re
presentan mayores costos en materia de contratacin,
seleccin y capacitacin para los empleadores y, por
esto, sus salarios deben reflejar estas diferencias de
costos y valor productivo respecto de los de los traba
jadores adultos. De otra manera, los empleadores pre
ferirn la contratacin de adultos.
Los argumentos expuestos han sido cuestiona
dos por varias razones. En primer lugar, la asevera
cin de que mayores grados de flexibilidad salarial
se traducirn en menores niveles de desempleo sue
le ser controvertida. En algunos estudios se indica
que una baja brusca y general de los salarios contri
buira poco a reducir el desempleo (Boyer, 1988,
pp. 237 a 239).
En segundo lugar, se seala que el marco terico
que sustenta el llamamiento a favor de una mayor
flexibilidad salarial (es decir, el anlisis neoclsico de
la demanda de mano de obra) es debatible (Rosen-
berg, 1989b, p. 396). Rosenberg se remite a un estu
dio de Bowles y Boyer, donde se construye un mode
lo macroeconmico que tiene en cuenta la influencia
de los salarios en la demanda agregada y la determi
nacin endgena de la produccin por hora de traba
jo, y llega a la conclusin de que el nivel de empleo
puede reaccionar positiva o negativamente a determi
nados cambios en la escala de salarios reales.^ Ade
ms, Rosenberg sostiene que los trabajos empricos
sobre el comportamiento de los salarios reales duran
te el ciclo econmico tampoco respaldan la teora
neoclsica de la demanda de mano de obra. La inves
tigacin realizada por Michon sobre los movimientos
cclicos de los salarios reales durante el perodo 1950-
1982 en los Estados Unidos, Canad, Japn, Francia,
la [antigua] Repblica Federal de Alemania y el Rei
no Unido demuestra que no existe necesariamente un
comportamiento cclico de los salarios que sea co
mn a estos seis pases.^
En tercer lugar, se ha sealado que en algunos
Rosenberg (1989b), p. 396, basado en Bowles y Boyer (1988).
5 Rosenberg (1989b), p. 396, basado en Michon (1987).
86 REVISTA DE
casos, a pesar de la introduccin de mayor flexibili
dad, los salarios no bajaran de acuerdo con la oferta
y la demanda y podran existir niveles de salario dife
rentes para lo que constituye al parecer la misma ca
tegora ocupacional. Lo que parecera una distorsin
del mercado de trabajo podra considerarse perfecta
mente racional por quienes participan en las relacio
nes ocupacionales. Tal es el caso de las empresas en
que los empleadores incurren en costos laborales para
contratar, probar y capacitar trabajadores y que de
sean conservar los trabajadores capacitados para re
cuperar la inversin efectuada en ellos y, por consi
guiente, estn preparados para pagarles mayores sala
rios que los que podran obtener en otra parte. Cuanto
ms especializada sea una empresa, tanto ms difcil
ser aumentar el empleo mediante una reduccin sa
larial (OIT, 1989, pp. 7 y 8). En este caso, los emplea
dores, movidos por su propio inters, pagarn sala
rios por encima del nivel de equilibrio del mercado.
Existen otros dos casos en que las distorsiones
del mercado de trabajo pueden resultar beneficiosas
para los empleadores. Puesto que el pago de mayores
salarios relativos incrementara la seleccin de solici
tantes de empleo, mejorara la calidad de la fuerza de
trabajo. Adems, el pago de mayores salarios incenti
va una mayor productividad de la fuerza de trabajo
existente, con lo que disminuyen los costos laborales
unitarios (OIT, 1989, pp. 7 y 8).
En cuarto lugar, se ha sostenido que la elimina
cin de los mecanismos de salarios mnimos impedi
ra el progreso tcnico al reducir la presin para mo
dernizar la maquinaria fabril. Esto puede contribuir a
un debilitamiento de la competitividad, al cierre de
las empresas y, por lo tanto, a un mayor desempleo
(Standing, 1986b, p. 14).
En quinto y ltimo lugar, no es terminante la
aseveracin de que el seguro de desempleo en algu
nos pases representa un factor que impide que los
salarios bajen lo suficiente como para generar empleo
adicional. Las investigaciones sobre los efectos de
este beneficio sobre el desempleo, revelan que las
diferencias entre los pases en materia de indemniza
cin por desempleo no pueden explicar el gran au
mento en la duracin del desempleo en Europa, o la
enorme elevacin de los niveles de desempleo en el
Reino Unido, Francia y la [antigua] Repblica Fede
ral de Alemania, en comparacin con los de Suecia y
los Estados Unidos.^
Aunque el debate acerca de la flexibilidad sala-
Burtless (1987), p. 155, Citado por Rosenberg (1989b).
QUE SE ENTIENDE POR FLEXIBILIDAD DEL MERCADO DE TRABAJO ? RICARDO A. LAGOS
LA CEPAL 54 DICIEMBRE 1994
rial dista de haberse cerrado, pueden detectarse algu
nas tendencias que apuntan a encontrar la manera de
superar la rigidez salarial. Una de ellas es la evasin
de las reglamentaciones en materia de salarios mni
mos y dems acuerdos salariales reglamentarios, ya
sea mediante una reforma legislativa, la no aplicacin
de las leyes o mediante la utilizacin de arreglos la
borales que escapan a su jurisdiccin (por ejemplo,
trabajo a domicilio y subcontratacin) (Standing,
1986a, p.31).
La tendencia al control salarial se observa tam
bin en los esfuerzos que hacen varios pases por
obtener acuerdos que estipulan la moderacin y la
desindizacin de los salarios. El objetivo principal
de estos esfuerzos es lograr que los incrementos sala
riales dependan del aumento de la productividad.
Al parecer, se fortalece la tendencia a contar con
estructuras salariales de dos o mltiples niveles. En
Australia se introdujo en 1987 un sistema de fijacin
de salarios en dos niveles, en el que pueden obtenerse
incrementos salariales hasta un mximo de 4% si au
mentan la productividad y la eficiencia industrial (Ri-
mmer y Zappala, 1988). Han aparecido diversas for
mas de estructuras de remuneracin en dos niveles en
Canad y Estados Unidos, en que los nuevos emplea
dos se contratan con menores salarios o prestaciones
que los percibidos por empleados de planta que hacen
el mismo trabajo (Walker, 1987).
Adems, se estn popularizando ms las formas
experimentales de salarios participativos. stos in
cluyen planes de remuneracin acorde a los resulta
dos, cambios hacia la utilizacin de sistemas de boni
ficacin en reemplazo de parte del salario monetario,
conversin de parte de la remuneracin total en un
componente flexible vinculado con el desempeo y
las caractersticas de las empresas.^
En algunos casos, el sistema de remuneraciones
se ha vuelto ms flexible mediante reducciones o con
gelamientos salariales (disminuciones del salario no
minal), a cambio de una mayor seguridad en el em
pleo (negociacin de concesiones). A este respecto,
vale la pena consignar que segn una encuesta euro
pea realizada por la Comunidad Europea, una impor
tante proporcin (51%) de trabajadores estara dis-
^ Sarfati y Kobrin (1998) suministran pruebas de tendencias en
materia de polticas de desindizacin en Australia, Blgica, Dina
marca, Italia y Espaa.
* Este enfoque refleja las ideas expuestas por Weitzmann (1984),
segn las cuales los incrementos salariales se vinculan (adems de
la productividad individual) tambin con el rendimiento general de
la empresa y su fuerza de trabajo.
 REVISTA DE LA CEPAL
puesta a aceptar reducciones de salario temporales si
la empresa que los emplea se hallara en dificultades,
siempre que cuando sta se recuperara, los trabajado
res recibieran un porcentaje correspondiente de las
utilidades (Comisin de las Comunidades Europeas,
1985, pp. 1 a 6).
2. Flexibilidad num rica
La flexibilidad numrica comprende dos aspectos:
ajuste de la fuerza de trabajo y ajuste de las horas
laborales. El primero se conoce como flexibilidad
numrica externa y representa la capacidad de las
empresas de ajustar la cantidad de trabajadores (au
mentndola o disminuyndola) para responder a las
variaciones de la demanda o a los cambios tecnolgi
cos. El otro, conocido como flexibilidad numrica
interna, trata de la libertad que tienen las empresas
para modificar el nmero de horas laborales sin va
riar la cantidad de empleados.
a) Flexibilidad numrica externa
Los argumentos esgrimidos a favor de una ma
yor flexibilidad numrica externa (o flexibilidad del
empleo) se relacionan ntimamente con los mencio
nados para la flexibilidad salarial. Se afirma que las
reglamentaciones destinadas a proteger el empleo
son demasiado restrictivas e impiden, por ende, adap
tar los recursos humanos a las condiciones del mer
cado. En esta visin influyen tambin notoriamente
las observaciones sobre el comportamiento del em
pleo y el desempleo en los Estados Unidos y los
pases europeos. Se sostiene que los niveles de des
empleo relativamente bajos en los Estados Unidos
son consecuencia sobre todo de la libertad que tie
nen los empleadores para despedir trabajadores en
forma transitoria o permanente en respuesta a los
cambios econmicos.
Se estima que una mayor flexibilidad ocupacional
se traducir en ms empleo y menos desempleo. La
razn en que se sustenta el llamamiento a una mayor
flexibilidad ocupacional subraya que las leyes protec
toras del empleo, al hacer difciles y onerosos los des
pidos, impiden que las empresas contraten trabajadores
adicionales si los necesitan, porque saben que no po
drn despedirlos fcilmente si cambian las circunstan
cias (Organizacin Internacional de Empleadores, 1985;
OCDE, 1986a, y OIT, 1986b). Adems, las empresas
tropiezan con dificultades para establecer formas ms
flexibles y diversificadas de relaciones contractuales
(las llamadas formas atpicas de empleo).Estas cir
QUE SE ENTIENDE POR FLEXIBILIDAD DEL MERCADO DE TRAB AJO ? RICARDO A. LAGOS
54 DICIEMBRE 1994 87
cunstancias alientan la sustitucin de la mano de obra
por el capital. Por lo tanto, las medidas que aminoran las
rigideces en materia de despidos (es decir, que los aba
ratan y facilitan) disminuirn los costos laborales. Esto
tendr un doble efecto: primero, se alienta la sustitucin
del capital por mano de obra, con lo que se fomenta el
crecimiento del empleo. En segundo lugar, un proceso
de despido ms expedito y menos oneroso debera in
centivar a los empleadores a contratar trabajadores adi
cionales en perodos de crecimiento (Rosenberg, 1989a,
p. 11). Adems, si se permite a las empresas depender
ms de las formas atpicas de empleo, podrn ofrecer
ms puestos de trabajo.
La manera de mejorar la flexibilidad ocupacional
consiste principalmente en relajar las leyes de despido o
los acuerdos de relaciones laborales que las reglamentan
y, en menor grado, en recurrir ms a contratos de plazo
fijo, trabajo temporal y trabajo a jomada parcial. De
hecho, gran parte del debate gira en tomo a las regla
mentaciones que norman los despidos: preavisos, mon
tos de la indemnizacin, supremaca del derecho de an
tigedad, acuerdos previos de diversos rganos, etc.
Se han cuestionado los efectos supuestamente po
sitivos sobre el desempleo de este tipo de flexibilidad.
Aunque los estudios no son concluyentes, hay pmebas
que indican que los efectos de las medidas de flexibili
dad laboral en trminos de puestos de trabajo son esca
sos y el anlisis ms minucioso de la flexibilidad num
rica revela incluso un incremento y no una disminucin
del desempleo (Meulders y Wilkin, 1987, p. 15)'
Adems, se ha cuestionado tambin la opinin
ampliamente difundida de que las reglamentaciones
europeas en materia de despidos son ms estrictas.
En primer lugar, la correlacin entre tasas de desem
pleo elevadas y mercados de trabajo rgidos no se
cumple en todos los casos. Los pases nrdicos y Aus
tria han mantenido bajos niveles de desempleo a pe
sar de tener mercados de trabajo rgidos. En segun
do lugar, se afirma que se ha subestimado el grado de
flexibilidad de que disfrutan los empleadores en Eu
ropa, en tanto que se ha exagerado el que tienen los
Estados Unidos." Aunque los empleadores estado
unidenses tienen libertad para modificar los niveles
de empleo segn las necesidades del mercado, estn
^ Se insta a recurrir ms a los contratos de plazo fijo, el trabajo a
jornada parcial y el trabajo temporal.
Otros estudios que ponen en entredicho los efectos positivos de
la flexibilidad numrica externa sobre el empleo son los de Boyer
(1987) y Michon (1987).
Vanse Plore (1986), p. 155; Flanagan (1987), p. 164 [la referen
cia se tom de Rosenberg (1989b), p. 396]; Emerson (1987),
p. 777; y Rosenberg (1989a), p. 10, nota 10.
88 REVISTA DE LA
obligados a respetar las normas y los procedimien
tos^^ que hacen muy onerosos los despidos e impiden
por tanto nuevas contrataciones. En el caso de las
reglamentaciones europeas que norman la seguridad
en el empleo si bien existe una variacin importan
te entre los pases, stas son mucho menos rgidas
de lo estipulado y su efecto principal consiste en de
morar el ajuste del empleo y hacerlo ms oneroso.
An ms, se ha sostenido que una relajacin de
las normas que regulan los despidos propicia un cam
bio en las modalidades de empleo, en que en desme
dro de los trabajadores a jomada completa y perma
nentes, aumentan los que laboran a jomada parcial,
temporales y de plazo fijo, que carecen de una legis
lacin protectora del empleo.'^ Esto puede llevar a la
creacin de una categora de trabajadores cuyas con
diciones laborales son generalmente inferiores a las
que disfratan sus pares a jomada completa.A su
vez, se afirma que ello conducira a la institucionali-
zacin de un mercado del trabajo dual, que compren
dera, por una parte, empleos mal remunerados e ines
tables y por otra, ocupaciones estables y bien pagadas
(Clarke, 1985; Fiore, 1986; Standing, 1986b; Meul-
ders y Wilkin, 1987, y OIT, 1989).
b) Flexibilidad numrica interna
Una mayor flexibilidad en la organizacin del ho
rario laboral (es decir, la reduccin y reestructuracin
del mismo) se considera una alternativa posible a los
ajustes salariales u ocupacionales cuando varan las
condiciones econmicas. La variedad de aspectos que
comprende esta forma de flexibilidad es amplia: fija
cin de horas de trabajo normales o mximas por
semana (mes o ao), diversas formas de trabajo esca
lonado, organizacin de las horas extraordinarias y
del tiempo libre compensatorio, trabajo fuera de ho
rarios autorizados (durante el fin de semana) e ingre
so a la fuerza de trabajo o salida de sta por jubila
cin (Meulders y Wilkin, 1987, p. 9; OIT, 1989, p. 18;
OCDE, 1989, p. 15; Rosenberg, 1989a, p. 9).
En materias como antigedad en el empleo, asignacin del tra
bajo en la empresa y distribucin de tareas.
>3 De acuerdo con algunos estudios, el incremento de estas modali
dades de empleo permite sostener que estas formas de FML causan
desempleo en vez de solucionarlo. Esta aseveracin se basa en la
afirmacin de que el desempleo crnicamente alto y en aumento ha
coincidido con estas formas crecientes de FMT (formas de trabajo
ocasionales y temporales, paso de negociaciones colectivas a arre
glos individuales, etc.) (Standing (1986a) y Rodgers y Rodgers (1989).
Los trabajadores con horas de trabajo o ingresos que no alcan
zan ciertos umbrales pueden ser excluidos de muchas de las dispo
siciones bsicas de la legislacin protectora o de las prestaciones,
OIT (1989), p. 19.
QUE SE ENTIENDE POR FLEXIBILIDAD DEL MERCADO DE TRABAJO ? RICARDO A. LAGOS
CEPAL 54 DICIEMBRE 1994
El debate acerca de la flexibilidad numrica in
terna (o flexibilidad del horario laboral) es menos
controvertido que el relativo a la flexibilidad salarial
y ocupacional. En principio, esta forma de flexibilidad
se considera una fuente de beneficios potenciales mu
tuos para trabajadores y empleadores, que puede con
tribuir a conciliar parte de sus intereses contrapuestos
(Meulders y Wilkin, 1987, p. 9; OIT, 1989, p. 18).
La reduccin del horario de trabajo ha sido la
forma de flexibilidad de mayor aceptacin. Para los
sindicatos, coincide con la idea de solidaridad entre
los trabajadores en la lucha contra el desempleo y
con cierta equidad en la participacin en el empleo
(Sarfati y Kobrin, 1988, p. 26). Adems, la flexibili
dad numrica intema coincide con el resultado del
cambio de actitud frente al trabajo y la recreacin, en
que los trabajadores buscan ms espacio para organi
zar sus vidas privadas.*^
Los empleadores tienen particular inters en am
pliar la jomada normal. Dado el alto costo de los
nuevos equipos, buscan la manera de que funcionen
el mayor tiempo posible,' e introducir de este modo
hasta tres o incluso cuatro tumos de trabajo ( o c d e ,
1989, p. 15). Adems, se afirma que una mayor flexi
bilidad numrica interna contribuira a lograr una uti
lizacin ms eficiente del horario laboral, al permitir
una adaptacin ms precisa de ste a las fluctuacio
nes de la demanda.'^
En cuanto a los efectos en el empleo de esta
forma de flexibilidad, se afirma que ello depende de
los objetivos polticos y sociales en los que se inscri
be (Meulders y Wilkin, 1987, p. 9) y, por lo tanto, de
la ndole de la flexibilidad del horario laboral en cues
tin. Por ejemplo, la reduccin de la semana laboral
puede crear puestos de trabajo o al menos mantener
aqullos que de otra manera desapareceran, al distri
buir los puestos disponibles entre un mayor nmero
de trabajadores. En cambio, al disminuir la edad de
jubilacin, se reemplazan trabajadores de mayor edad
por otros ms jvenes y puede bajar el desempleo por
'3 Este apoyo se refleja en parte en los resultados de una encuesta
a los empleados realizada por la Comunidad Europea. La mayora
de los encuestados aceptara un horario de trabajo fijado mensual
mente (39%) o incluso anualmente (16%), y uno de cada tres esta
ra dispuesto a trabajar por las noches y en sbado a cambio de
menos horas anuales de trabajo (Comisin de las Comunidades
Europeas, 1985, pp. 1 a 6).
De este modo los gastos fijos de capital pueden distribuirse en
un mayor nmero de horas y unidades de produccin.
Durante las horas diurnas o en ciertos das de la semana o el mes
puede variar la intensidad de la actividad comercial, como en el
caso de los tiendas minoristas, o durante temporadas ms largas,
como suele ocurrir en la industria manufacturera. OIT (1989), p, 18.
 REVISTA DE LA CEPAL
contraccin de la fuerza laboral y no por la creacin
de puestos de trabajo (Rosenberg, 1989a, p. 12).
A pesar de la actitud positiva respecto de un
horario de trabajo flexible, se han formulado algunas
crticas. Se sostiene que se corre el riesgo de margi
nar varias categoras de trabajadores y que pueden
surgir conflictos entre los nuevos estilos de trabajo y
el ritmo tradicional de la vida familiar, social y esco
lar, o entre el horario laboral y el tiempo libre (Gau-
dier, Greve, Grootings y Hethy, 1986, y OCDE, 1986a).
Los sindicatos han objetado que los sistemas de segu
ridad social y jubilacin todava se basan en el em
pleo a jomada completa durante horas fijas y son
incompatibles con un horario de trabajo flexible (Eu-
ropean Trade Union Instituto, 1985).
3. Flexibilidad funcional
La flexibilidad funcional se refiere a la capacidad de
una empresa para utilizar eficazmente su fuerza de
trabajo variando la labor que desempea ante modifi
caciones en el volumen de trabajo y las posibilidades
que ofrecen las nuevas tecnologas. Esta forma de
flexibilidad se relaciona con la movilidad de los tra
bajadores dentro de la empresa; entraa la capacidad
empresarial de reorganizar los puestos de trabajo. A
su vez, ello requiere tener acceso a una fuerza de
trabajo capaz de realizar las diferentes tareas del pro
ceso productivo; requiere que los operarios puedan
adaptarse a una serie de tareas de diversos niveles de
complejidad: aptitudes mltiples, rotacin en el em
pleo, unidades de trabajo, cambios en la divisin fun
cional del trabajo, readiestramiento, perfeccionamiento
(Meulders y Wilkin, 1987, p. 8). En sntesis, la flexi
bilidad funcional apela a los conocimientos tcnicos
y competencia de los trabajadores y a su capacidad
de dominar diversos segmentos del mismo proceso
productivo (Boyer, 1987, p. 109).
Desde la perspectiva de los trabajadores, la fle
xibilidad funcional puesto que no recurre a reduc
ciones salariales o a restricciones de los derechos la
borales es preferible a la flexibilidad salarial u ocu-
pacional. Este tipo de flexibilidad les permite utilizar
mejor sus conocimientos tcnicos y competencias, in
volucrarse ms en el proceso productivo y, a la pos
tre, desempear un papel ms activo en la administra
cin de las empresas. Se le considera una manera de
satisfacer las aspiraciones de los trabajadores y, al
mismo tiempo, uno de los instrumentos que permite
al mercado de trabajo responder a la reorganizacin
de los sistemas productivos (OCDE, 1990, p. 24).
QUE SE ENTIENDE POR FLEXIBILIDAD DEL MERCADO DE TRAB AJO ? RICARDO A. LAGOS
54 DICIEMBRE 1994 89
El estmulo para lograr una mayor flexibilidad
funcional ha sido principalmente la introduccin de
nueva tecnologa. Puesto que los nuevos equipos tien
den a desdibujar las fronteras ocupacionales, las em
presas estn obligadas a depender de trabajadores con
mltiples destrezas que puedan adaptarse a diferentes
funciones dentro del proceso laboral. Sin embargo, en
algunos casos, el estmulo proviene de la necesidad de
reducir los costos; se pueden rebajar bastante los cos
tos si se reestructura el proceso productivo existente y
se introducen los cambios correspondientes en la ma
nera de utilizar la mano de obra (OIT, 1989, p. 19).
Adems, la flexibilidad funcional se plantea como
una manera de manejar un entorno comercial cada
vez ms incierto (Rosenberg, 1989a, p. 12). Como en
algunos sectores la variacin de la demanda ha sido
mayor debido a la aparicin de modalidades de
consumo ms diversificadas y especializadas y las
empresas estn obligadas a responder a las seales
del mercado en lapsos ms breves, los recursos deben
poder destinarse a nuevos usos. Esto es factible debi
do a la existencia de una tecnologa a la vez moderna
y ms flexible y a una fuerza de trabajo polivalente
con mltiples aptitudes. Estos elementos mejoran la
capacidad de los empleadores para manejar situacio
nes de estrangulamiento o disminucin de la produc
cin mediante el desplazamiento de la mano de obra
en vez de recurrir a contrataciones o despidos (Rim-
mers y Zappala, 1988, p. 568).
Por consiguiente, un elemento capital de la fle
xibilidad funcional es la presencia de trabajadores con
mltiples capacidades que les permiten cambiarse de
una actividad o puesto a otro. He ah por qu los
programas de capacitacin se incorporan creciente
mente en las relaciones formales entre empleadores y
sindicatos. Aunque se han hecho progresos en la ma
nera en que tanto los empleadores como los trabaja
dores perciben la capacitacin, subsisten algunos pro
blemas. Por ejemplo, no todos los trabajadores apro
vechan por igual los nuevos programas de capacita
cin. Algunos empleadores quiz se muestren renuen
tes a invertir recursos en capacitar trabajadores ma
yores, con el argumento de que el perodo previsto de
recuperacin de la inversin es menor o que es ms
oneroso y, por consiguiente, quiz prefieran contratar
trabajadores jvenes (OIT, 1989, p. 21).
Otro problema puesto de relieve es la falta de
polticas relacionadas con las regulaciones que eviten
que empresas de la competencia se lleven trabajado
res es decir, para impedir que otras empresas atrai
gan trabajadores recin capacitados sin cargar con el
90 REVISTA DE
costo de SU capacitacin , circunstancia que puede
disminuir el inters de los empleadores en proporcionar
capacitacin (OIT, 1989, p. 21).
La flexibilidad funcional depende en gran medi
da de la reduccin de las barreras de demarcacin
ocupacional. Sin embargo, suelen existir normas ex
plcitas o implcitas sobre los requisitos de dotacin
de personal y los tipos de trabajo que pueden realizar
las distintas clasificaciones oeupacionales, y que por
ende estorban el desarrollo de este tipo de flexibili
dad. Esto sucede especialmente en los Estados Uni
dos y constituye la principal preocupacin de los em
pleadores. En efeeto, en ese pas, la gerencia posee
relativa libertad para variar el nivel ocupacional, no
as la asignacin de trabajo dentro de la empresa. Los
IV
El mercado de trabajo latinoamericano y la FMT
Como se seal en un comienzo, en el decenio de
1980 la idea de que la introduccin de mayor flexibi
lidad en los mercados de trabajo mediante la desregu
lacin facilitara la adaptacin de aqullos a las nue
vas exigencias impuestas por el ajuste estructural, en
contr un apoyo considerable. A este respecto, en los
pases industrializados se ha llevado a cabo un proce
so de desregulacin tendiente a eliminar los obstcu
los institucionales que impiden al mercado de trabajo
adaptarse a las nuevas condiciones de produccin y
competitividad internacionales. Sin embargo, en las
regiones menos desarrolladas el mercado de trabajo
no est tan regulado y donde s lo est, las institucio
nes a menudo son incapaces de hacer cumplir las
leyes. En tal caso, es probable que la flexibilidad
requerida con fines de ajuste estructural no acarree
forzosamente un proceso de desregulacin. Se afirma
aqu que gran parte de Amrica Latina no constituye
una excepcin a este fenmeno. De hecho, se puede
sostener que el mercado de trabajo ha adquirido una
flexibilidad considerable, sin que se haya visto acom
paada, ni mucho menos fomentada, por reformas
institucionales importantes. Ha sido un proceso de
flexibilizacin sin desregulacin. As las cosas, la re
ceta para conseguir mayor flexibilidad a travs de la
desregulacin no es del todo clara. A continuacin,
se abordan el proceso de flexibilizacin de hecho o
subterrnea y el rezago institueional.'*
El resto de la presente seccin se basa en parte en un trabajo
QUE SE ENTIENDE POR FLEXIBILIDAD DEL MERCADO DE TRAB AJO ? RICARDO A. LAGOS
LA CEPAL 54 DICIEMBRE 1994
empleadores estadounidenses sostienen que, en rela
cin con esta forma de FMT, los mercados de trabajo
europeos son ms flexibles y ello explica en gran
medida por qu se ha estancado la productividad la
boral en los Estados Unidos (Piore, 1986, p. 149).
Sin embargo, los sindicatos se muestran a menu
do recelosos de los intentos de la gerencia por reducir
las barreras de demarcacin. La reorganizacin de la
produccin y la introduccin de nuevas tecnologas
puede contribuir a intensificar el trabajo y aumentar la
fiscalizacin administrativa del proceso productivo. Los
sindicatos temen, asimismo, que la distribucin flexi
ble de la mano de obra aumente la segmentacin inter
na del mercado de trabajo entre una fuerza de trabajo
central especializada y otra perifrica no capacitada.
1. La flexibilizacin subterrnea
Un anlisis global de los acontecimientos en el mer
cado de trabajo latinoamericano en los aos ochen
ta indica que las tendencias principales apuntan ha
cia una mayor flexibilidad. Esto es congruente con
las conclusiones a que lleg el PREALC (1990) en el
sentido de que entre 1980 y 1989 el mercado de
trabajo de Amrica Latina se caracteriz por una
menor seguridad en el empleo, el reemplazo del
empleo a jomada completa por el de jomada parcial
y el recurso cada vez mayor a la subcontratacin.
Uno de los indicadores de este proceso es la
elevada tasa de crecimiento anual del sector infor
mal (6.7%), es decir, ms del doble de la del sector
formal (3.0%), que pas de 16% de la poblacin
econmicamente activa del sector no agrcola en
1980 a 22% en 1989.
Otro indicador del aumento de la flexibilidad
es la expansin extraordinaria del empleo en la pe
quea empresa (aquella con menos de 10 emplea
dos), concentrada en los servicios y la industria.
Dentro del sector formal, la tasa de crecimiento del
empleo en la pequea empresa fue de 7.5%, en com
paracin con slo 0.5% en las empresas medianas y
anterior (mimeografiado) elaborado conjuntamente con Eugenio
Tironi y titulado Flexibilisation and regulation of the labour mar
ket. El documento fue preparado para el Departamento de Empleo
y Desarrollo de la Oficina Internacional del Trabajo (EMPLO/OIT),
Ginebra.
 REVISTA DE LA CEPAL
grandes. A lo menos 40% de todas las colocaciones
creadas en el rea urbana entre 1980 y 1989 obedeci
al dinamismo de la pequea empresa. Su proporcin
de la poblacin econmicamente activa, que era de
15% en 1980, subi a 21% en 1989.'^
Un tercer indicador es la tendencia tambin
observada por el pr e a l c de las grandes empresas a
subcontratar la produccin de ciertos componentes
bsicos de su propio proceso productivo, as como
algunos servicios indispensables (como transporte, lim
pieza, mantenimiento y seguridad) con pequeas em
presas e incluso con algunas de las unidades ms
modernas del sector informal (PREALC, 1990).
Un cuarto indicador de la mayor f m l es el des
censo de la tasa de crecimiento del empleo en el sec
tor pblico. Este fenmeno es importante, ya que se
trata de un sector que se ha caracterizado por su gran
rigidez. Si se toma el perodo 1980-1989 en su con
junto, esa disminucin no fue apreciable, puesto que
slo baj de 15% a 14% de la poblacin econmica aos ochenta. En vista de que este fenmeno no fue
mente activa (PREALC, 1990). Sin embargo, si se con
sidera la tasa anual de crecimiento de dicho empleo
en los ltimos decenios, es evidente que se ha produ
cido una drstica desaceleracin. De hecho, descen
di de un promedio de 4.5% en el perodo 1950-
1980, a 3.7% entre 1980 y 1989. Esta desaceleracin
resulta an ms evidente si se considera que entre
1980 y 1983 el empleo fiscal todava creca a la ele
vada tasa de 4.7% anual, aunque disminuy a una
tasa de 2% anual en el perodo 1986-1989.
La tendencia hacia una menor absorcin del em
pleo por parte del Estado ha proseguido a ritmos dife
rentes en los distintos pases. Sin embargo, prctica
mente todos los pases de la regin han adoptado
programas para reducir el empleo pblico. An es
prematuro aventurar cul ser el resultado de estos
programas, pero es probable que permitirn reducir
algunas de las rigideces del mercado laboral.
Un quinto indicador que pone de relieve el gra
do de FMT experimentado en la regin es la flexibili
dad de los costos de la mano de obra. En el decenio
de 1980 se deterioraron tanto los salarios mnimos
legales como los salarios medios reales, lo que puso
de manifiesto una importante flexibilidad a la baja. A
comienzos de los aos noventa, el promedio de los
salarios mnimos en Amrica Latina descendi en al
La tasa de crecimiento de la pequea empresa debe considerarse
con cautela, por cuanto el total calculado por el PR EA LC (1990)
para la regin en conjunto acusa fuertemente la influencia de esti
maciones de una gran expansin en Brasil.
QUE SE ENTIENDE POR FLEXIBILIDAD DEL MERCADO DE TRAB AJO ? RICARDO A. LAGOS
54 DICIEMBRE 1994 91
rededor de 35%.^* En cuanto a los salarios reales,
cuando se consideran en conjunto sus promedios en
los distintos sectores de actividad regional (agricultu
ra, constraccin, industria), se advierte que en 1992
todos ellos eran inferiores a los que existan a co
mienzos de los aos ochenta (p r e a l c , 1993).
Existen tambin otros indicadores importantes del
proceso de flexibilizacin que tiene lugar en Amrica
Latina. Por ejemplo, en casi todos los pases se tiende
a privilegiar el pago a destajo en desmedro de los
salarios por hora, as como el trabajo a domicilio en
vez de concentrar trabajadores en fbricas o empre
sas. Esto coincide con la creciente integracin de la
mujer al mercado de trabajo, que fue la caracterstica
ms importante en la oferta de mano de obra del
decenio de 1980 (p r e a l c , 1993).
La conclusin a que lleva lo anterior es que mu
chos de los cambios que caracterizan la FMT se produ
jeron realmente en Amrica Latina y el Caribe en los
acompaado, ni mucho menos alentado, por reformas
institucionales importantes, en la mayora de los casos
(con notables excepciones), se trata de un proceso sub
terrneo estimulado por la dinmica intema del mer
cado de trabajo para responder a ciertos factores ma-
croeconmicos (liberalizacin del comercio exterior,
reduccin de los subsidios estatales, privatizacin), pero
sin el liderazgo activo del Estado. En otras palabras,
esta tendencia a la flexibilidad es un fenmeno de he
cho que se ha producido a menudo no obstante la exis
tencia de instituciones y no por su intermedio. Esto
contribuye a explicar el carcter con frecuencia desor
ganizado, el campo de accin parcial y desigual y los
elevados costos que se asocian con este fenmeno, es
pecialmente en relacin con el desempleo.
2. El rezago institucional
En el ltimo decenio no se produjo prcticamente cam
bio alguno en las normas e instituciones que rigen el
mercado de trabajo de los pases de Amrica Latina.^*
De manera que aun cuando los mecanismos institucio
nales vigentes no han estimulado ni encauzado el pro
ceso de flexibilizacin, tampoco parecen haberlo en
torpecido. Esto puede explicarse por el hecho de que
Colombia, Costa Rica y Paraguay constituyen la excepcin a
esta tendencia, donde los salarios mnimos reales en las zonas
urbanas fueron mayores en 1992 que en 1980. p r e a l c (1993).
Hay excepciones. Colombia, Chile, Panam y Venezuela, por
ejemplo, modificaron sus cdigos del trabajo. Otros pases (como
Argentina) estudian actualmente la introduccin de reformas.
92 REVISTA DE LA
estos mecanismos ya eran bastante laxos y, en conse
cuencia, no exista en la prctica ninguna necesidad de
proceder a la desregulacin, o porque las normas gene
rales destinadas a proteger a los trabajadores, que en
traan ciertas rigideces, solan ser superadas por la pro
pia dinmica del mercado de trabajo. Esta ltima situa
cin parece encajar en el contexto de Amrica Latina y
explica la flexibilizacin subterrnea.
En Amrica Latina el mercado del trabajo est
regulado por el Estado, situacin que ha permanecido
prcticamente invariable. La proteccin de los traba
jadores se funda en la legislacin laboral de aplica
cin universal, ms bien que en convenios colectivos
a nivel de empresas o ramas de actividad o en contra
tos individuales de trabajo (Bronstein, 1990). Por ejem
plo, respecto de los despidos (rea crucial de la flexi
bilidad), la ley establece mltiples condiciones o re
quisitos: en algunos casos, no puede despedirse a un
trabajador sin que antes se haya realizado una investi
gacin de los hechos en que se fundamenta el despi
do; en otros, los despidos deben ser aprobados por la
autoridad administrativa o deben notificarse a un co
mit tripartito, que determina si el despido es justo o
injusto. Algunas leyes estipulan que en el caso de
trabajadores con ms de 10 aos de servicio, el despi
do debe ser aprobado por un tribunal laboral. Cuando
los despidos se deben a razones econmicas, muchos
pases exigen que sean aprobados por la autoridad
administrativa, por comits de conciliacin y arbitra
je o por comisiones tripartitas.
En todos los pases de la regin, el peso de la
prueba para demostrar que existen razones vlidas
para el despido recae sobre el empleador. En algunos
pases, cuando el empleador no puede aportar esta
prueba, el despido se anula automticamente; en otros,
se exige al empleador que pague una indemnizacin.
Existe, asimismo, un tercer grupo de pases en los
que el empleador puede rescindir unilateralmente un
contrato de trabajo sin tener que alegar que hay una
causa justa, pero se le exige, sin embargo, el pago de
una indemnizacin que puede variar segn la causal
de despido.
Las situaciones ms excepcionales son las de Chi
le y Brasil. En Chile, a raz de ciertas reformas labo
rales promulgadas a comienzos de los aos ochenta,
no existe restriccin alguna para efectuar despidos
salvo el costo que supone para el empleador, el cual
se increment mediante las reformas laborales pro
mulgadas a finales de 1990 y comienzos de 1991. En
Brasil, los trabajadores estn protegidos por un Fon
do de garanta por aos de servicio (f o t s ), financia
QUE SE ENTIENDE POR FLEXIBILIDAD DEL MERCADO DE TRAB AJO ? RICARDO A. LAGOS
CEPAL 54 DICIEMBRE 1994
do por el empleador. Este fondo, establecido en 1966,
los protege en caso de despido, pero concede flexibi
lidad al empleador en cuanto a la fuerza de trabajo.
Sin embargo, ltimamente se han promulgado leyes
que, aunque no prohben el despido, lo hacen consi
derablemente ms oneroso para el empleador.
Los ltimos cambios introducidos en algunos pa
ses, as como los planes de reforma contemplados en
otros, buscan indirectamente la manera de facilitar
los despidos. Lo hacen, por ejemplo, ampliando la
gama de posibilidades en materia de contratos tempo
rales, con lo cual se otorga mayor flexibilidad para
suscribir y rescindir los contratos de empleo. Parale
lamente, las empresas recurren cada vez ms a agen
cias de empleo temporal o a empresas que prestan
servicios temporales, respecto de las cuales slo re
cientemente se han dictado disposiciones jurdicas en
algunos pases o se han introducido en las reformas
contempladas en otros. Ambos mecanismos facilitan
la suscripcin de contratos temporales o de plazo fijo
que no estn sometidos a las normas de seguridad en
el empleo. Las recientes reformas legislativas tratan
asimismo de facilitar los despidos colectivos basados
en razones econmicas o tecnolgicas o de fuerza
mayor. Sin embargo, con la salvedad de Chile, no ha
habido reformas o cambios directos en la legislacin
sobre seguridad en el empleo.
De manera que, desde una perspectiva formal, el
mercado del trabajo latinoamericano estara estricta
mente reglamentado. Adems de establecer requisitos
rigurosos para el despido, la ley limita el empleo tem
poral, restringe los sistemas de pago basados en el
rendimiento y desincentiva la subcontratacin de mano
de obra. Salvo algunos pases, la regin en su conjun
to no ha emprendido una reforma sistemtica de las
instituciones del mercado del trabajo en la direccin
de una desregulacin. Sin embargo, el marco institu
cional preexistente no ha podido impedir el proceso
de flexibilizacin que, como se seal, se ha desarro
llado como un fenmeno subterrneo.
3. Nueva reglam entacin del mercado de trabajo
Inevitablemente, la flexibilizacin de hecho o subterr
nea, sin directrices estatales o encauzamiento institucio
nal y que ha solido soslayar la legislacin respondiendo
a los estmulos directos de la reestmcturacin econmi
ca, ha adquirido algunas caractersticas preocupantes.
La ms grave es, sin duda, su parcialidad, ya que mien
tras ciertos segmentos del mercado de trabajo han acu
sado una hiperflexibilidad sbita, otros han logrado pro
 REVISTA DE LA CEPAL
tegerse bastante bien contra esta tendencia. Tal es el
caso, por ejemplo, de las grandes empresas en que, ade
ms de las reglamentaciones protectoras emanadas de
leyes de aplicacin universal (por lo dems poco efica
ces), los trabajadores disfrutan asimismo de la seguridad
inherente a los convenios colectivos. Por otra parte se
han flexibilizado ms todos los otros segmentos, donde
la ineficiencia de las instituciones ha dejado a los traba
jadores protegidos a merced de las formas ms desen
frenadas de flexibilidad.
El regazo de las instituciones del mercado del
trabajo latinoamericano frente a la dinmica resultan
te del ajuste estructural y las nuevas exigencias en
materia de competitividad y organizacin de la pro
duccin, presentan algunas consecuencias graves. Es
tas deficiencias han alentado una dualizacin crecien
te del mercado del trabajo en toda la regin; es preci
so superar el regazo mencionado para revertir esta
tendencia, a fin de encarar los problemas que plan
tean los segmentos del mercado del trabajo donde las
rigideces de tipo corporativo atentan contra una ma
V
Observaciones finales
Las diferentes formas de flexibilidad examinadas re
flejan los distintos enfoques o criterios sobre el tema
de la flexibilidad del mercado de trabajo. En realidad,
el debate ha girado en tomo a dos perspectivas distin
tas. Una, denominada defensiva, hace hincapi prin
cipalmente en reducir los costos salariales y no sala
riales (flexibilidad de los costos de mano de obra) y
en facilitar el ajuste de la fuerza de trabajo a las
fluctuaciones de las condiciones del mercado y los
cambios tcnicos (flexibilidad numrica externa).
Como reaccin a este enfoque de la flexibilidad, gan
progresivamente terreno la idea de una flexibilidad
ofensiva o proactiva. Este enfoque ofensivo, sin des
cartar la necesidad de flexibilizar ms el mercado de
trabajo, pone en tela de juicio muchos de los supues
tos basados en la rigidez y subraya la necesidad de
proporcionar a la fuerza de trabajo capacitacin y
nuevas destrezas para facilitar su capacidad de adap
tacin a los cambios del proceso productivo.
El primer enfoque se basa en la opinin de que los
mercados del trabajo estn excesivamente regulados y,
por consiguiente, distorsionados; de ah la necesidad de
desregularlos. En tanto, el enfoque ofensivo reconoce
QUE SE ENTIENDE POR FLEXIBILIDAD DEL MERCADO DE TRAB AJO ? RICARDO A. LAGOS
54 DICIEMBRE 1994 93
yor productividad, as como reglamentar la flexibili
dad que se ha desarrollado en otros segmentos y que
ha dejado a los trabajadores desprotegidos. La supe
racin de estas fallas en las instituciones vinculadas
con el mercado de trabajo de Amrica Latina no sig
nifica necesariamente respaldar las teoras en pro de
la desregulacin. Tal enfoque slo tiene sentido cuan
do las regulaciones existentes constituyen realmente
un obstculo para la flexibilidad, y no est del todo
claro que tal sea el caso de Amrica Latina. De modo
que la tarea que enfrenta la regin es muy distinta: la
nueva regulacin del mercado del trabajo; en otras
palabras, un reacondicionamiento de las instituciones
laborales que, adems de ampliar la flexibilidad a
todos los segmentos de aquel mercado, garantice igual
mente a todos ellos un nivel bsico de proteccin.
Fundamentalmente, ello supone lograr las condicio
nes para impulsar la productividad, manteniendo al
mismo tiempo ciertos niveles mnimos de proteccin
que establezcan lmites sociales aceptables para la
reforma econmica.
la necesidad de flexibilizar ms las relaciones laborales,
pero sin reducir la seguridad en el empleo y enfatizando
aquellas formas de flexibilidad que los actores sociales
consideran menos conflictivas o no conflictivas (flexi
bilidad numrica interna y flexibilidad funcional).
Sin embargo, interesa sealar que, en la medida en
que se ha ampliado el debate, se ha superado sustancial
mente la distinein entre flexibilidad defensiva y ofensi
va, ya que se ha alcanzado cierto grado de consenso
respecto de ciertos temas. En efecto, los enfoques sobre
la materia han tendido a pasar de criterios inmediatistas
y coyunturales a soluciones de ms largo plazo (y me
nos conflictivas). Existe la percepcin de que los proble
mas estructurales que causan, entre otras cosas, gran
desempleo no se superarn recurriendo a medidas que
mitiguen temporalmente el ajuste (por ejemplo, flexibi
lidad salarial, flexibilidad numrica externa). Este punto
se ilustra al observar, por ejemplo, la lectura que hace la
OCDE ^partidaria entusiasta de las formas defensivas
de flexibilidad a mediados de los aos ochenta al
respecto. Segn esta Organizacin, cuanto mayor sea
la flexibilidad del mercado de trabajo, tanto menor
ser el costo econmico del ajuste: habr menos desem-
94 REVISTA DE LA CEPAL
pleo y menos prdida de produccin. La teora mi- FMT
croeconmica estndar postula que, en un mercado de
trabajo perfectamente libre, los salarios y el desempleo
se ajustan para rectificar los desequilibrios entre la oferta
y la demanda. Sin embargo, en el mundo real hay
obstculos que entorpecen el ajuste. Estos exigen la
formulacin de polticas pertinentes que no slo ayu y el grado de dilogo entre los actores sociales. Dado
den a los ms afectados, sino que tambin fomenten la
flexibilidad de las estructuras salariales y el ajuste de
los recursos humanos (OCDE, 1984, p. 29).
En otra publicacin sostiene que el nuevo marco
normativo elaborado por esa Organizacin exige des
viar la atencin de los problemas coyunturales y con
centrarse en otro basado en la necesidad estructural de
que los mercados de trabajo deben ser capaces de re
accionar de manera eficiente ante el cambio econmi
co y social. Debern fomentarse los mercados de tra
bajo eficientes, mejorando la calidad de la fuerza de
trabajo y reduciendo las desigualdades en el acceso al
empleo y la capacitacin. Fomentar el funcionamiento
eficiente del mercado no significa sencillamente libe
rar las fuerzas del mercado mediante una desregula
cin indiscriminada o un criterio estrecho acerca de la
flexibilidad salarial (OCDE, 1992, p. 12).
Por ltimo, conviene sealar que el tema de la
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QUE SE ENTIENDE POR FLEXIBILIDAD DEL MERCADO DE TRAB AJO ? RICARDO A. LAGOS
54 DICIEMBRE 1994
tambin es relevante en los pases en desarrollo.
En un contexto internacional, la introduccin de fle
xibilidad en el mercado del trabajo tendr alcance y
naturaleza diferentes de un pas a otro, segn la es
tructura de la economa, los mecanismos instituciona
les predominantes en materia de relaciones laborales
que el debate acerca de la FMT ha tenido lugar casi
exclusivamente en los pases industrializados y en
relacin con ellos, es probable que parte (cuando no
la mayora) de sus anlisis y prescripciones no tengan
adecuadamente en cuenta o reflejen las diferencias
estructurales de los pases en desarrollo. En particu
lar, la debilidad de los sindicatos, las bajas tasas de
sindicalizacin, la gran proporcin de la fuerza de
trabajo que participa en actividades informales y que,
por lo tanto, queda fuera del marco institucional, las
altas tasas de subempleo y los mercados del trabajo
poco reglamentados en relacin con los de los pases
industrializados. Esto es lo que sugiere en parte el
examen de la situacin en Amrica Latina. En este
contexto, entonces, poner el acento en la desregula
cin de los mercados del trabajo como medio de al
canzar mayor flexibilidad laboral, como sucede en
los pases industrializados, plantea ciertas dudas.
{Traducido del ingls)
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 REVISTA DE LA CEPAL 54 97

Modernizacin
de la supervisin
bancaria

Christian Larran P.

Asesor, Superintendencia de En este artculo se analizan los principales desafos que en

Bancos e Instituciones
frenta la modernizacin de la supervisin bancaria, a la luz de
Financieras, Chile
las actuales transformaciones del sistema financiero a nivel
internacional y de las crisis bancadas recientes. Frente a un
cuadro altamente dinmico con fuerte desarrollo tecnolgi
co en el mbito de la informtica; acentuada competencia al
interior del mercado de capitales originada en procesos de
liberalizacin; creciente protagonismo de los conglomerados
financieros con el objeto de ganar economas de alcance, y una
gran volatilidad de las principales variables econmicas que
acenta mucho los riesgos financieros la supervisin banca
ria debe ser flexible para permitir el aprovechamiento de las
oportunidades de mejorar la rentabilidad y eficiencia de las
instituciones financieras. Pero a la vez debe adaptarse para
garantizar el cumplimiento de sus objetivos estratgicos, a sa
ber, dar estabilidad al sistema, otorgar transparencia y proteger
a los avales estatales comprometidos. En este marco, los gran
des temas de discusin en materia de supervisin bancaria en
Amrica Latina son: los estndares de adecuacin del capital y
el papel de este factor en la supervisin; los mecanismos de
valorizacin del capital econmico de un banco, a valor libro o
de mercado; la forma de perfeccionar la cobertura de los ries
gos financieros en la supervisin; la manera de incorporar la
regulacin de conglomerados financieros, y la importancia de
adoptar un enfoque integral de supervisin, haciendo hincapi
en la calidad de la gestin.

D I C I E M B R E 1994
98 REVISTA DE LA CEPAL
I
Introduccin
Las publicaciones financieras especializadas plantean
que las caractensticas especiales de los bancos condu
cen a la necesidad de una regulacin y supervisin
pblicas de su actividad. La regulacin bancaria tiene
como objetivo estratgico velar por la transparencia y
estabilidad del sistema bancario, en un marco de efi
ciente asignacin de los recursos financieros. Dicha
regulacin debe adoptar un enfoque dinmico, adecun
dose permanentemente a las transformaciones en la
forma de funcionamiento del sistema, con el objeto de
garantizar el cumplimiento de su objetivo estratgico.
Las experiencias de crisis financieras en distin
tos pases latinoamericanos durante los aos ochenta
condujo a importantes cambios en los enfoques de
supervisin aplicados por los reguladores bancarios
(Held y Szalachman, 1992). Sin embargo, a media
dos de los aos noventa, por el elevado dinamismo
de la operacin del sistema bancario a nivel interna
cional y la experiencia acumulada a partir de crisis
II
La labor de los organismos supervisores
Por el hecho de que buena parte de sus pasivos son
lquidos a la par, cualquier perturbacin en un banco
que pueda afectar la confianza de los depositantes puede
traducirse en retiros masivos de recursos. Las caracters
ticas especiales de los bancos hacen que los riesgos que
se derivan del quehacer especficamente bancario pue
dan pequdicar no slo a sus propios accionistas sino
tambin al resto del sistema y a la sociedad como un
todo (riesgo sistmico). Cuando una institucin banca
ria muestra problemas de solvencia, sus dificultades, a
ojos del pblico, son asociadas con otras instituciones,
aunque ellas estn econmicamente sanas. Esto puede
ocasionar corridas bancarias que afecten a la economa
en su conjunto, lo que en la conceptualizacin econmi
ca se entiende como una extemalidad negativa. Lo ante
rior se agudiza fuertemente en el caso de los bancos
grandes, por las desastrosas consecuencias que podra
tener su quiebra para el resto del sistema'.
Debido a la importancia de la fe pblica en el
MODERNIZACION DE LA SUPERVISION BANCARIA CHRISTIAN LARRAIN P.
54 DICIEMBRE 1994
bancarias recientes, como las del Banesto y el Banco
Latino, se plantean nuevos desafos. En efecto, facto
res como la fuerte competencia entre entidades ban
carias y no bancarias en el mercado de capitales, el
gran avance tecnolgico en el mbito informtico,
as como la globalizacin, abren oportunidades de ne
gocios y de mejoramiento de la eficiencia y rentabili
dad de las instituciones, pero obligan a adecuar la
supervisin bancaria a un contexto de creciente com
plejidad.
Este artculo se propone sealar las distintas op
ciones en materia de polticas de regulacin bancaria
que se abren a las autoridades supervisoras para abor
dar los desafos de hoy, marcando los principales li-
neamientos orientadores. En muchos de los temas no
existen posiciones definitivas, por lo cual slo se bus
ca identificar los trminos de la polmica y entregar
algunas orientaciones de poltica, ms que efectuar
un anlisis exhaustivo con propuestas definitivas.
funcionamiento del sistema bancario, y por la necesi
dad de otorgar confianza y evitar corridas bancarias,
existe un seguro de depsitos (explcito e implcito).
El mayor problema que se deriva de este seguro es
el llamado riesgo moral; es decir, la existencia del segu
ro eleva los incentivos para correr riesgos, lo que tem-
na incrementando la probabilidad de tener que recurrir
al seguro. Dado que los depositantes asegurados saben
que no sufrirn prdidas si el banco quiebra, ellos no
vigilarn su comportamiento ni lo disciplinarn, ya sea
retirando sus depsitos o incrementando el premio exi
gido por riesgo si la institucin corre peligros excesivos
(Mishkin,1992). En consecuencia, los bancos con segu
ro de depsitos pueden asumir ms riesgos que los que
correran si no lo tuvieran (excepto en el caso de que
exista una prima diferenciada por riesgo).
' En otras palabras, son demasiado grandes para que se les deje
quebrar.
 REVISTA DE LA
Un segundo problema asociado al seguro de de
psitos resulta del efecto de seleccin adversa del tipo
de empresarios que son atrados para invertir en el
sector bancario^ El valor del seguro de depsitos para
un banco aumenta con la cantidad de riesgo que toma,
ya que normalmente el costo del seguro no est ajusta
do en funcin de ello. Esta franquicia, entonces, es
ms valiosa para un empresario proclive al riesgo que
para uno conservador. Ya que los depositantes asegu
rados tienen pocas razones para imponer disciplina a
los bancos, los empresarios proclives al riesgo se senti
rn atrados a operar en la industria bancaria.
El papel que desempea la informacin es otro
rasgo importante del mercado bancario. Por ejemplo,
si se piensa en los pequeos ahorrantes, se comprobar
que el monto de los recursos con que operan no les
permite, o no les justifica, el costo de analizar los vol
menes de informacin necesarios para evaluar a caba-
lidad el espectro de instituciones en las cuales pueden
depositar sus fondos, con el fin de cautelarlos adecua
damente. De no existir un ente que les asegure la con
fiabilidad del sistema, o al menos les entregue la infor
macin con algn grado mayor de procesamiento para
su comprensin, esta proporcin de depositantes no
participar y sus recursos derivarn a usos alternativos
que, probablemente, no sean los mejores para el pas.
Una adecuada regulacin que promueva la transparen
cia dar confianza a estos depositantes y evitar el
expediente extremo del apoyo patrimonial del Estado.
De este modo, en el mercado de capitales existen
importantes asimetras de informacin, por lo que se re
quiere una adecuada regulacin y supervisin de la activi
dad con el fin de evitar abusos de informacin y conflic
tos de intereses dentro del sistema financiero. Aparte in
volucrar un elemento de injusticia, estas conductas pue
den llevar a un debilitamiento de la fe pblica en el fun
III
La experiencia internacional
A nivel internacional, cuatro son las principales ten
dencias que estn afectando el sistema bancario: la
desintermediacin originada en desarrollos tecnol-
^ Tambin est el efecto de seleccin adversa de clientes, que
deriva de las asimetras de informacin existentes en el sistema
bancario.
MODERNIZACION DE LA SUPERVISION BANCARIA CHRISTIAN LARRAIN P.
CEPAL 54 DICIEMBRE 1994 99
cionamiento de estos mercados, con efectos perturbado
res tanto para su eficiencia como para su estabilidad.
En resumen, las caractensticas especiales de fun
cionamiento del sistema bancario causan detemnadas
imperfecciones, como extemalidades o asimetras de
informacin, que apuntan a la necesidad de regulacin
y supervisin estatales con el objeto de nnimizar im
pactos potenciales sobre el seguro de depsitos y evi
tar confiictos de intereses asociados a tales asimetras.
Esto debe hacerse en un marco de eficiente asig
nacin de los recursos financieros, lo que implica ga
rantizar una competencia leal al interior del mercado
de capitales, sin la accin de subsidios cruzados. En
el caso de los bancos, ha de evitarse que las prerroga
tivas de que gozan por el acceso a la red de seguri
dad,^ se extiendan a las filiales o empresas coligadas
que se ocupan de los negocios no bancarios.
En un contexto dinmico, lo anterior plantea el
mayor desafo a la poltica pblica en materia de regu
lacin bancaria, ya que no slo se requiere que haya
intervencin pblica, sino tambin que se optince el
carcter de dicha intervencin. La regulacin bancaria
y las prohibiciones tienen costos explcitos e implci
tos, asociados tanto al uso de recursos necesarios para
cumplir con ellas como a las oportunidades perdidas al
desviar recursos a actividades ineficientes. En la medi
da en que dichos costos superen lo requerido para otor
gar estabilidad al funcionamiento del sistema bancario
y para minimizar el impacto sobre el seguro de depsi
tos, habr lugar para inequidades competitivas en rela
cin con otros organismos no bancarios, fomentndose
un proceso de desintermediacin artificial (Federal
Reserve of Cleveland, 1993).
Al tratar de optimizar la regulacin, surge la ne
cesidad de nuevos enfoques y polticas que comple
menten los utilizados tradicionalmente.
gicos, la acentuacin de la competencia motivada
por la liberalizacin, un mayor protagonismo de los
En la literatura financiera anglosajona se entiende por red de segu
ridad el conjunto de mecanismos regulatorios que permiten el acceso
de las instituciones financieras al Banco Central como prestamista de
ltima instancia y al respaldo otorgado por el seguro estatal de depsitos.
100 REVISTA DE LA
conglomerados financieros y un agudizamiento de
los riesgos financieros.
Los mejoramientos en las telecomunicaciones han
posibilitado transacciones ms baratas, fciles y com
pletas, abriendo nuevos mercados a nivel internacio
nal. Los computadores proveen la capacidad de alma
cenar y manejar grandes cantidades de informacin
que facilitan la materializacin de las recompensas y
riesgos de las distintas inversiones, en tanto que el
avance en las comunicaciones ayuda a mantener bien
informados a los agentes del mercado. Este proceso ha
trado consigo una eficiente intermediacin no banca-
ra basada en el abaratamiento de los costos de proce
samiento de la informacin, generando una importante
desintermediacin bancara (Moodys Investors Servi
ce, 1992).
Adems, existen importantes procesos de libe-
ralizacin inscritos en la tendencia hacia un sistema
de banca universal: se ha permitido el acceso de
entidades financieras no bancarias a actividades tra
dicionalmente desempeadas por los bancos y se ha
permitido a la vez el ingreso de bancos a actividades
financieras no tradicionales, como corretaje de valo
res, servicios de asesora financiera, administracin
de carteras, administracin de fondos mutuos, segu
ros de vida y otras (Corbo, Donoso, Hernndez, Ro-
sende y Valds, 1993). Esto tambin ha contribuido
a acentuar la competencia dentro del mercado de
capitales.
Los cambios tecnolgicos y los procesos de li-
beralizacin han generado las condiciones para un
creciente protagonismo de los conglomerados finan
cieros en el mercado de capitales, guiados por el pro
psito de aprovechar las economas de escala y de
alcance.'' Aunque la tendencia mundial apunta hacia
una ampliacin del mbito de los negocios de la ban
ca, no hay una visin homognea respecto de las nue
vas reas que se abarcaran ni del tipo de arreglos
institucionales con que esto se hara. Desde el punto
de vista organizacional, lo que ha predominado ha
sido un esquema de holdings financieros: las nuevas
actividades se realizan a travs de filiales o empresas
coligadas, ms que facultando a los bancos para rea
lizarlas en un departamento dentro de ellos.
Existen economas de alcance en la oferta cuando la produccin
conjunta genera costos inferiores a los de la produccin por separa
do. Existen economas de mbito en el consumo cuando el consu
MODERNIZACION DE LA SUPERVISION BANCARIA CHRISTIAN LARRAIN P.
CEPAL 54 DICIEMBRE 1994
Por ltimo, en los aos ochenta creci la impor
tancia del manejo de los llamados riesgos financie
ros, debido a una mayor volatilidad de los tipos de
cambio, las tasas de inters y la inflacin. A nivel
del mercado, esto dio lugar a la aparicin de un am
plio abanico de productos derivados, destinados a
otorgar cobertura frente a tales riesgos (OConnor,
1993).
Por otra parte, algunas experiencias de crisis ban-
caras recientes tambin muestran elementos que con
viene consolidar cuando se busca modernizar la super
visin, toda vez que resaltan algunas carencias en la
cobertura de riesgos, ante las cuales debiera reforzarse
la vigilancia.
En el caso del Banco Latino, en Venezuela, aun
que no hay datos definitivos, los antecedentes preli
minares indican que las prdidas ascenderan a 3 000
millones de dlares. La corrida de los ahorrantes para
retirar sus fondos puso en jaque a nueve bancos co
merciales ms. Para evitar el efecto domin, el Banco
Central de Venezuela se vio obligado a flexibilizar su
poltica monetaria antiinflacionaria. No slo baj los
encajes del 15% al 12%, sino que tuvo que inyectar
al sistema bancario, junto con el Fondo de Garanta
de Depsitos, unos 3 500 millones de dlares, no slo
para enjugar el costo del Banco Latino mismo, sino
tambin para socorrer a los restantes bancos que se
vieron en apuros. Los problemas de este banco ponen
de relieve el influjo de los riesgos financieros y de la
concentracin crediticia en los resultados de un ban
co, as como claras deficiencias en los controles in
ternos y los lmites necesarios para cautelar un sano
funcionamiento, en particular de sus operaciones en
el exterior.
En el caso del Banesto, informes preliminares
del Banco de Espaa indican que las necesidades de
saneamiento son del orden de los 3 500 millones de
dlares. La situacin tuvo su origen en un creci
miento excesivo de las operaciones, proceso que no
fue acompaado de polticas adecuadas de cobertura
de riesgos, y que exhibi claras deficiencias en los
sistemas de informacin y los controles internos. Los
antecedentes expuestos revelan deficiencias en la ca
lidad de la gestin en ambos bancos.
mo conjunto genera mayor bienestar al consumidor que el efectua
do en forma independiente.
 REVISTA DE LA CEPAL
IV
Modernizacin de la supervisin:
el debate actual
Se considera aqu que las tendencias asociadas a la
dinmica del sistema financiero principalmente la
agudizacin de la competencia, el desarrollo tecnol
gico, la acentuacin de los riesgos financieros y el
protagonismo de los conglomerados constituyen lo
que suele llamarse tendencias pesadas o estructurales.
Dichas tendencias abren un mundo de oportunidades,
frente a lo cual la regulacin debe ser flexible, otor
gando a las instituciones financieras la posibilidad de
aprovechar las ventajas de la mayor rentabilidad ori
ginada en los nuevos negocios, intema y externamen
te; las economas de alcance derivadas de la oferta y
el consumo conjunto de servicios financieros; el me
joramiento de la eficiencia gracias a las nuevas tecno
logas; y la cobertura frente a riesgos financieros por
el uso de derivados. En este sentido, ms que oponer
se a tales tendencias, lo que corresponde es que la
regulacin y la supervisin bancarias se adecen a
dichas realidades, con el objeto de garantizar el cum
plimiento de sus objetivos estratgicos de estabilidad,
transparencia y proteccin del seguro de depsitos.
Cabe agregar que la competencia y la ampliacin
del giro bancario brindan importantes beneficios socia
les, en la medida en que contribuyen a la provisin de
ms y mejores servicios financieros a menor costo, y
permiten el aprovechamiento de las economas de es
cala y de mbito propias del sistema financiero.
El hilo conductor de la regulacin bancaria debe
ser una supervisin pmdencial, a fin de actuar antes
de que los problemas se materialicen y conduzcan a
eventuales corridas que puedan poner en peligro la
estabilidad del sistema y los avales estatales compro
metidos detrs del seguro implcito y explcito de los
depsitos.
1. Los requisitos de una supervisin prudenciai
La manera como se manejan las instituciones finan
cieras en problemas cuando se aproximan a un punto
de insolvencia tiene importantes connotaciones para
la solidez de largo plazo y la viabilidad del seguro de
depsitos, y para la estabilidad del sistema bancario
mismo.
MODERNIZACION DE LA SUPERVISION BANCARIA CHRISTIAN LARRAIN P.
54 DICIEMBRE 1994 101
A medida que los bancos se aproximan a un
punto de insolvencia econmica, tienen cada vez me
nos que perder si se deciden por una estrategia agre
siva y por inversiones de alto riesgo, con la perspecti
va de recuperar rentabilidad. La supervisin es una
importante herramienta para controlar los incentivos
perversos que enfrentan los bancos subcapitalizados.
En trminos generales, la capacidad de los rga
nos supervisores para tomar medidas de correccin
tempranas y efectivas depende de tres factores (Esta
dos Unidos, Departamento del Tesoro, 1991). Prime
ro, deben ser capaces de identificar los problemas
potenciales antes de que ellos generen prdidas para
el seguro de depsitos. Segundo, si han identificado
el problema, deben tener facultades para forzar las
correcciones o para prevenir un ulterior deterioro. Fi
nalmente, si el problema ha sido identificado y exis
ten facultades del regulador, no deben titubear en usar
su autoridad en la forma pertinente.
En general, el proceso de supervisin permite iden
tificar los bancos que podran crear prdidas al seguro
de depsitos. Sin embargo, en algunos casos los pro
blemas de niveles de capital o de calificacin no
son plenamente detectados. Los bancos, por su parte,
pueden errar en efectuar las adecuadas provisiones
frente a las prdidas esperadas, debido a un excesivo
optimismo o a una deliberada mala representacin.
Es posible que el proceso de examen de un banco
no logre identificar la verdadera situacin de ste por
tres razones. Primero, algunos problemas pueden apa
recer repentinamente. Segundo, algunos bancos pue
den no haber sido examinados con la frecuencia ade
cuada. Un banco primeramente identificado slo como
banco con problemas y que colapsa menos de seis
meses despus podra indicar que no fue examinado
con la frecuencia requerida. Tercero, los exmenes pue
den fallar en descubrir la magnitud de los problemas.
^ En los Estados Unidos el organismo de supervisin competente
Office of the Comptroller of the Currency (occ) califica in
ternamente a los bancos con una calificacin de 1 a 5. La categora
de bancos con problemas recibe el nmero 3, Esta categora, si
bien significa un desempeo defectuoso, no permite presumir una
pronta insolvencia de una institucin financiera.
102 REVISTA DE LA CEPAL
Sin una adecuada deteccin de los problemas, la
posibilidad de adoptar medidas correctivas tempranas
frente a los bancos subcapitalizados es muy limitada.
Por otra parte, la capacidad de los rganos supervi
sores para identificar problemas es de limitada utilidad
sin una adecuada autoridad para forzar acciones correc
toras. Corrientemente, cuando la condicin de un banco
comienza a deteriorarse, las agencias bancarias dispo
nen de un abanico de opciones para corregir el proble
ma. Por ejemplo, despus de cada inspeccin, los exa
minadores pueden reunirse con la administracin, in
cluido el directorio, para discutir el funcionamiento del
banco. Estas discusiones informales son a menudo sufi
cientes para corregir problemas menos graves.
En casos ms graves se puede, entre otras medi
das, recurrir a planes de recapitalizacin, impedir trans
ferencias de fondos fuera del banco, limitar los ries
gos de ciertas operaciones, restringir el pago de divi
dendos, limitar el crecimiento, cambiar los adminis
tradores o congelar las operaciones del banco.
Es importante sealar que a menudo los organis
mos supervisores estn dotados formalmente de auto
ridad para tomar medidas correctoras en bancos con
problemas, pero las pruebas requeridas en los proce
dimientos administrativos deben ajustarse a estnda
res tan exigentes, que en la prctica les es muy difcil
obligar a bancos cuyas actividades son legales y ren
tables, que mantengan ms capital o apliquen polti
cas ms prudentes en ciertos mbitos.
El tercer requisito para una supervisin pruden
cial es la voluntad de los rganos supervisores de
usar su autoridad. Frecuentemente se alega que ellos
tienen las herramientas adecuadas para controlar el
riesgo de un banco, pero que carecen de los incenti
vos adecuados para emplearlos apropiadamente. Las
razones esgrimidas son diversas.
Un primer elemento es que los reguladores tien
den a ser capturados por la industria que regulan.
Esto es, los reguladores estn destinados a servir y
promover la industria que ellos regulan. La perspecti
va de futuros empleos en la industria regulada influye
en el comportamiento algunas veces permisivo de los
reguladores (Mishkin,1992).
Un segundo factor que puede afectar la voluntad
del regulador es la fuerte influencia que pueden ejer
cer en ciertas situaciones los estamentos polticos, con
el objeto de proteger a ciertos grupos sociales que
podran verse afectados con la crisis de un determina
do banco; esto impide una accin adecuada de las
agencias reguladoras.
Un tercer factor es que los rganos supervisores
MODERNIZACION DE LA SUPERVISION BANCARIA CHRISTIAN LARRAIN P.
54 DICIEMBRE 1994
tienen incentivos para evitar una rpida intervencin
de bancos en situacin crtica porque las insolvencias
bancarias y las prdidas consiguientes para el seguro
de depsitos deterioran la imagen del organismo su
pervisor, que parecera no estar cumpliendo bien con
su cometido. De acuerdo con esta visin, los supervi
sores preferinan no admitir la magnitud de los pro
blemas, postergando as una solucin definitiva. Esta
es la hiptesis que plantea el semanario The Econo-
mist (1994) respecto del Banco Latino.
Para evitar problemas de incentivos que pueden
llevar a los supervisores a ser permisivos frente a la
necesidad de tomar medidas correctoras en bancos
con problemas, y considerando los elevados costos
que puede tener el aplazamiento de una intervencin,
algunos proponen que la supervisin se ajuste a re
glas claras y obligatorias, y que se elimine la dis-
crecionalidad.
A dicho enfoque se contraponen dos argumentos
(Stiglitz, 1993). En relacin con el debate reglas
versus discrecionalidad, el primero sostiene que es
imposible fijar reglas que se ajusten exactamente a
las particularidades de toda situacin. El segundo pos
tula que con cualquier esquema de reglas se eleva la
probabilidad de cometer dos tipos de errores: los ban
cos que no deberan ser cerrados lo son, y los bancos
que deberan ser cerrados no lo son. Ajustar los es
tndares probablemente incrementara un tipo de error,
reduciendo el otro.
Una posible solucin sera un rgimen en el cual,
en el curso normal de los acontecimientos, los bancos
subcapitalizados enfrentaran una serie de presuncio
nes que gatillaran la aplicacin de medidas correcti
vas por el rgano supervisor, en funcin de la grave
dad del problema. Las desviaciones de este compor
tamiento quedaran a discrecin de ese rgano, pero
acotadas dentro de un marco dado por la regulacin.
2. Reforzamiento del papel del capital en los in
centivos con que operan las instituciones
La solvencia de las instituciones bancarias depende
de un conjunto de factores que pueden agruparse en
el tradicional modelo CAMe U (Larran,1993). Sin em
bargo, casi por definicin podemos decir que una do
tacin adecuada de capital constituye el factor deter
minante de la solvencia de los bancos. La conexin
entre un capital inadecuado y la insolvencia es obvia,
Este modelo considera el capital, los activos, la gestin, las
utilidades y la liquidez que, expresados en ingls (capital, assets,
management, earning, Uquidity) corresponden a la sigla CA M EL.
 REVISTA DE LA
puesto que se reconoce que un banco se hace insol
vente slo cuando su capital se reduce peligrosamen
te o desaparece.
Los beneficios de una adecuada dotacin de ca
pital pueden resumirse as:
i) Menor probabilidad de insolvencia bancaria.
Mientras ms capital tiene un banco, mejor puede
afrontar prdidas inesperadas sin llegar a ser insol
vente, dando tiempo al regulador para actuar pruden
cialmente.
ii) Menos incentivos para tomar riesgos. Los ac
cionistas con poco capital comprometido tienen in
centivos para tomar excesivos riesgos (si el negocio
es bueno tengo mucho que ganar, si el negocio es
malo pierde el banco). A medida que un banco com
promete su capital a niveles cercanos a la insolven
cia, los incentivos perversos se acentan.
iii) Reduccin de la exposicin del seguro de
depsitos. Cuando un banco cae en insolvencia, cada
peso de prdida que absorbe el capital es un peso
menos que asume el patrimonio pblico.
A pesar de lo anterior, no se trata de llevar las
exigencias de capital a niveles tales que puedan pro
teger a los bancos frente a cualquier choque sistmi
co: esto hara no viable el negocio bancario. Por otra
parte, el rol de la supervisin prudencial es justamen
te evitar que las situaciones catastrficas se produz
can. En consecuencia, la solucin es ms compleja
que una simple elevacin general de las exigencias de
capital.
Reforzar el papel del capital en la supervisin
supone lo siguiente:
i) Adaptar los estndares de capital medidos como
una relacin fija de endeudamiento a otros flexibles,
cuyos requerimientos estn en funcin del riesgo de
los activos, por las lneas del Acuerdo de Basilea
(Larran y Zurita,1993; Banco de Pagos Intemaciona-
les,1988). Un esquema de esta naturaleza busca hacer
que los costos de capital sean sensibles al riesgo de
los activos de las instituciones financieras. La evi
dencia emprica (Avery y Berger, 1990) muestra que
un sistema de exigencias de capital en funcin del
riesgo de origen de los activos es superior a uno de
exigencias fijas, desde el punto de vista de la preven
cin de insolvencias bancarias.
Vase Estados Unidos, Departamento del Tesoro,1991.
MODERNIZACION DE LA SUPERVISION BANCARIA CHRISTIAN LARRAIN P.
CEPAL 54 DICIEMBRE 1994 103
ii) Diferenciar la carga de la supervisin en fun
cin del respaldo de capital. La idea es que la carga
de la supervisin sea creciente a medida que ese res
paldo se deteriora. Con esto como con la aplica
cin de zonas de capital en Estados Unidos se pre
tende que la batera de instrumentos regulatorios de
que dispone el supervisor bancario se vaya gatillando
segn el grado de debilitamiento de la posicin de
capital del banco (Federal Reserve of Cleveland, 1993).
iii) Elevar las exigencias de capital para efectos
de la apertura a negocios fuera de la rbita bancaria
tradicional. La idea es incrementar los requerimientos
de capital slo para la apertura a nuevos negocios.
Dos son los principales argumentos que susten
tan este planteamiento. Primero, hay riesgos prove
nientes del poco conocimiento de las nuevas opera
ciones y de la escasa experiencia en su supervisin.
El ejemplo ms claro de esto es el de las filiales que
operan en el exterior. La mayora de los pases lati
noamericanos carece de tradicin en materia de ope
raciones bancarias en el exterior, lo cual involucra
mayores riesgos que es necesario prevenir. En conse
cuencia, cualquier proceso de mayor apertura hacia
actividades internacionales pasa por instituciones ban
carias de alta solvencia, capaces de enfrentar mejor
los riesgos involucrados en dichas operaciones.
Adems, en la regin es difcil apoyarse para
estas operaciones en la capacidad de los organismos
supervisores, ya que no tienen gran experiencia con
este tipo de actividades (distinto es el caso de opera
ciones dentro de la Comunidad Europea o de Estados
Unidos). Esto tambin incrementa el riesgo asociado
a un proceso de intemacionalizacin, que se aminora
con bancos mejor capitalizados.
Segundo, hay riesgos provenientes del incremento
del riesgo sistmico. El riesgo sistmico surge si una
determinada insolvencia de unos pocos grandes deu
dores pone en peligro el sistema como un todo. Al
ampliarse la esfera de actividades de los bancos me
diante la apertura de filiales es posible que i) se incre
mente el riesgo sistmico, ya que en una quiebra apa
rece involucrado un conjunto mayor de actividades y
ii) se eleve el costo social de mantener la estabilidad
del sistema ante choques disruptivos.
Aun cuando los seguros estatales explcitos pue
dan estar acotados a la casa matriz de un banco, los
problemas de una filial podran contagiar al banco
mismo. En efecto, si el mercado percibe una asocia
cin entre el banco y sus filiales especialmente si
hay pocas limitaciones para compartir activos intan
gibles y tangibles, es evidente que en caso de pro
blemas de una filial el banco tendr incentivos para
104 REVISTA DE LA CEPAL
aplicar una poltica de salvataje. Esto eleva la exposi
cin de los avales estatales comprometidos detrs de
la operacin de los bancos y lleva a una extensin de
la red de seguridad.
Los principales argumentos en contra de mayo
res exigencias de capital para la apertura a nuevas
reas de negocios provienen de su efecto potencial en
la competitividad internacional. Si bien en el corto
plazo los mayores requerimientos de capital podran
afectar negativamente la competitividad de la banca
por el deterioro ocasionado a su rentabilidad, lo suce
dido en pases desarrollados indica con toda claridad
que, a la larga, la solvencia tiene una importante co
rrelacin positiva con la rentabilidad y la valoriza
cin accionaria de los bancos.
En efecto, estudios de bancos internacionales ca
lificados por la evaluadora de riesgo IBCA muestran
que existe una correlacin estadstica positiva entre el
Indice de Cook y la rentabilidad, lo mismo que entre
dicho ndice y la valorizacin accionaria (Krediet-
bank,1993). Los mismos estudios muestran que el me
canismo a travs del cual opera el efecto anterior es
la reduccin del costo de los fondos a los que acce
den los bancos ms solventes. La razn es que los
inversionistas ponderan la relacin riesgo/rentabili-
dad asociada a cada banco, exigiendo un menor pre
mio por riesgo a aquellos bancos ms solventes.
A los mismos resultados llega el estudio que con
tiene la propuesta del Departamento del Tesoro al
Congreso de los Estados Unidos, destinada a moder
nizar la banca de dicho pas. En ese estudio se pone
de relieve que los bancos estadounidenses ms exito
sos intemacionalmente coinciden con aquellos ms
solventes, por lo cual dicha propuesta sugiere la crea
cin de la llamada Zona 1 para los bancos mejor
capitalizados, a los cuales se otorgara mayor liberali
dad regulatoria.
3. Valorizacin libro o a precios de mercado?
Un enfoque de supervisin prudencial con nfasis en
el papel del capital apunta a que se intervenga antes
de que el valor neto de un banco llegue a cero o se
tome negativo, para no generar prdidas que, en defi
nitiva, pueden recaer sobre el seguro estatal de dep
sitos. Para estos efectos, es esencial que el valor eco
nmico o el capital de un banco estn adecuadamente
medidos (Stiglitz, 1993).
Existe una controversia respecto de los criterios
de medicin de los activos y pasivos de un banco.
Bajo los principios de contabilidad generalmente acep
MODERNIZACION DE LA SUPERVISION BANCARIA CHRISTIAN LARRAIN P.
54 DICIEMBRE 1994
tados, los requerimientos de capital se calculan sobre
la base de costos histricos. La valoracin a valor
lihro (o histrico) genera un sesgo sistemtico, ya
que los activos que estn subvalorados respecto de su
valor de mercado pueden ser vendidos para realizar
las ganancias, mientras que aquellos que estn sobre
valorados pueden ser mantenidos en los libros para
no reconocer las prdidas (Mishkin,1992).
Una valoracin generalizada a precios de merca
do permitira a los reguladores saber rpidamente si
en un banco el capital est cayendo bajo los niveles
permitidos; de esta manera podran aplicar medidas
correctivas antes de que el valor neto del banco fuese
cero. Con ello se reduciran las prdidas para el segu
ro de depsitos y habra menos incentivos para apli
car una estrategia de alto riesgo a medida que el ban
co se deteriorara.
A pesar de su superioridad terica, sin embargo,
la valoracin generalizada a precios de mercado tiene
importantes problemas desde un punto de vista prc
tico. Dado que no hay mercados secundarios para
gran parte de los activos y pasivos de las institucio
nes hancarias, los valores de mercado deberan ser
estimados usando alguna forma de anlisis de flujo
de caja actualizado. La subjetividad inherente a tales
procedimientos reduce la comparabilidad de las esti
maciones efectuadas por las distintas instituciones,
dificultando el trabajo de supervisin. Tales proble
mas favoreceran una mayor manipulacin, incremen
tando la incertidumbre respecto de la verdadera con
dicin de las instituciones, cuya viabilidad depende
fuertemente de la confianza pblica (Estados Unidos,
Departamento del Tesoro,1991).
Adems, el costo actual de desarrollar y aplicar
una valoracin generalizada a precios de mercado pue
de ser alto, con lo cual se veran afectadas las institu
ciones de menor tamao.
Por las razones sealadas, hacer hoy una valora
cin generalizada a precios de mercado es asunto com
plejo, aunque este enfoque debiera ir teniendo un pa
pel creciente. Por un lado, medir los cambios en los
precios de mercado debido a modificaciones de tasas
no presenta mayores dificultades. Por otro, cuando
los cambios se originan en el riesgo crediticio de los
activos la situacin es ms compleja, debiendo recu-
rrirse a un esquema de provisiones en funcin de una
estimacin de las prdidas esperadas de dichos acti
vos. Este sistema permite una apropiada evaluacin
del valor econmico de un hanco, sin que para hacer
la sea necesario incurrir en costos exagerados respec
to de los heneficios. Por lo dems, es factible mejorar
 REVISTA DE LA CEPAL
la periodicidad de la supervisin, de manera de tener
un cuadro permanentemente actualizado de la condi
cin de los bancos.
Por ltimo, es preciso reconocer las imperfec
ciones en la medicin del valor neto de un banco al
momento de establecer los estndares regulatorios.
Esto significa que si no se puede determinar con exac
titud el capital econmico de un banco, los requeri
mientos de adecuacin del capital debern ser lo sufi
cientemente exigentes como para dejar un cierto mar
gen de holgura que permita actuar prudencialmente
aun en el caso de que las mediciones no sean exactas
(Stiglitz,1993).
4. El m anejo de los riesgos financieros
Producto de un escenario internacional caracterizado
por una creciente volatilidad de las tasas, desde me
diados de los aos setenta las prdidas originadas en
cambios inesperados en las tasas de inters o tipos de
cambio han llegado a ser un problema cada vez ma
yor para las instituciones financieras.
Tales prdidas ocurren, por ejemplo, cuando al
zas inesperadas de las tasas de inters deterioran el
valor de mercado de los activos en mayor medida que
el de los pasivos. Este cambio diferencial en las valo
raciones de mercado ocurre si los activos de las insti
tuciones son menos sensibles que sus pasivos (Kauf-
man,1984). En definitiva, toda variacin de las tasas
puede influir en las ganancias netas y la rentabilidad
del banco, dependiendo de su exposicin al riesgo,
dada por un manejo ms o menos eficiente de sus
activos y pasivos.
Los problemas asociados a los riesgos financie
ros son bastante conocidos, pero no es fcil medir
adecuadamente la exposicin al riesgo. Y sin tal me
dicin no se puede efectuar la gestin de tales ries
gos, lo que ha subrayado la importancia de acceder a
metodologas adecuadas para su cobertura.
En esta perspectiva, los reguladores internacio
nales ligados al Acuerdo de Basilea han estado exa
minando la posibilidad de agregar a los requerimien
tos de capital un componente referido a los riesgos
financieros (Banco de Pagos Intemacionales,1993).
Se trata de un enfoque distinto al que predomina en
la actualidad, segn el cual la cobertura de los riesgos
financieros se maneja fundamentalmente mediante la
fijacin de lmites. En la propuesta que est en elabo
racin, la idea es exigir mayor capital a medida que
se'incrementa el riesgo financiero. Cabe recordar que
los estndares internacionales de capital estn deter
MODERNIZACION DE LA SUPERVISION BANCARIA CHRISTIAN LARRAIN P.
54 DICIEMBRE 1994 105
minados en funcin del riesgo crediticio y no del
financiero.
A diferencia de los lmites, los requisitos de capi
tal brindan a los bancos mayores incentivos para recu
rrir a tcnicas de cobertura, a la vez que garantizan la
disponibilidad de un colchn de capital prudente para
absorber prdidas inesperadas. Pese a haber dificulta
des para su implementacin prctica, avanzar en la
aplicacin de modelos que permitan una medicin ms
rigurosa de los riesgos financieros tiene claras venta
jas, ya que los problemas prcticos pueden superarse
aplicando versiones ms simplificadas de las metodo
logas existentes hoy para medir tales riesgos. Es posi
ble que sea necesario combinar los requisitos de capi
tal con la mantencin de lmites, como medio tanto
para imponer topes absolutos a los riesgos de los ban
cos como para reforzar los controles internos.
5. La regulacin de los conglom erados
A nivel internacional se tiende a ampliar el mbito
del negocio bancario hacia actividades fuera del giro
tradicional. La produccin integrada de servicios fi
nancieros tiene como principal objetivo aprovechar
las economas de alcance.
La ampliacin del giro bancario tiene, sin em
bargo, costos potenciales significativos: i) incremen
to potencial del riesgo sistmico; ii) agudizamiento
de los conflictos de intereses, y iii) inequidades com
petitivas originadas en la accin de subsidios cruza
dos (Herring y Santomero, 1990).
El tema del riesgo sistmico fue tratado en una
seccin anterior, por lo que no cabe profundizar en l.
Los conflictos de intereses constituyen un pro
blema que no deriva del respaldo estatal a algunos
depsitos bancarios, sino que es comn a todo el mer
cado de capitales y a muchos otros mercados (Val-
ds,1989). Mientras ms amplio el abanico de servi
cios financieros ofrecidos por una firma, mayor la
posibilidad de que aparezcan conflictos de intereses
(Herring y Santomero, 1990). Y puesto que los con
glomerados participan en una gama mayor de tran
sacciones, ms amplia es su informacin.
Es posible que surjan conflictos de intereses cuan
do los bancos participan en negocios que, por su na
turaleza, implican realizar inversiones por cuenta de
terceros (Morand y Snchez, 1992). En este caso los
bancos, que tambin invierten por cuenta propia, po
dran reservarse los mejores negocios para ellos y
dejar el resto para las inversiones por cuenta de terce
ros. Asimismo, podran anticipar transacciones con
106 REVISTA DE LA
recursos de terceros, con miras a afectar los precios
de mercado.
La preocupacin por las inequidades competitivas
proviene del temor de que un conglomerado financiero
pueda usar implcita o explcitamente el acceso al
Banco Central como prestamista de ltima instancia, o
el menor costo de los fondos debido al seguro estatal
de depsitos, para subsidiar otras lneas de negocios.
Esto podra distorsionar la competencia con aquellas
firmas que no tienen acceso a un apoyo similar.
Dado que la produccin conjunta de servicios
financieros se da principalmente a travs de conglo
merados (Valds, 1989), la organizacin institucional
de la banca pasa a ser fundamental para potenciar los
beneficios sociales del proceso y para minimizar los
costos asociados. En este sentido, la regulacin es
esencial para optimizar el resultado.
El propsito central de la regulacin bancaria
debe ser proteger el banco en forma tal que: i) la red
de seguridad que incluye el acceso al Banco Cen
tral como proveedor de liquidez y el seguro estatal de
depsitos no sea extendida a actividades en las cua
les el expertise bancario sea irrelevante, ii) limitar los
subsidios cruzados implcitos o explcitos del ban
co a sus filiales o empresas coligadas y iii) evitar los
conflictos de intereses y los abusos por posesin de
informacin privilegiada (Estados Unidos, Departa
mento del Tesoro, 1991). Esto no significa que deba
haber una separacin total respecto de todas las acti
vidades no tradicionales del banco, ya que ello de
pender de la naturaleza de cada actividad (es decir,
de su grado de complementariedad con las activida
des tradicionales del banco, de los aprovechamientos
posibles de economas de mbito, de los potenciales
conflictos de intereses involucrados y del costo de la
regulacin y la supervisin).
Las nuevas actividades que emprenda un banco
pueden llevarse a cabo directamente ( en un departa
mento del banco), o a travs de empresas filiales o de
empresas coligadas dependientes de un Holding comn.
Estas distintas formas de organizacin determinan di
versos grados de aislacin legal, econmica y de mer
cado del banco respecto de las nuevas actividades (Es
tados Unidos, Departamento del Tesoro, 1991).
Las diferentes combinaciones de separacin le
gal y operacional dan lugar a tres modelos bsicos
para la organizacin de conglomerados financieros.*
* Aparte de estos modelos tericos puros, existen otros que corres
ponden a distintas combinaciones de ellos.
MODERNIZACION DE LA SUPERVISION BANCARIA CHRISTIAN LARRAIN P.
CEPAL 54 DICIEMBRE 1994
Modelo 1
El modelo de integracin completa tambin
llamado modelo de multibanca alemn permite a
los ejecutivos de un conglomerado conducir todas las
actividades dentro de una sola entidad, de modo que
con esta estructura se puede producir cualquier com
binacin de productos financieros con el mnimo cos
to. Sin embargo, la mayor eficiencia operativa de esta
opcin debe contrastarse con sus costos.
Los problemas ligados a prcticas oligoplicas,
conflictos de intereses y choques disruptivos pueden
exacerbarse en el esquema de multibanca. Adems,
existe en potencia un significativo campo para el uso
de subsidios implcitos desde el banco hacia otras
lneas de negocios.
Por ltimo, esta estructura es ms difcil de re
gular que un banco que slo desempea las activida
des tradicionales del giro. Sin separacin operacio
nal ni legal, la combinacin de un amplio rango de
actividades financieras presenta al regulador el desa
fo de entender las implicaciones de supervisin pru
dencial de un gran nmero de productos. El resultado
puede ser una regulacin costosa e imprecisa.
Modelo 2
En esta segunda estructura bsica la funcin ban
caria se ejerce en una casa matriz bancaria y las fun
ciones no bancarias se realizan en filiales incorpora
das separadamente. Corresponde al modelo britnico,
en el cual se inspira el esquema que actualmente se
aplica en Chile.
La separacin legal involucra algunos costos de
eficiencia, por lo cual el costo de producir una combi
nacin dada de servicios financieros puede ser algo
mayor que en el caso anterior. Pero existen dos venta
jas compensatorias. Primero, al separarse del banco las
actividades no bancarias se facilita una supervisin equi
tativa tanto de los negocios ligados a bancos como de
otros independientes que se desempean en el mismo
giro, lo que reduce el costo de la supervisin.
Segundo, en principio, este modelo protege al
banco de malos resultados en otras actividades em
prendidas por el conglomerado, permitindole a la
vez beneficiarse de los retornos positivos. Al tener
obligaciones limitadas, las filiales no bancarias pue
den aumentar pero no disminuir el valor del banco.
Esta ventaja puede ser ilusoria, sin embargo, si
* Al analizar el modelo bancario germano, Kregel (1992) conclu
ye que el factor ms significativo no es la carencia de regulacin
que permite la banca universal, sino un enfoque distinto de la
regulacin.
 REVISTA DE LA CEPAL
el banco considera que su reputacin y el costo de
sus fondos podran verse afectados por la insolvencia
de alguna filial, lo que crear incentivos para que el
banco sostenga a esa filial incluso ms all de su
inversin de capital. Si el mercado refuerza esta per
cepcin, se abaratar el costo de los fondos del con
glomerado, pero se distorsionar la competencia con
aquellas actividades emprendidas por empresas no li
gadas a un conglomerado bancario.
Para reducir este riesgo, las autoridades regula
doras pueden intentar el refuerzo de la separacin
legal con separaciones operacionales. El costo en efi
ciencia de esta medida es claro, pero la contribucin
al fortalecimiento de la disciplina de mercado de las
filiales es menos cierta.
Modelo 3
Un tercer modelo es el del holding, que co
rresponde al de los Estados Unidos. Aqu la casa
matriz es duea tanto del banco como de las con
trapartes no bancarias. Dado que la separacin le
gal es mayor que en el modelo anterior, el costo de
producir una combinacin dada de productos fi
nancieros es probablemente algo ms elevado en
esta opcin. Este modelo capta algunos de los be
neficios sociales de las economas de alcance en la
comercializacin y distribucin de productos fi
nancieros, con menos riesgo para la red de seguri
dad, al estar limitada su extensin ms all del ban
co; sin embargo, en la medida en que los cortafue
gos inhiban la eficiencia operacional, habr alguna
prdida de eficiencia.
Desde la perspectiva de la regulacin, este mo
delo tiene sobre el modelo 1 las mismas ventajas que
el modelo 2, pues facilita una supervisin equitativa
y protege al banco. Pero la principal ventaja del mo
delo 3 respecto del 2 es que el banco puede tener
menos incentivos para apoyar a una unidad no banca-
ra si se trata de una empresa coligada que si se trata
de una filial del banco. En Estados Unidos la regula
cin ha tratado de acentuar esta separacin requirien
do como cortafuegos que la empresa coligada difiera
del banco en nombre, empleados, local y redes de
distribucin, con lo que se busca reducir el impacto
negativo que la quiebra de una empresa coligada pue
de tener sobre la reputacin del banco.
Evidentemente, depender de las condiciones par
ticulares de cada pas cul modelo se ajusta mejor a
l. Es esencial considerar la capacidad supervisera y
la autonoma del organismo regulador. Asimismo, es
importante la naturaleza de los vnculos entre los dis
MODERNIZACION DE LA SUPERVISION BANCARIA CHRISTIAN LARRAIN P.
54 DICIEMBRE 1994 107
tintos grupos del mbito bancario y no bancario, y
tambin la existencia de posibles avales estatales com
prometidos en cada uno de ellos.
6. Aplicacin de un enfoque integral de supervisin
Dada la creciente complejidad del modo de operacin
del sistema financiero, es preciso avanzar en la apli
cacin de un enfoque integral de supervisin. Para
utilizar un esquema de supervisin prudencial, los or
ganismos supervisores deben efectuar un permanente
y sistemtico anlisis de los principales aspectos que
determinan la situacin de los bancos. Esto implica
complementar los esquemas actuales de supervisin
aplicados en los pases latinoamericanos, que se ba
san fundamentalmente en una revisin de los activos
y las provisiones de las instituciones financieras, y
poner ms el acento en elementos como la adecua
cin del capital y la evaluacin de la gestin. En
definitiva, se trata de avanzar en la aplicacin de un
enfoque de supervisin tipo CAMEL.
Es importante destacar aqu que la aplicacin de
este enfoque exige mucha coordinacin e intercambio
de informacin sobre los distintos aspectos de los
bancos, dentro de los organismos de supervisin. Aun
que para efectos analticos sea posible diferenciar en
tre capital, activos, gestin, etc., en la prctica los
distintos aspectos estn muy relacionados entre s.
(Por ejemplo, una deficiente gestin puede llevar a
problemas en la calidad de los activos o derivar en
insuficiente capital).
Una de las reas particularmente dbiles de la
supervisin bancaria en Amrica Latina es la que co
rresponde a la evaluacin de la gestin, a pesar de ser
uno de los aspectos cruciales para proyectar la situa
cin de las instituciones en el futuro, ms all de la
radiografa que ofrecen los indicadores financieros de
tipo cuantitativo.
En los Estados Unidos, en cambio, el organismo
de supervisin pertinente, la OCC, pone en el centro de
su anlisis el tema de la calidad de la gestin. La pre
misa que sustenta todo el trabajo de la OCC es que la
administracin y el directorio del banco son los res
ponsables ltimos del funcionamiento de la institucin.
Para conocer mejor el peso relativo de las condiciones
econmicas extemas y de factores de administracin
internos en el resultado de los bancos, ese organismo
efectu un estudio destinado a evaluarlos (OCC, 1988).
El estudio mostr que aunque las malas condicio
nes econmicas hacen ms difcil para un banco man
tener un curso rentable, las polticas y procedimientos
108 REVISTA DE LA CEPAL
impulsados por la administracin y el consejo directi
vo del banco tienen ms influencia en el xito o fraca
so de la institucin. En otras palabras, la mala gestin
y otros problemas intemos son el comn denominador
de los bancos insolventes o con problemas.
El manejo efectuado por la administracin ha
bra desempeado un papel significativo en el dete
rioro de un 90% de los bancos insolventes o con
problemas que la occ evalu. Muchas de las dificul
tades experimentadas por los bancos respondieron a
inadecuadas polticas de prstamos, problemas en los
sistemas de identificacin de crditos, o debilidad en
el cumplimiento de las polticas intemas y de las re
gulaciones bancarias. En otros casos, el comporta
miento imprudente del directorio o la administracin
se tradujo en prcticas riesgosas de otorgamiento de
prstamos y en un excesivo crecimiento de ellos. Las
prcticas de autobeneficio y fraude tambin fueron
aspectos relevantes en el deterioro de ms de un ter
cio de los bancos insolventes o con problemas.
La declinacin econmica contribuy a las difi
V
A modo de conclusiones
La creciente complejidad que caracteriza el modo de
operacin del sistema bancario en la actualidad, ofre
ce a las instituciones financieras un abanico de opor
tunidades para mejorar su eficiencia y rentabilidad,
pero a la vez plantea a la supervisin bancaria una
serie de desafos en la tarea de garantizar el eumpli-
miento de sus objetivos estratgicos.
Esto queda de manifiesto al analizar experien
cias de crisis bancarias recientes como las del Ban
co Latino y el BANESTO con el objeto de evitar o
minimizar la ocurrencia de fenmenos de esa natura
leza.
Como premisas de un enfoque de supervisin
prudencial es necesario que el organismo supervisor
tenga la capacidad de identificar los problemas con
rigor, y que cuente con la autoridad y voluntad para
tomar medidas correctoras antes de que los proble
mas se materialicen.
Los siguientes son los principales temas en el
debate actual en torno a la modernizacin de la su
pervisin bancaria: Primero, el fortalecimiento del pa
MODERNIZACION DE LA SUPERVISION BANCARIA CHRISTIAN LARRAIN P.
54 DICIEMBRE 1994
cultades de muchos de los bancos evaluados. Espec
ficamente, el factor econmico fue un elemento sig
nificativo en un tercio de los bancos. Sin embargo,
pocas veces fueron los factores econmicos la nica
causa de declinacin: slo 7% de los bancos insol
ventes o con problemas estaba libre de significativos
problemas internos de gestin.
En definitiva, el estudio muestra que la adminis
tracin y el consejo directivo son, a fin de cuentas, los
responsables del xito o el fracaso de un banco. Si en
una institucin financiera se establecen polticas, con
troles y sistemas slidos cuando las condiciones eco
nmicas son buenas, aumentar su probabilidad de per
manecer rentable en condiciones econmicas adversas.
En un esquema de supervisin prudencial, los
problemas de gestin identificados constituyen la base
para la aplicacin de medidas correctoras que apun
ten a solucionar los problemas de los bancos. Esto
plantea la necesidad de que la supervisin bancaria
en los pases latinoamericanos examine ms a fondo
el aspecto de gestin.
pel del capital, para lo cual es preciso adoptar estn
dares de adecuacin del capital vinculados al riesgo
de los activos, discriminar la carga supervisora en
funcin del respaldo de capital y elevar los requeri
mientos de capital para la apertura a nuevas reas de
negocios. Segundo, el perfeccionamiento de los me
canismos de valoracin, con un creciente nfasis en
los precios de mercado por encima del valor libro.
Tereero, la incorporacin a las exigencias de capital
de un factor destinado a la cobertura de riesgos finan
cieros. Cuarto, la consideracin en el esquema regu
lador de la presencia de conglomerados financieros,
con el objeto de aprovechar los beneficios de las eco
nomas de alcance y minimizar los costos potenciales
del riesgo sistmico, los problemas de conflictos de
intereses y la accin de subsidios cruzados. Y quinto
y ltimo, el refuerzo de un enfoque de supervisin
integral tipo CAMEL, que considere los distintos as
pectos que determinan la condicin de una entidad
financiera, haciendo particular hincapi en el proble
ma de la calidad de la gestin.
 REVISTA DE LA CEPAL
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Luis Ren Cceres
Oficial Principal,
Departamento de
Planificacin Estratgica y
Poltica Operativa, Banco cimiento econmico, la industrializacin basada en el co
Interamericano de
Desarrollo
REVISTA DE LA CEPAL 54 111
Costos y beneficios
de la integracin
centroamericana
Este artculo resea los beneficios y los costos de la inte
gracin econmica centroamericana. El aumento del cre
mercio intraindustrial y la mayor competencia en un
mercado ampliado a una escala subregional representan
significativos beneficios para los pases centroamerica
nos. Sin embargo, los beneficios estn concentrados prin
cipalmente en los pases de mayor desarrollo relativo. Los
costos provienen de los flujos monetarios entre pases por
el arbitraje de monedas, por el fenmeno de sustitucin
de monedas, y por los altos costos de transaccin asocia
dos a la inconvertibilidad cambiara. La eliminacin de
estos costos tendra otros en trminos de merma de la
autonoma nacional en la conduccin de las polticas ma-
croeconmicas, a raz de la coordinacin y seguimiento
multilaterales. El artculo concluye con un llamado a esta
blecer esquemas de coordinacin que vayan ms all de
las polticas macroeconmicas, para abarcar una agenda
regional de transformacin estructural y orientar el esfuer
zo regional hacia una armonizacin de polticas que elimi
ne disparidades y vuelva a los pases centroamericanos ms
integrables entre s y con la economa internacional.
D I C I E M B R E 1994
112 REVISTA DE LA CEPAL 54 DICIEMBRE 1994

I
Introduccin

En los ltimos tres aos, el proceso de integracin
econmica centroamericana ha mostrado avances apre
ciables; la etapa de estancamiento que prevaleci en
los aos ochenta se ha revertido. El comercio intra-
centroamericano ha mantenido una tendencia ascen
dente desde 1986 y, en 1992, alcanz a 892 millones
de dlares, suma cercana al mximo valor histrico
registrado en 1980. Esto puede explicarse por el cre
cimiento econmico experimentado en los pases de
la zona, la mejora de su liquidez externa y sus signi
ficativos avances en la eliminacin de barreras al co
mercio.' En materia institucional, los logros tambin
han sido significativos. Sobresalen el inicio de las
funciones de la Secretara del Sistema de Integracin
Centroamericana (sica ); la incorporacin de Nicara
gua al Parlamento Centroamericano; el estableeimiento
de acuerdos de comercio e inversin entre la subre
gin y Mxico, Venezuela y Colombia; los avances
en la coordinacin de polticas econmicas, y la apro
bacin por los presidentes centroamericanos del Pro
tocolo al Tratado General de Integracin Econmica
Centroamericana. Todos estos logros constituyen un
presagio optimista de que la integracin centroameri
cana ha entrado en una nueva etapa que puede ser de
grandes realizaciones.
No obstante lo expuesto, todava hay mucho
por hacer para lograr una integracin plena. De he
cho, las exportaciones recproeas entre Guatemala y El
Salvador representan 59% del comercio intrasubregio-
nal total. Adems, en 1992, el comercio extrasubregio-
nal acus valores inferiores a los que prevalecieron en
1980 en todos los pases, con excepcin de Costa Rica.
Por otra parte, las necesidades de inversin en infraes
tructura fsica son cuantiosas y considerables los reza
gos de los sectores sociales en algunos pases.
Los importantes avances que se han logrado en
aos reeientes, as como la globalizacin econmica, y
la entrada en vigor del Tratado de Libre Comercio entre
Mxico, Estados Unidos y Canad (TLC) hacen oportu
no examinar cules son los aportes que la integracin
ofrece a las economas centroamericanas. En las pgi
nas siguientes se pasa revista a los beneficios que las
economas centroamericanas podran obtener de la inte
gracin (seccin II), se identifican algunos obstculos
que han inhibido la concrecin de esos beneficios po
tenciales (seccin III), se discuten los posibles costos de
la integracin y de la no integracin y se proponen
esquemas de coordinacin y armonizacin de polticas
que minimizaran tales costos (seccin IV), y por ltimo,
se presenta un conjunto de conclusiones (seccin V).

II
Qu beneficios aportara la integracin?

1. A horro interno tre las exportaciones y el ahorro en los pases en

Un beneficio potencial es el aumento del ahorro in
terno como resultado del incremento de las exporta
ciones intrasubrregionales, dada la relacin causal en-
El autor agradece los comentarios de Iris Alvarez, Claudio An-
sorena, Florencio Ballestero, Gilbero Chona, Uziel Nogueira, Os
car Nez Sandoval, Luis Amado Snchez y Gabriel Siri. Los
puntos de vista expuestos en este trabajo son de responsabilidad
exclusiva del autor,
' Sobre la evolucin reciente de la integracin centroamericana,
vase cepal (1993).
desarrollo (J.K. Lee, 1971; Laumas, 1982). Con datos
anuales correspondientes al perodo 1971-1988, se es
timaron ecuaciones para el ahorro interno (S) en fun
cin de las exportaciones hacia afuera de Centroam-
rica (Xq) y hacia Centroamrica (Xca), as como para
el ingreso interno bruto menos las exportaciones tota
les (Y-X). Los resultados se muestran en el cuadro 1.
Puede apreciarse que el principal determinante
del ahorro nacional son las exportaciones extrasubre-
gionales. El coeficiente de las exportaciones hacia
Centroamrica tiene signo negativo y estadsticamen-

COSTOS Y BENEFICIOS DE LA INTEGRACION CENTROAMERICANA LUIS RENE CACERES

 REVISTA DE LA CEPAL 54 D I C I E M B R E 1994 113

CUADRO 1
Centroamrica; Ahorro y exportaciones ^

Ecuacin R2 DW
Guatemala 55.5801 4-' 0.0389 (Y-X) + 0.0732 Xq - 0.3454 Xca 0.98 1.53
(1.97) (4.15) (12.57) (3.43)

El Salvador 99.5437 - 0.1915 (Y-X) + 0.8159 Xq -i- 0.5554 Xca 0.87 2.16
(1.99) (5.65) (6.01) (1.69)

Honduras -17.8749 - 0.0285 (Y-X) + 0.5649 Xq + 0.5715 Xca 0.91 1.33

(0.57) (0.94) (6.23) (6.12)

Costa Rica -101.4822+ 0.0192(Y-X) + LOO Xq - 0.9359Xca 0.96 2.02

(2.61) (0.64) (11.77) (2.97)

Fuente: SIEG A , Estadsticas macroeconmicas de Centroamrica, Guatemala, varios nmeros. La serie de datos para Nicaragua estaba
incompleta.

^ Los valores estadsticos t se muestran debajo de los correspondientes coeficientes; R y DW denotan, respectivamente, el coeficiente de
determinacin y el coeficiente Durbin-Watson.

te significativo en Guatemala y Costa Rica, y uno
positivo y no significativo en El Salvador. De esa
manera, se aprecia que las exportaciones intrarregio-
nales no estimulan el ahorro, excepto en Honduras.
Esto puede explicarse por el hecho de que una gran
parte del comercio intrasubrregional est constituido
por bienes de consumo que, para su fabricacin, re
quieren la importacin de bienes intermedios (Cce-
res y Quintanilla, 1990).
2. Creacin de com ercio
Una posible ventaja de la integracin es la prevalen
cia de la creacin de comercio sobre la desviacin
de comercio en el intercambio intrasubregional. La
creacin de comercio ocurre cuando la produccin
interna es desplazada por importaciones ms baratas
provenientes de los pases miembros. La desviacin
de comercio tiene lugar cuando la produccin relati
vamente barata de un pas no miembro del esquema
de integracin es reemplazada por la produccin
ms cara de un pas miembro. La medicin de la
creacin y la desviacin de comercio se basa en
que, sin integracin, la elasticidad del ingreso de las
importaciones totales permanece constante. Cuando
esta elasticidad aumenta en el perodo posterior a la
integracin se deduce que ha habido creacin de
comercio.
A fin de detectar este fenmeno se estim para
Honduras, durante el perodo 1950-1969, una ecua
cin que expresa las importaciones totales (M) en
funcin del producto nacional bruto (Y), una variable
ficticia (W) que permite detectar el cambio en el co
eficiente del ingreso en el perodo posintegracin
1962-1969 y el tiempo (T):
Log M= -6.6249 + 1.8393Log Y - 0.0157 W - 0.0251 T 0.97
(3.18) (5.37) (0.53) (2.88) DW= 1.68
El hecho de que la variable W no sea estadsticamen
te significativa indica que la elasticidad-ingreso de
las importaciones no experiment cambio. Por tanto,
en Honduras no hubo creacin ni desviacin de co
mercio. Un resultado similar se obtuvo cuando se es
tim la ecuacin para el perodo 1970-1991 y se trat
de detectar un cambio de la elasticidad-ingreso en el
perodo 1986-1991 a travs de la variable W*:
Log M= -6.5357 + 2.1244Log Y -t- 0.0071W' - 0.1327 T R^= 0.96
(3.34) (5.39) (0.53) (2.88) DW= 1.76
En las ecuaciones estimadas para los dems pa
ses en el perodo 1962-1991 (cuadro 2), W1 y W2
muestran los cambios en el coeficiente de Log Y en
los aos setenta y ochenta, respectivamente. Se puede
apreciar en ellas que, salvo en El Salvador, las varia
bles ficticias no son significativas.
Lo anterior indica que la integracin no condujo
a un cambio en la asignacin de recursos en los pe
rodos anterior y posterior a la integracin, excepto
en El Salvador. El caso de este pas se podra explicar
por el hecho de que el comercio intrasubregional s
representa un alto porcentaje de sus exportaciones
totales, lo cual segn Balassa, 1967 es condicin
para que haya creacin de comercio.

COSTOS Y BENEFICIOS DE LA INTEGRACION CENTROAMERICANA LUIS RENE CACERES

114 REVISTA DE LA CEPAL 54 DICIEMBRE 1994

CUADRO 2
Centroamrica (tres pases): Cambio en la propensin marginal a importar

Ecuacin R2 DW

Guatemala -3.7466 + 1.2996 Log Y - 0.0241 T + 0.0171 W1 - 0.0205 W2 0.99 1.48

(3.88) (9.08) (1.24) (1.27) (0.93)

El Salvador -1.1246 -1- 0.9896 Log Y - 0.0152 T + 0.0489 W1 -i- 0.0331 W2 0.99 1.56
(1.77) (11.17) (1.30) (5.44) (2.35)

Costa Rica -0.6180 + 0.9211 Log Y + 0.0361 T - 0.0032 W1 - 0.0201 W2 0.99 1.49
(0.78) (9.12) (2.02) (0.38) (1.50)

Fuente'. Fondo Monetario Internacional (FMI), Estadsticas financieras internacionales. Anuario 1993, vol. XLVI, Washington, D.C., 1993.

3. Increm ento del crecim iento econmico de donde se puede resolver por el vector de ingreso
lo siguiente:
La integracin da lugar a un desparrame de impul
sos de crecimiento econmico entre los pases miem Y i' Si-bj+zj-i-mi -m2 -I
Cgi + Eoi
bros, a travs de las corrientes comerciales recpro
cas. Estudios efectuados muestran que la magnitud .Yz. _ -m i S2-b2+Z2-Fm2 ,Cg2 + E q2 _
de estos impulsos es considerable, pero que en Cen-
troamrica vara mucho de un pas a otro (Nugent, Para los cinco pases centroamericanos, los parme
1974; Cceres, 1981; Cceres y Seninger, 1980). Una tros del modelo se calcularon utilizando valores pro
cuantificacin de ese efecto puede obtenerse a travs medios de 1990-1992. Se obtuvo la siguiente matriz
del modelo siguiente; de multiplicadores:

Pas 1 Pas 2 Yo 4.19235 0.49716 0.31855 0.48916 0.10548 CgG + Eoo

Yes 0.21391 4.08816 0.12822 0.16093 0.06074 CgES + Eoes
Cpi= (1 - Si)Yi Cp2 = (1 - S2)Y2 Yh 0.01681 0.03901 3.61925 0,02242 0.00218 CgH + Eoh
Ii=bi Yi l2=b2Y2 Yn 0.01711 0.03289 0.03796 2.40346 0.01061 CgN + Eqn
Vi=miYi V2= m2 Y2 Ycr 0.04455 0,05203 0.04302 0.17542 1.62662 CgCR + Eqcr
Mi= zi Yi M2= Z2 Y2

Y ,= C p i - F l i + E o i - F ( V 2 - V 0 - M i + C g'gl,
La matriz de multiplicadores indica que si, por ejem
plo, las exportaciones extrasubregionales de El Sal
Y 2= Cp 2 + l 2 + E 2 + (V i- V 2) - M 2 + Cg2
vador aumentaran 100 dlares, el PIB de este pas
donde: crecera 409 dlares, mientras que los de Guatemala,
Y = producto nacional bruto Honduras, Nicaragua y Costa Rica subiran 50, 4, 3,
consumo privado y 5 dlares, respectivamente.
Cp
consumo pblico (exgeno) Los efectos multiplicadores recibidos por Guate
Cg =
1 inversin interna bruta mala y El Salvador son mayores que los recibidos por
M = importaciones extrasubregionales los otros pases. Esto coincide con los resultados de
V = importaciones intrasubregionales algunos estudios que concluyen que es en esos dos
E = exportaciones extrasubregionales (exgeno) pases donde se han concentrado los beneficios de la
integracin (Cline, 1978).
Las ecuaciones anteriores pueden representarse, en El cuadro 3 muestra el impacto multiplicador en
forma de matriz, de la siguiente manera : cada pas originado por el aumento simultneo de 1
dlar en los gastos exgenos (consumo pblico o ex
portacin al resto del mundo) de los otros pases. Se
Y i' -m 2 Cg. + Eoi
muestra, asimismo, el impacto multiplicador en los
otros pases de un aumento de 1 dlar en los gastos
.Yz. -m i S2-b2"FZ2-l-m2 ,Cg2 + E o2.
exgenos del pas respectivo.

COSTOS Y BENEFICIOS DE LA INTEGRACION CENTROAMERICANA LUIS RENE CACERES

 REVISTA DE LA CEPAL 54 D I C I E M B R E 1994 115

Centroam rica: Efectos m ultiplicadores

C entroam rica: Efectos m ultiplicadores entre recibidos por Honduras
las econom as de la subregin

Impacto multiplicador Impacto multiplicador

del resto de de cada pas
Centroamrica en el resto de
en cada pas Centroamrica

Guatemala 1.4102 0.2818

El Salvador 0.5612 0.6210
Honduras 0.0794 0.5710
Nicaragua 0.0990 0.8470
Costa Rica 0.3140 0.1788

Se puede apreciar que Guatemala recibe del res

to de la regin el impacto multiplicador ms grande
(1.4102); le siguen El Salvador (0.5612) y Costa Rica Log. distancia

(0.3140). Esta es la misma situacin que prevaleci

en los aos sesenta y setenta (Cceres, 1981). Por GRAFICO 3
Centroam rica: Efectos m ultiplicadores
otra parte, el mayor efecto multiplicador sobre el res recibidos por Costa Rica
to de Centroamrica lo causa Nicaragua (0.8470), y
luego El Salvador y Honduras. Costa Rica origina el
menor impacto multiplicador.
Llama la atencin que la magnitud de los multi
plicadores se ve atenuada por la distancia. En particu
lar, los efectos multiplicadores originados y recibidos
por Costa Rica, que se encuentra en el extremo geogr
fico de la subregin, son los ms bajos de todos. Esto
refleja la importancia que tiene el costo del transporte en
los beneficios de la integracin (grficos 1, 2 y 3).
Lo anterior indica que los beneficios de la integra
cin en trminos de diseminacin del crecimiento eco
nmico estaran determinados en parte por la friccin
Log. distancia

C entroam rica: Efectos m uitiplicadores que impone la distancia. De all el papel estratgico de
recibidos por El Salvador
la red vial y del costo de transporte en la subregin.

4. Estabilizacin del crecim iento econm ico

El efecto de estabilizacin derivado de la disemina

cin del crecimiento entre los pases depende de que
las economas nacionales no tengan variaciones tem
porales sincrnicas. Una de las principales determi
nantes del crecimiento econmico de los pases cen
troamericanos es la evolucin de los trminos de
intercambio. Sin embargo, como la correlacin entre
los trminos de intercambio de los pases es positiva
(cuadro 4), no existira un efecto estabilizador prove
niente del comercio intracentroamericano, aunque las
corrientes comerciales se intensificaran.

COSTOS Y BENEFICIOS DE LA INTEGRACION CENTROAMERICANA LUIS RENE CACERES

116 REVISTA DE LA CEPAL 54 D I C I E M B R E 1994

CUADRO 4
Centroam rica: C oeficientes de correiacin entre ios trm inos de intercam bio,
1981-1992

Guatemala El Salvador Honduras Nicaragua Costa Rica

Guatemala 1 0.69 0.52 0.74 0.81

El Salvador 1 0.05 0.37 0.95
Honduras 1 0.30 0.08
Nicaragua 1 0.59
Costa Rica 1

Clculos basados en datos de Fondo Monetario Internacional

F u e n te : (F M I), E s t a d s t i c a s f i n a n c i e r a s i n t e r n a c i o n a l e s . FM I, Washington D.C.,
varios nmeros.

GRAFICO 5
G uatemala: Tasas de crecim iento de sus expor Nicaragua: Tasas de crecim iento de sus expor
taciones dentro de la subregin y fuera de eiia taciones dentro de la subregin y fuera de ella

Dada la sincrona en la evolucin de las varia
bles exgenas que afectan las economas de los pa
ses centroamericanos, no debe extraar que la varia
cin del comercio extrasubregional e intrasubregional
muestre una correlacin estrecha (grficos 4 y 5).
5. Com ercio intraindustrial
nomas de escala sustentadas en el mercado ampliado
que le ofrece la integracin^. Para calcular el grado
en que el comercio intraindustrial prevalece en el co
mercio exterior, es preciso efectuar un desglose uni
forme de las exportaciones e importaciones por cate
gora de productos. Se le mide por el ndice de
Grubel-Lloyd (1975), definido como

Uno de los beneficios potenciales de la integracin es S IX,. - M;l

el impulso que puede dar a la industrializacin, sus
tentado en el comercio intraindustrial. Varios estu
dios han sealado que la similitud en las preferencias
de los consumidores de pases con igual nivel de
desarrollo permite que cada pas se especialice en la
produccin de bienes casi idnticos, diferenciados en
aspectos de comercializacin, presentacin, etc. Este
comercio de doble va de bienes similares facilita la
industrializacin, ya que un pas puede dedicarse a la
produccin eficiente de un producto, cualquiera sea
su ventaja comparativa relativa, en virtud de las eco
Z(Xi + M,.)
donde X, y M representan respectivamente las expor
taciones e importaciones del producto i. Sobre la base
de los datos de 1987 del cuadro 5 se estimaron los
valores B para el comercio intraindustrial (cuadro 6).
Se puede apreciar que existe una relacin directa
2 Vase en Greenway y Milner (1990) una resea de lo que se ha
escrito sobre el comercio intraindustrial.

COSTOS Y BENEFICIOS DE LA INTEGRACION CENTROAMERICANA LUIS RENE CACERES

 REVISTA DE UA CEPAL 54 D I C I E M B R E 1994 117

CUADRO 5
Com ercio centroam ricano, 1987

Comercio intracentroamericano Comercio extracentroamericano

Divisin Export. Import. Diferen. suma (Xi-Mi) Divisin Export. Import. Diferen. suma (Xi-Mi)
CHU Xi Mi Xi-Mi Xi+Mi (Xi+Mi) CIIU Xi Mi Xi-Mi Xi+Mi (Xi+Mi)

EL SALVADOR
Alimentos, bebidas y tabaco 31 9.80 27.80 -18.00 37.60 0.48 31 43.80 66.40 -22.60 110.20 0.21
Textiles, cuero y calzado 32 24.60 13.80 10.80 38.40 0.28 32 36.10 30.10 6.00 66.20 0.09
Madera y muebles 33 0.40 9.10 -8.70 9.50 0.92 33 0.80 1.70 0.90 2.50 0.36
Papel, imprentas y editoriales 34 19.90 6.30 13.60 26.20 0.52 34 2.20 41.40 -39.20 43.60 0.90
Productos qumicos derivados
del petrleo, de caucho y plstico 35 35.90 60.90 -25.00 96.80 0.26 35 16.50 288.60 -272.10 305.10 0.89
Productos minerales no metlicos 36 0.60 9.50 -8.90 10.10 0.88 36 0.10 10.40 10.30 10.50 0.98
Industrias metlicas bsicas 37 13.40 18.10 4.70 31.50 0.15 37 1.20 54.50 -53.30 55.70 0.96
Productos metlicos.
maquinaria y equipo 38 12.10 13.60 -1.50 25.70 0.06 38 2.20 273.10 -270.90 275.30 0.98
Otras manufacturas 39 2.30 1.40 0.90 3.70 0.24 39 0.60 4.50 -3.90 5.10 0.76
92.10 279.50 0.67 679.20 874.20 0.22
GUATEMALA
Alimentos, bebidas y tabaco 31 40.60 22.30 18.30 62.90 0.29 31 127.30 97.90 29.40 225.20 0.13
Textiles, cuero y calzado 32 28.40 22.20 6.20 50.60 0.12 32 14.80 54.50 -39.70 69.30 0.57
Madera y muebles 33 5.10 2.50 2.60 7.60 0.34 33 5.00 3.60 1.40 8.60 0.16
Papel imprentas y editoriales 34 6.70 14.00 -7.30 20.70 0.35 34 0.40 56.80 -56.40 57.20 0.99
Productos qumicos derivados del
petrleo, de caucho y plstico 35 85.60 42.70 42.90 128.30 0.33 35 45.10 543.20 498.10 588.30 0.85
Productos minerales no metlicos 36 10.20 1.30 8.90 11.50 0.77 36 4.80 19.50 -14.70 24.30 0.60
Industrias metlicas bsicas 37 12.00 14.60 -2.60 26.60 0.10 37 1.80 79.60 -77.80 81.40 0.96
Productos metlicos,
maquinara y equipo 38 10.50 12.90 -2.40 23.40 0.10 38 2.00 409.20 -407.20 411.20 0.99
Otras manufacturas 39 2.10 1.50 0.60 3.60 0.17 39 0.40 13.10 -12.70 13.50 0.94
91.80 335.20 0.73 1 137.40 1479.00 0.23
COSTA RICA
Alimentos, bebidas y tabaco 31 14.40 17.30 -2.90 31.70 0.09 31 133.00 48.10 84.90 181.10 0.47
Textiles, cuero y calzado 32 11.60 27.40 -15.80 39.00 0.41 32 63.20 58.50 4.70 121.70 0.04
Muebles y maderas 33 2.40 0.80 1.60 3.20 0.50 33 11.10 1.80 9.30 12.90 0.72
Papel, imprentas y editoriales 34 4.30 8.30 -4.00 12.60 0.32 34 6.20 94.60 -88.40 100.80 0.88
Productos qumicos derivados del
petrleo, de caucho y plstico 35 36.60 36.90 -0.30 73.50 35 64.00 440.20 -376.20 504.20 0.75
Productos minerales no metlicos 36 6.40 2.60 3.80 9.00 0.42 36 6.80 19.30 -12.50 26.10 0.48
Industrias metlicas bsicas 37 13.40 6.00 7.40 19.40 0.38 37 5.90 93.20 -87.30 99.10 0.88
Productos metlicos,
maquinara y equipo 38 14.20 6.00 8.20 20.20 0.41 38 25.40 421.60 -396.20 447.00 0.89
Otras manufacturas 39 3.70 2.20 1.50 5.90 0.25 39 21.70 30.30 -8.60 52.00 0.17
45.50 214.50 0.79 1068.10 1544.90 0.31
NICARAGUA
Alimentos, bebidas y tabaco 31 1.50 3.00 -1.50 4.50 0.33 31 52.50 36.40 16.10 88.90 0.18
Textiles, cuero y calzado 32 LOO 8.80 -7.80 9.80 0.80 32 1.90 49.30 -47.40 51.20 0.93
Madera y muebles 33 0.70 0.10 0.60 0.80 0.75 33 1.30 6.50 -5.20 7.80 0.67
Papel, imprentas y editoriales 34 1.10 1.20 -0.10 2.30 0.04 34 0.10 21.50 -21.40 21.60 0.99
Productos qumicos, derivados del
petrleo, de caucho y plstico 35 4.50 19.00 -14.50 23.50 0.62 35 1.40 338.80 -337.40 340.20 0.99
Productos minerales no metlicos 36 0.30 0.50 -0.20 0.80 0.25 36 9.60 -9.60 9.60 1.00
Industrias metlicas bsicas 37 3.40 1.80 1.60 5.20 0.31 37 1.10 40.70 -39.60 41.80 0.95
Productos metlicos.
maquinaria y equipo 38 2.00 5.70 -3.70 7.70 0.48 38 0.50 248.60 -248.10 249.10 1.00
Otras manufacturas 39 0.10 0.60 -0.50 0.70 0.71 39 3.60 7.40 -3.80 11.00 0.35
30.50 55.30 0.45 728.60 821.20 0.11
HONDURAS
Alimentos, bebidas y tabaco 31 4.00 6.40 -2.40 10.40 0.23 31 110.20 63.40 46.80 173.60 0.27
Textiles, cuero y calzado 32 3.70 2.20 1.50 5.90 0.25 32 1.90 29.50 -27.60 31.40 0.88
Madera y muebles 33 3.80 3.80 3.80 1.00 33 40.20 0.80 39.40 41.00 0.96
Papel, imprentas y editoriales 34 0.40 4.80 -4.40 5.20 0.85 34 2.60 38.50 -35.90 41.10 0.87
Productos qumicos, derivados
del petrleo, de caucho y plstico 35 4.60 3.50 1.10 8.10 0.14 35 4.20 329.20 -325.00 333.40 0.97
Productos minerales no metlicos 36 0.30 4.60 -4.30 4.90 0.88 36 2.60 14.20 -11.60 16.80 0.69
Industrias metlicas bsicas 37 1.50 6.30 -4.80 7.80 0.62 37 0.20 40.90 -40.70 41.10 0.99
Productos metlicos.
maquinaria y equipo 38 1.40 1.30 0.10 2.70 0.04 38 0.10 247.90 -247.80 248.00 1.00
Otras manufacturas 39 0.50 0.20 0.30 0.70 0.43 39 0.80 18.90 -18.10 19.70 0.42
22.70 49.50 0.46 792.90 946.10 0.16
F u e n te : Datos tomados de Bulmer-Thomas (1992a).
J) estn abreviados.

COSTOS Y BENEFICIOS DE LA INTEGRACION CENTROAMERICANA LUIS RENE CACERES

118 REVISTA DE LA
CUADRO 6
C entroam rica: Indices de G rubel-Lloyd
de com ercio intraindustrial
Comercio Comercio
intracentroamericano extracentroamericano
Guatemala 0.73 0.23
El Salvador 0.67 0.22
Honduras 0.46 0.16
Nicaragua 0.45 0.11
Costa Rica 0.79 0.31
entre el nivel de desarrollo, representado por el ingre
so per cpita, y el ndice de Grubel-Lloyd, tanto en el
comercio dentro de la subregin como en el extracen
troamericano. Los valores ms altos corresponden a
Costa Rica, seguidos de los correspondientes a Gua
temala, El Salvador, Honduras y Nicaragua. En efec
to, en Costa Rica el 79% del comercio subregional es
de carcter intraindustrial; este porcentaje es similar a
los correspondientes al comercio entre los pases de
sarrollados. Lo anterior indica que la integracin per
mite a los pases centroamericanos producir y expor
tar bienes que a falta de ella probablemente no
figuraran en su comercio exterior.
Asimismo, Costa Rica muestra el valor ms alto
de 0.31 en el comercio extracentroamericano, se
guido de Guatemala (0.23), El Salvador (0.22), Hondu
ras (0.16) y Nicaragua (0.11). Es del caso sealar que,
para la subregin en su conjunto, en 1974 los ndices de
comercio intraindustrial dentro de Centroamrica y fue
ra de ella fueron de 0.505 y 0.025 (Laird. 1981).
A nivel de ramas industriales, se calcularon ade
ms los indicadores de comercio intraindustrial pro
puestos por Balassa (1966) y definidos como:
IXi - Mil
Xi-l-Mi
Este ndice va de cero, cuando todo el comercio
es intraindustrial, (X = Mj), a uno cuando no existe
en doble va. El cuadro 5 muestra que en el intercam
bio centroamericano el comercio intraindustrial es im
portante en todos los pases en los rubros industrias
metlicas bsicas, productos metlicos, maquinaria y
equipo y otras manufacturas. Tambin es importante
en textiles y productos qumicos. Esto podra indicar
la ausencia de especializacin a nivel de pas, lo que
significara que todos los pases tendran las mismas
ventajas comparativas.
En el intercambio extracentroamericano bsica
COSTOS Y BENEFICIOS DE LA INTEGRACION CENTROAMERICANA LUIS RENE CACERES
CEPAL 54 D I C I E M B R E 1994
mente con los Estados Unidos, Japn y Alemania, los
ndices de comercio intraindustrial para Honduras y
Nicaragua son poco significativos en todos los ru
bros, excepto en el de alimentos, bebidas y tabaco.
Este rubro muestra ndices ms elevados en todos los
pases, lo cual es congruente con los postulados de
las ventajas comparativas.
Los resultados anteriores coinciden con los de es
tudios de varios autores en sealar que el comercio in
traindustrial es ms significativo entre pases con simila
res niveles de ingreso (Gray, 1988). Especficamente,
Balassa y Bauwens (1987) encontraron que las corrien
tes comerciales intracentroamericanas en el marco de la
Asociacin Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC)
eran primordialmente del tipo intraindustrial, y Greenway
(1987) obtuvo un resultado similar para la CEE.
De all que la prevalencia del comercio intrain
dustrial en la integracin centroamericana le ofrezca
facilidades para su industrializacin, ya que produc
tos similares y diferenciados encuentran un mercado
ampliado que favorece series de produccin mayo
res, con las consiguientes economas de escala
(Balassa, 1979).3
6. Ampliacin dei mercado
Los beneficios de la integracin econmica han sido
analizados tradicionalmente en un marco de competen
cia perfecta, situacin que no siempre se da en los pases
en desarrollo, donde predomina una alta concentracin
de empresas industriales (N. Lee, 1984 y 1992). Tal es
el caso en Centroamrica (Rapoport, 1978). De all que
en estos pases el modelo de competencia imperfecta tal
vez sea ms til para ilustrar los beneficios de la integra
cin. Este modelo supone que en el mercado interno
rige una estructura de competencia monopolistica. Por
lo tanto, el precio est determinado por los costos me
dios de las empresas que integran la industria, y no por
sus costos marginales. A medida que aumenta el nme
ro de empresas en la industria se incrementa el costo
promedio, ya que el mercado de cada firma se reduce
(Helpman y Krugman, 1986).
3 Bulmer-Thomas (1992a) ha apuntado que el rengln alimentos,
bebidas y tabaco, que origina el 50% de la produccin manufactu
rera de la regin, representa slo 15% de las exportaciones intrasub-
regionales. Este autor seala que la expansin del comercio en este
rubro, mediante la eliminacin de las limitaciones no arancelarias
existentes, impulsara significativamente el comercio intracentro-
americano, especialmente el de Honduras y Nicaragua. Los ndices
apuntan a la conveniencia de expandir el comercio de esos produc
tos para aprovechar las economas de escala inherentes al comercio
intraindustrial.
 REVISTA DE
En el grfico 6, partiendo del caso de un pas
(Honduras, por ejemplo), tenemos que CC representa
la relacin directa entre el nmero de empresas que
participan en la industria y sus costos promedios. Ade
ms, al aumentar el nmero de empresas crece la com
petencia entre las mismas y el precio se reduce. As,
PP indica la relacin inversa entre la cantidad de em
presas y el precio prevaleciente en la industria. La con
dicin de equilibrio resulta de la interseccin de CC y
PP, donde el precio (Po) es igual al costo promedio que
no induce la entrada ni la salida de firmas y determina
el nmero de empresas nacionales (N). Con la inte
gracin, el aumento de la competencia monopolistica,
debido a la participacin de empresas de los dems
pases, conduce a una reduccin del precio. Asimismo,
en la determinacin del costo promedio de las empre
sas ahora influyen el mercado ampliado y el mayor
nmero de firmas. La expansin del mercado tiende a
disiinuir el costo promedio de las empresas mientras
que el aumento de stas tiende a elevarlo. El resultado
es un desplazamiento de CC hacia afuera (C*C*) que
implica menores costos promedios y un mayor nmero
de empresas. La solucin de equilibrio radica en un
nmero de empresas menor que la totalidad de empre
sas existentes antes de la integracin y un precio me
nor al precio prevaleciente con anterioridad a la inte
gracin, derivado de mayores volmenes de ventas por
empresa y una mayor competencia. El grfico 6 mues
tra un nuevo precio de equilibrio (P^ y el nuevo n
mero de firmas (N') resultantes de la competencia mo
nopolistica a escala subregional.
GRFICO 6
Honduras: Am pliacin del m ercado y
com petencia m onopolistica
Empresas Empresas del resto de
hondureas Centroamrica
COSTOS Y BENEFICIOS DE LA INTEGRACION CENTROAMERICANA LUIS RENE CACERES
LA CEPAL 54 D I C I E M B R E 1994 119
Lo anterior seala que la integracin otorga a
cada pas centroamericano acceso a los mercados de
los otros pases del rea. Esto no ocurre con la aper
tura unilateral global, la cual no garantiza un merca
do a cambio. En ese caso, el precio que regira en la
industria interna sera el precio mundial.
Rodrik (1988 y 1990) ha mostrado que, al ob
viar el supuesto de competencia perfecta en el merca
do nacional, la reforma comercial se manifiesta de
tres formas, y cada una de ellas ejerce un impacto
positivo cuando su comportamiento es el siguiente: i)
expansin de las importaciones de los bienes que hasta
entonces estaban protegidos y contraccin de los co
rrespondientes sectores internos; ii) aumento de la
produccin de empresas oligoplicas, y iii) expansin
de las empresas que aprovechan economas de escala.
Cabe destacar que el primer efecto podra entrar en
conflicto con los otros dos, ya que los sectores prote
gidos generalmente tienen carcter oligoplico y dis
frutan de economas de escala."^ Es decir, en un anli
sis ms general de las distintas repercusiones de la
reforma comercial, se aprecia que la contraccin de
las industrias protegidas redunda en un incremento de
bienestar, pero que ste podra verse anulado si tales
industrias tienen estructuras oligopolsticas y si se pier
de la eficacia tcnica derivada de las economas de
escala. As el resultado neto puede ser ambiguo.
Rodrik (1988) seala que este conflicto podra
ser resuelto por la va de un aumento de las exporta
ciones de los sectores previamente protegidos. Con
viene recalcar que la integracin ofrece la oportuni
dad de incrementar las exportaciones de estos y otros
sectores, lo cual garantizara los beneficios derivados
de la apertura comercial unilateral. De all que la in
tegracin y la apertura sean complementarias. Se apre
cia tambin que el supuesto de competencia perfecta
puede ser inadecuado para analizar los efectos de la
apertura externa y de la integracin.
En este contexto cabe sealar que, a travs de un
Cline (1978) hace una cuantificacin de las economas de escala
en la industria centroamericana. La marcada concentracin indus
trial que se observa en los pases centroamericanos es destacada
por Rapoport (1978), quien seala que, a nivel regional, la concen
tracin industrial se reduce con relacin al grado de concentracin
nacional, volvindose similar a la concentracin prevaleciente en
los Estados Unidos. En sntesis, dice el autor, estas medidas mues
tran una concentracin industrial extremadamente alta para cada
pas centroamericano considerado por separado, y una concentra
cin global bastante menor, comparable con la de los Estados Uni
dos, si se considera la subregin como una sola unidad. Y agrega
que el Mercado Comn Centroamericano probablemente contribu
y en una medida importante a reducir el poder monopolistico y
aligoplico en Centroamrica (p. 670).
120 REVISTA DE LA CEPAL
modelo de competencia imperfecta, Smith y Vena
bles (1988) encontraron que la integracin de merca
dos en la c e e se ha traducido en un incremento de sus
exportaciones extrarregionales, en virtud de la reduc
cin de los precios debida a las economas de escala
posibilitadas por el mercado europeo. Otros estudios
han encontrado que a nivel de industrias y empresas
la concentracin industrial est relacionada inversa
mente con la expansin de las exportaciones (Glejser,
III
Obstculos para aprovechar los beneficios de la
integracin
La seccin anterior muestra que la integracin ha aca
rreado beneficios a los pases centroamericanos en
trminos de crecimiento econmico, industrializacin
facilitada por el comercio intraindustrial y mayor com
petencia en el mercado ampliado. Se nota, sin embar
go, que esos beneficios se focalizan en los pases de
mayor desarrollo relativo. Al respecto se puede sea
lar que tales beneficios han estado asociados al grado
de participacin del pas miembro en el comercio den
tro de la subregin. Cabe preguntarse entonces cules
son los factores que determinan el desempeo de las
exportaciones intrasubregionales de los pases centro
americanos. Se ha argumentado tambin que el ma
yor tamao de las economas de los pases de ms
desarrollo relativo ha facilitado el proceso de indus
trializacin mediante las economas de escala y la
mejor infraestructura fsica (Cceres, 1981). En otras
palabras, que una mayor exportacin de bienes pri
marios sent las bases para una mayor capacidad in
dustrial cuando se inici el programa de integracin
en los aos sesenta. Pero es de especial inters exa
minar las variables que han mostrado tener incidencia
en las exportaciones dentro de la subregin.
1. Costo de transporte
El alto costo de transporte y seguro de las exporta
ciones de los pases centroamericanos ha pasado rela
tivamente inadvertido. Segn el Fondo Monetario In
ternacional (FM I) este costo puede calcularse como la
diferencia entre las exportaciones de un pas hacia
otra regin o pas, y sus importaciones desde la re
COSTOS Y BENEFICIOS DE LA INTEGRACION CENTROAMERICANA LUIS RENE CACERES
54 D I C I E M B R E 1994
Jacquemin y Petit, 1980) y que la concentracin dis
minuye con el tamao del mercado (Meller, 1978).
Asimismo, se ha sealado que las exportaciones
extrasubregionales no tradicionales de Costa Rica es
tuvieron precedidas por la experiencia de exportar los
mismos bienes al mercado centroamericano. Estos re
sultados se interpretaron como prueba de que la inte
gracin ofrece la oportunidad de aprender a exportar
exportando (Webb y Fackler, 1993).
gin o el pas en cuestin. En los costos de transporte
as estimados para el comercio con pases en desarro
llo, que en este caso comprende bsicamente el co
mercio intracentroamericano, se puede apreciar que
este rubro es particularmente elevado para Honduras
y Nicaragua (cuadro 7).
CUADRO 7
C e n tro a m ric a : E s tim a c i n d ei c o s to de
transporte y seguro, 1992
( P o r c e n ta je s d e la s e x p o r ta c io n e s )
Guatemala 6.2
El Salvador 0.8
Honduras 52.8
Nicaragua 14.1
Costa Rica 2.41
Calculado sobre la base de cifras del Fondo Monetario
F u e n te - .
Internacional (F M I), D i r e c t i o n o f T r a d e S t a t i s t i c s Y e a r b o o k 1 9 9 3 b ,
Washington, D. C., 1993.
2. Bajos niveles de capital humano
Entre los factores de produccin que afectan la capa
cidad de exportacin de un pas, la cuanta del capital
humano ocupa un lugar especial. El papel determi
nante de este capital en la creacin de ventajas com
petitivas ha sido cuantificado para los pases de la
CEE, por Neven y Roller (1991). Adems, Balassa y
Bauwens (1988), en un estudio de los factores deter
minantes del comercio bilateral para una muestra de
18 pases desarrollados y 20 en desarrollo, concluye
 REVISTA DE LA CEPAL 54 D I C I E M B R E 1994 121

ron que las exportaciones entre pares de pases de
pendan, entre otras variables, de la razn entre el
capital humano del pas exportador y el del pas im
portador. De acuerdo con estos autores, si esta razn
aumentara 1%, las exportaciones creceran entre
0.123% y 0.233%, segn se trate de comercio entre
pases en desarrollo o desarrollados.
En las investigaciones sealadas se ha usado
como indicador de capital humano la tasa de matrcu
la en la escuela secundaria ms cinco veces la tasa de
matrcula en el nivel terciario. Este ndice se calcul
para los pases centroamericanos en 1990 (cuadro 8).
La importancia de la cuanta del capital humano
como determinante de las corrientes comerciales in-

Centroam rica: Indicadores de capital hum ano, 1990

Tasa de matrcula Indice Exportaciones al resto de

Centroamrica, 1992
Nivel Nivel (m illo n e s d e d la r e s )
secundario terciario

Honduras 32 9 77 34.3
Guatemala 21 353.0
El Salvador 29 17 114 207.1
Nicaragua 43 8 83 51.9
Costa Rica 41 24 161 224.5

F u e n t e : Clculos sobre la base de datos del Banco Mundial, I n f o r m e d e l d e s a r r o llo m u n d ia l 1 9 9 1 ,

Washington D.C., 1991.

tracentroamericanas puede apreciarse al estimar una
ecuacin que expresa las exportaciones del pas i al
pas j (Ejj), en funcin de los ndices de capital huma
no del pas exportador (H) e importador (Hy) y la
distancia en kilmetros entre ambos pases (Dy). Los
resultados de esa estimacin, sobre la base de una
muestra del comercio intrarregional de El Salvador,
Honduras, Nicaragua y Costa Rica, en 1992, y utili
zando los ndices de capital humano mostrados en el
cuadro 8, son los siguientes:^
Log (Ej) = -4.8536 - 0.8027 Log (Dj) -i- 2.9216 Log (H)
(0.90) (1.48) (3.45)
-0.1408 Log (Hj) R2 = 0.54
(0.19) D W = 1.62
Puede apreciarse as que el factor determinante
del comercio intracentroamericano es el nivel de ca
pital humano del pas exportador.
Un resultado similar se detect al usar datos de
5 Los datos sobre el comercio intracentroamericano estn toma
dos de CEPAL, 1993.
1965 para los cinco pases centroamericanos e incor
porar las variables pib del pas exportador (Y) y del
importador (Yj):
Log (Ej) = -7.8331 + 1.3591 Log (Yi) + 0.7179 Log (Yj)
(1.93) (4.01) (2.12)
-1.1416 Log (Dj) + 0.6901 Log (H,)
(4.40) (2.40)
-I- 0.2749 Log (Hj) R2= 0.71
(0.95) DW= 1.94
El ndice de capital humano del pas exportador
es significativo, pero de magnitud inferior al corres
pondiente a 1990. Esto indicara que, a travs del
tiempo, el papel de los recursos humanos ha ido ad
quiriendo mayor importancia en el comercio intrasub-
regional. De all que los esfuerzos en favor de la
integracin y de la modernizacin econmica pueden
ser ftiles para los pases centroamericanos si no se
elevan sustancialmente sus niveles de capital humano.
Respecto de la evolucin de los ndices de capi
tal humano en el perodo 1960-1990 (cuadro 9) se
puede apreciar que Costa Rica exhibe valores ms

COSTOS Y BENEFICIOS DE LA INTEGRACION CENTROAMERICANA LUIS RENE CACERES

122 REVISTA DE LA CEPAL 54 D I C I E M B R E 1994

elevados que los de los otros pases, mientras que los de los aos ochenta, excepto en El Salvador, pas que
de Guatemala muestran un menor dinamismo. Ade mostr en 1990 una mejora considerable respecto
ms, estos indicadores decrecen en la segunda mitad del inicio de los aos ochenta.

Centroam rica: Indicadores de capital hum ano

Aos

I960 1975 1978 1983 1985 1990

Guatemala 17 33 40 51 56
El Salvador 16 58 63 84 97 114
Honduras 13 43 48 83 81 77
Nicaragua 12 51 81 108 93 83
Costa Rica 46 128 141 174 171 161

F u e n t e ', Clculos basados en Banco Mundial, I n fo r m e s o b r e e l d e s a r r o llo m u n d ia l, Washington, D.C., varios nmeros.

Dadas las disparidades en los niveles de desarro
llo de capital humano, una apropiada poltica subre
gional podra ser la de establecer la libre movilidad
de la mano de obra. Esta medida podra ser ms efec
tiva en el tiempo que tratar de incrementar acelerada
mente los acervos de capital en los pases rezagados,
aunque esto ltimo es de particular urgencia. En efec
to, los beneficios econmicos de la movilidad de la
mano de obra son considerables, segn los anlisis
realizados por De Franco (1993).
3. A usencia de m edidas de equidad
No obstante las diferencias en el aprovechamiento de
los beneficios de la integracin, no ha existido en el
contexto centroamericano una poltica de equidad o
de compensacin para los pases de menor desarrollo.
Se debe sealar que las disparidades econmicas en
tre los pases de la subregin aumentaron durante los
aos ochenta. El coeficiente de dispersin del ingreso
per cpita, es decir, la desviacin estndar dividida
por el valor promedio, ha mostrado una tendencia
hacia una mayor dispersin de los niveles de dicho
ingreso (grfico 7). Esto se podra interpretar como
una indicacin de que los pases centroamericanos se
han vuelto ms heterogneos. En el caso de la Unin
Europea, el Tratado de Maastricht seala el principio
de cohesin, definido como la reduccin de las dispa
ridades regionales, como la pauta fundamental de la
integracin europea^ (Begg y Mayes, 1993). En ese
sentido habra que disear los componentes de equi
dad en el marco de la integracin centroamericana
para maximizar los beneficios de la integracin.

IV
Los costos de la integracin

Con relacin a los costos de la integracin, varios
estudios recientes han computado el costo en que in
curriran los pases centroamericanos por la no inte
gracin, entendida como tal la suspensin del co
mercio intrasubregional. En particular. Gallardo (1992)
ha estimado que dicho costo podra ser significativo
para todos los pases, excepto para Honduras. No obs
tante la validez de estos trabajos, existen otros costos
que pueden ser muy significativos y que han recibido
relativamente poca atencin. Estos se originan en la
falta de coordinacin de las polticas que inciden en
la integracin, es decir, all donde la integracin es
un hecho, la ausencia de coordinacin podra repre
sentar costos significativos, los que se analizan a con
tinuacin.
^ En los pases de la Organizacin de Cooperacin y Desarrollo
Econmicos (O C D E ), el ndice de dispersin del ingreso per cpita
ha disminuido de 0.45 en 1950 a 0.28 en 1985 (Dowrick y Ngu
yen, 1989).

COSTOS Y BENEFICIOS DE LA INTEGRACION CENTROAMERICANA LUIS RENE CACERES

 REVISTA DE
GRFICO 7
C entroam rica: Dispersion en ios niveies
de ingreso per cpita
1. EI arbitraje en los m ercados de m onedas
Un fenmeno que pone de relieve la necesidad de
coordinacin es el arbitraje de monedas, es decir, la
compraventa de un bien (moneda) que tiene diferen
tes precios en dos mercados distintos para obtener
ganancias. En trminos especficos, una persona pue
de viajar de Guatemala a El Salvador y cambiar sus
quetzales por colones a un tipo de cambio c/Q, para
luego comprar dlares a una tasa C/D. Este individuo
puede regresar a Guatemala, cambiar los dlares por
quetzales a un tipo de cambio / y obtener ganan
q d
cias. Se puede demostrar que si el tipo de cambio de
mercado del coln al quetzal es mayor que el tipo de
cambio cruzado (coln-dlar/quetzal-dlar), hay po
sibilidades de ganancias. Es decir, si C/Q> / / / sec d
cumple la condicin para que los quetzales fluyan a
El Salvador y as aumenten la demanda de colones y
dlares.
El grfico 8 presenta, para el perodo 1988-1990,
la ganancia / - / / / examinada anteriormente en
c q c d q d
colones por quetzal transado. Se puede notar que en
la mayora de los casos el resultado tiene signos posi
tivos. Esto indica que El Salvador es una fuente de
abastecimiento de dlares para Guatemala. Por otro
lado, esta entrada persistente de quetzales a El Salva
dor muestra que, para fines de programacin moneta
ria, Guatemala debera considerar qu parte de su ofer
ta de moneda fluye hacia El Salvador. A la vez. El
Salvador debera tomar en cuenta qu porcin de la
masa monetaria que circula en el pas est constituida
por quetzales. As, se aprecia que en estas economas
circulan al menos dos monedas. Esto tiene relevancia
COSTOS Y BENEFICIOS DE LA INTEGRACION CENTROAMERICANA LUIS RENE CACERES
LA CEPAL S4 D I C I E M B R E 1994 123
especial tanto para la precisin de la programacin
financiera como para el diseo de programas de ajus
te y exige un esfuerzo de coordinacin de la poltica
cambiaria entre los pases centroamericanos.
G uatem ala y El Salvador:
G anancia por arbitraje
(Colones por quetzal transado)
2. Sustitucin de monedas
En relacin con el punto anterior se debe sealar que
algunos estudios han encontrado que en El Salvador y
Guatemala las demandas de sus respectivas monedas
son interdependientes, en el sentido de que la demanda
de colones en El Salvador est determinada parcial
mente por la oferta de quetzales en Guatemala (Cce-
res y Suay, 1988a). Cabe preguntarse entonces cul
q d debera ser el agregado monetario ms efectivo en cada
pas para los fines de la programacin monetaria. Asi
mismo, se ha encontrado evidencia emprica de que la
tasa de inflacin de El Salvador est determinada prin
cipalmente por una variable compuesta de la agrega
cin de las ofertas monetarias de Guatemala y Costa
Rica (Cceres y Suay, 1988b). La referida interdepen
dencia se ha observado tambin en los tipos de cambio
de estos pases. De hecho, por medio de las pruebas de
causalidad de Granger se encontr que el tipo de cam
bio de Guatemala determina el tipo de cambio de El
Salvador (Cceres y Nez-Sandoval, 1992). Dado que
los tipos de cambio de estos pases son determinados
por su oferta monetaria, la expansin monetaria de un
pas tiene repercusiones en el tipo de cambio del otro.
De esa manera, la estabilidad cambiaria, que es de
especial importancia para el comercio intracentroame-
ricano, dependera en parte de variables extemas al
124 REVISTA
pas en cuestin. Esto apunta a la necesidad de un marco
operativo de coordinacin de polticas monetarias, cuya
ausencia podra representar costos apreciables.
3. Diferencial cam biario
Otro fenmeno que confirma la necesidad de coordi
nacin es el diferencial cambiario entre el precio de
compra y el precio de venta del dlar en Guatemala y
El Salvador, que representa un significativo costo de
transaccin. Este diferencial es mayor en Guatemala
que en El Salvador, lo que obedece a los mayores
volmenes que se transan en el segundo (grfico 9).
Adems, puede verse que los dos diferenciales
muestran una trayectoria inversa, lo que confirma que
cuando el volumen de operaciones es bajo en un pas
es alto en el otro y viceversa. El diferencial corres
pondiente al tipo de cambio del quetzal con respecto
al coln (grfico 10) es mucho ms elevado que el de
GRFICO 9
El Salvador y Guatemala: Diferencial cambiarlo
en mercados del dlar
(P r e c io d e v e n ta -p r e c io d e c o m p r a /p r e c i o p r o m e d io )
Diferencial
quetzal/dlar
V
Necesidad de coordinar ia integracin
La seccin anterior ha puesto de relieve la necesidad
de establecer un marco de coordinacin de polticas
que permita eliminar los costos de una integracin de
hecho. A fin de aprovechar plenamente los beneficios
de la integracin, los pases centroamericanos debe
ran adoptar un sistema de coordinacin de polticas
COSTOS Y BENEFICIOS DE LA INTEGRACION CENTROAMERICANA LUIS RENE CACERES
DE LA CEPAL 54 D I C I E M B R E 1994
las otras dos monedas, en atencin a su menor volu
men de transaccin.
Los ejemplos anteriores representan la autntica
integracin monetaria que, de hecho, tiene lugar en
el marco de las fuerzas de oferta y demanda de mone
das y que a su vez reflejan los comportamientos de
las polticas monetarias y fiseales de esos pases. Tam
bin dejan en claro que una integracin de esta natu
raleza, sin la coordinacin debida, puede ser costosa.
De ah la necesidad de establecer los mecanismos
para la convergencia y la vigilancia multilateral de
tales polticas. As, la eliminacin de los costos de la
integracin, de hecho requerira que los pases incu
rriesen en el costo de reducir su autonoma en la
conduccin de sus polticas monetarias y fiscales. Es
decir, los pases no podran establecer sus programas
monetarios y fiscales en forma autnoma, sino que
tendran que hacerlo en un ejercicio concertado y su
jetos a las necesidades subregionales.
GRFICO 10
Diferencial cambiario coln/quetzal
ms general en el contexto de la armonizacin de la
reforma estructural.
Sobre la coordinacin de polticas en Centroamrica, vase la
excelente sntesis de Lpez (1994).
 REVISTA DE LA CEPAL 54 D I C I E M B R E 1994 125

1. Reform a estructural pases necesitan apoyo para prestar adecuados servicios

El enfoque subregional de la reforma estructural, ade
ms de permitir un avance ms parejo de todos los
pases segn calendarios diferentes para cada uno de
ellos y teniendo en cuenta su capacidad para imple-
mentar la reforma, permitira identificar en cada pas
necesidades que satisfacer y oportunidades que apro
vechar con ms eficacia mediante esfuerzos manco
munados. Esto hara que los resultados nacionales fue
sen congmentes en el plano subregional, particularmente
en lo que toca a la poltica econmica y sectorial. A
continuacin se expone cmo el enfoque subregional
podra contribuir al avance en los tres componentes
de la reforma estructural: la estabilizacin, el ajuste y
la reforma propiamente dicha.
a) M a r c o m a c r o e c o n m ic o s u b r e g io n a l
El primer componente de la reforma estructural
especficos a las empresas, especialmente en capacita
cin de recursos humanos, sistemas de control de cali
dad, mercadotecnia, almacenamiento e informacin de
mercado (Willmore y Mttar, 1991). La estrategia para
optimizar estos servicios sera ms efectiva en un enfo
que subregional, ya que permitira aprovechar las viven
cias de los distintos pases y construir sobre experiencias
centroamericanas vigentes. En esto, la capacitacin y
el entrenamiento son muy importantes.^
Habra que seleccionar los subsectores objeto de
reconversin industrial con una visin subregional para
promover en ellos la complementariedad y la integra
cin vertical. En este marco cada pas tendra acceso
a un conjunto de experiencias y oportunidades y se
facilitara la concertacin hacia el exterior de las em
presas para penetrar mercados y negociar tecnologas.
GRFICO 11

es la estabilizacin. A tal efecto, sera de particular Agenda subregional de reforma estructural

importancia una agenda para la gestin macroecon- Pas c e n tro a m e rica n o P ro g ra m a s u b re g ion a l
mica de los cinco pases que incluyese un marco de
coordinacin de polticas macroeconmicas, las que
no seran idnticas pero s coherentes entre s. Esta
agenda se estructurara para mantener determinadas
variables macroeconmicas de cada pas dentro de
rangos preestablecidos. Adems, servira para dar ma
yor credibilidad a los esfuerzos de reforma econmi
ca, ya que cada proceso de reforma nacional sera
percibido como parte de un compromiso subregional.

b) M a r c o d e l a ju s te e s tr u c tu r a l
La compatibilizacin subregional del ajuste de
sectores especficos segundo componenteredun
dara en un marco armnico para las polticas secto
riales de los pases, contribuyendo as a un desarrollo
ms equilibrado que no exacerbara las disparidades.
Esto cobra especial relevancia en el sector del trans
porte, sobre todo en lo relativo a la poltica de com
petencia; en el de la energa, en el cual la privatiza
cin y el arrendamiento ofreceran ventajas a los
inversionistas de la subregin y en el de la agricultu
ra, por sus repercusiones en el comercio de productos
agropecuarios. De hecho, la reforma del Estado, con
visin subregional asegurara una mejor articulacin
de los sectores pblicos y facilitara una mayor cohe * Un estudio de Willmore y Mttar (1991) sobre las necesidades
de la reconversin industrial en Centroamrica concluy que la
rencia en materia de cdigos de trabajo, rgimen de mejora en la eficacia de las plantas no depende tanto de la moder
servicio civil, normas de salud ocupacional y de salu nizacin de los equipos o de la realizacin de cuantiosas inversio
bridad y leyes de inversin, entre otros aspectos. nes, sino ms bien de la implementacin de mecanismos para me
jorar la gestin empresarial, aprovechar al mximo la materia prima,
En la agenda subregional de ajuste estructural, mejorar la planificacin y el control de incentivos y la comerciali
tiene gran relevancia la reconversin industrial. Los zacin, lo que supone costos e inversiones relativamente pequeos.

COSTOS Y BENEFICIOS DE LA INTEGRACION CENTROAMERICANA LUIS RENE CACERES

126 REVISTA DE LA
c) T r a n s fo r m a c i n e s t r u c tu r a l s u b r e g io n a l
El tercer componente de la reforma es la trans
formacin estructural. Los programas que los pases
decidieran impulsar al respecto en forma conjunta
polticas tecnolgicas, apoyo a la innovacin, de
sarrollo de las regiones ms deprimidas (sobre todo
de las zonas fronterizas) y diversificacin de las rela
ciones econmicas internacionales se fortaleceran
con la aplicacin de un enfoque subregional, particu
larmente por el mayor acceso a recursos financieros y
de cooperacin tcnica, y por la mayor coherencia de
las polticas en el marco de la integracin. Por otra
parte, el enfoque subregional sera valioso para los
gobiernos en su tarea de atender a los desequilibrios
sociales. Esto tambin servira como efecto demos
tracin, por lo cual procedera establecer una agenda
subregional de reforma social que programara las ac
ciones requeridas para nivelar de manera convergente
V
Conclusiones
La integracin econmica ofrece beneficios potencia
les a los pases centroamericanos porque puede esti
mular el crecimiento econmico, la industrializacin
(por medio del comercio intraindustrial) y la eficien
cia del aparato productivo (por la mayor competencia
monopolstica de carcter subregional y, particular
mente, por garantizar el acceso a otros mercados).
Estos beneficios constituyen una mejor base para en
frentar la competencia global derivada de la apertura
extema. Pero el aprovechamiento de las posibilidades
que ofrece la integracin depende en gran parte de lo
que hagan los pases por reforzar su capital humano.
La integracin tambin tiene costos, por las re
percusiones imprevistas que las polticas monetarias
y fiscales de un pas ejercen sobre los otros, especial
mente a travs de la sustitucin de monedas, lo cual
restara precisin a la programacin monetaria nacio
nal. El costo que emana de la integracin monetaria
de hecho sera eliminado por el costo de establecer
COSTOS Y BENEFICIOS DE LA INTEGRACION CENTROAMERICANA LUIS RENE CACERES
CEPAL 54 D I C I E M B R E 1994
el desarrollo social en la subregin, particularmente
en educacin bsica, salud primaria y saneamiento.
El grfico 11 muestra, a manera de ejemplo, cmo se
podra establecer una agenda subregional de reforma
estructural a partir de los programas nacionales.
El mecanismo para establecer dicha agenda sera
el Gabinete de Ministros Centroamericanos, el cual se
rene peridicamente para analizar asuntos de alcance
subregional. En esas oportunidades se identificaran,
para el sector de que se trate, los distintos aspectos que
se cubriran, diferenciando entre los de alcance nacio
nal y los de repercusin subregional. El anlisis de
estos ltimos tendra por objeto hacer a los pases ver
daderamente integrables, asegurndose de que cons
tituyan elementos congruentes de una matriz producti
va centroamericana. Este enfoque tambin permitira
armonizar aquellos aspectos necesarios para la integra
cin con el resto del mundo como un bloque.
un marco de coordinacin que podra mermar la auto
noma de las autoridades nacionales en la conduccin
de sus polticas macroeconmicas.
Los pases centroamericanos deberan tomar ven
taja del enfoque subregional en el proceso de reforma
estructural, particularmente en materia social y re
conversin industrial. Para que la reforma favorezca
e impulse la integracin subregional y sea congruente
con ella, el proceso debera llevarse adelante segn
objetivos coincidentes y un calendario establecido,
que podra ser diferente para cada pas. Es conve
niente entonces delinear una agenda subregional de
reforma estructural que promueva el avance de todos
los pases y que impulse la integracin con mayor
coherencia y armona tanto institucionales como sec
toriales. La aplicacin de esta agenda permitira iden
tificar oportunidades de complementacin econmica
y de integracin intersectorial y promovera la inte
gracin armnica con otras regiones.
 REVISTA DE LA CEPAL
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 R E V I S T A DE LA C E P A L 54 129

Algunas enseanzas
de las privatizaciones
en Argentina

Daniel Azpiazu
Adolfo Vispo
M ie m b r o d e la C a r r e r a d e La desestatizacin de las economas latinoamericanas se ha
In v e s tig a d o r C ie n tfic o d e l
ido constituyendo en uno de los temas centrales en el debate
C O N IC E T e In v e s tig a d o r
en torno al proceso de reestructuracin econmico-social de la
P r in c ip a l d e la f l a c s o ,

P r o g r a m a A r g e n tin a .
regin. Por la magnitud y celeridad de sus realizaciones, el
programa desarrollado en la Argentina a principios de los aos
C o n s u l t o r E x t e r n o d e la noventa emerge como un paradigma que invita a la reflexin,
O fic in a d e la CEPAL en B uenos y deja una amplia gama de enseanzas para aquellos pases
A ir e s e In v e s tig a d o r V is ita n te
que procuren maximizar los beneficios sociales que pudieran
d e la FLA CS O , P rogram a
derivarse de la privatizacin de empresas pblicas. En esa pers
A r g e n tin a .
pectiva, el presente artculo resalta algunas de las principales
repercusiones macroeconmicas de tales privatizaciones (fis
cales, en el sector externo, en la estructura de precios relativos,
en la inversin), as como sus efectos sobre la conformacin
de los mercados y las estrategias de los principales conglome
rados empresariales del pas, las formas que ha asumido la
regulacin pblica de las reas privatizadas, y las limitaciones
e insuficiencias observadas. El anlisis concluye que el nfasis
cortoplacista probablemente conspir contra la consecucin de
buena parte de los objetivos propuestos, y se apart de los
criterios emanados de la incipiente experiencia internacional
en la materia. La desatencin oficial a ciertos temas funda
mentales (transparencia de los procesos, saneamiento previo
de las empresas por privatizar, maximizacin del precio de
transferencia, ejercicio del poder regulatorlo, competitividad
de los mercados y de la economa en su conjunto, consolida
cin de reservas de mercados oligoplicos, etc.) conllev un
aporte slo marginal si no negativo a la equidad social en
el pas.

DICIEMBRE 1 994
130 REVISTA DE LA CEPAL
I
Introduccin
En consonancia con diversas experiencias internacio
nales contemporneas, en los aos ochenta se incor
por un nuevo tema a la agenda de la sociedad argen
tina: la desestatizacin de las empresas pblicas.
Desde fines de los aos setenta, la economa in
ternacional asiste a un creciente cuestionamiento de
muchas de las formas que adopta la regulacin estatal
y, en especial, de la propiedad pblica de empresas
prestadoras de servicios y, ms an, de las producto
ras de bienes.
La Argentina no ha permanecido ajena a ese fe
nmeno. Ya en la gestin gubernamental democrtica
de 1983-1989 se manifestaron los primeros ensayos'
de privatizar algunas de las principales empresas p
blicas. Tales proyectos fueron bloqueados por los le
gisladores del principal partido de oposicin, que cues
tionaron en su esencia y en sus formas las
privatizaciones propuestas.^
No obstante, a poco de asumir la actual adminis
tracin a mediados de 1989, ese mismo partido logr
la aprobacin legislativa casi sin oposicin de
un ambicioso programa de privatizaciones, mucho ms
difundido y acelerado que el que haba cuestionado
poco tiempo antes. A partir de all, con la promulga
cin de la ley 23696 de Reforma del Estado (agosto
de 1989), el papel del sector pblico en la Argentina
entr en una nueva fase, con la emergencia de nuevos
mercados para la actividad privada y de reas privile
giadas con cuasirentas extraordinarias y reservas de
mercado.^ A partir de dicha ley quedaron sujetas a
privatizacin, bajo diversas modalidades, prcticamen
te todas las empresas dedicadas a la produccin de
Estudio realizado como aporte al Proyecto Transicin de siste
mas econmicos, con la cooperacin del Dr. Klaus Esser, del
Instituto Alemn de Desarrollo. Este proyecto se desarrolla en
la FLACSO, Programa Argentina, con el auspicio de la Stiftung
Wolkswagenwerk.
' Se trata de los intentos truncos por privatizar las empresas esta
tales de aeronavegacin (Aerolneas Argentinas) y de telecomuni
caciones (ENTEL).
^ Las intenciones gubernamentales involucraban a diversas em
presas pblicas. Sin embargo, las privatizaciones concluidas en el
perodo se vieron circunscritas, en lo esencial, a las tenencias ac
cionarias en dos petroqumicas y a la planta de tubos con costura
de la ex Siam.
3 As haba sucedido, en forma discontinua, durante los aos ochen
ta con la estatizacin de la deuda externa privada, la promocin
industrial, las compras de bienes y servicios del sector pblico, etc.
ALGUNAS ENSEANZAS DE LAS PRIVATIZACIONES EN ARGENTINA DANIEL AZPIAZU Y ADOLFO VISPO
54 D I C I E M B R E 1994
bienes y servicios de propiedad total o parcial
del Estado.
En general, los primeros pasos del difundido pro
grama de privatizaciones sufrieron inconvenientes de
diversa ndole"' que, en muchos casos, alteraron las
condiciones previstas y los ambiciosos cronogramas
originales. No obstante, si en algo destaca el ejemplo
argentino respecto de otras experiencias internaciona
les relativamente contempraneas, es en la celeridad
y amplitud de las realizaciones. En efecto, entre 1990
y 1991 se privatizaron las empresas de telecomunica
ciones, de aeronavegacin, tenencias accionarias en
la industria petroqumica, reas centrales y secunda
rias de la explotacin petrolfera, ms de un tercio de
la red nacional de carreteras, ms de 5 000 km de
ramales ferroviarios, etc. Por su parte, en 1992 y 1993
el proceso de privatizaciones lleg a nuevos e impor
tantes sectores (en especial, los energticos), al tiem
po que se profundiz en otros. Basta sealar que se
privatizaron el transporte y la distribucin del gas
natural, la energa elctrica (generacin, transporte y
distribucin), las Obras Sanitarias de la Nacin, di
versos elevadores portuarios, las dos empresas side
rrgicas integradas (SOMISA y Altos Hornos Zapla);
que se continuaron y profundizaron los procesos pri-
vatizadores en la explotacin petrolfera de reas cen
trales y secundarias se le agregaron las refineras,
los oleoductos, la flota y otros activos de Y.P.E. , y
se privatiz parcialmente la propia y .p .e ., ramales fe
rroviarios y subterrneos, la red caminera y los acce
sos metropolitanos, tenencias accionarias en empre
sas industriales petroqumicas, empresas del rea de
Defensa y otros entes (el Hipdromo, el Mercado de
Hacienda de Liniers, ms de 800 inmuebles, etc.).
Este acelerado y vasto programa de privatiza
ciones trajo aparejado, hasta fines de 1993, un in
greso de recursos superior a los 15 000 millones de
dlares, de los cuales ms de la tercera parte corres
ponde al valor de mercado de los ttulos de la deuda
A los problemas macroeconmicos (elevados niveles de infla
cin, profundos desequilibrios fiscales, generalizada incertidum
bre), se sumaron las deficitarias condiciones regulatorias, la nece
saria inscripcin en las negociaciones paralelas sobre la deuda
externa y, en general, las lgicas inconsistencias causadas por ha
berse dado prioridad a la celeridad del proceso.
 REVISTA DE LA CEPAL
pblica externa e interna capitalizados en los distin
tos procesos.
Esa composicin de los ingresos provenientes de
las privatizaciones presenta marcadas discrepancias
entre dos etapas claramente diferenciadas en la ejecu
cin del programa, tanto en las metodologas y moda
lidades preferidas en cada caso como en su funciona
lidad respecto del resto de las polticas pblicas. As,
en la primera de esas etapas, que se extiende hasta el
inicio del Plan de Convertibilidad (abril de 1991), el
rescate de ttulos de la deuda externa explica ms del
85% de los ingresos fiscales. En contraposicin, en
las privatizaciones concretadas entre abril de 1991 y
diciembre de 1993 la capitalizacin de ttulos de la
deuda no alcanza a representar el 30% de los ingresos
totales.^
Mientras que en la primera etapa se dio prelacin
a las transferencias globales, con una desatencin casi
II
Los principales efectos macroeconmicos
El desarrollo del programa de privatizaciones empren
dido en la Argentina ha sufrido mltiples mutaciones
de diversa naturaleza, lo que lleva a reflexionar sobre
su impacto fiscal y sobre sus efectos, entre otros, en
el sector externo, la estructura de precios relativos, la
formacin de capital y la regulacin de oligopolios
en ausencia de una legislacin antimonoplica
1. Los aspectos fiscales
La apcacin del programa de privatizacin ha tenido
impacto fiscal importante ^por nica vez en los in
gresos en efectivo que percibe el Estado por la transfe
rencia de empresas o de tenencias accionaras. Asimis
mo, ha incorporado un nuevo rubro derivado de los
futuros recursos tributarios que se originarn en el pago
de impuestos esencialmente sobre las gananciaspor
los consorcios adjudicatarios de las firmas prvatizadas.
^ Las privatizaciones del rea petrolera quedaron mayoritariamen-
te incluidas en la segunda etapa y se trat, en todos los casos, de
transferencias y concesiones adquiridas en efectivo.
^ Al decir de Gerchunoff (1992), de un modo u otro los cambios
deban ser realizados; bien o mal, haba que privatizar.
^ Salvo unas pocas excepciones, las empresas pblicas privatiza-
das no abonaban los impuestos devengados o no obtenan benefi
cios afectados por el impuesto a las ganancias.
ALGUNAS ENSEANZAS DE LAS PRIVATIZACIONES EN ARGENTINA DANIEL AZPIAZU Y ADOLFO VISPO
54 D I C I E M B R E 1994 131
total por la formulacin de marcos regulatorios no
ajena a las urgencias polticas de la administracin ^
en la segunda fase se recurri tambin, entre otras co
sas, a la segmentacin de las empresas que se privati-
zaran y a la oferta pblica de acciones, al tiempo que
se avanz lentamente hacia la regulacin de algunos
de los servicios pblicos privatizados.
Asimismo, en este ltimo perodo la funcionali
dad para con el programa de estabilizacin pas a
adquirir una dimensin distinta. La absorcin por parte
del Ministerio de Economa de las misiones y funcio
nes del ex Ministerio de Obras y Servicios Pblicos
(en cuya rbita se agrupaba la mayor parte de las
empresas pblicas sujetas a privatizacin), la mejora
en la situacin fiscal de corto plazo, el sostn de la
paridad cambiara fija y la moderada recuperacin de
la inversin, emergieron como rasgos decisivos de
esa funcionalidad.
Por Otra parte, el Estado ha dejado de percibir
diversos impuestos internos de asignacin especfica
como el correspondiente a la seguridad social
que gravaban los precios de determinados servicios
pblicos. En la generalidad de los casos, tales sobre
precios fueron absorbidos por el ajuste tarifario que
acompa a las privatizaciones y, por ende, transferi
dos a los adjudicatarios como parte de las tarifas.
Desde el punto de vista de los egresos fiscales,
el Estado se ha visto beneficiado por la supresin de
la incidencia de los dficit operativos de buena parte
de las empresas pblicas transferidas, as como tam
bin por la eliminacin de los servicios de la deuda
extema capitalizada en las privatizaciones. En contra
posicin, dado que en la generalidad de los casos el
Estado se hizo cargo del endeudamiento de las em
presas privatizadas,* ello supone posteriores egresos
fiscales por concepto de amortizaciones y servicios
(cuadro 1).
* Si bien, en la prctica, la Tesorera terminara por hacerse cargo
de las deudas contraidas por las empresas pblicas, sus servicios y
la casi totalidad de las deudas comerciales eran generalmente asu
midas por las propias empresas. En otras palabras, de una situacin
inestable y heterognea se pas a una absorcin lisa y llana de tal
endeudamiento por parte del Estado.
132 REVISTA DE LA CEPAL 54 D I C I E M B R E 1994

CUADRO I
la subvaluacin de los activos pblicos privatizados'
Argentina: Endeudam iento de em presas pbiicas estuvo asociada a la celeridad de los procesos y a la
privatizadas asum ido por ei Tesoro nacionai despreocupacin oficial por la reestructuracin y por
{ M illo n e s d e p e s o s )
el previo saneamiento tecnoproductivo, econmico y
Empresas Deuda Deuda financiero de las empresas que se privatizaran.
privatizadas externa interna Total De todas maneras, al margen de la generalizada
Yacimientos Petrolferos
subvaluacin de los activos estatales, los ingresos pro
Fiscales (y .p .f .) 8 786.6 7.2 8 793.8 venientes de las privatizaciones fueron un elemento
Ferrocarriles 1 971.8 585.8 2 557.6
Gas del Estado 1 892.8 387.3 2 280.1
clave para modificar la situacin de las finanzas del
Hidronor 1 485.3 2.9 1 488.2 sectorpblico." En efecto, los recursos provenientes
Somisa 612.7 825.1 1 437.8
Agua y Energa Elctrica 328.3 729.8 1 058.1
de las privatizaciones han asumido un papel protag-
Segba 817.8 83.9 901.7 nico en el reordenamiento de las cuentas fiscales, par
E.L.M.A. 406.3 329.9 736.2
Caja Nac. de Ahorro y Seguros - 600.0 600.0
ticularmente en los inicios del Plan de Convertibili
Aerolneas Argentinas 421.3 6.4 427.7 dad, donde emergen como el sustento fundamental
Entel 269.6 26.4 296.0
Obras Sanitarias de la Nacin 86.8 42.6 129.4
del necesario equilibrio fiscal. As, en los ltimos
Encotesa 2.6 110.6 113.2 nueve meses de 1991, los ingresos derivados de las
Total 17 081.9 3 737.9 20 819.8
privatizaciones alcanzaron a representar casi el 80%
del resultado total; proporcin que decreci significa
tivamente en los dos ltimos aos: 42.3% en 1992 y
F u e n te : Elaborado sobre la base del Presupuesto Nacional de 1994.
20.9% en 1993 (cuadro 2).
Ese menor aporte relativo de las privatizaciones
al equilibrio fiscal no indica un saneamiento estructu
ral que lo haga menos dependiente de los ingresos
De las consideraciones precedentes se infiere que, extraordinarios. Por el contrario, en la evolucin de
si bien es posible realizar ciertas aproximaciones en las cuentas pblicas se manifiestan desequilibrios e
algunos ejemplos concretos,^ es difcil estimar con insuficiencias que plantean serios interrogantes para
precisin el impacto fiscal global de las privatizacio cuando culmine el programa de privatizaciones. As,
nes. En el plano agregado puede afirmarse que, en el desde el cuarto trimestre de 1992 y a lo largo de 1993
corto plazo, el generalizado proceso de privatizacin se registra un dficit en el resultado operativo de la
tuvo un efecto positivo sobre las cuentas fiscales. Ago Tesorera, como consecuencia de un estancamiento
tado ese primer impacto, derivado esencialmente de relativo de los ingresos corrientes y una creciente in
los ingresos en efectivo y de la supresin de los ser cidencia de los gastos totales, en particular los deri
vicios de las deudas capitalizadas, las cuentas pbli vados de pagos por bienes y servicios. De all que el
cas se han visto crecientemente erosionadas por la resultado total positivo se origine en los ingresos no
incidencia de ciertos rubros como los servicios de tributarios, es decir, en recursos extraordinarios.
las deudas absorbidas por el Estado que tienden a Si estos ingresos extraordinarios no implican
compensar en el mediano y largo plazo ese primer transformaciones que lleven a una mejora cierta y de
impacto positivo. largo plazo en las arcas fiscales, su impacto efectivo
Ms all del efecto fiscal en trminos de flujos
de ingresos y egresos, cabe mencionar otros aspectos
que directa o indirectamente estn vinculados con Por ejemplo, en el caso de EN TEL, las imprecisas valuaciones de
tal impacto. Uno de ellos es la valoracin de los acti la empresa cubran un espectro que iba de los 1 900 millones
vos que fueron transferidos al sector privado donde, precio definitivo por el que se transfiri a los 3 500 millones
de dlares; numerosas reas petroleras marginales (con una alta
en general, el valor presente de las rentas futuras re relacin gas/petrleo) se transfirieron sin imputarle valor alguno al
sult significativamente superior a los respectivos pre contenido gasfero.
cios de transferencia de las empresas. En tal sentido.* Si bien por Decreto 575/90 se estableci que los fondos prove
nientes de las privatizaciones se destinaran al gasto social, sucesi
vas excepciones derivaron en la prctica en el desconocimien
to real de tales disposiciones. El ejem plo argentino resulta
* Vase, por ejemplo, las estimaciones incorporadas en Gerchu- suficientemente ilustrativo del tratamiento del tema por Devlin
noff (1992) acerca de entel, de las rutas de alto trfico y de las (1993), quien al subrayar la importancia de asignar al gasto social
reservas petroleras. Sin embargo, tales estimaciones no contem los recursos extraordinarios derivados de las privatizaciones seala
plan, entre otros, el efecto fiscal derivado de la absorcin estatal de que ...puede ser difcil realizar asignaciones especficas en situa
los pasivos de las empresas o reas privatizadas. ciones de urgencia fiscal generalizada.

ALGUNAS ENSEANZAS DE LAS PRIVATIZACIONES EN ARGENTINA DANIEL AZPIAZU Y ADOLFO VISPO

 REVISTA DE LA CEPAL 54 D I C I E M B R E 1994 133

Argentina: Tesorera General de la Nacin. Ingresos y egresos durante la aplicacin del

Plan de Convertibilidad, 2^ trim estre de 1991 a 4^ trim estre de 1993
{ M illo n e s d e p e s o s d e fe b r e r o d e 1 9 9 4 )

Ingresos Ingresos Otros Gastos Resultado Resultado Privati % correspondiente a

totales corrientes ingresos totales operativo ^ total zaciones privatizaciones en el
resultado total

1991
2 trim. 3 094 2 508 586 2 547 -39 547 630 115.2
3 trim. 3 866 2 579 1 287 3 497 -918 369 134 36.3
4 trim. 3 469 2 868 601 2 865 3 604 430 71.2
9 ltimos
meses 10 429 7 955 2 474 8 909 -954 1 520 1 194 78.6
1992
1er trim. 3 806 2 896 910 2 830 66 976 666 68.2
2 trim. 3 277 3 025 252 2 769 256 508 152 29.9
3 trim. 3 453 3 126 327 2 752 374 701 114 16.3
4 trim. 3 876 2 705 1 171 3 367 -662 509 208 40.9
T o ta l 14 412 11 752 2 660 11 7 1 8 34 2 694 1 140 4 2 .3

1993
1er trim. 3 224 2 488 736 3 038 -550 186 4 2.2
2 trim. 4 015 2 991 1 024 3 253 -262 762 226 29.7
3 trim. 4315 3 312 1003 3 395 -83 920 155 16.8
4 trim. 4 116 3 131 985 3 160 -29 956 204 21.3
T o ta l 15 670 11922 3 748 12 846 -9 2 4 2 824 589 2 0 .9

F u e n te : Elaboracin propia basada en informacin de la Secretara de Hacienda.

Ingresos corrientes menos gastos operativos.

Ingresos totales menos gastos totales.

tiende a diluirse por la persistencia de desequilibrios
estructurales, e incluso por los costos implcitos del
propio programa de privatizacin.
2. Efectos en el sector externo
En el corto plazo, los ingresos de capitales deriva
dos de los fondos que el Estado recibe en efectivo
por la transferencia de sus empresas tienen un im
pacto positivo en la balanza de pagos. En el ejemplo
argentino, esto contribuy de manera decisiva'^ a
revertir una tendencia que se remontaba a ms de
dos dcadas: las permanentes transferencias netas
de capitales al exterior. En efecto, por primera vez
en largos aos, en el trienio 1990-1992 se registr
un ingreso neto de divisas del orden de los 15 000
Esto se ve reflejado en forma an incipiente en la evolucin y
conformacin de la estructura del gasto de la Tesorera de la Na
cin. As, por ejemplo, el correspondiente a bienes y servicios se
duplic en apenas un bienio (1991-1993), con lo cual su incidencia
en el total subi del 9.0% al 15.2% y explic casi el 80% del
aumento en el gasto total.
2 Otra proporcin importante del ingreso de recursos externos se
origina en movimientos de corto plazo asociados a la vigencia de
tasas de inters internas en dlares superiores a las internacio
nales.
millones de dlares (Argentina, Ministerio de Eco
noma y Obras y Servicio Pblicos, 1993), constitu
yndose en factor decisivo para sostener la paridad
cambiaria y compensar los dficit de la balanza co
mercial registrados en el perodo.
Al respecto, la informacin relativa a la cuenta
de capital de la balanza de pagos permite comprobar
que los ingresos asociados al programa de privatiza
ciones se elevaron considerablemente en el perodo
1990-1992; segn las proyecciones oficiales, tende
rn a estabilizarse en tomo a los 4 700 millones de
dlares en el bienio 1993-1994, para comenzar a de
crecer aceleradamente a partir de 1995.
El principal efecto positivo de las privatizaciones
el ingreso de capitales, se verifica exclusivamente
durante el proceso de desestatizacin de las empre
sas pblicas. Sin embargo, a medida que stas son
transferidas al sector privado, toma forma otro efecto,
de carcter permanente y signo contrario, sobre la ba
lanza de pagos. Se trata de la remisin de utilidades y
dividendos al exterior por parte de los consorcios adju
dicatarios de las empresas privatizadas, la que, desde
una perspectiva de mediano plazo, revela un crecimiento
sostenido a partir de 1990, en consonancia con la conso
lidacin de las operaciones de tales firmas (cuadro 3).

ALGUNAS ENSEANZAS DE LAS PRIVATIZACIONES EN ARGENTINA DANIEL AZPIAZU Y ADOLFO VISPO

134 REVISTA DE LA CEPAL 54 D I C I E M B R E 1994

CUADRO 3
Argentina: Balanza de pagos. Evolucin de la inversin extranjera directa,^ las privati
zaciones y las rem esas por concepto de utilidades y dividendos, 1988-1995.
{ M illo n e s d e d la r e s )

Ingresos Egresos
Aos Inversin Privati (Utilidades
extranjera zaciones y
directa dividendos)

1988 1 147 -660

1989 1 028 -664
1990 333 1 703 -716
1991 465 1 974 -805
1992 2 852 1 841 -850

1993" 4 647 -945

1994" 4718 -1 407
1995" 3 896 -2 057

F u e n te : Elaboracin propia basada en informacin del Banco Central de la Repblica Argentina (BCRA) y del Presupuesto Nacional 1994.

La capitalizacin de ttulos de la deuda externa en los distintos procesos de privatizaciones se computa en el rubro Inversin extranjera
directa, mientras que los ingresos derivados de los pagos en efectivo se asignan al rubro Privatizaciones.
Proyecciones oficiales.

Este comportamiento de las remesas de utilida
des y dividendos tiende a neutralizar el aporte inicial
positivo de las privatizaciones a la balanza de pagos.
Como su expansin se verifica en un marco macroeco-
nmico interno y financiero internacional que des
alienta la remisin de utilidades al exterior,*^ sus efec
tos ms comprometedores se registrarn recin en el
mediano plazo, si se modifica alguno (o algunos) de
los factores de ese contexto.
Otro importante efecto de las privatizaciones so
bre la balanza de pagos surge de la supresin de los
servicios de los ttulos de la deuda externa que fueron
capitalizados como parte de pago de las empresas
transferidas al sector privado. As, hasta fines de 1993,
se privatizaron actividades estatales por un monto to
tal de 23 162 millones dedlares si se computa el
rescate de bonos de la deuda externa e interna a
su valor nominal, y de casi 15 500 millones si se
considera el valor efectivo de los mismos (66.9% del
anterior). El valor nominal de los ttulos de la deuda
pblica que se rescataron a raz del programa ascen
di a 13 400 millones de dlares, es decir, a un 58.0%
de los ingresos totales, y su valor efectivo fue de
5 758 millones de dlares equivalentes al 42.9% del
valor nominal (cuadro 4).
El rescate de bonos de la deuda externa tuvo un
impacto inicial significativo en el monto acumulado
del endeudamiento (se prev que superar los 20 000
millones de dlares al concluir el programa). La dis
minucin de la deuda originada por la venta de los
activos pblicos (poco ms de 11 000 millones de
dlares), equivali al 19% de la deuda externa total
de 1989. Sin embargo, esa disminucin fue ms que
compensada por el nuevo endeudamiento en que se
incurri durante el perodo, con el cual el incremento
neto de la deuda externa fue del orden de los 2 7(K)
millones de dlares entre 1989 y 1992.*^ En otras
palabras, a pesar de la incorporacin de la Argentina

'* Entre 1990 y 1992 la Libor a 180 das se redujo 57% (del 9 .2 2 % An ms, la deuda externa pblica, directamente afectada por
al 3.95%). las privatizaciones, se increment en 900 millones de dlares.

ALGUNAS ENSEANZAS DE LAS PRIVATIZACIONES EN ARGENTINA DANIEL AZPIAZU Y ADOLFO VISPO

 REVISTA DE LA CEPAL S4 D I C I E M B R E 1994 135

Argentina: Resultado financiero del program a de privatizaciones, 1990-1993

(M illo n e s d e d la r e s )

Ttulos Pasivos Totales

Efectivo Valor Valor transferidos A Bb
nominal efectivo

Telfonos 2 279.0 5 029.0 1 257.0 7 308.0 3 536.0

Aerolneas 190.1 1 313.8 394.1 - 1 503.9 584.2
Electricidad 1 283.1 2 543.5 1 836.0 460.7 3 826.6 3 579.8
Puertos 13.3 - - - 13.3 13.3
Radio y TV 13.9 - - - 13.9 13.9
Petrleo 4 846.8 1 271.1 1 080.4 - 6 117.9 5 927.2
Gas 658.0 3 082.1 1 120.3 1 110.0 3 740.1 2 888.3
Petroqumica 53.3 132.0 46.0 - 185.3 99.3
Astilleros 59.8 - - - 59.8 59.8
Siderurgia 143.3 41.8 22.5 - 185.1 165.8
Inmuebles 130.9 - - - 130.9 130.9
Otros 65.2 12.0 2.0 - 77.2 67.2

T o ta le s 9 7 3 6 .7 1 3 4 2 5 .3 5 7 5 8 .3 1 5 7 0 .7 2 3 1 6 2 .0 1 5 4 9 5 .0

F u e n te : Elaboracin propia basada en informacin del Ministerio de Economa y Obras y Servicios Pblicos.

Es el resultado de sumarle al efectivo y a los pasivos transferidos el valor nominal de los bonos rescatados.
Es el resultado de sumarle al efectivo y a los pasivos transferidos el valor efectivo de los bonos rescatados.

al Plan Brady, la evolucin del endeudamiento exter En ese incremento neto del endeudamiento ex
no muestra que el efecto de la venta de las empresas terno subyace otro fenmeno que probablemente se
pblicas ha quedado neutralizado (cuadro 5). acentuar en el futuro. Se trata de cambios en su
composicin que denotan el comienzo de un nuevo
ciclo liderado por el sector privado, en general y, por
los grupos empresarios que se adjudicaron las empre
Argentina: Evolucin de la deuda externa y de
los intereses pagados, 1986-1992
sas privatizadas, en particular. A ttulo ilustrativo, el
(M ile s d e m illo n e s d e d la r e s ) valor de las obligaciones negociables emitidas por las
firmas privadas hasta fines de 1993 ascendi a 3 457
D e u dl a e X t e r n a Intereses
Aos pagados
millones de dlares, lo que implica un incremento de
Total Pblica Privada
2 701 millones de dlares durante dicho ao; las obli
gaciones negociables autorizadas pero an no emiti
1986 51.4 44.7 6.7 4.4 das fueron de 705 millones de dlares, y las solicitadas
1987 58.3 51.8 6.5 4.5
pero an no autorizadas alcanzaron a 1 700 millones de
dlares (cuadro 6).
1988 58.5 53.5 5.0 5.1 El anlisis de las empresas que han emitido o
1989 63.3 58.4 4.9 6.4
estn gestionando la colocacin de obligaciones ne
gociables permite inferir el grado de vinculacin de
1990 61.0 6.1 este tipo de endeudamiento con las privatizaciones.
1991 63.7 5.6
Los consorcios adjudicatarios de las empresas pri
vatizadas (Telefnica o Telecom, por ejemplo) y las
1992 66.0 59.3 6.7 4.6 firmas que participan en forma directa en algunas de
ellas (Astra o Prez Companc), concentran una pro
Elaboracin propia basada en informacin de la Oficina de
F u e n te : porcin mayoritaria de las obligaciones emitidas,
la CEPAL en Buenos Aires. (72%). Lo mismo ocurre con las obligaciones nego
' Estimacin provisional
ciables autorizadas pero no emitidas, en las cuales
las firmas citadas concentran el 71% del monto to-

ALGUNAS ENSEANZAS DE LAS PRIVATIZACIONES EN ARGENTINA DANIEL AZPIAZU Y ADOLFO VISPO

136 REVISTA DE LA CEPAL 54 D I C I E M B R E 1994

CUADRO 6
Argentina: O bligaciones negociables del sector privado a fines de 1993
{ M illo n e s d e d la r e s )

Obligaciones negociables

Empresas Emitidas Autorizadas Solicitadas Total

V in c u la d a s a p r iv a tiz a c io n e s :
TELECOM 750 500 1 250
Prez Companc 600 600
Banco Galicia 600 600
EDESUR 300 300
Astra 300 300
Acindar 200 200
Telefnica 150 500 650
Comercial del Plata 150 150
Siderca 100 100
Loma Negra 85 85
Bridas 85 85
IMPSA 60 60
TECPETROL 60 60
Otras 86 86
Subtotal 2 486 500 1 550 4 536
Otras 971 205 150 1 326
T o ta l 3 457 705 I 700 5 862

F u e n te : Elaboracin propia basada en informacin de la Comisin Nacional de Valores.

tal, y ms an, en las obligaciones todava no autori
zadas su participacin se eleva al 91% del total (Ba-
sualdo, 1994).
3. Efectos en la estructura de precios relativos
La evolucin de los precios reales de los servicios
pblicos transferidos al sector privado origina impor
tantes cambios en la estructura de precios relativos de
la economa. Estas tendencias se han visto potencia
das por su convergencia con las polticas de desregu
lacin de mercados y de apertura de la economa; el
grado en que los bienes y servicios son transables en
el exterior pasa a explicar, en gran medida, el com
portamiento de sus respectivos precios.
Hay diversos casos de ajustes que superan hol
gadamente el ritmo de crecimiento de la mayor parte
de los restantes precios de la economa.^ A ello se
agrega, muy particularmente en el rea de los energ
ticos, una creciente dispersin de las estracturas tari-
En algunos casos (como los de ENTEL o Aerolneas Argentinas),
el ajuste de las tarifas se hizo efectivo con anterioridad a la transfe
rencia al sector privado como forma de atraer a los potenciales
interesados , incluyendo clusulas contractuales con garanta de
precios reales; mientras que en otros (electricidad, gas), los mayo
res incrementos relativos se verificaron a partir de la administra
cin privada de las consiguientes empresas prestatarias de los ser
vicios.
furias y, por otro lado, diferencias considerables en la
evolucin real de los precios de los distintos servi
cios 17
La configuracin de una nueva estmctura de pre
cios relativos que tiende a favorecer a las reas priva-
tizadas proveedoras de servicios en detrimento de los
sectores productores de bienes transables no protegi
dos, se ve reflejada en los patrones de comportamien
to de las distintas actividades econmicas. Al respec
to, un estudio de la Unin Industrial Argentina
(Coloma, 1993) permite comprobar que tanto por la
evolucin de las ventas como, fundamentalmente, por
los respectivos mrgenes de rentabilidad, las empre
sas que exhiben los mejores indicadores de desempe
o son aquellas emergentes de privatizaciones, al tiem
po que las productoras de bienes transables no
protegidos son las que muestran los mayores niveles
de deterioro relativo, cualquiera sea la variable que se
considere. (En una situacin intermedia quedan las
empresas productoras de bienes protegidos natural o
normativamente).
Debe sealarse que en todas aquellas reas en
las que los consorcios adjudicatarios de las empresas
En la generalidad de los casos (en especial en el campo energ
tico), los incrementos de las tarifas para los grandes usuarios han
tendido a ubicarse bastante por debajo de los niveles medios, y
ms an de los niveles tarifarios para consumos residenciales.

ALGUNAS ENSEANZAS DE LAS PRIVATIZACIONES EN ARGENTINA DANIEL AZPIAZU Y ADOLFO VISPO

 REVISTA DE LA CEPAL
privatizadas cuentan con un poder decisivo en la fija
cin y actualizacin de las tarifas, el Estado no slo
transfiri los respectivos activos sino tambin la ca
pacidad de influir en la estructura de precios relativos
de la economa. En otras palabras, hubo un desplaza
miento de los mecanismos de mercado*^ y, a la vez,
desde la perspectiva oficial, de las posibilidades de
desplegar polticas pblicas regulatorias o inductoras
de determinadas actividades privadas. La transferen
cia de un usual instrumento de poltica econmica
supone, a la vez, la cesin a determinados segmentos
del sector privado (que gozan de posiciones oligop-
licas o monoplicas, preservadas legal o naturalmen
te, bajo condiciones de reserva de mercado) de buena
parte del poder regulatorio sobre mercados que asu
men un papel protagnico en la competitividad de la
economa en su conjunto.
4. E fe c to s e n la in v e r s i n
De acuerdo con los objetivos del programa de priva
tizaciones, el estmulo a la formacin de capital es a
la vez uno de sus principales fundamentos y uno de
los resultados bsicos esperados, teniendo en cuenta
la desinversin observada en la mayor parte de las
empresas sujetas a privatizacin.
Cabe reconocer aqu dos grandes componentes:
en primer trmino, la formacin de capital que reali
zaran los consorcios adjudicatarios (en parte com
prometida formalmente) y, por otro lado, el efecto
multiplicador potencial de ella.
En cuanto a lo primero, las estimaciones realiza
das revelan que el efecto sobre la inversin agregada
es moderado. De considerar la formacin de capital
que se derivara de un amplio grupo de reas privatiza
das (gas, telfonos, electricidad, ferrocarriles, trenes
subterrneos, vialidad, puertos, aguas y servicios cloa
cales), la inversin agregada resultante equivaldra a
poco ms del 2% del producto intemo bruto hasta me
diados de los aos noventa, para luego estabilizarse en
tomo al 1.5% hasta fines de la dcada (h e l , 1992).
Por su parte, segn las estimaciones oficiales, las in
versiones comprometidas en empresas pblicas priva
tizadas o entregadas en concesin se ubicaran, en 1994,
Por ejemplo, aunque en algunos pocos casos (gas, electricidad)
se hace explcita la prohibicin de subsidios cruzados, la inexis
tencia de mecanismos regulatorios o al menos de criterios mnimos
en la materia impiden toda accin restrictiva. Ai respecto, la posi
bilidad de celebrar contratos especficos entre la empresa prestado
ra y la usuaria de los servicios hace viable, en caso de estar inte
gradas en un mismo conglomerado, la recurrencia a precios de
transferencia.
ALGUNAS ENSEANZAS DE LAS PRIVATIZACIONES EN ARGENTINA > DANIEL AZPIAZU Y ADOLFO VISPO
54 D I C I E M B R E 1994 137
en tomo al 1.0% del p ib para decrecer, ya en 1995, a
apenas el 0.8% del p ib (Argentina, Poder Ejecutivo
Nacional, 1993). Tales montos de inversin ascende
ran, segn las proyecciones oficiales, a un promedio
anual cercano a los 2 600 millones de dlares en el
trienio 1993-1995; esta cifra representara apenas las
dos terceras partes de la formacin de capital realizada
por las empresas pblicas siempre como promedio
anual durante el trienio 1980-1982, y slo el 54.6%
de la correspondiente al trienio 1986-1988 (f i e l , 1992).
An cuando la inversin en las reas privatiza
das se ubic por debajo de los valores medios durante
la mayor parte de los aos ochenta, tal formacin de
capital supuso un ligero incremento respecto de los
bajos niveles registrados en los aos inmediatamente
anteriores. Esto se asocia, por un lado, a la aguda y
generalizada desinversin de las empresas pblicas
en los aos previos a su privatizacin y, por otro, a
las necesidades de reacondicionamiento y manteni
miento de los servicios privatizados.
En tal sentido, a corto plazo se verifica un im
pacto positivo en la inversin agregada que, sin em
bargo, ve amortiguados sus efectos multiplicadores
locales por el alto componente de equipamiento ad
quirido en el exterior (como en el caso de las teleco
municaciones) y queda circunscrito a un nmero re
ducido de sectores de actividad.
Por ltimo, en tanto las actividades ms dinmi
cas en trminos de ventas y rentabilidad son las pro
tegidas de la competencia externa y las prestadoras
de los servicios recientemente privatizados, la forma
cin de capital tiende a reproducir y consolidar tal
configuracin. En ese marco, se desincentiva la in
versin en la mayor parte de los sectores productores
de bienes, frente a las opciones que ofrecen los pro
cesos de privatizacin de empresas pblicas, buena
parte de los servicios y, en general, las actividades
asociadas a bienes y servicios no transables con el
exterior. De all que en trminos de la competitividad
internacional de la economa argentina slo cabra
esperar que las mejoras en la productividad de las
empresas privatizadas con el tiempo se transfieran, a
travs de reducciones de costos, al resto de la econo
ma y especialmente a los sectores que producen bie
nes exportables.
5. E fe c to s e n la o lig o p o liz a c i n y c o n g lo m e r a c i n
d e la e c o n o m a
Otro rasgo sobresaliente del programa de privatiza
ciones es su papel propulsor de la concentracin y
138 REVISTA DE LA CEPAL
centralizacin del capital. En la mayora de los proce
sos concluidos en el pas, el propio llamado a licita
cin favoreci la presencia de pocos oferentes, lo que
se reforz, en la generalidad de los casos, por la coor
dinacin y el cabildeo empresarial en tomo a sus res
pectivas ofertas. Esto llev, por un lado, a una acen
tuada concentracin de la propiedad de las empresas
y de las reas desestatizadas en un reducido nme del grupo Indupa y su participacin en Petropol S.A.
ro de grandes agentes econmicos.Y por otro, a la
sobrevivenciay reforzamiento de monopolios u oli-
gopolios legales, con la consiguiente consolidacin
de mercados protegidos, en condiciones que aseguran
bajos o nulos riesgos empresariales, y amplios mr
genes de libertad para la fijacin de tarifas. En este
sentido, se observa en comparacin con otras ex
periencias internacionales que ha habido escasa pre
ocupacin oficial por la difusin de la propiedad a
travs del mercado de capitales.^
Esa profundizacin del proceso de concentracin
del capital asociado a las privatizaciones de empresas
pblicas refleja, asimismo, la consolidacin de una
tendencia que se remonta a mediados de los aos
setenta: la asociacin entre los grandes grapos econ
micos locales con firmas de capital extranjero. En la
generalidad de los casos, tales asociaciones incluyen:
grandes conglomerados de capital nacional que apor
tan capacidad gerencial y de cabildeo intemo; bancos
extranjeros o locales y contratistas pblicos que han
capitalizado ttulos de la deuda externa o interna,
y ciertas empresas transnacionales que generalmente
aportan capacidad y experiencia tecnolgica y de
gestin.
En otras palabras, las modalidades de los diver
sos procesos de privatizacin exigencias patrimo
niales, requisitos tcnicos, celeridad, importancia del
poder de cabildeo, etc. han facilitado e incluso in
ducido, el despliegue de estrategias por parte de los
principales conglomerados locales, inscritas en una
creciente polarizacin del poder econmico. Al res
pecto, estilizando el anlisis, se podra establecer una
tipologa no excluyente de estrategias empresa-
Se trata, mayoritariamente, de los mismos conglomerados de
capital nacional y extranjero que en aos precedentes internaliza
ron las transferencias en aquellas reas que, en forma discontinua,
fueron privilegiadas por las polticas pblicas (promocin indus
trial, estatizacin de la deuda externa, compras del Estado, etc.).
Por el contrario, en la generalidad de los casos se fijaron patri
monios mnimos -muy elevados para poder participar de las
licitaciones o, en su defecto, tales montos patrimoniales eran una
de las variables principales para la precalificacin o adjudicacin.
En otras palabras, la capacidad patrimonial de los potenciales inte
resados se convirti, de hecho, en la principal barrera para ingresar
al mercado de las privatizaciones de empresas pblicas.
ALGUNAS ENSEANZAS DE LAS PRIVATIZACIONES EN ARGENTINA DANIEL AZPIAZU Y ADOLFO VISPO
54 D I C I E M B R E 1994
rales en la adquisicin de la mayor parte de los acti
vos del sector pblico:
i) Hubo grupos econmicos que a travs de al
guna de sus empresas controladas adquirieron empre
sas pblicas o acciones del Estado en firmas que ope
ran en el mismo sector de actividad en el cual estn
insertos (concentracin). Tal es el caso, por ejemplo,
e Induclor S.A.; del grupo Garovaglio y Zorraqun
respecto a Polisur S.A., o del conglomerado Techint
al adquirir la mayora accionara de SOMISA. Idntico
fenmeno se manifiesta en la privatizacin de reas
de explotacin petrolfera que, en su mayora, pasa
ron a manos de las principales empresas del sector;
ii) Hubo conglomerados empresariales que ad
quirieron u obtuvieron la concesin de empresas o
servicios pblicos para lograr, directa o indirectamente,
un mayor grado de integracin vertical u horizontal
(integracin). Los ejemplos son muchos: las siderr
gicas de Techint y Acindar que integran la produc
cin y distribucin de energa elctrica y gas, insu
mos fundamentales de su produccin; las principales
empresas aceiteras (Bunge y Bom, Ca. Continental,
La Plata Cereal, La Necochea Quequn, etc.) en lo
atinente a ferrocarriles e instalaciones portuarias; los
oligopolios cementeros en ferrocarriles; las provee
doras de ENTEL en la privatizacin de dicha empresa
los grupos Prez Companc (PECOM-NEC) y Techint
(Telettra e Italtel); las empresas petroleras que pa
san a controlar refineras, destileras, oleoductos, ins
talaciones portuarias, flota, etc.;
iii) Hubo grupos econmicos que tuvieron una
activa y difundida presencia (diversificacin y con
glomeracin) en los distintos procesos de privatiza
cin. Basta con sealar el grupo Prez Companc (ge
neracin y distribucin de energa elctrica, transporte
y distribucin de gas, explotacin de petrleo, refine
ras y destileras, ferrocarriles, telecomunicaciones,
etc.); el grupo Techint (distribucin de energa elc
trica, explotacin petrolfera, transporte de gas, ferro
carriles, telecomunicaciones, rutas camineras, indus
tria siderrgica, etc.) o el grupo Ca. General de
Combustibles (generacin de energa elctrica, explo
tacin petrolfera y destileras, ferrocarriles, teleco
municaciones, aguas y servicios cloacales, etc.). El
cuadro 7 presenta una sntesis de los consorcios en
los que participan algunos de los principales conglo
merados que operan en el pas.
Sin duda, de esta tipologa de estrategias empre
sariales frente al programa de privatizaciones se des
prende que la creciente oligopolizacin y conglome-
 A rgentina: Presencia d e ios principaies g rupos econ m ico s en ei p rogram a d e p rivatizacion es, p o r se cto res d e actividad
(Millones de dlares)

Grupos Electricidad Gas natural Industria

econmicos manuficturera

Prez Companc Central Costanera *Transportadora Gas del Sur Areas Centrales: Ferroexpreso Pampeano TELECOM A rgentina
0C (generacin) 90.1 millones
TRANSENER
(transpone)
356.2 millones
Puesto Hernndez (240.8 millones)
Santa Cruz II (141.6 millones)
(concesin 5.287 km.) 677 millones

> (transmisindealtatensin) Distribuidora de Gas Areas Secundarias: Telefnica Argentina

0) 234.1millones M etropolitana (distribucin) 11 reas (70.2 millones) 794 millones
EDESUR(distribucin) 300 millones Refnera Canqx> Durn
511.0millones (64.1 millones)
2>< Destlenla San Lorenzo
(12.2 millones)
Z
N Term. Mart. Patagnicas
>
0> (10.1 millones) 3
m
Oleoducto del Valle
(77.0 millcHies)
<
(H
/>
EDELAP(distribucin) *Transportadora G as del Norte Areas Centrales: * Ferroexpreso Pampeano Telefnica Argentina SOMISA Varias rutas nacionales
139.0millones (transporte) 210.2 millones Tordillo (100.9 millones) (concesin 5.287 km.) 794 millones (Siderurgia integral) (concesin) >
Aguarague (143.7 millones) 147.2 mitones
O
<
>
Areas secundarias:
10 reas (39.5 millones)
Elevador portuario de

H granos Ingeniero W hite

>
Term. M ant. Patagnicas
(10.1 millones)
(concesin)

O Oleoducto del Valle

O
O (77.0 millones)
m
* EDENOR (distribucin) D istribuidora de Gas Areas centrales:
427.9 millones M etropolitana ( d is trib u id ^ ) Vizcacheras (174.0 millones)
300 millones Santa Cruz II (141.6 miUones)
>
3
O
Areas secundarias:
6 reas (24.9 millones)
m
z Trans. Man'tm. Petrolero
(41.8 millones)
Refnera Campo Durn
o
(64.1 millones) o
o Term. Man't. Patagnicas
> (10.1 millones)
Oleoducto del Valle
(77.0 miUones) 3
> m
N
2 Compaa Central Guemes Transportadora G as del N orte Areas centrales: Feiroexpreso Pampeano Telefnica Argentina
794 millones
Destilera >ock Sur
11.7 millones
Elevador portuario de
General de (generacin) 86.2 millones (transporte) 210.2 millones granos Ingeniero W hite
>
N Combustibles * Distribuidora de Gas
Palmar Largo (36.0 millones)
Santa Cruz I (55.0 millones) *
(concesin 5.287 km.)
Ramal D elta-Borges Destilen'a S. Lorenzo (concesin)
C (Grupo Soldati) M etropolitana (distribuicin) Aguarague NO (143.7 millones) (concesin) 12.2 millones Obras sanitarias de la
< 300 millones > Areas secundarias Nacin (concesin)
>
Q 3 reas (1.3 millones) Canal 11 de T.V.
O
1
n Interpetrol (comercializadora) (concesin) 8.2 millones
8.7 millones
O
<
o
o
Distribuidora Gas del Centro Areas centrales: * Varias rutas nacionales
(Grupo Macri) (distribuicin) 138 millones Palma Largo (36.0 millones) (concesin)
Distnibuidora Gas Cuyana Areas secundarias
(distribuicin) 122 millones 9 reas (18.5 millones) Red acceso norte
Refnen'a Campo Durn (concesin)
(64.1 millones)

Fuente: Elaboracin propia basada en informacin de la ex Subsecretara de Privatizaciones del M inisterio de Economa y Obras y Servicios Pblicos. C
<O
o
140 REVISTA DE
radn de la economa argentina, y la consolidacin y
preservacin de reservas de mercado con cuasi rentas
oligoplicas emergen como algunos de los principa
les efectos de la aplicacin de dicho programa.^*
Ms all de sus connotaciones macroeconmi-
cas y sociales, lo anterior incorpora rigideces y limi
taciones adicionales al mbito estricto de las reas o
mercados privatizados, como ser: i) el incremento del
riesgo de captura o cooptacin de los entes regulado
res; ii) la introduccin de serias distorsiones a una
asignacin socialmente eficiente de los recursos, al
incorporar imperfecciones de mercado que, por ejem
plo, se reflejan en las polticas de determinacin de
precios y tarifas (precios de transferencia entre em
III
La racionalidad en la privatizacin y regulacin
de los servicios pblicos
En esta seccin se abordan dos temas ntimamente
asociados. Por un lado, se analizan algunas cuestio
nes vinculadas a la racionalidad econmica del pro
grama de privatizaciones; por otro, se evalan los
rasgos que caracterizan el ejercicio del poder regula-
torio sobre los servicios pblicos privatizados.
1. L a ra c io n a lid a d lim ita d a d e la s p riv a tiz a c io n e s
En general, los argumentos utilizados para justificar
una poltica de privatizaciones se basan en la convic
cin de que la libre competencia en o por los merca
dos es un eficaz asignador de recursos. En el caso de
mercados naturalmente monoplicos, como la mayo
ra de los servicios pblicos, se supone que un siste
ma de regulaciones o de subsidios adecuados, o de
ambas cosas a la vez, inducir comportamientos mi-
croeconmicos eficientes bajo un rgimen de propie
dad y administracin privada.
En los hechos, sin embargo, la evaluacin de la
eflciencia de una organizacin cualquiera depender esen
cialmente de la denicin de metas y de las restriccio
nes que condicionen sus operaciones. Frecuentemente,
Esto tiende a consolidar ciertos patrones de comportamiento
empresarial cada vez ms ajenos a la inversin de riesgo, la incor
poracin de progreso tcnico, la innovacin, la cualificacin de la
propia gestin, etc.
ALGUNAS ENSEANZAS DE LAS PRIVATIZACIONES EN ARGENTINA DANIEL AZPIAZU Y ADOLFO VISPO
LA CEPAL 54 D I C I E M B R E 1994
presas proveedoras y consumidoras pertenecientes a
un mismo grupo empresarial); iii) la generacin de
nuevas barreras a la entrada en el mercado de las
privatizaciones, adems de las que, en la generalidad
de los casos, derivan de la propia naturaleza o de los
marcos regulatorios de las actividades o reas privati-
zadas, y iv) la erosin de niveles de competencia que
de partida eran bastante bajos.
En sntesis, la escasa preocupacin oficial por
difundir la propiedad de las empresas privatizadas
devino en efectos agregados de concentracin de ca
pital que, a su vez, atentan contra el propio desenvol
vimiento competitivo de los mercados afectados por
los procesos de privatizacin.
la sustitucin del objetivo de bienestar social por la
maximizacin privada de beneficios conlleva complica
ciones, puesto que los resultados finales no son indepen
dientes del proceso de interaccin de los agentes econ
micos involucrados. (Vase Coloma, 1992; un modelo
ms completo puede hallarse en Piffano, 1991.)
Por ejemplo, es posible que en una empresa p
blica en la cual el poder de decisin se halla concen
trado en agentes gubernamentales que buscan maxi-
mizar el excedente de los consumidores, el nivel de
precios tienda a ubicarse por debajo del de otra en la
cual los gerentes se asocien con los proveedores
externos o con las burocracias sindicales.
Desde el punto de vista microeconmico, se es
pera que las decisiones de los gerentes profesionales
a los que se estimula a maximizar las ganancias de
los accionistas privados deberan redundar en reduc
ciones del grado de ineficiencia. En los hechos, la va
para mejorar la productividad en las organizaciones
prestadoras suele comenzar por una reduccin del em
pleo, cambios en el perfil de calificaciones del perso
nal retenido, y la implantacin de una cultura ms
competitiva y orientada al cliente. Slo despus se
efectuarn inversiones en activos fijos productivos.
Estos cambios no garantizan, sin embargo, ms que
una mejora relativa por sobre los niveles de presta
cin previa. Para converger a los estndares de la
 REVISTA DE LA
mejor prctica internacional se requieren otras dos
condiciones: organismos regulatorios efectivos y ca
pitalistas dispuestos a asumir los riesgos implcitos.
Sin duda, la racionalidad macroeconmica de las
privatizaciones est ntimamente asociada a sus efec
tos sobre el crecimiento econmico y la distribucin
del ingreso (Canovese y Rozenwurcell, 1991). En ge
neral, la privatizacin de empresas pblicas elevar la
tasa de crecimiento del producto slo si eleva la tasa
de inversin global. Sin embargo, en el caso argenti
no, el financiamiento de las inversiones ha provenido
principalmente de los beneficios extraordinarios ge
nerados mediante la fijacin de precios superiores a
los compatibles con rentabilidades ordinarias. En fun
cin del patrn social de consumo de los servicios
pblicos, las mejoras en la tasa de crecimiento deri
varan as, en ltima instancia, de cambios regresivos
en la distribucin del ingreso.
Tambin se suele suponer que la inversin p
blica es menos eficiente que la privada, puesto que
aqulla suele verse distorsionada por presiones ex
traeconmicas. Sin embargo, no est demostrado que
en la economa argentina la propensin a la reinver
sin se comporte segn el modelo terico (Azpiazu,
Vispo y Fuchs, 1993); los ingresos derivados de los
frecuentes sistemas de subsidios cruzados no han ge
nerado la misma proporcin de ahorro interno y, por
ende, no han significado incrementos equivalentes en
el acervo de capital productivo.
Por otra parte, dada la estructura socioeconmi
ca del pas, la disposicin escasamente schumpeteria-
na de su empresariado (Nochteff, 1993), y las parti
cularidades del proceso privatizador argentino, la
primera consecuencia de un esquema de este tipo se
ra una mayor concentracin del poder econmico.
La funcionalidad de este proceso centralizador no ha
sido demostrada por las autoridades, arriesgndose
as cierta prdida de credibilidad y apoyo social para
la transformacin.^^
2. A lg u n a s c a r a c te r s tic a s d e la re g u la c i n d e m o
n o p o lio s n a tu r a le s
As como la teora econmica reconoce la existencia
de fallas del mercado y de problemas en la interven-
De hecho, una poltica de atomizacin de la propiedad, tal como
la utilizada en Gran Bretaa, diluye la validez de este cuestiona-
miento basado en principios de eficiencia de largo plazo y de
equidad. Si, por el contrario, se opta por una estrategia concentra
dora, se reduce la transparencia de los mercados y se estimulan
comportamientos de diversificacin y oligopolizacin.
ALGUNAS ENSEANZAS DE LAS PRIVATIZACIONES EN ARGENTINA > DANIEL AZPIAZU Y ADOLFO VISPO
CEPAL 54 D I C I E M B R E 1994 141
cin pblica, tambin identifica los riesgos caracte
rsticos de la regulacin de los servicios pblicos pri-
vatizados. De los factores sealados en la teora se
analizarn solamente dos que muestran una cierta re
lacin de refuerzo mutuo.
a) A s im e tr a s d e in fo r m a c i n
Estas asimetras pertenecen a la clase de proble
mas encarados por la teora del dilema propietario-
agente ip r in c ip a l- a g e n t) y surgen cuando los datos
crticos son de difcil observacin. El agente supervi
sor en este caso el regulador debe disear siste
mas de incentivos que aseguren, con el menor costo
de seguimiento posible, que la informacin ofrecida
sea confiable y a la vez que las decisiones respeten
los objetivos convenidos. En general, para los regula
dores tambin habr asimetras de informacin res
pecto de la rentabilidad de las inversiones, los efectos
de la incorporacin de nuevas tecnologas, los esfuer
zos centrados en la minimizacin de los costos, el
clculo de subsidios que garanticen una cantidad de
prestaciones socialmente ptimas, y otros aspectos.^^
Si bien la responsabilidad primaria de los entes
reguladores suele concentrarse en el seguimiento de
los precios y la calidad de las prestaciones conveni
das, en el caso de los monopolios naturales es fre
cuente que se requieran importantes inversiones de
capital (en telecomunicaciones, agua potable, gas, etc.)
que tambin debern ser supervisadas.^'* A su vez,
muchas de estas inversiones sern una barrera a la
entrada de nuevos oferentes. El Estado debe asegu
rar tanto la atencin de las futuras demandas como
una actualizacin tecnolgica razonable.^^
Para controlar la ejecucin de las inversiones es
preciso tambin disponer de informacin pertinente.
En el ejemplo argentino, la capacidad de seguimiento y negocia
cin de los entes reguladores qued fuertemente restringida duran
te los propios proce.sos de privatizacin. Durante ese perodo hubo
interrupcin, desarticulacin, y en muchas ocasiones, privatiza
cin y desmantelamiento de importantes archivos histricos de
informacin bsica (energa, transporte, puertos).
Tngase presente que una de las justificaciones centrales del
proceso de privatizaciones fue la insuficiencia de las inversiones
pblicas en las redes de servicios. Estas redes mostraban un dete
rioro significativo por deficiencias de mantenimiento y, en algunos
casos, estaban cercanas al fin de su vida til (ciertos troncales de la
red de agua potable) o requeran el salto a una nueva generacin
tecnolgica (centrales telefnicas digitales).
Por ejemplo, cabe preguntarse cules seran las consecuencias
de largo plazo de fijar los precios de la electricidad (es decir, las
tarifas al nivel del generador trmico menos eficiente), basndose
en estimaciones de costo marginal que no garanticen las significa
tivas inversiones requeridas para atender el crecimiento de la de
manda ms all del ao 2000.
142 REVISTA DE
Cada esquema tiene sus rasgos especficos: si al re
gular la prestacin se admite una rentabilidad deter
minada, se alienta la sobrecapitalizacin para incre
mentar las utilidades; en cambio, una frmula de ajuste
por el ndice de precios menos un factor de correc
cin deriva en una menor calidad de servicio y en
subinversin.
El problema es an ms complejo cuando se trata
de productos mltiples o se fijan marcos tarifarios para
el futuro, puesto que el regulador no podr observar
muchas de las variables en forma directa. En estos
casos, es difcil evitar que surjan situaciones de discri
minacin y, eventualmente, de subsidios cruzados.
Por ltimo, mientras que la teora econmica cap
ta exclusivamente una asimetra de buena f deri
vada de la complejidad tcnica de las actividades ins
peccionadas, en el caso argentino involucra un
fenmeno ms amplio, que podra denominarse la asi
metra por renuncia del Estado.^^
b) C o o p ta c i n d e l a g e n te r e g u la d o r
Otro de los puntos crticos de un sistema regula-
torio es la naturaleza de la relacin entre los agentes
reguladores y las empresas. En estos casos una fre
cuente interaccin entre ambas partes puede tomar al
regulador ms permeable a los intereses de la firma.
La duracin del funcionario en el cargo, el nivel de
remuneracin, las perspectivas de obtener cargos im
portantes dentro del sector controlado, entre otros as
pectos, influyen decisivamente en el grado de inde
pendencia de criterio del regulador y, por ende, en la
eficacia del sistema regulatorio.
Asimismo, es posible que los funcionarios de los
entes reguladores resulten sensibles a las presiones de
los niveles jerrquicos polticos del gobierno que los
designa. En este sentido, y dadas la celeridad e im
provisacin de algunas de las privatizaciones realiza
das en el pas, la autoridad de los reguladores ha
quedado debilitada por decisiones previas orientadas
a satisfacer los objetivos polticos gubernamentales.
En lneas generales, parece aconsejable que los
mecanismos regulatorios mantengan la mxima cre
dibilidad posible, acotando la discrecionalidad de los
agentes reguladores dentro de un marco legal que
provea instramentos de inspeccin y sancin suficien-
Como, por ejemplo, la incapacidad para verificar el cumplimien
to del actual rgimen de la industria automotriz; o la posesin por
parte de agentes privados de los catastros urbanos de la Capital
Federal con la zonificacin que identifica las posibilidades de ex
plotacin comercial (la copia maestra de dichos registros desapa
reci en un incendio).
ALGUNAS ENSEANZAS DE LAS PRIVATIZACIONES EN ARGENTINA DANIEL AZPIAZU Y ADOLFO VISPO
LA CEPAL 54 D I C I E M B R E 1994
tes. Dado que la regulacin de los servicios pblicos
privatizados plantea complejos problemas tanto con
ceptuales como prcticos, es preciso contar con una
legislacin transparente y con un cuerpo tcnico id
neo y facultado para recabar la informacin bsica a
fin de poder actuar con independencia. Cuando no se
verifica la condicin de autonoma, tanto respecto de
los empresarios como de los funcionarios guberna
mentales, el sistema contina dependiendo de deci
siones asociadas a determinados proyectos polticos,
y se invalida as otro de los postulados que sustentan
un programa de privatizaciones racional.^
En sntesis, a partir de las condiciones identifi
cadas por Devlin (1993), puede concluirse que el pro
ceso de privatizaciones argentino no se ha caracteri
zado por la transparencia. En este sentido, no se han
instalado mecanismos que minimicen la asimetra de
la informacin con que opera el regulador. Tampoco
se ha respetado el principio republicano de publici
dad de los actos de gobierno, puesto que el acceso a
los contratos de concesin y a las resoluciones de los
entes (documentacin relevante dado su potencial para
interpretar las leyes marcos) permanece restringido
al pblico y, con frecuencia, a los propios represen
tantes de diversos organismos de gobierno.^*
3. Los organismos contralores de los servicios
pblicos privatizados
Las funciones de regulacin del Estado se definen
como aquel conjunto de atribuciones e instrumentos
necesarios para el seguimiento y supervisin del cum
plimiento de normas impuestas en beneficio de la
comunidad (control ambiental, seguridad de trnsito,
etc.), incluyendo la prestacin de servicios pblicos
transferidos al sector privado. Estas funciones de re
gulacin son indelegables, ya que estn orientadas a
preservar el bien comn.
En el pas, la funcin de regulacin con frecuen
cia estuvo depositada implcitamente en las mismas
empresas y organismos responsables de la provisin
del servicio, lo que gener un sistema de responsabi
lidades bastante difuso. As, slo a partir de la priva
tizacin de los servicios pblicos se introdujo en el
Existen numerosos ejemplos de esta cooptacin bifronte; por
ejemplo, el intento de apropiacin del fondo estabilizador del pre
cio s p o t de la electricidad para aplicar recursos a obras de infraes
tructura en una provincia intervenida por el gobierno federal fue
convalidado por el Ente Regulador de la Electricidad (E N R E ).
Ejemplo de esto ltimo es el esfuerzo desplegado por el Minis
terio de Economa para impedir que la Auditora General de la
Nacin supervise a las empresas recientemente privatizadas.
 REVISTA DE
escenario econmico institucional argentino la figura
explcita de los entes de regulacin,orientados a
proteger los derechos del consumidor y a promover
la competencia donde sta resulte posible.
a) L o s e n te s r e g u la d o r e s
Los entes reguladores de los servicios pblicos
privatizados constituyen hasta la fecha una coleccin
de experiencias inconexas, en distintas etapas de evo
lucin. Una tipologa preliminar en funcin del grado
de maduracin de cada proceso y de la eficacia alcan
zada, permite distinguir lo siguiente:
i) E n te s c o n c a p a c id a d fo r m a l d e re g u la c i n : Ellos
son la Comisin Nacional de Telecomunicaciones
(CNT), el Ente Regulador de la Electricidad (ENRE), el
Ente Nacional Regulador del Gas (ENARCAS), y el Ente
Tripartito de Obras y Services Sanitarios ( e t o s s ).^* La
CNT naci en 1990 y cuenta con los recursos de opera
cin ms importantes (un presupuesto de 44 millones
de dlares y cerca de 100 funcionarios). Corresponde a
la primera etapa de las privatizaciones, caracterizada
por la improvisacin y la bsqueda de credibilidad po
ltica por parte del gobierno.^* Slo despus de dos
aos, durante los cuales la comisin permaneci inter
venida y sin estructura definitiva, se aprob el regla
mento de servicio telefnico bsico, que busca limitar
ciertas prcticas usuales de las empresas concesiona
rias (como, por ejemplo, la facturacin de servicios no
prestados). El ENRE y el e n a r c a s han sufrido signifi
cativas demoras en su constitucin, y fuertes presiones
polticas han limitado de partida la autonoma declara
da en los respectivos decretos constitutivos. Sus direc
torios y gerencias tcnicas han sido completados ms
de un ao despus de la entrada en vigencia de las
concesiones, y su capacidad efectiva de seguimiento
era, a fines de 1993, an dudosa. Ambos han debido
intervenir en conflictos con repercusin social (por
ejemplo, el corte masivo de la provisin elctrica a los
En realidad el sistema de regulacin tiene varios componentes:
la ley marco, la legislacin especfica para los servicios ms im
portantes, las reglamentaciones de estas leyes, los contratos de
concesin (prcticamente inaccesibles al escrutinio pblico) y, por
ltimo, los entes como encarnacin del poder de polica del Esta
do. Por razones expositivas, este trabajo no analiza los contenidos
de las leyes, sino solamente las capacidades actuales y limitaciones
efectivas de los entes.
En ste ltimo caso, slo a principios de 1994 se llam a con
curso para cubrir los puestos tcnicos requeridos.
Ntese que ninguno de los mercados correspondientes a las otras
privatizaciones de esa primera etapa (concesin de rutas en peaje,
venta de reas petroleras y aeronavegacin) tiene un marco regula-
torio especfico.
ALGUNAS ENSEANZAS DE LAS PRIVATIZACIONES EN ARGENTINA DANIEL AZPIAZU Y ADOLFO VISPO
LA CEPAL 54 D I C I E M B R E 1994 143
consumidores ilegales de zonas de bajos recursos), aun
que algunos de sus dictmenes fueron desautorizados
por el Poder Ejecutivo. Por otra parte, y como resulta
do de las auditoras de la calidad del servicio, los entes
han impuesto multas mnimas, pagadas bajo protes
ta a las distribuidoras privadas, y han ordenado la
devolucin al usuario de los montos derivados de so
brefacturaciones.
ii) E n te s s in c a p a c id a d e fe c tiv a d e r e g u la c i n .
Son aquellos que han sido instituidos legalmente pero
que no cuentan con una estructura suficiente, o bien
no disponen de autonoma porque dependen de las
juridicciones administrativas encargadas original
mente de las privatizaciones.
En este grupo pueden mencionarse la Comisin
Nacional de Correos y Telgrafos, empresa que toda
va no ha sido privatizada; la Comisin Nacional de
Transporte Ferroviario, que fiscalizar las concesio
nes del rea; la Comisin Nacional de Regulacin
Ferroviaria, con competencia en los conflictos entre
los usuarios, el Estado y los operadores; la Comisin
de Concesiones Viales, que depende de la antigua
Vialidad Nacional, y la Comisin Nacional del Trans
porte Automotor, dependiente de la Secretara de
Transporte.
iii) A r e a s s in o r g a n is m o s d e r e g u la c i n . En bue
na medida, los conflictos de inters han impedido la
constitucin de tales entes en la aeronavegacin, el
sector de refinacin y comercializacin del petrleo y
la produccin de gas, el transporte multimodal en el
Gran Buenos Aires, los puertos y vas navegables, y
otras reas.
En lneas generales, tanto la estructura jurdica
de los marcos regulatorios como las atribuciones for
males de los respectivos entes parecen haber incorpo
rado las recomendaciones derivadas de la experiencia
internacional (invocaciones a tarifas justas y razona
bles, defensa de los derechos de los usuarios, de la
libre competencia, de la eficiencia, etc.). Asimismo,
las estructuras orgnicas de los entes han sido disea
das por firmas consultoras de nivel internacional, las
escalas salariales son adecuadas a la funcin, los pues
tos directivos y tcnicos deben ser concursados pbli
camente y se han introducido clusulas de incompati
bilidad razonables.
Sin embargo, este tipo de prescripcin carece de
sentido prctico en tanto no quede sustentado y avalado
por la letra chica de los contratos, y es en este aspecto
donde subsisten serias dudas. La efectividad final de los
144 REVISTA DE LA
entes de regulacin depende en gran medida de su auto
noma respecto de los concesionarios y de los funciona
rios polticos, de su credibilidad ante la sociedad y de
los dispositivos de seguimiento aplicados.
4. Las enseanzas de los primeros aos de ges-
tin^2
Los entes de regulacin en la Argentina han sido con
cebidos a partir de cada servicio o empresa privatiza-
do; pero en forma independiente entre s, y con pos
terioridad a las adjudicaciones de las concesiones y la
consiguiente transferencia de los activos. Esta estra
tegia ha tenido diversas consecuencias:^^
i) I n c o n s is t e n c ia d e la s p o l ti c a s . Por ejemplo,
los entes reguladores del gas y de la electricidad apa
recen completamente disociados, complicando las ta
reas de programacin de inversiones en el mediano y
largo plazo, el diseo de polticas de sustitucin ener
gtica y de uso racional de la energa, y otras. Por
otro lado, una fuente de ingresos tan significativa como
el petrleo carece de ente y de marco normativo es
pecfico.^"^ La misma clase de problemas puede emer
ger con el tiempo respecto de los diversos modos de
transporte terrestre.
ii) P o c a c o o r d in a c i n d e la in fo r m a c i n . Otra
de las consecuencias negativas de la creacin sucesi
va y desarticulada de los entes de regulacin consiste
en que el Estado pierde la posibilidad de mantener
una memoria centralizada y accesible. Este problema
se ve potenciado por la variada naturaleza jurisdic
cional de las funciones de regulacin.
iii) I d o n e i d a d p r o f e s io n a l d e la n u e v a te c n o e s -
tr u c tu r a . Las nominaciones y el proceso de seleccin
Respecto de la experiencia internacional y latinoamericana pue
de consultarse O C D E (1993) y Rausch (1993).
Si bien estos problemas en cierto modo eran de esperar, tenien
do en cuenta el contexto previo a las privatizaciones y la celeridad
y profundidad que se imprimi al proceso, las posibilidades de
corregir los desvos se reducirn significativamente a partir de la
prescripcin, a mediados del prximo perodo de gobierno, de la
posibilidad de iniciar acciones jurdicas que alteren el sistema ac
tual. A partir de ese momento, se corre el riesgo cierto de que se
consolide el estilo regulatorio de cooptacin bifronte.
'' De hecho, la administracin central no ha logrado evitar alzas
en el precio local de los combustibles. La nica herramienta dispo
nible para contrarrestar estas prcticas oligoplicas parece ser la
precaria Ley de Defensa de la Competencia.
Este problema se evitara, por ejemplo, con la creacin de un
suprente centralizado que impidiese la sobreespecializacin del
funcionario regulador y las mayores posibilidades de cooptacin.
En una economa en la cual los principales conglomerados empre
sariales dominan tambin el sector de servicios pblicos privatiza-
do, y en ausencia de una rigurosa ley antimonopolios, tal estructu
ra resultara imprescindible.
ALGUNAS ENSEANZAS DE LAS PRIVATIZACIONES EN ARGENTINA DANIEL AZPIAZU Y ADOLFO VISPO
CEPAL 54 D I C I E M B R E 1994
para llenar los cargos directivos de los entes no han
surgido de concursos transparentes. En ocasiones, los
responsables no son idneos, sino ms bien personas
que responden polticamente a diversos grupos o agen
tes de poder.
iv) S ta tu s j u r d i c o e q u v o c o . En tanto que muchos
de los pliegos de concesiones antedatan el cuerpo nor
mativo detallado, cualquier cambio podra considerar
se una alteracin de las reglas del juego, restando po
der de negociacin a las autoridades gubernamentales.
Esto puede dar pie a discusiones de carcter ms bien
tcnico entre los entes y los concesionarios, y a fre
cuentes laudos a partir de consideraciones polticas en
distintos niveles del Poder Ejecutivo. De ser as, la
autarqua de los entes se diluir, facilitando adems el
proceso de cooptacin del regulador.
v) E s c a s a e v id e n c ia d e q u e s e d e fie n d a n lo s d e
r e c h o s d e l u s u a r io . A manera de ejemplo cabe citar
el intento de facturacin del agua potable en bloque a
los consorcios, con lo cual la empresa hubiera reduci
do de manera significativa sus gastos administrativos
(al enviar una sola factura), y solucionado a la vez
sus problemas de mora en el pago del servicio, pues
to que la amenaza de corte alcanzaba a todos los
usuarios del edificio, y el costo de cobro (o de finan
ciacin) de los deudores morosos quedaba a cargo
del resto de los vecinos. Einalmente, intervino el po
der poltico, posponiendo la implementacin e incu
rriendo as, de hecho y d e j u r e , en una violacin al
contrato de adjudicacin donde efectivamente se au
torizaba esta modalidad. Cabe aclarar que la clusula
provino del marco normativo de la ex Obras Sanita
rias de la Nacin, aunque no era aplicada.
En general, no parecen estar dadas las condicio
nes para una efectiva regulacin y transparencia, pues
to que los entes regulatorios no han precedido a las
privatizaciones, no se ha instalado una nueva tecnoes-
tructura independiente, el sistema no es transparente
y comprensible para los usuarios, y las sanciones no
se aplican en forma automtica sino ms bien con-
sensuadamente.
En sntesis, la racionalidad del programa de priva
tizaciones argentino ha quedado significativamente li
mitada al menos en dos sentidos. En primer lugar, por
que no se cumplen supuestos crticos respecto del
comportamiento microeconmico (la propensin a la in
versin reproductiva de los agentes de acumulacin pri
vilegiados por el programa). Y en segundo lugar, por
que an no estn en funcionamiento los mecanismos
extramercado requeridos para aproximarse a soluciones
ptimas bajo condiciones de prestacin monoplica.
 REVISTA DE LA CEPAL
IV
Sntesis y conclusiones
En lo que toca a las relaciones econmicas, polticas
y sociales, el programa de privatizaciones desarrolla
do en Argentina hasta fines de 1993 ha trado trans
formaciones de carcter estructural, y ha dejado nu
merosas enseanzas respecto a los aciertos y desacier
tos, a los costos y beneficios sociales y a las ventajas
y desventajas de emprender un programa tan amplio
y acelerado.
Ms all de las diferencias que pueden recono
cerse entre las privatizaciones realizadas hasta 1991 y
las concretadas en el bienio 1992-1993, la desestati-
zacin argentina presenta rasgos distintivos que la
caracterizan y diferencian de otras experiencias inter
nacionales contemporneas.
Al respecto, es indudable que la celeridad de las
realizaciones constituye el fenmeno ms destacado.
En poco ms de tres aos fue transferida al sector
privado la casi totalidad de las empresas pblicas pro
ductoras de bienes y prestadoras de servicios que, en
su conjunto, generaban cerca del 8% del PIB total y
alrededor del 20% de la inversin global en el pas.
Esa celeridad y el acento en el cortoplacismo,
permiti revertir en una primera instancia la crtica
situacin financiera del sector pblico. Asimismo, a
partir de la capitalizacin de una importante cantidad
de ttulos de la deuda externa, mejor tanto el posi-
cionamiento argentino en los distintos mbitos de re
negociacin de la deuda externa, como las relaciones
institucionales con los grupos econmicos locales.
Sin embargo, el privilegiar la celeridad^conspi
r contra la concrecin de algunos objetivos expresa
dos originalmente, y se contrapuso tambin a muchas
de las recomendaciones emergentes de la incipiente
normativa internacional en la materia. As, hubo di
versos objetivos que no pudieron alcanzarse; y a ve
ces las realizaciones fueron inferiores a las que po
dran haberse logrado con un programa de priva
tizaciones ms orgnico y gradual.
Al decir de Gerchunoff (1992), la sed de reputacin frente a la
comunidad de negocios impulsaba y aceleraba su accin privati-
zadora . En realidad, como ha quedado demostrado en los ltimos
aos, tal actitud gubernamental, y por consiguiente de la cpula
empresarial, ha desempeado un papel protagnico en procura de
necesarios apoyos poltico-institucionales y corporativos que per
mitieran viabilizar (cuando no sustentar) la poltica socioeconmi
ca del actual gobierno.
ALGUNAS ENSEANZAS DE LAS PRIVATIZACIONES EN ARGENTINA DANIEL AZPIAZU Y ADOLFO VISPO
54 D I C I E M B R E 1994 145
A continuacin se confrontan algunos de los ob
jetivos con sus respectivos resultados reales:
i) E s tm u lo d e la in v e r s i n e n la s e m p r e s a s p r i -
v a tiz a d a s , y s u s e fe c to s m u ltip lic a d o r e s : las inversio
nes comprometidas contractualmente son mnimas y,
dadas las insuficiencias y limitaciones del marco re-
gulatorio, de difcil control; en los casos de inexisten
cia de compromisos efectivos la formacin de capital
exhibi niveles nfimos, y por ltimo, esas escasas
inversiones se destinaron mayoritariamente a la ad
quisicin de equipamiento importado.
ii) R e s o lu c i n d e fin itiv a d e lo s d e s e q u ilib r io s f i s
c a le s : en la generalidad de los casos el inicial efecto
positivo se ver neutralizado en el mediano o largo
plazo; la generalizada subvaluacin de los activos
transferidos redujo los ingresos fiscales; las exencio
nes y los beneficios impositivos concedidos a algu
nos consorcios adjudicatarios contraen la recaudacin;
la absorcin de la casi totalidad de los pasivos de las
empresas transferidas supone futuros egresos fiscales
por concepto de amortizacin e intereses, etc.
iii) R e d u c c i n s ig n ific a tiv a d e l e n d e u d a m ie n to
e x te r n o : ms all del corto plazo, el efecto de la capi
talizacin de ttulos de la deuda externa se ha visto
ms que compensado por el nuevo endeudamiento
externo, tanto por parte de los consorcios adjudicata
rios como por el propio sector pblico.
iv) I n c o r p o r a c i n d e te c n o lo g a s d e g e s ti n m o
d e r n a s , y m e jo r a m ie n to d e la e fic ie n c ia e m p r e s a r ia l
y d e la c a li d a d d e lo s s e r v ic io s y d e lo s b ie n e s o fr e c i
d o s a la c o m u n id a d : por el momento, las mejoras
relativas en el desempeo de buena parte de las em
presas privatizadas resultan del profundo deterioro pre
vio a su transferencia al sector privado.
v) C a m b io g lo b a l d e la s r e g la s d e l ju e g o : se ha
fortalecido el poder relativo de los mismos agentes
econmicos que crecieron al amparo, entre otras co
sas, de la promocin industrial, de la estatizacin de
la deuda externa privada, y de las compras de bienes
y servicios del sector pblico, consolidando su poder
de cabildeo y acrecentando su influencia sobre los
precios relativos y la distribucin de la riqueza. En
tal sentido, ms que contribuir a la generacin de una
nueva clase empresarial de caractersticas emprende
doras, las polticas pblicas y la de privatizaciones
146 REVISTA DE LA CEPAL
en particular han contribuido a consolidar el poder
de mercado de unos pocos conglomerados empresa
riales, localizados fundamentalmente en sectores que
producen bienes y servicios no transables en el mbi
to internacional.
Por otra parte, se han desatendido notoriamente
algunos temas de importancia crucial para alcanzar
los beneficios sociales que tericamente podran ema
nar de una selectiva y gradual poltica de privatiza
cin de empresas pblicas. A ttulo ilustrativo, basta
con sealar la despreocupacin por el saneamiento
previo de las empresas que se pretende privatizar; la
escasa atencin brindada a la necesidad de regular
determinadas reas privatizadas; la transferencia y con
solidacin de reservas de mercados oligoplicos o
monoplicos; el establecimiento de condiciones que
aseguran riesgos empresariales bajos o nulos; la li
bertad en la fijacin de las tarifas y de los cuadros
tarifarios de diversos servicios pblicos; la cesin a
unos pocos agentes econmicos del poder regulatorio
sobre los mercados; las bruscas alteraciones en la es
tructura de precios relativos de la economa, en detri
mento de los sectores productores de bienes transa-
bles en el mercado internacional y de los consu
midores; el escaso inters por introducir licitaciones
competitivas en las que pueda participar un nmero
importante de oferentes y la fijacin de barreras al
ingreso sustentadas en la capacidad patrimonial de
los potenciales oferentes, y la profundizacin del pro
ceso de concentracin y centralizacin del capital.
Asimismo, ha habido deficiencias normativas
asociadas al tema de la regulacin pblica, particu
larmente en el caso de los monopolios naturales, y
en aquellas reas y sectores en que se ha consolida
do una estructura fuertemente oligopolizada. Entre
ellas cabe destacar: i) la formulacin de marcos re-
gulatorios y la constitucin de los respectivos entes
reguladores con posterioridad a la transferencia de
las empresas pblicas al sector privado; ii) las dis
posiciones tendientes a preservar el carcter mono-
plico u oligoplico de las empresas privatizadas.
Aun cuando existen clusulas que limitan el perodo
Un caso ilustrativo en este sentido es el comportamiento de la
firma y p f s .A ., cuyas prcticas predatorias y anticompetitivas el
gobierno no ha logrado restringir con los instrumentos disponi
bles.
El ejemplo ms notorio lo ofrece la adquisicin por Acindar de
una parte de las acciones de la ex Somisa, desvirtuando la condi
cin impuesta en la privatizacin de que no podran formar parte
del mismo consorcio dos empresas siderrgicas locales.
ALGUNAS ENSEANZAS DE LAS PRIVATIZACIONES EN ARGENTINA DANIEL AZPIAZU Y ADOLFO VISPO
54 D I C I E M B R E 1994
de ejercicio de estos derechos, el poder de negocia
cin relativo de las partes al momento de la termina
cin de los contratos no favorecer al Estado mien
tras persista la debilidad de los entes de regulacin
o su cooptacin por los agentes econmicos regula
dos; iii) la frecuente reformulacin de normas esta
blecidas con anterioridad a las licitaciones, que va
en detrimento de la credibilidad pblica del sistema
regulatorio y puede llegar a vulnerar derechos ad
quiridos cuya renegociacin perjudicara casi con se
guridad al Estado; iv) la escasa proteccin de los
consumidores frente a prcticas oligoplicas de los
consorcios adjudicatarios;^^ v) la fijacin de requisi
tos formalmente antimonoplicos que, sin embargo,
en la prctica pueden ser fcilmente desvirtuados
sin hacerse pasible a sancin alguna,^* y vi) la inexis
tencia de normas que tiendan a garantizar la inde
pendencia de los entes reguladores respecto de las
empresas privadas adjudicatarias de las firmas o reas
privatizadas.
La experiencia argentina pone de relieve tam
bin algunos interrogantes relativos a la fuerte con
centracin de la propiedad de las empresas privatiza
das en unos pocos grandes grupos econmicos en
ese marco, el creciente poder de negociacin de los
conglomerados debilita al propio Estado en su papel
de articulador de las relaciones de la sociedad en su
conjunto.
Por ltimo, lo obrado en Argentina en materia
de privatizacin y regulacin de servicios pblicos es
casi antagnico con las mejores prcticas al respec-
to.* En efecto, la mayor parte de las experiencias de
privatizacin llevan a concluir que una vez tomada la
decisin poltica de privatizar todas o algunas de las
empresas pblicas, es preciso aplicar un enfoque gra-
dualista, con criterios de secuencia temporal que per
mitan armonizar y optimizar objetivos mltiples de
corto y largo plazo, y atendiendo de partida a la rees
tructuracin y el saneamiento de las empresas por
privatizar, a fin de maximizar el valor de sus activos,
y a la formulacin previa de marcos regulatorios que
garanticen los mayores beneficios sociales.
Incluso, favorecidas por la barrera al ingreso que supone la
fijacin de montos patrimoniales mnimos para poder participar en
las licitaciones, algunas de las grandes firmas integrantes de los
consorcios adjudicatarios han transferido posteriormente sus te
nencias accionarias, obteniendo ingentes beneficios financieros en
un muy corto plazo.
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A n d r A . H o fm a n
R u d o lf M . B u it e la a r
L o s a u to r e s s o n o fic ia le s d e
a s u n t o s e c o n m i c o s d e la
D iv is i n d e D e s a r r o llo
E c o n m i c o d e l a CEPAL e n
S a n tia g o d e C h ile y d e la S e d e
S u b r e g i o n a l d e l a CEPAL e n
M x ic o , r e s p e c tiv a m e n te .
REVISTA DE LA CEPAL 54 149
Ventajas comparativas
e x tr a o r d in a r ia s y
crecimiento a largo plazo:
el caso de E cu a d o r
El presente artculo tiene por objeto describir cmo se est lle
vando a cabo en Ecuador la transformacin del rgimen co
mercial y de industrializacin y cules son los factores sist-
micos que condicionan su realizacin. Una perspectiva de largo
plazo de la poltica y el crecimiento econmicos de ese pas (si
se considera todo el siglo XX) revela que el crecimiento ha
sido relativamente rpido comparado con el de otros pases de
la regin, y que las exportaciones han sido su fuerza motriz.
Lo inquietante es que estas exportaciones han estado domina
das por el auge de unos pocos productos en distintas pocas y
que, por lo tanto, ese crecimiento ha mostrado un definido
carcter intermitente. El comportamiento empresarial parece
ra caracterizarse por una propensin a la obtencin de rentas
espurias, ya que los ingresos econmicos naturales han estado
presentes en varias pocas de la historia. En el artculo se
desarrolla la hiptesis de que uno de esos factores sistmicos
es el crecimiento inestable atribuible en parte a la existencia
de ventajas comparativas extraordinarias y se muestran los
efectos del auge y la cada de las exportaciones bajo diferentes
regmenes normativos. La conclusin general es que la poltica
de sustitucin de importaciones cre una industria manufactu
rera que era apenas competitiva, principalmente porque susti
tua los ingresos econmicos provenientes de utilidades impre
vistas por ingresos econmicos inducidos por polticas. En la
seccin final se analizan los lincamientos de un planteamiento
de poltica que minimiza los efectos nocivos de la existencia
de ingresos espurios.
D I C I E M B R E 1994
150 REVISTA DE LA CEPAL 54 D I C I E M B R E 1994

I
Introduccin

E c u a d o r , c o m o la m a y o r a d e l o s p a s e s d e A m r ic a
L a tin a , s u f r i u n a d e la s c r i s i s e c o n m i c a s m s a g u
d a s e n lo s a o s o c h e n ta , c o n in fla c i n c r e c ie n te y
c r e c i m i e n t o p e r c p it a n e g a t i v o , la q u e c o n d u j o a u n
c a m b i o s u s t a n c ia l d e l a s p o l t ic a s e c o n m ic a s . E x i s t e
t a m b i n e n E c u a d o r , c o m o e n l a m a y o r p a r te d e l r e s
t o d e l o s p a s e s d e la r e g i n , l a c o n v i c c i n c r e c ie n t e
d e q u e h a y q u e d e s m a n t e la r la e s t r a t e g ia d e in d u s tr ia
l i z a c i n b a s a d a e n l a s u s t i t u c i n d e i m p o r t a c io n e s , y
r e o r ie n ta r la e c o n o m a h a c ia u n a e s t r a t e g ia d e d e s a
r r o llo m s a b ie r ta a l e x t e r io r . E s t e c a m b i o d e p o l t ic a
s e a d v ie r t e c la r a m e n t e a l e x a m in a r l o s p r o g r a m a s g u
b e r n a m e n t a le s d e l a s d o s a d m in is t r a c io n e s a n te r io r e s
y d e l a a c t u a l, p e r o l o s p r o g r a m a s q u e s e h a n in tr o d u
c id o , d e c a r c te r m s o r t o d o x o o h e t e r o d o x o , h a n fr a
c a s a d o d e b i d o a d e s a s t r e s n a tu r a le s o a f a c t o r e s s i s t -
m i c o s p o l t i c o s y e c o n m i c o s . E s t e a r t c u lo t i e n e p o r
o b j e t o d e s c r ib ir c m o s e e s t l le v a n d o a c a b o e s t a
t r a n s f o r m a c i n d e l r g i m e n c o m e r c i a l y d e in d u s tr ia
liz a c i n y c u le s s o n lo s fa c to r e s s is t m ic o s q u e c o n
d i c io n a n s u r e a liz a c i n . E n l s e d e s a r r o lla l a h i p t e
s is d e q u e u n o d e e s o s fa c to r e s s is t m ic o s e s e l
c r e c i m i e n t o in e s t a b l e d e l E c u a d o r q u e p u e d e a tr ib u ir
s e e n p a r te a la e x i s t e n c i a d e v e n t a j a s c o m p a r a tiv a s
e x t r a o r d in a r ia s y s e m u e s tr a n l o s e f e c t o s d e l a u g e y
l a c a d a d e l a s e x p o r t a c i o n e s b a j o d i f e r e n t e s r e g m e
n e s n o r m a t iv o s .
E n E c u a d o r lo s p la n te a m ie n to s d e p o ltic a para
d i v e r s i f i c a r l a b a s e e x p o r t a d o r a y m e jo r a r , p o r e n d e ,
l a e s t a b i l id a d d e l c r e c i m i e n t o e c o n m i c o t i e n e n u n
l a r g o h i s t o r i a l r a ra v e z e x i t o s o . T a l v e z s l o d u r a n te
e l a p o g e o d e l a b o n a n z a p e t r o le r a , a m e d i a d o s d e
lo s a o s se te n ta , p u e d a o b s e r v a r se u n r ep u n te n o to
r io d e l a s e x p o r t a c i o n e s n o t r a d i c i o n a l e s . E s t o h a c e
q u e p a r a d j i c a m e n t e e l p e r o d o 1 9 7 3 - 1 9 7 8 , s u m a d o
a lo s a o s d e la s e g u n d a g u e r ra m u n d ia l, s e a e l n i
c o e n q u e lo s e f e c t o s c o n o c id o s d e la e n fe r m e d a d
h o la n d e s a se a n m e n o s v is ib le s e n e l d e s e m p e o d e
o tr o s b ie n e s c o m e r c ia b le s . P er o e s to s h e c h o s e s tu
v ie r o n v in c u la d o s ta m b i n c o n u n c o m p o r ta m ie n to
c a r a c te r iz a d o p o r la o b te n c i n d e r en ta s e s p u r ia s
{ re n t-s e e k in g ) m ie n t r a s s e id e a b a n d i f e r e n t e s in s t r u
m e n t o s n o r m a t i v o s p a r a c a n a l iz a r l o s i n g r e s o s p e
t r o le r o s h a c i a l a in d u s t r ia m a n u f a c t u r e r a . E l c o l a p s o
d e c o m ie n z o s d e lo s a o s o c h e n ta d e m o str lo in
s o s te n ib le d e e s te im p u ls o e x p o r ta d o r b a s a d o e n lo s
i n g r e s o s p e t r o le r o s .
U n a p e r s p e c t iv a d e la r g o p l a z o d e l a p o l t ic a y e l
c r e c i m i e n t o e c o n m i c o s d e l E c u a d o r ( c o n s id e r a n d o
t o d o e l s i g l o X X ) r e v e la q u e e l c r e c i m i e n t o h a s id o
r e la t iv a m e n t e r p id o c o m p a r a d o c o n e l d e o t r o s p a
s e s d e l a r e g i n , y q u e l a s e x p o r t a c i o n e s h a n s i d o s u
fu e r z a m o t r iz . L o in q u ie t a n t e e s q u e e s t a s e x p o r t a c i o
n e s h a n e s t a d o d o m in a d a s p o r e l a u g e d e u n o s p o c o s
p r o d u c t o s e n d is t in ta s p o c a s y q u e , p o r l o t a n to , e l
c r e c i m i e n t o h a m o s t r a d o u n a d e f i n i d a c a r a c t e r s t ic a
in t e r m it e n t e . E l c o m p o r t a m ie n t o e m p r e s a r ia l p a r e c e
r a c a r a c te r iz a r s e p o r l a o b t e n c i n d e r e n ta s e s p u r ia s ,
y a q u e l o s in g r e s o s e c o n m i c o s n a tu r a le s h a n e s t a d o
p r e s e n t e s e n v a r io s m o m e n t o s d e l a h is to r ia .
L o s d is t in t o s e n f o q u e s p a r e c e n e s t a r c e r r a n d o u n
c r c u lo : e l r g im e n c e n tr a d o e n e l la is se z fa ir e d e
c o m i e n z o s d e s i g l o f u e a b a n d o n a d o d u r a n te l a g r a n
d e p r e s i n d e l o s a o s tr e in ta , y la e s t r a t e g ia in t e r v e n
c io n is t a p o s t e r io r d e l a s u s t it u c i n d e i m p o r t a c io n e s
s e e m p e z a d e s m a n t e la r d u r a n te la c r i s i s d e la d e u d a
d e lo s a o s o c h e n ta . L o q u e a h ora se d e b a te e s si e l
lib r e j u e g o d e la s f u e r z a s d e l m e r c a d o c o n d u c ir a l
p a s a u n m e jo r d e s e m p e o , o s i s e d e b e d is e a r u n
e n f o q u e n o r m a t iv o d is t in t o y q u im p lic a r a e s t o .
N o q u e d a c la r o p o r q u e l d e s m a n t e la m ie n t o d e
la s p o lt ic a s in te r v e n c io n is ta s c o n s e g u ir a p e r se u n c r e
c im ie n t o e le v a d o y e s t a b le . E l p a s s i g u e d e p e n d ie n d o
d e la s e x p o r t a c io n e s b a s a d a s e n n o t a b le s v e n ta ja s n a tu
r a le s , l o q u e t o m a in e s t a b le e l c r e c im ie n t o a la r g o p la
z o y c o n d u c e a l o q u e s e h a d a d o e n lla m a r e l c r e c i
m ie n t o u lt r a s e s g a d o . H a y r a z o n e s p o d e r o s a s p a ra
a p o y a r e l d e s m a n t e la m ie n t o d e la m a y o r a d e la s p o l
t ic a s c e n tr a d a s e n la s u s t it u c i n d e im p o r t a c io n e s , a s
c o m o t a m b i n la s h a y p a ra s u g e r ir q u e s e p r e c is a u n
tip o d ife r e n te d e in t e r v e n c i n e n e l m e c a n is m o d e m e r
c a d o . L a s l e c c i o n e s q u e s e d e s p r e n d e n d e l o s p la n te a
m ie n t o s d e p o lt ic a e c u a to r ia n o s p u e d e n arrojar lu z s o
b r e c m o p e r fila r u n a n u e v a e s tr a te g ia , u n o d e c u y o s
a s p e c t o s p r in c ip a le s e s c m o e v ita r q u e la s e m p r e s a s
m a n u fa c tu r e r a s p r o c u r e n o b te n e r r e n ta s e s p u r ia s .
E n la s s e c c i o n e s s ig u ie n t e s s e d e s a r r o lla e l a r g u
m e n t o e n f o r m a d e s c r ip t iv a y c r o n o l g ic a . E n l a s e
g u n d a s e c c i n s e ilu str a e l p r o b le m a d e l c r e c im ie n t o
in e s ta b le m e d ia n te s e r ie s c r o n o l g ic a s q u e a b a r c a n g ra n

VENTAJAS COMPARATIVAS EXTRAORDINARIAS Y CRECIMIENTO A LARGO PLAZO; EL CASO DE ECUADOR

ANDRE A. HOFMAN Y RUDOLF M. BUITELAAR
 REVISTA DE LA CEPAL
p a r te d e l s i g l o X X y s e e s t a b le c e u n a c o m p a r a c i n
in te r n a c io n a l. E n la te r c e r a s e c c i n s e p o s t u la la h ip
t e s i s d e q u e e s t e p r o b le m a p u e d e a tr ib u irse a la p r e s e n
c ia d e v e n ta ja s c o m p a r a tiv a s e x tr a o r d in a r ia s , q u e p r o
v o c a n l o s e f e c t o s d e la e n f e r m e d a d h o la n d e s a .
L a c u a r ta s e c c i n s e v a l e d e la c o n s t r u c c i n d e
s e r ie s c r o n o l g i c a s d e la r g o p la z o d e la s e x p o r t a c io n e s
y l o s t ip o s d e c a m b io e f e c t i v o s r e a le s p a ra ilu str a r lo s
e f e c t o s d e l a u g e y la c a d a e x p o r ta d o r e s b a jo d if e r e n
t e s r e g m e n e s n o r m a tiv o s . H a y tr es o b s e r v a c io n e s d e
c i s i v a s p a r a a v a la r e l a r g u m e n to : la p r im e r a e s q u e u n
a u g e e x p o r ta d o r e n u n r g im e n d e la is s e z fa ir e im p id e
e n e f e c t o e l d e s a r r o llo d e o tr o s b i e n e s c o m e r c ia b le s ; la
s e g u n d a e s q u e u n a c a d a d e la s e x p o r t a c io n e s p r o v o c a
c a m b i o s d e l r g im e n n o r m a tiv o ; y l a te r c e r a e s q u e la
p o l t ic a d e s u s t it u c i n d e im p o r t a c io n e s d is e a d a p ara
m o d if ic a r l o s e f e c t o s d e l a u g e e x p o r ta d o r , e s t im u l e l
II
El problema fundamental: la inestabilidad
del crecimiento econmico y la
productividad a largo plazo
E l p e r o d o 1 9 0 0 - 1 9 8 9 s e h a s u b d iv i d i d o c o m o s e i lu s
tra e n l o s c u a d r o s 1 y 2 a f i n d e p o s ib ilit a r la s c o m p a
r a c i o n e s i n t e r n a c io n a le s ( M a d d is o n , 1 9 8 6 y 1 9 9 1 y
H o f m a n , 1 9 9 3 a ) . P o r c ie r t o , c u a n d o s e trata d e u n
p a s e n p a r tic u la r e s t o s p u n t o s d e r e f e r e n c ia s o n d e
m a s i a d o r g i d o s , p o r l o q u e e n e l c a s o e c u a t o r ia n o
d a r e m o s l a s e t a p a s a p r o p ia d a s , c u a n d o p r o c e d a . S in
e m b a r g o , c a b e s e a la r q u e n u e s tr a s e t a p a s c a lz a n b a s
ta n te b i e n c o n e l d e s a r r o llo e c o n m i c o d e e s t e p a s
(B e n a lc a z a r , 1 9 8 9 , y H o fm a n , 1 9 9 4 ).
L o s p r im e r o s a o s d e l s i g l o X X m u e s tr a n u n
r p id o c r e c i m i e n t o , im p u l s a d o p r i n c ip a lm e n t e p o r la s
e x p o r t a c i o n e s d e c a c a o ( e s p e c i a l m e n t e , e n tr e 1 9 0 8 y
1 9 1 4 ) ( M o n e a d a , 1 9 9 1 , y S a l g a d o , 1 9 8 9 ) . E n la e ta p a
c o m p r e n d id a e n tr e 1 9 1 4 y 1 9 2 4 e l c r e c im ie n to fu e
r e l a t iv a m e n t e l e n t o d e b i d o , e n tr e o tr a s c o s a s , a l a p r i
m e r a g u e r r a m u n d ia l y la d i s m i n u c i n d e la s e x p o r t a
c i o n e s d e c a c a o . E n e l s e g u n d o lu s t r o d e l o s a o s
v e in t e l a s t a s a s d e c r e c i m i e n t o m e jo r a r o n l u e g o d e
r e f o r m a s in s t i t u c i o n a l e s ( la c r e a c i n d e l B a n c o C e n
tr a l) y p o l t ic a s o r ie n t a d a s a l d e s a r r o llo y e l f o m e n t o
d e l a s e x p o r t a c i o n e s ( D r a k e , 1 9 8 4 , R o d r g u e z , 1 9 8 7
y M a r c h n R o m e r o ( c o m p .) , 1 9 8 7 ) .
VENTAJAS COMPARATIVAS EXTRAORDINARIAS Y CRECIMIENTO A LARGO PLAZO: EL CASO DE ECUADOR
ANDRE A. HOFMAN Y RUDOLF M. BUITELAAR
54 > D I C I E M B R E 1994 151
r e p u n te d e o tr o s b ie n e s c o m e r c ia b le s , p e r o n o lo g r
o f r e c e r u n a b a s e s o s t e n ib le p a ra d iv e r s if ic a r la s e x p o r
t a c io n e s y e s ta b iliz a r e l c r e c im ie n t o .
P a ra e x p lic a r s o b r e t o d o l a te r c e r a o b s e r v a c i n ,
e n la q u in ta s e c c i n s e a n a liz a n c o n c ie r t o d e t a l le l o s
e n f o q u e s d e p o l t ic a y e n la s e x t a e l c o m p o r ta m ie n t o
d e la s e m p r e s a s e n d if e r e n t e s e t a p a s d e l c i c l o a u g e -
c a d a . L a c o n c lu s i n g e n e r a l e s q u e la p o l t ic a d e
s u s t it u c i n d e i m p o r t a c io n e s c r e u n a in d u s tr ia m a
n u fa c tu r e r a q u e e r a a p e n a s c o m p e t it iv a , s o b r e t o d o
p o r q u e s u s t it u a l o s in g r e s o s e c o n m i c o s p r o v e n i e n
t e s d e u t ilid a d e s i m p r e v is t a s p o r in g r e s o s e c o n m i c o s
i n d u c id o s p o r p o l t ic a s . E n l a s p t im a y lt im a s e c
c i n s e a n a liz a n l o s l in e a m i e n t o s d e p o l t ic a q u e m i
n i m i z a n l o s e f e c t o s n o c i v o s d e la e x i s t e n c i a d e in g r e
so s e s p u r io s y se p r e se n ta n una s n te s is y la s
c o n c l u s i o n e s d e l tr a b a jo .
L a G ra n D e p r e s i n te r m in c o n e s t a f a s e p r o
m is o r ia y s u m i a l E c u a d o r , j u n t o c o n A m r ic a L a tin a
y e l r e s to d e l m u n d o , e n u n p e r o d o r e c e s iv o . H e m o s
d iv id id o e s t e ltim o e n d o s s u b p e r o d o s 1 9 2 9 - 1 9 3 8
y 1 9 3 8 - 1 9 5 0 y a q u e a m b o s m u e str a n r e s u lta d o s m u y
d ife r e n te s a e s c a la m u n d ia l. E l p r im e r o , 1 9 2 9 - 1 9 3 8 ,
m o s tr u n a d e s a c e le r a c i n a e s c a la m u n d ia l d e l c r e c i
m ie n t o p e r c p ita . E s t e p a n o r a m a c a m b i r a d ic a lm e n te
e n e l s e g u n d o , 1 9 3 8 - 1 9 5 0 , c u a n d o e l m u n d o s u fr i e l
d e s a s tr e d e la s e g u n d a g u e r ra m u n d ia l y A m r ic a L a t i
n a , r e la tiv a m e n te in ta c ta , a u m e n t s u s e x p o r t a c io n e s e
i n i c i u n p r o c e s o d e in d u s tr ia liz a c i n b a s a d o e n la s u s
tit u c i n d e im p o r t a c io n e s in d u c id o t a m b i n p o r la n o
d is p o n ib ilid a d d e im p o r t a c io n e s , lo q u e f o m e n t e l c r e
c im ie n t o e c o n m ic o ( B lo m s t r m y M e lle r , 1 9 9 0 , y
A b r il-O je d a , 1 9 9 0 ).
L a s t a s a s d e c r e c i m i e n t o p e r c p i t a e n tr e 1 9 5 0
y 1 9 8 9 ( c u a d r o 1 ), in d ic a n u n a a c e l e r a c i n d e l m i s
m o e n E c u a d o r y A m r i c a L a t in a d u r a n te e l p e r o d o
1 9 5 0 - 1 9 8 0 , y u n a d e s a c e le r a c i n e x tr e m a , in c lu s o
c o n u n c r e c im ie n to p e r c p ita n e g a tiv o , e n lo s a o s
o c h e n t a . E l p a n o r a m a e s d is t in t o p a r a l o s p a s e s a s i
t i c o s y l o s p a s e s a d e la n t a d o s q u e m u e s t r a n u n a a c e
152 REVISTA DE LA CEPAL 54 D I C I E M B R E 1994

l e r a c i n d e l c r e c i m i e n t o m u c h o m a y o r e n tr e 1 9 5 0 y
1 9 7 3 ; p e r o l o s p r im e r o s s i g u i e r o n c r e c i e n d o i n c l u s o
u n p o c o m s e n tr e 1 9 7 3 y 1 9 8 0 y v o l v i e r o n a h a c e r
lo e n tr e 1 9 8 0 y 1 9 8 9 , e n ta n t o q u e l o s seg u n d o s
d e s a c e le r a r o n a b r u p ta m e n te su c r e c im ie n to en tr e
1 9 7 3 y 1 9 8 0 y m o s t r a r o n s l o u n a l e v e a c e l e r a c i n
e n lo s a o s o c h e n ta .
E n e l c u a d r o 2 s e c o m p a r a n l o s d is t in t o s n i v e l e s
d e PIB p e r c p it a c o n e l d e l o s E s t a d o s U n id o s p a r a e l
p e r o d o 1 9 0 0 - 1 9 8 9 .
P o r ta n to , r e s u lta c la r o q u e e l h is to r ia l d e l c r e c i
m ie n t o d e l E c u a d o r e n u n a p e r s p e c tiv a c o m p a r a d a e s
b a s ta n te s a t is f a c t o r io . N o o b s ta n te , u n e s t u d io m s d e
t e n id o r e v e la a lg u n o s i n c o n v e n ie n t e s im p o r ta n te s . E n
e l g r f ic o 1 fig u r a n d a to s s o b r e e l c r e c im ie n t o a n u a l
d e l PIB p e r c p ita e x p r e s a d o e n d la r e s c o n s t a n t e s e n
tre 1 9 4 0 y 1 9 9 0 . A p r im e r a v is t a e l r e g is tr o d e l c r e c i
m ie n t o e s a l g o in e s t a b le . E l c r e c im ie n t o p a ra t o d o e l
p e r o d o d e 5 0 a o s a lc a n z a e n p r o m e d io a 2 .5 % a n u a l,
p e r o la d e s v i a c i n e s t n d a r e s d e 4 .7 % . E n l o s a o s
c u a r e n ta , s e te n ta y o c h e n t a la s ta s a s d e c r e c im ie n t o
o s c i la n e n tr e 8 y 10% a n u a l, o s o n n e g a t iv a s .
E s t e c r e c im ie n t o in e s t a b le p u e d e r e la c io n a r s e c o n
e l d e s e m p e o d e la s e x p o r t a c i o n e s , c o m o s o s t e n d r e
m o s e n e l p r r a fo s i g u i e n t e , m s t e r ic o . L a s e x p o r t a
c i o n e s t o t a le s p e r c p it a e n d la r e s c o n s t a n t e s d u r a n
te e s e m i s m o p e r o d o d e 5 0 a o s m u e s tr a n u n a ta s a
d e c r e c im ie n t o p r o m e d io s u p e r io r a 7 % a n u a l, p e r o
c o n u n a d e s v i a c i n e s t n d a r d e 2 6 % . E s d e c ir , la s
t a s a s d e c r e c i m i e n t o a n u a le s h a n l le g a d o a e le v a r s e
h a sta 80% o m s , y t a m b i n h a n c a d o a -2 0 % o
m en o s.
O tras fa lla s d e l d e s e m p e o d e l c r e c im ie n to a la rg o
p la z o m s b ie n fa v o r a b le d e l E c u a d o r s e r e fie r e n a l c r e
c im ie n t o d e la p r o d u c tiv id a d , y c o n c r e ta m e n te a la d e n
sid a d d e c a p ita l d e d ic h o c r e c im ie n to y a la c a lid a d d e la
m a n o d e ob ra. E n u n a r tc u lo d e H o fm a n ( 1 9 9 3 b ) , q u e
trata d e la p r o d u c tiv id a d d e l e m p le o e n E c u a d o r y lo s
p a s e s la tin o a m e r ic a n o s, s e m u e str a q u e e n e l p r im er o
( s a lv o e n tre 1 9 2 9 y 1 9 3 8 ) la s ta sa s d e c r e c im ie n to so n
s is te m tic a y s ig n ific a tiv a m e n te su p e r io r e s a la s d e lo s
ltim o s . E n c u a n to a la p r o d u c tiv id a d d e l c a p ita l e l c u a
d ro g e n e r a l e s a lg o d istin to y a q u e E c u a d o r te n a a e s t e
r e s p e c to u n c r e c im ie n to m e n o r e n tr e 1 9 5 0 y 1 9 8 9 q u e e l

Producto interno bruto per cpita, 1900-1989.

(T a s a s m e d ia s a n u a le s d e c r e c im ie n to )

Pas/regin 1900-1913 1913-1929 1929-1950 1950-1973 1973-1980 1980-1989 1900-1989

Ecuador 2.5 1.6 2.0 2.9 3.3 -0.7 2.2

Amrica Latina 1.9 1.6 1.7 2.5 2.3 -0.6 1.7
Pases asiticos 0.5 1.0 -0.6 4.8 5.4 5.9 2.3
Pennsula Ibrica 1.1 0.7 0.4 5.3 1.4 1.9 2.1
Pases adelantados 1.2 1.5 0.5 4.7 1.8 2.1 2.1
Estados Unidos de Amrica 2.0 1.7 1.5 2.2 1.0 2.2 1.8

F u e n te : A.A. Hofman, 1993b.

Producto interno bruto per cpita, 1900-1989

(E s ta d o s U n id o s d e A m r ic a = 100)

Pas/regin 1900 1913 1929 1950 1973 1980 1989

Ecuador 12 13 13 16 19 22 17
Amrica Latina (promedio) 29 29 28 28 29 32 24
Pases asiticos 18 15 14 9 16 22 26
Pennsula Ibrica 34 31 28 21 41 42 40
Pases adelantados 60 54 51 43 68 71 70
Estados Unidos de Amrica 100 100 100 100 100 100 100

F u e n te : A.A. Hofman, 1993b.

VENTAJAS COMPARATIVAS EXTRAORDINARIAS Y CRECIMIENTO A LARGO PLAZO: EL CASO DE ECUADOR

ANDRE A. HOFMAN Y RUDOLF M. BUITELAAR
 REVISTA DE LA CEPAL
Ecuador: Tasas de crecim iento per cpita,
1940-1990
III
La hiptesis: la enfermedad holandesa
conduce al crecimiento inestable
D e s d e q u e l a r e v i s t a T h e E c o n o m ist a c u la e x p r e
s i n e n f e r m e d a d h o l a n d e s a , a l r e f e r ir s e a l o s p r o
b l e m a s d e la e c o n o m a h o l a n d e s a c o m o c o n s e c u e n c ia
d e l a lz a d e l g a s n a tu r a l l u e g o d e la p r im e r a c r is is
p e tr o le r a , s t a s e h a a s o c i a d o c a s i s ie m p r e c o n la s i
tu a c i n e x is te n te e n lo s p a s e s e x p o r ta d o r e s d e p e tr
l e o . E m p e r o , c o n c e p t u a l m e n t e p u e d e a p lic a r s e ( y s e
h a a p lic a d o ) a t o d a s u e r te d e g r a n d e s u t ilid a d e s i m
p r e v is t a s q u e o b t i e n e u n a e c o n o m a . E n B i a n c h i y
N o h a r a ( 1 9 8 8 ) , e l c o n c e p t o d e v e n t a j a c o m p a r a tiv a
e x t r a o r d in a r ia s e u t i l iz a c o m o s u s t it u t o d e e n f e r m e
d a d h o l a n d e s a , y s e a p l i c a a la e x p e r i e n c i a d e l d e s a
r r o llo h i s t r i c o d e A m r i c a L a tin a c o n e l q u e c a lz a
m u y b ie n . S e g u i r e m o s a q u s u a r g u m e n t a c i n a f i n d e
id e n t i f ic a r l o s e f e c t o s q u e r a s tr e a r e m o s e n t o d a la
e x p e r i e n c i a d e l d e s a r r o llo e c u a t o r ia n o .
L a h i p t e s i s m e d u la r p o s t u la q u e la e x p l o t a c i n
ir r e s tr ic ta d e l o s i n g r e s o s e c o n m i c o s c r e a d i s t o r s i o
n e s q u e f a v o r e c e n ta n to a l o s s e c t o r e s c o n v e n ta ja s
c o m p e t i t i v a s e x tr a o r d in a r ia s c o m o a l o s s e c t o r e s d e
b i e n e s n o c o m e r c i a b l e s , e im p i d e la p r o d u c c i n d e
o tr o s b ie n e s c o m e r c ia b le s . E sta h ip te s is s e b a s a e n
u n a r g u m e n t o e s t t i c o y o tr o d i n m ic o . E l a r g u m e n to
e s t tic o s o s tie n e q u e u n a u g e e x p o r ta d o r m o d ific a lo s
p r e c i o s r e l a t iv o s a f a v o r d e u n b i e n c o m e r c i a b l e e n
VENTAJAS COMPARATIVAS EXTRAORDINARIAS Y CRECIMIENTO A LARGO PLAZO: EL CASO DE ECUADOR
ANDRE A. HOFMAN Y RUDOLF M. BUITELAAR
54 D I C I E M B R E 1994 153
p r o m e d io d e lo s p a s e s la tin o a m e r ic a n o s. E n c u a n to a la
p r o d u ctiv id a d to ta l d e lo s fa c to r e s E c u a d o r te n a u n b u en
d e s e m p e o , p u e s reg istr a b a e l m a y o r c r e c im ie n to ju n to
c o n C o lo m b ia . P o r l o q u e s e r e fie r e a lo s in s u m o s la b o
r a le s, s e o b s e r v a q u e la ta sa d e c r e c im ie n to d e la c a lid a d
d e la m a n o d e o b ra e s m u y in fe r io r a lo s e st n d a r e s d e
o tras e c o n o m a s e n d e sa r r o llo .
E n s u m a , e l h is t o r ia l d e c r e c i m i e n t o d e l E c u a d o r
e n e s t e s i g l o h a s id o f a v o r a b le d e n tr o d e u n a p e r s p e c
t iv a c o m p a r a tiv a , p e r o c o n l o s p r o b le m a s d e u n a g r a n
in e s t a b ilid a d . E l d e s e n c a d e n a n t e d e e s t a s it u a c i n s e
n a e l d e s e m p e o g lo b a l m u y in e s t a b le , p e r o n o o b s
ta n te d in m ic o , d e la s e x p o r t a c io n e s . O tr o s p r o b le
m a s v i n c u l a d o s c o n e l d e s e m p e o d e l c r e c im ie n t o
e c u a t o r ia n o s o n l a d e n s id a d d e c a p it a l d e l c r e c i m i e n
t o y l a le n t a m e jo r a d e l a c a lid a d d e la m a n o d e o b r a .
a u g e , l o q u e t ie n e u n im p a c t o s im ila r a u n i m p u e s t o
g e n e r a l so b r e lo s d e m s b ie n e s c o m e r c ia b le s . E l m e
c a n i s m o f u n c i o n a c o m o s ig u e : la a f l u e n c ia m a s i v a d e
d i v i s a s p r o v o c a u n a u m e n t o b r u s c o d e la d e m a n d a
in te r n a . E s t o e j e r c e u n a p r e s i n in f la c io n a r ia s o b r e
l o s b i e n e s n o c o m e r c i a b l e s , s u p o n ie n d o q u e e l c r e c i
m ie n t o d e la p r o d u c c i n d e e s t o s b i e n e s n o p o d r
ig u a la r a l d e la d e m a n d a . L a fu e r te i n v e r s i n p b lic a
e n b i e n e s n o c o m e r c i a b l e s (in fr a e s tr u c tu r a , s e r v ic io s
p b l i c o s ) e x a c e r b a e s t a s p r e s io n e s in f la c io n a r ia s e n
e l c o r t o p l a z o , y a q u e d e b e tr a n sc u r rir u n t ie m p o c o n
s id e r a b le a n t e s d e q u e a u m e n t e l a p r o d u c c i n . L o s
p r e c io s d e l o s b i e n e s c o m e r c i a b l e s s e c o n t r o la n m e
d ia n te e l a u m e n t o d e la s im p o r t a c io n e s . L o s t ip o s d e
c a m b i o s e a p r e c ia r n m e n o s q u e la ta s a d e i n f l a c i n
in te r n a , y s e a p r e c ia r e l t ip o d e c a m b io e f e c t i v o r e a l.
S e p r o d u c e a s u n a p r d id a d e c o m p e t it iv id a d , q u e
im p id e e l c r e c i m i e n t o d e o t r o s b i e n e s c o m e r c i a b l e s y
e r o s io n a la v e n t a j a c o m p a r a tiv a d e l b i e n c o m e r c i a b l e
e n a u g e . P o r e n d e , e l m o v i m ie n t o d e l t ip o d e c a m b io
e f e c t i v o r e a l e s f u n d a m e n t a l e n e s t o s m e c a n is m o s , y
a u n q u e n o c o n s t it u y e la n ic a e x p l ic a c i n , e n la p r x i
m a s e c c i n s e u t iliz a r e l n d ic e d e l t ip o d e c a m b io
e f e c t i v o r e a l p a r a ilu str a r la i n c id e n c i a d e l o s e f e c t o s
d e la e n f e r m e d a d h o la n d e s a
154 REVISTA DE LA CEPAL
E l a r g u m e n t o d i n m i c o a fir m a q u e la e x p l o t a
c i n d e e s t o s i n g r e s o s c o n d u c e a d is t o r s i o n e s p e r m a
n e n te s d e l o s m e r c a d o s d e p r o d u c t o s d e c a p it a l y
l a b o r a le s e n c u a n t o a l a n a tu r a le z a d e la o b t e n c i n d e
r e n ta s . L a c o m b i n a c i n d e a m b o s a r g u m e n t o s l l e v a a l
f e n m e n o d e l c r e c i m i e n t o u l t r a s e s g a d o , c a r a c t e r iz a d o
p o r u n a e s p e c ia liz a c i n c a s i e x c lu s iv a e n b ie n e s c o
m e r c ia b le s c o n v e n t a j a c o m p e t i t i v a e x tr a o r d in a r ia y
e n b ie n e s n o c o m e r c ia b le s .
S i l o s a u g e s e x p o r t a d o r e s fu e r a n p e r m a n e n t e s y
l a e c o n o m a c a r e c ie r a d e d i s t o r s i o n e s , e s t a e s p e c i a l i
z a c i n te n d r a e s c a s a im p o r t a n c ia p a r a e l c r e c i m i e n t o
a la r g o p l a z o . S i n e m b a r g o , l o s a u g e s e x p o r t a d o r e s
s o n p o r n a tu r a le z a f e n m e n o s tr a n s ito r io s ( a u n q u e p u e
d e h a b e r v a r io s a u g e s e x p o r t a d o r e s s u c e s i v o s ) , y su
e x p l o t a c i n c r e a v a r ia s d i s t o r s i o n e s , p o r e j e m p l o , e n
e l m e r c a d o d e c a p i t a le s , d o n d e la ta s a d e d e s c u e n t o
p r iv a d a c o n t e n d r u n e le m e n t o d e r e n ta e s p u r ia . C o m o
la o b t e n c i n d e r e n ta s e s p u r ia s n o a u m e n t a e l v a lo r
a g r e g a d o ( p r o d u c t o ) , e l c r e c i m i e n t o d e la p r o d u c c i n
t e n d e r a d e s c e n d e r c o n e l t ie m p o , y a q u e s e im p id e
l a f o r m a c i n d e c a p it a l. S i s u p o n e m o s i m p e r f e c c i o
n e s e n l o s m e r c a d o s l a b o r a le s y d e tie r r a s , e l p r o c e s o
d e e r o s i n d e l a u g e e x p o r t a d o r s e a c e le r a , a m e d id a
q u e s u r g e l a b s q u e d a d e s a la r io s s u p r a c o m p e t it iv o s ,
a s c o m o d e b e n e f i c i o s e s p u r i o s m e d ia n t e l a c o n c e n
t r a c i n d e d e r e c h o s d e p r o p ie d a d . S i , a d e m s , a g r e g a
m o s a l a r g u m e n t o l a e x i s t e n c i a d e la c o m p e t e n c i a
IV
Auge y cada de las exportaciones
S e h a n e la b o r a d o s e r ie s d e la r g o p la z o , e n d la r e s c o n s
ta n te s d e 1 9 8 0 , p a r a la s e x p o r t a c io n e s , e l tip o d e c a m
b i o e f e c t i v o r e a l', y e l PIB ( B u ite la a r y H o f m a n , 1 9 9 3 ).^
E n l o s s u b p r r a fo s s ig u i e n t e s a n a liz a r e m o s tr es c i c l o s
de auges y c a d a s . E l p r im e r o e s e l d e l c a c a o c o n u n
a u g e a c o m i e n z o s d e l s i g l o X X s e g u i d o d e s u c o la p s o
y l a d i v e r s if i c a c i n d e l a s e x p o r t a c io n e s d u r a n te e s t e
s i g l o . L a g r a n d e p r e s i n y l o s a o s d e la s e g u n d a g u e
rra m u n d ia l n o p u e d e n c o n s id e r a r s e c o m o p a r te d e u n
d e t e r m in a d o c i c l o e c u a to r ia n o d e a u g e y c a d a , y se
' El tipo de cambio efectivo real se calcul slo con el tipo de
cambio nominal y los ndices de precios al consumidor de los
Estados Unidos y Ecuador. Se necesitara un enfoque ms refinado
para conciderar el impacto de los instrumentos de poltica indus
VENTAJAS COMPARATIVAS EXTRAORDINARIAS Y CRECIMIENTO A LARGO PLAZO: EL CASO DE ECUADOR
ANDRE A. HOFMAN Y RUDOLF M. BUITELAAR
54 D I C I E M B R E 1994
in t e r n a c io n a l, q u e h a c e q u e l a e c o n o m a e x p o r t a d o r a
s e a u n a g e n t e e c o n m i c o s in i n f l u e n c ia e n e l p r e c io
e n l o s m e r c a d o s i n t e r n a c io n a le s , r e s u lt a c la r o q u e l o s
b e n e f i c i o s e c o n m i c o s s e d is ip a n y q u e l o s a u g e s e x
p o r ta d o r e s s o n p o r n a tu r a le z a f e n m e n o s tr a n s ito r io s .
N o o b s t a n t e , e n te o r a , b a s ta r a c o n u n a ta s a p t im a
d e a h o r r o i n t e m o y a c u m u la c i n d e a c t iv o s p a r a m a n
te n e r e l p o t e n c ia l d e c r e c i m i e n t o a la r g o p la z o . S in
e m b a r g o , h a b id a c u e n t a d e la s i m p e r f e c c i o n e s m e n
c io n a d a s , la a c u m u la c i n d e c a p it a l s e lim ita r a la
a c t iv id a d e n a u g e y n o a lc a n z a r a l a ta s a n e c e s a r ia
p a r a u n c r e c i m i e n t o p t i m o d e la r g o p la z o . P o r e n d e ,
e l c r e c i m i e n t o u l t r a s e s g a d o r e s u lt a n t e e s m e n o r q u e
e l c r e c i m i e n t o p o t e n c i a l a la r g o p l a z o , y a d e m s d e
c a r c te r in t e r m it e n t e .
P o r c ie r to q u e l a in te r v e n c i n n o r m a tiv a p u e d e a l
terar e l e f e c t o d e l o s a u g e s te m p o r a le s. P e r o e l p r o b le m a
e s s i h a y a r g u m e n to s q u e d e m u e str e n q u e e s a s in te r v e n
c io n e s v a n a a u m e n ta r e l b ie n e sta r d e la s p e r so n a s . E s
te r ic a m e n te p o s ib le , s i s u p o n e m o s q u e la s e c o n o m a s
d e e s c a la , lo s e f e c t o s d e l a p r e n d iz a je t e c n o l g ic o y e x -
t e m a lid a d e s s im ila r e s s o n m a y o r e s e n o tr o s b ie n e s tra n -
s a b le s q u e e n l o s q u e e s t n e n a u g e , q u e u n a d is to r s i n
d e l o s p r e c io s r e la tiv o s in d u c id a p o r p o ltic a s a fa v o r d e
o tr o s b ie n e s tr a n sa b le s p u e d a c o n d u c ir a u n c r e c im ie n to
m a y o r a la r g o p la z o e in c r e m e n ta r e l b ie n e sta r . S in e m
b a r g o , d e p e n d e d e l tip o d e in s tr a m e n to s q u e s e u tilic e n
y la m a n e r a d e im p le m e n ta r lo s .
tratan e n e s t e c i c l o h a s ta e l t r m in o d e la d e p r e s i n
( 1 9 3 7 ) , y e n e l s ig u ie n t e a partir d e e s e a o e n a d e la n
te . E s t e s e g u n d o c i c l o c o m e n z r e a lm e n te c o n e l a u g e
d e l b a n a n o a c o m ie n z o s d e l o s a o s c in c u e n t a y d u r
h a s ta c o m ie n z o s d e l a u g e p e tr o le r o e n l a d c a d a d e
1 9 7 0 . E l te r c e r c i c l o (p e t r le o y d e u d a ) c o n t in a h a s ta
a h o ra . E n c a d a u n o d e e s t o s s u b p e r o d o s a n a liz a r e m o s
l o s r e s u lta d o s c o n r e s p e c t o a l p r o d u c to e n a u g e y a la s
e x p o r t a c io n e s d is tin ta s d e a q u e lla s p o s e e d o r a s d e v e n
ta ja s c o m p a r a tiv a s e x tr a o r d in a r ia s.
trial y comercial. (Vase, por ejemplo, la obra de Schydlowski, S.
Levy, R. Parot, M. Rodrguez, S. Hunt e I. Mezzera, en el Center
for Latin American Development Studies, Universidad de Boston.)
^ Estas series pueden solicitarce a los autores.
 REVISTA DE LA CEPAL 54 D I C I E M B R E 1994 155

1. E l c ic lo d e l c a c a o
A c o m i e n z o s d e l s i g l o X X E c u a d o r e x p e r im e n t u n
p e r o d o d e r p id o c r e c im ie n t o e c o n m ic o e n q u e la s
e x p o r t a c io n e s d e c a c a o fu e r o n e l e le m e n t o d o m in a n te .
E l a u g e p r e v io a la p r im e r a g u e r r a m u n d ia l s e e s t im u l
c o n l a a p e r tu r a d e l C a n a l d e P a n a m e n 1 9 1 4 . E c u a d o r
e r a e l p r in c ip a l e x p o r ta d o r m u n d ia l d e c a c a o y p o s e a
e l 2 0 % d e l m e r c a d o . E l a u g e l l e g a s u a p o g e o h is t r i
c o e n tr e 1 9 0 8 y 1 9 1 4 . L a s e x p o r t a c io n e s a s c e n d ie r o n a
u n o s 7 7 m i ll o n e s d e d la r e s (d la r e s c o n s t a n t e s d e
1980) e n l o s a o s 1 9 1 4 y 1 9 1 6 . E n 1 9 1 8 d e c lin a r o n ,
p e r o v o l v ie r o n a rep u n ta r a u n o s 6 0 m i ll o n e s d e d la
r e s e n 1 9 1 9 - 1 9 2 0 . E l m o v i m ie n t o d e l tip o d e c a m b io
e f e c t i v o r e a l f u e e l p r e v is t o . L a m o n e d a n a c io n a l s e
a p r e c i h a s ta 1 9 1 4 , y s e d e p r e c i c o n s id e r a b le m e n t e
d e s p u s d e 1 9 1 8 . E s t o s u g e r ir a la p r e s e n c ia d e la e n
f e r m e d a d h o la n d e s a e n la s e g u n d a d c a d a (g r fic o 2 ).
L a s d e m s e x p o r t a c io n e s , c o m p u e s t a s p r in c ip a lm e n te
d e c a f , ta g u a , c a u c h o y m a d e r a c a y e r o n s o s t e n id a
m e n t e d e s d e c a s i 3 7 m i ll o n e s d e d la r e s e n 1 9 1 2 a u n a
b a ja r c o r d in fe r io r a 11 m i ll o n e s d e d la r e s e n 1 9 2 1 -
1 9 2 2 . S e c o n f ir m a a s l a h i p t e s i s d e l a e n fe r m e d a d
h o la n d e s a a l p r o d u c ir s e u n fu e r te d e s c e n s o d e la s d e
m s e x p o r t a c io n e s d u r a n te e l a u g e d e l c a c a o . L a p o l t i
c a e c o n m ic a d e e s o s a o s s u e l e c a r a c te r iz a r s e p o r u n
r g im e n d e la isse z fa ir e . N o o b s ta n te , in c lu s o a s , la s
q u e s e r e a liz a r o n t a m b i n g r a n d e s o b r a s d e s a n e a
m ie n t o y d e a lu m b r a d o p b l i c o e n Q u it o y G u a y a q u il
( m e d ia n t e e m p r e s a s e x tr a n je r a s ), a s c o m o c a m b i o s
in s t i t u c i o n a l e s im p o r ta n te s ( l e y d e e d u c a c i n , s e p a r a
c i n d e la I g l e s i a y e l E s t a d o , e t c .) (CEPAL, 1 9 5 3 ) .
E n l o s a o s p o s tr e r o s d e e s t e c i c l o ( 1 9 2 6 - 1 9 3 0 ) la
e str u c tu r a d e la s e x p o r t a c io n e s s e d i v e r s if ic c o n la
in c lu s i n d e l c a f ( f e n m e n o m s b ie n e s p o n t n e o , p r o
d u c to d e l o s p r e c io s f a v o r a b le s ) y e l a rro z, l o q u e r e d u
j o la c o n t r ib u c i n d e la s e x p o r t a c io n e s d e c a c a o a m e
nos de 50% de la s e x p o r ta c io n e s to ta le s . L as
e x p o r t a c io n e s d is tin ta s d e l c a c a o s u b ie r o n e n l o s a o s
v e in t e , l u e g o d e la d e p r e c ia c i n d e la m o n e d a c o n u n
d e s f a s e c r o n o l g i c o d e v a r io s a o s . L a to ta lid a d d e la s
e x p o r t a c io n e s d is tin ta s d e l c a c a o s e e n c u m b r a r o n d e
1 8 m i ll o n e s d e d la r e s e n 1 9 2 2 a 4 9 m i ll o n e s d e d la
r e s e n 1 9 2 8 , l o q u e r e d u jo a m e n o s d e u n te r c io la
p a r tic ip a c i n d e la s e x p o r t a c io n e s d e c a c a o e n e l to ta l.
P o r l o ta n to , c a b r a c o n c lu ir c la r a m e n te q u e e l c o la p s o
d e e s t a s ltim a s im p u ls la s r e fo r m a s n o r m a tiv a s , la s
q u e j u n t o c o n u n a d e p r e c ia c i n m o n e ta r ia y l o s e s f u e r
z o s d e l s e c to r p r iv a d o p a ra a u m e n ta r o tr a s e x p o r t a c io
n e s p a r e c e n h a b e r t e n id o l o s e f e e t o s d e s e a d o s .
L a g ra n d e p r e s i n d e c o m ie n z o s d e la d c a d a d e
1 9 3 0 p u s o t r m in o r e p e n tin a m e n te a e s t a m o d e s t a r e c u
p e r a c i n , c o n l o q u e l o s in g r e s o s to ta le s d e e x p o r ta c i n
b a ja ro n a u n a c ifr a s in p r e c e d e n te s in fe r io r a 3 0 m i ll o
n e s d e d la r e s e n 1 9 3 3 . N u e v a m e n te , la s d e v a lu a c io n e s ,

a u to r id a d e s r e a c c io n a r o n fr e n te a la s c ir c u n s ta n c ia s e c o l o s c o n tr o le s c a m b ia r lo s y la s a lz a s a r a n c ela ria s fu e r o n

n m ic a s . U n a e c o n o m a a g r c o la f u n d a m e n ta lm e n te a u - n e c e s a r ia s p ara aju sta rse a u n n iv e l e x tra o r d in a r ia m e n te

t o s u f ic ie n t e s e tr a n s fo r m e n e s o s a o s e n u n a e c o n o r e d u c id o d e la c a p a c id a d im p o rta d o ra . A u n a s, s e a g o
taron la s r e s e r v a s d e o r o y d iv is a s , l o q u e o b l i g a m a n
m a a g r o e x p o r ta d o r a , y la f u e n t e p r in c ip a l d e in g r e s o s
te n e r u n tip o d e c a m b io r ea l m u y e le v a d o h a s ta 1 9 4 0 .
tr ib u ta r io s , p r o v e n ie n t e o tr o r a d e l o s g r a v m e n e s im
p u e s t o s a l o s te r r a te n ie n te s se r r a n o s, p a s a r o n a s e r lo s
im p u e s t o s a la s im p o r t a c io n e s , y m s ta rd e a la s e x p o r Ecuador: Exportaciones y tipo de cam bio,
t a c io n e s d e c a c a o . E s t a e v o lu c i n e c o n m ic a a c a rr e 1913-1936
u n a ru p tu ra p o l t ic a e n 1 8 9 5 , c u a n d o la lla m a d a r e v o
lu c i n lib e r a l tr a n sfir i e l p o d e r d e s d e l o s te r r a te n ie n
t e s s e r r a n o s p r e c a p ita lis ta s a l o s a g r o e x p o r ta d o r e s c a
p i t a l is t a s i n c i p i e n t e s , e s d e c ir , a l a n a c i e n t e c l a s e
f in a n c ie r a y c o m e r c ia l d e l lito r a l.
T a m b i n h a y s n t o m a s t p i c o s d e la e n f e r m e d a d
h o l a n d e s a c o m o e s e l fu e r te g a s t o p b l i c o , s o b r e
t o d o e n in fr a e s tr u c tu r a . E l p r o y e c t o d e o b r a s p b lic a s
m s im p o r t a n t e r e a liz a d o e n e s o s a o s f u e l a c o n s
t r u c c i n d e l fe r r o c a r r il e n tr e Q u it o y G u a y a q u il, p a ra
lo c u a l e l g o b ie r n o o b tu v o u n p r sta m o e n e l ex tra n
j e r o . E l fe r r o c a r r il s e in a u g u r e n 1 9 0 8 y a u m e n t
s i g n i f i c a t i v a m e n t e l o s c o n t a c t o s e n tr e a m b a s c iu d a
d e s p r in c ip a le s . E s t o s e l l e v a c a b o d u r a n te e l s e " Tipo de cambio efectivo real
Exportaciones con ventaja comparativa extraordinaria
g u n d o g o b i e r n o d e l g e n e r a l E l o y A lf a r o , p e r o d o e n Exportaciones sin ventaja comparativa extraordinaria

VENTAJAS COMPARATIVAS EXTRAORDINARIAS Y CRECIMIENTO A LARGO PLAZO: EL CASO DE ECUADOR

ANDRE A. HOFMAN Y RUDOLF M. BUITELAAR
156 REVISTA DE LA CEPAL
2. E l c i c l o d e l b a n a n o ( c o n u n p r e lu d io q u e a b a r
c a l o s a o s d e la s e g u n d a g u e r r a m u n d ia l)
T o d a s l a s e x p o r t a c i o n e s s e r e c u p e r a r o n a p a rtir d e
1 9 3 7 . H a s t a 1 9 4 8 la s e x p o r t a c i o n e s e r a n b a s t a n t e d i
v e r s if i c a d a s , c o m o l o ilu s tr a e l n o t a b le r e p u n t e d e la s
e x p o r t a c i o n e s d e s o m b r e r o s d e j ip ij a p a , e l p r in c ip a l
p r o d u c to d e e x p o r ta c i n e n 1 9 4 5 , q u e n o o b sta n te
r e p r e s e n t a b a p o c o m s d e 2 5 % d e l t o ta l ( e s d e c ir , 2 6
d e l o s 1 0 3 m i l l o n e s d e d la r e s c o n s t a n t e s d e 1 9 5 8 ) .
E l g r u e s o d e la s e x p o r t a c i o n e s e n e s o s a o s d e la
s e g u n d a g u e r r a m u n d ia l c o n s i s t a e n a r r o z y c a f , e s t e
lt im o c o n s id e r a d o h a b itu a lm e n te c o m o e l c u a r to p r o
d u c t o d e e x p o r t a c i n d e l E c u a d o r . S in e m b a r g o , n o
h a y m o t i v o s p a r a i n c lu ir u n a u g e c a f e t e r o se p a r a d o
c o n p o s ib le s e fe c to s d e e n fe r m e d a d h o la n d e s a , y a
q u e l a s e x p o r t a c i o n e s d e c a f j a m s f u e r o n la f u e n t e
p r in c ip a l d e in g r e s o d e d i v i s a s y , p o r l o ta n to , n o
p u e d e s u p o n e r s e q u e h a y a n m o d i f i c a d o n o t o r ia m e n t e
la e s tr u c tu r a in te r n a d e p r e c io s .
L a s r e s t r i c c i o n e s a l a s im p o r t a c i o n e s d e b id o a la
f a lt a d e o f e r t a b r in d a r o n l a o p o r t u n id a d p a r a u n a s u s
t it u c i n d e im p o r t a c io n e s e s p o n t n e a , p e s e a l a fu e r
t e a p r e c ia c i n d e l a m o n e d a . D u r a n t e l o s a o s tr e in ta
s e e s t a b l e c i e r o n in d u s t r ia s im p o r t a n t e s c o m o la r e f i
n e r a d e p e t r le o y u n a f b r ic a d e c e m e n t o , a s c o m o
o tr a s in d u s t r ia s fu n d a d a s b s ic a m e n t e p o r i n v e r s io
n i s t a s e x t r a n je r o s . U n e j e m p l o t p i c o d e e s t e f e n m e
n o e s la in d u s t r ia f a r m a c u t ic a c r e a d a p o r u n i n m i
g r a n te i t a lia n o e n 1 9 4 0 . S e d i c e q u e e s t a in d u s tr ia
c r e c i h a s t a e m p le a r a n o m e n o s d e 7 0 0 p e r s o n a s e n
l o s a o s c u a r e n t a , y q u e e x p o r t a b a a l a m a y o r a d e
l o s p a s e s s u d a m e r ic a n o s .
E x a c t a m e n te c u n e s p o n t n e a f u e e s t a s u s titu
c i n d e im p o r t a c io n e s e s u n a c u e s t i n d e b a tib le , p u e s
to q u e l o s a r a n c e le s a la s im p o r t a c io n e s e ra n b a s ta n te
e le v a d o s : la CEPAL r e p o r ta a r a n c e le s d e e n tr e 2 5 y 30%
p a r a la s m a te r ia s p r im a s , d e e n tr e 3 0 y 9 0 % p a ra lo s
i n s u m o s in t e r m e d io s , y d e h a s ta 2 6 5 % p a r a l o s p r o
d u c t o s te r m in a d o s . E l t r m in o e s p o n t n e o s e r e fie r e
n o ta n to a l a f a lt a d e u n a p o l t ic a c o m e r c ia l c o m o a la
a u s e n c ia d e fu n d a m e n t o e n t r m in o s d e la t e o n a e c o
n m ic a , fu n d a m e n t o q u e f u e fo r m u la d o p o r l a cepal
a lr e d e d o r d e 1 9 5 0 . E n t o d o c a s o , l o s a o s d e la g u e r ra
e s tim u la r o n e l c r e c im ie n t o in d u str ia l, p u e s e l n d ic e d e
p r o d u c c i n in d u s tr ia l s u b i d e 5 0 e n 1 9 3 9 a 1 0 0 e n
1 9 4 8 . N o o b s ta n te , l a r e c u p e r a c i n d e l o s a o s d e la
g u e r r a t ie n e q u e c o n s id e r a r s e d e n tr o d e la p e r s p e c
t iv a d e l p a s e x t r e m a d a m e n t e p o b r e q u e e ra to d a v a
E cuador.
O tr o p e r o d o d e b e n e f i c i o s i m p r e v i s t o s p a r a la
e c o n o m a e c u a t o r ia n a s o b r e v i n o a c o m i e n z o s d e l o s
VENTAJAS COMPARATIVAS EXTRAORDINARIAS Y CRECIMIENTO A LARGO PLAZO: EL CASO DE ECUADOR
ANDRE A. HOFMAN Y RUDOLF M. BUITELAAR
54 D I C I E M B R E 1994
a o s c in c u e n t a , c o n e l a u g e d e l b a n a n o . L a c a u s a
p r in c ip a l d e l r e p u n te d e la s e x p o r t a c i o n e s d e e s t e p r o
d u c t o n o o b e d e c i a u n a lz a n o t o r ia d e p r e c i o s , s i n o a
q u e la s p la n t a c io n e s d e C e n t r o a m r ic a , h a s ta e n t o n
c e s la s p r o d u c to r a s p r in c ip a le s , s u f r ie r o n u n a p la g a
( l a e n f e r m e d a d d e P a n a m ) q u e d e s t r u y g r a n p a r te
d e s u s c o s e c h a s . L a s e x p o r t a c i o n e s e c u a t o r ia n a s d e
b a n a n o s u b ie r o n d e 1 0 m i ll o n e s d e d la r e s e n 1 9 4 8 a
1 1 3 m i ll o n e s d e d la r e s e n 1 9 5 5 .
N u n c a h u b o e n e s te c ic lo u n c o la p s o d e p r o p o r
c i o n e s c o m o o c u r r i c o n l o s o tr o s d o s a u g e s im p o r
t a n te s . L a s e x p o r t a c i o n e s c a y e r o n e f e c t iv a m e n t e a 9 6
m i ll o n e s d e d la r e s e n 1 9 5 8 , p e r o s e r e c u p e r a r o n g r a
d u a lm e n t e a 1 8 4 m i ll o n e s d e d la r e s e n 1 9 6 4 . A m e
d ia d o s d e la d c a d a d e 1 9 6 0 s e p r o d u jo u n c a m b io
e s tr u c tu r a l e n la p o s i c i n d e l m e r c a d o e c u a t o r ia n o ,
c u a n d o s e in tr o d u jo e n C e n t r o a m r ic a u n a n u e v a v a
r ie d a d r e s is t e n t e a la s e n f e r m e d a d e s . L o s p la n ta d o r e s
e c u a t o r ia n o s r e a c c io n a r o n d e i n m e d ia t o c a m b ia n d o
la s v a r ie d a d e s , p e r o e l p a s p e r d i s u p o s i c i n d e l i
d e r a z g o e n l o s m e r c a d o s m u n d ia le s fr e n te a l o s p a
s e s c e n t r o a m e r ic a n o s . L a a g i t a c i n p o l t ic a e n e s a r e
g i n d e s d e f i n e s d e l o s a o s s e t e n t a e n a d e la n t e
r e s ta u r la p o s i c i n d e l m e r c a d o e c u a t o r ia n o , y l o s
p r e c io s f a v o r a b le s e n l o s m e r c a d o s m u n d ia le s h a c ia
f i n e s d e la d c a d a d e 1 9 8 0 p e r m it ie r o n u n a lz a r c o r d
d e l o s i n g r e s o s d e e x p o r t a c i n b a n a n e r o s d e 4 3 3 m i
l l o n e s d e d la r e s ( a p r e c io s c o n s t a n t e s d e 1 9 8 0 ) e n
1 9 9 0 , a u g e q u e l l e g a s u t r m in o e n 1 9 9 2 .
S i d e fin im o s la s e x p o r ta c io n e s d e b a n a n o y c a
c a o c o m o a q u e lla s b a s a d a s e n u n a v e n t a j a c o m p a r a ti
v a e x tr a o r d in a r ia , y a n a liz a m o s e l d e s e m p e o d e t o
d a s la s d e m s e x p o r t a c i o n e s , a d v e r t im o s u n p e r o d o
in e s t a b l e y m s b i e n f l o j o e n q u e e l v a lo r t o t a l d e
e s t a s lt im a s f lu c t a e n tr e 1 2 0 m i l l o n e s d e d la r e s
( 1 9 5 2 , 1 9 5 7 ) y 8 7 m i l l o n e s d e d la r e s ( 1 9 5 9 , 1 9 6 1 ) .
L a s e x p o r t a c i o n e s d e c a f r e p r e s e n ta n e n e s o s a o s e l
g r u e s o d e la s d e m s e x p o r t a c io n e s .
E l e f e c t o d e e n f e r m e d a d h o la n d e s a d e l a u g e
ban an ero p u ed e ex p resa rse, e n to n c e s, por e l d e sc e n so
d e l p r o m e d io s e x e n a l d e to d a s l a s d e m s e x p o r t a c i o
n e s : d e p o c o m s d e 1 1 5 m i l l o n e s d e d la r e s e n e l
p e r o d o 1 9 5 2 - 1 9 5 7 a p o c o m s d e 1 0 0 m i l l o n e s d e
d la r e s e n e l p e r o d o 1 9 5 8 - 1 9 6 3 . S i e s q u e s t e e s u n
e f e c t o d e e s a e n f e r m e d a d , e s d e c id id a m e n t e m s
b e n i g n o q u e la r e a c c i n c o n s e c u t i v a a la c a d a d e l
c a c a o . E n 1 9 6 5 s e r e g is t r u n a u m e n t o c o n s id e r a b le
d e la s d e m s e x p o r t a c i o n e s , c e r c a n o a l o s 1 5 0 m i l l o
n e s d e d la r e s , q u e s e m a n t u v o h a s t a 1971.
A p a rtir d e 1 9 5 5 e l c r e c i m i e n t o s e d e b i l it , la s
i n v e r s io n e s a p e n a s a u m e n ta r o n y la c o n s t r u c c i n s e
e s t a n c . S e r e g is tr a b a u n a m b ie n t e d e c r i s i s n a c io n a l
 REVISTA DE LA CEPAL 54 D I C I E M B R E 1994 157

en 1 9 5 9 ( r e v u e l t a s ) , la i n f l a c i n s e a c e le r y h u b o s e c t o r d e p r o d u c t o s q u m i c o s , q u e r e c ib i u n g ra n
q u e d e v a lu a r e n 1 9 6 1 . N o o b s t a n t e , e s d i f c i l h a b la r im p u l s o d e l a p r o d u c c i n b a n a n e r a , q u e u t i l iz a g r a n
d e u n c o l a p s o d e la s e x p o r t a c i o n e s b a n a n e r a s y a q u e c a n t id a d d e p l a g u ic id a s y p r o d u c t o s p l s t i c o s c o m o
e n 1 9 7 1 s t a s s o b r e p a s a r o n l o s r c o r d s h is t r ic o s . F u e d i s p o s i t i v o s p a r a p r o t e g e r la fru ta . P e r o la m a y o r a d e
e l p e r o d o d e la c r e a c i n d e in s t i t u c i o n e s n e c e s a r ia s la s d e m s in d u s tr ia s , i n c lu id a la e la b o r a c i n d e m e t a
p a r a l le v a r a la p r c t ic a la e s t r a t e g ia d e s u s t it u c i n d e l e s y o tr a s in d u s tr ia s a v a n z a d a s t a m b i n t ie n e n su
im p o r t a c i o n e s q u e g o z a b a e n t o n c e s d e a m p lia a c e p t a ( m o d e s t o ) o r ig e n e n e s t e p e r o d o . L a p r o d u c c i n a z u
c i n . E n 1 9 5 4 s e c r e l a J u n ta N a c i o n a l d e P la n if i c a c a r e r a c o n s t i t u y e u n c a s o e s p e c ia l , p u e s s e t r ip lic
c i n y C o o r d in a c i n E c o n m ic a y e n 1 9 5 7 s e p r o c o n c r e c e s d e sp u s q u e se o to r g u n a cu o ta a E c u a
m u l g la p r im e r a L e y d e F o m e n t o In d u s tr ia l. s ta d o r e n e l m e r c a d o e s ta d o u n id e n s e e n 1 9 6 0 .
o t o r g a b a la e x o n e r a c i n t o t a l d e i m p u e s t o s a la s i m
p o r t a c io n e s d e b i e n e s d e c a p it a l y r e d u c c i o n e s c o n s i 3. E f c i c l o d e l p e t r le o y d e la d e u d a
d e r a b le s d e o t r o s i m p u e s t o s a la s im p o r t a c io n e s ; ta m
b i n a u to r iz a b a e x e n c io n e s t r ib u t a r ia s so b r e la s
a) D e se m p e o d e la s e x p o rta c io n e s y p o ltic a
u t ilid a d e s r e in v e r t id a s . E n 1 9 6 3 s e c r e la C o r p o r a
ec o n m ic a
L a s in v e r s io n e s e n p r o s p e c c i n p e t r o le r a l l e v a
c i n F in a n c ie r a N a c i o n a l y e n 1 9 6 2 e l C e n tr o d e D e
r o n a l d e s c u b r im ie n t o d e l o r o n e g r o e n la r e g i n a m a
s a r r o llo I n d u s tr ia l, q u e p r e s t a a s i s t e n c i a t c n ic a .
z n i c a e n 1 9 6 7 y a u n a u m e n t o im p o r ta n te d e la c a
H a c i a 1 9 7 0 s e h a b a c o m p l e t a d o e l m a r c o l e g a l
p a c id a d d e p r o d u c c i n a c o m ie n z o s d e lo s aos
e i n s t it u c io n a l d e la e s t r a t e g ia d e in d u s t r ia liz a c i n m e
s e te n ta . E l a lz a c o n s i d e r a b le d e l p r e c i o in t e r n a c io n a l
d ia n te s u s t i t u c i n d e im p o r t a c io n e s : l o s c a m b i o s e n
e n 1 9 7 3 s u m in is t r a l p a s u n a a f l u e n c ia d e d i v i s a s
la e s tr u c tu r a d e l a r a n c e l d e i m p o r t a c io n e s d e 1 9 7 1
q u e s i r v i p a r a s u p e r a r d o s d e l o s p r o b le m a s e s t r u c
c o n s o l i d a b a n t a s a s d e p r o t e c c i n e f e c t i v a s e le v a d a s y
t u r a le s b s ic o s d e l o s a o s a n te r io r e s : e l b a j o n i v e l d e
d is p e r s a s , p r in c ip a lm e n t e p a r a l o s b i e n e s d e c o n s u
a h o r r o y d e m a n d a in te r n o s , y la p o c a c a p a c id a d d e
m o ; e n 1 9 7 0 s e f i j l e g a l m e n t e la ta s a d e in t e r s e n
im p o r ta r . L o s in g r e s o s p e t r o le r o s s e e le v a r o n d e s d e
1 2 % l o q u e s i g n i f i c a b a t a s a s r e a le s n e g a t iv a s ; s e h a
c ifr a s p r c tic a m e n te n u la s e n 1 9 7 1 h a s ta lle g a r a 1 1 6 0
b a c o n s o l i d a d o u n c o m p l e j o s is t e m a d e b e n e f i c i o s
m i ll o n e s d e d la r e s e n 1 9 7 4 , l o q u e r e p r e s e n t c a s i
tr ib u ta r io s y e x o n e r a c io n e s a r a n c e la r ia s p a r a la s i n
2 / 3 d e l to ta l d e l o s in g r e s o s d e e x p o r t a c i n d e e s e
d u s t r ia s , a s c o m o p r o h i b ic io n e s y l i c e n c i a s d e i m
a o . E n 1 9 8 0 v o l v ie r o n a s u b ir y e n 1 9 8 5 l le g a r o n al
p o r t a c i n m e d ia n t e r e v i s i o n e s p e r i d ic a s d e la L e y d e
r c o r d h is t r ic o d e 1 4 0 0 m i ll o n e s d e d la r e s (e n
F o m e n t o I n d u s tr ia l. L a e s c a la lim it a d a d e l m e r c a d o
d la r e s c o n s t a n t e s d e 1 9 8 0 ) . L a in v e r s i n p b lic a c r e
in t e r n o e r a u n p r o b le m a c o n o c i d o y la s o l u c i n q u e
c i r p id a m e n t e e n l a d c a d a d e 1 9 7 0 , c a n a liz a d a ,
s e a d o p t c o n s i s t i e n s u s c r ib ir p r o y e c t o s a m b i c io s o s
p o r e j e m p lo , m e d ia n t e e l p r o g r a m a d e l F o n d o N a c i o -
d e c o o p e r a c i n r e g i o n a l e n e l c o n t e x t o d e l P a c t o A n
GRFICO 3
d in o . E l n i c o e l e m e n t o a u s e n t e d e e s t a e s t r a t e g ia
Ecuador: Exportaciones y tipo de cam bio,
e r a n l o s r e c u r s o s p a r a in v e r tir e im p o r ta r . 1972-1990
E n tr e 1 9 5 5 y 1 9 7 2 la s in d u s tr ia s p a r a e l m e r c a d o
in t e r n o ( e n u n s e n t id o a m p l i o ) p a s a r o n a s e r e l e l e
m e n t o m s d i n m i c o d e l a e c o n o m a . E s t a s c o m p r e n
d e n l o s s e r v ic io s p b l i c o s n o c o m e r c ia b le s (a g u a , e l e c
tr ic id a d y s a n e a m i e n t o ) , q u e c r e c ie r o n a u n a t a s a d e
1 5 % a n u a l e n l o s a o s c in c u e n t a y e l s e c t o r s e r v ic io s ,
q u e c r e c i c o n m s r a p id e z q u e e l r e s to d e la e c o n o
m a . P e r o t a m b i n la in d u s tr ia m a n u fa c tu r e r a fa b r il
c r e c i a u n 10% o m s e n e s o s a o s , e s p o l e a d a p o r
l o s i n c e n t i v o s g u b e r n a m e n t a le s y e l c r d it o b a r a to .
S in e m b a r g o , e l c r e c i m i e n t o m a n u fa c tu r e r o g lo b a l f u e
m e n o r (5 % a n u a l) d e b id o a l e s t a n c a m ie n t o d e la p e
q u e a e m p r e s a y la a r te sa n a .
D e n t r o d e l s e c t o r m a n u fa c tu r e r o , l o s s e c t o r e s tra
Tipo de cambio efectivo real
d i c i o n a l e s a lim e n t a r io y t e x t i l s ig u i e r o n s i e n d o l o s
Exportaciones con ventaja comparativa extraordinaria
q u e m s c o n t r ib u y e r o n a l c r e c i m i e n t o , j u n t o c o n e l Exportaciones sin ventaja comparativa extraordinaria

VENTAJAS COMPARATIVAS EXTRAORDINARIAS Y CRECIMIENTO A LARGO PLAZO; EL CASO DE ECUADOR

ANDRE A. HOFMAN Y RUDOLF M. BUITELAAR
158 REVISTA DE LA
n a l d e D e s a r r o l l o ( f o n a d e ), q u e l im i t e f ic a z m e n t e
e l p e l ig r o d e s o b r e e x p a n d ir e l g a s t o d e c o n s u m o d e l
g o b i e r n o . L a i n f l a c i n s e m a n t u v o c o n t r o la d a m a n t e
n i e n d o d e lib e r a d a m e n t e b a j o s l o s s u e l d o s d e l o s e m
p l e a d o s p b l i c o s . L a m a y o r a d e l a s p o l t ic a s s e c t o
r ia le s e s t a b a n o r ie n t a d a s a l c o n s u m o , e n e l s e n t id o d e
q u e e l o b j e t i v o b s i c o e r a s u m in is tr a r b i e n e s s a la r ia
l e s a b a j o s p r e c io s .
L a s e x p o r ta c io n e s d e p r o d u c to s sin v e n ta ja s
c o m p a r a t i v a s e x t r a o r d in a r ia s (V C E ) ( e s d e c ir , t o d a s
m e n o s e l c a c a o , e l b a n a n o y e l p e tr le o ) c a s i s e
s e p tu p lic a r o n e n tr e 1 9 6 9 y 1 9 7 9 . A lc a n z a r o n su v a
lo r r c o r d d e 9 5 0 m i l l o n e s d e d l a r e s a f i n e s d e l
p r im e r p e r o d o d e a u g e p e t r o le r o . E s t e r e s u lt a d o e s ,
p o r c ie r t o , u n f e n m e n o q u e n o c o n c u e r d a c o n e l
a r g u m e n to d e la e n fe r m e d a d h o la n d e s a , y e x ig e
u n a e x p lic a c i n ta n to e n t r m in o s d e p o ltic a e c o n
m ic a c o m o d e e f e c t o s d e e s la b o n a m ie n to . D o s ter
c i o s d e e s t a s e x p o r t a c i o n e s s i n VCE p r o v i e n e n d e
d o s fu e n te s v in c u la d a s c o n la s e x p o r ta c io n e s c o n
VCE: l o s d e r iv a d o s d e l p e t r le o y l o s d e r iv a d o s d e l
c a c a o . L a s e x p o r ta c io n e s d e c h o c o la te n o e m a n a r o n
e x c lu s iv a m e n t e d e lo s e f e c t o s d e e s la b o n a m ie n to ,
s in o q u e fu e r o n e s tim u la d a s p o r o r d e n d e l g o b ie r n o
m i li t a r d e e s a p o c a , q u e o b l i g a l o s p r o d u c t o r e s d e
c a c a o a in c r e m e n t a r l a c a p a c id a d d e p r o d u c c i n d e
c h o c o la te . U n b u e n n m e r o d e o tr o s p r o d u c to s ta m
b i n r e g is t r a r o n a l z a s c o n s i d e r a b l e s .
E l a u g e d e l a d e m a n d a in te r n a y l a p o s ib i li d a d
d e im p o r ta r b i e n e s d e c a p it a l a b o n a r o n e l te r r e n o p a r a
u n r p id o a u m e n t o d e la p r o d u c c i n m a n u fa c tu r e r a ,
f a c il i t a d a a d e m s p o r l o s b e n e f i c i o s tr ib u ta r io s o t o r
g a d o s p o r la L e y d e F o m e n t o I n d u s tr ia l, q u e f a v o r e
c i a la m it a d d e t o d a s l a s e m p r e s a s ( u n t o t a l d e 8 0 0
e m p r e s a s s e a c o g ie r o n a l o s b e n e f i c i o s d e e s a l e y ) .
O t r o s i n c e n t i v o s f u e r o n l o s p r e c i o s b a r a t s im o s
d e la e n e r g a y e l g a s. E n fo r m a e s q u e m tic a p o d e
m o s d e c ir q u e l o s i n g r e s o s d e l p e t r le o s e c a n a liz a n
h a c i a la in d u s tr ia m a n u fa c tu r e r a m e d ia n t e u n a s e r ie
d e m e c a n is m o s c o m o :
e n e r g a y g a s b a r a to s;
t a s a s d e i n t e r s s u b v e n c io n a d a s , n e g a t i v a s e n
t r m in o s r e a le s ;
e x e n c i o n e s tr ib u ta r ia s p a r a la s i m p o r t a c io n e s d e
b i e n e s d e c a p it a l;
b e n e f i c i o s tr ib u ta r io s p a r a l a s n u e v a s in d u s tr ia s ;
r e p r e s i n s a la r ia l, v i a b i li z a d a m e d ia n t e l a p o l t i
c a d e c o n tr o l d e p r e c io s d e lo s b ie n e s d e c o n s u
m o b s ic o s ;
le n t a a p r e c ia c i n d e la m o n e d a n a c i o n a l , l o q u e
a b a r a ta b a la s im p o r t a c io n e s d e b i e n e s d e c a p ita l;
VENTAJAS COMPARATIVAS EXTRAORDINARIAS Y CRECIMIENTO A LARGO PLAZO; EL CASO DE ECUADOR
ANDRE A. HOFMAN Y RUDOLF M. BUITELAAR
CEPAL 54 D I C I E M B R E 1994
fu e r te p r o t e c c i n d e l a in d u s tr ia n a c io n a l m e
d ia n te a r a n c e le s e l e v a d o s b s ic a m e n t e s o b r e
l o s p r o d u c t o s t e r m in a d o s , l i c e n c i a s d e im p o r
t a c i n , r e q u is it o s d e d e p s it o p r e v io , e t c .
E l l o l l e v e n l o s a o s s e t e n t a a u n r p id o a u
m e n to d e la p r o d u c c i n m a n u fa ctu re ra (c a s i 10%
a n u a l), m e r c e d a l e s t a b l e c i m ie n t o d e u n a s e r ie d e p e
q u e a s e m p r e s a s e n u n g r a n n m e r o d e a c t iv id a d e s .
S u p u e s t a m e n te , e l s e c t o r m a n u fa c tu r e r o r e s u lt a n t e e s
t a b a s o b r e d im e n s io n a d o , p u e s u t iliz a b a e n f o r m a i n
t e n s i v a la e n e r g a y e l c a p it a l p e r o n o la m a n o d e
o b r a , y a q u e l a r ig id e z d e la s l e y e s l a b o r a le s d is u a d a
a l o s e m p r e s a r io s d e o to r g a r c o n t r a to s d e tr a b a jo d e
la r g o p la z o . A s i m i s m o , e l s e c t o r in d u s tr ia l p r o v o c a b a
g r a n d e s d f i c i t d e b a la n c e d e p a g o s y l o s e s l a b o n a
m i e n t o s ta n to d e n tr o d e l s e c t o r c o m o c o n e l r e s to d e
la e c o n o m a te n a n e s c a s o d e s a r r o llo . L a m e n o s b e n e
f i c i a d a d e t o d o s l o s s e c t o r e s p r o d u c t iv o s c o n e s t o s
m e c a n is m o s q u e c a n a liz a b a n l o s in g r e s o s d e l p e t r
l e o a l r e s to d e la e c o n o m a e r a l a a g r ic u ltu r a , y a q u e
s u c r e c i m i e n t o e r a e l m s b a jo ( V o s , 1 9 8 4 ) .
A u n q u e e l g a s t o p b lic o a u m e n t , l o s in g r e s o s
f i s c a le s d is m in u y e r o n y a q u e d e p e n d a n e x c e s i v a m e n
te d e l o s in g r e s o s p e tr o le r o s . L a s e x p o r t a c io n e s d e p e
t r le o p e r m a n e c ie r o n m s o m e n o s e s t a b le s d u ra n te e l
p e r o d o 1 9 7 5 - 1 9 8 2 . E s t o , s u m a d o a u n t ip o d e c a m b io
f ij o y u n s e s g o a n tie x p o r ta d o r im p o r ta n te , p r o v o c d
f i c i t f i s c a le s y p r o b le m a s d e b a la n c e d e p a g o s e n l o s
lt im o s a o s d e la d c a d a d e 1 9 7 0 . L o s a ju s te s p o d a n
p o s te r g a r s e y a q u e l o s b a n c o s in t e r n a c io n a le s e s ta b a n
m s q u e d is p u e s t o s a a u m e n ta r l o s e m p r s t it o s y la
d e u d a in te r n a c io n a l s e d isp a r . L o s a ju s te s ta n to t ie m
p o p o s te r g a d o s s e v o lv ie r o n a la la r g a i n e v it a b le s c u a n
d o s u b ie r o n la s ta s a s in t e r n a c io n a le s d e in te r s y s e
s u s p e n d ie r o n la s tr a n s fe r e n c ia s d e c a p ita l d e s p u s q u e
M x i c o e n tr e n m o r a to r ia d e l s e r v ic io d e la d e u d a e n
s e p tie m b r e d e 1 9 8 2 ( A c o s t a , 1 9 9 0 ) .
E l e f e c t o p r e v is t o d e e n f e r m e d a d h o la n d e s a d e
la s e x p o r t a c i o n e s d e c li n a n t e s d e o t r o s p r o d u c t o s p u e
d e o b s e r v a r s e e n e l p e r o d o s ig u i e n t e , e n tr e 1 9 7 9 y
1 9 8 3 . A e s t a s a ltu r a s s e h a b a d e s a r r o lla d o u n n u e v o
p r o d u c to c o n v e n t a j a s c o m p a r a tiv a s e x tr a o r d in a r ia s :
e l c a m a r n . E l v a lo r d e l a s e x p o r t a c i o n e s d e e s t e p r o
d u c t o s u b i d e 3 0 a 3 0 0 m i l l o n e s d e d la r e s c o n s t a n
t e s e n tr e 1 9 7 8 y 1 9 9 0 . D e m o d o q u e t a m b i n t e n e
m o s q u e r e s ta r d e l to ta l la s e x p o r t a c i o n e s d e c a m a r n .
T o d a s la s d e m s e x p o r t a c i o n e s s e d e s p lo m a r o n a 2 0 7
m i ll o n e s d e d la r e s e n 1 9 8 3 , recu p er n d o se a 4 9 0
m i ll o n e s d e d la r e s e n 1 9 8 6 , p a r a v o l v e r a c a e r s o s t e
n id a m e n t e c o n p o s te r io r id a d .
A c o m i e n z o s d e l o s a o s o c h e n t a e l a u g e p e tr o
 REVISTA DE LA CEPAL
le r o , e l r p id o c r e c i m i e n t o e c o n m i c o y la s g r a n d e s
m e jo r a s s o c i a l e s lle g a r o n a s u t r m in o . E n 1 9 8 0 c a y
la p r o d u c c i n p e t r o le r a y e n 1 9 8 1 e l c r e c i m i e n t o e c o
n m i c o p e r c p it a f u e m u y r e d u c id o . E l a u g e d e l o s
a o s s e t e n t a h a b a d e j a d o a l E c u a d o r m u y m a l p r e p a
r a d o p a r a e l d e c e n i o s i g u i e n t e . L a c o m p e t i t i v id a d d e
s u s e c t o r a g r c o l a s e h a b a d e b ilit a d o y e l s e c t o r m a
n u fa c tu r e r o s u b v e n c io n a d o h a b a a u m e n t a d o d e m a
s i a d o s i n v o l v e r s e c o m p e t i t i v o e n e l p la n o in t e r n a c io
n a l. E l s e c t o r p b l i c o h a b a c r e c i d o c o n r a p id e z , d e
2 3 % d e l PIB e n 1973 a m s d e 30% en 1 9 8 2 . S in
e m b a r g o , e s t a e x p a n s i n d e l s e c t o r p b l i c o s e f in a n
c ia b a c a s i e x c l u s i v a m e n t e c o n l o s i n g r e s o s d e l p e t r
l e o y l a d e u d a e x te r n a .
L a c r is is d e la d e u d a e s t a l l e n 1 9 8 2 y a c a rr e
u n a r e v e r s i n d e la s tr a n s fe r e n c ia s d e c a p ita l c o n l o s
p r o b le m a s c o n s i g u i e n t e s d e b a la n c e d e p a g o s . S i n e m
b a r g o , la s e x p o r t a c io n e s d e p e t r le o n o d e c lin a r o n (tras
la c a d a d e 1 9 8 0 - 1 9 8 1 ) h a s ta q u e s u p r e c io s u fr i u n
c o la p s o e n 1 9 8 6 y u n te r r e m o to d e s t r u y e l o l e o d u c t o
e n 1 9 8 7 . L a s e x p o r t a c io n e s d e c lin a r o n : c a c a o e n 1 9 8 3 ,
banano en 1984, cam aron es en 1 9 8 5 y p e t r le o e n
1987. E n g e n e r a l, o b s e r v a m o s p e r o d o s d e e x p o r t a c io
n e s d e c lin a n t e s e n tr e 1 9 8 0 y 1 9 8 3 , u n a l e v e r e c u p e r a
c i n e n 1 9 8 4 - 1 9 8 5 , u n c o la p s o e n 1 9 8 6 - 1 9 8 7 y u n a
r e c u p e r a c i n m u y m o d e s t a c o n p o s te r io r id a d . L a c r is is
d e l a d e u d a p u s o t r m in o a la s p o s ib ilid a d e s d e c r e c e r
c o n e n d e u d a m ie n t o y e l g o b ie r n o d e l P r e s id e n te H u r
t a d o s e v i o fo r z a d o , p o r p r im e r a v e z d e s d e 1 9 7 0 , a
d e v a lu a r e l s u c r e e in tr o d u c ir u n p a q u e te d e p o lt ic a s
d e e s t a b iliz a c i n . E l p a q u e te in c lu y l a r e d u c c i n d e l
d f i c i t f i s c a l, q u e p a s d e l 7 % d e l PiB e n 1 9 8 2 a u n
p e q u e o s u p e r v it e n 1 9 8 4 . S e in tr o d u je r o n r e s tr ic c io
n e s a la s i m p o r t a c io n e s p a r a m e jo r a r la b a la n z a c o m e r
c ia l. S in e m b a r g o , la r e d u c c i n d e l d f ic it s e f in a n c i
e n b u e n a p a r te m e d ia n t e la c r e a c i n d e d in e r o l o q u e
p r o v o c u n a u m e n t o d e l a i n f l a c i n y u n a c a d a d e l PIB
p e r c p it a e n 1 9 8 2 y 1 9 8 3 .
F u e e l g o b i e r n o d e l P r e s id e n t e P e b r e s C o r d e r o ,
e l q u e i n i c i e n 1 9 8 4 u n g r a n p r o g r a m a d e e s t a b i l iz a
c i n t e n d ie n t e t a m b i n a m o d e r n iz a r la e c o n o m a m e
d ia n te u n a s e r ie d e m e d i d a s c o n t e n i d a s e n u n p r o g r a
m a n e o lib e r a l (o n e o c o n s e r v a d o r ). A s im is m o , se
p r e t e n d a r e d u c ir l a in t e r v e n c i n d ir e c t a d e l E s t a d o
e n l a e c o n o m a y l a m a r a a d e r e g l a m e n t a c io n e s . E s t o
i n c lu a t a m b i n e lim in a r l o s c o n t r o le s d e p r e c i o s y
l o s s u b s id io s ( p o r e j e m p l o , a l a e n e r g a ) y lib e r a liz a r
e l c o m e r c i o y e l t i p o d e c a m b i o . S i g n if i c a b a a s i m i s
m o p a s a r d e l a s u s t i t u c i n d e im p o r t a c io n e s a l f o
m e n t o d e la s e x p o r t a c i o n e s m a n u fa c tu r e r a s . M e d ia n t e
e s t e p r o g r a m a s e f o m e n t l a i n v e r s i n e x tr a n je r a d i
VENTAJAS COMPARATIVAS EXTRAORDINARIAS Y CRECIMIENTO A LARGO PLAZO; EL CASO DE ECUADOR
ANDRE A. HOFMAN Y RUDOLF M. BUITELAAR
54 D I C I E M B R E 1994 159
r e c ta y e l s e r v ic io in t e g r a l d e l a d e u d a v i n o a m e jo r a r
la i m a g e n d e l E c u a d o r . E s t e p r o g r a m a t e n a s i m i li t u
d e s c o n l o s p r o g r a m a s i n i c i a d o s a n t e s e n C h il e , A r
g e n t in a y U r u g u a y , p e r o c o n g r a n d e s d if e r e n c ia s e n
e l c o n te x to e c o n m ic o y p o ltic o (R a m o s , 1 9 8 6 ).
L o s r e s u lt a d o s i n i c i a l e s d e l p r o g r a m a f u e r o n r e
l a t iv a m e n t e p o s i t i v o s y a q u e e l PIB c r e c i m s d e 4 %
e n 1 9 8 4 y 1 9 8 5 , p r i n c ip a lm e n t e a e x p e n s a s d e l a r e
c u p e r a c i n d e l s e c t o r a g r c o l a tr a s l a s i n u n d a c i o n e s
d e 1 9 8 3 . S in e m b a r g o , l a in tr a n q u ilid a d s o c i a l c r e c a
e n e l p a s , p u e s l o s c o s t o s s o c i a l e s d e l p r o g r a m a d e
u n a p o l t ic a m o n e t a r ia y f i s c a l r e s tr ic t iv a f u n d a d a e n
la e li m i n a c i n d e l c o n t r o l d e p r e c i o s , la d e v a l u a c i n ,
y la c a d a d e l e m p l e o , d e l o s s u b s id io s g u b e r n a m e n
t a le s y d e l o s s a la r io s r e a le s , a f e c t a b a n a g r a n p a r te
d e l a p o b l a c i n . L a p r d id a d e r e s p a ld o p o l t i c o , a g r a
v a d a p o r l a c a d a d e l o s p r e c i o s d e l p e t r le o e n 1 9 8 6 ,
r e la j la a u s te r id a d f i s c a l y d io i n i c i o a u n p r o g r a m a
d e o b r a s p b lic a s , c o n l o s c o n s i g u i e n t e s d f i c i t p r e
s u p u e s t a r io s y a u m e n t o s d e l a ta s a in f la c io n a r ia e n
1 9 8 6 y 1 9 8 7 . E l te r r e m o to d e 1 9 8 7 q u e d e s t r u y e l
o l e o d u c t o e n tr e la r e g i n a m a z n i c a y e l lit o r a l, y u n a
n u e v a c a d a d e l p r e c io d e l p e t r le o e n 1 9 8 8 p r o v o c a
r o n l o s d e s a s t r o s o s r e s u lt a d o s d e la e c o n o m a a f i n e s
d e l g o b ie r o d e F eb re s C o rd ero .
T o d a v a n o s e p e r c ib e c la r a m e n t e e l r e p u n te p r e
v i s t o d e l a s d e m s e x p o r t a c i o n e s tr a s e l c o l a p s o d e l
p e t r le o e n 1 9 8 6 , p e r o ta l v e z d e b a m o s te n e r p r e s e n t e
q u e h i s t r ic a m e n t e e s t a r e a c c i n d e l a s e x p o r t a c i o n e s
s in VCE c o n s e c u t i v a s a l a v i g e n c i a d e u n t ip o d e c a m
b i o e f e c t i v o r e a l e l e v a d o ta r d a b a v a r io s a o s . L a s e x
p o r t a c io n e s t o t a l e s m e n o s l a s d e p e t r le o , c a c a o , c a
m a r o n e s y b a n a n o d e c li n a r o n d e 4 9 0 m i l l o n e s d e
d la r e s ( a p r e c i o s c o n s t a n t e s d e 1 9 8 0 ) a 3 2 2 m i ll o n e s
d e d la r e s e n 1 9 9 0 . N o o b s t a n t e , e n e s t a t e n d e n c ia
i n f l u y e r o n f u e r te m e n t e e l c a f , l o s d e r iv a d o s d e l p e
t r le o y e l c h o c o la t e . A l g u n a s e x p o r t a c i o n e s m e n o r e s
p a r e c e n e s t a r r e c o b r n d o s e , s i n l le g a r a u n a e s c a la
q u e in c id a e n e l c u a d r o g e n e r a l.
E l g o b ie r n o d e B o q a a s u m i e n 1 9 8 8 y h a c o n s e
g u id o r ecu p era r la s r e s e r v a s in te r n a c io n a le s, p e r o n o h a
a v a n z a d o g ra n c o s a e n la m o d e r n iz a c i n d e la e c o n o m a
e cu a to ria n a . E l d e s e m p e o h a s id o m s b ie n p o b r e , c o n
u n c r e c im ie n to p e r c p ita n u lo d u ran te t o d o e l p e r o d o
1 9 8 8 - 1 9 9 2 . S in e m b a r g o , e l c r e c im ie n to d e l PIB s e h a
a c e le r a d o u n p o c o a f in e s d e e s t e g o b ie r n o . L a in f la c i n
s e h a m a n te n id o p e r s is te n te m e n te e le v a d a , e n t o m o a
5 0 % , d u ra n te to d o e l p e r o d o . U n a d e la s c a u s a s d e e s ta
in f la c i n p e r s is te n te h a s id o la in c a p a c id a d d e l g o b ie r n o
p ara c o m b in a r e n fo r m a e f ic ie n t e la p o lt ic a m o n e ta r ia y
la f is c a l. M ie n tr a s la p o lt ic a m o n e ta r ia e ra m s b ie n
r e str ictiv a , e s t o n o o c u r ra c o n l a fis c a l.
160 REVISTA DE LA CEPAL
V
Poltica econmica
E l d e f i c i e n t e d e s e m p e o d e la s e x p o r t a c i o n e s m a n u
fa c tu r e r a s y l a i n e f i c i e n c i a p r o d u c t iv a c a r a c te r iz a n al
s e c t o r in d u s tr ia l e c u a to r ia n o ^ , s i t u a c i n q u e h a n a c e n
t u a d o l a s p o l t ic a s e c o n m ic a s . E n e s t a s e c c i n s e
e x a m in a n e n e s p e c i a l l a p o l t i c a c o m e r c i a l , la p o l t ic a
c a m b ia r a y l a i n v e r s i n e x tr a n je r a d ir e c ta .
1. P o l t i c a c o m e r c ia l
E c u a d o r p o s e e u n a la r g a tr a d ic i n e n la a p lic a c i n d e
r e g la m e n t a c io n e s a la s e x p o r t a c io n e s q u e in t e n s if ic a
r o n m s e l s e s g o c o n tr a a q u lla s , c o m o se r l o s p e r m i
s o s d e e x p o r t a c i n , la p r o h ib ic i n d e e x p o r ta r y la r e
g u l a c i n d e l o s in g r e s o s e n d iv i s a s . L a p r o t e c c i n
in te r n a , c u y o e f e c t o e s b a ja r l o s p r e c io s r e la t iv o s d e l o s
b i e n e s e x p o r t a b le s e n c o m p a r a c i n c o n l o s s u s titu to s
im p o r ta d o s y l o s b ie n e s n o c o m e r c ia b le s , c o n s is t a e n
u n s is t e m a m u y c o m p lic a d o q u e c o m p r e n d a c u a tr o
l is t a s a r a n c e la r a s d is tin ta s , c a d a u n a r e g id a p o r t ip o s
d e c a m b io d if e r e n t e s h a s ta 1 9 8 5 , u n s is t e m a d e e x o n e
r a c io n e s tr ib u ta r ia s q u e e ra n e n g r a n m e d id a p e c u lia r e s
d e c a d a e m p r e s a , s o lic it u d d e a u to r iz a c i n p r e v ia p ara
e f e c t u a r d e te r m in a d a s im p o r t a c io n e s , p r o h ib ic i n d e
im p o r ta r y a u t o r iz a c io n e s c a m b ia r a s . D u r a n te l o s a o s
o c h e n t a la p r o t e c c i n m e d ia n t e a r a n c e le s y s o b r e ta s a s
a u m e n t y d is m in u y e n v a r a s o c a s io n e s . E n 1 9 8 3 s e
a g r e g a r o n n u e v a s s o b r e ta s a s q u e a u m e n ta r o n la ta s a d e
p r o t e c c i n . E n 1 9 8 6 s e in tr o d u jo u n a n u e v a e stru ctu ra
a r a n c e la r ia q u e r e b a j la s ta s a s y r e d u jo su d is p e r s i n ,
p e r o e n 1 9 8 9 s e in tr o d u je r o n n u e v o s g r a v m e n e s a la s
im p o r t a c io n e s . A f i n e s d e 1 9 9 2 E c u a d o r a b a n d o n su s
o b j e c io n e s p r e v ia s c o n tr a e l r ea d e lib r e c o m e r c io d e l
P a c t o A n d in o . L a s im p o r t a c io n e s d e C o l o m b i a y B o l i-
v i a in g r e s a n lib r e d e d e r e c h o s d e s d e s e p tie m b r e d e
1 9 9 2 y la s d e V e n e z u e l a d e s d e fe b r e r o d e 1 9 9 3 . E n
n o v ie m b r e d e 1 9 9 2 s e v o l v ie r o n a r e d u c ir la s ta s a s
a r a n c e la r a s a l a d o p ta r u n a n o m e n c la tu r a a r a n c e la r a
d e 5 a 2 0 % p a r a la s im p o r t a c io n e s d e fu e r a d e lo s
p a s e s m ie m b r o s d e l P a c t o A n d in o . T a m b i n s e h a p r o
g r e s a d o e n la s i m p l i f ic a c i n d e l o s p r o c e d im ie n t o s d e
im p o r t a c i n y e x p o r ta c i n .
^ Para una descripcin ms general de la poltica econmica y el
proceso poltico, vase Hurtado, 1988, De Janvry, Sadoulet y Fa-
reix, 1991, y Thoumi, 1990.
VENTAJAS COMPARATIVAS EXTRAORDINARIAS Y CRECIMIENTO A LARGO PLAZO: EL CASO DE ECUADOR
ANDRE A. HOFMAN Y RUDOLF M. BUITELAAR
54 D I C I E M B R E 1994
2. E l m a n e j o d e l t ip o d e c a m b io
H a s ta m a r z o d e 1 9 8 3 e l p a s te n a u n s is t e m a d e tip o
d e c a m b io f ij o q u e e r a r e la tiv a m e n te e s ta b le . E n e l
p e r o d o 1 9 5 0 - 1 9 8 3 e l tip o d e c a m b io s l o v a r i e n
c u a tr o o p o r tu n id a d e s , y p a s d e 15 s u c r e s p o r d la r e n
1 9 5 0 a 3 3 s u c r e s p o r d la r e n 1 9 8 3 . H a s ta m e d ia d o s
d e l o s a o s o c h e n t a la s p o lt ic a s c a m b ia r a s d is c r im i
n a b a n e n c o n tr a d e l o s b ie n e s c o m e r c ia b le s . E l in str u
m e n t o p r in c ip a l p a ra m a n e ja r e l tip o d e c a m b io h a s id o
la in t e r v e n c i n d ir e c ta e n la o fe r ta d e d iv is a s , e s t im u
la d a p o r la s e x p o r t a c io n e s d e p e t r le o y e l e n d e u d a
m ie n t o e x te r n o . E s ta s p o lt ic a s f o m e n ta r o n la p r o d u c
c i n in t e n s iv a e n c a p ita l y , p o r e n d e , la s im p o r t a c io n e s
d e b ie n e s d e c a p ita l. E n 1 9 8 3 , tras u n a m a c r o d e v a lu a -
c i n , s e in tr o d u jo u n s is t e m a d e p a r id a d m v i l q u e
d u r c a s i d o s a o s tras l o c u a l e l g o b ie r n o im p la n t u n
s is t e m a c a m b ia r io d u a l. E n 1 9 8 6 s e e s t a b le c i u n s i s t e
m a d e tip o d e c a m b io lib r e , r e s e r v n d o s e e l o f ic i a l
s l o p a ra la s im p o r t a c io n e s g u b e r n a m e n ta le s y la s e x
p o r t a c io n e s d e p e t r le o . L a in e s t a b ilid a d m a c r o e c o n -
m i c a p r o v o c e l c o la p s o d e l m e r c a d o lib r e e n 1 9 8 8 .
T r a s u n b r e v e e x p e r im e n t o c o n u n tip o d e c a m b io f ij o
s e v o l v i a e s t a b le c e r u n s is t e m a d e p a r id a d m v i l q u e
r ig i h a s ta s e p tie m b r e d e 1 9 9 2 . D e s d e e n t o n c e s e l g o
b ie r n o h a a v a n z a d o h a c ia u n s is t e m a d e c a m b io lib re ,
c o n in t e r v e n c i n d e l B a n c o C e n tr a l p a ra e s ta b iliz a r la
ta s a ( f lo t a c i n m a n ip u la d a ).
3. L a i n v e r s i n e x t r a n je r a d ir e c t a
E n l o s l t i m o s a o s s e h a a s i s t i d o a u n a lib e r a l iz a -
c i n d e l r g i m e n d e i n v e r s i n e x tr a n je r a . E n 1 9 9 1
l a s n u e v a s r e g l a m e n t a c i o n e s d i s p o n a n u n tr a to i g u a l
p a r a l a s e m p r e s a s n a c i o n a l e s y e x t r a n je r a s e n t r m i
n o s d e im p u e s to s , a r a n c e le s y d e m s in c e n tiv o s f i s
c a l e s , e li m i n a b a n l o s l m i t e s a la r e p a t r ia c i n d e u t i
l id a d e s n e t a s ( d e r o g a n d o l a n o r m a q u e p r e s c r ib a u n
t o p e e q u i v a l e n t e a 4 0 % d e l c a p it a l b a s e d e l a e m p r e
s a ) , l o q u e f a c i l i t l a i n v e r s i n e x t r a n je r a e n s e c t o
r es c o n s id e r a d o s h a s ta e n to n c e s e s tr a t g ic o s , ta le s
c o m o l o s s e r v i c i o s d e u t i l id a d p b l i c a , l o s m e d i o s
d e c o m u n i c a c i n d e m a s a s , la p u b l i c i d a d y e l t r a n s
p o r t e in t e r n o . A c o m i e n z o s d e 1 9 9 3 e l g o b i e r n o q u e
r e c i n a s u m a l a l ib e r a l iz a n m s e li m i n a n d o la s
 REVISTA DE LA CEPAL
r e s t r i c c i o n e s r e s t a n t e s s o b r e s u p a r t i c i p a c i n e n la
b a n c a c o m e r c ia l y h a c ie n d o e x t e n s iv o s a la s e m p r e
s a s e x t r a n je r a s l o s m e c a n i s m o s p r o m o c i o n a l e s d i s
p o n i b l e s p a r a l a s e m p r e s a s e c u a t o r ia n a s . E s t a n u e v a
s i t u a c i n p e r m it e q u e l o s i n v e r s io n is t a s y e m p r e s a s
e x t r a n j e r o s p a s e n a s e r i n v e r s i o n i s t a s l o c a l e s s in r e
g is tr a r s e o c u m p lir r e q u is ito s e s p e c f ic o s y e lim in a
la a u t o r i z a c i n p r e v ia p a r a tr a n s fe r ir a c c i o n e s d e c a
VI
Comportamiento empresarial
L a s in d u s t r ia s q u e a t ie n d e n la d e m a n d a in te r n a e c u a
t o r ia n a s u e l e n c la s if i c a r s e e n c u a tr o s u b g r u p o s , q u e
p o s e e n c a r a c t e n s t i c a s d i f e r e n t e s e n c u a n t o a l t ip o d e
e m p r e s a s in v o l u c r a d a s ( p r o p ie d a d , t a m a o ) , y a l t ip o
d e in t e r v e n c i n g u b e r n a m e n t a l a q u e e s t n s u je ta s .
P o r l o ta n to , p o d e m o s s u p o n e r t a m b i n q u e s o n d i f e
r e n t e s e n c u a n t o a la s e s t r a t e g ia s q u e a p lic a n e n r e s
p u e s t a a l o s c a m b i o s d e l e n t o r n o n o r m a t iv o . E s t o s
s u b g r u p o s s e r a n l o s s ig u ie n t e s :
I n d u s tr ia s o r ie n t a d a s a la s n e c e s id a d e s b s ic a s ,
c o n c o n t r o le s d e p r e c i o s y e s tr u c tu r a s d e m e r c a
d o o lig o p o ls tic a s .
I n d u s tr ia s d e b i e n e s d e c o n s u m o t r a d ic io n a le s ,
a lg u n a s d e la s c u a l e s p o s e e n u n n e t o tr a s f o n d o
a u t c to n o q u e s u e le n o p era r e n m e r c a d o s m s
b i e n c o m p e t i t i v o s , p e s e a la f r e c u e n t e e le v a d a
p r o t e c c i n a r a n c e la r ia .
I n d u s tr ia s d e b i e n e s d e c o n s u m o d u r a b le s , c o n
c u a s i m o n o p o l i o s p r iv a d o s e n m e r c a d o s m u y r e
g la m e n t a d o s .
I n d u s tr ia s d e i n s u m o s in d u s t r ia le s y a g r c o la s , a
m e n u d o v i n c u l a d o s c o n e m p r e s a s q u e d o m in a n
la s e x p o r t a c i o n e s d e p r o d u c t o s t r a d ic io n a le s .
L a s d isto r sio n e s in d u c id a s p o r la s p o ltic a s s o n m a
y o r e s e n e l p rim er y e l tercer su b g m p o s d e in d u strias y ,
p o r e n d e , lo s c a m b io s d e e o n d u c ta e m p resa ria l fren te a
la s v a r ia c io n e s d e a q u lla s tie n d e n a ser m a y o r e s e n e s t o s
d o s s u b g r u p o s , l o s q u e s e e x a m in a n a c o n tin u a c i n .
1. I n d u s t r ia s q u e s a t is f a c e n n e c e s id a d e s
e s e n c ia ie s '*
E n e s t e s u b g r u p o c a b e c la s if ic a r la s in d u str ia s a z u c a r e
ra, a r ro c er a , d e a c e it e s y g r a s a s , f a r m a c u tic a y d e l
La descripcin de estas industrias se basa en parte en Spurrier
Baquerizo (ed.), varios nmeros.
VENTAJAS COMPARATIVAS EXTRAORDINARIAS Y CRECIMIENTO A LARGO PLAZO: EL CASO DE ECUADOR
ANDRE A. HOFMAN Y RUDOLF M. BUITELAAR
54 D I C I E M B R E 1994 161
p it a l. T a m b i n s e h a r e la j a d o l a r e g l a m e n t a c i n s o
b r e t r a n s f e r e n c ia d e t e c n o l o g a .
A m e d ia d o s d e 1 9 9 1 s e a p r o b u n n u e v o c d i g o
d e i n v e r s io n e s q u e b r in d a i g u a l tr a to a la s e m p r e s a s
n a c i o n a l e s y e x tr a n je r a s e n c u a n t o a i n c e n t iv o s f i s c a
l e s , e li m i n a r e s t r ic c io n e s a la r e p a tr ia c i n d e u t ilid a
d e s y p e r m ite la in v e r s i n e x tr a n je r a e n v a r io s s e c t o
res q u e a n te s le esta b a n v e d a d o s.
c e m e n t o . L a s p o lt ic a s r e s p e c t o a e s t e tip o d e in d u s
tria s o b e d e c a n g e n e r a lm e n te a l o b j e t iv o e s e n c ia l d e
m a n te n e r b a jo s l o s p r e c io s a l c o n s u m id o r , a f in d e
m itig a r la in tr a n q u ilid a d s o c ia l d e r iv a d a d e l o s b a jo s
sa la r io s . E s t o p la n te a e l p r o b le m a d e c m o g a r a n tiza r
u n a ta sa d e u tilid a d a c e p ta b le , l o q u e s u e le r eq u e rir e l
e s t a b le c im ie n t o d e c o n t r o le s d e p r e c io s e n to d a la c a
d e n a p r o d u c tiv a . H a y q u e p r o h ib ir la s e x p o r t a c io n e s ,
p o r q u e d e o tr o m o d o l o s c o n s u m id o r e s e x tr a n je r o s s e
b e n e fic ia r a n d e l o s p r e c io s a l c o n s u m id o r s u b v e n c io
n a d o s . C o m o la ta s a d e u tilid a d d e p e n d e d e d e c is io n e s
g u b e r n a m e n ta le s e n c u a n to a n i v e le s d e p r e c io s , l o s
i n c e n t iv o s p a ra in v e r tir e n e x p a n d ir l a c a p a c id a d p r o
d u c tiv a , o e n e s f u e r z o s d e m o d e r n iz a c i n p a ra m e jo r a r
la e f ic ie n c i a s o n m u y e s c a s o s . E n d e f in it iv a , la p r o d u c
c i n n o b a sta r p ara sa tis fa c e r e l c o n s u m o in t e m o (s u b
s id ia d o ) , y h a b r q u e im p o r ta r. L a s im p o r t a c io n e s te n
d rn q u e s u b s id ia r s e , l o q u e e s otra fo r m a d e e n c a u z a r
l o s b e n e f i c i o s h a c ia l o s p r o d u c to r e s . A l g u n o s e j e m p lo s
p o d r a n a cla ra r e s t o s p u n to s .
E n la in d u stria a zu c a rera , la c a a s e e la b o r a e n
tres in g e n i o s p r in c ip a le s , u n o d e l o s c u a le s e s d e p r o
p ie d a d e s ta ta l ( d e la c f n ). L a c u o t a e s t a b le c id a p a ra e l
m e r c a d o e s ta d o u n id e n s e h a c e q u e la s e x p o r ta c io n e s a z u
c a re ra s s e a n u n a o p e r a c i n m u y r e n ta b le . L a e m p r e s a
e s ta ta l d e v e n ta a l d e t a lle , d e n o m in a d a E m p r e s a N a
c io n a l d e A lm a c e n a m ie n t o y C o m e r c ia liz a c i n d e P r o
d u c t o s (ENAC), d is tr ib u y e la c u o t a e n tr e l o s in g e n io s ,
p e r o a c a m b io , l o s o b l i g a a v e n d e r le to d a e l a z c a r
p a ra e l c o n s u m o in te r n o . L o s c o n t r o le s d e p r e c io s o p e
ran e n to d a l a c a d e n a : d e s d e e l p r e c io e n tr e l o s p r o d u c
to r e s d e c a a y l o s i n g e n io s , h a s ta e l p r e c io d e v e n t a al
p b lic o d e l p r o d u c to . C o m o la p r o d u c c i n a z u c a r e r a
n o b a s ta p a ra s a tis fa c e r e l c o n s u m o in te r n o , s e o to r g a n
p e r m is o s d e im p o r ta c i n p a ra c o m p le m e n t a r la o fe r ta
162 REVISTA DE LA CEPAL
e n e l m e r c a d o in te r n o y r e e x p o r ta r a l o s E s ta d o s U n i
d o s . E l e f e c t o p r e s u n to s o b r e la c o n d u c t a e m p r e sa r ia l
e s q u e n o h a y i n c e n t iv o p ara in v e r tir e n u n a m a y o r
c a p a c id a d p r o d u c tiv a , n i p a ra m e jo r a r la p r o d u c tiv id a d
e n la s p la n ta c io n e s o e n la s f b r ic a s .
U n a s it u a c i n s im ila r s e o b s e r v a e n e l s e c to r d e l
a rro z, q u e s i g u e s i e n d o u n p r o d u c to im p o r ta n te y a
q u e u n a c a n t id a d s i g n i f i c a t i v a d e p e q u e o s a g r ic u lt o
r e s s e d e d i c a a p r o d u c ir lo . S e e m p le a n l o s c o n t r o le s
d e p r e c i o s , p e r o n o p u e d e n p o n e r s e e n v i g o r c o n ta n
ta f a c il i d a d c o m o e n e l c a s o d e l a z c a r . L o s m o l in o s
d e g r a n o s e s t n o b l i g a d o s a v e n d e r a la e n a c . C u a n
d o s e e l e v a n l o s p r e c i o s , la p r o d u c c i n a u m e n t a f c i l
m e n t e y h a y q u e e x p o r ta r la , l o q u e p r o d u c e d f i c i t
p a r a la ENAC, y a q u e l o s p r e c io s p a r a e l p r o d u c to r
n a c io n a l s o n in f e r io r e s ( s u p u e s t a m e n t e m u y s u b v e n
c io n a d o s ) a l o s p r e c i o s d e l o s m e r c a d o s m u n d ia le s .
E s t a s a t u r a c i n d e l m e r c a d o l l e v a a l g o b i e r n o a b a ja r
l o s p r e c i o s , l o q u e d i s m i n u y e e l c u l t iv o d e l a r r o z y
o b l i g a a im p o r ta r lo . L a e n a c s i g u e s u f r ie n d o p r d i
d a s , p u e s h a y q u e s u b s id ia r l o s p r e c io s a l c o n s u m i
d o r . L a lu c h a p o l t ic a i n t e r m in a b le p o r l o s p r e c i o s d e l
a r r o z e s u n a s u n t o e x p l o s i v o , q u e h a o c a s i o n a d o la
d e s t i t u c i n d e m in is t r o s d e a g r ic u ltu r a .
D e la s c u a tr o p la n ta s q u e d o m in a n la p r o d u c
c i n d e c e m e n to , u n a e s d e p r o p ie d a d e s ta ta l. H a s ta
h a c e m u y p o c o s e u tiliz e l c o n tr o l d e p r e c io s , m e
d ia n te la f i j a c i n d e la ta s a d e u t ilid a d e s d e la in d u s
tria . L a c a p a c id a d d e p r o d u c c i n s e u t iliz a b a a l m x i
m o , p e r o l a e s c a s e z d e c e m e n t o e n e l m e r c a d o e r a la
r e g la . L o s p r e c i o s e n e l m e r c a d o n e g r o e r a n p r o h ib it i
v o s , e i n c lu s o s e d e c a q u e s e c o n tr a b a n d e a b a c e m e n
t o a C o l o m b i a . S i n e m b a r g o , l o s c o n t r o le s d e p r e c io s
i m p e d a n q u e s e r e a liz a r a n i n v e r s io n e s p a r a e x p a n d ir
la c a p a c id a d d e p r o d u c c i n . E l g o b i e r n o d e B o r ja s u
b i l o s p r e c i o s d e l c e m e n t o y a b o l i e l c o n t r o l d e la s
im p o r t a c i o n e s c o n l o q u e d e s a p a r e c i e l m e r c a d o n e
g r o y c a y la d e m a n d a . L a C o r p o r a c i n A n d in a d e
F o m e n t o p r o p u s o u n im p o r t a n t e p r o y e c t o d e in v e r
s i n p a r a a u m e n ta r la c a p a c id a d p r o d u c tiv a .
L a in d u stria fa r m a c u tic a t ie n e ta m b i n u n a p a r
t i c i p a c i n im p o r t a n t e e n l a c a n a s t a d e c o n s u m o d e la
p o b l a c i n . R e s u lt a q u iz s s o r p r e n d e n te q u e y a d e s d e
l o s a o s c u a r e n ta e l s e c t o r h a y a t e n id o u n b u e n d e s
e m p e o y e x p o r t a d o c o n f r e c u e n c ia , p e s e a s e r v ir s e
d e p r in c ip io s a c t iv o s im p o r t a d o s , q u e r e p r e s e n ta n a l
r e d e d o r d e la m it a d d e l o s c o s t o s d e p r o d u c c i n . L a
m a y o r a d e la s e m p r e s a s t r a n s n a c io n a le s d e l r u b r o s e
e s t a b l e c i e r o n e n E c u a d o r , y e n 1 9 8 7 h a b a m s d e
1 0 0 la b o r a t o r io s r e g is t r a d o s , d e l o s c u a l e s l o s 2 6 m s
g r a n d e s r e p r e s e n t a b a n e l 8 0 % d e la p r o d u c c i n , a u n
VENTAJAS COMPARATIVAS EXTRAORDINARIAS Y CRECIMIENTO A LARGO PLAZO: EL CASO DE ECUADOR
ANDRE A. HOFMAN Y RUDOLF M. BUITELAAR
54 D I C I E M B R E 1994
q u e s l o d o s d e e l l o s s o n d e c a p ita l e c u a t o r ia n o . L a s
r g id a s p o l t ic a s d e p r e c io s e s t a b a n d e s t in a d a s a m a n
te n e r b a j o s l o s p r e c io s a l c o n s u m id o r . E s t o f u e p o s i
b le d u ran te la d c a d a d e 1 9 7 0 p o r q u e la s im p o r ta c io n e s
eran baratas e x p r e s a d a s e n su c r e s. L a s d e v a lu a c io n e s a
partir d e 1 9 8 2 d is m in u y e r o n l o s n i v e l e s d e u t ilid a d e s ,
y la s e m p r e s a s d e c la r a r o n p r d id a s . E l g o b ie r n o d e c i
d i o to r g a r s u b s id io s b a s a d o s e n e l v o l u m e n d e i m
p o r t a c io n e s . L o s la b o r a to r io s s ie m p r e p r o te s ta r o n c o n
tra e s t o s s u b s id io s , p u e s s o s te n a n q u e la m e j o r
s o l u c i n e r a la a b o l i c i n d e l o s c o n t r o le s d e p r e c io s .
L o s s u b s id io s e n tr a a r o n u n s a c r if i c i o f i s c a l c e r c a n o
a 5 0 m i ll o n e s d e d la r e s e n 1 9 9 0 . N a t u r a lm e n t e q u e
h u b o q u e p r o h ib ir la s e x p o r t a c i o n e s y s e p r o d u jo u n
c o n tr a b a n d o m a s i v o (h a s ta 3 0 % d e la p r o d u c c i n t o
ta l). P o r lt im o , e n s e p t ie m b r e d e 1 9 9 1 , e l g o b ie r n o
a n u n c i la e li m i n a c i n d e l s u b s id io y s u r e e m p la z o
p o r u n s u b s id io d ir e c t o a l o s g r u p o s d e b a j o s in g r e
s o s . S in e m b a r g o , p a r a d e s c o n t e n t o d e l o s la b o r a t o
r io s n o s e e lim in a r o n l o s c o n t r o le s d e p r e c io s . N o
o b s t a n t e , l o s e m p r e s a r io s h a c e n h in c a p i e n la c o m -
p e t it iv id a d d e l s e c t o r e n e l m e r c a d o a n d in o , y c o n f a n
e n q u e la s e m p r e s a s tr a n s n a c io n a le s p o d r a n p r e fe r ir
a E c u a d o r c o m o b a s e d e p r o d u c c i n p a r a e l m e r c a d o
r e g io n a l. E s t o d e p e n d e r d e la e li m i n a c i n d e la p r o
h i b ic i n d e e x p o r ta r y la i n c id e n c i a d e o tr a s p o l t ic a s
c o m e r c i a l e s y d e i n v e r s i n e x tr a n je r a .
E s t o s e j e m p l o s m u e s tr a n c la r a m e n t e l o s e f e c t o s
c o la t e r a le s n e g a t i v o s d e l o s c o n t r o le s d e p r e c io s p a ra
m a n t e n e r b a j o s l o s p r e c io s a l c o n s u m id o r .
2. I n d u s t r ia s d e b ie n e s d e c o n s u m o d u r a b le s
T a l v e z e l e j e m p l o m s c o n o c i d o d e la s p o l t ic a s i n
d u s t r ia le s e c u a t o r ia n a s s e a e l e s t a b l e c i m ie n t o d e i n
d u s tr ia s p r o d u c to r a s d e b i e n e s d e c o n s u m o d u r a b le s .
S e p e r s e g u a g a r a n tiz a r u n a e l e v a d a ta s a d e r e n t a b ili
d a d p a r a la s n u e v a s e m p r e s a s s u b v e n c io n a n d o la s i n
v e r s io n e s y a s e g u r a n d o u n m e r c a d o . L o s s u b s id io s a
la in v e r s i n c o n s i s t i e r o n e n c r d it o s c o n t a s a s d e i n
t e r s n e g a t iv a s y e x e n c i o n e s a r a n c e la r ia s p a r a la s i m
p o r t a c io n e s d e b i e n e s d e c a p it a l. L o s m e r c a d o s s e
a s e g u r a r o n m e d ia n t e u n a p r o t e c c i n a r a n c e la r ia e l e
v a d a y la s u s c r ip c i n d e a c u e r d o s r e g i o n a l e s d e n tr o
d e l p la n d e in t e g r a c i n d e l P a c t o A n d in o . E n e s t a s
c o n d i c i o n e s la r e l a c i n p r e c i o - c a l i d a d r e a lm e n t e n o
in t e r e s a b a p a r a o b t e n e r u t ilid a d e s . L a m a y o r a d e la s
in d u s tr ia s n o d e s a r r o lla r o n u n a c a p a c id a d c o m p e t i t i
v a g e n u in a e n l o s m e r c a d o s a b ie r t o s , y p r c t ic a m e n t e
d e s a p a r e c ie r o n d e s p u s d e l c a m b i o d e la s p o l t ic a s
e c o n m i c a s . U n a e x c e p c i n e s la in d u s tr ia a u t o m o v i
 REVISTA DE LA CEPAL
l s t ic a , e n q u e l o s c a m b i o s d e p o l t ic a s ta r d a r o n e n
im p le m e n t a r s e , p o r l o q u e s u c o m p e t i t i v id a d e n l o s
m e r c a d o s a b ie r t o s e s t a n p o r v e r s e .
L a h is to r ia d e la in d u str ia a u t o m o v ils t ic a e c u a to
ria n a e s t e s tr e c h a m e n te v in c u la d a c o n l o s e s f u e r z o s c o
m u n e s d e in d u s tr ia liz a c i n d e lo s p a s e s d e l P a c to A n d i
n o . A n t e s d e l P a c to A n d in o h a b a u n a s o la e m p r e sa
a r m a d o ra , v in c u la d a c o n la G e n e r a l M o to r s , y u n o s p o
c o s p r o v e e d o r e s d e p a rtes y p ie z a s . L a p o lt ic a a u to m o
triz d e l o s p a s e s d e l P a c to A n d in o n o tu v o to d o s lo s
e f e c t o s d e s e a d o s , p e r o o tra s d o s e m p r e s a s in g r e sa r o n al
m e r c a d o . E n 1 9 8 3 s e im p la n t u n a p o lt ic a m s p r o te c
c io n is ta , y la V o l k s w a g e n s e in s ta l e n E c u a d o r . E l in s
tr u m en to p r in c ip a l f u e la a u to r iz a c i n p ara im p ortar e q u i
p o s t o ta lm e n te d e s m o n t a b le s ( e t d ), y la p r o h ib ic i n
a b s o lu ta d e e fe c tu a r o tra s im p o r ta c io n e s . E s ta p r o h ib i
c i n a b s o lu ta s e r e la j p o r u n t ie m p o e n tr e 1 9 8 5 y 1 9 8 7 ,
p e r o s e m a n tu v ie r o n a r a n c e le s d e im p o r ta c i n e le v a d s i-
m o s . CORDINAUTO, e l o r g a n is m o c o o r d in a d o r , d istr ib u
y la s a u to r iz a c io n e s d e im p o r ta e i n d e e t d en tre la s
e m p r e s a s . E n e l s e g u n d o lu str o d e l o s a o s o c h e n t a e s
ta s a u to r iz a c io n e s s e e m p le a r o n p a r a lle v a r a la p r c tic a
e l p r o g r a m a c o n o c id o c o m o e l a u t o m v il e c o n m ic o .
C o n f o r m e a e s ta n o r m a tiv a , 4 0 % d e to d a s la s im p o r ta
c io n e s d e ETD d e b a n se r d e a u t o m v ile s b a ra to s. E l
p r o g r a m a h i z o q u e flo r e c ie r a n la s o p e r a c io n e s d e m o n
ta je lo c a l. E n 1 9 9 1 s e s u s p e n d i e l p r o g r a m a , y la s im
p o r ta c io n e s d e ETD p a s a r o n a h a c e r s e s in r e s tr ic c io n e s.
S e e lim in e l p la n a u to m o tr iz d e l P a c to A n d in o , y s e
e s t im u l la lib r e im p o r ta c i n d e s d e l o s p a s e s m ie m
b r o s. L a in d u str ia a u to m o tr iz e c u a to r ia n a n o p a r e c e te
m e r la c o m p e te n c ia d e C o lo m b ia , P er o V e n e z u e la . L a
m a y o r a d e la s e m p r e s a s s o n p r o p ie d a d d e u n a c a s a
m a triz q u e ta m b i n p o s e e f ilia le s e n l o s d e m s p a s e s .
D e m o d o q u e s e e s t d a n d o u n a e str a te g ia d e e s p e c ia li-
z a c i n e n tr e la s f ilia le s , e n q u e la s e m p r e s a s e c u a to r ia
n a s e x p o r ta n a u t o m v ile s b a r a to s a P er y C o lo m b ia , e
im p o r ta n a su v e z l o s m o d e lo s m s lu j o s o s d e s d e e s o s
p a s e s , e s p e c ia lm e n t e d e s d e V e n e z u e la . N o o b s ta n te , la s
p e r s p e c tiv a s d e la in d u str ia e n u n e s c e n a r io d e lib e r a li-
z a c i n h a c ia te r c e r o s p a s e s r e su lta n m e n o s c la r a s, la s
q u e p o d r a n m a te r ia liz a r s e d e s p u s d e 1 9 9 3 .
VII
Resumen y conclusiones
E c u a d o r e s t e n v a s d e im p le m e n t a r u n a n u e v a e s t r a
t e g ia d e d e s a r r o llo la q u e , c o m o e n m u c h o s o tr o s
p a s e s la t in o a m e r i c a n o s , c o m p r e n d e u n c a m b i o d e
VENTAJAS COMPARATIVAS EXTRAORDINARIAS Y CRECIMIENTO A LARGO PLAZO: EL CASO DE ECUADOR
ANDRE A. HOFMAN Y RUDOLF M. BUITELAAR
54 D I C I E M B R E 1994 163
E n tr e la s d e m s in d u s tr ia s q u e s e h a n b e n e f i c i a
d o h a s ta c ie r t o p u n t o d e l im p u l s o d e la s p o l t ic a s d e
in d u s t r ia liz a c i n d e l P a c t o A n d i n o f ig u r a la d e r e fr i
g e r a d o r e s , u n a r a m a q u e r e g is t r e x p o r t a c i o n e s a l o s
p a s e s m ie m b r o s h a s ta p o r 8 0 m i l l o n e s d e d la r e s a
f i n e s d e la d c a d a d e 1 9 7 0 . E l t r m in o d e la e s t r a t e
g i a d e in d u s t r ia liz a c i n d e l P a c t o A n d in o p a r a liz p o r
c o m p l e t o e s t e i m p u l s o e x p o r ta d o r . L a m i s m a e x p e
r ie n c ia tu v ie r o n la s in d u s tr ia s d e t r a n s f o r m a c i n d e la
m a d e r a . L a s c u a tr o e m p r e s a s d e l r u b r o c o la p s a r o n
d e s p u s d e l q u ie b r e d e la p o l t ic a c o m n . D e la s 15
e m p r e s a s q u e in g r e s a r o n a la in d u s tr ia m e t a l m e c n ic a
c o n f o r m e a la s p o l t ic a s d e l P a c t o A n d in o , s l o q u e
d a n c u a tr o e n p r o d u c c i n . E s t a s lt im a s , q u e p r o d u
c e n s is t e m a s e l c t r i c o s , s e m b r a d o r a s , a s p ir a d o r a s y
s is t e m a s h id r u lic o s , e x p o r ta r o n e n c o n j u n t o p r o d u c
t o s p o r 8 m i ll o n e s d e d la r e s e n 1 9 8 9 . E n e l s e c t o r d e
p r o d u c to s q u m ic o s al m e n o s d o s e m p r e sa s s o b r e v i
v ie r o n a l t r m in o d e la s p o l t ic a s d e in d u s t r ia liz a c i n
d e l P a c t o A n d i n o , a m b a s p e r t e n e c ie n t e s a l a in d u s tr ia
f a r m a c u t ic a . L a e x p e r i e n c i a c o n e l p la n d e in d u s tr ia
l i z a c i n e n e l c o n t e x t o d e la in t e g r a c i n a n d in a n o h a
b r in d a d o a l E c u a d o r u n a c a p a c id a d d u r a d e r a im p o r
ta n te e n n in g u n a r a m a , s a l v o a lg u n a s e x c e p c i o n e s c o n
c r e ta s . L a m a y o r a d e la s e m p r e s a s s i m p l e m e n t e n o
p u d ie r o n s o b r e v iv ir s in p r o t e c c i n .
A f i n d e c o r r o b o r a r e s t a lt im a a s e v e r a c i n , s e
h a c a lc u l a d o la p a r t ic ip a c i n d e l E c u a d o r e n la s i m
p o r t a c io n e s d e l a OCDE p a r a l o s a o s 1963, 1971,
1 9 8 0 y 1 9 9 0 , a n i v e l d e la c l a s i f i c a c i n d e tr es d g i t o s
d e l a CUCI. S l o s e h a n t o m a d o e n c u e n t a l o s p r o d u c
t o s c o n u n a p a r t ic ip a c i n e n e l m e r c a d o d e a l m e n o s
0 .0 1 % d e la s i m p o r t a c io n e s d e la OCDE. E l a u g e p e
tr o le r o c o in c i d e c o n e l p e r o d o e x p o r t a d o r m s d in
m i c o ta n to d e l o s p r o d u c t o s c o n VCE c o m o d e l o s n o
t r a d ic io n a le s . S e c o n f ir m a u n a c a d a d e la c o m p e t i t i
v i d a d e n e l p e r o d o 1 9 7 9 - 1 9 8 3 , q u e a v a la e l a r g u
m e n t o d e l m a l h o la n d s . E n tr e 1 9 8 3 y 1 9 8 9 s e r e g i s
tra t o d a v a u n a r e c u p e r a c i n m u y m o d e s t a d e la s
p o s i c i o n e s c o m p e t i t i v a s , b s ic a m e n t e d e la s e x p o r t a
c i o n e s c o n VCE d is t in ta s d e l p e t r le o .
r u m b o h a c ia u n a e s tr a te g ia m s o r ie n ta d a h a c ia a fu era .
L a t r a n s f o r m a c i n d e l r g im e n c o m e r c i a l y d e in d u s
t r ia liz a c i n d e b e r a to m a r e n c o n s i d e r a c i n u n a d e
164 REVISTA DE LA
la s c a r a c t e r s t ic a s e s e n c i a l e s d e l c r e c i m i e n t o e c u a t o
r ia n o , a s a b e r , s u in e s t a b ilid a d e m a n a d a d e la e x i s t e n
c i a d e v e n t a j a s c o m p a r a tiv a s e x tr a o r d in a r ia s .
D u ra n te e l s ig lo X X E c u a d o r c r e c i c o n b a sta n
te r a p id e z : e l c r e c i m i e n t o g lo b a l p e r c p it a e n tr e 1 9 0 0
y 1 9 8 9 f u e d e 2 .2 % com parado con 1 .7 % p a r a e l
p r o m e d io d e A m r i c a L a t in a y 2 .3 % p a ra l o s p a s e s
e n d e s a r r o llo d e A s ia . P e s e a q u e d e s d e 1 9 5 0 e l c r e c i
m ie n t o p e r c p it a d e l E c u a d o r h a s i d o m u c h o m s
r p id o q u e e l p r o m e d i o l a t in o a m e r ic a n o , l o s p a s e s
a s i t i c o s d u p lic a r o n c o n c r e c e s e s e c r e c im ie n t o .
E n e s t e a r tc u lo h e m o s a n a liz a d o l o s d ife r e n te s
a u g e s y c a d a s q u e h a n o c u r r id o e n E c u a d o r e n e l s i g l o
X X . E l a u g e d e l c a c a o a c o m ie n z o s d e s i g l o s e g u id o
d e s u c a d a e n l o s a o s v e in t e y la g r a n d e p r e s i n d e
l o s a o s trein ta ; e l a u g e b a n a n e r o d e l o s a o s c in c u e n
ta y s u d e c li n a c i n e n l o s s e s e n t a y , p o r lt im o , e l a u g e
p e tr o le r o d u r a n te l o s a o s s e te n ta y la c r is is d e la d e u
d a e n la d c a d a p e r d id a d e l o s o c h e n ta . E c u a d o r
e x p e r im e n t u n p r o b le m a d e f in id o d e e n f e r m e d a d h o
la n d e s a d u r a n te e l a u g e d e l c a c a o a c o m ie n z o s d e
s i g l o . E l c r e c im ie n t o d e l o s b ie n e s n o c o m e r c ia b le s
c o m o l o s in d is p e n s a b le s s e r v ic io s p b lic o s , la in
f l a c i n y e l d e te r io r o d e la c o m p e tit iv id a d d e la s d e
m s e x p o r t a c io n e s fu e r o n la s s e a le s . Y a e n 1 9 2 1 era
e v id e n t e q u e h a b a q u e d iv e r s if ic a r la s e x p o r t a c io n e s ,
p o r l o q u e s e c r e a r o n v a r io s in s tr u m e n to s n o r m a tiv o s
p a ra lo g r a r lo : a r a n c e le s d e im p o r ta c i n , c o n t r o le s c a m
b ia r lo s , a s ig n a c i n d e c r d ito s y b e n e f i c i o s tr ib u ta r io s
a o tr a s in d u str ia s. S e lo g r a r o n a lg u n o s r e s u lta d o s e n e l
s e g u n d o lu str o d e l o s a o s v e in t e . S in e m b a r g o , la g ra n
d e p r e s i n p a r a liz la s e x p o r t a c io n e s . L a r e c u p e r a c i n
d e s p u s d e 1 9 3 7 , l a s u s t it u c i n e s p o n t n e a d e im p o r ta
c i o n e s y la d iv e r s if i c a c i n d e la s e x p o r t a c io n e s f u e u n
f e n m e n o a n o r m a l, p r o d u c to d e la d e s o r g a n iz a c i n e x is
te n t e e n l o s p a s e s d e s a r r o lla d o s . L a s e x p o r t a c io n e s
b a n a n e r a s d e l o s a o s c in c u e n t a , s in c o n s titu ir u n a u g e
d e la m a g n itu d d e l o s d e l c a c a o y e l p e t r le o , p e r m itie
r o n e l f o r t a le c im ie n t o d e l g o b ie r n o y d e la s in s t it u c io
n e s fin a n c ie r a s , y la a c e le r a c i n d e la in v e r s i n p b li
c a . S e c r e u n s is t e m a in s t it u c io n a l o r ie n ta d o a u n a
e s t r a t e g ia d e s u s t it u c i n d e im p o r t a c io n e s . U n i n d ic io
d e l o s p r o b le m a s c a u s a d o s p o r la e n f e r m e d a d h o la n
d e s a p u e d e a d v e r tir s e e n e l m a g r o d e s e m p e o d e la s
d e m s e x p o r t a c io n e s e n tr e 1 9 5 5 y 1 9 6 5 . P e r o la s in
d u str ia s m a n u fa c tu r e r a s n a c io n a le s n a c ie r o n y c r e c i e
r o n a u n r itm o c o n s id e r a b le .
L o s in g r e s o s p e tr o le r o s su m in istr a r o n l o s r e c u r
s o s f in a n c ie r o s q u e c o m p le m e n t a r o n e l s is t e m a in s titu
c io n a l p a r a lle v a r a la p r c tic a la e s tr a te g ia su stitu tiv a .
E s o s in g r e s o s s e c a n a liz a r o n h a c ia la in d u str ia m a n u
VENTAJAS COMPARATIVAS EXTRAORDINARIAS Y CRECIMIENTO A LARGO PLAZO: EL CASO DE ECUADOR
ANDRE A. HOFMAN Y RUDOLF M. BUITELAAR
CEPAL 54 D I C I E M B R E 1994
fa c tu re r a m e d ia n te u n s in n m e r o d e m e c a n is m o s d i
r e c to s e in d ir e c to s , s u f ic ie n t e s p ara co n tr a rr esta r lo s
e f e c t o s d e la e n f e r m e d a d h o la n d e s a . T o d a s la s e x
p o r ta c io n e s c r e c ie r o n y s e d iv e r s if ic a r o n h a s ta 1 9 7 8 .
L a a f lu e n c ia d e d iv is a s m e d ia n te la a c u m u la c i n d e la
d e u d a e x a c e r b l o s p r o b le m a s c a u s a d o s p o r la e n f e r
m e d a d h o la n d e s a , y lo s d a to s s o b r e la s e x p o r t a c io n e s
in d ic a n c la r a m e n te e l d e b ilita m ie n to d e la c o m p e t it iv i
d a d e n e l p e r o d o 1 9 7 8 - 1 9 8 2 / 1 9 8 3 . E s t o f u e s e g u id o
d e u n a e s tr a te g ia d e a ju s te g r a d u a l e n tr e 1 9 8 2 y 1 9 8 4 ,
y d e s p u s d e e s t e ltim o a o s e e n s a y u n c a m b io e n
la e s tr a te g ia d e d e s a r r o llo . S e a b o lie r o n d e h e c h o lo s
c r d ito s y b e n e f i c i o s f is c a le s . D i c h o c a m b io s e c o n s o
l id d e s p u s d e 1 9 8 8 c u a n d o s e im p la n ta r o n la s r e d u c
c io n e s a r a n c e la r ia s y la s d e s r e g la m e n t a c io n e s . C a b e
e s p e r a r u n a a c e n tu a c i n d e la e s tr a te g ia lib e r a liz a d o r a
e n e l fu tu r o c e r c a n o . L a e s tr a te g ia d e lib e r a d a d e s u s t i
tu c i n d e im p o r ta c io n e s d u r a p r o x im a d a m e n te 3 0 a o s ,
d e 1 9 5 5 a 1 9 8 5 , y m o d i f i c b a s ta n te l o s e f e c t o s d e la
e n f e r m e d a d h o la n d e s a , p e r m itie n d o la g e n e r a c i n d e
c ie r ta c a p a c id a d m a n u fa c tu r e r a y la d i v e r s if ic a c i n d e
la s e x p o r ta c io n e s , so b r e to d o s u b v e n c io n a n d o a lo s p r o
d u c to r e s c o n l o s in g r e s o s p e tr o le r o s . N o c r e u n s e c to r
m a n u fa c tu r e r o c o m p e t it iv o q u e p u d ie r a c o m p e tir s in
s u b s id io s , s a lv o ta l v e z e n e l c a s o d e d e te r m in a d a s
em p resa s.
P e r o e s d i f c i l q u e e l r e to r n o a u n a e s t r a t e g ia d e
d e s a r r o llo b a s a d a e x c l u s iv a m e n t e e n l o s m e c a n is m o s
d e l lib r e c o m e r c i o p r o d u z c a u n c r e c i m i e n t o e s t a b le
o r ie n t a d o a l a e x p o r t a c i n , y a q u e l a e c o n o m a e c u a
t o r ia n a s e c a r a c t e r iz a a n p o r la p r e s e n c ia d e v e n t a j a s
c o m p e t i t i v a s n a tu r a le s e x tr a o r d in a r ia s , y a b u n d a n la s
d is t o r s i o n e s e n l o s m e r c a d o s in t e r n o s . N o e s d e l t o d o
i n i m a g in a b le q u e e l E c u a d o r e x p e r im e n t e u n s e g u n d o
a u g e p e tr o le r o , tal c o m o e x p e r im e n t u n s e g u n d o a u g e
b a n a n e r o e n tr e 1 9 8 7 y 1 9 9 1 . O ta l v e z q u e u n n u e v o
p r o d u c to v e n g a a a lte r a r n o t o r ia m e n t e la c o m p o s i c i n
d e la s e x p o r t a c i o n e s , ta l c o m o l o h i z o s o r p r e s iv a m e n
t e e l c a m a r n e n l o s a o s o c h e n t a . Ir a s e r la m a d e
ra d u ra tr o p ic a l e l p r x im o p r o d u c t o q u e a p o r te i n
g r e s o s c o n s i d e r a b l e s a l E c u a d o r , t r a n s f o r m a n d o la
s e l v a h m e d a ta l c o m o e l c a c a o y e l b a n a n o tr a n s fo r
m a r o n la z o n a c o s t e r a ?
S u b s is t e e l in te r r o g a n te d e c m o o p t im iz a r e s t o s
b e n e f i c i o s i m p r e v is t o s a fin d e c r e a r v e n t a j a s c o m p e
t it iv a s e n o tr a s r e a s y d i v e r s if ic a r y , p o r lo ta n to ,
e s t a b iliz a r , la s e x p o r t a c io n e s c o m o o b j e t i v o f in a l d e l
c r e c im ie n t o . E l lib r e c o m e r c i o s in d i s t o r s i o n e s n o lo
v a a c o n s e g u i r a m e n o s q u e s e s u p o n g a u n a e c o n o m a
s in d is t o r s io n e s . E l r g im e n d e lib r e c o m e r c i o n o l o
g r u n c r e c im ie n t o s u s t e n t a b le e n e l p a s a d o . L a d i s
 REVISTA DE LA CEPAL
t r ib u c i n d e i n g r e s o s a l o s e m p r e s a r io s m ie n tr a s s e
m a n t ie n e n b a j o s l o s s a la r io s r e a le s , c o m o e n e l p e r o
d o s u s t i t u t i v o d e i m p o r t a c io n e s , t ie n e g r a v e s i n c o n
v e n i e n t e s c o m o l o ilu s tr a n la m e n o r c a p a c id a d d e r e s
p u e s ta y la m a y o r v u ln e r a b ilid a d d e l a p a r a to p r o d u c
t iv o , s in m e n c io n a r la s d e f i c i e n c i a s m a c r o e c o n m ic a s
d e g a s t o p b l i c o e x c e s i v o e i n f la c i n .
E l r g im e n d e lib r e c o m e r c i o y la p r e s e n c ia d e
v e n ta ja s c o m p e t it iv a s e x tr a o r d in a r ia s d is to r s io n a n la s
s e a le s d e p r e c io s y l o s m e c a n is m o s d e m e r c a d o e n la
e c o n o m a n a c io n a l, a tr a v s d e u n a c o n d u c t a o r ie n ta d a
a la o b t e n c i n d e r e n ta s. D e b e s e g u ir s e u n a e s tr a te g ia
d e in t e r v e n c i n c o n s c i e n t e a f in d e e s ta b iliz a r , p e r o n o
in m o v iliz a r , la e stru ctu ra d e p r e c io s r e la tiv o s e n e l t ie m
p o . E s t o p u e d e lle v a r a m e d id a s p r o te c to r a s o e s t im u
la d o r a s d e o tr o s b ie n e s c o m e r c ia b le s d u ra n te u n a u g e .
P e r o la s m e d id a s c o n c r e ta s to m a d a s e n e l p e r o d o 1 9 5 5 -
1 9 8 5 e s ta b a n d e s c a m in a d a s , s i la s e v a lu a m o s c o n u n
c r ite r io d e c r e c im ie n t o a la r g o p la z o . E n u n p e r o d o d e
a u g e e x p o r ta d o r , e n v e z d e s u b v e n c io n a r a l o s p r o d u c
to r e s d e b e r a s u b s id ia r s e a l o s c o n s u m id o r e s , e s p e c ia l
m e n t e d e l o s e s tr a to s d e m e n o r e s in g r e s o s , b r in d n d o
l e s a p o y o d ir e c to tr a d u c id o , p o r e j e m p lo , e n b e c a s p ara
la e d u c a c i n y c a p a c it a c i n b s ic a s . S in e m b a r g o , p ara
d e s a c e le r a r e l g a s t o y e s tim u la r e l a h o r r o h a b ra q u e
c o n ta r c o n u n a ta s a d e in te r s r e a l e le v a d a , e n v e z d e
la s ta s a s n e g a t iv a s v i g e n t e s d u ra n te la in d u s tr ia liz a c i n
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VENTAJAS COMPARATIVAS EXTRAORDINARIAS Y CRECIMIENTO A LARGO PLAZO: EL CASO DE ECUADOR
ANDRE A. HOFMAN Y RUDOLF M. BUITELAAR
54 D I C I E M B R E 1994 165
su stitu tiv a . D e b e r a n p r iv ile g ia r s e l o s m e c a n is m o s d e l
s e g u r o s o c ia l p ara ca p ta r e l a h o rro y p r o p o r c io n a r r e
c u r s o s d e la r g o p la z o a l s is t e m a fin a n c ie r o . E s m s , e l
a u g e d e la d e m a n d a in te r n a se r a u n g ra n e s t m u lo p a ra
la s in d u str ia s l o c a le s , q u e n o d e b e r a n e sta r p r o te g id a s
(p a ra s ie m p r e ) d e la c o m p e t e n c ia in te r n a c io n a l, s in o
q u e h a b ra q u e fa m ilia r iz a r la s c o n la s n o r m a s y p r c ti
c a s in te r n a c io n a le s . A p a r te d e l in c o n v e n ie n t e d e q u e la
p r o t e c c i n d e la c o m p e t e n c ia in te r n a c io n a l p er tu r b a e l
a p r e n d iz a je t e c n o l g i c o , la s im p o r t a c io n e s s o n n e c e s a
ria s p a ra c o n t e n e r la s p r e s io n e s in fla c io n a r ia s y m o d e
rar e l c o m p o r ta m ie n to o l ig o p o li s t i c o .
E n su m a , e l d e s a r r o llo e c u a to r ia n o r eq u e rir la
in t e r v e n c i n p b lic a e n la s fu e r z a s d e l m e r c a d o p a ra
a lc a n z a r u n c r e c im ie n t o p t im o a la r g o p la z o . P e r o e s a
in te r v e n c i n r eq u erir a su v e z o tr o s m e c a n is m o s , o tra s
in s t it u c io n e s y u n a m e jo r i m p le m e n t a c i n q u e e l tip o
d e in te r v e n c i n e m p le a d o h a s ta ah ora. H a sta c ie r to p u n
to se r u n a in t e r v e n c i n p ara c re a r y m e jo r a r e l f u n c i o
n a m ie n to d e la s fu e r z a s d e l m e r c a d o e n la e c o n o m a
n a c io n a l, e n v e z d e su p r im ir la s . L a ta rea d e m o d if ic a r
e l r g im e n d e p o lt ic a e c o n m ic a s e i n i c i c o n la c r is is
d e la d e u d a , p e r o la c o n f ig u r a c i n d e l n u e v o m o d e lo
to d a v a n o e s m u y d e fin id a . P r o b a b le m e n te h a b r q u e
e s p e r a r h a s ta b ie n e n tr a d o e l p r x im o s i g l o p ara lo g r a r
la c o n s o l i d a c i n d e u n c o n ju n to d e in s t it u c io n e s y m e
c a n is m o s r a z o n a b le m e n te a r tic u la d o s e in te g r a d o s .
(T ra d u c id o d e l in g ls)
-----(1990): T r a n s f o r m a c i n p r o d u c t i v a c o n e q u i d a d (LC/G.
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 REVISTA DE LA CEPAL 54 167

Industria cultural
y n u e v o s c d ig o s
de modernidad

M a r t n H o p e n h a y n

D iv is i n d e D e s a r r o llo S o c ia l, E n e l co n te x to d e g lo b a liz a c i n d e la eco n o m a , la c o m u n ica

CEPAL
c i n y la cultura, y d e transicin h acia so cied a d es d e in form a

c i n y d e c o n o c im ien to , e l desarrollo so sten id o d e la industria

cultural se p erfila c o m o eje p riv ileg ia d o d e articulacin . D e sd e

h a ce al m en o s tres d cad as, la cultura s e v in cu la cad a v e z m s

c o n la d in m ica d e lo s m ed io s de c o m u n ica ci n so cia l. M s

an: la industria cultural s e est co n virtien d o en sector estrat

g ic o d e la co m p etitivid ad , e l e m p leo , la co n stru ccin d e c o n

se n so s, e l m o d o d e h acer p o ltica , y la circu lacin d e la in for

m a ci n y lo s co n o cim ien to s. E ste p e so cad a v e z m ayor d e la

industria cultural est estrech am en te vin cu la d o a su propia d i

v ersifica ci n . L as in n o v a cio n e s te cn o l g ica s han precipitado

sa ltos en la industria cultural que fuerzan a red efinir su s lm i

tes ao a ao. U n m ercado d e m en sajes q u e entra en e l circu ito

d el in tercam b io g lo b a l y del aceleram ien to tem p oral, transfor

m a lo s lm ites d e la cultura p esad a y liv ia n a , la alta y baja

cultura, lo ilustrado y lo popular, lo nacion al y lo e x g en o . E n

las p gin as q u e sig u en se exam in an lo s ca m b io s q u e d ich as

din m icas p rovocan en la im agen d e la m odernidad y la m o

d ern izacin en A m rica L atina. L a c o e x iste n c ia d e d iv ersos

tiem p o s h ist rico s en un m ism o presen te, la ten sin actual

entre lo s altos n iv e le s d e in tegracin sim b lica por v a d e la

industria cultural y los b ajos n iv eles d e integracin so cia l, c o n s

tituyen las p reo cu p acion es cen trales d e e ste artculo al plan

tearse las p o ten cia lid a d es y rie sg o s d e la industria cultural en

la regin.

D I C I E M B R E 1994
168 REVISTA DE LA CEPAL
I
Consideraciones preliminares
E l c o n c e p t o d e c u lt u r a t i e n e d o s a c e p c i o n e s m u y d i s
tin t a s . L a p r im e r a a s o c i a l a c u ltu r a a l p a s a d o , a la s
b e l la s a r te s y a la s le tr a s ; c o n s t i t u y e e l m b it o d e la s
g r a n d e s o b r a s d e l e s p r it u , d e la a lt a p r o d u c c i n
in t e le c t u a l , c i e n t f i c a y a r t s t ic a d e u n a s o c i e d a d , y d e
s u p a t r im o n io a r q u it e c t n ic o y a r q u e o l g ic o . L a s e
g u n d a e s m s a m p lia , y c o n c i b e l a c u ltu r a c o m o l o s
m o d o s d e v i d a d e u n p u e b l o , s u s s is t e m a s d e v a lo r e s ,
l a l e n g u a y l o s c d i g o s d e c o m u n i c a c i n , y la s f o r
m a s d e r e f l e x i n y c r e a c i n p o p u la r .
E n la s p g in a s q u e s i g u e n s e tr a b a ja c o n e s t a
s e g u n d a n o c i n , y e s t o p o r d o s r a z o n e s . P r im e r o , p o r
q u e l a r e l a c i n e s t r e c h a e n tr e l a s d in m ic a s c u lt u r a le s
y la s d in m ic a s d e l d e s a r r o llo s e h a c e m s e v id e n t e
s o b r e la b a s e d e u n c o n c e p t o e x t e n d i d o d e c u ltu r a ;
s e g u n d o , p o r q u e la e v a lu a c i n d e l o s im p a c t o s r e
c i e n t e s d e la in d u s tr ia c u ltu r a l e n la s o c i e d a d s o n d e
ta n d i v e r s o s a l c a n c e s , q u e f u e r z a n a o p e r a r c o n u n a
v i s i n g l o b a l d e la c u ltu r a .
D e m o d o a n l o g o , e l c o n c e p t o m i s m o d e in d u s
tr ia c u ltu r a l t a m b i n m e r e c e t o m a r s e e n u n a e x t e n
s i n q u e p e r m it a c o r r e la c io n a r a s t a c o n e l a m p lio
u n i v e r s o d e la c u ltu r a . R e s u lt a s u g e r e n t e a l r e s p e c t o
la d i v i s i n q u e p r o p o n e J o s J o a q u n B r u n n e r e n tr e
in d u s t r ia c u ltu r a l l i v i a n a e in d u s tr ia c u ltu r a l p e s a d a .
L a p r im e r a s e r e f ie r e a t e l e v i s i n , d i v u lg a c i n , l e c
tu r a v e l o z , f o t o g r a f a in s t a n t n e a , d ic c i o n a r i o d e c i
ta s , re a d y m o d e , e s c r it u r a e n s e r ie , a r te o c a s i o n a l ,
r e l i g i o n e s t e r a p u t ic a s ... , m ie n t r a s la in d u s tr ia c u lt u
r a l p e s a d a e s a q u lla d e l a s i d e o l o g a s d e la r g a d u r a
c i n : r e l i g i o n e s m ile n a r ia s , o b r a s c l s ic a s , e d u c a c i n
f o r m a l, ta b e s y s e n t id o d e c u lp a , a u to r id a d , b e l le z a ,
m e t o d o l o g a , s a b e r a c u m u la d o (B r u n n e r , 1 9 8 8 , p.
2 7 ) . S i b i e n e s t a c la s i f i c a c i n p u e d e p a r e c e r im p r e c i
s a p a r a d e f in ir l a in d u s t r ia c u ltu r a l, ilu s tr a s o b r e e l r o l
p r o t a g n i c o q u e d i c h a in d u s tr ia p o d r a te n e r ta n to e n
e l in t e r c a m b io s u p e r f i c ia l y c o n t i n g e n t e d e m e n s a j e s ,
c o m o e n la c o n s tr u c c i n d e id e o lo g a s y sa b e r e s q u e
s u b y a c e n y s e d e s a r r o lla n p o r le n t a a c u m u la c i n .
L a a c e le r a d a d e s t e r r it o r ia liz a c i n c u ltu r a l, d e r i
v a d a d e la g l o b a l i z a c i n d e la s c o m u n i c a c i o n e s y la
r e v o l u c i n d e la t e le m t ic a ,' h a c e d i f c i l m a n t e n e r e n
' Se entiende por telemtica el efecto combinado de las tecnolo
gas en las telecomunicaciones y la informtica.
INDUSTRIA CULTURAL Y NUEVOS CODIGOS DE MODERNIDAD MARTIN HOPENHAYN
54 D I C I E M B R E 1994
e s t e te r r e n o v i s i o n e s y c a t e g o r a s e s t a n c a s : L a d e s l o
c a l i z a c i n d e la s e m p r e s a s , la s im u lt a n e id a d p la n e t a
r ia d e la in f o r m a c i n , la a d e c u a c i n d e c ie r t o s s a b e
r e s e i m g e n e s in t e r n a c io n a le s a l o s c o n o c i m i e n t o s y
h b ito s d e c a d a p u e b lo ( ...) , la d e s l o c a l i z a c i n d e l o s
p r o d u c t o s s i m b l i c o s p o r la e le c t r n i c a y l a t e le m t i
c a , e l u s o d e s a t lit e s y c o m p u t a d o r e s e n la d i f u s i n
c u ltu r a l, t a m b i n i m p id e n s e g u i r v i e n d o l o s e n f r e n ta
m ie n t o s d e l o s p a s e s p e r if r ic o s c o m o c o m b a t e s f r o n
t a le s c o n n a c i o n e s g e o g r f i c a m e n t e d e f i n i d a s ( ...) . L a
r e o r g a n iz a c i n d e l o s e s c e n a r i o s c u lt u r a le s y l o s c r u
c e s c o n s t a n t e s d e la s id e n t id a d e s e x i g e n p r e g u n ta r s e
d e o tr o m o d o p o r l o s r d e n e s q u e s is t e m a t i z a n la s
r e l a c i o n e s m a t e r ia le s y s i m b l i c a s e n tr e l o s g r u p o s
(G a r c a C a n c lin i, 1 9 9 0 , p p . 2 8 8 y 2 8 9 ) . S e a r g u m e n
ta, i n c lu s o , q u e la s s o c i e d a d e s n a c i o n a l e s n o s o n s in o
u n se g m e n to en m e rc a d o s g lo b a le s , y q u e e sto e s
e s p e c ia l m e n t e v l id o e n e l c a m p o d e l a in d u s tr ia y e l
c o n s u m o c u lt u r a le s . L a s d i f e r e n c ia s r a d ic a r a n e n l o s
c d ig o s lo c a le s d e r e c e p c i n , e n m e d io d e u n m o v i
m ie n t o in c e s a n t e d e c ir c u i t o s d e t r a n s m is i n q u e c u
b r e n d e s d e la p u b lic id a d a la p e d a g o g a (B r u n n e r ,
1 9 8 8 , p . 2 1 8 ) . D e a d h e r ir a e s t e e n f o q u e , p u e d e d e f i
n ir s e e l u n iv e r s o c u ltu r a l a b ie r to p o r e l i m p a c t o c o m
b in a d o d e la t e le m t ic a y la in d u s tr ia c u ltu r a l, c o m o
u n a e r a d e la c u ltu r a d e s c e n t r a d a , d o n d e la h e t e r o g e
n e id a d c u ltu r a l n o a lu d e a la d iv e r s id a d d e e x p r e s io
n e s l o c a l e s y n a c i o n a l e s , s i n o a la p a r t ic ip a c i n s e g
m e n t a d a y d if e r e n c ia l e n u n m e r c a d o in t e r n a c io n a l d e
m e n s a j e s q u e p e n e tr a p o r t o d o s la d o s y d e m a n e r a s
i n e s p e r a d a s e l e n tr a m a d o l o c a l d e la c u ltu r a ( B r u n
ner, 1 9 8 8 , p. 2 1 8 ).
L a c o n c e n t r a c i n e n e l a u la s e t e n s a c o n la f u e r
z a d is p e r s o r a d e l o s m u l t i m e d io s d e c o m u n i c a c i n
s o c i a l. E l m e s t i z a j e t r a s c ie n d e s u r a n g o t n i c o y s e
c o n v i e r t e e n u n e v e n t o c o t id ia n o q u e a f e c t a a to d o s :
n o h a y i d e n t id a d e s q u e r e s is t a n e n e s t a d o p u r o m s
d e u n a s h o r a s a n te la fu e r z a d e e s t m u l o s q u e p r o v i e
n e n d e t o d o s l o s r in c o n e s d e l p la n e ta . L a e s t t i c a d e l
c o lla g e y d e l p a stic h e , ta n c a r a a l a s e n s ib i li d a d p o s
m o d e r n a , n o e s c a s u a l, s in o q u e c o n s t i t u y e u n a m e t
fo r a d e e s t a c o n d i c i n d e c o n t in u a r e c o m p o s i c i n d e
s e n s ib i li d a d e s y m e n s a j e s c u lt u r a le s . T r m in o s c o m o
h ib r id e z , s i n c r e t i s m o , t e j i d o s in t e r c u lt u r a le s ,
d e s c o m p o s i c i n y r e c o m p o s i c i n d e s i g n o s s e h a
 REVISTA DE LA CEPAL
c e n c a d a v e z m s fr e c u e n te s e n e l a n lis is d e lo s
p r o c e s o s c u lt u r a le s d e h o y . N o h a y , e n e s t e s e n t id o ,
n i u n l m i t e c la r o p a r a h a b la r d e la in d u s tr ia c u ltu r a l,
n i u n a fr o n te r a p a r a d e lim it a r id e n t id a d e s c u ltu r a le s .
E s e n e s t a d in m ic a d e d i f u m in a c i n d e fr o n te r a s d o n
d e c a b e s it u a r s e p a r a e n t e n d e r ta n to l o s p r o c e s o s c u l
t u r a le s c o m o s u e s t r e c h a a r t ic u la c i n c o n e l c o m p l e j o
in d u s tr ia l c u ltu r a l.
C a b e r e c o r d a r , a d e m s , q u e d u r a n te e l lt im o
q u i n q u e n io e l m u n d o h a r e g is t r a d o c a m b i o s p o l t ic o s
v e r t i g in o s o s , y q u e l a r e c o m p o s i c i n d e l e s c e n a r io
p o l t i c o in t e r n a c io n a l h a s i d o c o n t e m p la d a p o r u n a
p r o p o r c i n c o n s i d e r a b l e d e la p o b l a c i n m u n d ia l d e s
d e s u s h o g a r e s . L a g u e r r a d e l G o l f o , l a g u e r r a e n la
e x Y u g o s l a v ia , l a c a d a d e l m u r o d e B e r ln , l a s e p o
p e y a s d e l a s n u e v a s d e m o c r a c ia s : t o d o e l l o , c o n s u s
a ir e s d e r e n o v a c i n y s u s c a r g a s s in ie s t r a s , h a s id o
p r e s e n c ia d o a l s e g u n d o y a l d e t a l le e n to d a s la s la t it u
d e s d e l m u n d o . N o s l o s e im p o n e la in s ta n ta n e id a d
y e x h a u s t iv i d a d d e la in f o r m a c i n , s i n o t a m b i n la
d i v e r s id a d d e l e c t u r a s q u e a c o m p a a , c a d a v e z m s , a
II
Consumo cultural con temporalidades cruzadas
E s c u e l a , c iu d a d y t e l e v i s i n c o n s t i t u y e n l o s p ila r e s
e n t o m o a l o s c u a l e s s e h a c o n s t m i d o , e n la s lt im a s
c u a tr o d c a d a s , u n a c u ltu r a d e m a s a s q u e t i e n e m u
c h o d e m e z c l a d e c u ltu r a s y d e t i e m p o s h e t e r o g n e o s .
E n e l s a lt o e d u c a t i v o e s t a d ia c r o n a h a s i d o m a n i f i e s
ta: e l a c c e s o d e l a c l a s e m e d ia a la e n s e a n z a s u p e r io r
s e i m p u l s c u a n d o l a m it a d d e l a p o b l a c i n m a y o r d e
1 5 a o s e r a a n a lf a b e t a e n la r e g i n .^ E n m a t e r ia d e
u r b a n iz a c i n a c e le r a d a y m o d e r n i z a c i n d e l e m p l e o ,
la s m a s a s s e v e n e m p u j a d a s v e l o z m e n t e a p a r tic ip a r
e n u n a v i d a s o c i a l q u e e x i g e m a n e ja r c d i g o s q u e l e s
e r a n a b s o lu t a m e n t e d e s c o n o c i d o s : l o s d e la r a c io n a li
d a d b u r o c r tic a , l a r a c io n a lid a d t c n ic a y la m e n t a l i
d a d a b s tr a c ta . E n c u a n t o a la ir r u p c i n d e l o s m e d i o s
d e c o m u n i c a c i n s o c i a l, s e h a d i c h o c o n f r e c u e n c ia
^ Hace apenas cuatro dcadas, hacia 1950, Amrica Latina era
otro continente en materia de conformacin cultural: el 61% de la
poblacin era rural, la tasa de analfabetismo de los mayores de 15
aos alcanzaba a casi el 50%, y la tasa de escolarizacin bruta en
el nivel secundario apenas llegaba al 7%. Hoy da las tasas brutas
de escolarizacin alcanzan al 100% en la educacin primaria y a
ms de la mitad en la educacin secundaria. La proporcin de
poblacin mayor de 25 aos con educacin postsecundaria se ele desde 32 a 147 por mil habitantes, siendo que en Asia es de
va, en varios pases, a entre un 5 y un 7%, cifra comparable a la de
Austria, Hungra e Italia (Brunner, 1990, pp, 11 y 31),
INDUSTRIA CULTURAL Y NUEVOS CODIGOS DE MODERNIDAD MARTIN HOPENHAYN
54 D I C I E M B R E 1994 169
e s t a d i f u s i n a e s c a la p la n e ta r ia d e l o s a c o n t e c i m ie n
t o s . L a in c o r p o r a c i n d e la t e le m t ic a a la in d u s tr ia
c u ltu r a l h a p e r m it id o q u e t o d o e l m u n d o s e a a f e c t a d o
p o r t o d o e l m u n d o . E l f u n d a m e n t a lis m o i s l m ic o , e l
n a c i o n a l is m o s e r b io o la v i o l e n c i a d e g r u p o s d e j v e
n e s p r o n a z is e n A l e m a n ia , s ir v e n d e e s p e j o o in t e r p e
l a c i n a ta n ta s o tr a s c u ltu r a s y g r u p o s q u e , e n t a n to s
o tr o s p u n t o s d e l p la n e ta , e n tr a n e n t e n s i n c o n e s t a
n u e v a m o d e r n id a d a b ie r ta a l m u n d o .
L a c u ltu r a t ie n d e a c o n v e r t ir s e , e n e s t e c o n t e x t o
d e c a m b i o s a c e le r a d o s y d i f u s i n i n t e n s iv a , e n u n a
s u e r te d e d i l o g o c o n t in u o d e t o d o e l m u n d o c o n t o d o
e l m u n d o . L a in d u s tr ia c u ltu r a l p u e d e d e f in ir s e , a m e
d ia s c o m o m e t f o r a y a m e d ia s e n s e n t id o lite r a l,
c o m o u n j u e g o d e e s p e j o s q u e p e r m it e a c a d a m o
m e n t o r e s in t e t iz a r n u e s tr a s i d e n t id a d e s p o r m e d i o d e
r e l a c i o n e s d in m ic a s c o n la s ta n ta s o tr a s i d e n t id a d e s
q u e v e m o s e n a c c i n a tr a v s d e lo s m e d io s d e c o m u
n i c a c i n s o c i a l, la s r e d e s i n f o r m t ic a s , l o s c o m e n t a
r io s e n l a c a l l e y e n e l tr a b a jo , y la s c o n s u lt a s t e l e f
n ic a s .
q u e e s te fe n m e n o h a c e c o e x is tir e l c o s m o p o litis m o
c o n e l l o c a l i s m o , m s t o d a v a s i s e c o n s i d e r a la r a p i
d e z y a m p lit u d c o n q u e s e h a n d if u n d id o e n A m r ic a
L a tin a y e l C a r ib e l o s d is t in t o s c o m p o n e n t e s d e la
in d u s tr ia c u ltu r a l c o n v e n c io n a l.^ E n el cam po del
a c c e s o a la in f o r m a c i n e s t o s i g n i f i c a q u e e n l o s e s
p a c i o s l o c a l e s , i n c lu s o a q u l l o s o tr o r a s o m e t i d o s a u n
a i s la m ie n t o e n d m i c o , s e a b r e u n a v e n t a n a p o r la c u a l
p u e d e c o n t e m p la r s e l o q u e o c u r r e e n e l m u n d o .
P e r o e l e f e c t o p u e d e se r a n m s p r o fu n d o e n e l
c o n s u m o s i m b lic o , d o n d e u n a s e r ie d e n u e v o s c d i
g o s , s e n s ib ilid a d e s , d r a m a s p a s io n a le s , c o n f l ic t o s h u
m a n o s y e s c a la s d e v a lo r e s , s e e x p o n e n e n la r g o m e tr a
j e s t e le v is i v o s o r a d io n o v e la s , y lle g a n a p b lic o s q u e
^ En nuestra regin, los receptores de la radiodifusin aumenta
ron hasta cerca de 140 millones el ao 1987, con 332 por cada
I 000 habitantes, proporcin que ms que duplica al promedio de
los pases en desarrollo. Por su parte, el nmero de transmisores de
televisin, que en 1965 era de 250, alcanza a 1 590 en 1987, en
tanto que los receptores de televisin, que eran 8 millones en 1965,
superan los 60 millones en 1987, elevndose as la participacin
49 por mil y en Africa de 14 por mil ese ltimo ao (Brunner,
1990, p. 32).
170 REVISTA DE LA CEPAL
h a n v i v id o p o r s i g l o s a p o y n d o s e e n r e la c io n e s d e r e
c ip r o c id a d , s in c r e t is m o s r e l i g io s o s d e la r g u s im a tra d i
c i n , r itu a le s lig a d o s a l o s c i c l o s a g r c o la s y fo r m a s
p r e c a r ia s d e s u p e r v iv e n c ia . N o s l o c o n v i v e n t ie m p o s
d is t in to s e n e l c o n tr a s te e n tr e l o s m e n s a j e s y e l a m
b ie n t e c u ltu r a l e n q u e s o n d e c o d if ic a d o s ; e n la p r o p ia
p r o g r a m a c i n d e l o s m e d i o s y a c o n v i v e n l g ic a s y s e n
s ib ilid a d e s q u e r e m ite n a d is t in to s m o m e n t o s d e la
cu ltu r a : la t e le n o v e la m e x ic a n a y F la s h G o r d o n s e s u
c e d e n s in c o r t e s e n la p r o g r a m a c i n d e u n a ta rd e d e
d a d e s e m a n a e n L a P a z o e n G u a te m a la .
L a m o d e r n id a d e n n u e s t r o s p a s e s e s , p r e c is a
m e n t e , u n t ie m p o n u e v o q u e c o n t i e n e m u c h o s t i e m
p o s . D e e s t a m a n e r a r e s u lt a d i f c i l p r o y e c t a r h a c ia
n u e s t r a r e g i n e l s u p u e s t o d e lin e a l i d a d d e l t ie m p o
h i s t r i c o , f u n d a d o e n la i d e a d e u n r e l e v o d e c u lt u
r a s, q u e f o r m a p a r te d e la i d e a c l s i c a d e m o d e r n id a d
e n l o s p a s e s d e l N o r t e . E n A m r i c a L a tin a y e l C a r i
b e , la s c u ltu r a s r e f le j a n e s t e s n d r o m e d e m o d e r n id a d
ta r d a q u e c o n s i s t e e n l a i n c o r p o r a c i n a c e le r a d a a
m e r c a d o s s i m b l i c o s e x g e n o s , y q u e in e x o r a b le m e n t e
d a p o r e f e c t o u n a c ie r t a h ib r id e z c u ltu r a l.
N o e x i s t e , p o r o tr a p a r te , u n a e s c a l a q u e p e r m ita
je r a r q u iz a r a l o s r e c e p t o r e s d e l o s m e n s a j e s d e l o s
m e d i o s d e c o m u n i c a c i n s e g n s u g r a d o d e m o d e r n i
d a d e n e l c o n s u m o c u ltu r a l. C o n q u c r ite r io d is c r i
m in a r s i e s m s m o d e r n o e l t e le v id e n t e d e CNN q u e e l
d e u n a t e l e n o v e l a b r a s ile a , e l l e c t o r d e u n d ia r io d e
i n f o r m a c i n p o l t ic a q u e e l d e u n a r e v is t a d e p o r tiv a ?
A l a lu z d e la e x p e r i e n c i a , e n la m o d e r n id a d h ip e r c o -
m u n ic a c io n a l l o m o d e r n o s e l ig a c a d a v e z m s a la
l g i c a d e l o s m e d i o s d e c o m u n i c a c i n s o c i a l. E l g r a
d o d e m o d e r n id a d y a n o s e d e f i n e p o r u n a je r a r q u a
e n l o s g n e r o s , s i n o p o r l a in c o r p o r a c i n d e t e c n o l o
g a y d e v a l o r in t e le c t u a l a g r e g a d o e n la p r o d u c c i n
d e m e n sa je s. D e e sta m an era, e s m s m o d e r n o un
p r o g r a m a t e l e v i s i v o d e e s p e c t c u l o s b a n a l e s q u e u n
r e p o r ta je c u ltu r a l, s i e l p r im e r o e s c a p a z d e in te g r a r s e
s im u lt n e a m e n t e c o n a n im a d o r e s y p r o g r a m a s d e o tr o s
p a s e s . O a la in v e r s a : u n r e p o r ta je c u ltu r a l e s m s
m o d e r n o q u e u n a t e l e n o v e l a s i h a p o d i d o in tr o d u c ir
m a y o r e s c o n t r a p u n t o s , m s v a r ie d a d d e p la n o s d i s
c u r s i v o s , m e jo r d e f i n i c i n p t ic a , o m a y o r d in a m is
m o p a r a tratar u n te m a .
C o n l o s e f e c t o s m s r e c ie n t e s d e g l o b a l iz a c i n
c o m u n i c a c i o n a l y d i v e r s if i c a c i n t e c n o l g i c a e n l o s
c o m p l e j o s i n d u s t r ia le s c u lt u r a le s , la i d e a d e c u ltu r a
m o d e r n a s e d e s p la z a d e s d e u n a je r a r q u a d e c o n t e n i
d o s a u n a je r a r q u a d e r iq u e z a c o m u n i c a c i o n a l . E s t e
fe n m e n o , e x a c e r b a d o p o r e l a u m e n to e x p o n e n c ia l
d e l a o f e r t a d e in d u s tr ia c u ltu r a l ( c o n e l v i d e o , la
INDUSTRIA CULTURAL Y NUEVOS CODIGOS DE MODERNIDAD MARTIN HOPENHAYN
54 D I C I E M B R E 1994
t e l e v i s i n p o r c a b le , l o s j u e g o s d e v i d e o y c o m p u t a
c i n , la s r e d e s t e le m t ic a s y d e f a x , la s a n t e n a s p a r a
b l i c a s ) , r e d e f in e l a o p o s i c i n c o n v e n c io n a l e n tr e c u l
tu ra t r a d ic io n a l y c u ltu r a m o d e r n a .
E L n u e v o e s c e n a r i o e n q u e s e in c o r p o r a n n u e
v a s y f l e x i b l e s r a m a s d e l a in d u s t r ia c u lt u r a l, n o e s
s l o u n a v e r s i n m s d e s a r r o lla d a d e l a r e f e r id a h e
t e r o g e n e id a d d e t i e m p o s y p a u ta s c u lt u r a le s . Y a h a c e
u n p a r d e d c a d a s la d i f u s i n d e l c o n s u m o t e l e v i s i
v o l l e v a la ta n c it a d a p r o c la m a d e q u e e l m e d i o
e s e l m e n s a je . P er o e n a o s m s r e c ie n te s la tr a n s
f o r m a c i n e s a n m s p r o fu n d a . D a d a la m a y o r c o m
p e t e n c ia e i n t e r n a c i o n a l i z a c i n d e l m e d i o t e l e v i s i v o ,
y l a p r o l if e r a c i n d e n u e v a s a lt e r n a t iv a s d e c o n s u m o
y p r o d u c c i n e n e l c a m p o d e l a in d u s t r ia c u lt u r a l, s e
m o d i f i c a s u s t a n c i a lm e n t e e l c o n c e p t o d e l o m o d e r n o
e n e l c a m p o d e l a p r o d u c c i n y c o n s u m o c u lt u r a
les.'*
E l n i v e l d e m o d e r n id a d e n e l m e r c a d o c u lt u r a l
s e d e fin e c r e c ie n te m e n te p o r la r e a liz a c i n m s q u e
p o r e l c o n te n id o , m s p o r e l e n v a s e te c n o l g ic o q u e
p o r e l m e n s a j e , m s p o r e l r it m o d e i n n o v a c i n q u e
p o r la n o b le z a d e l p r o d u c to . E s ta m u ta c i n in s c r i
b e s i g n o s n u e v o s e n e l i m a g in a r i o c u lt u r a l. S i p o r
u n l a d o m i n a la s j e r a r q u a s c o n v e n c i o n a l e s d e la
c u ltu r a , p o r o t r o l a d o t a m b i n m i n a l a s i d e n t i d a d e s
c u l t u r a le s . D e s e s t a b i l i z a v i s i o n e s d e m u n d o y p o t e n
c i a e l m e s t i z a j e c u lt u r a l a g r a d o s im p r e v i s t o s : n o y a
e l m e s tiz a je c o m o s in c r e tis m o o c r u c e d e d o s c d i
g o s c u l t u r a le s , s i n o c o m o j u e g o c r e a t iv o , n u e v o i n
v e n t o p a r a e l m e r c a d o c u lt u r a l, c o m b i n a c i n in d it a
q u e p e r m it e s e g u i r i n n o v a n d o e n e l c a m p o d e la
r e c r e a c i n .
L a m is m a f l e x i b i l id a d d e i m g e n e s , c d i g o s , l e n
g u a j e s y r e g la s q u e f o r m a p a r te d e la t e c n o l o g a d e l
v i d e o - j u e g o , d e l o s j u e g o s d e c o m p u t a c i n , o d e la
t r a n s m is i n d e i m g e n e s v ir t u a le s , d esen cad en a un
e s t a d o d e m e t a m o r f o s is c o n t in u a d e i m g e n e s , s m
b o l o s y t r a d ic io n e s . L a s c o m b i n a c io n e s s o n i n a g o t a
b le s . E l m u n d o p u e d e r e c r e a r s e p a r a s ie m p r e e n u n
d is q u e t e o e n u n a c in t a d e v i d e o . N i s iq u ie r a h a y
e s c a s e z d e e s p a c io para e llo , p o r q u e lo s e s p a c io s p u e
d e n r e d u c ir s e c a s i a l i n f in it o e n l o s m ic r o c h ip s d o n d e
ta n to s m u n d o s c ir c u la n . E n lu g a r d e u n a c a n c h a d e
* Es ms moderno, por ejemplo, en el campo del consumo cultu
ral, un juego de nueva generacin de Nintendo en el rubro caver
ncolas, que una serie convencional de televisin que transcurre
en Nueva York. Es ms moderna la novena sinfona de Beethoven
grabada en sistema lser digital, que el bolero de Ravel grabado en
una casete convencional. Es ms moderno un video casero, por
domstico que sea su tema, que una superproduccin de los aos
sesenta.
 REVISTA DE LA CEPAL
f t b o l ( o la c a l l e p a r a s a lir a j u g a r c o n l o s v e c i n o s ) ,
h a y m i l e s d e j u e g o s d e n tr o d e l m o n it o r . E l N in t e n d o
e s la v e r s i n i n f in it a d e l j u e g o : n o o c u p a lu g a r , n o s e
a g o t a , s ie m p r e e s t n u e v o y a la v e z n e u t r a liz a i n c e
s a n t e m e n t e t o d a l a in t e n s id a d d e la n o v e d a d .
L a c u ltu r a p a s a d e u n a c o n d ic i n m e s t iz a a u n a
r e c r e a c i n d e s e n f r e n a d a d e l a c to m i s m o d e m e s tiz a r :
t o d o s l o s d a s r e a p a r e c e , c o m o p a rte d e la ca rrera d e la
p r o p ia in d u s tr ia d e im g e n e s , u n a n u e v a v e r s i n d e l
e n c u e n t r o e n tr e H e r n n C o r t s y la M a lin c h e . N o e s t
c la r o c u l e s e l im p a c t o d e e s t a s n u e v a s t e c n o lo g a s
c u ltu r a le s e n la v i s i n d e m u n d o d e l o s n i o s q u e c o
m ie n z a n a e n c h u f a r s e a la s n u e v a s o la s d e la in d u str ia
c u ltu r a l. Q u o c u r r e e n la c o s m o v i s i n d e u n a lf a b e t i
z a d o d e s e g u n d a g e n e r a c i n , q u e to d a v a m a n tie n e e n
s u o r d e n s i m b l i c o c ie r ta s tr a d ic io n e s y v a lo r e s v e r
n c u lo s , c u a n d o s e la n z a e n e l v r t ig o d e e n tr a d a -s a li
d a a m u n d o s n u e v o s c a d a v e z q u e s e e n fr e n ta a u n a
p a n ta lla d e v i d e o o a u n c o m p u ta d o r ? C m o in f lu y e
e n l a c a p a c id a d s e l e c t iv a , e n la im a g e n d e l p la n e ta y
III
Activos y pasivos en el campo de la
industria cultural
L a s n u e v a s r a m a s d e la in d u s tr ia c u ltu r a l p e r m it e n
m a y o r c o m p e n e t r a c i n e n tr e p r o d u c t o r e s y c o n s u m i
d o r e s d e c u ltu r a . L a f l e x i b i l id a d o p e r a t iv a y la r e d u c
c i n e n e l ta m a o d e lo s c o m p o n e n te s y e n e l c o s to
d e l o s a p a r a to s , p e r m it e d e s d e h a c e a lg u n o s a o s a m
p lia r e l c a m p o d e l o s p r o d u c t o r e s y e s t a b le c e r v n c u
l o s m s h o r i z o n t a le s e n tr e l o s a c t o r e s d e l m e r c a d o
c u ltu r a l.
E l n u e v o c o m p l e j o in d u s tr ia l c u ltu r a l c o m b in a
d e m a n e r a p a r a d j ic a m a y o r p r o f e s i o n a l iz a c i n y m a
y o r m a s i v i d a d e n l o s e m is o r e s d e m e n s a j e s . L a p r o f e
s i o n a l i z a c i n e n e l c a m p o c u ltu r a l a u m e n ta a m e d id a
q u e s e i n t e n s i f i c a e i n t e r n a c io n a liz a la c o m p e t it iv id a d
e n tr e e m is o r a s d e t e l e v i s i n . L o s o p e r a d o r e s y tr a n s
m i s o r e s s e t e c n if i c a n , y s e m a n t ie n e n d o s fr e n te s d i
f e r e n c ia d o s c o m p u e s t o s p o r p r o d u c t o r e s y c o n s u m i
d o r e s . N o o b s t a n t e , l a d i v e r s if i c a c i n p r o g r e s iv a e n la
o f e r t a d e t e l e v i s i n f u e r z a a l r e c e p t o r a d e s a r r o lla r , a
s u v e z , m a y o r s e l e c t iv i d a d y p r o t a g o n is m o e n l o q u e
l e t o c a c o m o c o n s u m id o r . N o s e n c o n t r a m o s c o n e l
tr a b a jo g e n e r a t i v o d e m i l l o n e s d e r e c e p t o r e s - c o n s u
INDUSTRIA CULTURAL Y NUEVOS CODIGOS DE MODERNIDAD MARTIN HOPENHAYN
54 D I C I E M B R E 1994 171
d e l lu g a r e s p e c f i c o q u e c a d a c u a l o c u p a e n e l p la n e ta ,
y e n e l a lm a c e n a m ie n t o in t e le c t u a l d e in f o r m a c i n d e
la g e n t e , e l h b ito r e c ie n t e d e lle g a r a l h o g a r p o r la s
ta r d e s y e m p e z a r a sa lta r d e u n o a o tr o e n tr e m s d e
v e in t e c a n a le s p o s ib l e s d e t e le v is i n , p r o v e n ie n t e s d e
m s d e d i e z p a s e s ?
N o p r e t e n d e m o s tra za r u n a im a g e n a p o c a lp t ic a ,
s e g n la c u a l e l im p a c t o g l o b a l iz a d o d e la in d u s tr ia
c u ltu r a l a n iq u ila r a t o d o s l o s l a z o s s o c i a l e s , la s c o s
tu m b r e s y l o s v a lo r e s q u e s e h a n c o n s t r u id o a l o la r g o
d e s i g l o s d e h is t o r ia c o n f l i c t i v a e n A m r i c a L a tin a y
e l C a r ib e . L a s n u e v a s f o r m a s d e l a in d u s tr ia c u ltu r a l
n o t ie n e n n e c e s a r ia m e n t e u n s i g n o n e g a t iv o : n o e s
p o r la c a r g a s in o p o r e l a lc a n c e d e l s i g n o q u e c a b e
d e t e n e r s e e n l o s i m p a c t o s d e la in d u s tr ia c u ltu r a l e n
l o s lt i m o s a o s . N o p u e d e h a b la r s e y a s o l a m e n t e d e
la in c o r p o r a c i n d e l a s m a s a s a l le n g u a j e m o d e r n o , a
la s i d e a s m o d e r n a s y a la s o c u p a c i o n e s m o d e r n a s :
a h o r a s e tra ta d e q u e s e in c o r p o r e n a la s m u t a c io n e s
d e le n g u a je s, im g e n e s , id e a s y o c u p a c io n e s .
m id o r e s q u e p r o c e s a n , in te r p r e ta n , s e a p r o p ia n y v i
v e n a s u m a n e r a , i n d iv id u a l y a v e c e s c o le c t i v a m e n t e ,
e s a m a s a d e s i g n o s p r o d u c id o s y t r a n s m it id o s (B r u n -
n e r , 1 9 9 0 , p . 3 6 ) . L a i m a g e n a p o c a l p t ic a q u e h a c e
a lg u n o s a o s a le r ta b a s o b r e l a p a s iv id a d c r e c i e n t e d e
l o s c o n s u m id o r e s d e l o q u e e n t r e g a n l o s m e d i o s d e
c o m u n i c a c i n , s e h a v i s t o s u s t it u id a p o r l a i d e a d e u n
c o n s u m id o r a c t iv o , d e c o d i f ic a n t e , s e l e c t i v o y p r o c e
s a d o r d e la i n f o r m a c i n . L a v o r g in e d e o p c i o n e s y la
c o m p e t it iv id a d d e l a o f e r t a d e e s o s m e d i o s f u e r z a a l
c o n s u m id o r a d e s a r r o lla r s e c o m o c o n s u m id o r p r o d u c
t iv o .
E n l o s n u e v o s p r o d u c t o s q u e la in d u s tr ia c u ltu r a l
d if u n d e e n n u e s tr a s s o c i e d a d e s , c o n g r a n v e lo c i d a d y
a p r e c io s c a d a v e z m s b a j o s , s e a te n a la d i v i s i n
e n tr e p r o d u c to r e s y c o n s u m id o r e s . N o s e r e q u ie r e n i
m u c h o s r e c u r s o s n i m u c h o c o n o c i m i e n t o t c n ic o p a ra
h a c e r v id e o s c a se r o s, o p era r j u e g o s d e v id e o o d e
c o m p u ta d o r , fo r m a r p a r te a c t iv a e n la c ir c u l a c i n d e
m e n s a j e s a tr a v s d e r e d e s t e le m t ic a s o t e l e c o n f e
r e n c ia s y , l o m s n u e v o y s o r p r e n d e n t e , c a m b ia r d e
172 REVISTA DE LA CEPAL
v i d a y d e p e r s o n a j e p o r c i n c o m in u t o s , m e t i e n d o c i n
c o m o n e d a s e n l a ra n u ra p a r a e n tr a r e n e l m u n d o
i n f i n i t o d e la s i m g e n e s v ir tu a le s.^
L a c a p a c id a d p a r a in t e r v e n ir a c t iv a m e n t e e n la s
n u e v a s t e c n o lo g a s p u e d e v e r s e f a c ilit a d a p o r e l a p r e n
d iz a j e d e e l e m e n t o s d e c o m p u t a c i n e n la e d u c a c i n
b s ic a . E l d e s p la z a m i e n t o d e l p r o f e s i o n a l is m o a la
m a s i v i d a d e s e v id e n t e c u a n d o o b s e r v a m o s , e n p a s e s
i n d u s t r ia liz a d o s , m i l l o n e s d e n i o s e n tr a n d o y s a l i e n
d o d e l o s c o m p u t a d o r e s c o n u n m a n e j o y f a c ilid a d
q u e , h a c e a l g u n o s a o s , p a r e c a r e s e r v a d o a i n g e n i e
r o s y t c n i c o s d e v a n g u a r d ia . U n a n u e v a f o r m a d e
a lf a b e t is m o la c o n s t i t u y e p r e c is a m e n t e e s t a f a m ilia r i-
z a c i n c o n e l c o m p u ta d o r y c o n s is te m a s in te g r a d o s
d e i n f o r m a c i n / c o m u n i c a c i n . N o d e ja d e a s o m b r a r
e l h e c h o d e q u e m u c h o s n i o s p u e d a n y a r e p r o g r a m a r
u n j u e g o f r e n te a l c o m p u t a d o r , y q u e s e a n h o y m s
a p t o s q u e u n a lt o p o r c e n t a je d e a d u lto s p a r a a s u m ir
r o le s i n t e r a c t iv o s e n n u e v a s r a m a s d e la in d u s tr ia c u l
tu ra l.
S i n e m b a r g o , e n e l c a s o d e A m r i c a L a tin a y e l
C a r ib e e s t o s n i o s in f o r m a t iz a d o s s o n u n a m in o r a .
S e a p o r q u e a c c e d e n a c o l e g i o s d e e li t e , s e a p o r q u e
f o r m a n p a r te d e f a m i li a s d o n d e e l c o m p u t a d o r s e h a
in c o r p o r a d o a l a v i d a d e h o g a r , c u e n t a n c o n u n a v e n
ta ja c o n s i d e r a b l e r e s p e c t o d e t a n t o s n i o s e s c o la r iz a -
d o s q u e c o m p a r t e n , c o n s u e r te , u n m o n it o r p a r a u n
a u la e n te r a . E s t o r e d e f i n e , d e m a n e r a n o v e d o s a e i n
IV
La difuminacin de los lmites en la
industria cultural
L a d i s t i n c i n e n tr e in d u s tr ia c u ltu r a l p e s a d a y l i
v i a n a r e s u lt a c a d a v e z m s d i f c i l d e s o s t e n e r a m e
d id a q u e a v a n z a la i n t e g r a c i n s i s t m i c a d e l o s i n s
tr u m e n t o s d e in f o r m a c i n y c o m u n i c a c i n . P u e d e
a fir m a r s e , e n la a c t u a lid a d , q u e la f o r m a c i n r e l i g io s a
d e j a h u e lla s m s h o n d a s e n la c o n c ie n c i a d e u n n i o
q u e e l c o n t a c t o t e l e v i s i v o c o n la g u e r r a d e Ira k o c o n
e l l t i m o to r n e o m u n d ia l d e f t b o l? O q u e c a la m s
5 Ya no se trata, como en la clebre novela de Gabriel Garca
Mrquez, C i e n a o s d e s o l e d a d , de la gran experiencia infantil que
el coronel Aureliano Buenda evocaba, cuando su padre lo llev a
una tienda de gitanos a conocer el hielo: ahora la experiencia vir
tual nos permite entrar en el hielo, viajar en su interior, mirarlo
desde dentro hacia afuera.
INDUSTRIA CULTURAL Y NUEVOS CODIGOS DE MODERNIDAD MARTIN HOPENHAYN
54 D I C I E M B R E 1994
q u ie t a n t e , e l lm i t e e n tr e in t e g r a d o s y e x c l u i d o s . P o r
c ie r t o , e s t a m o s l e j o s d e c o n ta r c o n u n c o m p u t a d o r e n
c a d a h o g a r la t in o a m e r ic a n o . P e r o la n u e v a f u e r z a
a d q u ir id a p o r la in d u s tr ia c u ltu r a l, c o n la in c o r p o r a
c i n d e e s t a n u e v a g a m a d e b i e n e s , in t r o d u c e e n la
in t e r a c c i n s o c i a l la i m a g e n d e u n c o m p u t a d o r a l a l
c a n c e d e c u a lq u ie r a . L a r e l a c i n c o n e l tr a b a jo , e l
e s t u d io y e l o c i o , e n e l c a s o d e l o s n u e v o s a lf a b e t i
z a d o s , p a s a p o r e l tr a s t o c a m ie n t o r a d ic a l e n l o s u s o s
d e l a c o m u n i c a c i n y d e l a in f o r m a c i n .
E n n u e s tr a r e g i n , e s t e n u e v o im p u l s o d e la i n
d u s tr ia c u ltu r a l t a m b i n c o r r e e l r ie s g o d e e x a c e r b a r
la b r e c h a e n tr e in t e g r a d o s y e x c l u i d o s . E n c h u f a r s e o
m o r ir s e r a l a i m a g e n c a r ic a t u r e s c a p e r o ilu s t r a t i
v a d e e s t e n u e v o p a tr n d e in t e g r a c i n . E l r ie s g o ,
d e c o n s o l i d a r s e e s t a b r e c h a d e s d e l o s p r im e r o s a o s
d e a p r e n d iz a je e s c o la r , e s e n fr e n ta r e n e l fu tu r o u n
e j r c it o a m p lia m e n t e m a y o r ita r io d e d e s in f o r m a t iz a
d o s q u e n o sa b r n c m o m a n e ja r s e e n la s l g i c a s d e
l o s le n g u a j e s c o m p u t a r iz a d o s . E n B r a s il, e l p a s p u n
ta l d e la in d u s tr ia t e l e v i s i v a e i n f o r m t ic a e n n u e s tr o
c o n t in e n t e , la s p r o m e s a s d e l d e s a r r o llo in d iv id u a l p o
d r n e n c a r n a r , c o n s u e r te , e n u n t e r c io d e la p o b l a
c i n q u e s e m o d e r n iz a a p a s o s d e g ig a n t e . E n l o s
o t r o s d o s t e r c io s l o s n i v e l e s d e i n g r e s o , y e l e s c a s o
a c c e s o a l o s b e n e f i c i o s d e la m o d e r n id a d , c o n s t i t u y e n
u n m u r o o p a c o c o n tr a e l c u a l s e e s t r e lla n la s e x p e c t a
t iv a s d e d e s a r r o llo p e r so n a l.^
h o n d o e n la m e m o r ia in f a n t il la m a te r ia d e u n e x a
m e n d e h is t o r ia q u e e l r e p o r ta je c u ltu r a l q u e , e n u n
a z a r o s o m o m e n t o d e p i c o t e o t e l e v i s i v o , s o s t u v o e n la
p a n ta lla d u r a n te m e d ia h o r a ? Q u i n p o d r a a s e g u r a r
q u e u n a d o l e s c e n t e d e s a r r o ll a m a y o r e s c a p a c id a -
^ Pinsese en los siguientes contrastes en Brasil: mientras el pas
posee la cuarta red televisiva transnacional del planeta (OGlobo), en
1990 los miembros del 43% de los hogares del pas tenan un prome
dio de 0 a 3 aos de educacin formal. Tambin en 1990, el pas
contaba con 213 aparatos de televisin por cada mil habitantes, lo que
sugiere que en la mayora de los hogares del pas haba una ventana
televisiva al mundo; pero al mismo tiempo se registraba un tasa nacio
nal de analfabetismo cercana al 20%, una tasa de desnutricin infantil
en tomo al 13%, mientras el 5 5 % de la poblacin econmicamente
activa era pobre (Banco Mundial, 1993; UNESCO, 1992),
 REVISTA DE LA CEPAL
d e s d e p e n s a m ie n t o l g i c o e n e l c u r s o d e s in t a x is o
d e m a t e m t ic a e n la e n s e a n z a s e c u n d a r ia , q u e e n l o s
j u e g o s d e i n g e n i o q u e p r a c tic a e n e l c o m p u t a d o r c u a n
d o l l e g a a s u c a s a p o r la s ta r d e s ?
E l c a m p o d e l c o n s u m o c u ltu r a l s e h a c e ta n d i
v e r s o q u e r e s u lt a m u y d i f c i l tra za r a c t u a lm e n t e la
l n e a d o n d e a c a b a la in d u s tr ia c u ltu r a l. L a l g i c a d e l
s o ftw a r e s a lt a d e l a p a n t a lla a la c a ll e , y s e c o n v ie r t e
e n u n a n u e v a f o r m a d e p r o c e s a m i e n t o d e la c u ltu r a .
E l c o n s u m o c u ltu r a l a d q u ie r e u n a f o r m a n u e v a q u e
s i r v e d e e n v a s e a c o n t e n i d o s m u y d iv e r s o s ; la f o r m a
d e l so ftw a re , q u e c a d a c u a l e n c ie n d e , a p a g a e in te r
c a m b i a s e g n p r e f e r e n c ia s , s i t u a c i o n e s u o b j e t i v o s .
E l m o d e l o d e l so ftw a re c u ltu r a l t a m b i n p e n e tr a e n
l a s a c t iv i d a d e s d e r e c ic l a j e o c u p a c i o n a l , a t r a v s d e
t a lle r e s c o n a p o y o a u d i o v is u a l , r e tir o s d e f i n d e s e
m a n a y p ro g ra m a s d e v id e o o c o m p u ta d o r so b re n u e
v a s fo r m a s d e g e s ti n .
T a m b i n e n e s t e c o n s u m o c u ltu r a l t ip o s o f t w a r e ,
l a in d u s t r ia c u ltu r a l b o r r a la s fr o n te r a s q u e s e p a r a n a
p r o d u c t o r e s d e c o n s u m id o r e s . C u a n d o l o s a p r e n d iz a
j e s s e v u e l v e n lig e r o s y d i v e r s o s , s e r e q u ie r e p o c a
c a p a c it a c i n p a r a p a s a r d e a lu m n o a p r o f e s o r , o d e
c o n s u m id o r a p r o d u c to r . D i s t i n t o e s c a p a c it a r s e p a r a
s e r p r o f e s o r d e m e d i t a c i n e n u n m o n a s t e r io d e l o s
H im a l a y a s q u e e n u n m d u lo d e d e s a r r o llo p e r s o n a l
e n u n a e m p r e s a ; m u y d is t in t o e s s e r p r o f e s o r d e l i t e
r a tu ra e n l a u n iv e r s id a d q u e s e r lo e n u n t a lle r d e v e c i
n o s . A m e d i d a q u e e l c o n s u m o c u ltu r a l a d q u ie r e la
m o d a l i d a d d e l s o f t w a r e , s e h a c e t a m b i n m s s e n c i ll o
e n tr a r a la in d u s tr ia c u ltu r a l e n c a lid a d d e o fe r t a n t e
d e b i e n e s o s e r v ic io s . E l p r o t a g o n i s m o y la p r o v i-
s o r ie d a d c o n v i v e n e n la s n u e v a s c u ltu r a s in te g r a d a s
a la s r e c ie n t e s o l e a d a s d e m o d e r n id a d .
E n n u e s tr a r e g i n e s t a c o m b in a c i n d e p r o t a g o
n i s m o y p r o v i s o i ie d a d d e la c u ltu r a in te g r a d a s e p e r
m u t a e n e x c l u s i n y p r e c a r ie d a d d e l la d o d e l o s p o
b r e s. A l l l a lig e r e z a s e r e la c io n a m s c o n la fr a g ilid a d
d e l a s u p e r v iv e n c ia q u e c o n la f l e x ib ilid a d e n e l c o n s u
m o d e b ie n e s c u ltu r a le s . L a in c e r d u m b r e r e s p e c t o d e l
fu tu r o o b e d e c e m s a l te m o r q u e a la d iv e r s id a d d e
o p c i o n e s d e v id a , a la in s e g u r id a d m s q u e a l d in a m is
m o . L a liv ia n d a d s e tr a n sm u ta e n o r fa n d a d , la d iv e r s i-
f i c a c i n e n fr a g m e n t a c i n . E l s o f t w a r e t a m b i n p e n e
tra a ll, p e r o s e c o n f u n d e c o n la c u ltu r a d e la s u p e r v i
v e n c ia e n la s g r a n d e s u r b e s, d o n d e la a c t iv id a d d e c a d a
d a s e r e p r o g r a m a c o n f o r m e a la p o s ib ilid a d d e g e n e r a r
u n in g r e s o m n im o : e s tr a te g ia d e l s o f t w a r e c o m o c u l
tu ra d e la p r e c a r ie d a d , n o d e la p r o v is o r ie d a d .
E n e l p a n o r a m a la tin o a m e r ic a n o , in te g r a d o s y e x
c lu id o s a p a r e c e n , d e u n a p a r te , u n id o s p o r la c u ltu r a
INDUSTRIA CULTURAL Y NUEVOS CODIGOS DE MODERNIDAD MARTIN HOPENHAYN
54 D I C I E M B R E 1994 173
t e le v is i v a y , d e o tr a p a rte, r e e s tr a tifc a d o s e n l o s n u e
v o s m e r c a d o s c u ltu r a le s. E n c u a n to a la t e le v is i n , a
m e d id a q u e m e jo r a la d e f i n i c i n e n la o fe r ta d e t o d o
tip o d e p r o g r a m a s, s e b o rra n l o s lm it e s e n tr e a lta c u l
tu ra y c u ltu r a p o p u la r . P e r o s i e n la t e le v is i n in te r s e c -
ta n la s c u ltu r a s, la b r e c h a s o c io c u ltu r a l r e a p a r e c e c o n
n u e v a s m o d a lid a d e s e n o tr o s c a m p o s d e la in d u str ia
c u ltu r a l. L a s o c ie d a d s e d iv id e , c o m o s e a la m o s a n te s,
e n tr e e n c h u f a d o s y d e s e n c h u f a d o s a la r p id a c ir c u la
c i n d e in f o r m a c i n y le n g u a j e s n u e v o s .
P o r c ie r t o , l a r p id a o b s o l e s c e n c i a y c r e c ie n t e
c o m p e tit iv id a d a b a ra ta r p id a m e n te l o s c o s t o s d e c o m
p u ta d o r e s , f ilm a d o r a s y r e p r o d u c to r a s d e v i d e o , s e r
v i c i o s d e t e l e v i s i n p o r c a b le y o tr o s n u e v o s b i e n e s
c u ltu r a le s . E s t o s i g n i f i c a q u e l o s s e c t o r e s m e d i o s p u e
d e n p a s a r c o n r e la t iv a v e lo c i d a d a l la d o d e l o s e n c h u
f a d o s , s i b ie n c o n u n c ie r t o r e z a g o e n e l r itm o d e
r e n o v a c i n . P e r o u n c o n t i n g e n t e m u y g r a n d e , c o m
p u e s t o p o r l o s s e c t o r e s d e in g r e s o s b a j o s y m e d i o s
b a j o s , p e r m a n e c e a l m a r g e n d e e s t o s n u e v o s p a tr o n e s
d e c o n s u m o c u ltu r a l y d e in t e g r a c i n s i m b l i c a . E s t o
d a p o r e f e c t o la c o n v i v e n c i a d e f o r m a s d e in t e g r a c i n
s i m b l i c a g e n e r a l ( v a t e le v is i n , e d u c a c i n b s ic a
g e n e r a liz a d a , a p e r tu r a d e c a n a l e s d e p a r t ic ip a c i n p o
l t i c a c o n l o s r e g m e n e s d e m o c r t ic o s ) , c o n f o r m a s
d e s e g m e n t a c i n e n e l c o n s u m o d e la v a s t a g a m a d e
b i e n e s q u e h o y c o m p o n e n l a in d u s tr ia c u ltu r a l.
E n s n t e s i s , l a d i s i p a c i n d e l m i t e s e n e l c a m p o
c u ltu r a l c o n s t i t u y e u n h e c h o a la v e z fu e r te y r e c ie n
te . S e b o r r a n la s fr o n te r a s e n tr e l o liv i a n o y l o p e s a d o
e n l o s c a n a l e s d e i n t e m a li z a c i n d e c u ltu r a ; s e d iv e r
sific a m u c h o m s e l m e n p e r so n a l d e u so d e b ie
n e s y s e r v ic io s v i n c u l a d o s a la in d u s tr ia c u ltu r a l, s e
r e c o m p o n e n la s p a u ta s d e in t e g r a c i n y d i s c r im in a
c i n e n e l c a m p o d e l c o n s u m o s im b lic o p o r e fe c to
d e l o s c a m b i o s a c e le r a d o s e n la in d u s tr ia c u ltu r a l, y
s e b o r r a n t a m b i n l o s l m i t e s e n tr e p r o d u c to r e s y c o n
s u m id o r e s , o e n tr e a c t iv o s y p a s iv o s e n e l c a m p o d e
l a o f e r t a y e l c o n s u m o d e c u ltu r a .
E s t a d i f u m i n a c i n d e l m i t e s p o r e f e c t o d e l o s
c a m b i o s e n l a in d u s tr ia c u ltu r a l n o d e b e t o m a r s e a la
lig e r a . T i e n d e a im p a c ta r c o n ta l p r o f u n d id a d la c u l
tu ra d e n u e s tr a s s o c i e d a d e s , q u e i n c lu s o m o d i f i c a la
p e r c e p c i n d e la v i d a c o t id ia n a . E s t a p e r c e p c i n s e
v e a lte r a d a e n v a r io s s e n t id o s . P r im e r o , y a n o e s ta n
f c il a s o c ia r c o t id ia n e id a d y c o n tin u id a d . S e a p o r p r o
v i s i o n a l o p o r p r e c a r ia , la m a te r ia d e l o c o t id ia n o s e
h a c e m s a le a t o r ia y d is p e r s a . E n s e g u n d o lu g a r , s e
d e s p e r f ila la d im e n s i n r e ite r a tiv a d e l o c o t id ia n o ,
s e a p o r in s e g u r id a d la b o r a l, p o r a c e l e r a c i n d e l c a m
b i o t c n ic o , p o r v o l u b il i d a d e n l o s r o le s t r a d ic io n a le s .
174 REVISTA DE LA CEPAL
O p o r la p r o p ia s e n s a c i n d e t n e l d e l t i e m p o q u e q u ie r p r o y e c t o d e la r g o p l a z o e n la v id a d ia r ia , ta n to
s e e x p e r im e n t a a n te l a e x p l o s i v a o f e r t a d e la in d u s tr ia
in f o r m a t iv a y c o m u n i c a c i o n a l . F in a lm e n t e , e l h o r i
z o n t e d e c o r t o p l a z o t ie n d e a i m p o n e r s e s o b r e c u a l
V
Nuevos mpetus de integracin cultural con bajos
niveles de integracin social
E n s o c i e d a d e s c o n b a jo s n i v e le s d e in t e g r a c i n s o c ia l,
c o m o l o s o n u n a lt o p o r c e n ta je d e la s q u e c o m p o n e n la
r e g i n d e A m r ic a L a tin a y e l C a r ib e , e l a p o r te q u e
p u e d e h a c e r la in d u str ia c u ltu r a l a l d e s a r r o llo p u e d e
q u e d a r s u b u tiliz a d o . E n n u e s tr a r e g i n , e l a c c e s o s e g
m e n t a d o a l o s n u e v o s b ie n e s d e c o m u n ic a c i n e in f o r
m a c i n m a n t ie n e a g r a n p a r te d e la s o c ie d a d e n u n a
p o s ic i n d e r e z a g o r e la t iv o , c o n e l r ie s g o d e v e r e n s a n
c h a d a s la s d is t a n c ia s e n n i v e le s d e p r o d u c tiv id a d , a c
c e s o a n u e v o s m e r c a d o s y d e s a r r o llo d e la s f a c u lt a d e s
in t e le c t u a le s . D e u n a p a r te , e l a b a r a ta m ie n to d e l o s
n u e v o s b ie n e s d e la in d u s tr ia c u ltu r a l y s u d u c tilid a d
p a r a p e n e tr a r e n d is t in to s a m b ie n t e s s o c io c u lt u r a le s s e
le v a n t a c o m o u n a p r o m e s a d e m a y o r in te g r a c i n . P e r o
p o r o tr a p a r te , la s n u e v a s fo r m a s d e a n a lf a b e t is m o s e
c ie r n e n c o m o u n a n u e v a a m e n a z a s o b r e l o s a m p lio s
c o n t in g e n t e s d e la t in o a m e r ic a n o s y c a r ib e o s q u e n o
a c c e d e n a n in g u n a f o r m a d e in f o r m a t iz a c i n .
T a m b i n l a s t e n s i o n e s e n tr e id e n t id a d c u ltu r a l y
m o d e r n id a d , q u e p o d r a n r e s o lv e r s e c o n e f e c t o s s i-
n r g ic o s a t r a v s d e la s n u e v a s p o t e n c i a li d a d e s d e la
in d u s t r ia c u lt u r a l, p o d r n a s u m ir r ib e t e s m s c o n f l i c
t i v o s d e b id o a l o s a lt o s n i v e l e s d e d e s in t e g r a c i n s o
c ia l . D e s p ie r t a in c e r t id u m b r e h a c i a e l fu tu r o e l i m
p a c t o d e la g l o b a l i z a c i n s o b r e la s c u ltu r a s e n d g e
n a s , y s o b r e l a r e l a c i n d e s t a s c o n l a c u ltu r a u n i v e r
s a l i s t a q u e p r e d o m in a e n e l in t e r c a m b io g lo b a l . D i f
c i l s a b e r , e n n u e s t r a r e g i n , s i e s t a g l o b a l iz a c i n d e
la s c o m u n i c a c i o n e s p e r m itir r e d u c ir l o s n i v e l e s d e
d e s in t e g r a c i n s o c i a l, c o m p e n s a r la d e s in t e g r a c i n s o
c i o e c o n m i c a c o n m a y o r e s n i v e l e s d e in t e g r a c i n c u l
tu r a l y p o l t ic a , o b i e n d e s e n c a d e n a r u n a s u e r te d e
e s q u iz o f r e n ia s o c i e t a l , c o n m u c h a in t e g r a c i n e n e l
c o n s u m o c u ltu r a l y u n a p r o f u n d a h e t e r o g e n e id a d e n
l o s n i v e l e s d e p r o d u c t iv id a d y b ie n e s t a r m a te r ia l.
P a r a c o n c ilia r la s p a r tic u la r id a d e s s o c io c u lt u r a le s
d e n u e s tr a s s o c i e d a d e s c o n e l m p e tu u n iv e r s a lis t a q u e
INDUSTRIA CULTURAL Y NUEVOS CODIGOS DE MODERNIDAD MARTIN HOPENHAYN
54 D I C I E M B R E 1994
p o r e l e f e c t o d e l o p r e c a r io e n u n o s , d e l o p r o v is o r io
e n o t r o s , c o m o p o r l a a c e l e r a c i n d e l c a m b i o e n t o d o s
l o s m b it o s d e l q u e h a c e r c o t id ia n o .
la m o d e r n id a d c a n a liz a h o y m e d ia n t e s u s n u e v o s c o m
p le j o s in d u s tr ia le s c u ltu r a le s , s e r e q u ie r e u n o r d e n d e
c iu d a d a n o s m o d e r n o s . E n ti n d a s e p o r c iu d a d a n a m o
d e r n a la e x is t e n c i a d e a c to r e s s o c i a le s c o n c a p a c id a d
p a r a a u to d e te r m in a r s e , r ep re se n ta r s u s in t e r e s e s y d e
m a n d a s , y e je r c e r s u s d e r e c h o s in d iv id u a le s y c o l e c t i
v o s ju r d ic a m e n t e r e c o n o c id o s . E n la m e d id a e n q u e
e s t a c iu d a d a n a m o d e r n a s e a p r iv ile g io d e s e c to r e s m i
n o r ita r io s d e la s o c ie d a d , la in t e g r a c i n s im b lic a q u e
p o s ib ilit a e l c o m p le j o in d u s tr ia l c u ltu r a l t ie n e e l d o b le
e f e c t o s e a la d o m s arriba: in te g r a c i n e n a lg u n o s c a m
p o s y m a y o r d is c r im in a c i n e n o tr o s
E l im p a c t o d e l c o m p le j o in d u str ia l c u ltu r a l so b r e
s o c ie d a d e s c o n b a j o s n i v e le s d e in t e g r a c i n s o c i a l n o
e s , p u e s , u n v o c o . P u e d e e s p e r a r s e , c o m o t e n d e n c ia
m e r e ia i, la f o r m a c i n d e n u e v a s r e la c io n e s d e e x c l u
s i n . A s , p o r e j e m p lo , la d iv is i n e n tr e fo r m a le s e
in f o r m a le s e n e l c a m p o d e l tra b a jo p o d r e n c o n tr a r u n
r e l e v o p a r c ia l e n la b r e c h a e n tr e in fo r m a tiz a d o s y d e s
in fo r m a tiz a d o s ; la s e g m e n t a c i n e n tr e m o d e r n o s y tra
d i c io n a le s p o d r d e s p la z a r s e , e n e l c a m p o c u ltu r a l, h a
c i a u n n u e v o c o r te e n tr e a c t iv o s y p a s iv o s , y l a b r e c h a
e n tr e ilu s tr a d o s e ile tr a d o s d a r lu g a r a la d iv is i n e n
tr e r e a liz a c io n e s d e a lta e a lid a d y d e b a ja c a lid a d .
F in a lm e n te , la s te m p o r a lid a d e s c r u z a d a s q u e h a n
d a d o s u id e n tid a d m e s t iz a a la c u ltu r a e n la r e g i n ,
d e b e r n e n tr e c r u z a r se a n m s a m e d id a q u e la in d u s
tria c u ltu r a l s e e x p a n d e , s in p o r e ll o d is o lv e r l o s m o d o s
d e v id a y v i s i o n e s d e m u n d o d e la s c o m u n id a d e s a n d i
n a s , c a r ib e a s , d e e tn ia s s e lv t ic a s y a fr o b r a sile a s .
E s ta e x a c e r b a c i n d e tie m p o s d is tin to s e n u n s l o t ie m
p o n o d e b e te n e r, n e c e s a r ia m e n te , u n s i g n o n e g a tiv o ;
ta m b i n r e v e la u n te jid o c u ltu r a l d e a lta c o m p le j id a d ,
r iq u e z a y b e lle z a . P u e d e p e n s a r s e in c lu s o c o m o u n a c
t iv o p a ra e l fu tu r o , d a d o e l c a r c te r c a d a v e z m s h e t e
r o g n e o d e l in te r c a m b io s i m b l i c o b a jo la s n u e v a s v e r
s i o n e s d e l c o m p le j o in d u str ia l c u ltu r a l.
 REVISTA DE LA CEPAL
VI
La industria cultural corno nuevo eje de
integracin social y de cultura participativa
E1 v n c u l o e n tr e c u ltu r a y d e s a r r o llo e n d g e n o d e p e n
d e e n im p o r t a n t e m e d i d a d e q u e s e a d a p te n la s p o t e n
c ia l i d a d e s d e la in d u s tr ia c u ltu r a l. S u e s tr u c tu r a d e
v e r s a t ilid a d c r e c i e n t e y c o s t o s d e c r e c i e n t e s e s , o b j e t i
v a m e n t e , u n a c o n d i c i n d e l n u e v o c o m p l e j o c u ltu r a l
in d u s t r ia l q u e p u e d e u t iliz a r s e p a r a f o m e n t a r m a y o r
i n t e g r a c i n s o c i a l y m a y o r d e s a r r o llo c u ltu r a l. L a s
p o s ib i li d a d e s d e a c c i n y p r o t a g o n i s m o d e e t n ia s y
a c t o r e s s o c i o c u lt u r a l e s d i s p e r s o s , q u e h a n e s t a d o p r i
v a d o s d e a c c e s o a b e n e f i c i o s y c d i g o s d e la m o d e r
n id a d , a u m e n t a n c o n s i d e r a b l e m e n t e s i s e m o v i li z a n
d e m a n e r a a d e c u a d a l o s r e c u r s o s d e l a in d u s tr ia c u l
tu r a l. E s t a m o v i l i z a c i n s i n r g ic a d e r e c u r s o s d e i n
f o r m a c i n , c o m u n i c a c i n e in t e r a c c i n , p u e d e a y u d a r
m u c h o a r e v e r tir l o s n i m o s r e s ig n a d o s , p e s i m i s t a s y
f a t a lis t a s q u e s e e x p a n d ie r o n p o r A m r i c a L a tin a y e l
C a r ib e e n l o s a o s s e t e n t a y o c h e n t a r e s p e c t o d e la
v i a b i li d a d d e l d e s a r r o llo e n d g e n o y d e l d e s p li e g u e
d e la s c u ltu r a s n a c i o n a l e s .
E n e l c a m p o d e l a in d u s tr ia c u ltu r a l b a ja n l o s
c o s t o s y s e f l e x i b i l i z a n l a s p o s ib i li d a d e s t c n ic a s p a r a
in c o r p o r a r a c t o r e s s o c i o c u lt u r a l e s p o c o i n t e g r a d o s al
in t e r c a m b io p b l i c o d e m e n s a j e s . E s t o d e b ie r a p e r m i
tir u n u s o i n t e n s i v o d e i n t e r s t ic io s d e l c o m p l e j o i n
d u s tr ia l c u ltu r a l p a r a l le v a r a c a b o a c c i o n e s d e p e q u e
a e s c a la , c o n s a g r a d a s a l a p r o m o c i n y d e f e n s a d e
c u lt u r a s a u t c t o n a s q u e a c c e d e n s l o p r e c a r ia m e n te
a l o s b e n e f i c i o s d e la m o d e r n iz a c i n . D u r a n te la s
lt im a s c u a tr o d c a d a s , e l c o s t o r e a l d e h a r d w a r e s
h a i d o d e c li n a n d o s o s t e n id a m e n t e a u n p r o m e d io d e
a lr e d e d o r d e l 2 0 % p o r a o . L a s m s s o f i s t i c a d a s t e c
n o l o g a s d e l p a s a d o r e c ie n t e s o n c a d a v e z m s a c c e s i
b le s (si n o para to d o s , a l m e n o s para m s g e n te ca d a
a o ) . U n m e tr o d e c a b l e d e fib r a p t i c a q u e c o s t a b a
3 . 5 0 d la r e s d e E .E .U .U . e n 1 9 7 7 c u e s t a a h o r a u n o s
2 5 c e n t a v o s d e d la r , y e s t a b a ja e n e l c o s t o s e h a
v i s t o a c o m p a a d a p o r u n a m e jo r a n o t a b le e n c a l i
d a d ( A n n i s , 1 9 9 1 , p .9 4 ) . Y e n p a la b r a s d e la CEPAL:
L a d i f u s i n d e t e c n o l o g a s e n la e s f e r a d e la t e le m
t i c a ( l a c o n v e r g e n c i a d e l a s t e l e c o m u n i c a c i o n e s y la
in f o r m t ic a ) a b r e g r a n d e s p o s ib i li d a d e s ( .. .) , l o s p r e
c io s d e c r e c ie n te s , lo s c o m p o n e n te s c a d a v e z m s p e
q u e o s y m s p o r t t ile s , l a p r o g r e s iv a s e n c i l l e z e n e l
INDUSTRIA CULTURAL Y NUEVOS CODIGOS DE MODERNIDAD MARTIN HOPENHAYN
54 D I C I E M B R E 1994 175
u s o d e e s t a s t e c n o lo g a s y s u f c il i n c o r p o r a c i n e n
u s o s m u y d if e r e n t e s , p e r m it e n s u a p r o v e c h a m ie n t o
c o n f i n e s d e a r t ic u la c i n e n tr e a g e n t e s m u y d i v e r s o s
y d i s p e r s o s (c e p a l , 1 9 9 2 a , p . 2 4 9 ) .
A m e d id a q u e b a ja e l p r e c io d e l o s c o m p o n e n
t e s , m s p u e d e n a r tic u la r s e h o r iz o n t a lm e n t e la s c o
m u n ic a c io n e s . L o s s is t e m a s in te g r a d o s t e l f o n o s q u e
c o n e c t a n t e le x , c o m p u t a d o r e s , b a s e s d e d a t o s , f a x
t ie n e n t a n to s p u n t o s d e e n tr a d a , q u e s u a c c e s o ta m
b i n p u e d e b e n e f i c i a r a a c t o r e s s o c i o c u lt u r a l e s d e b a
j o s r e c u r so s.^ A l m i s m o t ie m p o , c o m p o n e n t e s c a d a
v e z m s l i v i a n o s y tr a n s p o r ta b le s h a c e n q u e la i n f o r
m a c i n s e a f s i c a m e n t e m s a c c e s i b l e a lu g a r e s r e
m o t o s , p r e c is a m e n t e d o n d e m s s e p r e s e r v a n , a u n q u e
a is la d a s , la s id e n t id a d e s c u lt u r a le s a u t c t o n a s .
L a r e g i n n e c e s it a c o n s o l i d a r u n a s e g u n d a g e n e
r a c i n e n e l d e s a r r o llo d e la in d u s tr ia c o m u n i c a c i o -
n a l, y a s e g u r a r e l tr n s ito h a c ia u n a te r c e r a g e n e r a
c i n q u e f o r t a l e z c a e l d e s a r r o llo e n d g e n o y e l p r o ta
g o n i s m o s o c io c u lt u r a l ( A n n i s , 1 9 9 1 ) . L a p r im e r a g e
n e r a c i n o r ie n t e l u s o d e l a t e l e v i s i n y l a r a d io a la
v e n ta d e p r o d u c to s c o m e r c ia le s . L a s e g u n d a g e n e r a
c i n , q u e a c t u a lm e n t e e m p i e z a a m o s tr a r e f e c t o s p o
s i t i v o s , a d a p ta la t e c n o l o g a p u b lic it a r ia a l m a r k e
tin g s o c i a l , l o q u e i n c lu y e c a m p a a s d e e d u c a c i n
e n m e d i o a m b ie n t e , d e p r e v e n c i n d e e p i d e m ia s , d e
in f o r m a c i n p o l t ic a , y o t r o s t e m a s q u e c o n s t r u y e n
c iu d a d a n a m o d e r n a . U n a c u ltu r a d e p r e o c u p a c i n y
a c c i n c iu d a d a n a s p r o m o v id a d e s d e l o s m e d i o s d e
c o m u n i c a c i n , a y u d a a r o m p e r la s b a r r er a s s o c i a l e s y
a i n v o lu c r a r a l c o n j u n t o d e la s o c i e d a d e n p r o b le m a s
c o m u n e s . L a te r c e r a g e n e r a c i n , t o d a v a m u y i n c i
p ie n t e , tr a n s ita d e s d e la f a s e d e r e c e p c i n a c t iv a a la
Valga el siguiente ejemplo de lo que promete el telfono: la
Nippon Telegraph and Telephone, el coloso de las comunicaciones
en Japn, donde trabajan 3 000 cientficos en investigacin y dise
o tecnolgicos, espera crear y difundir a todo el mundo un apara
to porttil de telfono, del tamao de una calculadora o un reloj
digital, de muy bajo costo de adquisicin y uso, que servir para
comunicarse a cualquier punto del mundo, y ver por el mismo
aparato a la persona que recibe el llamado, en lo que se conocer
como servicios de comunicacin personal inteligentes y visuales.
Ms an, las llamadas no tendrn interferencia, y podrn contar
con servicios de traduccin simultnea si la lengua es un problema
en la comunicacin ( E l M e r c u r i o , 1 9 9 3 ) .
176 REVISTA DE LA CEPAL
d e in t e r c a m b io h o r iz o n t a l e n tr e a g e n t e s c o m u n i c a t i
v o s . L o s s i s t e m a s d e t e le c o n f e r e n c i a s , r e d e s in f o r m a
t iz a d a s y c o n e x i o n e s in te g r a d a s ( t e l f o n o - f a x - c o m p u -
t a d o r - f o t o c o p ia d o r a ) , p u e d e n a p r o v e c h a r s e p a r a p r e s
tar e l m i c r f o n o a q u i e n e s n o h a n c o n t a d o c o n p o s i b i
lid a d e s p a r a h a c e r s e o r e n e s p a c i o s p b l i c o s . D e h e
c h o , e s t o s n u e v o s s is t e m a s , a s u v e z in t e g r a d o s c o n
lo s m e d io s d e c o m u n ic a c i n s o c ia l, tie n e n u n p o te n
c ia l m u y r ic o p a r a a m p lia r l o s e s p a c i o s p b l i c o s d e
c o m u n ic a c i n . U n v a s to c o n ju n to d e d e m a n d a s s o c ia
l e s , p r o v e n i e n t e s d e a c t o r e s d is p e r s o s o s u b o r d in a
d o s , p o d r a e m p e z a r a o c u p a r u n lu g a r e n la c ir c u la
c i n p b lic a d e m e n sa je s.
C o n e l l o , la s e s t r a t e g ia s d e d e s a r r o llo d e la i n
d u s tr ia c u ltu r a l e n f r e n ta n e n la r e g i n u n r e to e n o r
m e . L a a f i r m a c i n d e u n d e s a r r o llo e n d g e n o r e q u ie
r e d e u n a c u ltu r a p a r t ic ip a t iv a , d e u n a c iu d a d a n a c o n
v o c a c i n p r o t a g n i c a y d e a c t o r e s s o c i o c u lt u r a l e s q u e
s e in c o r p o r e n a l a m o d e r n id a d e n e l in t e r c a m b io h o r i
z o n t a l d e s m b o l o s y m e n s a j e s . P a ra e l l o , la c o n s o l i
d a c i n d e l a s e g u n d a y te r c e r a g e n e r a c io n e s d e l o s
m e r c a d o s c o m u n i c a c i o n a l e s e in f o r m a t iv o s , p u e d e l l e
g a r a s e r u n r e s o r t e m e d u la r .
L a t e n d e n c i a a d e s c e n t r a liz a r l a e m i s i n d e m e n
s a j e s e n l a in d u s t r ia c u ltu r a l p u e d e c o n tr ib u ir a la
d e m o c r a t i z a c i n d e la s s o c i e d a d e s e n la r e g i n . S i y a
h e m o s a lc a n z a d o l a d e m o c r a c ia p o l t i c a e n l a v a s t a
m a y o r a d e n u e s t r o s p a s e s , l a p r o f u n d iz a c i n d e m o
c r tic a , f u n d a d a e n e l p r o t a g o n is m o d e u n a v a s t a g a m a
d e a c t o r e s s o c i a l e s , p o d r a r e c ib ir u n i m p u l s o f a v o r a
b l e c o n la d i f u s i n d e l a s n u e v a s f o r m a s d e la in d u s
VII
La industria culturai y ia difusin de cdigos de ia
modernidad
P a ra a r tic u la r e d u c a c i n , c o n o c i m i e n t o y d e s a r r o llo
p r o d u e t iv o e n la r e g i n s e p r e c is a a c c e s o u n iv e r s a l a
l o s c d i g o s d e l a m o d e r n id a d ( c e p a l / o r e a l c , 1 9 9 2 ,
p p . 1 5 7 - 1 6 9 ) : t o d a la p o b l a c i n d e b e e s t a r c a p a c it a
* As, por ejemplo, en Guatemala campesinos indgenas envan
por fax mensajes sobre violaciones a los derechos humanos a las
organizaciones no gubernamentales internacionales, aunque no sa
ben usar una mquina de escribir. En la Amazonia brasilea, in
dios analfabetos intercambian videocintas para difundir sus cos
tumbres vernculas. Organizaciones reivindicativas vecinales de
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54 D I C I E M B R E 1994
tr ia c u ltu r a l c o m u n i c a c i o n a l . E x i s t e n h o y c a s o s i lu s
t r a tiv o s e n d is t in t o s p a s e s d e la r e g i n , d o n d e e l u s o
d e n u e v o s b i e n e s d e e s t a in d u s tr ia h a p e r m it id o la
c o n e x i n h o r iz o n t a l e n tr e g r u p o s d i v e r s o s q u e p a d e
c e n s e g r e g a c i n s o c io c u lt u r a l. D e e s t o s c a s o s ilu s tr a
t i v o s s e p u e d e n n u trir n u e v a s in i c i a t i v a s e n e s t e c a m
p o , c o m o la c o n s t r u c c i n d e r e d e s p a r a in c o r p o r a r
d e m a n d a s d e s e c t o r e s d is p e r s o s , l a m a y o r c o n e x i n
d e e t n ia s in d g e n a s e n tr e p a s e s d e l a r e g i n , la p r o
d u c c i n d e p r o g r a m a s d e d i f u s i n d e c u ltu r a s a u t c
t o n a s g e s t i o n a d o s p o r l o s p r o p io s p r o t a g o n is t a s , y
o tr a s.*
L a s p o s ib i li d a d e s q u e o f r e c e e l n u e v o c o m p l e j o
in d u s tr ia l c u ltu r a l, p o r s u s c o s t o s d e c r e c i e n t e s y la
f l e x i b i l id a d d e c o m b i n a c i n y a r t ic u la c i n s i s t m i -
c a s , l e p la n te a n a l a s o c i e d a d u n d e s a f o d e c r e a t iv i
d a d e in t e li g e n c ia . S e r e q u ie r e d e s a r r o lla r c a p a c id a d
d e in v e n t iv a y d e a d a p t a c i n , ta n to d e s d e la p o l t ic a
c u ltu r a l d e l E s t a d o c o m o e n tr e l o s d i s t in t o s a c to r e s
e c o n m i c o s d e la in d u s tr ia c u ltu r a l, p a r a c a p it a liz a r
e l p o t e n c ia l d e in t e g r a c i n s o c i a l y c u ltu r a l d e l n u e v o
c o m p l e j o in d u s tr ia l c u ltu r a l. L o s c r c u l o s v ir t u o s o s
q u e p u e d a n d e s e n c a d e n a r s e e n to r n o a e s t e c o m p l e j o
g r a c ia s a la s in n u m e r a b le s c o m b i n a c io n e s d e u s o y
d e a r t ic u la c i n d e c o m p o n e n t e s , d e p e n d e n ta m b i n
d e la f l e x i b i l id a d e i n t e li g e n e ia c o m b in a t o r ia q u e d e
s a r r o lle n l o s g o b ie r n o s p a r a e l l o . E s t o t a m b i n i m p l i
c a f l e x i b i l id a d e i n t e li g e n c ia c o m b in a t o r ia e n l a s f o r
m a s e n q u e s e a r t ic u le n la s p o l t ic a s e s t a t a le s c o n l o s
a g e n t e s e c o n m i c o s p r iv a d o s q u e s e d e s e m p e a n e n
e l c a m p o d e l a in d u s tr ia c u ltu r a l.
d a p a r a m a n e ja r l o s c d i g o s c u lt u r a le s b s ic o s d e la
m o d e r n id a d , o s e a , e l c o n j u n t o d e c o n o c im i e n t o s y
d e s t r e z a s n e c e s a r i o s p a r a p a r tic ip a r e n la v id a p b lic a
y d e s e n v o l v e r s e p r o d u c t iv a m e n t e e n la s o c i e d a d m o -
Mxico multiplican su presin en espacios pblicos con apoyo de
computadores, bases de datos propias y redes informativas interve
cinales. En Chiapas, las asociaciones de pequeos productores de
caf se comunican con grupos de pares de Centroamrica y el
Caribe para compartir informacin sobre transporte, mercados, pre
cios internacionales, tcnicas de produccin y negociaciones inter
nacionales (Annis, 1991).
 REVISTA DE LA CEPAL
d e r n a (c e p a l /o r e a l c , 1 9 9 2 , p . 1 5 7 ). S e e s p e c if ic a ,
e n e l m i s m o t e x t o , q u e e s t a s c a p a c id a d e s i n c lu y e n la s
r e q u e r id a s p a r a e l m a n e j o d e la s o p e r a c io n e s a r itm
t ic a s b s ic a s ; l a le c t u r a y c o m p r e n s i n d e u n t e x t o
e s c r it o ; la c o m u n i c a c i n e s c r ita ; la o b s e r v a c i n , d e s
c r i p c i n y a n l i s i s c r t ic o d e l e n to r n o ; la r e c e p c i n e
in t e r p r e t a c i n d e l o s m e n s a j e s d e l o s m e d i o s d e c o
m u n ic a c i n m o d e r n o s , y la p a r t ic ip a c i n e n e l d is e o
y la e j e c u c i n d e l o s tr a b a jo s d e g r u p o .
E l a c c e s o u n iv e r s a l a l o s c d i g o s d e la m o d e r n i
d a d , ta l c o m o h a n s i d o d e f i n i d o s e n e l p r r a fo p r e c e
d e n t e , e x i g e a l o s p a s e s d e la r e g i n u n e s f u e r z o
i n t e n s i v o p a r a lo g r a r l a c o b e r tu r a u n iv e r s a l d e la e d u
c a c i n b s ic a y e le v a r y m o d e r n iz a r s u c a lid a d ; y
r e q u ie r e , t a m b i n , e l f o r t a l e c i m i e n t o y l a a d e c u a c i n
d e p r o g r a m a s d e e d u c a c i n y c a p a c it a c i n d e a d u lto s .
L a e d u c a c i n n o s l o d e b e tr a n s m itir c o n t e n i d o s t i
l e s s in o , c o m o s e h a s u g e r id o m s a rrib a , d e b e e n s e
a r a o b t e n e r y a n a liz a r in f o r m a c i n . T a l e x i g e n c i a
p a r e c e s e r p r io r ita r ia s i s e a s p ir a a p r e p a r a r a l a s n u e
v a s g e n e r a c io n e s p a r a a c c e d e r c o n m e j o r e s o p o r t u n i
d a d e s a l o s b e n e f i c i o s d e la s o c i e d a d in f o r m a t iz a d a , y
p a r a r e s p o n d e r c o n m a y o r e f i c a c i a a s u s r e to s .
E n la m i s m a p r o p u e s ta q u e l a CEPAL y la UNESCO
p r e s e n t a r o n a l o s g o b i e r n o s d e la r e g i n , s e i n s i s t e e n
la n e c e s id a d d e u n e n f o q u e s i s t m i c o , q u e m o v i l i c e
a g e n t e s e in s t r u m e n t o s d i v e r s o s , p a r a l a d i f u s i n e q u i
t a t iv a d e s a b e r e s d e a c c e s o a la s n u e v a s e x i g e n c i a s
p r o d u c tiv a s y d e c o m u n i c a c i n d e la m o d e r n id a d . V a l
g a l a e x t e n s a c it a c o n f i n e s e x p l ic a t i v o s : E n l a s o c i e
d a d m o d e r n a , lo s c o n o c im ie n to s e st n c o n te n id o s e n
m ltip le s fu e n te s (b ib lio te c a s , b a n c o s d e d a to s, m a
n u a le s , p r e n s a y r e v is t a s , m e d i o s d e c o m u n i c a c i n
s o c i a l , e x p e r t o s , e t c .) , y e l i n d iv i d u o p o d r a c c e d e r a
e l l o s e n la m e d i d a e n q u e h a y a a p r e n d id o a u s a r la s .
L a e d u c a c i n d e b e e s t a b l e c e r r e l a c i n d e a c c e s o c o n
e l c o n o c i m i e n t o m e d ia n t e l a i n c o r p o r a c i n d e to d a s
e s a s f u e n t e s c o m o d i v e r s a s f o r m a s d e m a te r ia l e d u c a
t i v o ( .. .) E l u s o d e l o s m e d i o s m o d e r n o s d e c o m u n i
c a c i n , c o m o la r a d io d if u s i n , l a t e l e v i s i n y , c r e
c ie n t e m e n t e , la c o m p u t a c i n , t ie n e e s p e c i a l r e l e v a n
c ia , d a d o q u e s u d i f u s i n e n la r e g i n h a a v a n z a d o y
l o s i g u e h a c i e n d o c o n ta l c e le r id a d q u e c o n v i e n e c o n
s id e r a r lo s e n c u a lq u ie r e s t r a t e g ia e d u c a c io n a l fu tu r a
(CEPAL/OREALC, 1 9 9 2 , p . 1 6 2 ).^
L a d i f u s i n d e c a p a c id a d e s p a r a a c c e d e r a l o s
^ En CEPAL (1992b) se ha insistido en lo dramtico que puede ser
el patrn de exclusin en el campo de las telecomunicaciones,
debido al impacto multiplicador que stas pueden ejercer en el
bienestar y la cohesin social. Dicho documento destaca que, en
pases con baja densidad telefnica en la regin, la instalacin de
INDUSTRIA CULTURAL Y NUEVOS CODIGOS DE MODERNIDAD MARTIN HOPENHAYN
54 D I C I E M B R E 1994 177
n u e v o s c d i g o s c u lt u r a le s d e m o d e r n id a d , q u e f a c i l i
ta n ta n to e l d e s e m p e o p r o d u c t iv o c o m o c o m u n i c a t i
v o e n u n a s o c i e d a d d e c o n o c i m i e n t o , d e b e i n c lu ir
a l m e n o s d o s a s p e c t o s ( c e p a l / o r e a l c , 1 9 9 2 , p . 1 6 2 ):
i) E l u s o d e m e d i o s d e c o m u n i c a c i n p a r a d e s a
r ro lla r c a n a le s m s o m e n o s f o r m a le s d e e n s e a n z a a
d is t a n c ia p a r a n i o s y a d u lto s , l o q u e p e r m itir a e l
a c c e s o a l o s c d i g o s c u lt u r a le s d e la m o d e r n id a d a
p o b l a c i o n e s d is p e r s a s , d e b a j o s r e c u r s o s y e s c a s a c a
p a c it a c i n .
ii) E l a p r o v e c h a m ie n t o d e l o s m e n s a j e s y t c n ic a s
d e l o s m e d io s d e c o m u n ic a c i n m o d e r n o s p a r a e m itir
p r o g r a m a s c o n f in e s f o r m a t iv o s , m e d ia n te s u in te g r a
c i n a l o s p r o c e s o s d e a p r e n d iz a je y c o m o p r o c e s o d e
a p ertu ra d e la e s c u e la h a c ia la c o m u n id a d . P a ra e ll o
ta m b i n s e p r e c is a u n a a c c i n c o m p le m e n t a r ia e n la s
e s c u e la s , q u e p r e p a r e a l o s t e le v id e n t e s p a r a r e c ib ir e
in terp reta r l o s m e n s a j e s d e l o s m e d io s d e c o m u n ic a
c i n s o c ia l c o n u n a r a c io n a lid a d c r tic a y s e le c tiv a .'
E l c o m p l e j o in d u s tr ia l c u ltu r a l e s a g e n t e y p r o
d u c t o e n la s n u e v a s d in m ic a s d e d i f u s i n y u s o d e
l o s c d i g o s c u lt u r a le s d e m o d e r n id a d . E s a g e n t e , p o r
c u a n t o l o s q u e d e c id e n la s p o l t ic a s , l o s e m p r e s a r io s
y l o s o p e r a d o r e s d e la in d u s tr ia c u ltu r a l d e b e n c a p it a
liz a r u n a a m p lia g a m a d e a lte r n a tiv a s , c o m b i n a b l e s
d e m a n e r a s m u y f l e x i b l e s , a f i n d e o p t im iz a r c o n j u n
ta m en te e l a c c e s o a e s o s c d ig o s . E s p r o d u c to , p o r
c u a n t o s e r e q u ie r e n a s u v e z c d i g o s c u lt u r a le s d e
m o d e r n id a d p a r a o p t im iz a r e l u s o d e l a in d u s tr ia c u l
tu r a l, ta n to e n e l c o n s u m o c o m o e n la g e s t i n y e n e l
in t e r c a m b io d e m e n s a j e s e n d i c h o m b ito .
E s t o c o n d u c e a u n a n u e v a p a r a d o ja . P o r u n la d o ,
l a in d u s tr ia c u ltu r a l f a v o r e c e la d i f u s i n d e c d i g o s
d e m o d e r n id a d a l c o n j u n t o d e la s o c i e d a d y p o r e s a
v a in c id e f a v o r a b le m e n t e e n la i n t e g r a c i n s o c i a l.
P o r o tr o la d o , y e n la m e d id a e n q u e r e q u ie r e d e
c d i g o s c u lt u r a le s d e m o d e r n id a d p a r a s e r c o n s u m id a
telfonos pblicos y rurales, con tarifas preferenciales para zonas
apartadas, se convierte en poltica de equidad social. Esto puede
ser tanto o ms decisivo si se considera la integracin al sistema
telefnico de otros bienes comunicacionales como el fax, la ra
dio y distintos servicios de informacin.
Existen algunas experiencias aisladas en la regin en esta mate
ria, como el programa Telesecundaria, creado en Mxico a fines
de los aos setenta para ofrecer servicios educacionales en zonas
aisladas y de escasa poblacin, donde el costo de crear y mantener
una escuela tradicional era prohibitivo. En Chile, en los ltimos
diez aos se han emprendido varias iniciativas, a saber: la teleserie
Sentencia, donde el formato dramtico se utiliz para representar
problemas legales que afectan a la poblacin urbana de escasos
recursos; TELEDUC, que constituye un sistema piloto de telecla
ses, y la campaa de comunicacin masiva emprendida para apo
yar el plan de educacin sobre amamantamiento realizado por el
Consejo Nacional de la Alimentacin y Nutricin.
178 REVISTA DE LA CEPAL
p r o d u c t iv a m e n t e , g e n e r a m a y o r s e g r e g a c i n e n tr e p o
s i b l e s u s u a r io s . Q u i e n e s d is p o n g a n d e m a y o r c a p a c i
t a c i n e n e l m a n e j o y la s e l e c c i n d e i n f o r m a c i n , e n
h a b ilid a d l i n g s t i c a y m a t e m t ic a , y e n s is t e m a s d e
g e s t i n y o r g a n i z a c i n f l e x i b l e s , e s ta r n s ie m p r e e n
m e jo r e s c o n d i c io n e s p a r a c a p ita liz a r la o fe r ta d e l c o m
p l e j o in d u s t r ia l c u ltu r a l.
P o r l o m i s m o , u n a e s t r a t e g ia in te g r a d a e n e l c a m
p o d e l s i s t e m a in d u s t r ia l c u ltu r a l d e b e r a fr o n ta r la s
d o s c a r a s d e e s t a m o n e d a ; m o v i li z a r l a in d u s tr ia c u l
tu ra l p a r a d e m o c r a t iz a r l o s s a b e r e s r e q u e r id o s p o r la
v i d a m o d e r n a , y u t iliz a r la t a m b i n p a r a e n s e a r a u sa r
l o s n u e v o s b i e n e s c u lt u r a le s , s o b r e t o d o e n e l u m b r a l
d e l a y a m e n c io n a d a te r c e r a g e n e r a c i n , c u a n d o s e
a b r e la p o s ib i li d a d d e c r e a r v n c u l o s m s h o r iz o n t a le s
e i n t e r a c t iv o s e n e s e u s o . P a r a e l l o l a r e g i n d e b e n o
s l o a p r o v e c h a r la s e x p e r i e n c i a s e x it o s a s q u e s e h a n
a c u m u la d o e n la lt im a d c a d a d e n tr o d e s u s p a s e s ,
s i n o t a m b i n a c u d ir a e x p e r i e n c i a s q u e , e n e l c a m p o
d e la d i f u s i n d e c d i g o s d e m o d e r n id a d , h a n d a d o
b u e n o s f r u t o s m s a ll d e la s fr o n te r a s d e la r e g i n .
F in a lm e n t e , la c a p a c id a d d e d is c e r n im ie n t o y d e
e la b o r a c i n s i m b l i c a n o s l o t i e n e u n a u t ilid a d f u n
c io n a l p a r a e l d e s e m p e o d e l o s i n d iv i d u o s e n u n
h a b ita t m o d e r n o . T a m b i n t ie n e u n a d i m e n s i n t ic a
y p o l t i c a r e le v a n t e , p u e s e n s o c i e d a d e s d e c o n o c i
m i e n t o e l e j e r c i c io c iu d a d a n o y e l d e s a r r o llo d e la s
p e r s o n a s r e q u ie r e d e e s t a c a p a c id a d d e d i s c e r n im i e n
to . A u m e n t a r p o r l o ta n to s u c a p a c id a d d e d i s p o s i
c i n y d e e la b o r a c i n d e la in f o r m a c i n c u ltu r a l ( ...)
B ib lio g ra fa
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Brunner, J.J. (1988): E l e s p e j o t r i z a d o : e n s a y o s o b r e c u l t u r a y
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INDUSTRIA CULTURAL Y NUEVOS CODIGOS DE MODERNIDAD MARTIN HOPENHAYN
54 D I C I E M B R E 1994
r e c u s a l a e x is t e n c i a d e u n a s o l u c i n n ic a o t o ta l a
c u a lq u ie r a d e l o s g r a n d e s d il e m a s d e l a e x is t e n c i a
h u m a n a ( ...) i n s t it u y e n d o s o c i a lm e n t e e l d e r e c h o a l
e n s a y o y a l error ( B r a v o , 1 9 9 1 , p . 1 6 ).
H o y d a la d e m o c r a c ia c u ltu r a l im p l ic a n e c e s a
r ia m e n t e u n a d e m o c r a c ia c o m u n i c a c i o n a l , v a l e d e c ir ,
la p o s ib i li d a d d e q u e l o s d is t in t o s a g e n t e s s o c i a l e s y
c u lt u r a le s d e l p a s s e e x p r e s e n , q u e e s t n p r e s e n t e s e n
e l im a g in a r io c o le c t i v o : e n e l m o d o c o m o n o s c o n c e
b im o s y r e p r e se n ta m o s (S u b e r c a se a u x , 1 9 9 2 , p . 2 7 ).
L a r e g i n te n d r q u e p r o fu n d iz a r e n e l p lu r a lis m o
c u ltu r a l y l a d e m o c r a t iz a c i n d e la c u ltu r a .T a n to l o s
p r o c e s o s d e d e m o c r a t iz a c i n p o l t i c a e x p e r im e n t a d o s
e n l o s a o s o c h e n t a c o m o e l im p a c t o p r o g r e s iv o d e la
a p e r tu r a d e l o s m e r c a d o s d e la s c o m u n i c a c i o n e s y la
i n f o r m a c i n y e l m a y o r in t e r c a m b io c u ltu r a l q u e d e
a l l s e d e s p r e n d e , t ie n e n p r o f u n d o s e f e c t o s e n n u e s tr a
r e g i n . C o n f ie r e n e s p e c ia l im p o r t a n c ia , e n A m r ic a
L a tin a y e l C a r ib e , a la a r t ic u la c i n e n tr e la s in n o v a
c i o n e s e n e l c o m p l e j o in d u s tr ia l c u ltu r a l, p o r u n la d o ,
y la d e m o c r a t iz a c i n d e n u e s tr a s s o c i e d a d e s y d e l
a c c e s o c u ltu r a l e n e ll a s , p o r e l o tr o . T o d a v a e s i n c i
p ie n t e la p r o m o c i n , e n e l s e n o d e l a s o c i e d a d c i v i l ,
d e in i c i a t i v a s q u e p e r m ita n c a p it a liz a r e s t e x t a s i s
c o m u n i c a c i o n a l e n a r a s d e u n in t e r c a m b io c u ltu r a l
m s h o r iz o n t a l. P e r o d ic h a h o r iz o n t a lid a d , tr te s e d e
la c o m p e n e t r a c i n d e p u n t o s d e v i s t a o d e la d a n z a d e
l o s s m b o l o s , p u e d e c o n s t it u ir u n a v e r s i n r e n o v a d a
d e l a u t o p a d e l m e s t i z a j e e n A m r i c a L a t in a y e l
C a r ib e .
_______ (1992b): I n f o r m a c i n y t e l e c o m u n i c a c i o n e s : v e c t o r d e la
(LC/R. 1102/Rev. 1),
tr a n s fo r m a c i n p r o d u c tiv a c o n e q u id a d
Santiago de Chile, julio.
CEPAL/OREALC (Oficina Regional de Educacin de la UNESCO para
Amrica Latina y el Caribe) (1992), E d u c a c i n y c o n o c i
m i e n t o : e j e d e la t r a n s f o r m a c i n p r o d u c t i v a c o n e q u i d a d ,
(LC/G.1702/Rev.2-P), Santiago de Chile, abril. Publicacin
de las Naciones Unidas, N de venta: 2.92.II.G.6.
E l M e r c u r io (1993): Revista Siglo XXI, Santiago de Chile, 5 de agosto.
Garca Canclini, Nstor (1990): C u l t u r a s h b r i d a s : e s t r a t e g i a s p a r a
e n t r a r y s a l i r d e l a m o d e r n i d a d , Mxico, D.F., Editorial Gri-
jalbo.
Subercaseaux, Bernardo (1992): Democratizacin y democracia cultu
ral, R e v i s t a d e c r t i c a c u l t u r a l , N 5, Santiago de Chile, julio.
UNESCO (Organizacin de las Naciones Unidas para la Educacin, la
Ciencia y la Cultura) (1992): A n u a r i o e s ta d s tic o 1992, Pars.
 Orientaciones para los colaboradores
de la R e v ista d e la CEPAL

La Direccin de la R e v i s t a tiene inters permanente en estimular la publicacin

de artculos que analicen el desarrollo econmico y social de Amrica Latina y
el Caribe. Con este propsito, para facilitar la presentacin, consideracin y
publicacin de los trabajos, ha preparado la informacin y orientaciones si
guientes que pueden servir de gua a los futuros colaboradores.
El envo de un artculo supone el compromiso por parte del autor de no
someterlo simultneamente a la consideracin de otras publicaciones peridicas.
Los trabajos deben enviarse en su original espaol, ingls, francs o
portugus y sern traducidos al idioma que corresponda por los servicios de la
C E PA L .
La extensin total de los trabajos incluyendo notas y bibliografa, si las
hubiere no deber exceder de 10 000 palabras, pero tambin se considerarn
artculos ms breves. Es conveniente enviar el original y una copia. Tambin es
recomendable el envo del disquete (de preferencia en Wordperfect 5.1).
Toda colaboracin deber venir precedida de una hoja en la que aparezca
claramente, adems del ttulo del trabajo, el nombre del autor, su afiliacin
institucional y su direccin. Se solicita, adems, acompaar una presentacin
breve del artculo (de alrededor de 250 palabras), en que se sinteticen sus
propsitos y conclusiones principales.
Se recomienda limitar las notas a las estrictamente necesarias y res
tringir el nmero de cuadros y grficos al indispensable, evitando su redundan
cia con el texto.
Recomendacin especial merece la bibliografa, que no debe extenderse
innecesariamente. Se solicita consignar con exactitud, en cada caso, toda la
informacin necesaria (nombre del o los autores, ttulo completo y subttulo
cuando corresponda, editor, ciudad, mes y ao de publicacin, y si se trata de
una serie, ttulo y nmero del volumen o la parte correspondiente, etc.).
La Direccin de la R e v i s t a se reserva el derecho de encargar la revisin y
los cambios editoriales que requieran los artculos, y de modificar los ttulos
cuando lo juzgue necesario.
Los autores recibirn un ejemplar de cortesa de la R e v i s t a en que se
publique su artculo ms treinta separatas del mismo en espaol y treinta en
ingls, cuando aparezca la publicacin en uno y otro idioma.
 REVISTA
P u b lic a c io n e s
re c ie n te s
d e la C E P A L
Reformas tributaras en Amrica Latina. Anlisis de experien
cias durante la dcada de ios aos ochenta, R i c a r d o C a r c i o f i ,
G u i l l e r m o B a r r i s y O s c a r C e t r n g o l o , Proyecto Regional de Re
formas de Poltica Pblica, CEPAL/Gobierno de los Pases Bajos,
mayo de 1994, Santiago de Chile, 356 pginas
Durante los aos ochenta varios pases de Amrica Latina
llevaron a cabo importantes reformas a sus sistemas tributarios.
Estas reformas constituyeron, en la mayor parte de los casos, una
respuesta de poltica frente a los desequilibrios macroeconmicos
y fiscales que experimentaron los pases de la regin en este
perodo. En otros episodios las reformas se aplicaron con el pro
psito de alterar la estructura del sistema impositivo a travs de
cambios en el funcionamiento de varios impuestos, pero no apun
taron a incrementar la carga tributaria real. Este trabajo examina
las experiencias de seis pases Argentina, Bolivia, Chile, Co
lombia, Costa Rica y Mxico en lo que concierne a las refor
mas tributarias aplicadas en los aos ochenta. Habida cuenta de
las caractersticas del perodo elegido, no slo analiza el conteni
do especfico de las polticas tributarias, sino que procura inscri
bir las reformas en el contexto macroeconmico en que se desa
rrollaron, y otorga particular relevancia a los aspectos fiscales e
institucionales que establecieron el marco de las polticas tributa
rias. Destaca as la relacin del cuadro macroeconmico, fiscal e
institucional con el contenido especfico de las medidas tributa
rias adoptadas en cada caso.
En la primera parte de este estudio se examinan los seis
casos nacionales; la segunda parte compara las polticas tributarias,
observando la direecin que imprimieron las respectivas reformas
al diseo de los principales impuestos, y la influencia ejercida por
el contexto macroeconmico e institucional.
Respecto de la primera parte (captulos I a VI) es pertinente
hacer dos observaciones de carcter general. La primera se refiere al
esquema de contenidos al que se ajustan los estudios de casos. El
ndice, de aplicacin comn, presenta tres ttulos principales. El pri
mero se refiere a los aspectos ms salientes de la evolucin ma-
croeconmica de la dcada. All se pone el acento, de manera ms o
menos explcita segn los pases, sobre la interaccin del dficit
externo y el fiscal, sealando los perodos y las polticas ensayadas
para hacer frente a ambos. El segundo ttulo cubre la evolucin de
las finanzas pblicas, y se rescatan a travs de ellas las dimensiones
institucionales del sector pblico que resultan relevantes para com
prender el desempeo econmico de ste. El tercer ttulo se concen
tra en los temas tributarios: describe el sistema y los principales
atributos de su estructura y analiza las polticas de reforma impositi
va. Para facilitar la lectura de los casos nacionales, se ha privilegiado
el uso de fuentes de informacin de alcance comn.
La otra observacin general concierne al carcter y la profun
didad del anlisis de los estudios de casos. Una fraccin no desdea
ble del esfuerzo de investigacin ha apuntado a relevar e identificar
los hechos, particularmente aquellos que convergen en los aspectos
DI CI EMBRE
DE LA CEPAL 54 181
impositivos y las reformas tributarias. Aunque desde el punto de
vista analtico parezca un escollo menor, no ha sido en la prctica
una tarea sencilla reunir la informacin relevante sobre la evolucin
del sistema tributario y, en especial, disponer de los datos que permi
tieran comprender los objetivos que guiaron los distintos ensayos de
reforma, as como sus contenidos especficos. Esta dificultad no
aparece, por cierto, en el plano de la evolucin macroeconmica,
respecto de la cual las fuentes de informacin y los trabajos realiza
dos superan en nmero a aqullos sobre el tema tributario.
La segunda parte del estudio (captulos VII a X) se refiere
exclusivamente a aspectos comparativos y explora tres ideas b
sicas. En primer lugar, se indaga la existencia de temas comunes
que han concentrado la atencin de las reformas, aunque stas
hayan surgido frente a situaciones muy distintas desde el punto
de vista macroeconmico y fiscal. El resultado es destacable, no
slo porque efectivamente hubo modificaciones que, de manera
recurrente, se concentraron sobre impuestos similares, sino tam
bin porque la orientacin de ellas tiene catactersticas anlogas.
Estos temas tributarios, que se han repetido de manera frecuente
en los distintos casos nacionales, se analizan en la segunda parte
del captulo VII, despus de haber presentado un resumen de las
principales reformas aplicadas. En el captulo VIII se exploran de
manera comparativa ciertos atributos, principalmente cuantitati
vos, de los sistemas tributarios. Se comparan, con datos de prin
cipios de la dcada, aspectos concernientes al nivel y composi
cin de la carga tributaria. La situacin de los seis pases estudia
dos contrasta con la de una muestra ms amplia de 86 pases en
desarrollo. En seguida se analiza la evolucin de la carga tributa
ria a lo largo de la dcada, con informacin que permite caracte
rizar e identificar las principales diferencias de los sistemas tribu
tarios de los seis pases. Este anlisis seala atributos econmi
cos e institucionales que definen sistemas tributarios cuya soli
dez, en cuanto a niveles y estructuras de los impuestos, es muy
diversa dentro del conjunto de pases estudiados: hay pases cuyo
sistema tributario se encuentra en mejores condiciones para ab
sorber los s h o c k s macroeconmicos.
En el captulo IX se pone de relieve la influencia de las
variables macroeconmicas sobre el comportamiento de los siste
mas tributarios destacando cmo y en qu medida las reformas
estudiadas constituyeron una respuesta a las condiciones de entor
no y cules son sus analogas y diferencias. Como una distincin
importante, se seala que algunos pases hicieron reformas tributa
rias cuyos contenidos y orientaciones se ajustan al concepto ms
usual sobre el tema, mientras que otros aplicaron polticas cuyo
propsito central fue la refundacin de sus sistemas tributarios. En
la ltima seccin del captulo se examinan los condicionantes pol
ticos e institucionales de los procesos de reforma.
En el captulo X, por ltimo, se presentan algunas conclusio
nes, recapitulando los temas de mayor significacin contenidos en
la segunda parte del informe y anotando ciertos temas que, segn
ereemos, estarn presentes en una futura agenda para la reforma de
los sistemas tributarios en los pases de la regin.
Industrializacin y desarrollo tecnolgico, Informe N 15,
Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe, LC/G.1791,
Santiago de Chile, diciembre de 1993, 72 pginas.
En este nmero de la serie Industrializacin y Desarrollo
Tecnolgico se presentan, en forma resumida, los resultados de
cuatro investigaciones sobre la industria de Bolivia.
En el primer estudio, realizado por Luis Baudoin Olea, se
1994
182 REVISTA DE LA CEPAL 54 D I C I E M B R E 1994

analiza el dinamismo potencial de la industria manufacturera, aten
diendo en especial al sector textil y al de la joyera.
El segundo trabajo, a cargo de Freddy Bascop y Enrique
Arana, se refiere especficamente a la industria textil y de la con
feccin en tejido de algodn, pelo de conejo angora y pelos finos
de camlidos.
La industria de la joyera en oro, plata y piedras semiprecio-
sas es estudiada en profundidad en los dos trabajos siguientes.
elaborados por los seores Heinz Meder y Daniel Pozo, respectiva
mente.
Las investigaciones ofrecen propuestas de polticas cuya apli
cacin podra contribuir a elevar los niveles de competitividad de
los sectores de la industria boliviana examinados, que se caracteri
zan por la especial importancia que en ellos tienen las pequeas
empresas y microempresas de base artesanal.

PUBLICACIONES RECIENTES DE LA CEPAL

 1987 692 pp. 1987, 685 pp.
1988, 741 pp. 1988, 637 pp.
1989, 821 pp. 1989, 678 pp.
1990, voi. 1 260 pp. 1990, vo l.1 248 pp.
1990, voi. Il 590 pp. 1990, vo i. Il 472 pp.
1991, voi. 1 299 pp. 1991, vo l.1 281 pp.
1991, voi. Il 602 pp. 1991, vo i. Il 455 pp.
1992, voi. 1 297 pp. 1992, vo l.1 286 pp.

Publicaciones de la 1992, voi. Il 579 pp.

(Tm bin hay ejemplares de aos anteriores)

CEPAL
COMISION ECONOMICA PARA AMERICA LATINA Y EL CARIBE
Casula 179-D Santiago de Chile Anuario Estadstico de Amrica Latina y ei Caribe /
S ta tis tic a l Y earbook fo r L a tin A m erica a n d the
C aribbean (b ilin g e )
PUBLICACIONES PERIODICAS 1980, 617 pp. 1988, 782 pp.
1981, 727 pp. 1989, 770 pp.
Revista de la C E P A L 1982/1983, 1990, 782 pp.
La Revista se inici en 1976 como parte dei Programa de 1984, 761 pp. 1991, 856 pp.
Pubiicaciones de la Comisin Econmica para Amrica 1985, 792 pp. 1992, 868 pp.
Latina y el Caribe, con el propsito de contribuir al examen 1986, 782 pp. 1993, 860 pp.
de los problemas del desarrollo socioeconmico de la 1987, 714 pp.
regin. Las opiniones expresadas en los artculos (Tambin hay ejemplares de aos anteriores)
firmados, incluidas las colaboraciones de los funcionarios
de la Secretara, son las de los autores y, por lo tanto, no
reflejan necesariamente los puntos de vista de la Libros de ia CEP AL
Organizacin.
1 Manual de proyectos de desarrollo econmico,
La Revista de la CEPAL se publica en espaol e ingls 1958,5ed.1980,264 pp.
tres veces por ao. 1 M a n u a l on e c o n o m ic d e v e lo p m e n t p ro je c ts ,
Los precios de subscripcin anual vigentes para 1994 son 1958, 2ed. 1972, 242 pp.
de US$16 para la versin en espaol y de US$18 para la 2 Amrica Latina en el umbral de b s aos ochenta,
versin en ingls. El precio por ejemplar suelto es de 1979, ^ed. 1980,203 pp.
US$10 para ambas versiones. 3 Agua, desarrolb y medio ambiente en Amrica Latina,
1980, 443 pp.
Los prectos de subscripcin por dos aos (1994-1995) son
4 Los bancos transnacionales y el financiamiento
de US$30 para la versin espaol y de US$34 para la
externo de Amrica Latina. La experiencia del Per,
versin ingls.
1980, 265 pp.
4 T ransn atio na l banks a n d th e e xte rn a l fin a n ce
o f L a tin A m e rica : th e exp erience o f Peru,
Estudio Econmico de E con om ic S urvey o f
1985, 342 pp.
Amrica Latina y ei L a tin A m erica an d 5 La dimensin arrbientai en b s estibs de desarrolb de
Caribe the C aribbean Amrica Latina, por Osvaldo Sunkel, 1981, 2- ed.
1984,136 pp.
1980, 664 pp. 1980, 629 pp. 6 La mujer y el desarrolb: gua para la planificacin de
1981, 863 pp. 1981, 837 pp. programas y proyectos, 1984,115 pp.
1982, voi. 1 693 pp. 1982, vo l.1 658 pp. 6 W omen and de ve lo p m e n t: g u id e lin e s fo r
1982, voi. Il 199 pp. 1982, vo i. I l 186 pp. program m e a n d p ro je c t p la n n in g , 1982, 3- ed.
1983, voi. 1 694 pp. 1983, vo l.1 686 pp. 1984, 123 pp.
7 Africa y Amrica Latina: perspectivas de la
1983, voi. Il 179 pp. 1983, vo i. I l 166 pp.
cooperacin interregbnal, 1983,286 pp.
1984, voi. 1 702 pp. 1984, vo l.1 685 pp. 8 Sobrevivencia campesina en ecosistemas de altura,
1984, voi. Il 233 pp. 1984, vo i. Il 216 pp. vols.lyll,1983,720 pp.
1985, 672 pp. 1985, 660 pp. 9 La m ujer en e l sector popular urbano. Amrba
1986 734 pp. 1986, 729 pp. Latina y el Caribe, 1984, 349 pp.
10 Avances en la interpretacin ambiental del desarrollo 31 S usta ina ble developm ent: cha ng ing p ro d u ctio n
agrcola de Amrica Latina, 1985,236 pp. p a tte rn s, s o c ia l e q u ity a n d the en vironm ent, 1991,
11 E l decenio de la m ujer en el escenario 146 pp.
latinoam ericano, 1986,216 pp. 32 Equidad y transformacin productiva: un enfoque
11 The de cad e fo r w om en in L a tn A m e rica a n d integrado, 1993,254 pp.
th e C a rib b e a n : b a c k g ro u n d and p ro s p e c ts , 33 Educacbn y conocimiento: eje de la transformacin
1988, 215 pp. productiva con equidad, 1992, 269pp.
12 Amrica itin a : sistema monetarb intem acbnaly 33 E d u ca tio n and kn o w le d g e : b a s ic p illa rs of
financiamiento externo, 1986, 416 pp. c h a n g in g p ro d u c tio n p a tte rn s w ith s o c ia l e q u ity ,
12 L a tin A m e rk a : in te rn a tio n a l m o n e ta y system a n d 1993, 257 pp.
e xte rn a l fin a n cin g , 1986, 405 pp. 34 Ensayos sobre coordinacin de polticas macro
13 Ral Prebisch: Un aporte al estudb de su econmicas, 1992, 249 pp.
pensamiento, 1987,146 pp. 35 Poblacin, equidad y transform acbn productiva,
14 Cooperativismo latboamericano: antecedentes y 1993, 158 pp.
perspectivas, 1989, 371 pp. 35 P o p u la tio n , s o c ia l e q u ity and ch a n g in g
15 CEPAL, 40 aos (1948-1988), 1988,85 pp. p ro d u c tio n p a tte rn s , 1993, 153 pp.
15 ECLAC 40 Years (1948-1988), 1969, m p p . 36 Cambbs en el p e rfil de las fam ilias. La experiencia
16, Amrica Latha en la economa mundi, 1988,321 pp, regional, 1993, 434 pp.
17 Gestan para el desarrolb de cuencas de alta montaa
en la zona andina, 1988,187 pp.
SERIES MONOGRAFICAS
18 Polbas macroeconmicas y brecha externa: Amrica
Latina en los aos ochenta, 1989,201 pp.
Cuadernos de l aCEPAL
19 CEPL, Biblbgrafa, 1948-1988,1989,648 pp.
20 Desarrolb agrcola y partbipacbn campesina, 1 Amrica Latina: el nuevo escenario regbnal y
1989,404 pp. m undbl/LatIn A m erica: th e new re g io n a l and
21 Planifbacin y gestbn del desarrolb en reas de w o rld se ttin g , (bilinge), 1975, 2 ed. 1985,103 pp.
expansbn de la frontera agropecuaria en Amrica 2 Las evoluciones regbnales de la estratega
L a te , 1989,113 pp. intemacional del desarrollo, 1975, 2ed. 1984,73 pp.
22 Trmrsforrtiacbn ocupacional y crisis social en Amrica 2 R e g io n a l a p p ra isa ls of the In te rn a tio n a l
Latina, 1989,243 pp. developm ent strateg y, 1975, 2 ed. 1985,82 pp.
23 La crisis urbana en Amrica Latina y el Caribe: 3 Desarrolb humano, cambio social y crecimiento en
reflexbnes sobre alternativas de solucin, 1990, Amrica Latina, 1975, 2ed. 1984,103 pp.
197 pp. 4 Relaciones comerciales, crisis monetaria e integracin
24 The e n viro n m e n ta l dim e n sio n in developm ent econmica en Amrica Latina, 1975,85 pp.
p la n n in g I, 1991, 302 pp. 5 Sntesis de la segunda evaluacin region de la
25 Transformacbn productiva con equidad, 1990, 3* ed. estrategia btem acbnal del desarrolb, 1975,72 pp.
1991, 185 pp. 6 Dinero de valor constante. Concepto, problemas y
25 C hanging p ro d u c tio n p a tte rn s w ith s o c ia l e q uity, experiencias, por Jorge Rose, 1975, 2 ed. 1984,
1990, 3ed. 1991,177pp. 43 pp.
26 Amrica Latina y el Caribe: opciones para reducir el 7 La coyuntura intemacional y el sector externo,
peso de la deuda, 1990,118 pp. 1975, 2ed.1983,106[^.
26 L a tn A m erica a n d th e C aribbean: o p tio n s to 8 La industrializacbn latinoamericana en b s aos
re d u ce th e d e b tb u rd e n , 1990,110 pp. setenta, 1975, 2 ed. 1984,116 pp.
27 Los grandes cambios y la crisis. Impacto sobre la 9 Dos estudbs sobre inflacbn 1972-1974. La bflacin
mujer en Amrica Latma y el Caribe, 1991,271 pp. en b s pases centrales. Amrica Latina y la inflacin
27 M a jo r changes a n d c ris is . The im p a ct on wom en in importada, 1975, 2 ed. 1984,57 pp.
s/n Canada a n d the fo re ig n firm , D. Pollock, 1976,43 pp.
L a tin A m erica a n d th e C aribbean, 1992, 279 pp.
10 Reactivacin del mercado comn centroamericano,
28 A c o lle c tb n o f docum ents on econom ic re la tio n s
1976, 2ed. 1984,149 pp.
betw een th e U n ite d S tates a n d C entral A m erica,
11 Integracin y cooperacbn entre pases en desarrolb
1906-1956, 1991,398 pp.
en el mbito agrcola, por Germnico Salgado, 1976,
29 Inventarios y cuentas del patrimonb natural en
2ed. 1985,62 pp.
Amrica Latina y el Caribe, 1991,335 pp.
12 Temas del nuevo orden eammbo btem acbnal,
30 Evaluaciones del impacto ambiental en Amrica
1976, 2ed. 1984,85 pp.
Latina y el Caribe, 1991, 232 pp. 13 En tomo a las beas de la CEPAL: desarrollo,
31 El desarrolb sustentable: transformacin productiva, industrializacbn y comercio exterbr, 1977, 2 ed.
equidad y m edb ambiente, 1991,146 pp. 1985, 57 pp.
14 En tomo a las ideas de la CEPAL: problemas de la
industrializacin en Amrica Latina, 1977, 2^ ed.
1984,46 pp.
15 Los recursos hidrulicos de Amrica Latina. Informe
regional, 1977, 2* ed. 1984,75 pp.
15 The w a t re so u rce s o f L a tin A m erica. R e gio na l
report, 1977,2 ed. 1985,79 pp.
16 Desarrollo y cambio social en Amrica Latina,
1977, 2* ed. 1984,59 pp.
17 Estrategia internacional de desarrolb y 1984, 234 pp.
establecimiento de un nuevo orden econmico
intemacbnal, 1977, 3 ed. 1984,61 pp.
17 In te rn a tio n a l d e velopm e nt stra te g y
e sta b lish m e n t o f a ne w In te rn a tio n a l eco no m ic
onfer, 1977, 3 ed. 1985,59pp.
18 Rakes histricas de las estructuras distributivas de
Amrica Latina, por A. di Filippo, 1977,2* ed. 1983,
64 pp.
19 Dos estudios sobre endeudamiento externo,
por C. Massed y R.ZahIer, 1977, 2 ed. 1986, 66 pp.
s /n U n ite d S tates - L a tn A m erican tra d e
fin a n c ia l re la tio n s : som e p o lic y recom m endations,
S.Weintraub, 1977,44 pp.
20 Tendencias y proyecciones a largo plazo del
desarrollo econmico de Amrica Latina, 1978,3 ed.
1985,134 pp.
21 25 aos en la agricultura de Amrica Latina: rasgos
princpales 1950-1975, 1978, 2* ed. 1983,124 pp.
22 Notas sobre la tamilia como unidad socioeconmica,
por Carlos A. Borsotti, 1978,2* ed. 1984,60 pp.
23 La organizacin de la informacin para la evaluacin
del desanollo, por Juan Sourtouiile, 1978, 2* ed.
1984, 61 pp.
24 C o n tM M nacional a precios constantes en Amrica
Lafrra, 1978, 2* ed. 1983,60 pp.
s /n E nergy In L a tn Jtm erica : The H is to ric a l R ecord,
J. Mullen, 1978, 66 pp.
25 Ecuador, desafhs y b ^ s de la poltica econmica
en b fase de expansin petrolera, 1979,2 ed. 1984,
153 pp.
26 4as transformaciones n intes en Amrica Latba:
desarrollo social o marginacin?, 1979,2 ed. 1984,
160 pp.
27 La dimensin de la pobreza en Amrica Latba, por
Oscar Altimir, 1979,2 ed. 1983,89 pp.
28 Organizacin inst 'tucbnal para el control y manejo de
la deuda externa. El caso chileno, por Rodolfo
Hoffman, 1979,35 pp.
29 La poltica monetaria y el e^uste de /a balanza de
pagos: tres estudios, 1979, 2 ed. 1984,61 pp.
29 U o n e ta ry p o lic y and b a la n ce o f pa ym e n ts
a d ju s tm e n t; th re e s tu d ie s , 1979,60 pp.
30 Amrica Latina: las evabacbnes regionales de la
estrategia intem acbnal del desarrolb en b s aos
setenta, 1979, 2 ed. 1982,237 pp.
31 Educactn, imgenes y estibs de desarrolb,
porG.Rama, 1979, 2 ed. 1982, 72pp.
32 Movimientos btem acionabs de capitales, por R. H.
Aniazu, 1979, 2 ed. 1984, 90pp.
33 Informe sobre las inversiones directas extranjeras en
Amrica Latina, por A. E. Calcagno, 1980, 2 ed.
1982,114 pp.
34 Las fluctuaciones de /a industria manufacturera
argentina, 1950-1978, por D.Heymann, 1980,2 ed.
35 Perspectivas de reajuste bdustrial: la Comunidad
Econmica Europea y bs pases en desarrolb,
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1980, 2 ed. 1984, 6 9 pp.
36 Un anlisis sobre /a posibilidad de evaluar la solvencia
creditida de b s pases en desarrolb, por A. Saieh,
1980,2 ed. 1984,82 pp.
37 H ack b s censos latinoamericanos de los aos
oc/rertfa,1981,146 pp.
s/n The econom ic re la tto n s o f La tn A m erica whh
an d Europe, 1980,2 ed. 1983,156 pp.
38 Desarrolb regbnal argentino: k agricultura, por
J. Martin, 1981,2 ed. 1984,111 pp.
39 Estratifban y m o vilid xl ocupacbnal en Amrica
Latina, por C. Filgueira y C. Geneletti, 1981, 2 ed.
1985,162 pp.
40 Progrm a de accbn regional para Amrica Latina en
b s aos ochenta, 1981,2 ed. 1984,62 pp.
40 R e gio na l program m e o f a c tio n fo r L a tn A m e rb a In
th e 1980s, 1981,2 ed. 1984,57 pp.
41 E! desarrolb de Amrica Latina y sus repercusiones
en k educacin. Alfeetismo y escolaridad bsica,
1982,246 pp.
42 Amrica Latba y k economk mundial del caf,
1982.95 pp.
43 El d c b ganadero y k economk argentina, 1983,
160 pp.
44 Las encuestas de hogares en Amrica Latina,
1983,122 pp.
45 Las cuentas nacionales en Amrica Latba y el Caribe,
1983,100 pp.
45 N a tio n a l acco u n ts In La tn /tn e rk a an d the
Caribbean, 1983,97 pp.
46 Demanda de equipos para generacbn, transmisbn
y transformacin elctrica en Amrica Latba, 1983,
193 pp.
47 La economk de Amrica Latba en 1982: evolucin
general, poltica cambiaria y renegockrn de k deuda
externa, 1984,104 pp.
48 P olltbas de ajuste y renegociacin de k deuda
externa en Amrica Latina, 1984,102 pp.
49 La economk de Amrba Latina y el C a rte en 1983:
evolucin general, crisis y procesos de ajuste,
1985.95 pp.
49 The eco no m y o f L a tin A m erica a n d th e C aribbean
in 1983: m ain tre n d s, th e im p a ct o f th e c ris is an d
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50 La CEPAL, encamacin de una esperanza de Amrica
Latina, por Hernn Santa Cruz, 1985,77 pp.
51 Hacia nueves modalidades de cooperacin econmica
entre Amrica Latina y el Japn, 1986,233 pp,
51 Towards n e w fo rm s o f econom ic co -o pe ration
betw een L a tin A m erica a n d Japan, 1987,245 pp.
52 Los conceptos bsicos del transporte mrrimo y la
situacin de la actividad en Amrica Latina, 1986,
112pp.
52 B a sic o n ce p ts o f m a ritim e tra n s p o rt a n d its
p re s e n t s ta tu s in L a tin A m erica and
C aribbean, 1987, 114 pp.
53 Encuestas de ingresos y gastos. Conceptos y mtodos
en la experiencia latinoamericana. 1986,128 pp.
54 Crisis econmica y polMcas de ajuste, estabilizacin y
crecimiento, 1986,123 pp.
54 The eco n o m ic c ris is : P o lic ie s fo r ad ju stm e nt,
s ta b iliz a tio n a n d g ro w th , 1986,125 pp.
55 El desarrollo de Amrica Latina y el Caribe; escollos,
requisitos y opciones, 1987,184 pp.
55 L a tn A m e rica n and C aribbean developm ent:
bstacle s, req uire m en ts a n d o p tion s, 1987,184 pp.
56 Los bancos transnacionales y el endeudamiento
externo en la Argentina, 1987,112 pp.
57 E l proceso de desarrollo de la pequea y mediana
empresa y su papel en el sistema industrial: el
caso de Italia, 1988,112 pp.
58 La evolucin de la economa de Amrica Latina en
1986, 1988,99 pp.
58 The e v o lu tio n o f th e L a tin A m erican E conom y In
1986,1988, 95 pp.
59 P ro te c tio n is m : re g io n a l n e g o tia tio n a n d defence
stra te g ie s, 1988,261 pp.
60 Industrializacin en Arnrica Latina: de la caja negra
casillero vacio, por F. Fajnzylber, 1989, 2ed.1990,
176 pp.
60 In d u s tria liz a tio n in L a tin A m erica: fro m
B la ck B o x " to th e E m pty B ox , F. Fajnzylber,
1990.172 pp.
61 Hacia un desarrollo sostenido en Amrica Latina y el
Caribe: restricciones y requisitos, 1989,94 pp.
61 T o m rd s su sta in e d d e velopm e nt In L a tin A m erica
a n d th e C aribb ea n: re s trle tlo n a a n d re q u isite s,
1989, 93 pp.
62 La evolucin de la economa de Amrica Latna en
1987,1989,87 pp.
62 The e v o lu tio n o f th e L a tin A m erican econom y In
87,1989,84 pp.
63 Elementos para el diseo de polticas industriales
y teoTolgicas en Amrica Latina, 1990, 2*ed.
1991.172 pp.
64 La industria de transporte regular htemacional y la
com petitividad del comercio exterior de los pases
de Amrica Latina y el Caribe, 1989,132 pp.
64 The In te rn a tio n a l co m m o n -ca rrie r tra n sp o rta tio n
in d u s try a n d th e co m p e titive n e ss o f th e fo re ig n
tra d e o f the c o u n trie s o f L a tin A m erica a n d the
C ariU )ean, 1989,116 pp.
65 Cambios estructurales en b s puertos y b
com petitividad del comercio exterior de Amrica
Latina y e l Caribe, 1991,141 pp.
65 S tru c tu ra l C hanges In P o rts and th e
C o m p e titive n e ss of L a tin A m e rica n and
C a ribbean F o re ig n Trade, 1990,126 pp.
66 The C a rib b e a n : o n e a n d d iv is ib le , 1993,207 pp.
67 La transferencia de recursos externos de Amrica
Latina en b posguerra, 1991,92 pp.
the 67 P o stw a r tra n s fe r o f re s o u rc e a b ro a d b y L a tin
A m erica, 1992, 90 pp.
68 La reestructuracbn de errpresas pblicas: el caso
de b s puertos de Amrica Latina y el Caribe,
1992, 148 pp.
68 The re s tu c tu rin g o f p u b lic -s e c to r e n te rp rise s:
th e case o f L a tin A m erican a n d Caribbean p o rts,
1992, 129 pp.
69 Las finanzas pblicas de Am rba Latina en b
dcada de 1980,1993,100 pp.
69 PubBc F inances in L a tin A m e rica in th e 1980s,
1993, 96 pp.
70 Canales, cadenas, corredores y competitividad: un
enfoque sistmico y su aplicacbn a seis productos
latinoamericanos de exportacin, 1993,183 pp.
Cuadernos Estadsticos de la C E P A L
1 Amrica Latina: rebcbn de precbs del intercambio,
1976, 2* ed. 1984,66 pp.
2 Indicadores del desarrolb econmico y socbl en
Amrica Latina, 1976, 2* ed. 1984,179 pp.
3 Series histricas del crecknienb de Amrica Latina,
1978, 2 ed. 1984,206 pp.
4 Estadsticas sobre b estructura del gasto de
consumo de b s hogares segn finalidad del gasto,
f/ie
p o r grupos de ingreso, 1978, 110 pp. (Agotado,
reemplcelo por bP8)
5 E l babnce de pagos de Amrica Latina, 1950-1977,
1979, 2* ed. 1984,164 pp.
6 Distribucin regbnal del producto btem o bruta
sectorial en b s pases de Amrica Latina, 1981, 2* ed.
1985,68 pp.
7 Tablas de insumo-producto en Amrica Lafina, 1983,
383 pp.
8 Estructura del gasto de consumo de b s hogares
segn fballdad del gasto, p or grupos de mgreso,
1984,146 pp.
9 Origen y destino del comercio exterior de b s pases
de b Asoebdn Latboamericana de Integracin y del
Mercado Comn Centroamericano, 1985,546 pp.
10 Amrica Latina: balance de pagos, 1950-1984,1986,
357 pp.
11 El comercio exterior de bienes de cap^al en Amrica
Latina, 1986,288 pp.
12 Amrica L a tm : Indices de comercio exterior,
1970-1984, 1987,355 pp.
13 Amrica Latina: comercio exterior segn la
clasificacin Industrial internacional uniforme de
todas las actvidades econm ica, 1987, Vol. I,
675 pp; Vol. II, 675 pp.
14 La distribucin del hgreso en Colombia. Antecedentes
estadsticos y caractersticas socioeconmicas de los
receptores, 1988,156 pp.
15 Amrica Latina y el Caribe: series mgrmates de
cuentas nactonales a precbs constantes de 1980,
1991, 245 pp.
16 Origen y destino del comercio exterior de los pases de
la Asociacin Latinoamericema de Inte^acin, 1991,
190pp.
17 Comercio intrazon de los pases de la Asociacin de
Integracin, segn captulos de la clasificacin
uniforme para el comercio htemacional, revisin 2,
1992, 299 pp.
18 C lasificaciones estadsticas internacionales
incorporadas en e l Banco de Dalos del Comercio
Exterior de Amrica Latina y e l C a rte de la CEPAL
1993, 313 pp.
19 Amrica Latna: comercio exterior segn la
clasifcacin hdustrial internacional unifonne de todas
las actividades econmicas (CIIU) Volumen I
Exportaciones, 1993, 285 pp.
19 Amrica Latina: comercio exterior segn la
clas^cacin industrial htem acional uniforme de todas
las actividades econmicas (CIIU) - Volumen II -
Imporfoaones, 1993, 291 pp.
Estudios e Informes de la CEPA! .
1 Nicaragua: el impacto de la mutacin poltica,
1981, 2*ed. 1982,126 pp.
2 Per 1968-1977: la poltica econmica en un proceso
de cambto gkfoal, 1981, 2*ed. 1982,166 pp.
3 La M ustriazacin de Amrica Latina y la cooperacin
'mtemacional, 1981, 170 pp. (Agotado, no ser
reimpreso.)
4 Estilos de desarmifo, modernizacin y medio ambiente
en la agricultura latinoamericana, 1981,4' ed. 1984,
130 pp.
5 El desarrollo de Amrica Latina en los aos ochenta,
1981, 2 ed. 1982,153 pp.
5 La tn A m erican developm e nt In the 1980s, 1981,
2*ed. 1982,134 pp.
6 Proyecciones del desarrollo latinoamericano en los
aos ochenta, 1981, 3* ed. 1985,96 pp.
6 La tn A m erican developm e nt p ro je c tio n s fo r the
1980s, 1982, 2*ed. 1983,89 pp.
7 Las relaciones econmicas externas de Amrica
Latina en los aos ochenta, 1981, 2^ ed. 1982,180 pp.
8 Integracin y cooperacin regionales en los aos
ochenta, 1982, 2* ed. 1982,174 pp.
9 Estrategias de desarrollo sectorial para los aos
ochenta: industria y agricultura, 1981, 2*ed. 1985,
100 pp.
10 Dinmica del subempleo en Amrica Latina. PREALC,
1981,2 ed. 1985,101 pp.
11 Estilos de desarrollo de la industria manufacturera y
mecSo ambiente en Amrica Latina, 1982,2* ed. 1984,
178 pp.
12 Relaciones econmicas de Amrica Latina con los
pases miembros del Consejo de Asistenda Mutua
Econmica", 1982,154 pp.
13 Campesinado y desarrollo agrcola en Bolivia,
1982,175 pp.
14 E l sector externo: indicxiores y anlisis de sus
uauaciones. El caso argentino, 1982, 2<ed. 1985,
216 pp.
15 Ingeniera y consuftorfo en Brasil y el Gnipo Anno,
1982,320 pp.
16 Cinco estudios srtre la situacin de la mujer en
Amrica Latina, 1982, 2* ed. 1985,178 pp.
16 F ive stu d ie s on th e s itu a tio n o f wom en In L a tin
A m erica, 1983, 2* ed. 1984,188 pp.
17 Cuentas nacionales y producto material en Amrica
Latina, 1 ^ 2 , 129 pp.
18 El financiamiento de las exportaciones en Amrica
Latina, 1983,212 pp.
19 Medicin del empleo y de los hgresos nitales,
1982,2* ed. 1983,173 pp.
19 M easurem ent o f em ploym ent a n d Incom e In ru ra l
areas, 1983,184 pp.
20 Efectos macroeconmicos de cambios en las barreras
al comercio y a l movimiento de capitales: un modelo de
simulacin, 1982,68 pp.
21 La empresa pblica en la economa; la experiencia
argentina, 1982,2* ed. 1985,134 pp.
22 Las empresas transnacionales en la economa de
Chile, 1 9 7 4 -1 9 8 0 ,im ,m p p .
23 La gestin y la informtica en las empresas ferroviarias
de Amrica Latina y Espaa, 1983,195 pp.
24 Estableckniento de empresas de reparacin y
mantenimiento de contenedores en Amrica Latina y el
Caribe, 1983,314 pp.
24 E s tlIs M n g co n ta in e r re p a ir a n d m aintenance
e n te rp rise s In L a tn A m erica a n d th e C aribbean,
1983,236 pp.
25 Agua potable y saneamiento ambiental en Amrica
Latina, 1981-1990/Drlnldng w a te r su p p ly an d
s a n ita tio n In L a tn A m erica, 1981-1990 (bilinge),
1983,140 pp.
26 Los bancos transnacionales, el estado y el
endeudamiento externo en Bolivia, 1983,282 pp.
27 Poiica econmica y procesos de desarrollo. La
experiencia argentna entre 1976 y W 1 , 1983,
157 pp.
28 Estilos de desarrollo, energa y medio ambiente: un
estudio de caso exploratorio, 1983,129 pp.
29 Empresas transnacionales en la industria de
alimentos. El caso argentino: cereales y carne, 1983,
93 pp.
30 Industrializacin en Centroamrica, 1960-1980,1963,
168 pp.
31 Dos estudios sobre empresas transnacionales en
Brasil, 1983,141 pp.
32 La crisis econmica intem acbnal y su repercusin en
Amrica Latina, 1983,81 pp.
33 La agricultura campesina en sus relaciones con la
industria, 1984,120 pp.
34 Cooperacin econmica entre Brasil y el Grupo
Andino: el caso de tos minerales y metales no ferrosos,
1983,148 pp.
35 La agricultura campestoa y el mercado de alimentos: la
dependencia externa y sus efectos en una economa
abierta, 1984,201 pp.
36 E l captol extranjero en la economa peniana, 1984,
178 pp.
37 Dos estudios sobre poiica arancelaria, 1984,96 pp.
38 Estabilizacin y liberallzacin econmica en el Cono
Sur, 1984,193 pp.
39 La agricultura campesina y el mercado de alimentos: el
caso de H ait y el de la Repblica Dominicana, 1984,
255 pp.
40 La industria siderrgica lathoamericana: tendencias y
potencial, 1984,280 pp.
41 La presencia de las empresas tmnsnacionales en la
economa ecuatoriana, 1984, T I pp.
42 Precios, salarios y empleo en la Argentina: estadsticas
econmicas de corto plazo, 1984,378 pp.
43 El desarrollo de la seguridad soci en Amrica Latina,
1985,348 pp.
44 M arke t s tru c tu re , firm s iz e a n d B ra zilia n exports,
1985,104 pp.
45 La planificacin del transporte en pases de Amrica
Lattoa, 1985,247 pp.
46 La crisis en Amrica Latina: su evaluacin y
perspectivas, 1985,119 pp.
47 La juventud en Amrica Lattoa y el Caribe, 1985,
181 pp.
48 Desarrollo de los recursos mineros de Amrica Latina,
1985,145 pp.
48 D evelopm ent o f th e m in in g re so u rce s o f L a tin
A m erica, 1989,160 pp.
49 Las relaciones econm icas internacionales de
Am rica Latina y to cooperacin regional, 1985,
224 pp.
50 Amrica Lattoa y la economa mundial del algodn,
1985,122 pp.
51 Comercio y cooperacin entre patoes de Amrica
Lattoa y pases miembros del CAME, 1985,90 pp.
52 Trade relad ons betw een B ra z il a n d th e U n ite d
S tates, 1985,148 pp.
53 Los recursos hidricos de Amrica Lattoa y e l Cartoe y
su aprovechamiento, 1985,138 pp.
53 The w a te r re so u rce s o f L a tin A m erica a n d the
C aribbean a n d th e ir u tiliz a tio n , 1985,135 pp.
54 La pobreza en Amrica Lattoa: dimensiones ypoiicas,
1985,155 pp.
55 Poiicas de promocin de exportaciones en algunos
pases de Amrica Lattoa, 1985, 207 pp.
56 Las empresas transnacionales en la Argentina, 1986,
222 pp.
57 E l desarrollo fruticola y forestal en Chile y sus
derivaciones sociales, 1986, 227 pp.
58 E l culvo del algodn y la soya en el Paraguay y sus
derivaciones sociales, 1986, 141 pp.
59 Expansin del cuivo de la caa de azcar y de la
ganadera en el nordeste del Bras: un examen del
papel de la poiica pblica y de sus derivaciones
econmicas y sociales, 1986,164 pp.
60 Las empresas transnacionales en e l desarroo
cofomi)/ano, 1986,212 pp.
61 Las empresas tiwsnactonales en la economa del
Paraguay, 1987,115 pp.
62 Problemas de la Industria latinoamericaia en la fase
crtica, 1988,113 pp.
63 Relaciones econmicas internacionales y cooperacin
regional de Amrica Latina y el Caribe, 1987,272 pp.
63 In te rn a tio n a l eco no m ic re la tio n e a n d re g io n a l
co -o p e ra tio n In L a tin A m erica a n d the C aribbean,
1987,267 pp.
64 Tres ensayos sobre Inflacin y poiicas de
estabilizacin, 1986,201 pp.
65 La industria farmacutica y farrm quirrica: desarrollo
histrico y posibilidades futuras. Argentina, Brasil y
Mxico, 1987, 177 pp.
66 Dos esturSos sobre Amrica Lattoa y el Caribe y la
economa totemactonal, 1987,125 pp.
67 Reestructuracin de la inistria automotriz mundial
y perspectivas para Amrica Latina, 1987,232 pp.
68 Cooperacin latinoam ericana en servicios:
antecedentes y perspectivas, 1988,155 pp.
69 Dessm fto y tran^ormacin: estrsegia para superar la
pobreza, 1988,114 pp.
69 D evelopm ent and cha ng e: s ta te g le s fo r
va n q u ish in g p o ve rty, 1988,114 pp.
70 La evolucin econmica del Japn y su impacto en
Amrica Lattoa, 1988,88 pp.
70 The e co no m ic e v o lu tio n of Japan and Its
Im p a ct on L a tin A m erica, 1990,79 pp.
71 La gestin de los recursos hdrioos en Amrica Latina
y a/Caritw, 1989,256 pp.
72 La evolucin del problema de la deuda externa en
Amrica Latina y el Caribe, 1988,77 pp.
72 The e vo lu tio n o f the e xte rn a l d e b t pro blem in L a tin 85 Inversin extranjera y empresas transnacionales
A m erica a n d the C aribbean, 1988,69 pp. en la economa de Chile (1974-1989). Proyectos
73 Agricultura, comercio exterior y cooperacin de inversin y extrategias de las empresas
internacional, 1988,83 pp. transnactonales, 1992,257 pp.
73 A g ric u ltu re , e xte rn a l trade and In te rn a tio n a l 86 Inversin extranjera y empresas transnactonales en la
co-o p e ra tio n , 1989,79 pp.
economa de Chile (1974-1989). El papel del capital
extranjero y la estrategia nacional de desarmito,
74 Reestructuracin industrial y cambio tecnolgico:
1992,163 pp.
consecuencias para Amrica Latina, 1989,105 pp.
87 Anlisis de cadenas agroindustriales en Ecuador y
75 E l medb ambiente como factor de desarrollo, 1989,
Per, 1993, 294 pp.
2* ed. 1991,123 pp.
88 E l comercio de manufacturas de Amrica Latina.
76 E l comportamiento de tos bancos transnacionales y la Evolucin y estructura 1962-1989, 1993, 150, pp.
crisis internacional de endeudamiento, 1989,214 pp. 89 E l impacto econmico y social de las migraciones
76 T ransn atio na l b a n k b e h a vio u r a n d the In te rn a tio n a l en Centroamrica, 1993, 78 pp.
d e b t c ris is , 1989,198 pp. 90 E l papel de las empresas transnactonales en la
77 Los recursos htiricos de Amrica Latina y del Caribe: reestructuracin industrial de Colombia: una
planificacin, desastres naturales y contaminacin, sntesis, 1993, 131 pp.
1990, 266 pp.
77 The w a te r re so u rce s o f L a tin A m erica a n d the
C aribbean P la n n in g hazards a n d p o llu tio n , 1990,
Serie INFOPLAN: Temas Especiales del Desarrollo
252 pp. 1 Resmenes de documentos sobre deuda externa,
78 La apertura fhanciera en Chile y el comportamiento 1986,324 pp.
de tos bancos transnacionales, 1990,132 pp. 2 Resmenes de documentos sobre cooperacin entre
79 La industria de bienes de cap 'tlal en Amrica Latina y el pases en desarrollo, 1986,189 pp.
Caribe: su desarrollo en un marco de cooperacin 3 Resiknenes de documentos sobre recursos hdricos,
regional, 1991, 235 pp. 1987,290 pp.
4 Resiinenes de documentos sobre planificacin y
80 Impacto am biental de la contaminacin hklrtoa
meo ambiente, 1987,111 pp.
producida p or la Refinera Estatal Esmeraldas:
5 Resmenes de documentos sobre integracin
anlisis tcnico-econmico, 1991,189 pp.
Veconmica en Amrica Latina y el Care, 1987,
81 Magnud de la pobreza en Amrica Latina en tos aos
273 pp.
ochenta, 1991, 177 pp. 6 Resmenes de documentos sobre cooperacin entre
82 Amrica Latina y el Caribe: el manep de la escasez pases en desarrollo, II parte, 1988,146 pp.
de agua, 1991, 148 pp. 7 Documentos sobre privatizacin con nfasis en
83 Reestructuracin y desarrollo de la industria Amrica Latina, 1991, 82 pp.
autom otriz mexicana en los aos ochenta: evolucin 8 Reseas de documentos sobre desarrollo
y perspectivas, 1992,191 pp. mibientalmente sustentable, 1992, 217 pp.
84 La transfomnacin de la produccin en Chile: cuatro 9 MERCOSUR: Resmenes de documentos, 1993,
ensayos de interpretacin, 1993, 372 pp. 119pp.
 R evi sta M kxr ana de S oc ioeoa
EL TRIMESTRE
Director: Ricardo Pozas Horcasitas
ECONOMICO 60 ANiVEliSARIO Editora: Sara Gordon Rapoport
COM ITE DICTAMINADOR: Carlos Bazdresch P., Alejandro
Castaeda, Benjamn Contreras, Ral Uvas, John Scott, Organo ofcial del Instituto de Investigaciones Sociales
Luca Segovia, Rodolfo de la Torre. CONSEJO EDITORIAL: de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico,
Edmar L. Bacha, Jos Blanco, Gerardo Bueno, Enrique Torre II de Humanidades, 7 piso, Cd. Universitaria,
Crdenas, Arturo Fernndez, Ricardo Ffrench-Davis, Enri C.P. 04510, Mxico D.F.
que Florescano, Roberto Frenkel, Ricardo Hausmann, Albert
O. HIrschman, David Ibarra, Francisco Lopes, Guillermo
Maldonado, Jos A. Ocampo, Luis Angel Rojo Duque, Gert NUM. 2 / ABRIL - JUNIO /1 9 9 4
Rosenthal, Fernando Rosenzweig ( t ) , Francisco SagastI,
Jaime Jos Serra, Jess Silva Herzog Flores, Osvaldo I.OS M()\ IMIIMO.S ,S<)( lAI i:.S I N I I. ( \MI>()
Sunkel, Carlos Tello, Ernesto Zedillo.

Director: Carlos Bazdresch P. Los movimientos sociales. Problemas terico-metodolgicos

Subdirector: Rodolfo de la Torre GILBERTO GIMENEZ
Secretarlo de Redaccin: Guillermo Escalante A. Algunas reflexiones sobre el anlisis de los
movimientos sociales en el campo
LUISA PARE
Voi. LXI (2) Mxico, Abril-Junio de 1994 Nm. 242
El movimiento campesino y la dimensin regional
JAIME TAMAYO y ELISA CARDENAS AYALA
ARTCULOS Los estudios sobre movimientos sociales en la
Sierra Norte de Puebla (J 969-1989)
Fausto Hernndez Trillo PIERRE BEAUCAGE
E s tim a c i n e n d g e n a d e i re p u d io e n m e rc a d o s s o b e ra
n o s d e c r d ito Estrategia modernizante y peifil del movimiento
campesino contemporneo
Daniel Vlllavicencio y Rigas Arvanitis EMILIO GARCIA
T ra n s fe re n c ia d e te c n o io g a y a p re n d iz a je tecno ig ico.
R e fie x io n e s b a s a d a s e n tra b a jo s e m p ric o s
Las mujeres: nuevos actores sociales en el campo?
SARA MARIA LARA
Marta Bekerman La mujer campesina como sujeto social
L a in te g ra c i n e n e l C o n o S u r y su s v e n ta ja s e c o n m ic a s BEATRIZ CANABAL CRISTIANI
p o te n c ia le s p a r a la e c o n o m a b ra s ile a
El empresariado agrcola: un actor en formacin
Luis Cabezas Vega y Ann Veiderpass HUBERT CARTON DE GRAMMONT
E fic ie n c ia y c a m b io d e la p ro d u c tiv id a d e n la industria El Frente Independiente de Pueblos Indios
c e m e n te r d e l P e r . A p lic a c i n d e u n m to d o n o MARGARITO RUIZ
p a ra m tric o
La Unidad de Produccin Forestal de Pueblos
Mancomunados: la constitucin de un sujeto social
NOTAS Y COMENTARIOS: Adolfo Figueroa, L a n a tu ra le z a GUADALUPE VALENCIA
d e l m e rc a d o la b o ra l. RESEAS BIBLIOGRAFICAS: Carlos Las organizaciones no gubernamentales:
Javier Maya Ambla: Christopher Colclough y James Manor un nuevo actor social
(compiladores), S ta te s o r M a rk e ts ? N e o -lib e ra lis m a n d th e CARLOS CORTES RUIZ
D e v e lo p m e n t P o lic y D e b a te . DOCUMENTOS: Declaracin
del Consejo InterAccin La identidad y el papel de las ONG's en el mbito rural
GERARDO ALATORRE y JASMINE G. AGUILAR
E l T rim estre E conmico aparece en los meses de enero, Grupos cristianos y movimientos campesinos en Mxico
abril, julio y octubre. La suscripcin en Mxico cuesta VICTOR GABRIEL MURO
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desarrollo rural de Mxico: la FMDR
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R e v is ta d e C ie n c ia s S o c ia ie s Revista de economa editada
por ei instituto Argentino para
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berto Bouzas, Ricardo Carciofi, Daniel Chudnovsky,
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Liliana De Riz, Jos Nun, Hilda Sabato, Getulio E. 1 de juiio ai 15 de
Steinbach (Secretario de Redaccin). agosto de 1994

ISSN 0046 -001X Opiniones

ECONOMIA, POLITICA Y SOCIEDAD:
Voi. 34 Julio-septiembre 1994 N<>134 PANORAMA DESPUES DE LA CRISIS
Carlos M. Vilas
ADAM PR ZEW O R SK I y FE RNA NDO LIMONGI: Re
gm enes polticos y crecimiento econmico. Coyuntura
S N IA M. DRAIBE: Neoliberalismo y polticas socia LOS PUNTOS CRITICOS
ies: Reflexiones a partir de las experiencias Centro de Estudios Bonaerense
latinoamericanas.
E D U ARD O BASUALDO y M IG U EL KHAVISSE: La Economa y sociedad
gran propiedad rural en la provincia de Buenos
EL ESTADO EN LOS PAISES
Aires.
DESARROLLADOS
M AR TA BEKERM AN y PABLO SIRLIN: Nuevos enfo
Alfredo Eric Calcagno
ques sobre poltica comercial y sus implicancias
para los pases perifricos.
ALBER TO E. G. MLLER: Tras la privatizacin: Las Informe
perspectivas del medio ferroviario argentino. CUBA: REALIDADES Y DESAFIOS
C LAU DIA E. NA TEN ZO N y GABRIELA O LIVERA: La Josefina Lpez Cibeira
tala del bosque en los Llanos de La Rioja (1900-
1960). Investigacin
LOS DESAFIOS DE LA COMPETITIVIDAD
COMUNICACIONES El trabajo, los trabajadores y la competitividad
Poltica industrial, modelos de organizacin
JO R G E RAL JORRAT: Sobre W eber, Parson y la
empresaria y competitividad
lectura de porcentajes.
Benjamn Coriat
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E N R IQ U E G A R C A VASQ UEZ: La economa durante LA PRACTICA DE CO-OPERAR.
la presidencia de lilla. Manual para cooperativas de trabajo
Istvan Karl y David Burin
CRITICA DE LIBROS
Entidades
RESEAS BIBLIOGRAFICAS / LA CREACION DE LA SOCIEDAD
REVISTA DE REVISTAS / RURAL ARGENTINA
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BIBLIOGRAFICA LA CRISIS EN EL ALTO VALLE
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DESARROLLO ECONOMICO - Revista de Ciencias Nstor R. Reineri
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Agosto-septiembre 1994
PUBLICACION DE CIENCIAS SOCIALES Editorial:
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CENTRO PARAGUAYO DE ESTUDIOS Estudios:
SOCIOLOGICOS Cooperacin macroeconmica en Amrica Latina: coordinacin, convergencia y
armonizacin de polticas, por Eduardo Gana.
La formulacin de la poltica macroeconmica y la lgica de la integracin, por
Klaus Gretschmann.
Coordinacin de polticas macroeconmicas? Desafos y dilemas latinoamerica
nos, por Fernando Gonzlez Vigil.
Ao 30 - N88 Septiembre-diciembre de 1993 Grados de convergencia real y monetaria en los procesos de integracin latino
americana, por Pedro da Motta Veiga.
Convergencia en diferentes niveles de integracin econmica: la experiencia
europea, por Hans-Helmut Kotz y Klaus Gretschmann.
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La educacin en reas Indgenas de Amrica Latina: Apre Informacin Amrica Latina:
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dencia autoritaria en Amrica Latina Organizaciones

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Relaciones de trabajo en el sector pblico. Paraguay, 1989- Asociacin de Estados del Caribe.
Convenio Constitutivo de la Asociacin de Estados del Caribe.
1993
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Amparo Menndez-Carrin XIV Reunin del Grupo Mercado Comn.
Ciudadana Acta 2/94.
Res. 9/94. Reglamento de la Reunin de Ministros de Justicia.
E. Torres-RIvas Res. 44/94. Documentos hbiles de cada Estado parte para traslado de
personas en el MERCOSUR.
La gobernabllldad centroamericana en los noventa (Conside
raciones sobre las posiblldades democrticas en la postgue Res. 45/94. MERCOSUR - ALADI 1.
rra) Res. 46/94. MERCOSUR - ALADI 2.
VI Reunin del Consejo del Mercado Comn.
Mara Victoria Heikel / Carolina Rojas Bahr Acta 1/94.
Otra vez migrantes. Una relectura de las condiciones socio Dec. 1/94. Protocolo de Buenos Aires sobre Jurisdiccin Internacional en
econmicas de la migracin reciente desde y hacia Paraguay. Materia Contractual.
Dec. 4/94. Protocolo de Integracin Educativa y Reconocimiento de Certifi
cados, Ttulos y Estudios de Nivel Primario y Medio No Tcnico.
Carlos Guerra Rodrguez Dec. 6/94. Rgimen de origen MERCOSUR.
La pragmtica de lo paradjico
Dec. 7/94. Arancel Externo Comn.
Dec. 8/94. Zonas Francas, zonas de procesamiento de exportaciones y reas
Documentos aduaneras especiales.
Alfredo Rojas FIgueroa Dec. 9/94. Comisin de Comercio del MERCOSUR.
La Informacin en educacin ante los desafos de hoy Dec. 11/94. Protocolo sobre Promocin y Proteccin de Inversiones Prove
nientes de Estados No Partes del MERCOSUR.
Entrevistas Comunicado Conjunto de los Presidentes de los Pases del MERCOSUR.
Carlos Mallorqun Declaracin de los Presidentes del MERCOSUR y de la Repblica de Bolivia.
El pensamiento econmico latinoamericano. Entrevista a Declaracin de los Presidentes del MERCOSUR y de la Repblica de Chile.
Celso Furtado Declaracin de los Presidentes del MERCOSUR en relacin con la Unin
Europea.
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RESEAS BIBLIOGRAFICAS
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V. Asuncin-Paraguay Repblica Argentina

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