Processos de auditoria

em direitos humanos
e mecanismos de
participao: lies e
desafios advindos do
licenciamento ambiental
brasileiro
Due Diligence and participation: lessons and challenges from
Brazilian environmental licensing

Flavia Silva Scabin, Julia Cortez da Cunha

Cruz e Tamara Brezighello Hojaij
Flavia Silva Scabin professora na Escola de Direito de So Paulo da Fundao Getlio
Vargas. doutoranda em Cincia Poltica pela Universidade de So Paulo e mestre pela
mesma instituio. Atualmente, coordena o Grupo Direitos Humanos e Empresa da
Escola de Direito da Fundao Getlio Vargas.
Email: flavia.scabin@fgv.br
Julia Cortez da Cunha Cruz mestranda em Direito Internacional na Universidade de
So Paulo e bacharel em direito pela mesma instituio. Atualmente, trabalha como
pesquisadora no Grupo Direitos Humanos e Empresa da Escola de Direito da Fundao
Getlio Vargas.
Email: julia.cruz@fgv.br
Tamara Brezighello Hojaij bacharel em direito pela Escola de Direito da Fundao
Getlio Vargas. Atualmente, trabalha como pesquisadora no Grupo Direitos Humanos e
Empresa da mesma instituio.
Email: tamara.hojaij@gvmail.br

Resumo
Processos de auditoria em direitos humanos incluem mecanismos de participao e
engajamento da empresa com as comunidades impactadas por suas atividades. A
participao e o engajamento de comunidades j so exigidos no Brasil no contexto do
licenciamento ambiental de grandes empreendimentos. O presente artigo se prope

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a analisar essa experincia e a compreender os seus desafios, isso com o objetivo de
fornecer orientaes para o desenvolvimento de mecanismos semelhantes no mbito
de processos de auditoria em direitos humanos. Essa comparao permite concluir que,
para garantir que a proteo aos direitos das comunidades impactadas seja efetiva,
as ferramentas de participao devem ser utilizadas desde os momentos iniciais do
planejamento e tomada de deciso de negcios e empreendimentos, devem envolver
informao e capacitao da comunidade e os resultados dos processos de participao
devem ser efetivamente considerados pelos mecanismos de tomada de deciso da
empresa.
Palavras-chave
Participao Engajamento Auditoria em direitos humanos Direitos humanos e
empresas

Abstract
Community involvement and participation of the people affected by business activities
are part of human rights due diligence. Such participation is already mandatory in
the case of large-scale projects through a licensing procedure. This article proposes
an analysis of the Brazilian experience with participation mechanisms within the
environmental licensing procedure with the aim of providing guidance for the
development of similar mechanisms within human rights due diligence. This comparison
leads to the conclusion that effective protection of impacted communities depends on
certain conditions: participation and engagement tools should be implemented since the
initial phases of project planning and decision-making; they should include information
and capacity building mechanisms; and the business decision-making process should
effectively consider their results.
Key Words
Participation Engagement Human rights due diligence Human rights and
entreprises

1. Introduo
Os impactos de atividades empresariais sobre direitos humanos so ineg-
veis. Seja em relao a sua cadeia, como no caso do desabamento das fbri-
cas txteis em Bangladesh, ou relativamente a seu entorno, como no caso
da explorao sexual de crianas e adolescentes ao redor do canteiro de
obras de usina hidreltricas na Amaznia, empresas se veem envolvidas em
cenrios complexos em que violaes de direitos humanos so conectadas
a suas atividades. Desde 2011, os Princpios Orientadores das Naes Uni-
dades sobre Empresas e Direitos Humanos vm estabelecendo um novo
paradigma em relao responsabilidade sobre estes casos e a necessidade
de que empresas adotem mecanismos de controle e gesto que previnam,
mitiguem e reparem impactos de suas atividades.
Este artigo busca analisar um dos elementos destes processos de gesto: os

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 mecanismos de participao e engajamento das comunidades impactadas.
Eles permitem que a empresa identifique os impactos que potencialmente
venha a causar, desenvolva medidas de preveno, mitigao e reparao
adequadas ao contexto de interveno, alm de manter um bom relaciona-
mento com o entorno (evitando, por exemplo, judicializao).
A participao e o envolvimento de comunidades impactadas j so exigi-
das, no Brasil, no mbito do licenciamento ambiental de empreendimentos
de elevado impacto. A sua realizao nesse mbito, porm, apresenta uma
sria de desafios, que dizem respeito qualidade da participao, ao tempo
em que realizada e sua abrangncia. Compreender esses desafios esta-
belecendo uma comparao em relao participao requerida no mbi-
to da auditoria em direitos humanos pode funcionar para garantir que os
direitos das comunidades impactadas pelos negcios funcione de forma
efetiva.
Cabe esclarecer, neste momento, que, em conformidade com o sentido ado-
tado pelos Princpios Orientadores, este trabalho conceitua a auditoria em
direitos humanos (due diligence, em ingls; ou devida diligncia, na tradu-
o literal para o portugus) como um processo continuo de gesto de riscos
para os direitos humanos cujo objetivo identificar, prevenir, mitigar e re-
parar os impactos adversos das atividades empresariais sobre esses direitos.
Assim sendo, o artigo se inicia com uma breve apresentao do atual panorama,
em matria de Direitos Humanos e Empresas, do mecanismo de auditoria em
direitos humanos, e da relevncia de processos de participao e engajamento
nesse mbito. Em seguida, apresenta anlise dos mecanismos de participao
utilizados no procedimento de licenciamento ambiental no Brasil. A partir da
comparao entre esses dois instrumentos, a concluso apresenta propostas
para garantir que estas ferramentas sejam efetivas para a proteo de direitos.

2. Os Princpios Orientadores sobre Direitos

Humanos e Empresa e os mecanismos de
participao
Em 2011, o Conselho de Direitos Humanos da Organizao das Naes
Unidas aprovou os Princpios Orientadores sobre Empresas e Direitos Hu-
manos. Tais princpios so resultado de seis anos de trabalho do Represen-

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tante Especial do Secretrio-Geral John Ruggie e tm como objetivo esta-
belecer parmetros globais de responsabilizao para situaes envolvendo
empresas e violaes de direitos humanos.
Durante os anos seguintes, os Princpios orientaram a elaborao de uma
srie de documentos, incluindo esclarecimentos interpretativos (UNITED
NATIONS OFFICE OF THE HIGH COMMISSIONER FOR HUMAN RI-
GHTS 2012), guias para sua aplicao prtica (UNICEF 2013), e Planos de
Ao nacionais sobre o tema1. Todo este instrumental consolida um novo
paradigma no que se refere definio das obrigaes de empresas sobre
direitos humanos, alm de prever metas para os Estados. Ele se baseia em
trs pilares: a proteo, o respeito e a remediao.
A proteo de direitos humanos um dever do Estado. Ele consiste na
obrigao de adotar as medidas necessrias para prevenir, investigar, punir
e reparar violaes de direitos humanos por meio de polticas pblicas, le-
gislao, regulao e submisso ao sistema de justia (RUGGIE 2011, prin-
cpio 1). Desta obrigao decorre que o Estado deve estabelecer claramente
a expectativa de que empresas atuantes em seu territrio ajam em confor-
midade ao dever de respeitar direitos humanos (RUGGIE 2011, princpio
2), alm de adotar medidas legislativas, polticas e fiscalizatrias com o ob-
jetivo de concretizar essa expectativa (RUGGIE 2011, princpio 3).
As empresas, por sua vez, tm o dever de respeitar os direitos humanos.
Isto significa que elas devem se abster de violar direitos e enfrentar impac-
tos negativos com os quais estejam envolvidas (RUGGIE 2011, princpio
11). A obrigao de enfrentar impactos negativos consiste na preveno,
mitigao e, se for o caso, reparao de violaes (RUGGIE 2011, comen-
trio ao princpio 11). Para cumprir com a responsabilidade de respeitar
os direitos humanos, as empresas devem assumir interna e publicamente o
seu compromisso com esses direitos, realizar um processo de auditoria em
direitos humanos, que foco deste trabalho, e desenvolver procedimentos
para reparar adequadamente as consequncias sobre os direitos humanos
ligadas sua atuao (RUGGIE 2011, princpio 15).

1. Os Planos de Ao sobre Empresas e Direitos Humanos constituem um meio de implementao nacional dos Princpios
Orientadores. Alguns pases j produziram seus Planos de Ao. Estes documentos esto disponveis em: http://www.ohchr.org/
EN/Issues/Business/Pages/NationalActionPlans.aspx

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 Por fim, a responsabilidade de reparar se aplica tanto a Estados quanto a
empresas. No caso de que violaes se concretizem, as vtimas tm direito
a reparao, a qual pode consistir em medidas de restituio, reabilitao,
compensao pecuniria ou no pecuniria, sanes punitivas, entre ou-
tros (RUGGIE 2011, comentrio ao princpio 25).

Proteger respeitar remediar

Obrigao do Estado de Responsabilidade das Recursos adequados

proteger os DH empresas de respeitar e eficazes em caso de
os DH violao de DH por
empresas

No Violar Prevenir Mitigar

Fonte: GRUPO DIREITOS HUMANOS E EMPRESAS. 2015. Grandes Empreendimentos e Direitos Humanos -
Reflexo sobre desafios, lacunas e solues para a proteo de crianas e adolescentes nas atuais prticas
empresariais. Apresentao. So Paulo: Fundao Getlio Vargas Direito SP.

A partir dessas diretrizes, a efetividade da proteo dos direitos humanos
no mbito dos negcios depende, em cada pas, de um conjunto de fatores,
que vo desde a existncia de organismo estatal especializado, capaz de
fazer aplicar a lei; determinao de deveres claros para as empresas, que
tero de desenvolver e implementar processos internos, envolvendo a alta
direo e tambm as instncias responsveis pela operao, para garantir
que violaes a direitos sejam, antes de tudo, prevenidos.
neste ltimo ponto que est o papel da auditoria em direitos humanos:
ela o principal meio para que empresas cumpram seus deveres de no
violar, prevenir e mitigar violaes relacionadas a suas atividades. Trata-
se de um processo de gesto que a empresa deve realizar continuamente,
considerando sempre seu contexto de atuao - ou seja, o territrio em que
a atua, as atividades da empresa, e os sujeitos e comunidades impactados
por elas.

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 Etapas de um processo de auditoria em direitos humanos

Fonte: INTERNATIONAL COUNCIL ON MINING & METALS. Human Rights in the mining and metals industry
Integrating human rights due diligence into corporate risk management processes. Maro, 2012. Disponvel
em: http://www.icmm.com/document/3308 Acesso em: 14 ago. 2015. Traduo de: Grupo de Direitos
Humanos e Empresas da FGV Direito SP.

Para isso, so previstas quatro etapas. A primeira delas, a avaliao de im-

pacto em direitos humanos (AIDH), visa identificar os impactos do empre-
endimento no territrio e na cadeia, em considerao a vulnerabilidades
preexistentes e qualidade da interveno. As duas etapas seguintes, que
incluem a integrao e o monitoramento, visam, a partir do diagnstico
alcanado na fase da AIDH, subsidiar o conjunto de aes que dever ser
realizado internamente com o objetivo de controlar os impactos do empre-
endimento, com medidas de preveno e mitigao e o seu monitoramen-
to. A ltima etapa visa avaliar o sucesso das aes levadas a cabo, alm de
prestar contas a seu respeito.
Para que esta ferramenta seja capaz de adequadamente diagnosticar e pre-
venir impactos em direitos humanos, fundamental que ela envolva me-
canismos de participao e engajamento contnuo com a comunidade. De
fato, os prprios Princpios Orientadores estabelecem que para aferir os
riscos de suas atividades as empresas devem realizar consultas substan-
ciais com grupos potencialmente afetados e outras partes interessadas,
em funo do tamanho da empresa e da natureza e do contexto da opera-
o. (RUGGIE 2011, princpio 18B)
No mesmo sentido, o Guia Interpretativo sobre os Princpios Orientadores,
elaborado pelo Alto Comissariado das Naes Unidas para os Direitos Hu-
manos, coloca que o envolvimento com os stakeholders relevantes a chave
do processo de auditoria em direitos humanos. O Guia esclarece que este
envolvimento consiste em processo contnuo de interao e dilogo entre
a empresa e agentes que podem ser afetados por suas atividades, possibili-
tando que ela escute, entenda e responda a seus interesses e preocupaes.

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 Sempre que possvel, este envolvimento deve abranger um processo de
consulta direta. (UNITED NATIONS OFFICE OF THE HIGH COMMIS-
SIONER FOR HUMAN RIGHTS 2012)
Entidades no diretamente relacionadas s Naes Unidas tambm elabo-
raram documentos com o objetivo de promover os mecanismos exigidos
pelos Princpios Orientadores. Estes tambm tratam da incorporao de
mecanismos de participao em procedimentos de auditoria em direitos
humanos. Por exemplo, a rede Business for Social Responsibility (BSR, em
ingls) elaborou relatrio sobre AIDH, a primeira fase da auditoria em di-
reitos humanos, no qual sugeriu elementos para que a consulta e o envolvi-
mento com os agentes impactados sejam efetivos. Estes elementos so: (i)
a existncia de um processo realmente participativo, baseado em dilogo
acessvel e informado entre empresa e comunidade; (ii) a possibilidade de
adaptao das polticas e dos procedimentos da empresa em conformidade
com os resultados do processo participativo; e (iii) continuidade e comu-
nicao, o que envolve tanto a prestao de contas quanto a integrao dos
resultados do processo participativo nos processos futuros de tomada de
deciso da empresa. (BSR, 2013)
O Guia de Avaliao e Gesto de Impactos em Direitos Humanos (publi-
cado pelas organizaes International Finance Corporation, International
Business Leaders Forum e Pacto Global) tambm traz consideraes rele-
vantes sobre a relao da empresa com a comunidade para avaliar riscos e
impactos. Assim como o relatrio da rede BSR, este guia tambm enfatiza
a necessidade de que os processos de participao sejam uma via de mo
dupla, envolvendo tanto o fornecimento de informaes por parte da em-
presa quanto a incorporao das preocupaes trazidas pelos agentes afeta-
dos. Ainda, destaca-se que a relao empresa/comunidade deve se estender
no apenas durante o perodo da avaliao de impactos, mas durante toda
a atividade empresarial. Para tanto, sugere-se que a estratgia de envolvi-
mento com a comunidade seja composta das seguintes etapas: (i) identi-
ficao de atores sociais direta e indiretamente afetados; (ii) anlise dos
atores sociais (a qual envolve a identificao de grupos vulnerveis e a defi-
nio de estratgias e prioridades); (iii) relaes com a comunidade; e (iv)
gesto de queixas. Em especial, a etapa de relao com a comunidade deve
ser pautada pelos princpios de acessibilidade (ou seja, a informao deve

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ser comunicada em linguagem acessvel e com ateno cultura da comu-
nidade local), incluso (entendida como garantia que as preocupaes de
setores especialmente vulnerveis, como as mulheres de determinada co-
munidade, tambm sero incorporadas) e transparncia (principalmente
em relao aos resultados do processo participativo). (ABRAHAMS 2011)
Tem-se, portanto, que a participao parte integrante de um processo de
auditoria em direitos humanos. Mecanismos de envolvimento e consulta
devem no apenas existir formalmente, mas garantir que as preocupaes
da comunidade sejam de fato incorporadas ao processo de tomada de de-
ciso referente a impactos em direitos humanos. Ainda, devem ocorrer de
modo contnuo, garantindo que a comunidade impactada possa perma-
nentemente ter acesso a informaes relevantes e registrar suas queixas e
preocupaes.

3. Os mecanismos de participao do processo

de licenciamento ambiental
Atualmente, no caso de grandes empreendimentos localizados no Brasil,
o controle de impactos no entorno feito por meio do licenciamento am-
biental. Conforme determinado por lei, a implementao, expanso e ope-
rao de projetos que possam causar impactos ambientais condicionada
obteno de licenas. Estas so concedidas por meio de um procedimento
administrativo, o qual dividido em trs fases: a da licena prvia, a da
licena de implementao e a da licena de operao. Por meio deste pro-
cedimento trifsico, busca-se escolher a interveno que cause menos im-
pactos, assim como determinar medidas de mitigao e compensao para
aqueles impactos que no possam ser evitados. Embora se trate de uma
licena ambiental, os impactos analisados envolvem tambm os efeitos do
empreendimento sobre as populaes do entorno.
Deve-se esclarecer que este procedimento tem objetivos e mtodos diver-
sos daqueles da auditoria em direitos humanos. Entretanto, como o licen-
ciamento ambiental brasileiro envolve mecanismos de participao das co-
munidades afetadas, sua experincia constitui ponto de partida relevante.
Isto porque traz dados concretos a respeito da efetividade dos sistemas j
implementados. Ainda, permite que sejam identificadas possibilidades de

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 aprimoramento dos mecanismos j existentes, caso estes venham a ser uti-
lizados em processos de auditoria em direitos humanos.
A legislao brasileira prev trs modos de participao no processo de
licenciamento: pedidos de informao, consulta e audincias pblicas.
Estes mecanismos so reforados pelos princpios da transparncia e da
publicidade, devidamente concretizados por meio da Lei Complementar
140/2011. De acordo com essas normas, todos os documentos relaciona-
dos ao licenciamento ambiental so pblicos, de modo que devem estar
disposio das partes interessadas e devem tambm ser publicados em
peridicos e meios eletrnicos.
Alm da legislao nacional, o Estado Brasileiro assumiu a obrigao in-
ternacional de adotar mecanismos que garantam a participao de comu-
nidades tradicionais sobre projetos que as impactem. Isto porque o Brasil
ratificou a Conveno n 169 da Organizao Internacional do Trabalho, a
qual estabelece o direito de consulta livre, prvia e informada a comunida-
des tradicionais. Isto significa que o governo deve consultar os povos inte-
ressados, mediante procedimentos apropriados e, particularmente, atravs
de suas instituies representativas, cada vez que sejam previstas medidas
legislativas ou administrativas suscetveis de afet-los diretamente2. A
Conveno 169 foi devidamente promulgada por meio do decreto n 5.051,
de 19 de abril de 2004. e atualmente aguarda processo de regulamentao.
Dos mecanismos mencionados, o que tem maior destaque na prtica brasi-
leira a audincia pblica. Seu objetivo informar a comunidade afetada a
respeito do empreendimento a ser construdo, assim como abrir um espao
para discusso do Estudo de Impacto Ambiental (EIA) e de medidas de
compensao e mitigao (a Resoluo CONAMA 009/87 explicitamente
requer que a audincia seja um ambiente para tratar de dvidas, crticas e
sugestes da comunidade).
A previso legal das audincias percebida pelos atores envolvidos com
o processo de licenciamento ambiental como um avano, mas estes mes-
mos atores consideram que, atualmente, este um instrumento de baixa
efetividade. Em recente estudo realizado pela Fundao Getlio Vargas

2. Conveno 169, artigo 6

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(PEDROSO-JUNIOR 2014), para o qual foram realizadas 70 entrevistas
com representantes do governo, de empresas e da sociedade civil; foram
identificados os seguintes fatores que explicariam a baixa efetividade das
audincias so os seguintes:
(i) Informao insuficiente acerca dos projetos, incluindo dados incom-
pletos, avaliaes de impacto de baixa qualidade e uso excessivo de lin-
guagem tcnica;
(ii) Isolamento das audincias pblicas do processo de tomada de deciso,
de modo que estas tm pouca influncia prtica;
(iii.) Realizao das audincias tardiamente, aps todas as decises j terem
sido tomadas;
(iv) Falta de estrutura e capacidade tcnica das agncias estatais respons-
veis pela audincia.
(v) Outros fatores relacionados aos agentes impactados, incluindo apatia
poltica, falta de preparao para lidar com questes socioambientais
complexas e dificuldade na produo de provas e previso de impactos;
(vi) Outros fatores relacionados empresa, principalmente a falta de cla-
reza sobre a diviso entre responsabilidades pblicas e privadas sobre
impactos de grandes empreendimentos.
De fato, outras pesquisas vm indicando desafios similares. Em anlise de
percepo realizada pelo Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (2013),
registrou-se que a contribuio trazida pelas audincias percebida como
limitada por 60% dos agentes licenciadores, 70% dos empreendedores pri-
vados, e 72% dos empreendedores pblicos. Em relao ao momento em
que a audincia pblica realizada, pesquisa do Banco Mundial (2008)
registrou uma mdia de 852 dias entre o incio do procedimento de licen-
ciamento e a realizao das audincias pblicas, que acabam por ocorrer
em um estgio avanado, no qual poucas modificaes ao projeto so pos-
sveis.
Um outro fator deve ser considerado em relao crtica que se faz a res-
peito da qualidade da participao. Alm de muitas vezes aqueles que sero
os impactados no terem conhecimento sobre seus direitos, no claro
o que deve ser cobrado como poltica de mitigao e aquilo que lhes era

ARAC Direitos Humanos em Revista | Ano 2 | Nmero 3 | Setembro 2015 171

 devido pelas polticas pblicas. Para Werner (2012), isso se deve tanto ao
envolvimento do poder pblico com o projeto (como scio ou financiador,
por exemplo), quanto ao fato de que as medidas de mitigao e compensa-
o dependem de ou se misturam com polticas pblicas.
Como resultado, a populao enxerga na audincia pblica um espao para
solucionar todos os seus problemas (e no apenas aqueles decorrentes de
impactos do empreendimento), transformando medidas de mitigao e
compensao em objetos de barganha e possibilitando que os empreende-
dores retratem o projeto como uma etapa necessria para a superao de
problemas pblicos estruturais. Levadas ao cabo, essas medidas podem at
gerar benefcios, dado s deficincias histricas geralmente encontradas
nesses territrios, mas no so adequadas para controlar os impactos que
podero se fazer sentir com o empreendimento. Da parte das comunidades
impactadas, a medida assistencial a curto prazo no inibe a violao que
poder se dar em mdio ou longo prazo. Da parte do empreendedor, as
externalidades no so afastadas e tudo o que puder ser formulado em ter-
mos de direitos ser judicializado e decidido fora do processo do licencia-
mento, sem que nenhuma das partes saia, ao final, satisfeita. Alguns danos
so irreparveis, do lado das comunidades, e a sua reparao imprevista
afeta o equilbrio do negcio, j que no foi capaz de ser prevista ou incor-
porada nas decises que basearam o empreendimento, desde o seu custo, o
seu cronograma, o seu financiamento.
Como resposta a estes problemas, muito estados brasileiros tm realizado
esforos normativos para conferir maior efetividade aos mecanismos de
participao do licenciamento. Por exemplo, no Esprito Santo e na Bahia
normas estaduais preveem a possibilidade de que a agncia ambiental re-
alize reunies preparatrias antes da audincia pblica, como forma de
fornecer informaes e buscar melhoria qualitativa da audincia3. Entre-
tanto, na grande maioria dos Estados h poucas previses com o objetivo
de garantir que as discusses realizadas na audincia sejam efetivamente
consideradas pelo processo decisrio. A exceo deste cenrio o estado
de Minas Gerais, cuja legislao prev que a concesso de licenas ambien-

3. Esta possibilidade est prevista, por exemplo, no decreto n 1.382-R de 7 de outubro de 2004, do Esprito Santo, na resoluo
n 4.180 de 29 de abril de 2011, do Conselho Estadual do Meio Ambiente da Bahia, e no decreto n 14.024 de 06 de junho de
2012, tambm da Bahia.

172 ARAC Direitos Humanos em Revista | Ano 2 | Nmero 3 | Setembro 2015

tais deve ser submetida aprovao por um rgo colegiado composto por
representantes do Estado e da sociedade civil4.
Por parte dos agentes envolvidos com o licenciamento, so muitas
as sugestes de melhoria dos mecanismos de participao. Em entrevistas
e survey realizados pela Fundao Getlio Vargas (PEDROSO-JUNIOR
2014) com rgos licenciadores, sociedade civil e empresa5, estes stakehol-
ders propuseram estratgias de aprimoramento relacionadas a trs aspec-
tos principais. A primeira delas relaciona-se ao momento da participao
em relao tomada de deciso. Muitos atores propem solues similares
quelas adotadas por algumas legislaes estaduais, tal qual exposto aci-
ma. Notadamente, propem-se que reunies e audincias sejam realizadas
durante todas as fases do projeto, incluindo etapas anteriores ao Estudo
de Impacto Ambiental. Uma segunda linha de propostas diz respeito
capacitao e ao engajamento social dos atores impactados. Sugeriu-se a
realizao de workshops e seminrios, os quais garantiriam aos sujeitos
impactados um instrumental mnimo, possibilitando seu engajamento em
diferentes fases do empreendimento. Por fim, a terceira linha de propostas
relaciona-se incorporao de resultados dos processos de participao
nos processos decisrios. Alguns atores propuseram a vinculao do proje-
to aos resultados do processo de participao, enquanto outros se ativeram
a propor que o empreendedor e o agente licenciador sejam obrigados a
dar respostas s preocupaes da comunidade, justificando a deciso de
utiliz-las ou no para modificar o projeto inicial.
Alm disso, organizaes do setor pblico, do setor privado e do terceiro
setor tambm tm feitos propostas de aprimoramento dos mecanismos de
participao (CDDPH 2010; CNI 2013; ABEMA 2013). Estas se focam so-
bretudo na necessidade de normas estabelecendo parmetros mais claros e
uniformes para a realizao de audincias pblicas. Vale destacar ainda que
a Associao Brasileira de Entidades Estaduais de Meio Ambiente (ABE-
MA, 2013) prope o desenvolvimento de um sistema pblico de informa-
o ambiental, o qual aumentaria a possibilidade de monitoramento social
durante todas as fases do licenciamento.

4. Conforme previsto pelo decreto estadual n 44.667, de 3 de dezembro de 2007, de Minas Gerais.
5. Para essa pesquisa, foram entrevistados 200 atores, dentre agentes licenciadores, empreendedores privados e pblicos.

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 Enquanto melhorias no so implementadas, a reduzida efetividade dos
mecanismos de participao faz com que muitos atores impactados vejam
o Sistema de Justia como nico espao em que suas demandas poderiam
receber considerao real. De fato, processos de licenciamento relaciona-
dos a grandes empreendimentos tm enfrentado nveis altos de litigiosida-
de (o Banco Mundial [2008] chegou a estabelecer a litigiosidade do licen-
ciamento ambiental brasileiro como uma das causas de sua morosidade).
Estas aes judiciais so propostas tanto pelas comunidades impactadas e
organizaes que as representam como pelo Ministrio Pblico. Devido ao
princpio da inafastabilidade do Judicirio, elas tm levado os tribunais a
discutirem impactos sociais e medidas de mitigao e compensao reali-
zadas por meio do processo de licenciamento.
Alm de levarem ao Judicirio demandas negligenciadas pelos processos de
participao, os peticionrios muitas vezes tambm questionam o prprio
mecanismo de participao. Por exemplo, em relao Rodovia dos Cara-
js (MA), houve concesso de liminar determinando a suspenso do pro-
jeto at que fossem adotadas determinadas medidas, incluindo a realizao
de audincias pblicas com as comunidades afetadas. No setor porturio,
houve questionamento judicial da ausncia ou insuficincia de audincias
pblicas no Porto Pecm (CE), no Porto Sul (BA) e no Porto Maravilha
(RJ). Ainda, em relao ao Projeto Bujuru (RS), o Ministrio Pblico pro-
ps ao judicial questionando no a ausncia de audincia pblica, mas o
fato de que o projeto havia sido modificado aps sua realizao, sem que a
consulta aos envolvidos fosse refeita. Por fim, hidroeltricas localizadas na
Amaznia brasileira tm sido submetidas a intensa judicializao, a qual
envolve tanto a insuficincia quanto a inadequao dos mecanismos de
consulta e participao (para mais detalhes ver SCABIN 2014).
Alm da judicializao em mbito nacional, cabe destacar que o
Brasil foi tambm submetido a litigncia internacional a respeito de me-
canismos de participao e consulta. Trata-se do caso Usina Hidreltrica
Belo Monte, levado Comisso Interamericana de Direitos Humanos pelas
comunidades tradicionais impactadas pela construo da hidreltrica. A
Comisso Interamericana expediu Medida Cautelar determinando que a
construo da usina fosse interrompida at que fossem adotadas determi-
nadas medidas direcionadas a garantir os direitos das comunidades, in-

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cluindo a realizao de consulta s populaes indgenas. Deve-se ressaltar,
aqui, que o procedimento de consulta no se confunde com o mecanismo
de audincia pblica. Embora ambos sejam ferramentas de participao
direta, a consulta procedimento especfico que visa envolver comunida-
des tradicionais no processo de tomada de deciso. Ela precisa ser livre,
prvia e informada, e deve ocorrer em momento anterior tomada de de-
ciso a respeito da construo do empreendimento (j audincias pblicas
podem ocorrer posteriormente, por exemplo, para tratar de medidas de
compensao e implementao). Aps forte reao do governo brasileiro,
a Comisso Interamericana reviu sua deciso e retirou a recomendao de
paralizao da obra. No entanto, no revisou seu posicionamento em rela-
o necessidade de consulta.
Embora estas aes judiciais usualmente tenham resultado desfavorvel
aos peticionrios (seja porque o Judicirio indefere o pedido, seja porque
os efeitos das decises positivas so suspensos at o trnsito em julgado da
ao, que no ocorre antes da concluso da obra), elas demonstram que,
assim como os mecanismos de participao do procedimento administra-
tivo de licenciamento, o Judicirio tambm no se apresenta como instn-
cia capaz de garantir que as demandas das populaes impactadas sejam
efetivamente consideradas. Sugerem, assim, a necessidade de processos de
participao e garantia de direitos desde estgios iniciais de planejamento
e tomada de deciso (SCABIN 2015).

4. A utilizao de mecanismos de participao

em processos de auditoria em direitos humanos
A existncia dos mecanismos de participao no mbito do licenciamento
vista como positiva pelos atores envolvidos com este procedimento. Neste
sentido, entende-se que sua utilizao no mbito de processos de auditoria
em direitos humanos tambm poderia trazer bons resultados. No entanto,
as dificuldades e desafios enfrentados no mbito do licenciamento ambien-
tal demonstram que seriam necessrios aprimoramentos para garantir que,
uma vez incorporados aos processos de auditoria em direitos humanos,
os mecanismos de participao efetivamente cumpram seus objetivos A
partir da anlise realizada, considera-se que seriam necessrias trs adap-
taes principais, as quais so descritas abaixo.

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 Em primeiro lugar, a efetividade dos mecanismos de participao est dire-
tamente relacionada ao momento em que ocorre, sua durao e sua con-
tinuidade. Num processo de auditoria em direitos humanos, ferramentas
de engajamento da populao devem ser implementadas desde as etapas
iniciais da avaliao de impacto. Assim, possibilita-se que demandas sejam
formuladas em um estgio do processo de tomada de deciso no qual ainda
possvel fazer adaptaes ao projeto inicial. Alternativamente, nos casos
em que no possvel alterar o projeto para evitar determinado impacto,
a participao em estgios iniciais permite que o planejamento inclua pre-
viso oramentria para medidas de mitigao e compensao compatvel
com os impactos indicados pela populao. Tambm se permite que essas
medidas sejam implementadas em cronograma paralelo ao de implemen-
tao da obra. Para monitorar a sua implementao, necessrio ainda
que as pessoas impactadas tenham acesso a mecanismos de participao
(ou reclamao) enquanto durarem as atividades da empresa relacionadas
a elas. Alm de garantir accountability em relao s promessas iniciais de
mitigao e compensao, esta continuidade possibilita tambm que a po-
pulao informe a empresa sobre impactos no previstos inicialmente, e
que se implementem as providncias para a sua remediao.
Em segundo lugar, para que haja qualidade na participao, preciso que
esta seja bem informada. Assim, necessrio que mecanismos de partici-
pao identifiquem o nvel de informao da comunidade acerca do em-
preendimento e dos seus impactos, prevendo, se for o caso, a realizao
de encontros seminrios para esclarecimentos. Em particular, necessrio
que a informao seja fornecida em linguagem e formato acessveis co-
munidade impactada. Neste sentido, devem-se evitar informes excessiva-
mente tcnicos. Deve-se tambm considerar qual o meio mais efetivo de
transmisso da informao, de acordo com as prticas e costumes da po-
pulao de determinado local: publicaes virtuais, cartazes, boletins im-
pressos ou comunicaes via rdio e televiso so alternativas igualmente
vlidas, desde que as pessoas impactadas efetivamente as utilizem.
Por fim, necessrio que os processos de gesto prevejam mecanismos
concretos de considerao das demandas da comunidade e dos resultados
dos processos de participao nos mecanismos de tomada de deciso da
empresa. Por exemplo, pode-se determinar a obrigatoriedade de que re-

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querimentos e demandas da comunidade tenham respostas formais, devi-
damente motivadas com as razes de sua incorporao ou no nas futuras
aes da empresa. Uma segunda alternativa o estabelecimento de um r-
go dotado de independncia para acompanhar os processos de participa-
o e avaliar em que medida a empresa o est considerando em suas deci-
ses, realizando as recomendaes correspondentes. Alm de promover a
transparncia, mecanismos como estes contribuem para que processos de
participao no se esvaziem ou se tornem mera formalidade. Observa-se,
porm, que a real incorporao depende fundamentalmente da vontade
dos tomadores de deciso, seja em alto ou mdio escalo. Neste sentido,
o desenvolvimento de uma cultura institucional de respeito aos direitos
humanos e s demandas da comunidade impactada um fator importante,
que pode ser estimulado se a poltica de direitos humanos da empresa for
estabelecida com a participao de todos os setores e nveis hierrquicos.

5. Concluso
Aps a aprovao dos Princpios Orientadores sobre Empresas e Direitos
Humanos, passou-se a caminhar em direo a um novo paradigma de res-
ponsabilizao em matria de violaes de direitos humanos cometidas
por corporaes. Em particular, no basta que as empresas deixem de vio-
lar direitos humanos elas devem tambm prevenir e mitigar impactos
causados por suas atividades. Para tanto, devem realizar processos de au-
ditoria em direitos humanos, os quais envolvem mecanismos de partici-
pao e engajamento com os sujeitos e grupos impactados. Neste cenrio,
torna-se relevante olhar para a experincia brasileira de mecanismos de
participao no mbito do processo de licenciamento ambiental, uma vez
que sistemas semelhantes poderiam ser aplicados para avaliao e gesto
de impactos em direitos humanos.
Aps anlise dos mecanismos de participao utilizados pelo licenciamen-
to ambiental no Brasil, conclui-se que sua utilizao no mbito de pro-
cessos de auditoria em direitos humanos seria positiva desde que fossem
realizados alguns aprimoramentos. necessrio que estes mecanismos se-
jam repensados e adaptados, de modo que possam dar respostas efetivas s
demandas e expectativas dos impactados por determinada atividade em-
presarial.

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 Neste sentido, o presente artigo destacou trs aprimoramentos chave. O
primeiro deles relaciona-se ao momento em que se implementam os meca-
nismos de participao. Estes devem ser iniciados j na fase de planejamen-
to, e deve-se garantir a possibilidade de participao enquanto durarem as
atividades da empresa. O segundo diz respeito qualidade da participao,
e sua relao direta com a informao de que a populao dispe sobre de-
terminada atividade empresarial. Neste sentido, a empresa deve no apenas
disponibilizar informao sobre suas atividades, mas tambm garantir que
esta informao seja acessvel e adequada ao contexto das pessoas impacta-
das. Em terceiro lugar, a efetiva incorporao das demandas da populao
ao processo de tomada de deciso da empresa fundamental para que me-
canismos de participao no se convertam em mera formalidade, e deve
ser estimulada por meio de polticas especficas voltadas a este fim.
A efetividade de mecanismos de participao e consulta contribui para a
melhoria do procedimento de auditoria em direitos humanos como um
todo, possibilitando que a identificao e a mitigao de impactos sejam
mais eficazes e que o processo como um todo seja mais responsivo s ex-
pectativas da comunidade. Assim, pode-se dizer que a participao efetiva
dos impactados fundamental para que a empresa obtenha a licena so-
cial para operar compreendida como o alcance das expectativas sociais
relacionadas s atividades empresariais (RUGGIE, 2008) , cumpra suas
responsabilidades em matria de direitos humanos, e reduza os riscos de
litigncia nacional e internacional.

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