Kegley 1993

O Itamaraty e a
Poltica Externa
Brasileira: Do
Insulamento
Busca de
Coordenao dos
Atores
Governamentais e
de Cooperao com
os Agentes
Societrios*1
Carlos Aurlio Pimenta de Faria**
A despeito da histrica e amplamente reconhecida centralidade do

Ministrio das Relaes Exteriores (MRE), ou quase monoplio, se-
gundo os seus muitos crticos, na produo da poltica externa brasi-
leira, apenas recentemente o rgo, tambm conhecido como Itama-
raty, passou a ocupar lugar de mais destaque na agenda de pesquisa
dos analistas acadmicos da insero internacional do pas. Hoje, os
trabalhos pioneiros de Barros (1986) e Cheibub (1985, 1989), que
* Artigo recebido em 23 de maio de 2011 e aprovado para publicao em 17 de agosto de 2011.

** Doutor em Cincia Poltica pelo Instituto Universitrio de Pesquisas do Rio de Janeiro (Iuperj) e
professor dos Programas de Ps-graduao em Relaes Internacionais e em Cincias Sociais da
Pontifcia Universidade Catlica de Minas Gerais (PUC-Minas). E-mail: carlosf@pucminas.br.
CONTEXTO INTERNACIONAL Rio de Janeiro, vol. 34, no 1, janeiro/junho 2012, p. 311-355.
311
Contexto Internacional (PUC)

Vol. 34 no 1 jan/jun 2012
1 Reviso: 25/11/2012
Carlos Aurlio Pimenta de Faria
enfocaram as estruturas e dinmicas organizacionais do MRE, bem

como o seu peculiar ethos corporativo, tm sido retomados e atuali-
zados por uma diversidade de autores, como, por exemplo: Faria
(2008), Farias (2009), Figueira (2010), Lima (2010), Lopes et al.
(2010), Lopes (2010), Moura (2006, 2007), Nogueira et al. (2009),
Pinheiro (2009), Pinheiro et al. (2007), Puntigliano (2008), Silva et
al. (2010) e Vigevani e Mariano (1997).
At meados da dcada de 1990, prevalecia entre os analistas, bem

como entre diversos stakeholders da sociedade civil, a percepo do
Itamaraty, agncia estatal responsvel pela implementao da polti-
ca exterior do pas, mas que frequentemente tem assumido tambm,
nas ltimas dcadas, o encargo de formulao dessa poltica, como
instituio fortemente insulada, pouco transparente e pouco respon-
siva s demandas e aos interesses dos demais atores polticos, buro-
crticos e societrios.
No obstante esta percepo at h pouco hegemnica, diversas das

anlises mais recentes tm argumentado que se esto avolumando no
pas as presses no sentido da conformao de um processo de pro-
duo da poltica externa que seja mais poroso, plural ou democrti-
co. Fatores de diversas ordens, no plano domstico e relativos ao sis-
tema internacional, tm convergido nesse sentido.
A maior ateno devotada hoje ao papel do Itamaraty parece ser o re-

sultado no apenas da crescente politizao da poltica externa do
pas, mas tambm da prpria expanso e da consolidao do campo
das Relaes Internacionais (RI) no Brasil. Note-se, contudo, que, a
despeito dessa expanso do campo, com a criao de dezenas de cur-
sos de graduao em RI, bem como de um nmero j significativo de
programas de ps-graduao, parece correto afirmarmos que a sub-
rea da Anlise da Poltica Externa ainda padece, no pas, de um grau
de institucionalizao talvez aqum do desejado. Basta recordarmos
que, no mbito da graduao, relativamente rara a oferta de cursos
312 CONTEXTO INTERNACIONAL vol. 34, no 1, janeiro/junho 2012

1 Reviso: 25/11/2012
O Itamaraty e a Poltica Externa Brasileira: Do
Insulamento Busca de Coordenao...
especficos, distintos da tradicional disciplina poltica externa bra-

sileira (ou histria da poltica externa brasileira). Havia, em 2011,
102 graduaes em RI registradas no Ministrio da Educao, a
grande maioria em instituies de ensino privadas. Dessas 102, tive-
mos acesso s grades curriculares de 87 cursos, nos quais so oferta-
das 172 disciplinas dedicadas poltica externa, entre obrigatrias, a
2
esmagadora maioria, e optativas. Incluem-se, a, aquelas com um
enfoque mais histrico, bem como aquelas que privilegiam a diplo-
macia. Dessas 172, apenas quinze (ou 24, se incluirmos as nove dis-
ciplinas de introduo poltica exterior) parecem se filiar com
mais clareza subrea da Anlise de Poltica Externa, assumidamen-
te interdisciplinar, que tem por objetivo principal apreciar a maneira
como o posicionamento internacional dos Estados produzido a par-
tir de complexas interaes entre atores e instituies do plano do-
mstico, estatais e no estatais, levando-se em considerao a sua
percepo acerca dos constrangimentos e oportunidades advindos
do sistema internacional.
No que diz respeito ps-graduao, o panorama parece no ser mui-

to diferente, mesmo que, tambm aqui, o espao destinado poltica
externa seja significativo. Dos onze programas de ps-graduao em
RI reconhecidos pela Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal
de Nvel Superior (CAPES) (dados de meados de 2011), apenas trs
so ofertados por instituies privadas, havendo somente trs que
ofertam o Doutorado. Sete desses onze programas tm linhas de pes-
quisa dedicadas poltica externa. Nestes programas, ofertado um
total de 26 disciplinas da rea da poltica exterior, apenas seis delas
obrigatrias (somente um dos onze programas no oferta disciplina
alguma na rea). Dentre essas 26 disciplinas, contudo, apenas trs
so denominadas Anlise de Poltica Externa; e somente outras
3
trs tm contedo que pode ser pensado como equivalente.
Este panorama parece dar sentido afirmao de Paulo Roberto de

Almeida (1999, p. 119) acerca do campo das RI no pas, onde seria
313

1 Reviso: 25/11/2012
possvel notar uma certa ditadura benigna da histria das relaes

internacionais sobre as demais disciplinas das cincias humanas (so-
ciologia ou cincia poltica), bem como sobre as cincias sociais apli-
cadas (direito, administrao ou economia). Quando se percebe
que, ainda hoje, a subrea da Anlise de Poltica Externa tende a ser
pouco privilegiada at nas grades curriculares dos cursos de ps-gra-
duao em Relaes Internacionais do pas, torna-se legtimo pen-
sarmos que o diagnstico feito por Almeida h mais de uma dcada
ainda pode ser visto como atual.
Reconhecendo que so crescentes as presses no sentido da reverso

do paradigma ainda relativamente insulado de produo da poltica
exterior do Brasil, bem como a sua ampla repercusso domstica
hoje, este trabalho busca: (a) analisar os fatores, tanto domsticos
como internacionais, que, a partir da redemocratizao do pas e das
mudanas sistmicas provocadas pelo fim da Guerra Fria, tm pressi-
onado o Itamaraty no sentido da superao de seu insulamento; e (b)
avaliar os instrumentos que tm sido empregados pelo MRE para a
promoo da coordenao intragovernamental (no interior do Exe-
cutivo) e intergovernamental (entre o Executivo federal e os gover-
nos subnacionais), bem como da cooperao intersetorial (governo
federal e atores societrios), na produo da poltica externa do pas.
Para tanto, o trabalho est organizado da seguinte maneira: na pri-

meira seo, partindo de uma breve discusso acerca das razes e l-
gicas do insulamento de determinados segmentos das burocracias es-
tatais na produo das polticas pblicas, so apresentados os fatores
(polticos, burocrticos ou intragovernamentais, societrios e relati-
vos ao sistema internacional) que tm pressionado o MRE no sentido
da adoo de uma postura menos insulada. A segunda seo discute
alguns dos mecanismos colocados em prtica pelo Itamaraty, no pla-
no intragovernamental, para a promoo da ao concertada dos ato-
res e agncias estatais. A terceira dedicada apreciao da busca de
cooperao, por parte do Itamaraty, com os governos subnacionais

1 Reviso: 25/11/2012
(cooperao intergovernamental). A quarta seo discute os esfor-

os, empreendidos pelo MRE, de cooperao intersetorial, ou seja,
com os atores do mercado e da sociedade civil, sendo aqui destacada
a recente nfase dada pela corporao diplomtica brasileira cha-
mada diplomacia pblica. As consideraes finais questionam a su-
posta incapacidade de coordenao da poltica exterior por parte do
Itamaraty. Argumenta-se que os esforos feitos pelo Itamaraty no
sentido da superao do padro insular de produo da poltica exter-
na brasileira devem ser compreendidos como decorrncia tanto das
presses extracorporativas, oriundas tanto do prprio governo fede-
ral como do universo poltico-partidrio, dos governos subnacionais
e dos agentes societrios, quanto das clivagens internas ao prprio
MRE, profundamente acentuadas durante o governo Lula da Silva.
O Insulamento do Itamaraty
sob Presso
Em seu estudo acerca da gramtica poltica do Brasil, hoje referen-

cial, Edson Nunes apresenta uma definio de insulamento burocr-
tico que nos ser til. De acordo com o autor:
Na linguagem da teoria organizacional con-
tempornea, o insulamento burocrtico o
processo de proteo do ncleo tcnico do Es-
tado contra a interferncia oriunda do pblico
ou de outras organizaes intermedirias. Ao
ncleo tcnico atribuda a realizao de obje-
tivos especficos. O insulamento burocrtico
significa a reduo do escopo da arena em que
interesses e demandas populares podem de-
sempenhar um papel. Esta reduo da arena
efetivada pela retirada de organizaes cruciais
do conjunto da burocracia tradicional e do es-
pao poltico governado pelo Congresso e pe-
los partidos polticos, resguardando estas orga-
nizaes contra tradicionais demandas buro-
315

1 Reviso: 25/11/2012
crticas ou redistributivas (NUNES, 1997, p.

34).
O Itamaraty passa a ser, aps o final da Segunda Guerra Mundial,

4
uma agncia estatal progressivamente insulada, sob a guarda de
uma corporao profissional altamente especializada, que at recen-
temente praticamente monopolizava, no pas, a expertise nos assun-
tos internacionais, gozando de grande prestgio no interior da mqui-
na pblica, na sociedade de uma maneira geral e tambm no exterior,
como ressaltado por uma diversidade de autores externos corpora-
o. Segundo Loureiro e Abrucio (1999, p. 79), seria possvel afir-
mar que, no Estado brasileiro, o provimento dos cargos de alto esca-
lo bastante permevel nomeao poltica, em funo das caracte-
rsticas do sistema presidencialista do pas e da ausncia de carreiras
estruturadas. Os autores, ao distribuir em um continuum o conjunto
dos ministrios existentes, de acordo com o seu grau de abertura no-
meao poltica, pensada como distinta da nomeao burocrtica,
colocam os ministrios militares (antes da criao do Ministrio da
Defesa, em 1999) como mais fechados, seguidos do Itamaraty,
vindo depois o Ministrio da Fazenda e, no polo dos mais abertos,
os demais ministrios.
Este continuum reitera o carter fechado ou insular do Itamaraty.

Nesse quesito, no mbito da burocracia federal brasileira, apenas os
antigos ministrios militares seriam mais fechados que o MRE no-
meao poltica para o provimento dos cargos de alto escalo. De
fato, a carreira diplomtica no Brasil fortemente estruturada, tendo
se institucionalizado em paralelo progressiva profissionalizao do
corpo diplomtico do pas (CHEIBUB, 1985, 1989). Poucos cargos
do servio exterior brasileiro podem ser ocupados por pessoas de
fora da carreira. De acordo com Figueira (2010, p. 9), o Itamaraty o
ministrio que menos comporta cargos comissionados e profissio-
nais externos dentro de seu quadro funcional. Contudo, como bem
sabido, cabe ao presidente da Repblica a escolha do ministro das
Relaes Exteriores.

1 Reviso: 25/11/2012
Desde a instaurao do regime militar no pas, em abril de 1964, o

Brasil teve quatorze distintos ministros das Relaes Exteriores, sen-
do que metade deles no pertencia carreira diplomtica.5 Desses
ministros no pertencentes carreira, cujo grau de proximidade com
a corporao diplomtica foi varivel, dois ocuparam o posto durante
o regime militar e cinco durante a Nova Repblica. As razes desta
aparente maior confiana dos militares nos diplomatas foram expli-
cadas de maneira convincente, ainda que incompleta, como veremos
nas consideraes finais deste trabalho, por Barros (1986). No entan-
to, quando se verifica o tempo de permanncia no cargo dos ministros
diplomatas, em contraste com o efetivo exerccio do mandato por
parte daqueles no pertencentes carreira, observa-se que os diplo-
matas de carreira comandaram o MRE por mais que o dobro do tem-
po. Os no diplomatas foram ministros por aproximadamente 167
meses, apenas 29,50% do tempo total de 566 meses.6 Verifica-se, as-
sim, o amplo predomnio dos diplomatas de carreira na gesto do Mi-
nistrio.
Na verdade, a despeito do j tradicional loteamento dos minist-

rios, para a satisfao das bases partidrias dos presidentes da Re-
pblica, nisto que a cincia poltica do pas convencionou denomi-
nar como o nosso presidencialismo de coalizo, no parece haver
evidncias claras de que o cargo de ministro das Relaes Exte-
riores seja fortemente cobiado pelos partidos polticos. Nesse sen-
tido, uma apreciao, mesmo panormica, do Oramento Geral da
Unio parece-nos reveladora. Dos mais de R$ 1,8 trilho autori-
zados para o Oramento da Unio no ano de 2010 (ou exatos
R$ 1.848.199.882.506,00), apenas 0,12% (ou R$ 2.215.495.031,00)
estava alocado na rubrica Relaes Exteriores. Das 29 funes ou
rubricas especificadas, a apenas cinco foram autorizados recursos
menores do que os 0,12% das Relaes Exteriores (quais sejam: cul-
tura, habitao, comunicaes, energia, e desporto e lazer). Cabe res-
saltar que 1,86% do Oramento de 2010 foi alocado na Defesa Na-
cional.7
317

1 Reviso: 25/11/2012
Quando se considera, ainda, que parte significativa dos recursos alo-

cados para as relaes exteriores no gasta no pas, mas em suas re-
presentaes no estrangeiro, temos um elemento adicional a explicar
a comparativamente baixa disputa poltica pelo controle do Minist-
rio das Relaes Exteriores. de se esperar, porm, que com a cres-
cente politizao da poltica externa do pas, com o seu cada vez mais
visvel impacto distributivo no plano domstico, este quadro possa
vir a ser revertido algum dia.
Contudo, o insulamento tradicionalmente desfrutado pelo Itamaraty

deve ser compreendido como derivado, tambm, de outros fatores.
Como discutido com maiores detalhes por Faria (2008), essa centra-
lizao do processo de formao da poltica exterior no MRE o re-
sultado da confluncia de distintos fatores, quais sejam: (a) do arca-
bouo constitucional do pas, que concede grande autonomia ao Exe-
cutivo nesta matria, relegando o Legislativo a uma posio margi-
nal, o que tambm ocorre na maior parte dos pases; (b) do fato de o
Congresso brasileiro ter delegado ao Executivo a responsabilidade
pela formao da poltica externa; (c) do carter imperial do presi-
dencialismo brasileiro; (d) do fato de o modelo de desenvolvimento
por substituio de importaes ter gerado uma grande introverso e
um insulamento dos processos polticos e econmicos do pas, re-
dundando em grande isolamento internacional do Brasil, reduzido a
partir do incio da dcada de 1990; (e) do carter normalmente no
conflitivo e largamente adaptativo da atuao diplomtica do pas; e,
por fim, mas no menos importante, (f) da significativa e precoce
profissionalizao da corporao diplomtica do pas, associada ao
prestgio de que desfruta o Itamaraty nos planos domstico e interna-
cional.
No entanto, a redemocratizao do Brasil, a obsolescncia do mode-

lo de desenvolvimento por substituio de importaes, o conse-
quente adensamento das relaes internacionais do pas e a crescente
politizao da poltica externa brasileira, derivada de um maior ati-

1 Reviso: 25/11/2012
vismo no campo internacional de uma srie de stakeholders do plano

domstico, so fatores que tm pressionado o Itamaraty no sentido da
superao do modelo insular de produo da poltica externa. Nos
termos de Nunes (1997), se o insulamento burocrtico significa a re-
duo do escopo da arena em que interesses e demandas extrainstitu-
cionais podem desempenhar algum papel, o que se tem verificado no
pas desde a redemocratizao, cada vez com maior intensidade, a
busca de ampliao do escopo dessa arena.
No plano internacional, os novos desafios e as oportunidades abertas

ao Brasil, com o fim da Guerra Fria e com o recrudescimento e a sub-
sequente fragilizao da hegemonia norte-americana, tm demanda-
do no apenas um maior ativismo da diplomacia do pas, com a ela-
borao de uma agenda positiva de negociao (LIMA, 2000), mas
tambm a maior legitimidade domstica do posicionamento e das
pretenses internacionais do Brasil, o que tambm deve ser visto
como elemento a pressionar no sentido de uma poltica externa de
maior capilaridade social e de mais amplo respaldo poltico no interi-
or do pas (LIMA, 2010). Com a inaugurao da fase da integrao
competitiva da poltica externa do Brasil, que politicamente cor-
responde vigncia da Repblica Constitucional de 1988, a poltica
domstica passa a ter uma renovada importncia
[...] no processo de formao da poltica exter-
na, com duas implicaes que se reforam: a
potencial diminuio da autonomia decisria
prvia do MRE na conduo da poltica exter-
na e a politizao da poltica externa, em fun-
o de seu novo componente distributivo, com
a possibilidade da criao de novas coalizes
favorveis a mudanas do status quo, em face
dos incentivos e restries presentes nos planos
domstico e internacional (LIMA, 2000, p.
295).
Se o insulamento do Itamaraty produto da confluncia dos fatores

listados acima, testemunham-se hoje, no pas: (a) presses no sentido
319

1 Reviso: 25/11/2012
de mudanas constitucionais que permitam um maior equilbrio en-

tre Executivo e Legislativo na produo da poltica exterior; (b) cres-
cente ativismo do Congresso brasileiro no que se refere poltica ex-
8
terna; (c) em lugar de uma autolimitao do presidente na matria, a
progressiva intensificao da chamada diplomacia presidencial, ou
uma maior presidencializao da poltica externa (DANESE,
1999; CASON; POWER, 2009); (d) a superao do modelo de de-
senvolvimento substitutivo de importaes, substitudo pelo para-
digma da insero competitiva; (e) a ampliao do carter conflitivo
da atuao diplomtica brasileira, em funo da maior assertividade
do pas no plano regional e sistmico, a despeito de uma postura in-
ternacional do Brasil predominantemente cooperativa e de valoriza-
o do multilateralismo; e, finalmente, (f) a eroso, bastante visvel
durante o governo Lula da Silva, da coeso da corporao diplomti-
ca, testemunhada, entre outros fatores, pela acidez do posicionamen-
to de segmentos da corporao, notadamente diplomatas aposenta-
dos, amplamente veiculado pela mdia nacional.
Em resposta a esses desafios, por iniciativa prpria ou constrangido

por uma diversidade de atores e circunstncias extracorporativas, o
MRE tem, nos ltimos anos, em paralelo ao adensamento de sua atu-
ao internacional, multiplicado os seus esforos de coordenao in-
tragovernamental, de articulao intergovernamental, no plano fede-
rativo, e de busca de cooperao intersetorial, ou seja, com os agentes
do mercado e da sociedade civil, como ser visto nas prximas se-
es.9
Antes de avanarmos, porm, so necessrias algumas breves consi-

deraes de ordem conceitual. Como destacado por Souza (2006), no
contexto de uma discusso acerca da problemtica da gesto metro-
politana, importante distinguir cooperao de coordenao,
ambas envolvendo a negociao entre atores e instituies com pre-
ferncias e objetivos eventualmente conflitantes. Segundo a autora:

1 Reviso: 25/11/2012
A cooperao requerida quando existe auto-

nomia formal dos entes que participam da ao
coletiva e a coordenao quando os participan-
tes compartilham a mesma fonte de autoridade,
sendo, portanto, possvel centralizar decises,
as quais tm um fluxo na direo de cima para
baixo (SOUZA, 2006, p. 173).
Sendo assim, o Itamaraty busca coordenar as atividades dos demais

atores e agncias do governo federal em matria de poltica externa,
uma vez que todos compartilham a mesma fonte de autoridade, e co-
operar com os governos subnacionais, que tm certa autonomia
como entes federados, e com os agentes societrios, que gozam de
autonomia formal.
O Itamaraty e a Busca de
Coordenao
Intragovernamental na
Produo da Poltica
Externa
Cabe iniciarmos esta seo recordando que ainda que o Poder Execu-
tivo esteja, no Brasil, todo concentrado na pessoa do presidente,
ele delega, dada a impossibilidade prtica da tarefa, autoridade aos
ministros para a resoluo de trs problemas cruciais de coordenao
das funes do Executivo, quais sejam: execuo das polticas, inte-
grao dos diferentes departamentos administrativos do governo e
tambm, muitas vezes, busca de apoio poltico no Congresso Nacio-
nal (LOUREIRO; ABRUCIO, 1999, p. 82). No que diz respeito co-
ordenao intragovernamental, porm, de se esperar que a capaci-
dade do ministro de produzi-la, bem como o seu grau de liberdade,
dependa, tambm, no apenas da credibilidade e dos recursos tcni-
cos e materiais do ministrio e/ou da habilidade de seu responsvel,
mas tambm da relevncia da poltica especfica para o prprio presi-
321

1 Reviso: 25/11/2012
dente, ou para seu partido e/ou sua base de sustentao partidria,

como destacado por Art (1973).
Dos 23 Ministrios do governo Lula da Silva (dados de junho de

2009), todos, exceo do MRE, por motivos bvios, e do Ministrio
da Integrao Nacional, tinham institudas Secretarias de Relaes
Internacionais, Diretorias ou Assessorias de Assuntos Internacio-
nais, ou rgos semelhantes. Ademais, todas as oito Secretarias que
tinham status de Ministrio tambm possuam rgos do gnero,
bem como os seis outros rgos do governo federal que desfrutavam
10
o mesmo status.
Esses dados ilustram um processo que tem sido denominado hori-

zontalizao da poltica externa brasileira. Se muito tem se discuti-
do acerca das crescentes demandas de atores da sociedade civil brasi-
leira por maior participao na produo da poltica exterior do pas,
parece ainda significativa a lacuna nas pesquisas acerca da necessi-
dade de coordenao intragovernamental para a produo das polti-
cas pblicas, notadamente da poltica externa. No mbito mais geral,
proliferam hoje, no governo federal, as Comisses Interministeriais,
encarregadas do tratamento de uma grande diversidade de temas e da
produo de inmeras propostas de polticas. Como demonstrado
por Figueira (2010), comparando os vinte anos anteriores Consti-
tuio de 1988 s duas dcadas posteriores, houve no apenas um au-
mento expressivo de Comisses Interministeriais, mas tambm do
nmero daquelas de que participa o Itamaraty.
Silva et al. (2010, p. 31), por seu turno, demonstraram que, do ponto
de vista normativo, a horizontalizao da poltica externa brasileira
evidenciada pela atribuio de competncia em poltica externa
para toda a estrutura do Poder Executivo federal brasileiro e no ape-
nas ao MRE, competncia essa no somente para a implementao
das decises, mas tambm para a formulao das polticas, ao con-
trrio do que se costuma afirmar.

1 Reviso: 25/11/2012
Se a legislao infraconstitucional, ento, tem promovido uma dis-

perso de competncias, ou esta horizontalizao legal da poltica
externa, que implica potencial competio, no mbito intragoverna-
mental, na produo de tal poltica, pesquisa realizada por Frana e
Sanchez (2009) sugere o que os autores denominaram verticaliza-
o pragmtica. Em suas palavras:
Apesar de quase nenhuma das regulamenta-
es analisadas contar com previso de coope-
rao com o MRE ou mesmo entre os minist-
rios e desses com a Presidncia para a condu-
o da poltica externa, os entrevistados confir-
maram em sua totalidade contatos frequentes
com o MRE. Excees a essa regra foram indi-
cadas em negociaes muito tcnicas. Portan-
to, a intuio da concentrao de competncias
no MRE no est s no imaginrio do cidado
comum, mas tambm daqueles que teriam
competncia para atuar autonomamente em te-
mas de poltica externa.
A questo valorativa se essa horizontaliza-
o legal e a verticalizao pragmtica so po-
sitivas ou negativas ainda est pendente e
certamente requer estudos detalhados e com-
parativos de casos e negociaes especficas
(FRANA; SANCHEZ, 2009, p. 2).
Os autores sugerem que esta pulverizao de responsabilidades na

arena internacional pode ser perigosa. Premido por essa pulveriza-
o, ou pela concorrncia de outros atores do governo federal na sea-
ra internacional, o Itamaraty se v hoje envolvido em uma grande va-
riedade de atividades em parceria com esses outros atores, tanto a
partir de sua prpria iniciativa como demandado por outros minist-
rios e agncias federais. Um mapeamento completo dessas parcerias
ainda est por ser realizado.
Nesta seo, para ilustrar este processo, que demanda uma coordena-
o das aes, pelo menos segundo o ponto de vista do Itamaraty, se-
323

1 Reviso: 25/11/2012
ro discutidas, de forma exploratria, duas iniciativas: (a) a maneira

como o Itamaraty tem tentado mobilizar e coordenar diversas instn-
cias do governo federal para a internalizao das diretrizes de coope-
rao trilateral definidas no mbito do Frum IBAS (ndia, Brasil e
frica do Sul), estabelecido em 2003; e (b) a criao da figura do adi-
do agrcola em algumas das embaixadas brasileiras. Essas duas inici-
ativas so interessantes por evidenciar, no primeiro caso, o ativismo
do MRE no plano intragovernamental e, no segundo, por ter se trata-
do de uma proposta a respeito da qual o Itamaraty se viu forado a ce-
der presso de outros atores, uma vez que a instituio parece ter
sido, desde h muito, refratria ideia.
Cabe recordarmos que tanto o IBAS, como componente da estratgia

brasileira de conformao do eixo Sul-Sul no sistema internacional,
quanto as questes relativas ao agronegcio eram do especial interes-
se do ento presidente Lula da Silva. Tal centralidade na agenda pre-
sidencial pode ter tambm contribudo, no primeiro caso, para a con-
formao da densa teia de articulaes intragovernamentais para a
implementao das diretrizes do IBAS, tambm central para o pr-
prio ministro das Relaes Exteriores, e, no segundo caso, para fazer
prevalecer, perante o Itamaraty, uma antiga demanda do Ministrio
da Agricultura e dos empresrios do agronegcio. O propsito dos
dois breves estudos de caso ilustrarmos no apenas as mltiplas di-
menses nas quais se evidencia, no plano intragovernamental, o de-
sencapsulamento do MRE, mas tambm o seu carter multifacetado
e a sua ambiguidade, talvez inevitvel.
(a) Coordenao
intragovernamental nos Grupos
11
de Trabalho do Frum IBAS
a partir dos Grupos de Trabalho (GTs) que se d a internalizao

das diretrizes de cooperao trilateral definidas pelo Frum IBAS. A
sua estrutura e a sua dinmica evidenciam a grande capilaridade in-

1 Reviso: 25/11/2012
tragovernamental que pode ser demandada pela poltica externa, ou

seja, a densa articulao domstica algumas vezes imprescindvel
no apenas para a formulao da poltica exterior, mas tambm para a
sua implementao. So os seguintes os ministrios diretamente en-
12
volvidos nos dezesseis GTs do IBAS: Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto (MPOG), Fazenda, Ministrio da Agricultura,
Pecuria e Abastecimento (MAPA), Cidades, Ministrio da Cincia
e Tecnologia (MCT), Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e
Comrcio Exterior (MDIC), Cultura, Defesa, Ministrio do Desen-
volvimento Social e Combate Fome (MDS), Esportes, Ministrio
da Educao (MEC), Ministrio de Minas e Energia (MME), Minis-
trio do Meio Ambiente (MMA), Ministrio da Sade (MS) e Turis-
mo. H tambm o envolvimento de diversos outros rgos e secreta-
rias do governo federal.
Os Grupos de Trabalho do IBAS so gerenciados, em cada um dos

trs pases, pelos chamados Pontos Nodais, que, no Brasil, so funci-
onrios de alto escalo da burocracia federal, podendo ser lotados no
prprio MRE ou em outros rgos federais ou ministrios. Os Pontos
Nodais atuam como coordenadores domsticos dos GTs, sendo de-
signados para acompanhar e facilitar as atividades do Grupo, alm de
serem responsveis pela coordenao das interaes entre os repre-
sentantes temticos ou setoriais dos trs pases envolvidos no Frum.
Isso porque cada Grupo de Trabalho formado por representantes
dos trs pases, existindo, pois, um nico GT do IBAS para cada uma
das reas em que se busca a cooperao, do qual participam represen-
tantes dos trs pases.
Os trs pases-membros do IBAS tm representao em todos os de-

zesseis GTs, muitos deles divididos em subgrupos. No Brasil, que
nos interessa particularmente, os participantes so tanto funcionrios
do MRE quanto de outros ministrios e demais rgos federais.
Como nem sempre o MRE tem departamentos ou especialistas nas
reas de atuao dos GTs, o acompanhamento das atividades dos
325

1 Reviso: 25/11/2012
grupos fica, ento, sob a responsabilidade de outro ministrio ou r-

go federal.
Para que possamos dimensionar a complexidade da tarefa de coorde-

nao intragovernamental, sob a responsabilidade dos Pontos No-
dais, devemos ter em mente, inicialmente, que cada GT funciona de
maneira autnoma, tendo seu prprio ritmo de trabalho e formas de
atuao. No que diz respeito ao plano intergovernamental, cabe ain-
da considerar as diferenas estruturais das burocracias dos trs Esta-
dos, uma vez que o andamento dos trabalhos dos GTs pode ser obsta-
culizado ou facilitado pelas especificidades do aparato burocrti-
co-administrativo especfico de cada pas e de cada setor de atuao
do Frum. No entanto, todos os GTs se encontram em um mesmo n-
vel hierrquico dentro do organograma do IBAS.
Na estrutura organizacional da administrao federal brasileira, to-

dos os principais rgos que compem os GTs esto posicionados
em um mesmo nvel hierrquico, ou seja, so ministrios ou rgos
do executivo federal que atuam de modo independente, submetidos
apenas Presidncia da Repblica. Porm, se as clivagens organiza-
cionais so temticas, h que se considerar tambm, em funo do
presidencialismo de coalizo brasileiro, que essa estrutura , em am-
pla medida, loteada entre os partidos que compem a base poltica
do presidente, o que agrega outro elemento complicador para os es-
foros de coordenao intragovernamental. Deve-se considerar,
tambm, a existncia de ministrios tradicionais, com burocracias e
processos j consolidados, e outros de criao mais recente, o que su-
gere, por si s, modos de atuao mais ou menos cristalizados e, por-
tanto, propenses diferentes ao insulamento e cooperao. H, as-
sim, no mbito dos GTs, dificuldades de coordenao e de acompa-
nhamento das atividades, de diversas ordens, pesando tambm sobre
o desenvolvimento das atividades dos grupos os interesses de cada
rgo especfico frente s necessidades relativas s aes de coopera-
o trilateral.

1 Reviso: 25/11/2012
Alexander (1993) afirma que sistemas interorganizacionais e intraor-

ganizacionais devem buscar a coordenao de suas atividades quan-
do seu escopo e sua complexidade crescerem a ponto de no mais es-
tarem contidos nos limites do simples controle hierrquico. No caso
da coordenao domstica das aes de poltica externa, a multipli-
cao de temas da agenda internacional tem exigido, nos ltimos
anos, dos agentes formuladores e implementadores, a busca de inter-
cmbios e parcerias em reas e setores tcnicos mais especficos, jus-
tificando-se, desse modo, a multiplicidade de atores, intra e extrago-
vernamentais, envolvidos nas atividades domsticas do Frum
IBAS.
A estrutura do governo para a implementao da poltica externa

constituda por um arranjo organizacional e por um corpo burocrti-
co extremamente complexos, por organizaes e funcionrios que
tm posies, percepes, interesses e incentivos muitas vezes dis-
tintos. Esta diversidade de organizaes articuladas para a imple-
mentao das diretrizes da cooperao trilateral no mbito do IBAS,
considerando suas percepes, expectativas e seus distintos graus de
expertise, pode gerar conflito de interesses e divergncias no posicio-
namento dos atores governamentais. Alexander (1993) assinala que
as estruturas de coordenao so particularmente necessrias quando
h horizontalidade entre as organizaes envolvidas, situao que
ocorre no mbito intragovernamental.
Dos dezesseis GTs do IBAS hoje existentes, cinco esto sob a coor-
denao direta do MRE, isto , os Pontos Nodais so funcionrios do
Itamaraty (GTs de comrcio, cultura, meio ambiente, transporte e tu-
rismo). Talvez se possa pensar que essas cinco reas so precisamen-
te, dentre as dezesseis cobertas pelos GTs, aquelas de interesse prio-
ritrio do MRE. Vale notarmos, ainda, que dos onze GTs que no es-
to sob a coordenao direta do Itamaraty, em apenas dois (assenta-
mentos humanos e sociedade da informao) o Ponto Nodal no
parte da assessoria internacional, ou equivalente, do Ministrio ou
327

1 Reviso: 25/11/2012
outro rgo federal responsvel pelo GT. Este dado significativo

porque indica que os trabalhos esto sendo coordenados por pessoas
que, mesmo no fazendo parte do corpo de funcionrios do MRE,
provavelmente tm interaes frequentes com o Itamaraty, em razo
de suas prprias atividades em seus rgos de origem. Ademais, vale
recordarmos que a Fundao Alexandre de Gusmo (FUNAG), vin-
culada ao MRE, ministra Cursos de Capacitao em Relaes Inter-
nacionais especificamente para altos funcionrios do governo fede-
ral, das autarquias e das agncias reguladoras, cursos esses que tm,
por certo, no apenas o objetivo de prover capacitao, mas tambm
de produo de vises e interesses convergentes e de expanso e con-
solidao de uma rede intragovernamental de especialistas que tenha
o Itamaraty como instituio de referncia.
A horizontalizao da poltica externa brasileira, que tanto legal

como organizacional, deve ser vista, obviamente, como evidncia
clara da perda de monoplio do Itamaraty sobre a agenda internacio-
nal brasileira, derivada do indefectvel processo de globalizao, da
consequente fragilizao generalizada das fronteiras entre o doms-
tico e o internacional, e do adensamento das relaes internacionais
do pas. Contudo, como evidenciado pela experincia de implemen-
tao das diretrizes do IBAS no pas, o MRE parece estar atuando in-
tensamente no sentido da ampliao de sua capacidade de coordena-
o interministerial. Dito de outra maneira, o que pode ser visto
como concorrncia intragovernamental na definio da agenda inter-
nacional do pas e de sua poltica externa parece estar redundando em
uma maior ateno do MRE no apenas aos atores societrios, mas
tambm ao plano intragovernamental.
(b) A criao dos adidos agrcolas

nas embaixadas brasileiras
Pelo Decreto Presidencial No. 6.464, de 27 de maio de 2008, foi cria-

da a figura do adido agrcola em algumas representaes brasileiras

1 Reviso: 25/11/2012
no exterior, quais sejam: Buenos Aires, Bruxelas, Genebra, Moscou,

Pequim, Pretria, Tquio e Washington. O adido exerce misso per-
manente de assessoramento em assuntos agrcolas junto s referidas
misses diplomticas. Suas diversas atribuies incluem: busca de
ampliao do acesso dos produtos do agronegcio brasileiro aos
mercados local ou regional; prospectar novas oportunidades; anali-
sar o mercado local e as suas tendncias; apoiar a promoo externa
desses produtos; e monitorar os problemas que possam afetar esse
comrcio e as polticas locais especficas de interesse do agronegcio
brasileiro.
Trata-se de uma antiga reivindicao tanto da iniciativa privada e de

suas representaes quanto do Ministrio da Agricultura, Pecuria e
Abastecimento (MAPA). H, na verdade, registro de reivindicaes
semelhantes datando de incios da dcada de 1950. Vrias fontes ou-
vidas pela imprensa relataram a resistncia do Itamaraty ideia. Ro-
berto Rodrigues, por exemplo, ex-presidente da Associao Brasilei-
ra do Agronegcio (Abag) e ministro da Agricultura do governo Lula
da Silva antes da criao da figura do adido agrcola, criticava o blo-
queio do MRE ideia. O presidente da Sociedade Rural Brasileira
afirmou que o MRE sempre foi excelente politicamente, mas deixa
a desejar em termos comerciais (EXPORTADORES..., 2004).
Produtores e exportadores brasileiros conhecem bem o papel desem-

penhado no Brasil por adidos agrcolas de diversos pases e, na medi-
da em que o agronegcio brasileiro foi ampliando a sua competitivi-
dade no mercado internacional, cresceram tambm os problemas na
comercializao externa de seus produtos, sentidos diretamente pelo
setor privado. A iniciativa finalmente aprovada, de criao dos adi-
dos em embaixadas brasileiras selecionadas, d ao MAPA maior
possibilidade de coordenao com o MRE nas negociaes interna-
cionais relativas ao agronegcio.
De acordo com o que foi apurado pela mdia brasileira, nas negocia-
es que antecederam a deciso de criao da figura dos adidos agr-
329

1 Reviso: 25/11/2012
colas, o Itamaraty resistia ideia por temer nomeaes polticas, por

no desejar o ttulo de adido e porque queria que os ocupantes dos
cargos recebessem treinamento especfico (BRASIL..., 2008). Essa
resistncia reflete o temor, amplamente disseminado no Itamaraty,
de fragmentao do servio exterior brasileiro e de prevalncia even-
tual de interesses setoriais, em detrimento de uma capacidade, quase
monopolizada pela corporao diplomtica, segundo a viso da pr-
pria instituio, de pautar as negociaes internacionais pelo inte-
resse nacional. Temia-se, tambm, que o recrutamento de adidos de
fora dos quadros diplomticos abrisse precedente tido como no de-
sejvel, uma vez que poderia acarretar imprevisveis desdobramen-
tos futuros.
Os termos do Decreto de criao dos adidos, contudo, evidenciam

que algumas das preocupaes do Itamaraty foram contempladas. A
blindagem do cargo s nomeaes polticas um exemplo. Dentre
outras exigncias, o adido deve ser servidor pblico federal ocupan-
te de cargo efetivo do quadro de pessoal do Ministrio da Agricultu-
ra, Pecuria e Abastecimento ou empregado do quadro efetivo de
empresa pblica ou de sociedade de economia mista federais, desde
que cedido ao MAPA. Sua designao para o cargo da responsabili-
dade do presidente, mediante indicao do Ministro de Estado da
Agricultura, Pecuria e Abastecimento, ouvido, previamente, o Mi-
nistrio das Relaes Exteriores. Outra exigncia dos ocupantes do
cargo ter concludo curso de preparao para o exerccio da misso
de assessoramento em assuntos agrcolas, organizado e ministrado
pelo Instituto Rio Branco, do MRE, em colaborao com o MAPA
(BRASIL, 2008). Evidencia-se aqui, uma vez mais, a estratgia usa-
da pelo Itamaraty de procurar garantir, se no o seu monoplio sobre
as negociaes, cada vez mais impraticvel, pelo menos a sua in-
fluncia, pela via da oferta de capacitao, que implica tambm a
constituio de uma rede intragovernamental que tenha o MRE como
instncia referencial.

1 Reviso: 25/11/2012
Cabe, por fim, considerarmos que, se a criao dos adidos agrcolas

uma demanda antiga, defendida fortemente nos anos FHC, entre ou-
tros por Roberto Rodrigues, que viria a ser ministro da Agricultura do
governo Lula da Silva, a deciso final s seria tomada em 2008. O Ita-
maraty parece ter resistido de distintas maneiras. Informaes da im-
prensa sobre os bastidores das negociaes interministeriais, que du-
raram meses, sugerem que o ministro da Agricultura teria afirmado
que ele obteve da ento ministra da Casa Civil, Dilma Rousseff, a
aprovao iniciativa. Talvez tenha sido a interveno do crculo pa-
laciano, ento, o fator decisivo para a superao das resistncias do
MRE. As negociaes, contudo, levaram a uma soluo, como est
claro no Decreto, que procura vincular as atribuies e responsabili-
dades do adido agrcola, considerado membro da misso diplomtica
brasileira no pas, tendo inclusive direito ao passaporte diplomtico,
tanto ao MAPA quanto ao MRE. Definiu-se um compartilhamento
de responsabilidades que passa, at mesmo, por uma repartio dos
gastos, ficando o MAPA responsvel pelas despesas com os even-
tuais auxiliares dos adidos agrcolas nas misses diplomticas. Per-
dido o anel, procurou-se a preservao do dedo.
O Ministrio das Relaes

Exteriores e a Cooperao
Federativa: Promovendo e
Tutelando as Aes
Internacionais dos
Governos Subnacionais
Uma pesquisa recente, realizada pela Confederao Nacional de

Municpios (CNM), nos ajuda a dimensionar o crescente ativismo
dos governos subnacionais brasileiros no campo internacional, cujas
motivaes no nos cabe aqui discutir. Note-se que essa pesquisa
atesta o diagnstico virtualmente unnime dos pesquisadores brasi-
leiros sobre o assunto. A investigao da CNM constatou que, ao fi-
331

1 Reviso: 25/11/2012
nal das gestes municipais de 2005 a 2008, apenas trinta das 5.562
prefeituras investigadas possuam algum rgo estruturado dedicado
rea internacional. Das demais, 116 possuam um servidor respon-
svel por assuntos internacionais e 3.419 tinham interesse pela te-
mtica (CONFEDERAO NACIONAL DE MUNICPIOS,
[s.d.]a). Das 26 capitais brasileiras, apenas dez tinham um setor espe-
cfico responsvel pela rea internacional, ao passo que, entre as ou-
tras, onze possuam um responsvel pelos assuntos internacionais e
cinco tinham apenas interesse pelo assunto. No que diz respeito aos
estados, em termos absolutos, So Paulo o estado brasileiro com o
maior nmero de prefeituras com estruturas especficas encarrega-
das da rea internacional ou servidor responsvel, seguido pelo Rio
Grande do Sul e por Minas Gerais. Em termos proporcionais, com-
putando-se o nmero de municpios de cada estado, Roraima apare-
ceu em primeiro lugar, seguido de Rio de Janeiro e So Paulo. Outro
dado importante que apenas 227 prefeituras do pas declararam j
ter realizado algum projeto de cooperao internacional (ou seja, 4%
dos municpios brasileiros).
Constatado o interesse generalizado dos municpios do pas por uma
maior atuao na seara internacional, a Confederao criou, em
2006, a CNM Internacional, responsvel por promover a insero
internacional dos municpios brasileiros (CONFEDERAO NA-
CIONAL DE MUNICPIOS, [s.d.]b) ofertando, entre outros, asses-
soria poltica internacional ao movimento municipalista brasileiro.
Se o pas testemunha a expanso autctone das aes internacionais
dos governos subnacionais, inauguradas, de maneira institucionali-
zada, com a criao da Secretaria Especial para Assuntos Internacio-
nais do governo do estado do Rio Grande do Sul, em 1987, este res-
paldo da Confederao talvez tenha o potencial de acelerar um pro-
cesso que, mesmo ainda incipiente, vem crescendo de maneira no
desprezvel.
O Itamaraty no est alheio a esse processo, ainda que, segundo a

apreciao de alguns autores, como Saraiva (2006), o assunto tenha

1 Reviso: 25/11/2012
chegado tarde chancelaria. Ademais, como afirma o autor, o Estado

central no aprecia a ideia da fragmentao da autoridade nas ques-
tes internacionais.
A tese da iminncia do descontrole interno e a
hiptese das dificuldades que emanariam da
descentralizao coordenada na formulao de
polticas pblicas com impacto internacional
so comuns na burocracia federal, particular-
mente do Itamaraty e do Banco Central (SA-
RAIVA, 2006, p. 434).
As iniciativas do Itamaraty em resposta ao ativismo dos governos

subnacionais, em larga medida adaptativas, como apontam diversos
autores, foram inicialmente coordenadas pela Assessoria de Rela-
es Federativas, criada em 1997, por determinao expressa do en-
to presidente Cardoso. Essa determinao presidencial ilustra o fato
de que o desencapsulamento do MRE tem distintas fontes. Em 2003,
essa Assessoria foi transformada em Assessoria Especial de Assun-
tos Federativos e Parlamentares (AFEPA), unificando as estruturas
do Itamaraty, antes isoladas, de interao com os governos subnacio-
nais e aquela responsvel pelas relaes parlamentares. Neste ponto,
vale recordarmos a criao, j no governo Lula da Silva, da Subchefia
de Assuntos Federativos da Presidncia da Repblica, que, no que
diz respeito ao interesse de projeo internacional dos governos sub-
nacionais, tem chamado para si iniciativas que talvez o Itamaraty pre-
13
ferisse ver sob o seu comando direto.
interessante notarmos, contudo, que dois dos Escritrios Regionais

do Itamaraty, o ERESUL e o ERENE, criados em 1995 no Rio Gran-
de do Sul e em Recife, respectivamente, foram constitudos antes da
Assessoria de Relaes Federativas, que foi instituda, como visto,
em 1997.
No Brasil, como na maior parte dos pases, observa-se uma tendncia

de as aes internacionais dos governos subnacionais se concentra-
333

1 Reviso: 25/11/2012
rem em atividades relativas a low politics, tendo, portanto, baixo po-

tencial de conflito com a poltica exterior do Estado nacional. Mesmo
os estados e municpios brasileiros no sendo sujeitos do direito in-
ternacional pblico, eles atuam, cada vez com maior intensidade, na
cooperao internacional, firmando acordos de natureza econmica
e cultural, com distintos graus de formalidade (VIGEVANI, 2006, p.
130).
Se o principal objetivo expresso, desde a criao da primeira assesso-

ria especfica, em 1997, oferecer assessoramento e respaldo aos go-
vernos subnacionais em matria internacional, buscando tambm ca-
nalizar demandas para a formulao da poltica externa (PE-
REIRA, 2004, p. 149), transparece, na atuao do Itamaraty, a preo-
cupao estratgica de integrar as iniciativas e prioridades de esta-
dos e municpios ao processo de identificao dos grandes interesses
nacionais (Conselheiro M.C. Moura Daniel, 2002, apud VIGEVA-
NI, 2006, p. 133). Note-se que, na opinio do Itamaraty, apenas os
Estados desenvolvem e conduzem poltica externa stricto sensu, as
localidades limitam-se a realizar aes internacionais (PEREIRA,
2004, p. 150).
No plano da cooperao federativa em matria internacional que o

Itamaraty tenta promover, tm papel de destaque os oito Escritrios
Regionais do MRE, subordinados AFEPA, quais sejam: ERE-
MINAS (Escritrio de Representao em Minas Gerais); EREPAR
(Escritrio de Representao no Paran); ERESC (Escritrio de Re-
presentao em Santa Catarina); ERESUL (Escritrio de Represen-
tao no Rio Grande do Sul); ERERIO (Escritrio de Representao
no Rio de Janeiro); ERESP (Escritrio de Representao em So
Paulo), todos com sede nas capitais dos respectivos estados, e o ERE-
NOR (Escritrio de Representao na Regio Norte, antigo
EREMA), com sede em Manaus, e o ERENE (Escritrio de Repre-
sentao no Nordeste), com sede em Recife. Levantamento realizado
pelo autor deste trabalho mostra que crescente o ativismo desses es-

1 Reviso: 25/11/2012
critrios, criados entre 1995 e 2004. A despeito dessas iniciativas do

Itamaraty, porm, Saraiva (2006, p. 450) afirma que o Brasil tem, en-
tre os pases federativos, uma das mais centralizadas formas de ao
externa do Estado, o que o autor atribui, tambm, ao conservado-
rismo corporativo do Itamaraty (SARAIVA, 2006, p. 452).
Cabe destacar que, no obstante as crticas, os Escritrios Regionais

do MRE buscam cooperar, em uma vasta gama de assuntos internaci-
onais, no apenas com os governos subnacionais, mas tambm com
toda a sorte de atores societrios, indivduos e organizaes. No se
restringindo cooperao com estados e municpios, os Escritrios
Regionais devem, assim, ser pensados tambm como parte da estru-
tura montada pelo Itamaraty para a produo da cooperao interse-
torial no mbito da poltica externa, como se ver em maior detalhe
na seo subsequente deste trabalho.
Porm, como observa Vigevani (2006, p. 130), a adaptao institu-

cional do governo central para incluir as instncias regionais fraca.
Formulando a hiptese de que, na seara internacional, os municpios
brasileiros gozariam de maior liberdade de ao do que os estados,
Salomn e Nunes (2007) notam que a ao externa do governo do es-
tado do Rio Grande do Sul parece inspirada, tanto em estruturas e
procedimentos como em substncia, na do governo central. A es-
trutura institucional do seu aparato paradiplomtico [do governo do
RS] desenvolvido inicialmente segundo o modelo do MRE , a
complexidade da agenda e a primazia dos interesses econmicos so-
bre os sociais como principais propulsores das polticas assim pare-
cem demonstr-lo (SALOMN; NUNES, 2007, p. 140). Aqui, co-
mo no caso da horizontalizao da poltica externa no mbito do
governo federal, desejo e possibilidade, ainda que relativa, de ao
autnoma dos atores no plano internacional parecem, de certa forma,
condicionados pela prpria centralidade do Itamaraty, talvez em fun-
o do prestgio que ele ainda desfruta e da prpria cooperao ofer-
tada, de carter supervisor e em certa medida tutelar. Tutelar, posto
335

1 Reviso: 25/11/2012
que se objetiva, tambm, monitorar a atuao internacional dos go-

vernos subnacionais para garantir que ela no constranja a atuao do
prprio MRE. No entanto, e como contraponto, cabe notarmos que a
presso poltica direta dos governadores na direo do Poder Exe-
cutivo federal ou do Congresso Nacional vem sendo a forma mais ex-
plcita do agir das unidades subnacionais, as quais, apesar dos cons-
trangimentos, tm, de acordo com Saraiva (2006, p. 443), demonstra-
do criatividade e movimento no plano internacional, com expressi-
vo grau de competncia tcnica, pelo menos no que diz respeito ao
comrcio exterior, ainda segundo o mesmo autor.
O Itamaraty: Cooperao
Intersetorial e Diplomacia
Pblica
Devemos agora, por fim, analisar a maneira como o desinsulamento

do Ministrio das Relaes Exteriores tem se dado no plano interse-
torial, ou seja, no que diz respeito articulao do governo federal
(primeiro setor) com as entidades do mercado (segundo setor) e com
a sociedade civil (onde proliferam as entidades do terceiro setor).
Trata-se, aqui, de uma discusso que no se pretende exaustiva, tendo
o objetivo de apenas ilustrar um processo em curso, ainda no discu-
tido de maneira mais sistemtica no mbito acadmico, mas que me-
rece maior ateno.
Neste mbito das articulaes intersetoriais, ou seja, das interaes

do Itamaraty com as entidades do mercado e da sociedade civil, as
evidncias, no entanto, parecem contraditrias. No primeiro caso,
das interaes com as entidades do mercado, Oliveira e Pfeifer
(2006) afirmam ter havido no apenas uma mudana no padro de re-
lacionamento entre o Itamaraty e o empresariado durante o governo
Lula da Silva, mas tambm uma certa retrao, aps um processo de
maior institucionalizao das interaes durante o governo prece-
dente, a despeito do fato de que, em alguns aspectos, houve uma

1 Reviso: 25/11/2012
aproximao estreita e resultados auspiciosos (OLIVEIRA;

PFEIFER, 2006, p. 400). Seja como for, no caso do relacionamento
entre primeiro e segundo setor, no plano da poltica externa, a litera-
tura existente quase unnime ao enfatizar a vigncia de interaes
ainda aqum das desejveis. Tais interaes, porm, no sero discu-
tidas aqui em maior detalhe. Parece possvel sugerirmos, no obstan-
te, que se o governo Lula da Silva cultivou estreita proximidade com
diversos segmentos do setor empresarial, em searas outras que no a
da poltica externa, o governo brasileiro, e tambm o Itamaraty, ao
priorizar a internacionalizao das grandes empresas do pas, em
franca sintonia com suas prprias estratgias de busca de reposicio-
namento do Brasil no sistema internacional e de promoo do cha-
mado eixo Sul-Sul, procurou estabelecer parcerias seletivas com o
empresariado, reforando, por outro lado, a diplomacia pblica no
14
plano domstico.
No que diz respeito s articulaes do Itamaraty com a sociedade ci-

vil, parece pertinente sugerirmos uma sensvel ampliao da diplo-
macia pblica durante o governo Lula da Silva, no apenas no sentido
tradicional do termo, de projeo de uma dada imagem do Brasil no
exterior, mas tambm de divulgao da poltica externa do pas no
mbito domstico. esta segunda vertente da diplomacia pblica
brasileira que nos interessa aqui mais especialmente. Nesse campo,
discutiremos, a seguir, a criao do canal oficial do MRE no YouTu-
be, a presena de autoridades do Itamaraty na mdia escrita e, por fim,
a intensificao do papel desempenhado pela FUNAG, que envolve
tambm a busca de um maior dilogo com a crescente comunidade
brasileira de especialistas acadmicos em relaes internacionais e
poltica externa.
(a) O MRE no YouTube
No canal oficial do Ministrio das Relaes Exteriores no YouTube

(http://www.youtube.com/mrebrasil), possvel ter acesso a vdeos
337

1 Reviso: 25/11/2012
e udios de programas, entrevistas e coletivas de imprensa do minis-

tro de Estado, diplomatas e outras autoridades sobre temas de polti-
ca externa. A pgina relativamente nova (foi criada em 18 de feve-
reiro de 2009), mas j tem 470 vdeos. O canal, que j foi visitado
490.179 vezes (dados do dia 16 de abril de 2012, s 17 horas), tem o
claro objetivo de aproximar os usurios do YouTube das notcias da
poltica externa brasileira, bem como inform-los sobre as atividades
do Itamaraty, especialmente aquelas do ministro de Estado.
O fato de o MRE ter um espao no stio de vdeos mais popular do

mundo revela ainda o objetivo, por parte da instituio, de aproxi-
mar-se da sociedade em busca da legitimao da poltica externa. Re-
corde-se que, nos ltimos anos, a poltica exterior do pas tem, por
vezes, suscitado grandes controvrsias no plano domstico, como,
por exemplo, quando da resposta brasileira, para muitos excessiva-
mente complacente, nacionalizao dos hidrocarburetos pelo pre-
sidente boliviano ou no que concerne incorporao da Venezuela ao
Mercosul e ao relacionamento do Brasil com o Ir.
De acordo com a Embaixada Brasileira em Washington, o objetivo

[do canal do MRE no YouTube] permitir que jornalistas, acadmi-
cos e todo o pblico interessado em assuntos de poltica externa bra-
sileira tenham acesso a gravaes em vdeo de coletivas de imprensa,
entrevistas, briefings e visitas de autoridades ao Palcio do Itama-
raty (EMBAIXADA BRASILEIRA EM WASHINGTON, [s.d.]).
(b) A divulgao da poltica

externa do pas na mdia
impressa
Com a crescente politizao da poltica externa brasileira, tornou-se

comum, pelo menos desde o governo Fernando Henrique Cardoso,
que o ministro das Relaes Exteriores e outras autoridades do Ita-
maraty venham a pblico explicitar motivaes, compartilhar per-

1 Reviso: 25/11/2012
cepes e sensibilizar o pblico domstico quanto s oportunidades e

constrangimentos do momento, em busca de respaldo e legitimidade.
Afinal, como nos lembra Putnam (1988), legitimidade e apoio do-
msticos ampliam a capacidade de barganha no plano internacional,
alm, claro, podemos acrescentar, de serem fundamentais na busca
de superao das clivagens intragovernamentais e das divergncias
poltico-partidrias no mbito domstico.
Dada a dificuldade de uma quantificao plenamente confivel deste

fenmeno de publicizao de pontos de vista e estratgias por parte
das lideranas do MRE, apresentamos a seguir alguns dados, certa-
mente parciais, at por no estabelecer comparaes com perodos
anteriores, mas que parecem ilustrativos. A quantidade de artigos e
entrevistas do ex-ministro Celso Amorim publicados na mdia im-
pressa do pas, que teve uma mdia anual de 32,5 em 2003-2004, caiu
para 12,5 em 2007-2008 (h apenas oito artigos/entrevistas publica-
dos em 2008). O perodo de 2009-2010 teve uma mdia anual de
nove artigos/entrevistas. A quantidade de artigos/entrevistas do mi-
nistro Antnio Patriota publicados na mdia impressa do pas chegou
o
a seis, da sua posse, em 1 de janeiro de 2011, at 16 de maio de 2011,
15
sem contarmos, aqui, aqueles veiculados na mdia estrangeira.
Parece evidente que uma agncia plenamente insulada dificilmente

se daria ao trabalho deste tipo de exposio. Por outro lado, e talvez
paradoxalmente, igualmente possvel argumentarmos que um certo
grau de transparncia possa ser demandado no apenas para se garan-
tir respaldo e legitimidade, mas tambm para a preservao de algu-
ma forma de autonomia, ou seja, como estratgia de resistncia ao
desinsulamento. No mbito organizacional, contudo, assim como no
governamental, como nos ensinou Nunes (1997), parece possvel
pensarmos que estas duas gramticas, a do universalismo de pro-
cedimentos e a do insulamento burocrtico, convivam e combi-
nem-se como um ato de malabarismo.
339

1 Reviso: 25/11/2012
(c) A Fundao Alexandre de

Gusmo: think tank e diplomacia
pblica
No que diz respeito s interaes entre o Ministrio das Relaes

Exteriores e a sociedade, a FUNAG, vinculada ao Ministrio e criada
em 1971, cumpre hoje um papel considerado estratgico. Em um ba-
lano feito pela Fundao, em sua Newsletter de 18 de junho de
2009, so listadas as inmeras atividades realizadas em 2008 com o
intuito de popularizar a poltica internacional, de aproximar a po-
16
ltica internacional do cotidiano do cidado. Nas palavras de seu
presidente, um dos objetivos da FUNAG criar canal direto entre o
mundo acadmico, o diplomtico e a sociedade civil. Porque no se
legitima uma poltica externa sem que o cidado tome conhecimento
dessa poltica. Contudo, mais do que socializar as aes do MRE,
pretende-se tambm, pelo menos no plano do discurso, subsidi-las.
Parece evidente, porm, a possibilidade de se pensar a atuao da

FUNAG apenas como diplomacia pblica ou como mera busca de le-
gitimao dos cursos de ao e das estratgias capitaneadas pelo
MRE. Contudo, uma postura menos crtica tambm encontrar res-
paldo para uma interpretao do ativismo da Fundao como forma
de desencapsulamento institucional, ou seja, tambm como busca de
incorporao de novos aportes extrainstitucionais, de fora da ainda
fechada corporao diplomtica brasileira.
Os nmeros do balano feito pela FUNAG so, por certo, expressi-

vos: em 2008, a Fundao publicou 116 ttulos, realizou 20 eventos,
ministrou cinco cursos e criou bibliotecas em todas as regies do
pas. Dentre os eventos, destacam-se a I Conferncia das Comuni-
dades Brasileiras no Exterior e aqueles dedicados promoo da in-
terlocuo entre a diplomacia e o mundo acadmico do pas. Ade-
mais, todas as 620 obras at ento publicadas pela FUNAG se encon-
tram disponveis, integralmente, na internet. Cabe ressaltarmos, tam-

1 Reviso: 25/11/2012
bm, dois programas da Fundao que distribuem livros gratuita-

mente para que a populao tome conhecimento da poltica externa
brasileira. Ainda conforme a Newsletter de 18 de junho de 2009:
Na Literatura de Cordel, a histria de diplomatas brasileiros con-
tada em rimas, de maneira simples e direta. O Livro na Rua fala de te-
mas relacionados poltica externa brasileira e tambm rene bio-
grafias de diplomatas, em textos curtos e simples.
Por estas razes, parece pertinente denominarmos a Fundao como

um think tank especializado em poltica externa, cujo impacto, con-
tudo, de difcil mensurao. Um think tank singular, devemos res-
saltar, posto que no conta com unidade de pesquisa prpria. Vale re-
cordarmos, porm, que o Instituto de Pesquisa de Relaes Interna-
cionais (IPRI) instituio vinculada FUNAG. No entanto, no dis-
curso e na prtica de difuso domstica da poltica externa, subsistem
traos do ethos tradicional da diplomacia do pas. Se a FUNAG assu-
me explicitamente, como vimos, o seu objetivo de legitimao dos
cursos de ao adotados pelo MRE, cabe destacarmos algumas ou-
tras questes que nos parecem tambm relevantes.
A Newsletter da Fundao Alexandre de Gusmo era intitulada, at

recentemente, Diplomacia ao alcance de todos. Se o seu objetivo
promover a divulgao das atividades e dos estudos patrocinados
pela Fundao, a logomarca que o Boletim exibia at o incio do ano
de 2009 no deixa de guardar certa ironia. O ttulo da Newsletter es-
tava estampado sobre uma ilustrao muito interessante: das alvas
nuvens de um belo cu azulado, surgiam duas mos, cujos indicado-
res se tocavam, produzindo luz. Trata-se, obviamente, de apropria-
o de uma cena do clebre afresco de Michelangelo, do teto da Ca-
pela Sistina, no Vaticano, em que Deus, das alturas, toca um homem,
representando a criao de Ado. Esta logomarca tinha, por certo, o
potencial de alimentar os muitos crticos do insulamento do Itama-
raty, porque, independentemente de qualquer intencionalidade no
explicitada, os objetivos do Boletim podiam ser interpretados, no seu
341

1 Reviso: 25/11/2012
intuito de colocar a Diplomacia ao alcance de todos, como benevo-

lncia das divindades. Dada a margem para interpretaes como
essa, talvez tenha sido hbil a retirada da logomarca.
Os crticos tambm encontraro munio nos dois programas, men-

cionados acima, de distribuio gratuita de livros, uma vez que,
como est claro na citao de h pouco, o contedo de alguns dos t-
tulos distribudos pode ser interpretado como mera hagiografia.
Deixando ao leitor a interpretao que lhe aprouver, devemos desta-

car duas outras iniciativas da Fundao, nas quais, a nosso ver, o in-
tuito de busca de influncia ou projeo de poder transparece com
clareza, no primeiro caso no plano regional e, no segundo, no mbito
intragovernamental. Refiro-me ao Curso para Diplomatas Sul-Ame-
ricanos, o qual, segundo a mesma fonte, j teria formado 120 diplo-
matas, e aos Cursos de Capacitao em Relaes Internacionais mi-
nistrados para altos funcionrios do governo federal, das autarquias
e das agncias reguladoras. A frase subsequente da Newsletter me-
rece ser citada integralmente: os temas e as demandas so avaliados
de acordo com as necessidades observadas pelo embaixador Celso
Amorim, ministro das Relaes Exteriores.
No que diz respeito ao papel da FUNAG, portanto, independente-

mente da postura a ser adotada pelo analista externo, mais ou menos
crtica, compreendendo a sua atuao como mais ou menos unidire-
cional, de exclusiva busca de legitimao ou de valorizao de um in-
tercmbio capaz de subsidiar a ao diplomtica, acredito ser perti-
nente considerar que o grande ativismo da Fundao possa ser pensa-
do como mais uma evidncia, ainda que ambgua, da busca de desen-
capsulamento do Itamaraty. Uma tal interpretao est, certamente,
na contracorrente da concepo, ainda perceptvel no meio acadmi-
co brasileiro, de um insulamento olmpico, onisciente e autocongra-
tulatrio da instituio.

1 Reviso: 25/11/2012
Antes de encerrarmos a seo, porm, cabe recordarmos que o pro-

grama criado pelo Ministrio da Educao, por intermdio da CA-
PES, para o desenvolvimento da ps-graduao stricto sensu em Re-
laes Internacionais no pas, intitulado Programa Santiago Dantas
de apoio ao ensino de RI, contou tambm com a parceria do MRE. A
execuo do programa ocorreu entre os anos de 2001 e 2004. Essa
parceria pode, por certo, ser vista como indcio de que ganha espao,
na corporao diplomtica brasileira, a percepo de que sua autos-
suficincia do passado poderia, hoje, subsistir apenas em detrimento
do prprio interesse nacional. Para exemplificar o ponto, podemos
recordar que os vitoriosos painis do acar e do algodo capitanea-
dos pelo Brasil no mbito da Organizao Mundial do Comrcio ti-
veram que se valer de consultores estrangeiros.
Outro dado importante no contexto desta discusso a criao, por

parte do Instituto Rio Branco, do MRE, do Programa de Ao Afir-
mativa do IRB Bolsa-Prmio de Vocao para a Diplomacia. Tal
programa, institudo em 2006, tem como objetivo ampliar as opor-
tunidades de acesso aos quadros do Ministrio das Relaes Exterio-
res e incentivar e apoiar o ingresso de afrodescendentes (negros) na
Carreira Diplomtica, mediante a concesso de bolsas-prmio desti-
nadas ao custeio de estudos preparatrios ao Concurso de Admisso
17
Carreira Diplomtica (MRE/IRB e MCT/CNPq, edital de 19 de
outubro de 2006, disponvel na internet).
As mudanas no processo seletivo para o ingresso no Instituto Rio

Branco, que, no incio de 2005, decidiu retirar o carter eliminatrio
da lngua inglesa do concurso de admisso carreira, levaram a um
intenso debate pblico que, segundo Moura (2006, p. 20), revelava
tambm a generalizada percepo do Itamaraty como elitista, a des-
peito de o recrutamento dos novos diplomatas ser feito, h dcadas,
por meio de concurso pblico e do crescente esforo para ampliar as
bases de recrutamento para a carreira. Contudo, no obstante a ma-
nuteno de um ethos aristocrtico na Casa de Rio Branco, como
343

1 Reviso: 25/11/2012
destacado por Moura (2006, p. 32), o Itamaraty tambm deseja vei-

cular a sua imagem como uma instituio democrtica e representa-
tiva da populao nacional. Essa inteno demonstrada, por exem-
plo, pelo Programa de Ao Afirmativa do Instituto Rio Branco. A
incorporao de um nmero mais significativo de afrodescendentes
aos quadros do Itamaraty parece tambm atender tanto objetivos in-
ternacionais, uma vez que a diplomacia do pas busca hoje, uma vez
mais, fazer do Brasil um porta-voz do mundo em desenvolvimento,
quanto domsticos, como, por exemplo, no sentido da superao do
estigma de elitismo. Sendo elitismo (ou ethos aristocrtico) e plura-
lismo racial expresses possveis do insulamento burocrtico e do
universalismo de procedimentos, respectivamente, vemos, uma vez
mais, que distintas gramticas convivem hoje na instituio.
Quando se trata, como neste trabalho, de discutir o ambguo processo

de desencapsulamento do Itamaraty, importante recordarmos tam-
bm a significativa expanso, nos ltimos anos, do quadro de diplo-
matas do MRE. O nmero de admitidos carreira diplomtica subiu
de 32, no ano de 2005, para 105 por ano em 2006, 2007, 2008 e 2009.
No ano de 2010 foram abertas 108 vagas e, em 2011, o nmero de va-
18
gas caiu para 26. No perodo de 2006 a 2010, aumentou em aproxi-
madamente 50% o quadro de diplomatas brasileiros.
Essa expanso, alm de ampliar a capacidade do Itamaraty de se fa-

zer presente no cenrio internacional e de possibilitar a melhoria de
sua interlocuo com os atores domsticos, governamentais e no
governamentais, significativa tambm em funo de seu possvel
impacto intraorganizacional. Isso porque de se esperar que os jo-
vens diplomatas, em nmero to mais expressivo, no consigam ser
socializados maneira dos antigos, o que pode resultar, no futuro,
em um ethos corporativo menos acentuado e em menor coeso do
19
corpo diplomtico. Talvez o fato de essas turmas ampliadas do
Instituto Rio Branco serem tambm chamadas, internamente, de
overbooking, corao de me e 101 dlmatas (BECKER,

1 Reviso: 25/11/2012
2011) possa ser interpretado como tendo implicaes para alm do

gracejo.
Consideraes Finais
Em julho de 2007, o jornal Correio Braziliense publicou uma srie de

reportagens, assinada por Cludio Dantas Sequeira, relatando/de-
nunciando o fato de, entre 1966 e 1985, o Itamaraty ter operado um
poderoso servio de inteligncia, criado e operado pela cpula do
MRE, denominado Centro de Informaes do Exterior (Ciex), que
teria sido a primeira agncia criada sob o guarda-chuva do Sistema
Nacional de Inteligncia (SNI). Tendo vasculhado o arquivo secre-
to do Ciex, o jornalista constatou:
A escassez de evidncias da participao da di-
plomacia brasileira na represso fez crer a to-
dos que o MRE foi a reserva moral da democra-
cia, em pleno regime militar. Construiu-se,
com o silncio, a imagem de diplomatas sem
partidos ou tendncias ideolgicas, inclumes
aos vaivns da poltica e dedicados exclusiva-
mente defesa do interesse do Estado. Mas no
bem assim. A cpula do Itamaraty se ajustou
perfeitamente aos interesses do governo mili-
tar, e o Ciex contribuiu de maneira decisiva
para a localizao e deteno de muitos asila-
dos (SEQUEIRA, 2007).
Esta surpreendente e tardia revelao complementa a argumentao

feita por Barros (1986) acerca dos elementos que explicam a proxi-
midade entre militares e o Itamaraty durante o regime militar, tendo
sido mais explorada, posteriormente, por Almeida (2008) e Penna
Filho (2009).
O fato de tal colaborao ter passado despercebida por tantas dca-

das denota no apenas como pouco se sabia sobre o Itamaraty, mas
tambm a postura de autoproteo da corporao diplomtica do
345

1 Reviso: 25/11/2012
pas, sempre empenhada no somente na produo da poltica exter-

na, mas tambm na sua divulgao e na reflexo sobre a sua prtica
profissional. Note-se de passagem, porm, que hoje as reportagens
do Correio Braziliense esto disponveis no prprio stio oficial do
20
MRE.
No entanto, durante o governo Lula, o Itamaraty viveu um perodo, se

no de intensificao de seus dissensos internos, certamente de sua
indita explicitao para o universo extracorporativo. Tornaram-se
frequentes as manifestaes pblicas, principalmente por parte de di-
plomatas aposentados, de repdio aos mtodos, objetivos e priorida-
des da cpula do MRE. Questionava-se o impacto da suposta ideolo-
gizao e/ou partidarizao da poltica externa do pas, a qual, no go-
verno Lula da Silva, bem como no de Dilma Rousseff, tem a sua for-
mulao mais claramente compartilhada entre a cpula do Itamaraty
e a Presidncia da Repblica, que desde o incio da gesto Lula, e ain-
da hoje, conta com um ativo assessor especial para as relaes inter-
nacionais, egresso do Partido dos Trabalhadores.
No cabe aqui retomarmos a argumentao daqueles que criticam as

decises e o modus operandi daquilo que alguns chamaram de di-
plomacia companheira. O fato de Celso Amorim, chanceler do go-
verno Lula, ter se filiado ao Partido dos Trabalhadores, em 2009, cer-
tamente foi visto pelos crticos como comprovao da partidarizao
da poltica externa (recorde-se que a corporao diplomtica do pas
sempre se aferrou concepo de poltica externa como poltica de
Estado). Vale ressaltarmos, porm, que a visibilidade do dissenso in-
tracorporativo se deve no apenas ao no compartilhamento de pol-
ticas e estratgias, mas tambm quilo que a Anlise de Poltica
Externa denomina de poltica da burocracia. Cabe recordarmos
que vrios dos mais importantes cargos do servio exterior brasileiro
foram ocupados, na gesto Lula da Silva, por diplomatas que amar-
garam certo escanteamento durante o governo anterior. Deve-se des-
tacar, ainda, como discutido anteriormente, que esta perda da coeso

1 Reviso: 25/11/2012
interna do Itamaraty pode ser vista tanto como fruto da politizao da

poltica externa, hoje inevitvel, quanto como elemento central neste
processo, ainda ambguo, de desencapsulamento do Ministrio das
Relaes Exteriores.
Como demonstrado neste trabalho, contudo, o Itamaraty tem reagido

de distintas maneiras s inmeras presses para que seja superado o
seu tradicional insulamento, oriundas de variadas fontes. Parece ha-
ver evidncias, como vimos, de que o MRE tem, no geral, preservado
a sua capacidade de coordenao da poltica externa do pas, como
tambm apontado por alguns outros autores. Seja como for, fato
que, para o bem ou para o mal, provavelmente para ambos, a poltica
externa do pas cada vez mais se assemelha s polticas pblicas ca-
ractersticas de um Estado democrtico, com uma sociedade comple-
xa e plural, crescentemente atrelada aos fluxos internacionais.
Notas
1. A pesquisa que deu origem a este trabalho contou com o financiamento do

CNPq e da Fapemig, a quem o autor gostaria de agradecer. O autor agradece
tambm a Fernando Santana Felipe e a Lusa Gonalves de Medeiros, pela com-
petente e dedicada assistncia na pesquisa, bem como a Dawisson Belm Lo-
pes, Luiz Feldman e Rogrio Farias, pela leitura atenta de uma verso anterior, o
que, obviamente, no significa que eles concordam com os argumentos aqui de-
senvolvidos, nem os faz responsveis pelos problemas eventualmente remanes-
centes. Uma verso anterior foi apresentada no II Encontro da Associao Bra-
sileira de Relaes Internacionais, realizado na Pontifcia Universidade Catli-
ca do Rio de Janeiro, de 22 a 24 de julho de 2009.
2. Fonte: site do MEC. Disponvel em: <http://www.e-mec.gov.br>. Acesso
em: 18 mai. 2011. [Sites das instituies e correspondncia com as coordena-
es dos cursos.]
3. Fonte: site da CAPES. Disponvel em: <http://capes.gov.br/>. Acesso em:
19 mai. 2011. [E sites dos programas de ps-graduao.]
347

1 Reviso: 25/11/2012
4. Esta , certamente, a percepo generalizada entre os analistas acadmicos

da poltica externa brasileira. Contudo, como apontado por Rogrio Farias, em
comunicao pessoal com o autor, a literatura apresenta escassa comprovao
emprica do insulamento criticado.
5. No perodo militar: Juracy Montenegro Magalhes, ministro das Relaes

Exteriores de 17 de janeiro de 1966 a 15 de maro de 1967; e Jos de Magalhes
Pinto, de 15 de maro de 1967 a 30 de outubro de 1969. Na Nova Repblica:
Olavo Setbal; de 15 de maro de 1985 a 14 de fevereiro de 1986; Roberto Costa
de Abreu Sodr, de 14 de fevereiro de 1986 a 15 de maro de 1990; Francisco
Rezek, de 15 de maro de 1990 a 13 de abril de 1992; Celso Lafer, de 13 de abril
de 1992 a 2 de outubro de 1992; Fernando Henrique Cardoso, de 5 de outubro de
1992 a 20 de maio de 1993; e novamente Celso Lafer, de 29 de janeiro de 2001 a
1o de janeiro de 2003. (Fonte: dados extrados do site do Ministrio das Relaes
Exteriores).
6. Base do clculo: abril de 1964 a junho de 2011. Fonte: dados extrados do

site do Ministrio das Relaes Exteriores. Tabulao prpria.
7. Fonte: Lei Oramentria Anual 2010, Execuo Oramentria por Fun-

o. Disponvel em: <http://www8.senado.gov.br/businessobjects/enterprise
115/desktoplaunch/siga/abreSiga.do?docId=3941520&kind=Webi>. Acesso
em: 16 mai. 2011.
8. Ver, por exemplo, Alexandre (2006), Diniz e Ribeiro (2008) e Neves

(2006).
9. Cabe destacarmos, tambm, que o adensamento das relaes internacio-

nais tem ocasionado a reestruturao dos Ministrios de Relaes Exteriores da
maior parte dos pases, como discutido, por exemplo, por Moses e Knutsen
(2001) e Btora (2008). Vale ressaltarmos, tambm, que pelo menos desde a d-
cada de 1950 iniciativas pontuais de busca de articulao intragovernamental e
intersetorial tm sido ensaiadas pelo Itamaraty, como arrolado por Castro
(1983).
10. Note-se que levantamento similar, feito por Figueira (2010), chegou a um
resultado levemente inferior.
11. Esta subseo baseada em Nogueira et al. (2009).
12. So os seguintes os dezesseis GTs hoje existentes: (1) Administrao P-

blica; (2) Administrao Aduaneira e Tributria; (3) Agricultura; (4) Assenta-
mentos Humanos; (5) Cincia e Tecnologia; (6) Comrcio e Investimentos; (7)
Cultura; (8) Defesa; (9) Desenvolvimento Social; (10) Educao; (11) Energia;

1 Reviso: 25/11/2012
(12) Meio Ambiente e Mudana do Clima; (13) Sade; (14) Sociedade da Infor-
mao; (15) Transportes; e (16) Turismo.
13. Algumas dessas iniciativas foram arroladas por Saraiva (2006, p. 431).
14. importante, aqui, definirmos diplomacia pblica e explicitarmos a
maneira como o conceito empregado neste trabalho. De acordo com Van Ham
(2003, p. 428-429), o conceito de diplomacia pblica tem sido definido de di-
versas maneiras, e o seu papel e lugar na poltica internacional variaram ao lon-
go do tempo. No que diz respeito aos seus objetivos, deve-se ressaltar aquele de
produzir comunicao direta com outros povos, alterando um governo estran-
geiro por intermdio da influncia sobre os seus cidados, ou simplesmente cri-
ando uma imagem favorvel para as polticas, aes e sistema poltico e econ-
mico de seu prprio pas. No obstante, acreditamos ser possvel pensarmos a
diplomacia pblica como tambm voltada para o plano domstico, a exemplo
da maneira como ela definida por Naren Chitty (2009), j que a busca de maior
legitimidade domstica das estratgias de insero internacional de um pas
tambm pode ser pensada como parte inextricvel da poltica externa.
15. Fonte: compilao prpria a partir de informaes contidas no site do
MRE, coletadas em 16 de maio de 2011. Deve-se considerar que, mesmo se tra-
tando de artigos e entrevistas coletados e reproduzidos no site pelo prprio Ita-
maraty, omisses so sempre possveis.
16. Todos os dados e citaes desta seo tm como fonte a Newsletter da
FUNAG de 18 de junho 2009. Disponvel em: <http://www.funag.gov.br/news-
letter/newslettertheme/newsletter.2009-06-18.7639762201/view>. Acesso
em: 8 jul. 2009.
17. Cabe destacarmos que o Programa de Ao Afirmativa do IRB/MRE
tambm exemplo das diversas articulaes intragovernamentais nas quais est
envolvido o Itamaraty, uma vez que o programa desenvolvido em parceria no
apenas com o Ministrio da Cincia e Tecnologia, mas tambm com o Minist-
rio do Desenvolvimento Social e Combate Fome, a Secretaria Especial dos Di-
reitos Humanos, a Secretaria Especial de Promoo da Igualdade Racial e a
Fundao Cultural Palmares.
18. Fonte: Instituto Rio Branco, Editais de admisso carreira de diplomata
dos anos de 2005, 2006, 2007, 2008, 2009, 2010 e 2011. Disponveis em:
<http://www.institutoriobranco.mre.gov.br/pt-br/concurso_de_admissao_a_
carreira_diplomatica.xml>. Acesso em: 16 mai. 2011.
19. Uma anlise do impacto das recentes mudanas institucionais no Itama-
raty sobre o seu ethos corporativo e seu insulamento, que questiona mais detida-
mente esta hiptese, pode ser encontrada em Lopes et al. (2010).
349

1 Reviso: 25/11/2012
20. Disponvel em: <http://www.mre.gov.br/portugues/noticiario/nacional/

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Resumo
O Itamaraty e a Poltica Externa

Brasileira: Do Insulamento Busca
de Coordenao dos Atores
Governamentais e de Cooperao
com os Agentes Societrios
Reconhecendo que so crescentes as presses no sentido da reverso do pa-

radigma ainda relativamente insulado de produo da poltica exterior do

1 Reviso: 25/11/2012
Brasil, bem como a sua ampla repercusso domstica hoje, este trabalho
busca: (a) analisar os fatores, tanto domsticos como internacionais, que, a
partir da redemocratizao do pas e das mudanas sistmicas provocadas
pelo fim da Guerra Fria, tm pressionado o Itamaraty no sentido da supera-
o de seu insulamento; e (b) avaliar os instrumentos que tm sido emprega-
dos pelo Ministrio das Relaes Exteriores para a promoo da coordena-
o intragovernamental (no interior do Executivo) e intergovernamental
(entre o Executivo federal e os governos subnacionais), bem como da coo-
perao intersetorial (governo federal e atores societrios), na produo da
poltica externa do pas.
Palavras-chave: Itamaraty Poltica Externa Brasileira Insulamento

Articulao Intragovernamental, Intergovernamental e Intersetorial
Abstract
Itamaraty and Brazilian Foreign

Policy: From Isolation to the
Search for Coordination Amongst
Governmental Actors and
Cooperation with Societal Actors
Acknowledging the increasing pressure to reverse the relatively isolationist

paradigm of Brazilian foreign policy making, as well as its current broad
domestic repercussion, this article seeks to: (a) analyze the factors, both
domestic and international, that, since the return to democracy and the
systemic changes caused by the end of the Cold War, have pressured the
Brazilian Ministry of External Relations (Itamaraty) to overcome its
isolation; and (b) evaluate the instruments that have been used by Itamaraty
for the promotion of intra-governmental policy coordination (within the
Executive Branch) and intergovernmental (between the federal executive
and state governments), as well as inter-sector coordination (federal
government and social actors), in the formulation of the countrys foreign
policy.
Keywords: Brazilian Ministry of External Relations (Itamaraty)

Brazilian Foreign Policy Isolation Intra-governmental,
Intergovernmental and Inter-sector Coordination
355

1 Reviso: 25/11/2012

Kegley 1993

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O Itamaraty e a

A despeito da histrica e amplamente reconhecida centralidade do

* Artigo recebido em 23 de maio de 2011 e aprovado para publicao em 17 de agosto de 2011.

CONTEXTO INTERNACIONAL Rio de Janeiro, vol. 34, no 1, janeiro/junho 2012, p. 311-355.

Contexto Internacional (PUC)

enfocaram as estruturas e dinmicas organizacionais do MRE, bem

At meados da dcada de 1990, prevalecia entre os analistas, bem

No obstante esta percepo at h pouco hegemnica, diversas das

A maior ateno devotada hoje ao papel do Itamaraty parece ser o re-

312 CONTEXTO INTERNACIONAL vol. 34, no 1, janeiro/junho 2012

Contexto Internacional (PUC)

especficos, distintos da tradicional disciplina poltica externa bra-

No que diz respeito ps-graduao, o panorama parece no ser mui-

Este panorama parece dar sentido afirmao de Paulo Roberto de

Contexto Internacional (PUC)

possvel notar uma certa ditadura benigna da histria das relaes

Reconhecendo que so crescentes as presses no sentido da reverso

Para tanto, o trabalho est organizado da seguinte maneira: na pri-

314 CONTEXTO INTERNACIONAL vol. 34, no 1, janeiro/junho 2012

Contexto Internacional (PUC)

(cooperao intergovernamental). A quarta seo discute os esfor-

Em seu estudo acerca da gramtica poltica do Brasil, hoje referen-

Contexto Internacional (PUC)

crticas ou redistributivas (NUNES, 1997, p.

O Itamaraty passa a ser, aps o final da Segunda Guerra Mundial,

Este continuum reitera o carter fechado ou insular do Itamaraty.

316 CONTEXTO INTERNACIONAL vol. 34, no 1, janeiro/junho 2012

Contexto Internacional (PUC)

Desde a instaurao do regime militar no pas, em abril de 1964, o

Na verdade, a despeito do j tradicional loteamento dos minist-

Contexto Internacional (PUC)

Quando se considera, ainda, que parte significativa dos recursos alo-

Contudo, o insulamento tradicionalmente desfrutado pelo Itamaraty

No entanto, a redemocratizao do Brasil, a obsolescncia do mode-

318 CONTEXTO INTERNACIONAL vol. 34, no 1, janeiro/junho 2012

Contexto Internacional (PUC)

vismo no campo internacional de uma srie de stakeholders do plano

No plano internacional, os novos desafios e as oportunidades abertas

Se o insulamento do Itamaraty produto da confluncia dos fatores

Contexto Internacional (PUC)

de mudanas constitucionais que permitam um maior equilbrio en-

Em resposta a esses desafios, por iniciativa prpria ou constrangido

Antes de avanarmos, porm, so necessrias algumas breves consi-

320 CONTEXTO INTERNACIONAL vol. 34, no 1, janeiro/junho 2012

Contexto Internacional (PUC)

A cooperao requerida quando existe auto-

Sendo assim, o Itamaraty busca coordenar as atividades dos demais

Contexto Internacional (PUC)

dente, ou para seu partido e/ou sua base de sustentao partidria,

Dos 23 Ministrios do governo Lula da Silva (dados de junho de

Esses dados ilustram um processo que tem sido denominado hori-

322 CONTEXTO INTERNACIONAL vol. 34, no 1, janeiro/junho 2012

Contexto Internacional (PUC)

Se a legislao infraconstitucional, ento, tem promovido uma dis-

Os autores sugerem que esta pulverizao de responsabilidades na

Contexto Internacional (PUC)

ro discutidas, de forma exploratria, duas iniciativas: (a) a maneira

Cabe recordarmos que tanto o IBAS, como componente da estratgia

a partir dos Grupos de Trabalho (GTs) que se d a internalizao

324 CONTEXTO INTERNACIONAL vol. 34, no 1, janeiro/junho 2012

Contexto Internacional (PUC)

tragovernamental que pode ser demandada pela poltica externa, ou

Os Grupos de Trabalho do IBAS so gerenciados, em cada um dos

Os trs pases-membros do IBAS tm representao em todos os de-