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LIVRO: Mancuso, Wagner Pralon; Leopoldi, Maria Antonieta; Iglecias, Wagner (org.).
Estado, Empresariado e Desenvolvimento no Brasil: novas teorias, novas trajetrias. So
Paulo: Editora de Cultura, 2010.
Introduo
Recentemente a face comercial da poltica externa brasileira ganhou status de tema crtico nos
pleitos eleitorais e, em torno dela, surgiram polarizaes freqentes na mdia. Uma parcela
desta polarizao advm de posicionamentos crticos de setores da sociedade, especialmente
do setor privado, acerca de distintos elementos da poltica comercial brasileira. Este contexto
suscita uma anlise sistemtica, acerca da evoluo do papel da arena legislativa como espao
de influncia do setor privado brasileiro no campo da poltica comercial.
A pouca ativao do Legislativo como alvo de grupos de interesses organizados organizados
nos assuntos de poltica comercial tem sido indiretamente explicada pela explcita
convergncia de posicionamentos entre governo, especialmente Itamaraty, e setor privado em
torno do grau de abertura e padres de compromissos internacionais assumidos pelo pas. A
delegao num contexto de convergncia seria amplamente justificada2.
Se para determinados setores econmicos a poltica comercial promovida pelo Executivo
afasta-se de seus interesses, de se esperar que o empresariado passe a acionar o Legislativo
como instrumento de contrapeso. Em que medida tem havido uma mudana do padro de
atuao do empresariado no que tange poltica comercial brasileira? Que razes explicariam
avanos ou estabilidade nos padres de atuao? Estruturar elementos para que essas
perguntas possam ser respondidas o objetivo principal deste captulo.
Se a poltica comercial tomada de forma agregada, a baixa assertividade do setor privado
1
. Os autores agradecem a Wagner Pralon Mancuso pelo auxlio fundamental na obteno de dados empricos.
Colaboraram diretamente, com o levantamento de material emprico e anlise da tramitao das matrias, os
pesquisadores Pedro Feliu Ribeiro, Manoel Galdino, Guilherme Gamba, Karoline Antunes e Gustavo Arajo,
todos do Caeni. Sem este esforo coletivo, este captulo no seria possvel, lembrando, como de praxe, que os
autores so os nicos responsveis pelo resultado final do trabalho.
*
Professor do Departamento de Cincia Poltica da USP e coordenador do Centro de Estudos das Negociaes
Internacionais (Caeni).
**
Professora do Instituto de Relaes Internacionais da USP e pesquisadora do Caeni.
2
. Para uma anlise mais sistemtica sobre a dinmica de delegao/abdicao da poltica de comrcio exterior,
feita pelo Legislativo brasileiro em favor do Executivo, vale consultar Lima e Santos (2002). Os achados do
presente paper, especialmente no que tange reao do empresariado frente aos custos potenciais de
determinados acordos comerciais, parecem corroborar a tese desses autores de que o mero papel ratificador do
2
de Mesquita, 2000; Milner e Yoffe, 1989; Rogowski, 1987). Quanto mais atuantes forem os
atores domsticos, tanto menor ser a concentrao de processos decisrios e tanto maior ser
a tendncia de que equilbrios institucionais, esquemas de pesos e contrapesos estabelecidos
entre Legislativo e Executivo passem a reger a poltica comercial. No regime oposto,
autocrtico, a tendncia que os governantes tenham que prestar contas a uma parcela mais
restrita de setores econmicos, ou seja, h uma propenso a esquemas de accountability mais
estreitos em poltica comercial. Neste cenrio, no h contexto para a estruturao de
esquemas institucionais equilibrados entre Legislativo e Executivo e, como conseqncia, a
relao dos grupos de interesses direta com o Executivo, sem esquemas de contrapesos
estabelecidos.
Em um plano mais especfico, a literatura focaliza o tema da preponderncia ou os pesos
especficos entre Legislativo e Executivo no processo de formulao e conduo da poltica
comercial. Mesmo nos EUA a literatura diverge quanto dominncia institucional, ou seja,
em quais momentos haveria dominncia do Executivo ou do Legislativo em termos de
poltica comercial (Lindsay, 1994). Este tema est relacionado discusso sobre poderes
formais no processo decisrio, bem como sobre o tema do controle de agenda na poltica
comercial.
H tambm outro aspecto derivado do tema da dominncia Executivo-Legislativo que tem
relevncia para a questo da atuao dos grupos de interesses. Trata-se do pressuposto
praticamente hegemnico no marco desta literatura embora controvertido de que o Poder
Legislativo tende a ser mais protecionista do que o Executivo. O Executivo tenderia a ser
mais liberal do que o Legislativo devido ao fato de ser menos responsivo a interesses
localistas, paroquiais e protecionistas. Por ter no centro de suas preocupaes centrais o
eleitor mediano (median voter), o Executivo prioriza polticas que gerem reduo de custos
ao consumidor, controle inflacionrio, estabilidade econmica etc. J o Legislativo estaria
mais suscetvel a demandas protecionistas paroquiais.
fcil perceber que o esquema analtico acima mencionado reporta-se especificamente ao
sistema eleitoral legislativo distrital majoritrio. Este sistema ampliaria a conexo direta
entre clientela local e atuao legislativa. Em outros termos, o legislador eleito por meio do
sistema distrital estaria mais sujeito a presses paroquiais protecionistas, diferentemente do
executivo que se encontra em posio estruturalmente menos suscetvel a demandas polticas
paroquiais (Rogowski, 1987). Em pases cujo sistema eleitoral para o Legislativo de
representao proporcional (SRP), com distritos de grande magnitude, segundo este mesmo
raciocnio, a tendncia que o policy maker fique mais insulado de presses protecionistas
4
3
. Alguns representantes do Legislativo tm vnculos regionais muito claros com setores ligados ao comrcio
exterior. A exemplo de legisladores empresrios que falam em nome de determinados setores da economia, dos
agronegcios em particular.
4
. Para uma discusso mais sistemtica sobre este tema vale consultar Ricci (2003). O autor refuta a tese de que a
produo legislativa, por conta do objetivo de reeleio do legislador, essencialmente paroquial.
5
A falsa correlao positiva entre paroquialismo e protecionismo muito bem captada por
David Karol (2003), em seu estudo sobre o papel do tamanho dos distritos na formao de
preferncias de polticas comerciais. Segundo este autor, a falha nesta linha de argumentao
resulta de erro de premissa, qual seja, a de conferir equivalncia de significados entre
interesses distributivos e demandas por proteo. No resta dvida, acompanhando o
raciocnio de Karol, que a poltica comercial, se tomada com um jogo de soma-zero que
coloca em disputa os interesses especiais (locais) versus interesses difusos (nacionais), induz
o legislador a lutar por benefcios concentrados para seu distrito ou base eleitoral. A simples
existncia de polarizao, contudo, no indica em que direo ela se estabelece. Interesses
localizados internacionalistas podem se chocar com interesses difusos protecionistas.
Karol considera dbias duas outras premissas correntes na literatura. A primeira a de que as
preferncias em poltica comercial seriam induzidas por bases eleitorais (constituency-
induced preference), em detrimento da influncia de partidos polticos sobre essa mesma
poltica. Alguns trabalhos, como o estudo de caso sobre a poltica comercial chilena realizado
por Ribeiro (2007), mostra que os partidos polticos tm prevalncia sobre os demais fatores,
tais como distribuio geogrfica, na definio do posicionamento dos legisladores no
processo de ratificao de acordos comerciais. A segunda premissa que carece de fundamento
a de que todos os setores politicamente relevantes so necessariamente protecionistas. Um
contra-exemplo notrio o peso do setor de servios, por meio de sua Coalizo da Indstria
de Servios (CSI), na definio da poltica comercial norte-americana.
A concluso a que chega o estudo de Karol que a magnitude dos distritos nos EUA no so
fatores relevantes para definir o posicionamento do legislador. Assim, devem-se buscar outros
fatores, que no paroquialismo, para explicar as diferenas de comportamento em matria de
poltica comercial entre Senado e Cmara de Deputados5 e entre o Legislativo e Executivo,
quando essas diferenas existirem. A proposta do autor que seja retomada a centralidade do
papel dos partidos polticos, e da relao destes com grupos de interesses e classes sociais,
como fator explicativo potencial dessas diferenas inter-institucionais.
Outra linha de raciocnio relacionar a atuao da burocracia do Executivo com
regulamentaes e polticas mais sistmicas6 e a atuao do Legislativo com temas mais
5
. A sugesto de uma agenda de pesquisa nesta linha aplicada ao Brasil auto-evidente. Valeria a pena investigar
at que ponto existem diferenas de posicionamento em matria de poltica comercial entre Executivo, Cmara
de Deputados e Senado. Ainda que a metodologia aplicada por David Karol no possa ser reproduzida no Brasil,
por baixa quantidade de votao nominais em matria de comrcio exterior que permitam estudos quantitativos,
h a possibilidade de empenhar estudos qualitativos ou mesmo atravs de tcnicas de surveys que possam
capturar potenciais diferenas inter-institucionais.
6
. O Ministrio de Relaes Exteriores e o Ministrio da Fazenda so dois exemplos de burocracias
6
recorrentemente tipificadas como insuladas de presses polticas e que, por essa razo, so capazes de forjar
polticas comerciais estveis e eficientes.
7
. Os Estados do norte do Mxico so exemplos interessantes, medida que passaram a figurar como bases
regionais de maquiladoras destinadas ao comrcio com os EUA, via Nafta. So Estados fortemente dependentes
da integrao regional.
8
. Deve-se fazer meno a uma vertente da literatura bastante ctica quanto ao peso tanto de foras societais
quanto de grupos de interesses na determinao de poltica comercial (Bauer, Pool and Dexter, 1972; Baldwin,
7
tomados como exemplos recentes dessa perspectiva9. Os autores apresentam dois mecanismos
pelos quais os grupos de interesses influenciam a poltica comercial. O primeiro a funo
de suporte poltico, no qual os grupos de interesses pressionam para que a poltica comercial
seja desviada para um ponto mais prximo de seu ponto ideal. A concesso por parte do
governo a um determinado grupo de interesse se d em detrimento do bem-estar agregado da
populao como um todo. Portanto neste modelo, a tenso bsica se d entre interesses
especiais e bem-estar agregado. O segundo modelo o da funo de formao de tarifa, no
qual se estabelece uma competio entre dois grupos de interesses pela definio da poltica
comercial. Trata-se de interesses conflitivos, como por exemplo, interesses protecionistas
versus interesses liberais. Como se v, neste caso a tenso se d entre dois grupos de
interesses e depende, segundo os autores, dos recursos investidos dos lobbies cujos interesses
esto em conflito.
E de que forma a abordagem baseada no papel dos grupos de interesses nos ajuda a
compreender o caso brasileiro no campo da poltica comercial? Mais uma vez, a conexo
entre grupos de interesses e poltica comercial se d por intermdio do sistema eleitoral. O
sistema de contribuio de campanha10 a forma mais tradicional de como os grupos de
interesses podem influenciar diretamente a poltica comercial do pas.
Outro nvel de anlise aquele que vincula padres de atuao de grupos de interesses
natureza especfica da poltica. O trabalho seminal relacionado a este nvel analtico o de
Theodore Lowi (1964). Este autor divide as arenas polticas em trs categoriais: distributivas,
regulatrias e redistributivas. O elemento-chave na compreenso da tipologia proposta pelo
autor grau de desagregabilidade da poltica e, como decorrncia deste aspecto, dos padres
de atuao e estratgias dos interesses organizados junto s instituies de deciso da poltica.
Esquematicamente, as polticas pblicas de cunho distributivo podem, ainda segundo Lowi,
ser desagregadas at o nvel individual; as polticas regulatrias no mximo at um nvel
setorial da economia e as redistributivas no mximo num nvel de classes sociais ou grandes
polarizaes (capital versus trabalho; pobres versus ricos, etc.).
1986 e Goldstein, 1986). Para essa corrente, o que de fato define a poltica comercial so as preferncias pessoais
dos policy-makers.
9
. J existem trabalhos empricos que utilizam o Modelo Grossman-Helpman (MGH). Gawande e Hoekman
(2006), por exemplo, aplicaram o MGH para analisar a influncia dos lobbies na definio da poltica agrcola
dos Estados Unidos. Concluem haver correlao positiva entre contribuio de campanha e esquemas de
proteo comercial, via tarifa ou subsdios para o setor.
10
. Contribuio de campanha no , evidentemente, o nico mecanismo pelo qual grupos de interesses
influenciam a poltica comercial. O lobby direto, por meio de demandas justificadas, tanto junto ao Executivo
quanto ao Legislativo, so instrumentos usualmente acionados. mais difcil rastrear empiricamente o vnculo
entre este instrumento de presso e a poltica, do que o expediente de contribuio de campanha.
8
O impacto dos nveis de desagregabilidade das polticas nas estratgias de atuao dos grupos
de interesse relaciona-se partio de custos e benefcios e, como conseqncia, da
possibilidade de coordenao de posies, na linha de um conjunto de trabalhos sobre
interesses organizados (Lowi, 1964; Wilson, 1980). Como mostrou Lowi ao analisar a
evoluo da poltica comercial dos EUA, pelo fato da poltica tarifria ser, at 1962,
essencialmente distributiva, ela pde ser gestada por meio de concesses particularistas, no
mbito das comisses do Legislativo e por meio de estratgias de no-interferncia mtua.
Quando esta mesma poltica, de formulao de tarifas, passa a ter status de poltica
regulatria, ela inviabiliza a possibilidade de arranjos particularistas ad hoc ao trazer a relao
de custos e benefcios para o jogo inter-setorial. Com isso as comisses perdem poder
terminativo na gesto dos conflitos de interesses em matria de poltica comercial. A tipologia
proposta por Lowi, como se ver nas prximas duas sees, traz contribuies interessantes
para se pensar o peso relativo do Legislativo na atuao de grupos de interesses.
A posio da CNI
Nos ltimos anos, um conjunto de proposies destinadas a ampliar o poder do Legislativo no
campo da poltica comercial na forma de propostas de emenda constitucional (PEC),
projetos de lei (PL) e projetos de decreto legislativo (PDL) passaram a tramitar no
Congresso Nacional. Genericamente com a mesma finalidade, as propostas alternam-se no
que tange aos mecanismos especficos pelos quais Senado e Cmara passariam a ter papel
mais destacado em negociaes comerciais. Variam desde a instaurao de uma Lei de
Promoo Comercial (fast track, via rpida), no modelo norte-americano, at constrangimento
ao Executivo por meio da consulta prvia (ex-ante) sobre acordos a serem negociados;
consulta permanente ao longo de todo processo negociador ou restries sobre escopo das
negociaes em funo da arena negociadora.
O longo tempo de tramitao dessas matrias no Legislativo, sem que tenha havido at o
presente momento conseqncias prticas, permite interpretaes antagnicas. A primeira
seria aquela que reitera a baixa prioridade do Legislativo para temas de poltica externa. No
sendo prioritrios, os temas de poltica externa tenderia a ter tramitao preterida por outros
temas, considerados mais urgentes e prioritrios. A segunda interpretao ira na direo
precisamente oposta. Embora considerados urgentes, os temas de poltica externa no
avanariam na arena legislativa pela falta de consensos mnimos necessrios para o avano
destes. Os conflitos de interesses intra-Legislativo ou entre Legislativo e Executivo seria a
falta de avano dos temas de poltica externa, e no a baixa prioridade em si.
Do lado do setor privado, igualmente no h consenso amplo formado sobre a pertinncia em
9
empresarial, ou seja, sem que haja conflitos de interesses evidenciveis. Polticas que incidem
sobre o tema de acesso a mercados, em geral colocam em confronto posies dos setores
exportadores e os setores sensveis competio de importados.
11
. O Deputado Thame foi autor de dois projetos. O PL 454, destinado a suspender as preferncias tarifrias no
comrcio interno do Mercosul para o acar e todos os alimentos que contivessem 10% de acar em sua
composio, e o PL 448 (2003) com vistas excluso do trigo da lista de exceo Tarifa Externa Comum do
Mercosul, no sentido da liberalizao total do produto. Segundo o jornal argentino La Nacin, o prprio Thame
afirmou que o projeto do trigo funcionava como uma carta na manga caso o PL 454 no fosse suficientemente
convincente, deixando clara a finalidade do projeto do trigo funcionar como presso para o tema do acar.
12
. A Associao dos Plantadores de Cana de Acar do Estado de So Paulo e a Unio da Agroindstria
Canavieira de So Paulo (Unica) foram duas associaes de classe que atuaram no sentido de ver aprovado o
projeto de lei sobre liberalizao do acar. A Unica chegou a enviar cartas aos membros da Comisso Conjunta
do Mercosul solicitando a suspenso de preferncias tarifrias no comrcio interno do Mercosul para o acar e
todos os produtos alimentcios que contenham 10% ou mais de acar em sua composio. (Fonte: Unica, 11
14
expressa nos prprios pareceres dos relatores das matrias, era de que a liberalizao ia de
encontro ao aprofundamento do Mercosul.
A liberalizao da importao de pneus remodelados tem especificidades, mas tambm
guarda semelhanas de fundo com o tema do trigo. Uma medida provisria do governo retirou
os pneus recauchutados dos itens de um dispositivo que vetava a importao de um conjunto
de itens que prejudicavam potencialmente o meio ambiente. Embora se possa considerar que a
medida provisria tenha sido responsiva s demandas da empresa importadora responsvel
(no caso, a Cowley), declaraes de autoridades governamentais do conta de que a medida
era entendida tambm como uma gesto de concesso ao Uruguai, parceiro comercial do Brasil
no Mercosul e o principal exportador de pneus remodelados deste bloco regional.
O caso da CTNBio comum aos demais no que tange intensa mobilizao do setor privado
e grupos de interesses na arena legislativa. A polarizao deu-se entre as empresas
multinacionais que comercializam alimentos geneticamente modificados (Cargill, Bunge,
Monsanto) e representantes dos movimentos sociais, especialmente ONGs, contrrias a
vendas desse tipo de alimentos. Apesar de no ser um tema especificamente de poltica
comercial, a regulao de alimentos geneticamente modificados tem impactos diretos no
comrcio exterior de bens agrcolas, pelo potencial de exportao que tm esses alimentos.
Diferentemente dos demais casos relatados acima, a votao da CTNBio chegou a plenrio e
teve uma votao bastante polarizada. Dos 353 votantes, aproximadamente 1/3 (29,17%) dos
deputados federais votaram contra e 2/3 (69,97) a favor da proposio. No houve
coordenao de posicionamento entre o Executivo e a base do governo. O prprio PT, partido
do presidente, votou contrariamente proposta do Executivo, sendo acompanhado por outros
partidos de esquerda como o PSOL, PV e PC doB. A matria foi aprovada fundamentalmente
com os votos favorveis do PMDB, PP, PTB, PL, PSB e PDT, alm de partidos de oposio
(PFL e PSDB). Marcou tambm esta votao, a forte disciplina partidria, tendo sido raros os
casos de deputados que votaram de forma divergente orientao partidria, e a ausncia de
influncia do fator geogrfico. Alm do fator partidrio, houve correlao positiva entre votar
a favor da CTNBio e o fato do legislador ser pertencente bancada ruralista, como era de se
esperar13. No houve, por outro lado, diferenas significativas de comportamento dos
legislador em funo do seu Estado de origem, o que serve como um indicador adicional de
que a origem distrital pesa pouco no comportamento do legislador.
803).
13
. De 53 congressistas apontados pelo Departamento Intersindical de Assessoria Parlamentar (DIAP) com
pertencentes da bancada rural, 46 (86,70%) votaram a favor da CTNBio. Dentre os 300 deputados no-membros
15
No espectro oposto, a caracterstica comum das matrias que contaram com pouca
mobilizao do empresariado na arena legislativa o carter transversal desses dispositivos,
tais como regras sobre investimentos, regulao de servios e poltica de concorrncia. Trata-
se, de forma geral, de temas regulatrios sistmicos e que, como decorrncia, no geram
custos concentrados para setores especficos do empresariado, como no caso de acesso a
mercados. A presena de custos concentrados potenciais condio central, como vem sendo
defendido aqui, para que haja mobilizao poltica intensa do empresariado no Legislativo
como estratgia alternativa presso junto ao Executivo.
A nica exceo deste segundo grupo no que tange ao escopo substantivo da matria em
tramitao o caso das isenes de imposto de importao para determinados produtos14 para
a Zona Franca de Manaus e Amaznia Central (PL 120/2002). Isso porque se trata de um
dispositivo que versa sobre acesso a mercados e no tema regulatrio sistmico. Neste caso,
ao invs de custos concentrados como se verificou no conjunto de proposies acima, o
dispositivo proposto apresentava benefcios concentrados especialmente para comerciantes de
veculos de duas rodas, que so o principal meio individual de transporte na Amaznia
Ocidental. Alm disso, inexistem produtores nacionais15 que poderiam atuar como foras
antagnicas ao processo de liberalizao.
O acordo de cooperao entre autoridades de defesa da concorrncia (MSC, 526/2006
tipicamente um assunto de coordenao de poltica, sem maiores prejuzos potenciais para
setores privados. O objetivo do acordo, assinado entre Brasil e Argentina, era solucionar
problemas de ordem tcnica e operacional do Protocolo de Defesa da Concorrncia do
Mercosul, firmado em 1996. No havendo perdedores potenciais, no se espera (como de fato
no ocorreu) mobilizao muito intensa por parte do empresariado brasileiro. O mesmo pode
ser dito em relao matria sobre regras de origem (MSC 506/2001), cujo problema
sobretudo de coordenao. Se que embute algum prejuzo potencial, este prejuzo seria no
mximo para os prprios governos participantes do acordo16, na medida em que isso pode
representar diminuio de arrecadao de tributos.
Regras sobre proteo de investimentos estrangeiros e as normativas sobre servios so
17
. Dos trs macrossetores da economia (indstria, agricultura e servios), o setor de servios foi o que
proporcionalmente menos se engajou nos grandes processos recentes de negociaes internacionais, tais como
negociaes da Alca, OMC e Mercosul-Unio Europia (Mancuso e Oliveira, 2006). Alm de extremamente
segmentado do ponto de vista de representao poltica, devido enorme quantidade de sub-setores existentes, o
setor de servios j se encontra bastante aberto economia internacional, salvo poucas excees. Essas so as
razes que explicariam a sub-representao do setor de servios nas negociaes internacionais.
18
. Essa mudana de posicionamento do governo do PT em comparao ao governo FHC demandaria uma
investigao mais profunda, a fim de sabermos qual o peso das orientaes poltico-partidrias em relao ao
comrcio internacional de servios e investimentos diretos internacionais.
17
atuao dos interesses organizados no campo da poltica comercial. A situao est muito
longe de poder-se afirmar que h consensos bem formados entre o setor privado sobre a
necessidade estimular o Legislativo a exercer plenamente o seu papel de contrapeso ao
Executivo. Ao contrrio, h at certa cautela, como se viu pela posio da Confederao
Nacional da Indstria, em chancelar essa alterao na correlao de foras, com receio de um
possvel entrave na dinmica de negociaes de acordos internacionais.
A anlise da atuao empresarial dirigida a questes de poltica comercial em nveis mais
desagregados, por outro lado, desautorizam avaliaes de que a arena legislativa permanece
como mero ratificador automtico dos acordos internacionais construdos pelo Executivo aos
olhos do setor privado. Ainda que de certa forma ad hoc e de forma circunscrita a questes
crticas e que colocam setor privado e Executivo em campos opostos, mais a mais o
Legislativo vem sendo acionado por esses interesses organizados. Audincias pblicas na
Cmara e Senado com representantes do setor privado, presso direta ou via mdia, delegao
de iniciativas a legisladores em matrias de poltica comercial so alguns dos instrumentos
crescentemente utilizados pelo setor privado.
Este movimento em certa medida confirma a tese de que a ampliao do papel do Legislativo
em matria de poltica comercial e, como conseqncia, a ampliao da instrumentalizao
desta arena por parte do empresariado, resulta da maior sensibilizao dos atores polticos por
conta dos efeitos distributivos dos acordos e iniciativas internacionais. O Memorando com
vistas a reconhecer a China como economia de mercado, o Mecanismo de Adaptao
Competitiva e mesmo a ratificao do ingresso da Venezuela ao Mercosul so alguns dos
exemplos examinados que tm impactos distributivos potenciais e que, portanto, induz
mobilizao dos grupos de interesse.
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