GESTIN PBLICA

Elementos para una

estrategia de investigacin
sobre polticas pblicas*

Pierre Mulfer**

Resumen
En este articulo, el autor busca, ms que ofrecer al lector un marco metodolgico "estndar" para el anlisis de las polti-
cas pblicas -que a su juicio no existe-, invitarle a preguntarse sobre la adecuacin entre el mtodo escogido y el resulta-
do que se desea obtener, la cual depende de la pregunta de investigacin que pretende responder el investigador.
Al juicio del autor, las investigaciones sobre polticas pblicas buscan responder una o unas de las tres preguntas siguien-
tes: Cmo "nacen" y se transforman las polticas pblicas? (gnesis de una poltica pblica); cmo funciona el sistema
de organizaciones pblicas, a travs del cual se elabora y se pone en marcha una poltica pblica?, y cmo medir o eva-
luar el impacto de una poltica pblica en el campo social y econmico?
Aun si, segn el enfoque escogido, se est en presencia de una aproximacin diferente a la realidad, lo que significa que
se deben utilizar herramientas conceptuales y metodolgicas diferentes, el autor considera que los elementos metodolgi-
cos que ofrece en este articulo, y que corresponden a una investigacin centrada en el estudio de la gnesis de una polti-
ca pblica, tienen tambin algn inters para investigaciones orientadas por los otros dos enfoques.
Una vez hecha esta aclaracin, Pierre Muller propone un enfoque de investigacin en diez etapas, asi:
1. La puesta en marcha de un referencial de investigacin o "conjunto de los conceptos y de las representaciones del
mundo en funcin de las cuales el investigador va a construir el cuestionamiento de su investigacin".
2. La definicin del campo de investigacin.
3. El anlisis de la literatura existente sobre el tema.
4. La definicin de un cuestionamiento instrumental.
5. La definicin de una puesta de entrada institucional.
6. La elaboracin de un cuestionamiento de investigacin.

Este artculo corresponde al quinto captulo del libro Les poli-
tiques publiques de Pierre Muller, Paris. PUF, 1994 (Colec-
cin "Que-sais-je?"). Los cuatro captulos anteriores,
"Gnesis y fundamento del anlisis de polticas pblicas", "La
produccin de las polticas pblicas", "Los mediadores: actores
clave en las polticas pblicas" y "Los circuios de decisin en
las polticas pblicas", han sido publicados en la revista Inno-
var de la Universidad Nacional de Colombia, en los nmeros
11, 12. 14 y 15, respectivamente. Traductores: profesores
Jean-Francois Jolly y Carlos Salazar Vargas. Jean-Francois
Jolly, economista de la Universit d'Amiens Francia), experto
en Planificacin urbana y regional. Instituto de Estudios Polti-
cos de Paris y PhD (c) en Economa de la Universit d'Amiens.
Profesor investigador. Facultad de Ciencias Econmicas y Ad-
ministrativas, Pontificia Universidad Javeriana. Autor, entre
otros, de Dveloppement conomique el marche du travail au
Havre (Paris, 1975), Instituto de Estudios Polticos de Pars, y
de Polticas pblicas de descentralizacin Comparacin entre
Francia y Colombia y Poltica pblica de vivienda de inters
social en tas polticas pblicas (1995 y 1999). Carlos Salazar
Vargas, administrador de la Universidad de Los Andes. M.A.
en Estudios Polticos de la Pontificia Universidad Javeriana y
Master M.Sc. en Public Administration and Public Policy, Lon-
don School of Economics and Political Science. Profesor aso-
ciado, Facultad de Ciencias Econmicas y Administrativas,
Pontificia Universidad Javeriana y profesor visitante en varias
universidades inglesas. Autor, entre otros, de Marketing pol-
tico (Bogot. 1994) y de Las polticas pblicas, segunda edi-
cin complementada y aumentada con ios Think tanks
(Bogot, 1999). Facultad de Ciencias Jurdicas, Pontificia
Universidad Javeriana (Coleccin "Profesores" No. 19).
Director de Investigacin. Centro Nacional de la Investigacin
Cientfica de Francia (CNRS) Director del Centro de Investi-
gacin Administrativa de la Fundacin Nacional de Ciencias
Polticas de Paris. Profesor de Ciencias Polticas en el Institu-
to de Estudios Polticos de Paris.

INNOVAR, revista de ciencias administrativas y sociales. No. 16, Julio Diciembre de 2000
 7. La depuracin sistemtica de la literatura especializada.
8. La entrevista con los actores de la decisin.
9. La lectura de la literatura cientfica.
10. La redaccin del documento final
En conclusin, el autor insiste en que "este desarrollo no debe seguirse al pie de la letra", siendo estratgico en la investi-
gacin sobre polticas pblicas, aquel momento en que va a realizarse la articulacin entre cuestionamiento de investiga-
cin y encuesta metdica coherente.
"Hay una inevitable distorsin entre el tiempo de la decisin poltica, que es corto, y el tiempo de la investigacin, que tie-
ne una temporalidad mucho ms larga", concluye Pierre Muller, "y este desfase es fuente de numerosos malentendidos
entre actores e investigadores que slo un mejor conocimiento reciproco puede atenuar".
No existe un marco metodolgico "estndar" para el anlisis de las politicas pblicas. El objetivo de este documento es
esencialmente invitar al lector a preguntarse sobre la adecuacin entre el mtodo escogido y el resultado que se desea
obtener. En efecto, existe una relacin directa entre el objeto de una investigacin y el mtodo utilizado. Por eso, todo va
a depender de la manera como se formule la pregunta,

Q u pregunta formular? pues, de determinar en qu medida la poltica pblica

estudiada ha modificado el tejido social que ella bus-

E
n relacin con las politicas pblicas se pueden
caba afectar (cambiar) y en qu grado esos efectos
distinguir tres objetos de investigacin, es decir,
estn acordes con las expectativas de los decisores.
maneras de construir un cuestionamiento a pro-
psito de las politicas pblicas. Claro est que estos En cada caso estamos en presencia de una aproxi-
tres modos de aproximacin no son completamente in- macin diferente a la realidad, lo que quiere decir que se
dependientes los unos de los otros, pero es necesario utilizarn diversas herramientas conceptuales y metodo-
ser consciente de que, segn la eleccin que se haga, lgicas. El primer cuestionamiento tiene que ver princi-
el centro de gravedad no ser el mismo. palmente con la ciencia poltica, al mismo tiempo que
hace intervenir otras disciplinas como son la sociologa
La primera aproximacin hace nfasis en la gnesis de los grupos de inters, la sociologa de las organiza-
de las politicas pblicas y busca responder a la siguiente ciones y la historia. En el segundo caso, el centro de gra-
pregunta: A travs de cules procesos sociales, polti- vedad est ms bien del lado de la ciencia administrativa
cos o administrativos, se toman las decisiones que cons-(derecho pblico, sociologa de las organizaciones y de
tituyen as politicas pblicas? Dicho de otra manera, la funcin pblica). Finalmente, el ltimo caso tiene que
cmo "nacen" y se transforman las polticas pblicas? ver con la sociologa administrativa y la economa. Son
La segunda aproximacin se focaliza hacia el es- tres disciplinas principales, pero, sobre todo, son res
tudio de la "caja negra" del Estado, a travs de unos maneras de construir el objeto "polticas pblicas". En
interrogantes sobre el funcionamiento de la adminis- estas condiciones, es fcil entender que las herramien-
tracin: Cmo funciona el sistema de organizaciones tas metodolgicas no sern las mismas segn el tipo de
pblicas, a travs del cual se elabora y se pone en aproximacin escogido: no se puede estudiar el impacto
marcha una poltica pblica? La cuestin es, enton- de una poltica pblica sin haber recurrido a cohortes de
ces, saber cmo (en funcin de cules estrategias) larga duracin que permitan medir la evolucin del medio
van a posicionarse los actores administrativos (direc- Implicado, lo que supone la puesta en marcha de mto-
ciones, ministerios, cuerpos de funcionarios pblicos) dos de encuesta muy detallados; a la inversa, un estudio
implicados en la elaboracin y puesta en marcha de de decisin podr privilegiar la entrevista cualitativa con
una poltica pblica. los actores de la decisin.

Finalmente, el tercer cuestionamiento se pregunta Poco importa la opcin escogida. La nica regla
por los efectos de las politicas pblicas en la socie- es respetar un minimo de coherencia entre la manera
dad: Cmo medir o evaluar el impacto de una poltica como se construye el objeto de investigacin y los m-
pblica en el campo social y econmico? Se trata, todos utilizados. El azar hizo que las investigaciones
 1

que tuvimos la oportu-

nidad de realizar hasta
hoy se ubicaran ms
bien del lado del primer
tipo de cuestionamiento.
Es por eso que los elementos del
mtodo propuesto aqu correspon-
dern a una investigacin centrada
en el estudio de la gnesis de una
poltica pblica, lo que no implica
ningn juicio de valor sobre esta
aproximacin.

Un enfoque de
investigacin
en diez etapas
Como pasa con las polticas pblicas
mismas, la investigacin no es un
proceso perfectamente lineal! Sin em-
bargo, algunas de estas etapas son pa-
sos obligados en una estrategia de
investigacin. Por ello, es posible resaltar diez
etapas:

1. La puesta en marcha verdadera eleccin, se trata en realidad de definir bien

de un referencia!
de investigacin
De qu se trata? Del conjunto de los conceptos y de
las representaciones del mundo en funcin de las cua-
les el investigador va a construir el cuestionamiento
de su investigacin. En efecto, segn la imagen que
se haga de lo que debe ser una poltica pblica, no se
seleccionarn los mismos hechos como aquellos que
"generan problemas" y no se harn las mismas pre-
guntas. Es entonces a partir del referencial de investi-
gacin que se har la seleccin entre las tres grandes
aproximaciones anteriormente indicadas. Ms que una
el tipo de aproximacin donde uno se ubica y de eva-
luar sus consecuencias de manera que no se arran-
que por pistas falsas.
2. La definicin del campo
de investigacin
A este nivel no se trata todava de un objeto de in-
vestigacin en el sentido estricto de la palabra, sino
de la puesta en forma de las intuiciones del investi-
gador. El campo de investigacin aparece como un
entrecruzamiento de actores, de procedimientos, de
leyes y decretos, de tomas de posiciones, todava

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muy mal estructuradas. Es en este momento que los a
priori metodolgicos o ideolgicos van a desempe-
ar un papel protagnico, en la medida en que el in-
vestigador va a seleccionar, ms o menos conscien-
temente, las informaciones sin tratamiento de las
cuales dispone en funcin de su referencial de inves-
tigacin, es decir, en funcin de su formacin o en
funcin de sus presupuestos ideolgicos. As es
como se va a decidir el hecho de trabajar sobre "lo
social", sobre las polticas pblicas de inmigracin o
sobre las relaciones internacionales. La eleccin po-
dr igualmente hacerse en funcin de las posibilida-
des de financiamiento de la investigacin.
3. El anlisis de la literatura existente
sobre el tema
Esta tercera etapa tiene por objeto puntualizar acerca
del estado del conocimiento cientfico relativo al cam-
po escogido. Esta literatura puede ser de dos tipos:
a) La literatura cientfica, constituida por obras y artcu-
los en revistas cientficas.
b) La literatura especializada, dedicada al campo que
se quiere estudiar: prensa profesional o sindical,
boletines de asociaciones profesionales, etc.
No se trata en este momento de leer todo, sino de
hacer una primera evaluacin de las investigaciones
realizadas y del stock de las informaciones disponi-
bles. Es precisamente durante esta fase cuando se
averiguar si el tema contemplado ya est total o par-
cialmente tratado y si las fuentes escritas existen en
nmero suficiente.
4. La definicin de un cuestionamiento
instrumental
Se trata de formular una pregunta y definir un problema
que tenga sentido, tanto para los actores de las politi-
cas pblicas que se van a interrogar (decisores, altos
funcionarios, sindicalistas o representantes de gremios
profesionales), como para el investigador frente a su re-
ferencial. Es la puerta de entrada intelectual al objeto
de investigacin. Por ejemplo: Por qu se ha puesto
en marcha el ingreso mnimo de insercin?' Cul es la
accin de los departamentos en relacin con el medio
ambiente? Por qu se ha procedido a la reforma de la
poltica pblica agrcola? El inters de este tipo de
cuestionamiento es el de poder ser formulado directa-
mente a los primeros responsables que se van a encon-
trar, ubicndose en el campo de stos, Al mismo
tiempo, sirve de gua para la primera mirada a la litera-
tura especializada, pero no es todava el objeto de in-
vestigacin, porque no est articulado alrededor de una
verdadera pregunta cientfica.
5. La definicin de una puesta
de entrada institucional
Es intil precisar el carcter decisorio de este mo-
mento que va a determinar el rumbo de todo el resto
de la encuesta. Hay que escoger lo ms cuidadosa-
mente posible sus primeros interlocutores: de la cali-
dad de esos contactos depender la facilidad con la
cual uno podr, posteriormente, extender su red de
relaciones. Segn el tipo de cuestionamiento escogi-
do, se podr decidir hacer contacto con los funciona-
rios responsables del programa estudiado, o con los
hombres polticos que participan en la elaboracin
de la poltica pblica o con los actores sociales que
intervienen en el campo escogido. Hay que ser
consciente de la importancia de esta puesta de en-
trada para el desarrollo de la investigacin y, enton-
ces, para los primeros resultados de la misma: una
investigacin sobre el ingreso mnimo de insercin
no se va a iniciar de la misma manera si se empieza
por entrevistar a los altos responsables del Estado, a
los funcionarios rasos, a los hombres polticos o a los
trabajadores sociales. Si es positivo este primer con-
tacto, es entonces posible poner en marcha una en-
cuesta exploratoria con una decena de interlocutores,
con el fin de comprobar sus primeras intuiciones.
Esta encuesta debe permitirnos averiguar la concor-
dancia entre las preguntas hechas y el campo selec-
cionado: Es suficiente el acceso a las personas
1. El ingreso mnimo de insercin es un subsidio dado por el Es-
lado francs a un grupo de personas para facilitar su inser-
cin profesional (ola de los traductores).
responsables y a la documentacin (es decir, no hay
bloqueos)?, y sobre todo, el campo y el mtodo es-
cogidos son pertinentes en relacin con el cuestiona-
miento?
Tomando como base esta encuesta exploratoria,
es entonces posible delimitar el campo definitivo de la
encuesta: Cuntos actores se debern encuestar y
con qu plazo? Es el momento ideal para proponer, si
es el caso, un proyecto de investigacin a un organis-
mo de financiacin, aunque tambin es cierto que es-
tas condiciones ideales no estn siempre reunidas.
Durante la realizacin de la encuesta exploratoria y
con la lectura de la literatura, el cuestionamiento debe
empezar a evolucionar: se empieza a tomar distancia
frente a la vivencia de los actores. Las intuiciones se
transforman, poco a poco, en hiptesis.
6. Elaboracin de un cuestionamiento
de investigacin
En esta etapa, ya no se trata de formular simplemente
preguntas instrumentales, sino de construir una malla de
explicacin de la realidad bajo la forma de hiptesis sus-
ceptibles de ser verificadas por la encuesta definitiva. Es
agu donde uno constmye verdaderamente su objeto
investigacin, gracias al cruce de los primeros resultados
de la encuesta exploratoria con unas preguntas de natu-
raleza terica. En esta etapa de la reflexin, es particu-
larmente til redactar un texto que permita esbozar por
escrito las ideas y precisar esta difcil articulacin entre
el referencial de investigacin y las preguntas empricas
que la preencuesta ha generado.
7. Depuracin sistemtica
de la literatura especializada
Cualquier poltica pblica genera de manera directa o
indirecta un sinnmero de documentos escritos que es
necesario conocer. Notas y documentos internos de la
administracin, discursos y tomas de posicin de los
ministros o de los responsables polticos, circulares,
proyectos de ley, decretos, transcripciones de los de-
bates parlamentarios, informes de las comisiones del
Parlamento, es una lista sin fin... Es en esta etapa
cuando se puede empezar a depurar de manera siste-
mtica la prensa especializada, trtese de la prensa
ministerial (boletines de informacin), la prensa profe-
sional (peridicos sindicales o gremiales), la prensa
cuaslprofesional (peridicos especializados en un
campo), o la prensa asociativa. Es evidente que se
trata de un trabajo bastante dispensioso, sobre todo si
el periodo de estudio es relativamente largo y se bus-
ca ser exhaustivos, pero el trabajo vale la pena. Con-
trario de lo que se podra creer, pocas informaciones
-en cuanto a politicas pblicas se refiere- quedan en
efecto realmente secretas, salvo, claro est, el caso
de algunas politicas pblicas como las de defensa.
Como regla general, los actores, ya sean hombres po-
lticos o responsables profesionales, dicen y escriben
casi todo lo que el investigador necesita saber. El pro-
blema es, ms bien, seleccionar de entre la gran masa
de informaciones, ms o menos contradictorias, difun-
didas por todas partes y que forman "un ruido de fon-
do" considerable.
8. La entrevista con los actores
de la decisin
Se trata de encontrar a los individuos que han partici-
de
pado en la puesta en marcha y en la aplicacin de la
poltica pblica estudiada: hombres polticos, funcio-
narios pblicos, representantes de grupos profesio-
nales o de asociaciones, trabajadores sociales,
militantes polticos. Una vez ms, la lista es infinita.
Solamente digamos que, considerando los lmites de
tiempo y de dinero disponibles para la investigacin,
es mejor excederse en el nmero de entrevistados
que pecar por defecto.
A la inversa de la tcnica anterior, la entrevista da
menos informacin de lo que se podra imaginar, aun-
que haya excepciones: a menudo, la memoria de los in-
terlocutores falla y, peor an, confunden las fechas y
tienen la tendencia a reconstruir a posteriori su papel
en la decisin, en caso de fracaso, para minimizarlo, y
en caso de xito, para valorizarlo. Ms grave que lo an-
terior, van a tender a modificar su discurso en funcin
de los deseos supuestos del investigador. Asi mismo,
un funcionario que ha cambiado de puesto posteriori a
los eventos por los cuales se le interroga, tendr la
tendencia a reconstruir la historia de la decisin en
funcin de sus nuevas responsabilidades.
Se entiende, entonces, por qu las dos tcnicas (la
depuracin de la prensa y las entrevistas) deben ser utili-
zadas paralelamente. La entrevista permite decodificar la
accin de los decisores y jerarquizar la masa de informa-
cin recolectada durante la depuracin de la prensa y de
los varios tipos de texto. Por el contrario, la lectura de la
prensa, permite dar una fecha precisa y averiguar las
afirmaciones de los actores de la decisin.
9. La lectura de la literatura cientfica
Es un poco arbitrario hablar de una "etapa", pues en rea-
lidad esta lectura acompaa todo el trabajo de investiga-
cin. Pero no sobra recordar la necesidad de un barrido
-lo ms amplio posible- del campo de estudio propia-
mente dicho, porque para el investigador es la forma de
escapar al encasillamiento en el discurso de su objeto de
estudio que lo amenaza en este momento. En efecto, en
la medida en que el conocimiento del campo aumenta y
crece la familiaridad del investigador con los actores, se
vuelve mayor el riesgo de adoptar el lenguaje de los ac-
tores y de perder su distancia critica frente al objeto (eso
no impide al investigador tomar posicin frente a tal o
cual politica pblica, pero ese es otro problema). Por las
mismas razones, en esta etapa es bienvenido el hecho
de recurrir a una perspectiva histrica.
10. La redaccin del documento final
Bien sea que se trate de un informe, una tesis o una
memoria, es siempre la ocasin para proceder a una
nueva evaluacin de las hiptesis iniciales, para vol-
ver a centrar el cuestionamiento, a la luz de los cono-
cimientos adquiridos en cuanto al funcionamiento
efectivo de las politicas pblicas estudiadas y. final-
mente, para definir de nuevo su referencial de investi-
gacin, antes de lanzarse a nuevas aventuras.
Una vez ms, es necesario precisar que este de-
sarrollo no debe seguirse al pie de la letra, Por el con-
trario, hay que tener conciencia de que el momento
estratgico de la investigacin sobre politicas pbli-
cas, es cuando va a realizarse la articulacin entre, de
una parte, un cuestionamiento de investigacin articu-
lado alrededor de un enfoque terico (y, por consi-
guiente, de conceptos), que slo permite superar el
discurso de los actores que intervienen en el campo
de estudio, y, de otra parte, la puesta en marcha de
una encuesta metdica coherente, frente al cuestiona-
miento (es decir, frente al objeto de investigacin).
Ahora bien, este proceso es necesariamente largo y
difcil. Hay que insistir como conclusin en la inevita-
ble distorsin entre el tiempo de la decisin politica,
que es corto, y el tiempo de la investigacin, que tiene
una temporalidad mucho ms larga. Este desfase es
fuente de numerosos malentendidos entre actores e
investigadores, que slo un mejor conocimiento reci-
proco puede atenuar