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GOVERNOS

QUE SERVEM
Inovaes que esto melhorando a prestao
de servios aos cidados

Pedro Farias
Stephen Goldsmith, Maryantonett Flumian,
Gustavo Mendoza, Jane Wiseman,
Miguel Porra, Paula Castillo Pez,
Ana Catalina Garca e Gustavo Zanabria Escola N
GOVERNOS
QUE SERVEM
Inovaes que esto melhorando a prestao
de servios aos cidados

Editor:
Pedro Farias

Autores:
Pedro Farias, Stephen Goldsmith, Maryantonett Flumian, Gustavo Mendoza, Jane Wiseman,
Miguel Porra, Paula Castillo Pez, Ana Catalina Garca e Gustavo Zanabria
Catalogao na fonte fornecida pela
Biblioteca Felipe Herrera
do Banco Interamericano de Desenvolvimento

Governos que servem: inovaes que esto melhorando a prestao de servios aos cidados / Pedro Farias,
Stephen Goldsmith, Maryantonett Flumian, Gustavo Mendoza, Jane Wiseman, Miguel Porra, Paula Castillo Pez, Ana
Catalina Garca, Gustavo Zanabria.
p. cm. (Monografia do BID ; 489)
Inclui referncias bibliogrficas.
1. Public utilities-Technological innovations-Latin America. 2. Public utilities-Technological innovations-Caribbean Area.
3. Internet in public administration-Latin America. 4. Internet in public administration-Caribbean Area. I. Farias, Pedro. II.
Goldsmith, Stephen. III. Flumian, Maryantonett. IV. Mendoza, Gustavo. V. Wiseman, Jane. VI. Porra, Miguel. VII. Castil-
lo Pez, Paula. VIII. Garca, Ana Catalina. IX. Zanabria, Gustavo. X. Banco Interamericano de Desenvolvimento. Diviso
de Capacidade Institucional do Estado. XI. Srie.
IDB-MG-489

Cdigo de publicao: IDB-MG-489


Classificaes JEL: H110, H49, O20, O30, 038
Palavras-chave: gerenciamento, governo centrado no cidado, inovao pblica, integrao, integrao da informao,
prestao de servios pblicos, servios pblicos transacionais, simplificao, solues digitais, tecnologias da
informao e comunicao, procedimentos

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Banco Interamericano de Desenvolvimento


1300 New York Avenue, N.W.
Washington, D.C. 20577
www.iadb.org
NDICE

Prlogo.............................................................................................................................ix

Prefcio.......................................................................................................................... xiii

Sobre os autores........................................................................................................... xvii

1. Reconstruindo a relao:
o novo protagonismo do cidado na gesto pblica..................................................... 1

Pedro Farias e Miguel Porra

A inovao como resposta e desafio no setor pblico................................................ 1

Um novo cidado que exige uma nova relao.......................................................... 2

Bons servios: o caminho mais curto para a confiana cidad................................... 4

As lacunas de capacidades indicam um longo caminho para a regio....................... 6

Um livro sobre histrias de governos que servem os cidados


e suas lies............................................................................................................. 9

2. Saber mais: um marco conceitual e analtico para melhorar


a prestao de servios................................................................................................... 11
Stephen Goldsmith e Paula Castillo Pez

Gesto do trabalho................................................................................................. 12

Inventrio de casos de inovao............................................................................. 12

Seleo de casos.................................................................................................... 13

Matriz analtica....................................................................................................... 16

3. Entendendo o que funcionou: tendncias e lies


na prestao de servios................................................................................................ 21
Pedro Farias, Ana Catalina Garca e Gustavo Zanabria

v
Uma viso geral da experincia internacional recente............................................. 21

Os vetores da inovao centrada no cidado.......................................................... 21

Construindo um modelo de interveno rumo transformao centrada


no cidado.............................................................................................................. 33

Anexo 3.1. Estratgias para a melhoria da prestao de servios............................ 37

4. Integrar para servir melhor: o desafio de obter uma viso nica


do cidado...................................................................................................................... 39
Jane Wiseman

Introduo.............................................................................................................. 39

Recomendaes gerais.......................................................................................... 42

Antes de comear................................................................................................... 44

Recomendaes para o planejamento do projeto................................................... 46

Recomendaes para o desenho do projeto........................................................... 48

Recomendaes para a gesto de projetos............................................................ 49

Recomendaes para uma mudana organizacional.............................................. 51

Concluses............................................................................................................ 52

5. Estratgias de simplificao administrativa como ferramentas


para melhorar a prestao de servios pblicos ............................................................ 55
Gustavo Mendoza

Introduo.............................................................................................................. 55

Da desregulao governana regulatria............................................................. 55

A regulao e a simplificao administrativa........................................................... 58

Estratgias de simplificao administrativa para melhorar a prestao


de servios pblicos................................................................................................ 60

Lies aprendidas na implementao de estratgias de


simplificao administrativa.................................................................................... 64

Concluses............................................................................................................ 66

vi
6. Gesto da prestao de servios integrados:
Primeiro, os cidados.................................................................................................... 69
Maryantonett Flumian

Introduo.............................................................................................................. 69

Primeiro, os cidados,............................................................................................ 69

Service Canada...................................................................................................... 71

Concluses............................................................................................................ 78

Anexo 6.1. Modelo de maturidade da prestao integrada de servios.................... 80

7. A jornada para melhorar a experincia do cidado:


uma agenda em contnua evoluo.............................................................................. 83
Pedro Farias

As tecnologias so fundamentais, mas no suficientes........................................... 83

Conhecer, aplicar, medir, avaliar e conhecer mais:


um ciclo virtuoso de aprendizagem......................................................................... 86

Criando ambientes para a inovao........................................................................ 89

vii
PRLOGO

A
s transformaes econmicas, sociais e tecnolgicas pelas quais passam os
mais variados pases do mundo possuem um denominador comum: a presso
para que o Estado sirva populao de forma eficiente, efetiva e abrangente. O
lanamento em portugus da publicao Governos que Servem, do Banco Interameri-
cano de Desenvolvimento, alinha-se aos esforos conduzidos pela Escola Nacional de
Administrao Pblica ENAP, juntamente com o Ministrio do Planejamento, Desen-
volvimento e Gesto, para que tenhamos um governo orientado para a qualificao e
melhoria dos servios pblicos.
A desburocratizao do servio pblico e a simplificao do acesso de pessoas
e empresas aos seus direitos junto esfera pblica so objetivos permanentes de todos
governos. A centralidade desta aspirao um desafio aos pases latino americanos, que
se encontram ainda no processo de construo e profissionalizao de seus Estados Na-
cionais. Esse processo hoje distinto das iniciativas semelhantes ocorridas no sculo XX.
O componente tecnolgico, mais especificamente digital, a grande mudana.
Esses desafios so distintos conforme os tipos de regimes: presidencialistas ou
parlamentaristas. E, mais importante, federaes ou estados unitrios. Alm disso, a es-
cala dos pases, combinada com seus processos histricos, afeta o grau de ownership do
Estado pelos cidados. Este tradicionalmente o conflagrado debate sobre democracia
na Amrica Latina. Em um Estado distante de seus cidados, que no capaz de apoiar
o desenvolvimento de mercados, a incluso social e o florescimento de empresas e em-
preendimentos familiares sero sempre vulnerveis ao populismo e ao autoritarismo.
Cidados e empresas vivem realidades nicas, mas so obrigados a interagir com
governos de diferentes instncias, que em geral so altamente fragmentados. Experin-
cias como one-stop-shop tem se multiplicado no mbito estadual e municipal. A revoluo
digital traz essas iniciativas para o centro das polticas de governo
Laboratrios de inovao em vrios pases comeam a disseminar prticas ino-
vadoras sob os mais diversos guarda-chuvas tais como design thinking, nudge, eviden-
ce-based policy making. Dentre os elementos comuns a todas destaca-se o desenvolvi-
mento de empatia em relao aos cidados e empresrios, com base em fundamentos
concretos mensurveis e verificveis. Isto significa uma nova forma de se modelarem

ix
novas polticas pblicas e de se revisarem as existentes. A revoluo digital potencializa,
barateia, simplifica e massifica essas possibilidades.
Os servios pblicos devem ser pensados, desde a concepo da poltica pbli-
ca, para que sejam prestados de forma digital, sem deixar ningum para trs. Devemos
superar, na Amrica Latina e em outras regies, as tentativas errticas de transposio
de servios para a era digital, que se pautaram em sua essncia pela digitalizao de
documentos fsicos ou pela criao de sistemas de gerenciamento por computador dos
trmites burocrticos j existentes.
O Banco Interamericano de Desenvolvimento possui um papel importante na dis-
cusso da transformao para um governo como plataforma, que explora as capacidades
disponveis e instaladas no setor privado e sociedade civil, estimulando economia e ino-
vao e, ao mesmo tempo, destravando processos, liberando recursos e gerando ganhos
de produtividade para todos envolvidos.
Para os governos atuarem como plataformas compartilhadas de prestao de ser-
vios, o requisito fundamental o da transparncia e acesso aos dados a todos interessa-
dos. A inovao, a mobilizao das competncias coletivas, o cruzamento e a integrao
das bases de dados s podem ocorrer em um ambiente de abertura das informaes, de
modo a que sejam dadas as condies para a explorao do potencial de transformao
propiciado pela prpria dinmica de funcionamento do governo.
A ENAP espera que a publicao e sua disseminao sejam transformadoras, tra-
zendo novas formas de olhar para solues de problemas nos governos federal, estadual
e municipal no Brasil. H uma grande oportunidade frente para que construamos con-
fiana entre as instituies e para que possamos compartilhar instrumentais de tecnologia
comuns, como verificao de identidades, ferramentas de busca, meios de pagamento,
dentre outros, liberando tempo e recursos para que comecemos a fazer conexes novas
e trazer novos registros para a burocracia, como questes de gnero, escassez de aten-
o, sustentabilidade ambiental e outros desafios de polticas pblicas para o sculo XXI.
Esta publicao consolida a trajetria do BID de suporte melhoria contnua das
instituies latino-americanas, importantes para o desenvolvimento dos pases da regio.
A ENAP agradece ao Banco essa oportunidade, mais uma das iniciativas que no nos
deixam esquecer que os cidados e as empresas so o centro das polticas pblicas e
dos servios pblicos dos Estados do continente.

Francisco Gaetani
Presidente da Escola Nacional de Administrao Pblica

x
xi
PREFCIO

A
inovao deve estar no cerne da reinveno do Estado moderno e da
modernizao da gesto pblica, especialmente em tempos de austeridade
fiscal e restries oramentrias. A desacelerao econmica da Amrica Latina
e do Caribe torna ainda mais premente a necessidade de melhorar a qualidade do gasto
e tornar o Estado mais gil.
Considere-se que obras de arte so sempre trabalhos inacabados. No incio do
sculo XVI, na Itlia renascentista, o Papa Jlio II encarregou Michelangelo de pintar o
teto da Capela Sistina. Inicialmente, o artista se recusou pela magnitude da tarefa. Mas
depois de aceitar o projeto e diante da reiterada insistncia de Jlio II para que lhe des-
se uma data para o trmino da obra, o artista dava sempre a mesma resposta lacnica
quando terminar. A tarefa de reformar o Estado e modernizar a gesto pblica no
uma obra-prima como a Capela Sistina, mas uma tarefa interminvel.
Os cidados esto cada vez mais exigentes e tm expectativas mais altas em
relao no apenas qualidade dos servios pblicos que o Estado lhes deve prestar,
mas tambm integridade na gesto dos recursos pblicos. Isso devido, em parte,
existncia de uma sociedade cada vez mais jovem e digitalizada, nascida na democracia
e que exige respostas imediatas. No se trata de gastar mais, mas de gastar melhor.
Muitas vezes, a capacidade do setor pblico para inovar questionada. No
entanto, a globalizao das economias e a digitalizao das sociedades esto redefinindo
as interaes entre cidados, governos e empresas, permitindo inovao encontrar
mais espao para prosperar no setor pblico. Recuperar a confiana nos governos im-
plica necessariamente transformar essas relaes e estabelecer modelos dinmicos de
criao conjunta de valor pblico. A inovao no pode estar em dissonncia com o setor
pblico. Ela deve ser o elemento catalisador para a adoo de um novo contrato social
que fortalea a participao cidad.
Estamos testemunhando o esgotamento dos modelos de gesto pblica cons-
trudos sob a lgica burocrtica tradicional. Nas palavras de John Micklethwait e Adrian
Wooldridge, estamos na quarta revoluo para reinventar o Estado. Nesse contexto, as
aes do Estado devem estar voltadas para o cidado, o que representa uma verdadeira
revoluo coprnica do conceito weberiano de burocracia. Isso extrapola a revoluo
gerencial da nova gesto pblica. A reforma regulatria e a simplificao administrativa

xiii
adquirem uma nova dinmica para produzir um Estado mais gil e para desburocrati-
zar a ao pblica. A transformao digital da administrao pblica um dos pilares
dos ltimos processos de modernizao da gesto pblica. Nessa transformao, as
inovaes tecnolgicas so o motor da mudana para integrar a perspectiva do cidado e
promover o estabelecimento de processos que atendam suas expectativas.
Esta publicao uma contribuio para o debate atual sobre a reinveno do
Estado e a digitalizao dos servios, apresentando algumas iniciativas inovadoras intro-
duzidas pelos governos em seus esforos para recuperar a confiana cidad por meio de
uma melhor prestao de servios pblicos. O texto detalha lies aprendidas e articula
recomendaes de polticas para redirecionar os servios pblicos para o bem-estar dos
cidados. O fio condutor desta iniciativa a busca de uma melhor interao entre gover-
nos e cidados, com vistas obteno de Estados centrados na sua populao.
No Captulo 1, Pedro Farias e Miguel Porra apresentam o contexto atual em que
polticos, servidores pblicos, cidados, empresrios e acadmicos contribuem para criar
ambientes nos quais a ao governamental seja mais eficaz, eficiente e aberta, com nfa-
se na prestao de servios pblicos de qualidade. Os autores mostram que os cidados
esto mais informados e tm expectativas mais elevadas. Portanto, os desafios enfren-
tados pelos governos da regio para atender essas expectativas so cada vez maiores,
como uma fuite en avant, ou seja, uma fuga para a frente.
No Captulo 2, Stephen Goldsmith e Paula Castillo abordam o marco conceitual
para analisar a prestao de servios pblicos, incluindo a definio de servios transa-
cionais, os critrios para a seleo de casos a serem estudados e a anlise de prticas
inovadoras. Esse marco analtico, desenvolvido em colaborao com o Centro Ash para
a Governana Democrtica e Inovao, da Universidade de Harvard, prope uma abor-
dagem integral centrada no cidado para tratar das vrias dimenses da melhoria da
prestao de servios.
No Captulo 3, Pedro Farias, Catalina Garca e Gustavo Zanabria apresentam as
principais concluses e lies aprendidas a partir dos estudos de caso selecionados, com
base no marco analtico descrito no captulo anterior. Os autores identificam as tendn-
cias e os fatores que condicionam a eficcia das intervenes governamentais, como,
por exemplo, desenvolvimento de novas tecnologias, articulao governamental, marcos
regulatrios e modelo de gesto. Com base nessas anlises foram identificados trs im-
portantes vetores para a inovao em servios pblicos: integrao, simplificao e
gerenciamento.
Cada um desses vetores examinado em profundidade por trs especialistas nos
captulos 4, 5 e 6. No captulo 4, Jane Wiseman descreve os processos de reforma e mo-
dernizao que visam integrao da informao, que muitas vezes est fragmentada
nos governos, na busca de uma viso nica do cidado. A autora destaca os elementos
tecnolgicos e institucionais necessrios para que os dados fluam para alm dos silos go-
vernamentais, e destaca a importncia de um planejamento rigoroso na implementao
de reformas.

xiv
No Captulo 5, Gustavo Mendoza apresenta um esquema geral para a formulao
e a implementao de estratgias de simplificao administrativa. Para tanto, expe as
ferramentas mais importantes que vm sendo usadas nas estratgias de simplificao
no nvel internacional. O autor conclui que qualquer estratgia de simplificao requer
apoio poltico do mais alto nvel, bem como que se estabeleam mecanismos eficazes de
coordenao interinstitucional e se definam mecanismos de quantificao que permitam
comunicar ao pblico resultados tangveis.
No Captulo 6, Maryantonett Flumian prope que os governos modernizem a pres-
tao de servios, substituindo o foco tradicional em instituies e programas pelo foco no
cidado. Nesse tipo de modelo preciso que haja um alinhamento e uma coordenao
permanentes entre os rgos pblicos, para que o foco das reformas permanea nos
cidados. Esse alinhamento deve ser reforado no nvel poltico e democrtico com mo-
delos de governana, mtricas de desempenho e oramentos compartilhados. Tambm
preciso fomentar uma cultura de excelncia no servio entre os servidores pblicos. Ou
seja, o gerenciamento cotidiano fundamental para a modernizao dos servios pbli-
cos com um foco permanente no cidado.
Finalmente, no captulo 7 Pedro Farias consolida as principais concluses deste
estudo e destaca algumas perspectivas para integrar a inovao prestao de servios
pblicos e atuao do Estado. O autor destaca, em particular, que os trs vetores
identificados funcionam de forma interconectada e sinrgica, na medida em que a
inovao estimulada por um deles em geral incentiva a inovao nos demais. De acordo
com Farias, para enfrentar os desafios da economia digital, as tecnologias so fundamen-
tais, mas no suficientes. Os governos precisam desenvolver suas capacidades e forta-
lecer sua institucionalidade na prestao de servios. O autor tambm argumenta que a
inovao na prestao de servios pblicos deve apoiar-se na institucionalidade do setor
pblico, para que as solues inovadoras ganhem escala e sustentabilidade.
Este trabalho, liderado por Pedro Farias, faz parte da agenda de conhecimento
da Diviso de Inovao para Servir o Cidado do BID sobre a modernizao da gesto
pblica para melhorar os servios aos cidados. Com esta publicao, o Banco busca
enriquecer o debate sobre as estratgias e ferramentas dos governos da regio em sua
trajetria de transformao para atender s expectativas dos seus cidados. Em suma,
trata-se de restabelecer a confiana dos cidados no Estado.

Carlos Santiso
Chefe da Diviso de Inovao para Servir o Cidado
Setor de Instituies para o Desenvolvimento
Banco Interamericano de Desenvolvimento

xv
SOBRE
OS AUTORES

Pedro Farias, Especialista Principal em Modernizao do Estado


Diviso de Inovao para Servir o Cidado
Setor de Instituies para o Desenvolvimento
Banco Interamericano de Desenvolvimento

Sua formao acadmica inclui graduao em Engenharia Civil e mestrado em Admi-


nistrao Pblica pela Universidade de Braslia, bem como cursos de especializao na
Escola Nacional de Administrao Pblica (ENAP), Universidade George Washington e
Universidade Carleton. Foi servidor pblico federal brasileiro durante 13 anos, tendo ocu-
pado vrios cargos em diferentes rgos como, por exemplo, Diretor da Secretaria de Re-
forma do Estado e Secretrio-Geral Adjunto do Ministrio de Planejamento, Oramento e
Gesto. Publicou vrios artigos e participou de painis em inmeros eventos sobre gesto
pblica e financeira, prestao de servios pblicos, governana regulatria, servio civil
e reforma do Estado. Desde 2003 trabalha no Banco Interamericano de Desenvolvimento
(BID), apoiando os governos latino-americanos em projetos e coordenando estudos analti-
cos relacionados com a governana e a capacidade institucional dos governos.

Stephen Goldsmith, Professor Daniel Paul de Prtica do Governo


Centro Ash para a Governana Democrtica e Inovao
Escola de Governo John F. Kennedy
Universidade de Harvard

Professor de Prtica de Governo e Diretor do Programa de Inovao no Governo Ameri-


cano da Escola de Governo John F. Kennedy, da Universidade de Harvard. Atualmente
diretor do projeto Data-Smart City Solutions, que destaca os esforos dos governos locais
no uso de novas tecnologias, conectando os avanos no uso de anlise de megadados com
contribuies da comunidade para transformar a relao entre governo e cidados. Foi
vice-prefeito da cidade de Nova York e prefeito de Indianpolis. Tambm foi o principal as-
sessor de poltica nacional na campanha de George W. Bush em 2000, presidente da Cor-
porao para o Servio Nacional e Comunitrio e promotor no condado de Marion, Indiana,
entre 1979 e 1990.

xvii
Maryantonett Flumian, Presidente
Instituto de Governana do Canad

Presidente do Instituto de Governana do Canad, Maryantonett Flumian tem mais


de 20 anos de experincia como gestora snior no nvel de vice-ministrio no servio
pblico federal canadense, e foi a primeira vice-ministra da Service Canada. Sua pes-
quisa atual tem como foco temas de liderana, colaborao, governana e o poten-
cial transformador da tecnologia, principalmente na rea de servios para o cidado.
Tambm membro do Conselho Consultivo do Grupo de Polticas Pblicas da Escola
de Governo John F. Kennedy, da Universidade de Harvard. Tem mestrado em Histria
e concluiu todas as provas para o doutorado em Histria na Universidade de Ottawa.

Gustavo Mendoza, Subdiretor de Projetos de Parceria Pblico-Privada (PPP)


Instituto de Seguridade e Servios Sociais dos Trabalhadores do Estado no Mxico

Sua experincia anterior inclui o cargo de Coordenador Geral de Manifestaes de Impac-


to Regulatrio da Comisso Federal de Melhoria Regulatria (Cofemer), da Secretaria de
Economia, bem como economista da Unidade de Governana Pblica e Desenvolvimento
Territorial da Organizao para a Cooperao e o Desenvolvimento Econmico (OCDE).
formado em direito pela Universidade Nacional Autnoma do Mxico e tem mestrado em
Administrao Pblica pelo CIDE e bacharelado em Economia pelo Instituto Tecnolgico de
Monterrey. Tambm possui especializao em projetos de PPP, Anlise Econmica do Di-
reito, Direito Constitucional e Parlamentar, e professor de Avaliao Socioeconmica de
Projetos no Instituto Tecnolgico de Monterrey, Campus Cidade do Mxico.

Miguel Porra, Especialista Lder em Modernizao do Estado


Diviso de Inovao para Servir o Cidado
Setor de Instituies para o Desenvolvimento
Banco Interamericano de Desenvolvimento

Especialista em governo eletrnico do BID, Miguel Porra exerceu funes como Especia-
lista em Governo Eletrnico (2002-13) no Departamento de Gesto Pblica Efetiva (DGPE)
da Organizao dos Estados Americanos (OEA). Anteriormente foi Diretor de Relaes Go-
vernamentais para a Amrica Latina na empresa GovWorks, com sede em Nova York, onde
liderou vrios projetos eletrnicos na regio. Antes de chegar aos Estados Unidos, residiu
em Montevidu, Uruguai, onde foi responsvel por projetos relacionados tecnologia e ao
setor pblico para o governo espanhol (Agncia Espanhola de Cooperao Internacional
para o Desenvolvimento, AECID) e Naes Unidas (Pnud). bacharel em Economia e
Administrao de Empresas pela Universidade de Oviedo (Espanha) e tem mestrado em
Administrao de Empresas pela Thunderbird School of Global Management.

xviii
Jane Wiseman, Pesquisadora em Inovaes no Governo dos Estados Unidos
Centro Ash para a Governana Democrtica e Inovao
Escola de Governo John F. Kennedy
Universidade de Harvard

Dirige o Instituto para a Excelncia no Governo, empresa de consultoria sem fins lucrativos
com sede em Boston (EUA), dedicada a melhorar o desempenho do governo. Presta as-
sistncia tcnica s cinco cidades vencedoras da primeira edio do Desafio de Prefeitos
2013 da Bloomberg Philanthropies e tem 25 anos de experincia ajudando a melhorar a
capacidade operacional dos governos. Seu trabalho de consultoria anterior inclui a formu-
lao de uma estratgia organizacional, gesto de desempenho e estratgia de governo
eletrnico para IBM, Accenture e Price Waterhouse. bacharel em Governo pelo Smith
College e tem mestrado em Polticas Pblicas pela Escola de Governo John F. Kennedy, da
Universidade de Harvard.

Paula Castillo Pez, Consultora


Diviso de Monitoramento de Estratgias
Escritrio de Planejamento Estratgico e Eficcia no Desenvolvimento
Banco Interamericano de Desenvolvimento

Tem mestrado em Polticas Pblicas pela Universidade de Harvard e bacharelado em


Economia pela Universidade de Suffolk. consultora do Escritrio de Planejamento Es-
tratgico e Eficcia no Desenvolvimento do BID, tendo trabalhado em temas de inovao
e governo eletrnico para a Diviso de Inovao para Servir o Cidado, tambm do BID.
Anteriormente havia trabalhado com organizaes voltadas para a inovao tanto no setor
pblico como no setor privado, incluindo ReD Associates e Ashoka.

Gustavo Zanabria, Consultor


Diviso de Inovao para Servir o Cidado
Setor de Instituies para o Desenvolvimento
Banco Interamericano de Desenvolvimento

Foi consultor para a Unidade do relatrio do Banco Mundial Doing Business. Sua experin-
cia inclui temas de competitividade, inovao e boa governana. Trabalhou na Diretoria Ge-
ral de Assuntos de Economia Internacional, Concorrncia e Produtividade, do Ministrio de
Economia e Finanas do Peru, onde se destacou como especialista na rea de facilitao
do comrcio e simplificao administrativa. Foi pesquisador nas reas de incluso finan-
ceira e comrcio internacional em diferentes organizaes internacionais. bacharel em
Economia pela Universidade do Pacfico (Lima, Peru) e tem mestrado em Administrao
Pblica e em Economia pela Universidade de Syracuse, em Nova York.

xix
Ana Catalina Garca de Alba, Consultora
Diviso de Inovao para Servir o Cidado
Setor de Instituies para o Desenvolvimento
Banco Interamericano de Desenvolvimento

Consultora do BID em temas relacionados com governo aberto, governo eletrnico e inova-
o no setor pblico. Tem experincia em cooperao internacional para o desenvolvimen-
to, com foco em temas associados aos processos de democratizao da Amrica Latina.
Trabalhou no Escritrio para a Preveno e Recuperao de Crises e no Projeto Anlise
Poltica e Cenrios Prospectivos, do Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimen-
to (Pnud) e no Programa de Dilogo Poltico da Fundao Friedrich Ebert, no Mxico. Tem
mestrado em Geografia, com especializaes em Soluo de Controvrsias e Desenvolvi-
mento Internacional, pela Universidade da Carolina do Norte em Chapel Hill.

xx
1 Reconstruindo a relao
O novo protagonismo do cidado
na gesto pblica
Pedro Farias e Miguel Porra

A inovao como resposta e desafio no setor pblico

O esteretipo do servidor pblico desmotivado e resistente a mudanas, que trabalha em


rgos pblicos desconectados das expectativas sociais e responsvel por processos
complexos e onerosos, uma imagem amplamente difundida h sculos em nossas so-
ciedades. Alm da percepo popular, autores reconhecidos1 h dcadas vm reforando
essa imagem, destacando a dificuldade para inovar como algo inerente ao setor pblico.
No entanto, embora a complexidade do ambiente em que operam os atores gover-
namentais tenha historicamente dificultado a inovao, uma breve retrospectiva histrica
permite contestar essa imagem. No campo cientfico, algumas das principais inovaes
das ltimas dcadas foram geradas no mbito do setor pblico, embora hoje estejam sendo
exploradas e ampliadas pela iniciativa privada. A ttulo de exemplo, os projetos que geraram
a Internet, o mapeamento do genoma humano e o georreferenciamento por satlite foram
desenvolvidos e implementados no governo dos Estados Unidos.2 Acrescente-se a isso
grandes programas de vacinao criados e executados pelos governos, que reduziram sig-
nificativamente a incidncia de doenas em todo o mundo. Tambm foram desenvolvidas
tcnicas de gesto para grandes projetos governamentais, que posteriormente ganharam
vasta aplicao no setor privado.
Esses casos so apenas alguns exemplos que mostram como possvel inovar no
setor pblico, embora seja difcil. Na verdade, a inovao ganhou fora nas ltimas dca-
das como uma resposta necessria em organizaes pblicas e privadas, impulsionada
pelo ritmo acelerado de mudanas nos ambientes poltico, econmico e social. Solues
construdas h dcadas ou anos tornam-se obsoletas com uma rapidez jamais vista na his-
tria da humanidade. Fenmenos como a globalizao dos mercados, a economia digital e
as redes sociais modificam as atitudes e a dinmica das relaes entre cidados, governos
e empresas, criando novas formas de colaborao e a consequente incerteza decorrente
da mudana permanente.

1
Para reflexes sobre a natureza conservadora dos rgos estatais, ver: Schumpeter (1942); Van Gunsteren (1976); Scott (1998).
2
Trata-se dos projetos desenvolvidos nos seguintes rgos do Governo dos Estados Unidos: Defense Advance Research
Projects Agency (DARPA) (Internet), Departamento de Energia e National Institute of Health (genoma humano) e Departa-
mento de Defesa (global positioning systems [GPS]).

1
Ambientes cada vez mais dinmicos exigem que as organizaes e os indivduos
se adaptem constantemente tanto no setor pblico como no setor privado. Nesse contex-
to, a inovao no pode ser vista como um fim, mas como uma oportunidade para fazer as
mesmas coisas de forma diferente ou fazer coisas diferentes visando consecuo, de for-
ma mais eficiente e eficaz, dos objetivos de uma organizao.
Nessa busca, as respostas do setor privado surgem em contextos em que h incen-
tivos razoavelmente convergentes, de acordo com a necessidade de assumir riscos ineren-
tes ao negcio e gerar receitas superiores aos custos operacionais, como forma de sobre-
viver em mercados cada vez mais competitivos e proporcionar lucros aos empresrios ou
dividendos aos acionistas. Assim, Schumpeter (1942) definiu inovao como um processo
de destruio criativa essencial para qualquer sistema capitalista.
Por outro lado, segundo Pollitt (2011), a pouca preciso com que a inovao foi de-
finida, aplicada e medida no setor pblico, a coloca na categoria de conceito vital porm
vago. Sem dvida, a complexidade e a tenso permanente gerada por incentivos no
alinhados e com frequncia opostos que condicionam a ao governamental, tornam mais
espinhosos os processos de adaptao a mudanas.
Interesse pblico um conceito subjetivo em torno do qual muitas vezes difcil
obter consenso; os recursos administrados so de terceiros e foram obrigatoriamente ar-
recadados por meio de impostos ou taxas; as presses polticas so permanentes e mui-
tas vezes contraditrias; os atores com autoridade para tomar decises estratgicas tm
mandatos temporrios definidos e desvinculados dos perodos de amadurecimento dos
resultados de suas decises. Alm disso, bens e servios so geralmente fornecidos em
ambientes no competitivos, e as regras de funcionamento e os mecanismos de controle
organizacional so estabelecidos por leis que buscam garantir a padronizao, segurana
e estabilidade dos processos de trabalho, reduzindo o espao para a criatividade e desesti-
mulando a assuno de riscos.
Apesar das dificuldades geradas por essas condies, a inovao consegue en-
contrar espaos para florescer e prosperar no setor pblico, como mostram os prximos
captulos.

Um novo cidado que exige uma nova relao

A busca de adaptao ao novo ambiente gerado pelas mudanas sociais e econmicas foi
um dos fatores que impulsionaram a adoo de novos princpios nas reformas empreen-
didas por muitos governos nas ltimas duas dcadas e os levaram a migrar dos conceitos
da Nova Administrao Pblica (NPM, por sua sigla em ingls) para os conceitos da assim
chamada governana pblica, na qual ganham protagonismo valores como igualdade, li-
berdade e participao. Enquanto a NPM preceituava a introduo de tcnicas gerenciais,
medio, concorrncia e delegao para aumentar a eficincia e a eficcia, o marco con-
ceitual da governana pblica valoriza a negociao e a cooperao entre os vrios atores
pblicos e privados, incentivando a participao e a interao em sistemas multicntricos
ou redes.

2
Esse marco tem facilitado a adequao da ao governamental a uma transforma-
o social ainda em curso, que tem um forte impacto no contedo e na percepo dessa
ao. Mudanas no perfil e na atitude dos cidados neste sculo tm gerado uma presso
crescente sobre os governos. Variaes demogrficas, um maior nvel educacional,3 mais
acesso informao e capacidade ilimitada de estabelecer conexes se combinam para
gerar um cidado mais bem informado, mais consciente dos seus direitos, mais participati-
vo e, portanto, mais exigente.
Como mostra o Grfico 1.1, elaborado a partir do Relatrio Global de Informao
Tecnolgica do Frum Econmico Mundial, o aumento no uso de tecnologias da informa-
o e comunicao (TIC) pelo setor pblico tem se mantido estvel. No entanto, os cida-
dos esto adotando essas novas tecnologias a um ritmo extraordinrio, como indica a
evoluo do subindicator de uso de TIC para cidados. precisamente esse aumento no
acesso s TIC que contribui para que o cidado fique mais informado e se torne no apenas
mais exigente, mas tambm mais participativo, como ser visto a seguir.

Grfico 1.1. Evoluo no uso de TIC na Amrica Latina e no Caribe


Pontuao no subindicador
de uso de TIC

Cidados Governo

Fonte: FEM (2009, 2012, 2016).

Esse novo cidado passa a desempenhar mltiplos papis na sua relao com os
governos. Ao mesmo tempo em que continua a cumprir seus papis como eleitor, contri-
buinte e usurio de servios pblicos, o cidado se torna cada vez mais um fiscal do uso
eficiente, eficaz e transparente dos impostos que paga. Alm disso, o novo cidado em
geral procura participar ativamente da tomada de decises e da implementao de polticas
pblicas que afetam sua vida ou sua comunidade.

3
Segundo o Relatrio de Monitoramento Global da Educao da Unesco (2015), a taxa bruta de escolarizao na Amrica
Latina e no Caribe passou de 54% em 1999 para 74% em 2012.

3
Um potencial inexplorado surge a partir da disposio do cidado de exercer papis
ativos na sua relao com o governo. Essa disposio, reforada por novas ferramentas
tecnolgicas, levou vrios autores a identificar o surgimento de novas formas de convivn-
cia democrtica em que o capital social interage com os governos na gerao de valor p-
blico. Por exemplo, Beth Noveck, Diretora do Laboratrio de Governana da Universidade
de Nova York, descreve o que chama de democracia colaborativa (Noveck, 2009) e expli-
ca como novas formas de formulao e implementao de polticas de colaborao entre
governo, cidados, empresas e organizaes sociais esto empoderando os cidados e
redefinindo a ao governamental.
Muitos governos esto conseguindo usar esse potencial por meio de instrumentos
que apoiam a incorporao dos cidados a todas as etapas do ciclo de polticas pblicas
e disponibilizam recursos para que a prpria sociedade gere novas oportunidades de
negcios e bem-estar social. Os instrumentos que apoiam essa aproximao vo de pla-
taformas de dados abertos, crowdsourcing e parcerias com o terceiro setor,4 a audincias
pblicas presenciais ou virtuais, pesquisas regulares e grupos focais. O uso crescente de
metodologias baseadas em experimentao e participao, como design thinking e hu-
man-centric design, por meio de equipes, unidades ou laboratrios de inovao, est impul-
sionando polticas e programas na direo das necessidades reais do pblico, por meio da
conjunta criao, produo e avaliao de solues.

Bons servios: o caminho mais curto para a confiana cidad

Atender as demandas de cidados mais informados e exigentes no uma tarefa simples.


Infelizmente, as pesquisas mostram que os governos latino-americanos no esto conse-
guindo satisfazer as expectativas dos seus cidados. De acordo com o Latinobarmetro5,
o nvel de confiana dos cidados nas instituies pblicas inferior a 50%, com uma ten-
dncia de queda nos ltimos anos. Como pode ser visto no grfico 1.2, a porcentagem de
pessoas que dizem confiar no governo caiu de 44% em 2008 para 34% em 2015.6
Da mesma forma, vrios estudos destacam a importncia da confiana cidad para
o desenvolvimento dos pases (OCDE, 2015). O sucesso de muitas polticas pblicas e re-
gulaes depende da atitude dos cidados, e o ambiente econmico diretamente afetado
pela confiana de investidores e consumidores nos governos.7

4
Veja a soluo adotada em Cali pela organizao no governamental (ONG) Cidados Ativos (www.ciudadanosactivos.
com) em parceria com a prefeitura da cidade, que recebeu o reconhecimento do Prmio GobernArte, do Banco Interamerica-
no de Desenvolvimento (BID), em 2014.
5
O Latinobarmetro um instrumento para medir a opinio pblica aplicado em 18 pases da Amrica Latina, cujo objetivo
investigar o desenvolvimento da democracia, economia e sociedade como um todo, usando indicadores de opinio pblica
que medem atitudes, valores e comportamentos (http://www.latinobarometro.org/lat.jsp).
6
De acordo com o Latinobarmetro 2015, o nvel de confiana dos cidados latino-americanos no governo muito baixo. Ape-
nas 8% dos entrevistados informaram ter muita confiana no seu governo; 26% indicaram que tm alguma confiana; e
37%pouca confiana; 26% no tm nenhuma confiana; os 3% restantes no responderam ou no sabem.
7
Segundo estimativas do BID com base no Government at a Glance 2013 e no National Accounts at a Glance 2014, da OCDE,
h uma forte correlao positiva (R2 = 0,4265) entre a confiana nos governos nacionais (2012) e o Produto Interno Bruto
(PIB) per capita (2012) dos membros da OCDE. Embora essa relao no implique necessariamente causalidade, mais
uma prova de que o crescimento econmico de um pas est acompanhado de uma boa confiana de investidores e consumi-
dores nos seus governos.

4
Grfico 1.2. Evoluo da confiana nos governos da Amrica Latina, 2008-2015
Percentual de conana no governo

Fonte: Latinobarmetro (2015).


Observao: o indicador foi construdo considerando se o cidado tem muita ou alguma confiana no governo.

O Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) procurou conhecer melhor os


elementos que influenciam a confiana que as pessoas possam ter nos governos da regio.
Aps uma anlise dos dados da pesquisa do Latinobarmetro de 2008, a ltima em que foi
feita a pergunta sobre fatores que determinam a confiana nas instituies de governo, foi
possvel agregar as respostas e identificar dois grandes grupos de temas que esto mais
estreitamente associados a esses fatores.8
1. Fatores relacionados com a prestao de servios pblicos, que corresponde-
ram a 71% das respostas e abrangem temas como igualdade de tratamento,
fornecimento de informaes adequadas, qualidade do atendimento e capaci-
dade de resposta dos servios s necessidades do cidado.
2. Fatores relacionados com integridade, capacidade de gesto e cumprimento de
promessas, que corresponderam a 27% das respostas.

8
Outros fatores mencionados na pesquisa esto relacionados com a opinio de terceiros, incluindo meios de comunicao.

5
Grfico 1.3. Fatores determinantes da confiana nas instituies pblicas

Outros 2%

Integridade e
prestao de contas
27%

Servios
71%

Fonte: BID, com base em dados do Latinobarmetro (2008).

A importncia dos servios pblicos como um fator determinante da confiana nos


governos tambm tem sido corroborada por pesquisas da Organizao para a Cooperao
e o Desenvolvimento Econmico (OCDE). O estudo, realizado em 31 pases em 2013, su-
gere uma correlao entre a satisfao com os servios de sade, segurana, educao e
judiciais e a confiana nos governos (OCDE, 2013).
O novo protagonismo cidado e a abertura dos governos para redefinir suas prti-
cas rumo a novas formas de relao que atendam s expectativas desses cidados, propi-
ciaram a ascenso, nesta dcada, do conceito de governo centrado no cidado. Sob esse
marco conceitual, a ao do governo passa a ser implementada a partir da demanda, a
prestao de servios assume uma relevncia particular e o uso massivo de TIC abre novas
perspectivas em termos de um atendimento personalizado eficaz, eficincia operacional e
maior transparncia e participao social.

As lacunas de capacidades indicam um longo caminho para a regio

Os dados relativos confiana nas instituies pblicas na Amrica Latina e no Caribe no


so os nicos que indicam as dificuldades enfrentadas pelos governos da regio para cons-
truir novas formas de relacionamento com seus cidados.
Vrios indicadores de organizaes internacionais mostram que os esforos dos
governos para melhorar a sua capacidade tm sido insuficientes para enfrentar o desafio

6
de prestar bons servios pblicos a um conjunto de cidados cada vez maior e mais exigen-
te no que se refere quantidade e qualidade desses servios.
Assim, por exemplo, o ndice de Desenvolvimento de Governo Eletrnico (2016),
das Naes Unidas, que avalia os nveis de desenvolvimento de governo eletrnico dos
193 pases membros da organizao, mostra que a Amrica Latina e o Caribe, embora es-
tejam ligeiramente acima da mdia mundial, esto bem abaixo dos nveis alcanados pelos
pases da OCDE. De fato, a regio somente est acima de regies como a Oceania e a fri-
ca (ver grfico 1.4).

Grfico 1.4. ndice de Desenvolvimento de Governo Eletrnico, por regio

Estados Unidos e OCDE sia Amrica Latina Oceania frica


Canad e Caribe

Fonte: Naes Unidas (2016).

Considerando-se a posio de cada pas, de acordo com a classificao, pode-se


observar que Uruguai, Argentina e Chile so os pases que apresentam o melhor desempe-
nho na regio. Entretanto, em termos de nveis de desenvolvimento de governo eletrnico,
esto longe do pas lder, o Reino Unido, ou mesmo da mdia dos pases da OCDE.

7
Grfico 1.5. ndice de Desenvolvimento de Governo Eletrnico na Amrica
Latina e no Caribe, e pas de referncia

Reino Unido
Reino Unido 0,9193
Uruguai
Uruguay 0,7237
Argentina
ArgenGna 0,6978
Chile
Chile 0,6949
Brasil
Brasil 0,6377
Costa Rica
Costa Rica 0,6314
Colmbia
Colombia 0,6237
Equador
Ecuador 0,5625
America Latina e Caribe
America LaGna y el Caribe 0,5561
Peru
Per 0,5382
Venezuela
Venezuela 0,5129
Paraguai
Paraguay 0,4989
Bolvia
Bolivia 0,4821
Suriname
Suriname 0,4546
Guiana
Guyana 0,3651
Honduras
Honduras 0,3611
Haiti
Hai0 0,1931

0 0,1 0,2 0,3 0,4 0,5 0,6 0,7 0,8 0,9 1

Fonte: Naes Unidas (2016).

Por outro lado, um dos fatores que mais desestimulam a confiana nas instituies
o nvel de corrupo que o cidado enfrenta no dia a dia. Assim, de acordo com o Ameri-
caBarometer (LAPOP, 2014), que mede os nveis de vitimizao da corrupo por meio de
perguntas sobre suborno, o Haiti o pas com o mais alto grau de vitimizao na regio.9
Segundo o relatrio de 2014, do total de entrevistados no Haiti, 69,20% declararam haver
pago propina nos 12 meses anteriores entrevista. Por outro lado, destacam-se nova-
mente pases como Chile e Uruguai, que informam nveis de vitimizao pela corrupo
muito baixos, que chegam a ser, inclusive, inferiores aos dos Estados Unidos e muito pr-
ximos dos do Canad. Uma vez que as TIC provaram ser ferramentas valiosas a servio da
transparncia, seguramente a boa posio do Chile e Uruguai no AmericaBarometer est
relacionada com a posio que os dois pases ocupam no ndice de Desenvolvimento de
Governo Eletrnico, das Naes Unidas.

9
O AmericasBarometer se concentra principalmente em questes relacionadas ao suborno, que a forma mais comum
de corrupo enfrentada pelos cidados na Amrica Latina e no Caribe. O grfico 1.6 reflete as respostas pergunta que
investiga se o cidado foi solicitado a pagar algum tipo de propina relacionada com o governo nos ltimos 12 meses.

8
Grfico 1.6. Nveis de vitimizao pela corrupo na Amrica Latina e no Caribe,
nos Estados Unidos e Canad

Hai[
Haiti [VALOR]
Bolivia
Bolvia 30,20%
Paraguay
Paraguai 28,10%
Mxico
Mxico 27,20%
Venezuela
Venezuela 26,60%
Per
Peru 26,40%
Ecuador
Equador 26,00%
Repblica Dominicana
Repblica Dominicana 23,30%
Honduras
Honduras 23,00%
Guatemala
Guatemala 20,70%
Belice
Belize 20,50%
Amrica LaQna y el Caribe
Amrica Latina e Caribe 20,24%
Panam
Panam 18,80%
ArgenQna
Argentina 16,80%
Guyana
Guiana 15,80%
Costa Rica
Costa Rica 15,50%
Nicaragua
Nicargua 14,70%
Brasil
Brasil 13,90%
Colombia
Colmbia 13,60%
Trinidad y Tobago
Trinidad e Tobago 10,20%
El Salvador
El Salvador 9,80%
Jamaica
Jamaica 9,80%
Estados Unidos
Estados Unidos 7,80%
Uruguay
Uruguai 6,70%
Chile
Chile 5,30%
Canad
Canad 4,40%

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70%

Fonte: LAPOP (2014).


[VAL-
OR]
A vulnerabilidade dos cidados a prticas de corrupo revela as fraquezas institu-
cionais ainda existentes na regio e o longo caminho a ser percorrido no desenvolvimento
das capacidades necessrias para uma boa prestao de servios. Nesse caminho, muitos
governos deram passos importantes e aprenderam muitas lies.

Um livro sobre histrias de governos que servem os cidados e suas lies

Esta publicao descreve vrias iniciativas relevantes de inovaes introduzidas pelos go-
vernos para a prestao de servios pblicos em diversos continentes. Tambm apresenta
anlises de especialistas sobre lies aprendidas no nvel internacional e recomendaes
que podem ser aplicadas pelos tomadores de deciso do governo interessados em redire-
cionar seus servios para as expectativas dos cidados.

9
O objetivo no apresentar frmulas para o sucesso, mas destacar elementos a ser
levar em conta na formulao e implementao de estratgias para melhorar a prestao
de servios, considerando-se as caractersticas polticas, econmicas, sociais e culturais
de cada ambiente institucional.

Referncias bibliogrficas

FEM (Frum Econmico Mundial). 2016. Relatrio Global de Informao Tecnolgica.


Genebra: FEM.
LAPOP (Projeto de Opinio Pblica da Amrica Latina). 2014. AmericasBarometer.
Nashville, TN: LAPOP.
Naes Unidas. 2016. ndice de Desenvolvimento de Governo Eletrnico. Nova York: Na-
es Unidas.
Noveck, B. 2009. Wiki Government: How Technology Can Make Government Better, Demo-
cracy Stronger and Citizens More Powerful. Washington, D.C.: Brookings Press.
OCDE (Organizao para a Cooperao e o Desenvolvimento Econmico). 2013. Mea-
suring Trust in Government: Exploratory Results and Methodological Considerations.
Paris: OCDE.
-------. 2015. Trust in Government. Em: Government at a Glance 2015. Paris: OCDE.
Pollit, C. 2011. Innovation in the Public Sector: An Introductory Overview. Em: V. Bekkers,
J. Edelembos e B. Steijn (eds.), Innovation in the Public Sector. Basingstoke, Reino
Unido: Palgrave Macmillan.
Schumpeter, J. A. 1942. Capitalism, Socialism and Democracy, 381 pp. (3 edio, 1950,
431 pp.) Nova York: Harper & Row.
Scott, J. C. 1998. Seeing Like a State: How Certain Schemes to Improve the Human Condi-
tion Have Failed. New Haven & Londres: Yale University Press.
UNESCO (Organizao das Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a Cultura). 2015.
Relatrio de Monitoramento Global da Educao. Paris: UNESCO.
Van Gunsteren, H. R. 1976. The Quest for Control: A Critique of the Rational-Central-Rule
Approach in Public Affairs. Londres & Nova York: Wiley.

Pgina na Internet
www.ciudadanosactivos.com

10
2 Saber mais
Um marco conceitual e analtico para
melhorar a prestao de servios
Stephen Goldsmith e Paula Castillo Pez

E
ste captulo descreve o trabalho realizado pelo Banco Interamericano de
Desenvolvimento (BID) em colaborao com o Centro Ash para a Governana
Democrtica e Inovao, da Universidade de Harvard, para a identificao e
anlise de prticas inovadoras na prestao de servios pblicos na Amrica Latina, no
Caribe e nos pases da Organizao para a Cooperao Econmica e o Desenvolvimento
(OCDE). Ademais, o captulo traz a definio de servios transacionais como objeto
de estudo, bem como os critrios e a seleo de estudos de casos e a descrio
de um marco conceitual para orientar sua anlise, este ltimo desenvolvido sob a
coordenao do professor Stephen Goldsmith. Tambm apresenta o instrumento analtico
que consolida o marco conceitual e prope um enfoque integral centrado no cidado
para abordar as vrias dimenses da melhoria da prestao de servios, a inovao e
o marco institucional para apoiar essa tarefa.

Os objetivos do captulo so:

Ajudar o leitor a identificar prticas governamentais inovadoras - especialmen-


te as que implicam a participao dos cidados e a capacidade de resposta do
governo apresentar-lhe os antecedentes e o rigor metodolgico usados para
selecionar os casos analisados. A descrio dos antecedentes inclui a docu-
mentao relacionada com os diferentes aspectos do processo de seleo de
casos, a saber: (i) fontes de casos; (ii) definio dos tipos de servios explorados
(servios transacionais); (iii) critrios de seleo de casos; e iv) caractersticas
do comit de seleo, com nfase particular tanto na experincia de um de seus
membros (Stephen Goldsmith) no setor pblico como no prmio de inovao do
governo dos Estados Unidos (Innovations in American Government Award) e a
experincia do BID no tema da modernizao do Estado.

Descrever a ferramenta metodolgica usada, de forma que ela possa ser til
para aqueles leitores interessados na sua aplicao, para ajud-los a identificar
as melhores prticas e/ou gerenciar ou estudar servios pblicos.

11
Gesto do trabalho

Para oferecer aos governos da Amrica Latina e do Caribe as ferramentas de conheci-


mento e gesto concretas que so necessrias para uma prestao inovadora de servios
centrados nos cidados,10 o BID, em colaborao com o Centro Ash, se props a identificar
casos que exemplificam modelos inovadores na prestao de servios e a desenvolver
uma ferramenta que ajudasse a analisar os vrios aspectos da gesto e inovao de cada
caso. O processo incluiu a organizao de um inventrio das inovaes do governo, a se-
leo dos casos a ser estudados e a criao de uma matriz de referncia que sintetizasse e
orientasse o processo de anlise (grfico 2.1).
O esforo foi aproveitado em outras iniciativas em curso, como o Programa de Go-
verno da Escola Kennedy de Harvard, em que milhares de projetos foram examinados para
que as caractersticas da inovao pudessem ser determinadas.11

Grfico 2.1. Descrio do processo de seleo

Casos Estudos
Inventrio Fatores de Recomendaes
potenciais de casos
1.000 sucesso de polticas
20 8

Critrios Matriz Estudos


Painel
de inventrio analtica temticos

Inventrio de casos de inovao

O primeiro passo do processo de seleo consistiu em elaborar um inventrio de casos


de inovao na gesto da prestao de servios. Para os fins da seleo, a inovao no
setor pblico foi definida em termos de melhorias significativas na forma como o setor p-
blico funciona e/ou na maneira como ele fornece produtos/servios.12 Servios transacio-
nais foram definidos como aqueles servios pblicos que executam uma transao com-

10
Servios desenvolvidos e entregues com base nas necessidades dos cidados.
11
O Professor Goldsmith tem mais de 30 anos de experincia no governo, em vrias reas relacionadas com a inovao,
como prefeito de Indianpolis e vice-prefeito da cidade de Nova York. Foi assessor especial da Casa Branca em temas rela-
tivos participao de organizaes no governamentais (ONG) e de inovao. Sua participao no Programa de Governo
na Escola Kennedy de Harvard incluiu o exame de milhares de programas para determinar as caractersticas da inovao.
12
Definio do Observatrio da Inovao no Setor Pblico, da OCDE (OPSI, por sua sigla em ingls).

12
pleta entre o cidado ou a empresa e o governo, instituda, por exemplo, para regular o
acesso a um direito ou obter o cumprimento de uma obrigao. Os servios transacionais
tm um grande potencial de automao.
O marco do inventrio surgiu de
um exame da literatura. A partir desse Servios transacionais
marco, foram compiladas as iniciativas Aqueles servios pblicos que exe-
que receberam prmios ou competiram cutam uma transao completa entre
em concursos mundiais de inovao na o cidado ou a empresa e o governo,
gesto da prestao de servios, incluin- que em geral implica uma troca de in-
do os prmios de inovao pblica de formaes. Esses servios so carac-
Harvard, das Naes Unidas, da Organi- terizados pela presena de processos
zao dos Estados Americanos (OEA), estruturados que incluem etapas, pro-
bem como os Prmios de Governo Ele- cedimentos, produtos, tetempos e cus-
trnico da Rede de Governo Eletrnico tos estveis e previamente definidos.
da Amrica Latina e do Caribe (Rede
GEALC) e os Prmios GobernArte, do
BID, entre outros.13 No total, esse inventrio incluiu mais de mil casos de todo o mundo, com
representao de todos os nveis de governo. Esses casos, documentados entre 2011 e
2013, obtiveram reconhecimento internacional por serem representativos de uma presta-
o inovadora de servios do setor pblico.

Seleo de casos

O passo seguinte no processo foi a seleo dos casos a serem estudados, que incluiu duas
etapas:

1) A primeira etapa incluiu uma seleo preliminar de casos com potencial para
serem estudados em maior profundidade. Dos mil casos iniciais, o nmero foi re-
duzido para um inventrio de 20, a partir de critrios baseados na literatura sobre
inovao.
2) Na segunda etapa, um comit de seleo escolheu oito casos (dos 20 casos
previamente identificados), com base em quatro dimenses adaptadas dos Pr-
mios de Inovao da Universidade de Harvard.

Essas duas etapas so descritas mais detalhadamente a seguir.

13
Outras fontes de inventrio incluem: Programa Bens Pblicos Regionais, do BID; Concurso Inovao na Gesto Pblica
Federal (Escola Nacional de Administrao Pblica, ENAP); Inovaes para Sociedades Bem-sucedidas (Universidade de
Princeton); Prmio Europeu de Inovao na Administrao Pblica (Comisso Europeia); Prmio do Setor Pblico Euro-
peu (European Public Sector Award [EPSA], Instituto Europeu de Administrao Pblica); Inovaes do Governo Central do
Reino Unido (Escritrio Nacional de Auditoria do Reino Unido); casos de inovao do setor pblico no oeste da Austrlia
(Governo da Austrlia Ocidental); e o Prmio de Gesto Inovadora (Instituto de Administrao Pblica do Canad, IPAC).

13
1. Primeira etapa: seleo preliminar de casos potenciais

Nessa primeira etapa foi feita uma seleo preliminar dos casos, com base em determi-
nadas caractersticas das iniciativas. A seleo ocorreu em trs rodadas. Na primeira, um
conjunto de critrios foi desenvolvido com base em uma extensa reviso da literatura sobre
inovao no setor pblico. Assim, foram selecionados apenas os casos que cumpriram to-
dos os critrios descritos abaixo:

Evidncias em relao a resultados.


Facilidade de replicao em pases da Amrica Latina e do Caribe.
Foco no cidado como cliente.
Que haja participao social na criao ou na produo do servio. Esse aspec-
to do caso avaliado, mas no representa uma condio para a sua seleo.
Que a cobertura do servio atenda um segmento amplo da populao (ou seja,
que possa ser aplicada a um grande subsegmento de cidados, como por exem-
plo empresrios, mas que no se destine estritamente a um segmento em parti-
cular, como uma minoria).
Que a inovao se origine principalmente da ao do governo.
Incorporao de avanos tecnolgicos aplicados para facilitar a prestao de
servios (por exemplo, grande parte da inovao pode ser ou foi automatizada).

Na segunda rodada foram selecionados apenas os casos que ofereciam servios


transacionais, conforme a definio previamente estabelecida. Finalmente, na terceira
rodada foram selecionados os casos capturados a partir de 2011. Assim, a partir dessa
primeira etapa de pr-seleo, foram identificadas vinte iniciativas dentre os mil casos exis-
tentes no inventrio com potencial para ser convertidos em estudos de casos a ser analisa-
dos mais detalhadamente.

2. Segunda etapa: seleo dos oito estudos de casos

A fim de avaliar os projetos a partir de uma perspectiva prtica e ao mesmo tempo diversifi-
cada, nessa segunda etapa as vinte iniciativas foram apresentadas a um grupo de pessoas
que trabalham em diferentes reas e detm amplos conhecimentos nas reas de inovao
e servios no setor pblico. Esse comit de seleo foi composto por Stephen Goldsmith e
sua equipe e por funcionrios de diferentes reas do BID, incluindo as divises de Inovao
para Servir o Cidado (IFD/ICS), Tecnologia, Competitividade e Inovao (IFD/CTI) e Inte-
grao e Comrcio (INT/INT).
Essas vinte iniciativas foram avaliadas pelos membros do comit de seleo, com
base em quatro dimenses adaptadas dos Prmios de Inovao da Universidade de Har-
vard: grau de novidade, eficcia, importncia e transferibilidade. Cada caso foi avaliado
numa escala de 1 a 5, como segue:

14
Novidade: O projeto aborda o problema de maneira boa e inovadora?
No muito boa / no muito inovadora (1) Muito boa / muito inovadora (5)
Eficcia: Quo relevante o impacto desse projeto?
No relevante (1) Altamente relevante (5)
Sustentabilidade: Qual a possibilidade de esse projeto ser sustentvel no lon-
go prazo?
Altamente improvvel (1) Altamente provvel (5)
Transferibilidade: Qual o potencial desse projeto para ser transferido ou
adaptado a (outros) pases da regio?
Baixo potencial (1) Alto Potencial (5)

Com base em uma pontuao composta, foram selecionados oito casos para se-
rem estudados em profundidade.14 Os casos selecionados foram os seguintes:

1. Servios eletrnicos para o pblico 24-Horas, Minwon 24, Repblica da Coreia.


Sistema de servios eletrnicos, disponvel 24 horas por dia para melhorar o
acesso e a comodidade dos servios pblicos e reduzir substancialmente os
custos sociais e econmicos.
2. ChileAtiende, Chile. Portal na internet e centrais presenciais do governo que re-
nem, em um nico local, informaes sobre mais de 2.100 servios, procedimen-
tos e benefcios oferecidos por diversas instituies pblicas em uma linguagem
de fcil entendimento e acessvel a pessoas com deficincia, com o fim de facili-
tar a realizao de processos pelos cidados.
3. Modelo de Inovao Integral dos Servios e Benefcios de Cidados e Empre-
sas, Estado de Colima, Mxico. Esse caso representativo de como marcos
normativos adequados resultam em servios pblicos mais racionais. O modelo
reduz os encargos regulatrios em 75%, diminuindo, drasticamente, o tempo
de espera em hospitais e permitindo que todos os servios relacionados com a
abertura de uma empresa sejam realizados pela internet.
4. Minas Fcil, estado de Minas Gerais, Brasil. A partir do portal Minas Fcil, resul-
tante da articulao entre vrios nveis de governo, os empresrios podem abrir
um negcio em seis dias, em apenas quatro etapas.
5. Nascidos Vivos, Uruguai. Programa que permite emitir uma Certido de Nascido
Vivo Eletrnica no momento do nascimento, garantindo acesso imediato aos be-
nefcios sociais para todas as crianas, especialmente as mais vulnerveis.
6. NYC311, Cidade de Nova York, Estados Unidos. 311 o nmero gratuito uni-
versal que oferece aos cidados um nico ponto de entrada para uma vasta
gama de informaes e servios nas principais cidades dos Estados Unidos. Na
Cidade de Nova York, o 311 foi modernizado e se tornou referncia para um mo-
delo de gesto de servios na cidade.

14
No captulo 3 so apresentados detalhes adicionais de cada caso selecionado.

15
7. Legislao de Acesso Eletrnico dos Cidados a Servios Pblicos, Espanha. A
Lei 11/2007 estabeleceu um prazo em que todos os servios pblicos estariam
acessveis por via eletrnica a todos os cidados; a lei resultou em um aumento
significativo do nmero de servios on-line em um curto perodo de tempo.
8. Ttconnect express, Trinidad e Tobago. Centro de servio mvel (nibus), cujo
objetivo proporcionar s comunidades rurais de Trinidad e Tobago acesso a
informaes e servios do governo.

Matriz analtica

Como parte importante deste trabalho, a equipe do projeto desenvolveu uma matriz de
anlise (ver Tabela 2.1) para orientar, sistematizar e homogeneizar o processo de estudo
dos casos de inovao selecionados. A matriz foi usada para analisar sistematicamente
os casos a partir de diferentes ngulos. Entre outros aspectos, incluem-se: (i) tecnologia
(plataforma tecnolgica; requisitos de infraestrutura); (ii) organizao (estrutura organi-
zacional, organizao da parte administrativa que no envolve atendimento ao pblico,
regimes de emprego); (iii) gesto da qualidade dos servios (por exemplo, cartas de ser-
vios ao cidado, compromissos dos padres de qualidade para os cidados); (iv) custos
de operao, modelo de negcios e sustentabilidade; (v) parcerias inovadoras com outras
partes interessadas (como governos municipais ou ONG); e (vi) mudanas no marco insti-
tucional e/ou jurdico.
A anlise dos casos foi posteriormente realizada por especialistas internacionais
com base na matriz e em entrevistas com atores-chave de cada pas, alm de informaes
complementares coletadas.
O objetivo da iniciativa foi ajudar a entender e chamar ateno para os casos que
refletem o trabalho de alta qualidade dos inovadores do setor pblico e servem como
inspirao para outros. Obviamente, inclusive como mostram os mil casos identificados
inicialmente, muitos pases vm registrando avanos impressionantes. No entanto, ado-
tou-se um grupo de casos inspiradores que contribuem para infundir confiana no governo,
e cujas lies podem servir de modelo para outros servidores.
Alm dos casos estudados posteriormente, este trabalho gerou um marco de refe-
rncia capaz no apenas de orientar e sistematizar a anlise e o diagnstico dos ambientes
institucionais em que ocorre a prestao de servios, mas tambm de apoiar a formulao
e a implementao de processos de inovao para melhorar esses servios.

16
Tabela 2.1. Matriz analtica

PERGUNTAS-CHAVE SOBRE O PROGRAMA


CRITRIOS
Primrias Secundrias Tercirias Tecnologia
Efetividade Que nvel de O sucesso medido Esse programa oferece Que ganhos de
desempenho do em termos de insumos, aprimoramento de produtividade so
programa: preenche produtos, resultados? um servio existente, obtidos por meio das
os requisitos bsicos, Essas medidas so ou presta um servio novas tecnologias?
supera as expectativas, quantitativas ou completamente novo? Como se comparam ao
ou alcana o mais qualitativas? seu custo?
alto nvel possvel de
prestao de servios?
Significado uma inovao serial A mudana foi de um movimento A nova tecnologia
(mudana estrutural produzida por meio de mais amplo de pode ser aplicada
ou cultural que produz legislao ou como um melhoria? Se afirmativo, para produzir uma
CRUCIAL

pequenas inovaes nico programa? qual ? mudana em todo o


contnuas) ou nica sistema, ou somente
(uma grande mudana pode ser aplicada a um
operacional que produz programa?
uma grande inovao)?
Adaptabilidade Quais so as melhores As melhores A organizao O conhecimento que
prticas desse programa prticas podem ser responsvel tem se deseja compartilhar
e como elas podem compartilhadas de capacidade para explcito ou tcito?
ser agrupadas para forma horizontal ou ensinar e compartilhar Foi traduzido em
permitir sua difuso, vertical dentro do os sucessos e as lies uma nova tecnologia,
cesso, reproduo e/ou governo? aprendidas? como programas ou
replicao? plataformas que podem
ser compartilhados?
Sustentabili- Como o programa A cooperao Por meio desse Essa nova tecnologia
dade financiado: h um de participantes programa: so requer manuteno ou
modelo de gerao obrigatria ou acrescentadas ou atualizaes regulares,
de receitas, ou puramente voluntria? eliminadas regras e/ ou autossuficiente?
depende das dotaes ou estrutura para
oramentrias anuais, melhorar a prestao de
que podem mudar? servios?
Organizao O programa produz/ Qual/quais dos O programa teve Para adotar ou criar
nasce de uma ou seguintes fatores impacto nos nveis de a nova tecnologia foi
mais das seguintes serviu/serviram como controle e autonomia necessrio modificar
mudanas: tcnica, principal catalisador (de forma vertical ou hierarquias ou relaes
LIDERANA

administrativa, para a criao do horizontal) no governo? organizacionais?


organizacional ou programa: lei nacional
de relao entre ou municipal, diretores
instituies? da instituio, tcnicos
da instituio,
cidados?
Originalidade Esse programa o Esse programa surge Como foi criado o Essa tecnologia: foi
primeiro do seu tipo ou de uma evoluo programa: totalmente inventada em casa, foi
uma adaptao de algo dos processos de dentro da instituio, criada em casa, mas
existente? prestao de servios adotado de um pas adaptada a partir de
existentes, ou rompe prximo, ou de um pas algo existente, um
com estes? distante? produto existente que
foi adaptado por partes
externas?

17
Marco Que regulamentos, Que leis foram O programa ajuda a Foi necessrio
institucional procedimentos ou aprovadas ou formalizar ou a incorporar novas leis ou
convenes foram aplicadas para facilitar informalizar o marco polticas departamentais
necessrios para a implementao do institucional? para introduzir a
implementar o programa? tecnologia?
programa?
Quais mudaram devido
ao programa?

Parcerias Esto sendo usadas O que o governo ganha Qual a situao Foram obtidas novas
parcerias com com a parceria? dessas parcerias? tecnologias por meio da
empresas, organizaes Financiamento, Esto prosperando ou parceria?
GESTO

sem fins lucrativos, habilidades, desaparecendo?


outros departamentos conhecimentos, acesso,
ou outros governos? etc.?

Qualidade da No desenvolvimento O programa foi O programa visa A nova tecnologia


gesto do programa: foram desenvolvido para maximizar o bom permite medir diferentes
usadas cartas de cumprir algum governo (concentrando- tipos de gesto de
servios ao cidado compromisso de se nos objetivos qualidade?
(citizen charters) como padres de qualidade e resultados) ou
referncia e/ou base? com os cidados? minimizar a m gesto
(concentrando-se nas
limitaes)?

Participao O programa se O programa impulsiona O programa restabelece A tecnologia permite


relaciona com o a ao coletiva ou a confiana no governo uma maior participao
cidado na qualidade minimiza os nveis de e/ou incentiva o dos cidados
de: eleitor, cliente, e/ou governo? cumprimento da lei? (crowdsourcing,
coproductor? plataformas on-line)?
SOCIEDAD/DEMANDA

Cultura O programa enfatiza O programa leva em Como os objetivos de Esse programa


intencionalmente a conta intencionalmente eficincia e equidade depende de os cidados
prestao de servios questes de gnero, esto relacionados por terem determinados
s populaes idade, raa, status meio do programa? conhecimentos ou
marginalizadas? minoritrio/tribal, nvel grau de alfabetizao
socioeconmico, tecnolgica?
religio, orientao
sexual e/ou identidade
de gnero?

18
Material consultado

Observatrio de Inovao no Setor Pblico da OCDE: https://www.oecd.org/ governance/


observatory-public-sector-innovation/.

Bases de dados de fontes para a seleo

Prmio Inovaes no Governo Americano, Ash Center (Escola de Governo de


Harvard).
Concurso Gobernarte do BID.
Prmio Interamericano Inovao na Gesto Pblica, OEA.
Programa Bens Pblicos Regionais, do BID.
Concurso Inovao na Gesto Pblica Federal (Escola Nacional de Adminis-
trao Pblica [ENAP]).
Inovaes para Sociedades Bem Sucedidas (Universidade de Princeton).
Prmio Europeu de Inovao na Administrao Pblica (Comisso Europeia).
Prmio do Setor Pblico Europeu (European Public Sector Award [EPSA], Ins-
tituto Europeu de Administrao Pblica), Inovaes do Governo Central do
Reino Unido (Escritrio Nacional de Auditoria do Reino Unido).
Casos de inovao no setor pblico no oeste da Austrlia (Governo da Austr-
lia Ocidental).
Prmio Gesto Inovadora (Instituto de Administrao Pblica do Canad
(IPAC).

19
3 Entendendo o
que funcionou
Tendncias e lies na prestao de servios
Pedro Farias, Ana Catalina Garca e Gustavo Zanabria

Uma viso geral da experincia internacional recente

A aplicao do marco analtico descrito no captulo anterior ao conjunto de casos selecio-


nado permitiu a tipificao de uma srie de elementos que costumam estar presentes em
iniciativas bem sucedidas que visam aumentar a eficincia, a transparncia e a eficcia
na prestao de servios transacionais, com foco nas necessidades e expectativas dos
cidados.
importante deixar claro que no h frmulas prontas ou previamente estabele-
cidas para o sucesso nesse tipo de empreendimento, uma vez que as particularidades de
cada contexto econmico, social, poltico e institucional condicionam fortemente a aplica-
o de solues e seus resultados. No entanto, possvel identificar alguns elementos in-
dutores de avanos nesses processos de mudana, bem como reunir lies que devem ser
levadas em conta na construo de solues adequadas para cada ambiente e condies
especficas.

Os vetores da inovao centrada no cidado

A inovao requer condies institucionais que permitam enfrentar o desafio de alguns


dos principais problemas que caracterizam as burocracias governamentais, e muitas ve-
zes dificultam o progresso nas relaes com os usurios de servios pblicos.
O estudo dos casos implicou a identificao de alguns vetores de ao capazes de
atuar diretamente sobre as causas desses problemas, contribuindo decisivamente para a
criao das condies institucionais necessrias para a promoo e a sustentabilidade das
mudanas rumo a um governo centrado nos cidados.

Integrar para combater a fragmentao

Um obstculo clssico costuma ser a fragmentao institucional, uma disfuno comum


resultante da aplicao pouco inteligente de princpios bsicos da organizao burocrtica.
Embora a proliferao de estruturas verticais com culturas e lgicas administrativas dife-
rentes no seja um privilgio do setor pblico, o tamanho das burocracias governamentais
e os incentivos para a captura pelos segmentos da estrutura poltica, social ou do mercado

21
tm reforado a tendncia histrica ao isolamento institucional, com consequncias cul-
turais e de gesto significativas. Infelizmente, durante a segunda metade do sculo XX,
a adoo de novos recursos de gesto da informao e comunicao que poderiam ter
minimizado essa fragmentao, em muitos casos serviram para refor-la, ao favorecer a
proliferao de sistemas e bases de dados de carter corporativo, sem preocupao com a
comunicao e o intercmbio de dados com as demais estruturas governamentais.
Alm disso, iniciativas destinadas a incrementar a autonomia e a delegao, esti-
muladas pelos princpios da Nova Administrao Pblica (NPM, por sua sigla em ingls),
especialmente nas ltimas dcadas do sculo passado, aprofundaram essa tendncia. Se-
gundo autores como Pollitt e Bouckaert (2011), as reformas da NPM que visam descentra-
lizar a autoridade do centro para a periferia (hierrquica ou geogrfica) e reduzir o porte de
grandes organizaes pblicas por meio de sua diviso ou downsizing, tm favorecido no
apenas a especializao, mas tambm a fragmentao no setor pblico.
As consequncias em relao aos usurios de servios pblicos tm sido per-
versas. Um mesmo cidado cadastrado com base em critrios diferentes nas diversas
entidades governamentais, fazendo com que seu acesso a direitos ou o cumprimento de
obrigaes exija procedimentos que lhe parecem interminveis e onerosos. Da mesma
forma, em um mesmo governo o caminho do cidado at um servio pblico no passa ne-
cessariamente pelo rgo do governo mais conveniente para o usurio, para quem a estru-
tura estatal fragmentada percebida como uma necessidade de relacionar-se com vrios
governos.
Infelizmente, as centrais de servios presenciais do tipo one-stop-shop15 criadas
no final do sculo passado no resolveram essa situao, na medida em que reproduzem,
em um mesmo espao fsico, as estruturas fragmentadas que sustentam os diversos servi-
os a oferecidos. A simples digitalizao de procedimentos tambm no resolve o proble-
ma quando implementada com uma viso estrita de eficincia operacional, sem romper
os silos governamentais tradicionais ou promover a eliminao de procedimentos desne-
cessrios.
No entanto, muitos empreendedores pblicos tm estimulado a integrao no m-
bito dos servios pblicos como uma forma de enfrentar a fragmentao, a partir do rede-
senho desses servios com um foco no cidado. Essas iniciativas procuram construir uma
relao unvoca entre Estado e cidado, a partir de uma viso holstica dos antecedentes e
das necessidades de cada indivduo.

15
Centrais de servios que buscam organizar entidades pblicas prestadoras de servios em um mesmo espao fsico,
que tm proliferado na Amrica Latina nas ltimas dcadas, sobretudo em governos subnacionais. Entre os exemplos mais
destacados esto os Servios de Atendimento ao Cidado (SAC), na Bahia, Brasil, e os Centros de Atendimento Distrital
Especializado (CADE), em Bogot, Colmbia.

22
Quadro 3.1. Minwon24, Coreia do Sul

O Minwon24 um portal de servios pblicos on-line do Governo da Coreia do Sul que oferece aos seus cida-
dos certides e outros documentos a qualquer hora e em qualquer lugar. Em muitos casos, essas certides
e esses documentos so solicitados em entidades de servios tanto pblicos como privados, para a obteno
de emprstimos para a compra de veculos, emprstimos hipotecrios, carteiras de habilitao, operaes ban-
crias, pagamento de impostos, pagamento de servios educacionais, processos de contratao de pessoal, etc.
O Minwon24 funciona 24 horas por dia, sete dias por semana, e tem contribudo para uma reduo significativa no
tempo e esforo dos cidados, por meio da integrao de informaes e da simplificao de processos em uma
nica plataforma de servios.

Atualmente, cerca de trs mil tipos de servios podem ser solicitados on-line, e os 43 tipos de documentos e cer-
tides mais requisitados podem ser impressos em casa ou no escritrio, imediatamente aps serem digitalmente
aprovados. O Minwon24 tambm oferece servios mais sofisticados centrados no cliente, como informaes em
vrios idiomas, servios mveis e pacotes de servios para casos especiais.

Desde o seu lanamento em 2002, o nmero de solicitaes e a emisso de documentos tm aumentado constan-
temente, e o ndice de satisfao do usurio melhorou substancialmente. De fato, em 2015 o nmero de usurios
da plataforma chegou a 14,3 milhes, e o valor das transaes excedeu US$ 134 milhes. Alm disso, devido
reduo da demanda de papel e transporte, a queda nas emisses de dixido de carbono foi estimada em cerca
de 22 mil toneladas.

Em sua fase de desenvolvimento, o aspecto mais difcil para a operacionalizao do Minwon24 foi integrar as in-
formaes dispersas em cada um dos rgos do governo que resistiram mudana representada pela construo
da plataforma. No entanto, a caracterstica essencial que possibilitou a integrao de informaes e a coordenao
das entidades mencionadas foi a forte vontade e liderana presidencial. O prprio presidente esteve no comando
do progresso do programa, e ningum no governo pde escapar dessa rgida vigilncia, que em ltima anlise foi
o fator determinante para a implementao e operacionalizao do servio.

Observao: A descrio desse caso baseou-se nos estudos realizados por Soo-Young Lee e Woong-Joe Ko.

A operao dos servios por meio de mltiplos canais impe um desafio adicional
para a integrao, devido necessidade de garantir informaes homogneas, critrios e
qualidade de atendimento uniformes em qualquer dos canais que o usurio escolher.

Quadro 3.2. ChileAtiende

O programa ChileAtiende, inspirado na experincia canadense da Service Canada, foi lanado oficialmente em
janeiro de 2012 pelo governo chileno, como uma plataforma que permite acessar informaes relacionadas com
procedimentos, servios e benefcios prestados pelo Estado, sob o modelo de redes multisservios de atendimento
por meio de canais mltiplos conhecido como one-stop-shop (balco nico).

No desenvolvimento dessa plataforma, duas fases podem ser claramente identificadas. Em uma primeira fase, o
programa oferecia servios vinculados principalmente previdncia social, sob a gesto do Instituto de Previdn-
cia Social (IPS). Em uma segunda fase, diante do aumento de procedimentos e servios no catlogo do programa,
foi necessrio relan-lo com o apoio da Secretaria Geral da Presidncia, e sempre sob a gesto do IPS, que
proporcionou a infraestrutura e os recursos humanos para apoiar o programa.

23
Inicialmente, o ChileAtiende oferecia 70 servios de nove instituies diferentes. Em 2014, o nmero de servios
subiu para 199, por meio de trs canais diferentes: uma rede de filiais, um call center e procedimentos digitais.
Na modalidade presencial, o tempo de espera, que em janeiro de 2012 foi de 17 minutos e 25 segundos, caiu
para 8 minutos e 9 segundos em dezembro de 2014. Da mesma forma, o nmero de atendimentos aumentou de
12.333.578 em 2012 para 27.399.087 em 2014, principalmente na modalidade on-line.

Um dos fatores do sucesso do programa o fato de o Sistema Atencin Chile Atiende (SACH) permitir um nico
ponto de acesso e uma comunicao fluida com os portais e sistemas dos demais rgos do governo, na medida
em que sua funo principal se baseia no redirecionamento do usurio ou cidado para o portal especfico em
que ele poder realizar todos os seus procedimentos. Isso gera uma ampla perspectiva de crescimento para o
sistema, desde que o SACH tenha capacidade para compartilhar e intercambiar dados com os outros sistemas de
informao e plataformas existentes no Estado, de forma integral. O SACH no apenas permite que os usurios
recorram a um nico ponto de acesso aos vrios servios prestados pelo Estado, mas tambm faz com que esse
acesso possa ocorrer, em muitos casos, por meio de uma plataforma denominada Chavenica, que permite auten-
ticar os usurios e valid-los com informaes do Registro Civil, como se fosse uma cdula de identidade virtual.
Dessa forma, evita-se que o cidado se cadastre com critrios diferentes em cada uma das plataformas que visita,
reduzindo o tempo e os custos de transao.

Observao: A descrio desse caso baseou-se nos estudos realizados por Carlos Patio.

Por sua vez, as Tecnologias da Informao e Comunicao (TIC) esto permitindo


construir uma viso cada vez menos fragmentada da relao com o cidado. Por exemplo,
a conexo entre processos de registro e identificao do cidado abre novas possibilida-
des para transaes mais simples e seguras, facilitando o acesso a direitos e benefcios
sociais.

Quadro 3.3. Certido de Nascido Vivo Eletrnica, Uruguai

Em 2008, o Escritrio de Planejamento e Oramento (OPP) do Uruguai lanou o programa Certido de Nascido
Vivo Eletrnica, ou simplesmente Nascido Vivo, com o objetivo inicial de melhorar a tempestividade e a qual-
idade do registro das pessoas que nascem naquele pas, de modo que, ao nascer, cada habitante tenha o seu
nmero de cdula de identificao.

O programa surgiu a partir da percepo de que o registro de recm-nascidos era um processo complicado e
transferia muitos dos custos de transao ao cidado. O intercmbio de dados pelas instituies participantes do
processo tambm era limitado, na medida em que as instituies tinham diferentes nveis de maturidade tecnolgi-
ca e estrutura organizacional. Da a necessidade de uma modernizao dos processos de registro e identificao
civil das pessoas.

At agora o programa tem obtido benefcios importantes, dentre os quais cabe destacar o fato de que quase 100%
dos recm-nascidos no Uruguai recebem um registro tempestivo e uma cdula de identidade que reconhece seus
direitos fundamentais perante a lei, contribuindo, assim, para uma maior incluso social e uma cidadania precoce,
especialmente nos setores menos favorecidos da sociedade.

Entre os fatores de sucesso do programa destacam-se os mecanismos de interoperabilidade, que tm permitido


conectar as bases de dados das instituies envolvidas no processo de registro e identificao de pessoas fsicas
(Diretoria Geral de Registro de Estado Civil, Ministrio da Sade Pblica e Diretoria Nacional de Identificao Civil),
com o consequente benefcio de reduzir a margem de erro nos dados, bem como sua captura oportuna na fonte
e rastreabilidade correta.

24
De fato, a integrao de plataformas e sistemas por meio de um trabalho interinstitucional coordenado, tem per-
mitido colocar o cidado no centro da prestao de servios pblicos, melhorando substancialmente a qualidade
do atendimento. Atualmente, a responsabilidade compartilhada entre as diferentes reas e jurisdies do governo
tem feito com que os processos de registro de nascimento e identificao de pessoas atuem de forma integrada e
automatizada, com trocas robustas de informaes entre as instituies participantes.

Observao: A descrio desse caso baseou-se nos estudos realizados por Alejandro Barros.

Simplificar para facilitar transaes

A fragmentao dificulta a compreenso do Estado pelo cidado, mas h outros fatores que
contribuem para a complexidade das normas e procedimentos que caracterizam a relao
entre os usurios de servios pblicos e as entidades responsveis por sua prestao. Cul-
turas administrativas formalistas coexistem confortavelmente com marcos regulatrios que
estabelecem etapas excessivas16 e requisitos desnecessrios, tecnologias obsoletas que
atrasam o atendimento e modelos organizacionais que no consideram os custos gerados
para os usurios. Esses contextos contribuem decisivamente para a viso amplamente
disseminada de burocracias estatais emaranhadas e insensveis. Um relatrio do Frum
Econmico Mundial (FEM) mostra que os fatores mais problemticos identificados pelos
empresrios em todo o mundo para fazer negcios so a burocracia governamental inefi-
ciente e a corrupo (ver figura 3.1). A carga burocrtica aumenta os custos de produo e
compromete a competitividade da economia nacional em mercados cada vez mais integra-
dos e exigentes.17

16
Por exemplo, segundo dados do estudo Doing Business, do Banco Mundial (2016), o nmero mdio de proce-
dimentos para a abertura de uma empresa na Amrica Latina e no Caribe chega a 8,25, enquanto o da Organi-
zao para a Cooperao e o Desenvolvimento Econmico (OCDE) de 4,69. Da mesma forma, o nmero de
procedimentos para o registro de uma propriedade na Amrica Latina , em mdia, de 7,01, e de 4,66 na OCDE.
Essa tendncia se repete em outros indicadores, como pagamento de impostos, em que o nmero de pagamen-
tos anuais para uma empresa mdia na Amrica Latina e no Caribe de 30,05 e de apenas 11,05 na OCDE.
17
Segundo o ranking 2016 do Doing Business, publicado pelo Banco Mundial, que fornece uma medio das fa-
cilidades para a atividade empresarial em 189 economias, os pases da Amrica Latina atingem uma pontuao
mdia correspondente posio 104, ao passo que a pontuao mdia dos pases membros da OCDE corres-
ponde posio 25.

25
Grfico 3.1. Fatores mais problemticos para fazer negcios no mundo,
2014-15 (em pontos percentuais)

Corrupo
Instabilidade do governo Instabilidade poltica
Fora de trabalho com
Criminalidade e delinquncia
pouca formao

Falta de tica da fora de trabalho Infraestrutura inadequada

Sade pblica de m qualidade Inao

Regulao trabalhista restritiva Impostos

Capacidade insuficiente para


Regulao da taxa de cmbio a inovao
Burocracia governamental
Regulao fiscal
ineciente
Acesso a nanciamento

Fonte: Relatrio de Competitividade Global do Frum Econmico Mundial 2014-15.


Nota: A metodologia usada foi a seguinte: da lista dos fatores, os entrevistados foram solicitados a selecionar os
cinco mais problemticos para fazer negcios em seus pases. As respostas receberam pesos com base nes-
ses valores.

A m qualidade da regulao e a falta de polticas que promovam a reforma regula-


tria na Amrica Latina e no Caribe so identificadas por indicadores do Banco Mundial,18
do BID e da OCDE.19 Essas deficincias variam de processos decisrios que ignoram os
efeitos gerados pela emisso de normas que condicionam os servios pblicos ausncia
de uma linguagem clara e objetiva, passando pela baixa transparncia e pouca participa-
o social em sua formulao.

18
O Relatrio Indicadores Globais de Governana do Banco Mundial avalia diferentes indicadores de governana para 200
pases, entre eles: estabilidade poltica e ausncia de violncia, Estado de direito e eficcia do governo. Seu indicador de
qualidade regulatria para 2015 mostra que a regio da Amrica Latina e do Caribe (posio mdia 54) est ligeiramente
acima da mdia mundial (posio 53), muito abaixo de outras regies, como Amrica do Norte (posio 88) ou do grupo
de pases da OCDE (posio 87) e frente apenas de regies como a frica Subsaariana (posio 30) ou o Sul da sia
(posio 27).
19
Estudos recentes realizados pelo BID e pela OCDE em oito pases da Amrica Latina, com base na metodologia do
Regulatory Review, da OCDE, indicam resultados que mostram a defasagem da regio na adoo de boas prticas para
promover a qualidade da regulao.

26
Apesar da percepo geral de que os empresrios e cidados que dependem de
procedimentos governamentais para acessar seus direitos e cumprir suas obrigaes
devem suportar altos custos de transao, a dimenso real desses custos praticamente
desconhecida na regio, dificultando, inclusive, um monitoramento de eventuais aes de
melhoria. O BID financiou exerccios de estimativas dos custos econmicos que afetam os
usurios de procedimentos governamentais, e os resultados significativos20 corroboram as
concluses de estudos anteriores realizados em pases da Unio Europeia e no Mxico.
Nesses pases, os grandes programas de simplificao baseados na aplicao regular de
medies sob a metodologia do Modelo de Custo Padro (MCP) indicam economias poten-
ciais de cerca de 1% do Produto Interno Bruto (PIB) nacional.21
O carter mais perverso desses custos a penalizao dos cidados socialmente
mais vulnerveis, que dependem mais dos servios pblicos, usam menos os canais vir-
tuais de servios e no tm acesso aos atalhos burocrticos que a intermediao profis-
sional pode oferecer ou que, na pior das hipteses, pode emanar da prpria corrupo. Da
mesma forma, esses custos afetam especialmente as micro e pequenas empresas.22
As limitaes de acesso aos servios so responsveis por uma parte significativa
dos custos de transao dos usurios. Em vrios pases da Amrica Latina e do Caribe,
as srias limitaes de infraestrutura de banda larga inibem a ampliao e a qualidade da
cobertura dos servios de Internet. Alm disso, as dificuldades de acesso fsico devidas
concentrao espacial dos servios presenciais representam um grave obstculo para
as populaes distantes dos principais centros urbanos.23 No entanto,mesmo nas regies
onde a oferta de servios est disponvel nos diferentes canais, as dificuldades de acesso
persistem. muito comum que os servios telefnicos no contemplem a existncia de ln-
guas indgenas e que haja limitaes de comunicao.

20
Um estudo da avaliao dos encargos administrativos na Bolvia (2015) estimou os encargos administrativos e os custos
de oportunidade econmica associados a dois procedimentos: inscrio na Caixa Nacional de Sade e registro de uma
nova propriedade em Direitos Reais. Esse estudo mostrou que o custo econmico mdio por procedimento para inscrio
na Caixa Nacional de Sade (12 etapas no total) equivale a um salrio bsico mensal na Bolvia (Bs 1.623), enquanto o
custo mdio por procedimento para o registro de uma nova propriedade (14 etapas no total) equivale a sete salrios b-
sicos mensais (Bs 11.701). Por outro lado, um estudo semelhante realizado no Equador referente a 2013 indicou que os
custos indiretos do cumprimento fiscal para uma pessoa fsica chegam a cerca de US$87,47 por ano. Da mesma forma,
para uma pessoa fsica sujeita ao regime Tributrio Simplificado Equatoriano (RISE), o custo indireto de US$25,16 por
ano. Para pequenas e mdias empresas (PME), esse custo chega a US$1.336,72 por ano e para as grandes empresas,
a US$4.609,07 por ano.
21
O Programa de Reduo de Encargos Administrativos implementado pela Unio Europeia entre 2007 e 2011 estima
que a economia de custos obtida pelos seus 27 pases membros em 13 reas chega a cerca de 30.800 milhes por ano.
22
Por exemplo, segundo um estudo do Centro Interamericano de Administraes Tributrias (CIAT, 2015), o custo adminis-
trativo anual do cumprimento de obrigaes fiscais no Brasil para pequenas e microempresas, medido como porcentagem
de suas receitas, 3 a 15 vezes maior do que o das grandes empresas.
23
Por exemplo, o concurso El peor trmite de mi vida (O pior procedimento da minha vida), lanado em 2011 pelo Governo
da Bolvia, registrou o caso da cidad Domitila Murillo, que aos 70 anos se viu obrigada a percorrer, durante 11 meses, pelo
menos 900 km entre Oruro, Tupiza e Potos para renovar sua carteira de identidade. A cada visita ao rgo de identificao
lhe eram feitas exigncias novas e inesperadas, agravadas pelas filas extremamente longas e as horas de espera pelo
atendimento.

27
Ao mesmo tempo, nos servios virtuais as pginas da Internet pouco amigveis e os
diferentes nveis de educao digital e perfis de usurios diminuem a confiana e, portanto,
tambm a demanda24 dos cidados no que se refere a operaes on-line.Por exemplo, no
Uruguai, um dos pases com a maior penetrao da Internet na regio,25 em 2015 apenas
26% dos cidados realizavam trmites por esse meio (ver Agesic, s/f).
Nesse contexto, aumentam as iniciativas de simplificao que buscam reduzir os
custos de transao dos cidados com o governo, aproveitando o potencial oferecido pela
implementao de mecanismos de melhoria da regulao, aliados modernizao das pla-
taformas tecnolgicas e facilitao do acesso.

Quadro 3.4. O caso Colima, Mxico

O Mxico um dos pases da regio que mais tem avanado em termos de reforma regulatria, e no nvel subna-
cional o estado de Colima um dos que mais esforos tem envidado para identificar custos administrativos, bem
como para implementar processos de simplificao. Embora algumas iniciativas de simplificao tenham sido
introduzidas nos anos 1990 e 2000, somente em 2011 foi implementado um programa de simplificao regulatria
que permitiu a identificao e facilitao de trmites e processos com maior impacto na competitividade estadual
e municipal.

Alm disso, a adoo de TIC foi impulsionada com o objetivo de transformar a administrao pblica por meio da
automatizao e digitalizao de processos e procedimentos administrativos. Para tanto, foi feita uma adaptao
ou reengenharia de processos, cujo principal objetivo foi permitir, por um lado, o atendimento de procedimentos
e servios on-line autenticados com assinatura eletrnica e, por outro, o intercmbio de dados, alm de facilitar a
coordenao interinstitucional com o Governo Federal e os governos municipais.

Cabe destacar que o programa foi muito bem-sucedido naqueles aspectos regulatrios com maior impacto na
qualidade de vida dos cidados e na facilidade oferecida a investidores e empresrios para fazer negcios. Assim,
de acordo com os nmeros do estado de Colima, em 2014 a mdia da percepo da satisfao dos usurios de 35
rgos pblicos envolvidos na reforma regulatria chegava a 92,10%.

Um dos fatores de sucesso da reforma impulsionada pelo estado de Colima foi a viso e o compromisso de suas
autoridades para converter o governo estadual e seus municpios em administraes focadas na prestao de
servios de qualidade e facilitar, para os usurios, a gesto de trmites perante os rgos governamentais.

Assim, por exemplo, estimou-se que graas ao Modelo Colima, em 2014 os cidados deixaram de gastar em pro-
cedimentos estaduais um total de 78 milhes de pesos mexicanos (US$5,8 milhes).

Observao: A descrio desse caso baseou-se nos estudos realizados por Alejandro Barros.

24
Segundo Galperin (2016), na Amrica Latina h uma grande demanda no atendida de servios de Internet de baixo
custo, especialmente em domiclios com crianas em idade escolar. Alm disso, as lacunas de gnero no acesso Internet
continuam sendo significativas, uma vez que h uma probabilidade de 5% a 9% (conforme o pas) de que os homens
sejam mais propensos a acessar a Internet do que as mulheres. Da mesma forma, as habilidades lingusticas so um obs-
tculo importante ao uso da Internet. As pessoas cujo primeiro idioma no o espanhol tm uma probabilidade de 8% a
31% menor de acessar a rede. Por ltimo, a presena de crianas em idade escolar no domiclio tem um forte efeito indireto
no uso da Internet pelos adultos.
25
De acordo com o Instituto Nacional de Estatstica (INE), 57,4% dos domiclios no Uruguai tinham conexo com a Internet
em 2014.

28
A simplificao abrange tanto a reviso de marcos regulatrios e a reformulao de
procedimentos usando metodologias participativas e baseadas em eventos de vida ou per-
fis de usurios, como iniciativas simples para facilitar o acesso a servios por populaes
geograficamente isoladas.

Quadro 3.5. Ttconnect express, Trinidad e Tobago

O Ttconnect Express um servio especial prestado pelo governo de Trinidad e Tobago, que disponibiliza nibus
especialmente equipados com computadores, conexo com a Internet e pessoal autorizado, que oferecem acesso
a servios pblicos para cidados residentes em reas remotas ou que necessitem de algum tipo de atendimento
especial, tais como idosos, grvidas, pessoas com necessidades especiais, etc. Esse projeto foi lanado em res-
posta excluso digital no pas, e faz parte de um projeto maior de mesmo nome (ttconnect), destinado a ser a porta
de comunicao entre os cidados e o governo.

Vrias aes foram promovidas no mbito da iniciativa ttconnect. Assim, por exemplo, a ttconnect online foi a pri-
meira ferramenta do ttconnect lanada em 2007 como um portal on-line para a obteno de informaes e servios
do governo. Posteriormente foram introduzidos os ttconnect service centers (atendimento presencial ao cliente),
os ttconnect self-service (centros de autoatendimento), os ttconnect mobile (atendimento via dispositivo mvel) e o
ttconnect hotline (atendimento telefnico).

Para prestar informaes e servios governamentais via ttconnect express foram mobilizadas trs diferentes en-
tidades, a saber: a corporao de servios de transporte pblico (Public Transportation Service Corporation), a
empresa de telecomunicaes (Telecommunication Services of Trinidad and Tobago) e a empresa de tecnologia da
informao e comunicao (National Information and Communications Technology Company), de modo a transfor-
mar trs nibus em unidades de servios mveis. Esses nibus visitam comunidades afastadas para atender s
necessidades da populao em datas programadas, ou ento os cidados podem requisitar sua visita. A plataforma
tecnolgica incorporada aos nibus permite tambm a emisso de recibos, para que os cidados possam acompan-
har o andamento de suas solicitaes. Dessa forma, o ttconnect express permitiu reduzir o tempo de deslocamento
e o custo para obter do governo informaes e servios.

Os fatores de sucesso da iniciativa tm elementos


comuns com outras iniciativas anteriores, como a lid-
erana poltica para promover o projeto e a cooper-
ao entre os rgos envolvidos. De fato, no caso do
ttconnect express tem sido importante isolar a imple-
mentao do projeto da incerteza ou da conjuntura
poltica, a fim de se centrar na prestao de servios
estatais com uma nova plataforma tecnolgica e
reunir os diferentes servios pblicos em um nico
ponto de acesso.

Fonte: Ttconnect.
Observao: A descrio desse caso baseou-se no estudo realizado por Atiba Phillips.

29
Gerenciamento cotidiano para garantir a sustentabilidade das reformas

A partir da ltima dcada, vrios estudiosos das teorias de administrao tm destacado


a importncia de uma teoria especfica para a anlise da gesto de servios, que deve
levar em conta o carter intangvel dos seus benefcios, e como a experincia do consumi-
dor em sua interao com o prestador de servios condiciona o resultado final (Gronroos,
2000; Normann, 2002). Na mesma ordem de ideias, Stephen Osborne destaca um con-
ceito equivocado nos marcos tericos adotados nas ltimas dcadas para a reforma da
gesto pblica, com base em sua experincia na indstria manufatureira privada e no
em teorias de gesto de servios (Osborne, 2009). O autor defende uma nova abordagem
para a gesto dos servios pblicos, que vai alm do conceito de processos administrati-
vos ou gesto intraorganizacional, focalizando a governana de relaes interorganiza-
cionais e a eficcia dos sistemas de entrega de servios pblicos.
Independentemente do marco analtico adotado, as carncias gerenciais do
setor pblico na Amrica Latina e no Caribe tm sido amplamente estudadas e diagnos-
ticadas. Embora essas fragilidades sejam percebidas em quase toda a extenso da ao
governamental, sua incidncia heterognea, e as reas responsveis pela interao
direta com os cidados sofrem seus efeitos de forma particular. O grau de profissionaliza-
o e as capacidades gerenciais muitas vezes so maiores nas reas do governo encar-
regadas de funes consideradas essenciais e crticas para o funcionamento do Estado,
tais como poltica fiscal e monetria, arrecadao, controle e diplomacia. Enquanto isso,
o atendimento ao cidado geralmente ocorre em ambientes burocrticos, caracterizados
pela baixa especializao dos recursos humanos, por dficits de liderana, organizao
e viso estratgica e pela ausncia de polticas pblicas claras e instrumentos gerenciais
modernos.
Para enfrentar esse desafio, pases avanados como a Austrlia e o Canad tm
investido no fortalecimento da institucionalidade do processo de prestao de servios
pblicos. Para tanto, promoveram uma clara separao institucional entre os proces-
sos de formulao de polticas setoriais e a gesto da oferta dos servios prestados com
base nessas polticas, o que lhes tem permitido estabelecer e dar relevncia a polticas
de atendimento ao cidado. Essa soluo tem favorecido a especializao dos recursos
humanos, tecnolgicos, logsticos e gerenciais que sustentam os processos de entrega
de servios de forma transversal no governo. De fato, a experincia australiana com o
Centrelink inspirou a criao, em 2007, da Service Canada, instituio especializada na
prestao de um vasto conjunto de servios em diferentes canais de entrega.
A disponibilidade de recursos humanos, financeiros e tecnolgicos no garante o
sucesso de projetos de mudana. No entanto, a experincia internacional mostra como
iniciativas voltadas para a integrao e a simplificao de servios aumentam suas proba-
bilidades de sucesso, quando sua concepo e implementao ocorrem de forma coorde-
nada, no mbito de um modelo de gesto governamental mais amplo.

30
Quadro 3.6. O caso Minas Fcil, Brasil

O programa Minas Fcil foi criado em 2005 como uma iniciativa do Governo do Estado de Minas Gerais para
facilitar o processo de abertura de empresas, simplificando procedimentos e reduzindo prazos, a fim de estimular
um ambiente favorvel para investimentos e negcios. A principal motivao para o lanamento desse projeto foi a
existncia, at ento, de um sistema pesado e complexo para a abertura de empresas, que obrigava os empresri-
os a arcar com os custos mais elevados da ineficincia do sistema.

A proposta do estado de Minas Gerais inspirou outras iniciativas semelhantes em outros estados, graas ao seu
carter inovador nas relaes entre a administrao pblica e os cidados e o setor empresarial. De fato, inicial-
mente a inovao veio pela abertura de um canal de dilogo com empresrios potenciais, por meio de um stio na
internet, para identificar as principais demandas referentes melhoria do ambiente de negcios. Posteriormente a
iniciativa permitiu consolidar um balco nico que integra todas as entidades governamentais envolvidas no pro-
cesso de abertura de empresas. Sob a liderana da Secretaria de Planejamento e Gesto do Estado, o programa
foi enquadrado em um modelo de gesto estratgica amplo e baseado em resultados.

Outro elemento inovador foi o desenvolvimento de uma estratgia baseada em sinergias entre atores pblicos e
privados. Nesse sentido, a partir de uma coordenao interinstitucional eficaz, do uso intensivo de TIC, bem como
da colaborao dos trs nveis de governo e do empresariado, o projeto permitiu a reduzir de 45 para apenas oito
dias, em mdia, o processo de abertura de uma empresa. Alm disso, em 2014 foram abertas mais de 34.557
empresas no mbito do programa Minas Fcil, o que representa 68,14% do total de empresas abertas at aquela
data no estado de Minas Gerais.

Observao: A descrio desse caso baseou-se nos estudos realizados por Caio Marini. O estudo completo desse caso
est disponvel na primeira edio da Srie Inovao na Prestao de Servios, do BID (https://publications.iadb.org/ han-
dle/11319/7357).

Planejamento, liderana, coordenao interinstitucional, alinhamento estratgico


de incentivos e recursos, bem como o uso de instrumentos de monitoramento e avaliao
de desempenho so componentes relevantes em modelos de gesto pblica consolidados.
Portanto, a consecuo de avanos sustentveis na gesto de servios transacionais se
beneficia substancialmente da presena desses elementos.

Quadro 3.7. O servio 311 da Cidade de Nova York

O sistema de call center (centro de chamadas telefnicas) 311 da Cidade de Nova York um inovador e bem
sucedido modelo de atendimento ao cliente, na medida em que estabeleceu um canal nico de comunicao entre
cidados e o governo local para cuidar de todos os tipos de servio pblico da cidade. Assim, por exemplo, quando
os operadores do call center registram uma solicitao ou uma reclamao no sistema, uma ordem de servio
gerada automaticamente para o rgo responsvel. Dessa forma, quando h necessidade de um servio pblico
ou uma melhoria nele, os cidados de Nova York no tm que pensar qual o rgo ou a diviso responsvel,
j que basta ligar para 311 e o sistema gerar a solicitao correspondente. Esse um bom exemplo de simpli-
ficao na prestao de servios, pois a solicitao no somente pode ser feita por telefone, mas tambm por
mensagens de texto, e-mail e redes sociais. Alm disso, os cidados podem acompanhar on-line o andamento da
sua solicitao.

31
O atual call center 311 foi criado pelo prefeito Michael Bloomberg com a integrao de 45 call centers operados
por diferentes rgos e agncias governamentais. O prprio prefeito se encarregou de monitorar o progresso na
implementao do sistema, que teve alta prioridade entre os objetivos do seu governo. Bloomberg tambm deu o
apoio necessrio para organizar a cooperao entre as diferentes agncias e assegurou os recursos financeiros e
humanos necessrios para a implementao eficaz do sistema.

A vinculao do 311 a acordos de qualidade (Service-Level Agreements) com os diferentes rgos prestadores de
servios fortaleceu e associou a marca 311 a um marco geral de gesto dos servios da cidade. Alm disso, a co-
laborao interinstitucional permitiu que a troca de informaes fosse bem organizada, o que era importante para a
prestao de servios oportunos e adequados. Da mesma forma, as bases de dados de apoio ao 311 comearam
a ser usadas cada vez mais para o planejamento de intervenes de carter preventivo, o que permite reduzir
custos e evitar danos a patrimnios pblicos e privados.

Finalmente, esforos contnuos foram envidados para melhorar o sistema por meio de avaliaes de satisfao do
cliente, que incluem verificaes das chamadas e reunies regulares com usurios ativos. Atualmente, o call center
311 funciona 24 horas por dia, em 180 idiomas diferentes, tornando o sistema acessvel a todos os moradores de
Nova York.

Observao: A descrio desse caso baseou-se nos estudos realizados por Jane Wiseman. O estudo completo desse caso
est disponvel na primeira edio da srie Inovao na Prestao de Servios, do BID (https://publications.iadb.org/ han-
dle/11319/6765).

A mobilizao de capital poltico e apoio popular para promover a mudana tambm


pode ser facilitada por marcos legais que estabeleam prazos precisos, definam requisitos
bsicos e atribuam os recursos necessrios. Um exemplo disso a Lei de Procedimentos
Administrativos promulgada em 2003, no Chile, que redefiniu a relao do Estado com os
cidados, com efeitos importantes na reduo de custos de transao a ela associados.
Outro exemplo a Lei 11/2007 sobre o Acesso Eletrnico dos Cidados aos Servios Pbli-
cos, cuja aprovao marcou o impulso definitivo ao governo eletrnico na Espanha.

Quadro 3.8. Os servios on-line como direito do cidado, Espanha

Na Espanha, a Lei de Acesso Eletrnico dos Cidados aos Servios Pblicos, aprovada em novembro de
2007, estabeleceu um novo marco de relao entre a administrao pblica espanhola e os cidados e as empre-
sas na seara digital. O objetivo dessa lei era buscar a implementao do governo eletrnico de forma transversal
e assegurar a igualdade de acesso a esses servios.

A caracterstica mais importante da lei foi reconhecer como um direito dos cidados a possibilidade de se rela-
cionar com as administraes pblicas por meios eletrnicos, o que supunha, como contrapartida, a obrigao
dessas instituies de garantir esses servios. Outra caracterstica foi estabelecer um limite de tempo ou prazos
rgidos para o seu cumprimento, levando o governo a criar uma srie de instrumentos de monitoramento e controle
de recursos econmicos, tcnicos e humanos para a sua implementao eficaz.

No que diz respeito disponibilidade de servios eletrnicos, a lei tem mostrado resultados desiguais entre a
Administrao Geral do Estado (AGE) e as diferentes comunidades autnomas da Espanha, mas em termos de
seu uso e satisfao dos cidados, h resultados positivos. Por exemplo, o volume de processamento eletrnico
da AGE no parou de aumentar desde a promulgao da lei, e em 2015 chegou a abranger 99% da tramitao
de procedimentos para os quais a opo eletrnica est disponvel. Da mesma forma, a porcentagem de cidados
satisfeitos ou muito satisfeitos com os servios eletrnicos chegou a 75% em 2015.

32
Finalmente, cabe destacar que o apoio poltico e a disponibilizao de recursos humanos qualificados foram fa-
tores determinantes para a obteno de uma mudana significativa na administrao pblica e na forma de rela-
cionamento com os cidados e o empresariado.

Observao: A descrio desse caso baseou-se nos estudos realizados por Rafael Rivera, Elisa de la Nuez e Carlota Tarn. O
estudo completo desse caso est disponvel na segunda edio da srie Inovao na Prestao de Servios, do BID (https://
publications.iadb.org/handle/11319/6912).

Construindo um modelo de interveno rumo


transformao centrada no cidado

A anlise dos casos selecionados apoiou a identificao dos trs vetores indutores da
mudana a ser considerados na reforma dos servios pblicos transacionais: integrao,
simplificao e gerenciamento. Da mesma forma, as anlises permitiram perceber e
compreender melhor a dinmica e o equilbrio necessrios entre a promoo da inovao,
como um elemento-chave da mudana, e o fortalecimento da institucionalidade no proces-
so de modernizao do Estado.
No se devem subestimar as dificuldades para obter uma boa coordenao das ini-
ciativas de integrao e simplificao no mbito de um marco gerencial que assegure tanto
a gesto adequada da mudana como a sustentabilidade e a atualizao permanente das
reformas. No entanto, h exemplos de casos de sucesso no nvel internacional, que suge-
rem a validade da busca de um modelo de interveno que contemple, total ou parcialmen-
te, essas caractersticas. Para tanto, so necessrios liderana e alinhamento com uma
viso estratgica comum que coloque as necessidades e expectativas do cidado como
referncia da ao governamental. Somente a partir de decises institucionais que abran-
jam as vrias reas de governo envolvidas possvel alinhar as aes de gesto de TIC, a
adequao de marcos regulatrios, a capacitao de pessoas e a adoo dos instrumentos
e prticas gerenciais necessrios para realizar, de forma consistente e complementar, as
intervenes promovidas pelos trs vetores mencionados.
Um exemplo que corrobora a validade da colocao acima a experincia da Ser-
vice Canada, provavelmente uma das expresses mais completas da aplicao de um mo-
delo de gesto de prestao de servios construdo com uma viso centrada no cidado,
nas suas vrias dimenses.

33
Quadro 3.9. Service Canada

Inspirado na experincia australiana do Centrelink (um centro nico para a prestao de servios sociais), a Service
Canada foi oficialmente lanada em fevereiro de 2005, como um programa que procurou transformar a maneira
como o governo serve os seus cidados por meio da prestao de servios governamentais centrados no cidado e
da implementao do governo eletrnico em todas as esferas de governo.

Especificamente, a Service Canada desenvolveu o conceito de one-stop-shop em trs dimenses. Em uma primeira
dimenso, o programa criou um balco nico para vrios fins, com base nas necessidades dos cidados, que incluiu
a implantao de centros de atendimento ao usurio, servios telefnicos e stios na internet. Em uma segunda
dimenso, passou-se de um modelo integrado por programas individualizados e de compartimentos estanques, para
um modelo totalmente integrado. Em uma terceira dimenso, o programa implementou uma plataforma que buscou
a parceria e o trabalho colaborativo entre os trs nveis de governo (central, provincial e municipal) e o setor privado.

Um dos fatores do sucesso da implementao do programa foi o desenvolvimento de um modelo de gesto hierr-
quico e centralizado, em que uma instituio do governo com forte apoio poltico nesse caso a Service Canada
garantia a integridade do sistema e a sustentabilidade das reformas. Assim, o modelo de gesto permitiu uma boa
coordenao interinstitucional e a implementao eficaz das iniciativas de integrao e simplificao.

Alm disso, com a ideia de colocar o cidado no centro da prestao de servios, a Service Canada certificou-se de
dispor de recursos humanos competentes e treinados nos centros de atendimento ao usurio, especialmente para
os canadenses, como os aposentados, que ainda preferiam os servios presenciais. Na verdade, a Service Canada,
apesar de oferecer uma maior quantidade de servios digitais, ampliou os centros de atendimento ao cliente, a fim de
garantir a satisfao de todos os cidados.

Dois anos aps a sua criao, a Service Canada j oferecia cerca de 50 programas e servios, por meio dos quais
eram atendidos mais de 32 milhes de canadenses. Alm disso, por meio do programa so atendidas cerca de 80%
de todas as ligaes telefnicas para o governo canadense, e hoje 93% dos canadenses tm acesso a servios do
governo num raio de 50 km de distncia de sua residncia.

Tanto nos casos estudados como na Service Canada, a abordagem de inovao


ocorre de forma estreitamente vinculada institucionalidade dos rgos responsveis, o
que facilita a adoo em larga escala das solues e a sustentabilidade do processo de
transformao. A inovao abrange amplos setores das instituies envolvidas e se enqua-
dra nos processos de cada instituio. Cabe notar que, nesses casos, a inovao no foi
gerada de fora para dentro como, por exemplo, por uma unidade externa ou um laborat-
rio , mas resultou de processos endgenos das instituies. Isso significa que a inovao
foi incorporada aos processos decisrios e de produo, e isso contribuiu para a sua sus-
tentabilidade.
Essa constatao no diminui em nada a validade e a relevncia das contribuies
feitas nos ltimos anos por laboratrios ou outras unidades especializadas em inovao,
que atuam como um facilitador externo aos governos em vrios pases. Essas unidades
tm desempenhado um papel fundamental no apoio aos processos de inovao no setor
pblico, especialmente no campo cognitivo e metodolgico do experimentalismo participa-
tivo e na sensibilizao de autoridades, servidores e cidados sobre o tema.

34
A lio a ser extrada que as caractersticas que condicionam o funcionamento
das instituies pblicas exigem a busca constante de um equilbrio entre a preservao e
o fortalecimento da institucionalidade e a promoo da inovao no setor pblico. Os casos
documentados alcanaram esse equilbrio, sempre com uma abordagem centrada no cida-
do e aplicada aos servios pblicos. Na experincia internacional, outro exemplo da ob-
teno desse equilbrio e seu potencial reformador o caso do Government Digital Service
(GDS) do Reino Unido e a agenda de transformao impulsionada por esse rgo.

Quadro 3.10. Servio Digital do Governo

O Servio Digital do Governo (Government Digital Service GDS) um projeto lanado em 2011 com o objetivo de
transformar a prestao de servios pblicos digitais no Reino Unido. Especificamente, o GDS se destina a orientar
e implementar a entrega de servios digitais no governo e prestar assessoria e apoio tcnico a todas as entidades
pblicas do aparelho do Estado.

O GDS surgiu do uso generalizado recente de TIC pelos cidados (mais de 82% da populao do Reino Unido tem
acesso a uma conexo de Internet) e do atraso do governo na prestao de servios transacionais de qualidade, a
um custo eficiente. Assim, de acordo com a estratgia de que tudo seja digital por princpio (digital by default) at
2016, por meio do stio Gov.uk o GDS oferece mais de 800 servios pblicos operados no mbito de 87 entidades
governamentais, alm de ser usado por mais de 62 milhes de cidados do Reino Unido, de modo que ele tambm
contribuiu para uma ampla incluso digital.

Uma das caractersticas mais marcantes da implementao do GDS a forma como ele exerceu o seu papel no mar-
co de uma abordagem de inovao estruturada nas mesmas instituies governamentais responsveis pelos servi-
os. De fato, a partir de um plano de reforma do servio civil que procurou melhorar a eficincia e a eficcia das opera-
es do governo, algumas entidades associadas ao GDS criaram, implementaram e operaram aes centralizadas
que colocam o cidado no centro e estabeleceram uma cultura de servio com o uso intensivo de solues digitais.
Para esse fim, foi preciso assegurar que todas as entidades governamentais dispusessem dos nveis adequados de
infraestrutura digital e recursos humanos especializados em TIC em suas organizaes.

Esse processo de transformao no apenas ajudou a romper com a forma tradicional de prestao de servios, mas
tambm contribuiu para o fortalecimento institucional e a implementao de reformas, permitindo, assim, o desenvol-
vimento de capacidades das entidades governamentais responsveis por esses servios.

Fonte: https://www.gov.uk/transformation.

Em quase todos os casos mencionados, os responsveis pelas iniciativas assumi-


ram riscos inerentes aos processos de mudana, demonstrando que ainda possvel gerar
ambientes institucionais em que o risco no apenas seja evitado, mas tambm assumido
e administrado, e em que tanto a inovao disruptiva como a melhoria incremental sejam
reconhecidas e valorizadas.
Nos captulos seguintes, trs especialistas internacionais examinam separada-
mente e desenvolvem, em profundidade, cada um dos vetores indutores de mudana aqui
salientados. As anlises no se limitam aos casos destacados neste captulo, uma vez que
os autores recorrem sua experincia profissional para sistematizar lies extradas da
experincia internacional nessas reas de atuao. Tambm so apresentadas recomen-

35
daes aos formuladores de polticas e aos responsveis por servios transacionais no que
se refere ao desenho e gesto de projetos voltados para a modernizao de servios cen-
trados no cidado.

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352 pp.) Oxford: Oxford University Press.

Pginas na Internet:
www.ine.gub.uy
www.agesic.gub.uy
www.gov.uk/transformation

36
Anexo 3.1. Estratgias para melhorar a prestao de servios

ESTRATGIAS
Balco nico

INTEGRAR SIMPLIFICAR GERENCIAR


Como forma Estratgia destinada Administrao
de promover a a reduzir os custos dos insumos-
superao dos de transao de chave e da
vrios nveis de procedimentos, o que qualidade da
fragmentao abrange marcos jurdicos, gesto
institucional e da procedimentos e acesso. de servios.
informao.

DIMENSES A
CONSIDERAR

Governana e
gesto
estratgica Regulao

Tecnologia





Gesto Gesto de
operacional identificao
Participao
cidad

37
4 Integrar para
servir melhor
O desafio de obter uma viso nica do cidado

Jane Wiseman

Introduo

Este captulo contm recomendaes que os responsveis pelas polticas e os servidores


pblicos deveriam considerar ao embarcar em uma iniciativa para organizar sistemas
em torno das necessidades das pessoas, com o objetivo de obter uma viso nica do
cidado. O que uma viso nica do cidado? Em poucas palavras, ela implica coletar e
armazenar todos os dados sobre um cidado, de forma a acess-los para obter uma pers-
pectiva melhor e analis-los. A caracterstica mais importante de um projeto de viso ni-
ca do cidado a troca de dados alm dos limites dos rgos de governo. Por exemplo,
um call center para os cidados em uma determinada cidade coletar e compartilhar infor-
maes sobre os servios prestados por quase todos os rgos em sua cidade. No caso da
maioria dos rgos do governo, o cidado ao qual servem um indivduo que recebe algum
servio ou benefcio direto. Em alguns rgos, esse cidado uma empresa que necessita
de servios, licenas ou registros de algum tipo. Quer se trate de um indivduo ou de uma
empresa, o projeto de viso nica do cidado tem o mesmo objetivo: integrar as informa-
es para melhorar a prestao de servios.
As conquistas obtidas em termos de uma viso nica do cidado em reas es-
pecficas so notveis. Normalmente, o sucesso est relacionado com uma finalidade
especfica ou um segmento de cliente definido, muitas vezes com um nico rgo ou com
vrios rgos do governo. Alguns dos exemplos mais conhecidos so: centralizao dos
call centers para os cidados (311); coordenao dos servios em vrias instituies de
servios humanos (por exemplo, assistncia social, cuidados infantis, ateno sade e
fora de trabalho) para o mesmo cidado; e uso de portais de registro de empresas que
criam uma nica viso das mesmas. Esses casos mostram que possvel obter uma viso
nica do cidado em pelo menos uma parte do governo ou em um tipo especfico de pro-
cedimento ou servio ao cidado. Em contrapartida, uma viso nica do cidado em todo
o governo no apenas seria extremamente complicada, mas tambm representaria um
nvel de integrao e acesso informao, pelo governo, que o pblico poderia considerar
preocupante. Este captulo aborda a questo da viso nica do cidado em determinados
setores de servios, tais como servios humanos, registros de informaes, emisso de
licenas comerciais, inspees ou call centers.

39
As inmeras vantagens de se ter uma viso nica do cidado vo do aumento da
eficincia dos procedimentos e reduo dos custos de processamento maximizao da
satisfao do cliente e diminuio da fraude nos programas de benefcios. No governo,
os projetos de viso nica do cidado contribuem para melhorar os padres tanto ope-
racionais como de atendimento ao cliente, alm de permitirem ao governo aproveitar os
instrumentos de tecnologia comuns no setor privado e as inovaes no servio, tais como
comrcio mvel, anlise avanada de dados e personalizao.
As ideias compartilhadas aqui refletem o estudo de vrios tipos de projetos de tec-
nologia da informao (TI) dos governos, com destaque para aqueles relacionados com a
complexidade da integrao de dados alm das fronteiras das organizaes. A Tabela 4.1
apresenta exemplos ilustrativos de projetos de viso nica do cidado em todo o mundo,
considerando os diferentes objetivos de integrao e os recursos tecnolgicos e institucio-
nais necessrios em cada etapa.

Tabela 4.1. Projetos de viso nica do cidado no mundo

Fase Acesso Intercmbio Transao Gesto


Ponto de Acesso Cen- Ponto de Notificao Ponto de Processa- Transferncia de
Atividade

trado no Cidado nico Centrado no Ci- mento nico Centra- Dados Centrada no
dado do no Cidado Cidado Monitora-
mento do Cliente

Registro nico para o Governo do Reino Unido, Balco nico de registro Sistema de relatrios
governo eletrnico em Tell Us Once. do estado de Utah. eletrnicos para
Singapura. Ao usar o Tell Us Once Esse portal de fcil o atendimento de
Singapura criou um (Informe Uma nica acesso para o usu- pacientes em Nova
registro nico para os Vez), um cidado do rio cria um ponto ni- York (New York City
usurios de todos os Reino Unido pode co de entrada para Electronic Patient Care
servios do governo registrar um nascimento o registro de uma Reporting ou ePCR).
eletrnico. Com o regis- ou um bito uma empresa no estado Quando um paciente
tro nico, os cidados nica vez no governo de Utah. Trata-se de entra em uma am-
podem usar o mesmo central. Essa notificao um procedimento bulncia na Cidade
nome de usurio e se- nica ativar todas as transparente para o de Nova York, inicia
nha para acessar uma notificaes pertinentes cidado, que inclui a uma viagem fluida
Exemplo

vasta gama de servios e necessrias (por Comisso Tributria e integrada at sua


pblicos, que incluem exemplo, para os do Estado de Utah, o recuperao no
da declarao de renda rgos de previdncia e Departamento de Co- Hospital. Isso porque
ao registro de veculos carteiras de habilitao). mrcio de Utah e os seus dados mdicos
e renovao de passa- servios do Depar- so gerenciados ao
portes. tamento do Trabalho longo do caminho.
de Utah. Os dados coletados
Todos os registros no local da ocorrn-
so administrados cia (monitoramento
com transparncia, cardaco e sinais vi-
e cada rgo recebe tais) so compartilha-
as informaes ade- dos com os hospitais
quadas. de toda a cidade por
meio da rede sem fio.

40
Fase Acesso Intercmbio Transao Gesto
O registro nico sim- O governo central H transparncia para Os mdicos podem
plifica a experincia criou o servio e o usurio em cada monitorar os dados e
dos cidados no que permitiu que as loca- etapa do processo de orientar os paramdi-
se refere a memorizar lidades o adotassem, registro e uma confir- cos, mesmo antes de o
nomes de usurio e o que ocorreu em mao ao trmino do paciente chegar ao
senhas para todos os 96 localidades. O processo. Para as em- hospital. Os relatrios
servios do governo programa agiliza a presas com exigncias eletrnicos obtm da-
que requerem uma interao do cidado de registro local, h dos potencialmente vi-
conexo segura. A pla- com o governo. Antes links com as cidades tais antes de as ambu-
Exemplo

taforma compartilhada do Tell Us Once, um para fornecer formu- lncias chegarem com
em 57 rgos pblicos cidado chegava a lrios que podem ser os pacientes. As fontes
exigiu uma colabora- entrar em contato com baixados e informa- dos dados integrados
o considervel. at 44 instituies do es de contato para nesse sistema incluem
governo para notificar acompanhamento nas consultas eletrnicas,
um bito. Atualmente cidades. desfibriladores exter-
h apenas uma insti- nos automatizados,
tuio. monitores cardacos
ALS (de suporte vital
avanado) e telemetria
computadorizada.
Simplifica o regis- Simplifica a noti- Aumenta a veloci- Aumenta a veloci-
tro para os usu- ficao de fatos dade do processo dade de notifica-
rios de servios para o cidado. de transao e o de dados crti-
Principais benefcios

pblicos. Reduz erros por reduz erros. cos e reduz erros.


Agiliza a gesto meio da padroni- Aumenta a satis- Procedimentos
da identidade zao. fao do cidado com melhores
para o governo. e o cumprimento informaes pro-
de exigncias. duzem melhores
resultados; nesse
caso, uma melhora
da sade.

Plataforma nica Plataforma de CRM ou outra Infraestrutura de


de registro incor- notificao ele- plataforma para Wi-fi em toda a
porada ao portal trnica. a gesto e o pro- cidade.
de interface com Portal para os cessamento de Cooperao entre
o cidado. procedimentos casos. o governo e o se-
Servios para dos cidados. Portal para os tor sem fins lucra-
conexo com os Servios para procedimentos tivos.
sistemas de ope- conectar sistemas dos cidados. Liderana slida
Requisitos

raes. operacionais de Servios para para ultrapassar


Liderana e von- back-end para conectar sistemas fronteiras.
tade para padroni- o consumo de operacionais de
zar o acesso. dados sobre noti- back-end.
ficaes.
Liderana para
padronizar os
insumos entre os
rgos.

41
H duas abordagens gerais da consolidao de dados de um nico cidado. A pri-
meira consiste em criar um sistema de gesto de casos para centralizar os dados de um
fluxo de trabalho especfico, tais como um programa de benefcios, um processo de ins-
peo ou um centro de informao ao cidado. O governo pode criar um instrumento de
gesto de casos a partir do zero, ou pode adquirir um produto disponvel comercialmente,
como o software de Gesto de Relacionamento com o Cliente (Customer Relationship
Management ou CRM). O mercado de CRM evoluiu muito na ltima dcada. Enquanto os
primeiros a adotar o CRM no governo (como o Chicago 311) tiveram que construir seus
sistemas do zero devido falta de alternativas no mercado, atualmente proliferam as
opes de CRM. H grandes empresas de renome internacional que oferecem produtos
slidos (e s vezes caros), empresas mdias e outras de menor porte, em geral regionais
ou nichos de mercado, que oferecem uma variedade de produtos de CRM para governos.
Independentemente do porte da empresa e do tipo de produto, a iniciativa recente rumo a
um comrcio mvel tem obrigado as empresas a inovar e a desenvolver produtos geis
disponveis na nuvem e acessveis por intermdio de inmeros canais (BID: Innovations
in Public Service Delivery: Issue No. 5: Improving Service Delivery through Information
Integration: Building a Single View of the Citizen).
A segunda abordagem para criar uma viso nica do cidado consiste em esta-
belecer uma rede de conexes entre os vrios conjuntos de dados diferentes que contm
informaes sobre as operaes e os procedimentos realizados por um nico cidado. Nor-
malmente, isso envolve a criao de um centro de dados e a implantao de instrumentos
de anlise nos vrios centros de dados operacionais. Esse mtodo geralmente requer uma
dose mais elevada de anlise de desenho inicial do que a compra de um produto de CRM,
mas tambm pode permitir flexibilidade no longo prazo, na medida em que as necessida-
des e as prioridades das polticas mudarem. Para mais informaes sobre como o governo
pode criar com sucesso uma rede de conexo entre sistemas diferentes, ver os debates do
condado de Allegheny e do condado de Alameda no documento temtico de referncia.
Cada uma dessas abordagens tem suas vantagens e dificuldades, que esto bem
documentadas em outras fontes. No restante deste captulo so descritas as recomenda-
es para os responsveis pelas polticas e servidores pblicos no que se refere ao dese-
nho e implementao de projetos para a obteno de uma viso nica do cidado.

Recomendaes gerais

H trs princpios fundamentais para o sucesso de qualquer projeto, e em particular nos


projetos de tecnologia do governo, como mostra o grfico 4.1.

42
Grfico 4.1. Fatores-chave para a implementao bem-sucedida de programas

Patrocinador executivo comprometido


Gestor de projetos competente
Supervisores experientes
Habilidades de liderana adaptativa

LIDERANA

COMUNICAO

ESTRUTURA EXECUO
Equipe competente e motivada Plano de projeto realista
Governana adequada do projeto Instrumentos adequados
Parceiros experientes Recursos apropriados
Papis claramente definidos Mtricas do sucesso

O sucesso comea com a liderana, que est no topo do tringulo. Sem a liderana
de um patrocinador comprometido e capaz, muitas vezes um projeto no consegue decolar
ou pode descarrilar no meio do caminho. Gestores de projeto e lderes de equipe experien-
tes devem estar presentes e ser capazes de adotar um estilo de liderana adaptativa na
medida em que os problemas surgirem, a fim de responder com flexibilidade s situaes
emergentes e manter o mpeto.
Na base do tringulo esto a estrutura e a entrega. Uma estrutura de apoio para um
projeto bem-sucedido inclui pessoas e habilidades apropriadas, a partir da perspectiva do
governo e dos prestadores de servios. Ter a estrutura adequada significa ter membros
da equipe com as habilidades e motivaes necessrias e papis claramente definidos.
O sucesso da prestao de servios resultado de uma execuo que segue um plano e
envolve a capacidade de medir esse sucesso. fundamental que se tenha um plano de
implementao de projetos slido, alm de instrumentos e recursos adequados para exe-
cutar o projeto. Por ltimo, as mtricas de sucesso permitem avaliar permanentemente o
progresso do projeto. No centro do tringulo est a comunicao, que o elo entre os trs
elementos e que lhes permite apoiar uns aos outros.

43
O restante deste captulo apresenta um resumo cronolgico das recomenda-
es como apoio para alcanar esse marco de sucesso, da etapa conceitual do projeto
at o seu lanamento.

Antes de comear

Antes de contratar um gestor de projeto ou de obter financiamento para um projeto de viso


nica do cidado, preciso ter em mente vrios fatores que podem fazer a diferena no
grau de sucesso do projeto.

A liderana de altos executivos especializados importante. A implemen-


tao de qualquer novo sistema de informao voltado para o cidado uma
iniciativa complexa, que envolve tanto a tecnologia como as pessoas de uma
variedade de rgos de todo o governo. O projeto deve ser liderado por um ges-
tor de projetos experiente. Ele ou ela deve ser capaz de tomar decises difceis e
solicitar prestao de contas a terceiros. Alm disso, deve ter o apoio do principal
executivo, que um patrocinador do projeto. O forte apoio que o prefeito Michael
Bloomberg de Nova York deu o projeto NYC311 fez uma diferena fundamental
em pontos crticos da sua implementao. Sua insistncia para que o projeto
fosse executado corretamente contribuiu para garantir a adeso de rgos que
haviam se mostrado reticentes.
Devem ser estabelecidos objetivos claros. Sem objetivos claros, um projeto
pode fracassar. No entanto, objetivos claros no so a regra em projetos tecnol-
gicos. Segundo pesquisa da Gartner, mais de 60% das empresas que adotaram
um sistema de CRM no tinham objetivos mutuamente acordados antes de ini-
ciar o projeto. Para aumentar as chances de sucesso do projeto, objetivos claros
devem ser estabelecidos e em seguida documentados e compartilhados. Certifi-
que-se de que todas as partes interessadas no projeto entendem seus objetivos.
Isso inclui todos os rgos que participam do projeto.
preciso constituir um Comit Diretor Executivo. preciso convidar os
lderes de alto escalo cujo conselho seja respeitado e aqueles que possam
representar os principais rgos interessados, para participar do Comit Diretor
Executivo. Esse grupo reunir-se- periodicamente (trimestral ou semestralmen-
te, conforme a complexidade e a durao do projeto), para desempenhar a fun-
o que uma diretoria exerce em uma empresa. Os membros do comit devem
ser informados do progresso do projeto, sempre mediante o mesmo formato
de relatrio, com o objetivo de manter a coerncia. Cada relatrio envolve um
inventrio de todas as realizaes, de modo a comemor-las e analisar o grau
em que o progresso deixa de atender as expectativas. As reunies no devem
ser uma instncia de ratificao das realizaes, uma vez que isso uma perda
de tempo, mas sim aproveitadas para apresentar ao comit diretor os problemas
que requerem soluo e pedir sua colaborao. Por no fazerem parte das ope-

44
raes dirias do projeto, os membros do comit oferecem uma nova perspec-
tiva. preciso aproveitar seus conhecimentos especializados e pedir-lhes que
ajudem a encontrar solues para os problemas enfrentados.
preciso prever tanto a existncia de dificuldades em projetos interagn-
cias como o tempo necessrio para obter adeses. Qualquer projeto que en-
volva vrios rgos ser complicado. No se deve subestimar o desafio de obter
a colaborao de rgos diferentes em um projeto que no seja de sua prpria
iniciativa e no qual talvez no vislumbrem resultados concretos no curto prazo.
A troca de dados entre rgos do governo s vezes pode ser dificultada por in-
compatibilidades de agenda. Esse no um desafio apenas tecnolgico, mas
tambm organizacional, especialmente quando preciso padronizar processos
de acesso e processamento de dados (back-end) para desenvolver um fluxo de
trabalho comum relacionado com os cidados. Ao desenvolver um portal nico
para todos os registros de negcios o Centro de Negcios (Business Hub) , a
cidade de Boston concluiu que essa etapa demandava tempo, mas era valiosa.
Uma triagem dos mapas de processos em todos os rgos que participam do
registro de empresas eliminou a duplicao de procedimentos. Essa triagem
exigiu vrias reunies entre os rgos. A mudana organizacional pode parecer
ameaadora para alguns, e por isso importante dedicar um tempo extra ao tra-
balho com o pessoal que se mostra relutante.
preciso encontrar o equilbrio certo entre os recursos do governo e do
prestador de servios. Os recursos de implementao incluem tanto o pessoal
do rgo como prestadores de servios externos. Um fator crucial de custo no
projeto at que ponto o pessoal interno do rgo do governo pode fazer o tra-
balho de gesto do projeto, integrao de sistemas e gesto de mudanas. As
poucas implementaes de integrao de informaes realizadas a custos bai-
xos envolveram pouca ou nenhuma dependncia de agentes externos. O valor
de usar prestadores de servios externos reside no fato de que, por no serem
empregados permanentes, seu custo desaparece quando o projeto acaba, e
podem ter vastos conhecimentos especializados na rea relevante. Em geral, a
desvantagem que eles implicam um custo maior do que o do pessoal interno.
Encontrar o equilbrio certo no dilema custos- conhecimentos especializados
um passo fundamental. Nessa deciso importante ser realista quanto aos
recursos disponveis no governo e ao grau em que suas habilidades e sua exper-
tise so adequadas para atender s necessidades do projeto.
preciso incluir os participantes-chave no processo de planejamento e
definio de objetivos. Os participantes externos podem facilmente levar um
projeto ao fracasso se forem suficientemente influentes e no estiverem alinha-
dos com seus objetivos. Lidar posteriormente com a oposio, muitas vezes
requer mais esforo do que seria necessrio para convencer as partes interessa-
das logo no incio do projeto. Antes de comear, preciso formar uma equipe que
seja representativa dos principais grupos de interesse e em seguida definir, em

45
conjunto, os objetivos especficos e mensurveis da iniciativa. preciso incluir
representantes de diferentes nveis da organizao, certificando-se de que os
servidores que trabalham no atendimento ao pblico se sintam empoderados
para oferecer abertamente suas contribuies.

Recomendaes para o planejamento do projeto

possvel que a fase de planejamento seja a mais importante do projeto, uma vez que nela
so estabelecidas as bases sobre as quais o projeto crescer. No se deve ter pressa nes-
se trabalho, e as recomendaes a seguir devem ser levadas em conta.

Investir em recursos humanos experientes. O desempenho do gestor do pro-


jeto pode favorecer ou prejudicar o projeto. Devido aos inmeros componentes
de um projeto de integrao, essencial ter um gestor de projeto competente e
apto para lidar com vrios fluxos de trabalho simultneos. No se deve prejudi-
car o projeto com a contratao de um gestor com pouca experincia. preciso
buscar algum com um histrico de experincia acumulada e sucesso na condu-
o de projetos similares. Os lderes dos fluxos de trabalho do projeto tambm
deveriam ser competentes. Ao contratar uma empresa de tecnologia para auxi-
liar na implementao, deve-se insistir em pessoal experiente e na possibilidade
de substituir qualquer membro-chave da equipe que no cumprir os padres de
desempenho.
Estabelecer e definir claramente as prioridades. Pode ser tentador elaborar
um projeto demasiadamente ambicioso, que pretenda proporcionar algo para
todos, aumentando a probabilidade de que os rgos nele envolvidos participem
do seu sucesso. Por exemplo, ao implantar o servio 311, criar um sistema de
ordem de servio em um dos rgos participantes beneficiar em grande medi-
da esse rgo, mas retardar a implementao geral do servio. Esse pode ser
um erro caro. Em vez disso, mais eficaz estabelecer prioridades claras para o
projeto. Que elementos traro o maior valor? A primeira prioridade automatizar
os processos de back-end ou tornar a interface com o cliente mais atraente e uni-
ficada? H um ponto fraco particular dos servidores ou dos clientes que deva ser
abordado? Tambm preciso decidir se conveniente lanar um servio multi-
canal ou se prefervel implant-lo em fases por tipo de canal (telefone, internet,
mensagem de texto, etc.). Uma vez que estejam claras, as prioridades devem
ser articuladas, e o documento deve ser compartilhado com as principais partes
interessadas e com o pessoal do projeto. aconsehvel coloc-lo em um quadro
na sala de repouso e compartilh-lo com todo o pessoal envolvido, de modo que
no haja dvidas em nenhum momento durante o projeto. preciso certificar-se
de que as prioridades esto alinhadas com a misso e os valores centrais do
rgo e com o conjunto da viso futura do governo em termos de tecnologia e
prestao de servios.

46
Documentar o caso de negcios. Depois de definir os objetivos do projeto,
preciso criar um caso de negcios. O caso de negcios no tem que comprovar
um retorno financeiro do investimento (ROI, por sua sigla em ingls), mas preciso
deixar claros os benefcios para o cidado que recebe o servio ou para o contri-
buinte, se o projeto resultar em maior eficincia de processamento ou em melhor
deteco de erros. preciso certificar-se de que o caso de negcios slido e
pode ser formulado como uma descrio clara do motivo pelo qual o projeto est
sendo executado. Idealmente, o caso de negcios convencer os cticos de que o
projeto vale a pena e ser extremamente til na busca de financiamento.
preciso elaborar um plano de implementao realista. Ao elaborar um
plano de implementao, devem ser criadas as fases incrementais do trabalho,
baseadas umas nas outras. As fases iniciais deveriam melhorar a prestao de
servios de qualquer forma que seja mais visvel e valiosa para os cidados,
pois isso ajudar a obter o apoio das partes interessadas externas. O uso de
um instrumento de software na gesto do projeto permitir que o plano seja
compartilhado eletronicamente, para que os responsveis pela tarefa possam
enviar atualizaes facilmente. Isso aumenta a transparncia. Tambm preci-
so pensar de forma realista no que se refere aos horrios de trabalho do pessoal
e ao processo de contratao. Um sucesso logo no incio pode gerar impulso e
despertar entusiasmo pelo projeto. Com um plano muito ambicioso, ao contrrio,
a ausncia de sucesso inicial leva decepo em vez de gerar orgulho e entu-
siasmo. Uma vez elaborado o plano, preciso acrescentar entre 10% e 20% a
mais de tempo para acomodar atrasos imprevistos. Certifique-se de que o plano
reflete os pontos fortes e fracos da organizao e oferea apoio adicional onde
for necessrio.
Definir claramente os papis. Quer se trate de papis de liderana do projeto
e dos membros da equipe ou de papis e responsabilidades dos grupos de inte-
resse que participam do projeto, essencial defini-los e especificar as expecta-
tivas. Alm disso, os papis devem ser colocados por escrito, de modo que, se
houver problemas, o documento possa ajudar a esclarecer e redefinir as expec-
tativas. preciso estabelecer claramente tanto as contribuies das partes inte-
ressadas como o que estas podem esperar receber em troca.
Buscar a contribuio cidad. Se o objetivo tornar os sistemas e processos
mais sensveis s necessidades dos cidados, por que no perguntar a eles o
que consideram mais importante? Pode-se pensar em convid-los a participar
de um grupo focal e perguntar-lhes como querem interagir com o governo. Tal-
vez assim se descubra o que os cidados efetivamente desejam e no o que
se acredita que desejam. Os cidados que contribuem para moldar o incio do
projeto tambm podem ser valiosos na fase de testes da soluo, uma vez que
podem mostrar como um usurio realmente navega no sistema.
Pesquisar boas prticas. Independentemente da natureza e do alcance do
projeto, h lies que podem ser extradas de outras organizaes nos seto-

47
res pblico e privado. Uma vez que os objetivos do projeto tenham sido cla-
ramente definidos, deve-se verificar se o projeto funcionou bem e que dificul-
dades surgiram em outros projetos semelhantes. Isso o que foi feito em Abu
Dhabi com o objetivo de aprender sobre o NYC311 antes de o governo criar o
seu centro de atendimento ao cidado. A pesquisa deve ser realizada em duas
fases. Primeiro, preciso munir-se de dados documentais relativos a projetos
similares. Em seguida, por telefone, devem-se consultar empreendedores de
outras cidades sobre o projeto. Esses contatos permitem obter informaes
que jamais seriam encontradas em um documento, uma vez que o prestador
de servios que desenvolve um sistema certamente redige muitos dos co-
mentrios que so publicados sobre ele, mas, como tem todo o interesse em
promover o sucesso do projeto, no mencionar necessariamente todas as
suas dificuldades e limitaes ao coment-lo. Por outro lado, no h que temer
buscar ensinamentos fora da rea do projeto em si: o empresrio Henry Ford
no inventou a linha de montagem analisando o que acontecia na indstria au-
tomobilstica, mas teve a ideia aps visitar um estabelecimento de embalagem
de produtos derivados da carne.

Recomendaes para o desenho do projeto

As principais decises e aes no incio da fase de desenho do projeto podem influenciar o


sucesso no longo prazo. Entre elas, cabe mencionar:

Ao usar um produto disponvel comercialmente, preciso minimizar o


desenho sob medida. Quando se compram solues em pacotes de software
pode ser tentador personalizar o pacote para adapt-lo s necessidades nicas
do processo da prpria organizao. Mas cada personalizao aumenta a com-
plexidade, o tempo e o custo do projeto. A modificao do projeto para que esteja
de acordo com o processo padro incorporado ao pacote de software deve ser
feita uma nica vez. A modificao do software para que se adapte a um proces-
so em particular deve ser feita sempre que houver uma atualizao ou um ajuste
pelo provedor.
preciso decidir se convm usar computao em nuvem ou no. Uma
deciso inicial importante escolher uma soluo baseada em nuvem ou em
instalaes prprias. Nos ltimos anos, o setor privado tem migrado grandes
volumes de dados para a nuvem, por razes de custo e eficincia. A computao
em nuvem reduz custos, uma vez que os gerentes de TI no precisam verificar
constantemente a capacidade do servidor e, assim, podem planejar prospec-
tivamente aquisies que assegurem capacidade de computao adicional.
Outras fontes de reduo de custos so o tempo e o esforo poupados para cada
atualizao dos programas: com servios baseados em nuvem, a atualizao

48
feita apenas uma vez. Contrariamente, quando se opta por instalaes prprias,
a atualizao deve feita para cada caso individual de instalao do software. Os
custos de manuteno de infraestrutura e aplicao das TI so reduzidos com a
computao em nuvem. No entanto, a desvantagem de uma oferta baseada em
nuvem que em geral ela permite menos e s vezes nenhuma personaliza-
o. Em rgos que requerem uma funcionalidade muito especfica, isso pode
no ser desejvel ou vivel. Em rgos que buscam algum grau de personaliza-
o, essa alternativa deve ser considerada.
preciso rever processos de negcios obsoletos ou ineficientes. Dar pros-
seguimento a um projeto tecnolgico sem parar para melhorar suas prticas de
negcios vigentes ou adapt-las a novas tecnologias muitas vezes uma dificul-
dade ignorada e um risco para o projeto. A mudana no processo de negcios
difcil, por exigir que o pessoal mude padres com os quais se sente confortvel.
A liderana executiva crucial para concretizar essa mudana. Por exemplo, o
prefeito de uma cidade pode atribuir prioridade alta integrao de sistemas e
processos para registrar uma nova empresa. Isso poderia significar que todos
os rgos envolvidos (escritrio de desenvolvimento econmico, licenas co-
merciais, registro de empresas, contratao, desenvolvimento e certificao
de empresas de propriedade de mulheres e minorias, receitas, etc.) devem tra-
balhar de forma colaborativa, o que por si s pode ser um grande sucesso. Sem
ateno suficiente mudana no processo de negcios, pouco provvel que
um projeto de integrao de informaes seja bem-sucedido.

Recomendaes para a gesto de projetos

Um gestor de projetos competente promover o progresso do projeto pelo caminho certo.


As sugestes a seguir refletem princpios slidos da gesto de projetos.

Comunicar periodicamente qualquer progresso. A equipe e as partes inte-


ressadas devem receber atualizaes peridicas. Cada um ter uma viso de
sua parte do projeto, mas no do progresso global. Por isso, compartilhar not-
cias de todo o projeto ajuda a manter todos os participantes alinhados com a vi-
so comum. Isso cria um senso de objetivo compartilhado que contribui para que
a equipe permanea motivada na busca desse objetivo, o que especialmente
importante em projetos que tm um longo tempo de desenvolvimento antes do
lanamento pblico.

No ter medo de modificar o plano de implementao do projeto. medida


que o projeto avana, aprende-se com os primeiros erros. Por exemplo, ser
possvel identificar onde as premissas foram demasiadamente agressivas. Por
essa razo, no se deve ter receio de atualizar o plano do projeto para que ele

49
reflita novas realidades. Ao fazer atualizaes, certifique-se de inform-las ao
Comit Diretor Executivo e compartilh-las com os principais interessados. Ao
tomar cincia de um atraso, melhor que todos fiquem sabendo em vez de reter
a informao.

Planejar diante da probabilidade de que ocorram problemas de qualida-


de dos dados (dados sujos). Uma dificuldade muitas vezes ignorada est
relacionada com dados sujos do banco de dados, ou seja, dados imprecisos,
obsoletos ou simplesmente esprios. Esses dados podem retardar um proces-
so que no esteja preparado para isso. Os dados so a alma de um projeto de
integrao, de modo que nmeros incorretos, erros de ortografia e informaes
de contato desatualizadas podem infectar o sistema se no forem controlados.
Preveja um tempo para limpar os dados antes de introduzi-los em seu novo
sistema, o que permitir uma implementao mais fluida. O trabalho de padro-
nizar o formato de nome e endereo em vrios rgos poderia, por si s, ser um
empreendimento maior. Por exemplo, uma pessoa pode aparecer no registro do
cartrio eleitoral como Jane Smith, no censo demogrfico, como Jane M. Smith,
em registros fiscais como JM Smith e possvel que um contrato social use outra
variante. Nesse exemplo, cada rgo teria que despender tempo e dinheiro para
padronizar o nome e o endereo, e possivelmente outros campos de dados com
eles relacionados. No entanto, possvel que o rgo no tenha nenhum bene-
fcio ao faz-lo, motivo pelo qual preciso reservar algum tempo para convencer
os proprietrios dos dados operacionais dos benefcios da padronizao e, em
seguida, encontrar tempo para os padronizar e aperfeioar.
Dedicar tempo aos fluxos de trabalho de back-end. Os projetos s vezes in-
vestem muito tempo na interface do usurio em detrimento do trabalho de back-
-end de processamento do trmite final. Embora o esforo para melhorar o as-
pecto visual resulte em uma boa experincia do usurio, graas aos fluxos de
dados de back-end que um projeto funciona. Considere, por exemplo, o conector
de ateno sade de Massachusetts, um mercado on-line em que os cidados
escolhem e compram planos de sade. Quando do lanamento da iniciativa, a
experincia do usurio era de alta qualidade: do registro busca e compra de
uma aplice de plano de sade, a experincia do usurio era um processo inte-
grado e fluido. No entanto, os sistemas de back-end que transferiam os dados
do adquirente da aplice para as seguradoras eram inconsistentes, e algumas
pessoas que haviam adquirido um plano por meio do conector eram desconhe-
cidas das empresas, o que as impedia de usar os servios. Alm disso, o sistema
de cobrana de prmios no estava sincronizado com o restante do sistema, de
modo que os adquirentes da aplice que haviam pago o plano em sua totalidade
recebiam avisos de cancelamento por falta de pagamento.
Comear com um lanamento limitado. Antes de dar conhecimento de um
novo sistema ao pblico, preciso test-lo. Logo, deve-se test-lo vrias vezes.

50
Se possvel, os cidados devem participar da fase de testes para que o rgo
receba comentrios sobre sua facilidade de uso e melhore a experincia do
usurio. Quando o sistema estiver pronto para ser lanado, recomenda-se que
se faa um teste piloto com algumas capacidades antes de divulgar o novo siste-
ma como um todo. As lies extradas do plano piloto melhoraro o lanamento
final. Deve-se proceder progressivamente, apresentando outras caractersticas
e funes na medida em que forem ficando prontas. O plano piloto evita falhas
graves e pblicas, como as ocorridas no caso do lanamento do plano de sade
Healthcare.gov do governo dos EUA, em 2013.

Recomendaes para uma mudana organizacional

Um dos desafios mais difceis de superar a resistncia mudana e a consequente relu-


tncia em colaborar. Qualquer projeto entre rgos ter que enfrentar o desafio da inrcia,
j que a resistncia a mudanas faz parte da natureza humana. Alguns rgos valorizam a
sua autonomia, e possvel que no atribuam nenhuma importncia ao compartilhamento
de dados ou participao em discusses sobre padronizao. Tambm possvel que
tentem proteger a sua independncia ganhando tempo ou retendo dados ou insumos, es-
pecialmente se perceberem no projeto uma ameaa sua autonomia. As principais estrat-
gias para mitigar esse risco so descritas abaixo:

Criar um plano slido de gesto da mudana. Considerar um sistema novo


apenas um projeto tecnolgico uma receita para o fracasso. Escrever cdigos
para personalizar um sistema muito mais fcil do que fazer que os empregados
modifiquem a sua forma de trabalhar. Mudar hbitos requer tempo. A frustrao
do usurio final pode ser minimizada com um plano slido de gesto de mudan-
as. Essa gesto aborda as necessidades do usurio e incorpora a quantidade
certa de formao e apoio para minimizar a perturbao das rotinas quando os
sistemas so modificados. Se os projetos tecnolgicos forem vistos como uma
panaceia e no como parte de uma mudana maior no comportamento humano,
pouco provvel que os resultados sejam bem sucedidos. Ao elaborar um plano
de gesto de mudanas, preciso certificar-se de documentar e compartilhar
os benefcios para os usurios, uma vez que isso aumentar a sua confiana no
novo sistema e os ajudar a ter mais pacincia diante das inevitveis armadilhas
que enfrentaro durante a transio de um sistema para outro. recomend-
vel criar promotores ou superusurios que recebam no apenas treinamento
mas tambm recursos para ajudar outros na transio para a nova plataforma.
Ademais, isso pode ser uma excelente fonte de feedback do funcionamento da
implantao e do que precisa ser ajustado.
Construir lentamente confiana no trabalho entre rgos. A colaborao

51
alm das fronteiras dos rgos necessita de muito tempo para angariar adeptos.
No incio, certifique-se de que entende os principais pontos fracos dos rgos
parceiros, uma vez que realizar um projeto que lhes trar algum benefcio contri-
buir para garantir sua adeso. Realizar verificaes ao longo do caminho com
as principais partes interessadas externas no apenas contribuir para que elas
sejam ouvidas, mas tambm que se sintam ouvidas, o que quase to impor-
tante. Confiar nas pessoas leva tempo. Uma funcionria do judicirio do estado
do Novo Mxico props a criao de uma parceria com os chefes do sistema
judicirio da regio de Navajo. Foram necessrias trs reunies antes que ela
pudesse saber com quem teria de falar, e mais duas at que ela pudesse apre-
sentar sua ideia. Finalmente, conseguiu estabelecer uma parceria que rendia
benefcios mtuos, mas cada reunio lhe custou nove horas ao volante do seu
carro no deslocamento de ida e volta. Esse um exemplo extremo do tempo que
pode chegar a ser investido para gerar credibilidade e obter adeso em culturas
de diferentes rgos. Quando se planeja um projeto que extrapola os limites dos
rgos, preciso dedicar tempo suficiente para construir confiana.
Comemorar o sucesso ao longo do caminho. No caso de projetos extensos,
a equipe pode perder de vista o objetivo final quando todos esto ocupados com
o seu trabalho dirio. Nos programas de longo prazo com trajetrias de muitos
anos, a iluso tende a sofrer perodos de altos e baixos. O desafio evitar que os
perodos de baixos afetem negativamente a moral dos membros da equipe do
projeto e resultem em um progresso mais lento. Comemorar marcos importantes
gera entusiasmo na equipe e tambm pode manter os principais interessados e
os patrocinadores do projeto motivados e envolvidos.

Concluses

Os lderes do governo cada vez se esforam mais para conseguir excelncia nos servios
pblicos, desenvolvendo instrumentos tecnolgicos que os cidados esperam obter com
base na sua experincia no setor privado. A criao de sistemas de atendimento ao pbli-
co e a organizao de sistemas de processamento de trmites de back-end do governo
so passos decisivos para a consecuo desse objetivo. Para um lder que contempla
uma nova iniciativa a fim de aumentar a satisfao dos cidados com os servios pbli-
cos, alinhar os sistemas s tarefas que os cidados desejam realizar (registrar uma em-
presa, solicitar benefcios, informar um problema, etc.) mais importante do que trabalhar
com as fronteiras existentes dos rgos e os silos do governo. As lies aprendidas com
implementaes anteriores ressaltam a importncia de um planejamento rigoroso das mu-
danas necessrias, em termos tanto de tecnologia como de organizao interna. Iniciati-
vas anteriores mostram que possvel obter grandes benefcios tanto na satisfao dos ci-
dados quanto na facilidade de uso e nas economias financeiras decorrentes da eficincia
e da eliminao de duplicaes ou fraudes. Em suma, criar uma viso nica do cidado
uma tarefa difcil, mas que vale a pena.

52
Referncias bibliogrficas
Artigos e apresentaes

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Center for Digital Government. Folsom: e-Republic.

Entrevistas realizadas

Marc Cherna, Diretor do Departamento de Servios Humanos, Condado de Allegheny.


Jeffrey Friedman, ex diretor-adjunto, Gabinete do Prefeito da Filadlfia de New Urban Me-
chanics, atual Diretor de Desenvolvimento de Negcios de Governo Eletrnico, Micro-
soft State & Local Government Solutions.
Stephen Goldsmith, ex Vice-prefeito de Nova York para Operaes e Prefeito de Indian-
polis, atualmente professor Daniel Paul de Prtica de Governo, Centro Ash para a
Governana Democrtica e Inovao, da Universidade de Harvard.
Brian Goodman, Diretor de Segurana Pblica, equipe Integrated Smarter Solutions da IBM.
Andrew Saxe, Diretor Geral da Indstria, governo estadual e local, CSC.

54
5 Estratgias de simplificao
administrativa
como ferramentas para melhorar a prestao
de servios pblicos
Gustavo Mendoza

Introduo

Um dos desafios mais importantes que todos os governos enfrentam atualmente me-
lhorar a sua capacidade para entregar bens e servios pblicos aos seus cidados, com
qualidade e tempestividade. O desafio no menor, pois embora na experincia interna-
cional haja inmeras ferramentas para fortalecer a capacidade dos governos, restries
oramentrias impem a necessidade de adotar estratgias criativas ou que gerem mais
custo-benefcio.
Nesse contexto, nos ltimos dez anos mais de trinta economias desenvolvidas cria-
ram e implementaram novas estratgias de simplificao administrativa de seus servios,
a partir de uma perspectiva diferente daquela subjacente s estratgias implementadas h
mais de 30 anos. O objetivo dessas novas estratgias colocar o cidado no centro da ativi-
dade governamental.
Este captulo busca estabelecer um estado da arte de estratgias dessa natureza
e visualizar seus benefcios e os desafios para a sua aplicao na Amrica Latina e no Ca-
ribe. Para tanto, o captulo est organizado em quatro sees: a primeira descreve o con-
texto histrico que permitiu o surgimento de polticas de melhoria regulatria e seu conjunto
de ferramentas. A segunda analisa a natureza e o alcance das estratgias de simplificao,
conforme o tipo de regulao. A terceira detalha as ferramentas mais importantes que tm
sido usadas como parte das estratgias de simplificao no nvel internacional, com desta-
que para a melhora da prestao de servios pbicos do governo. Finalmente, a concluso
apresenta uma estrutura geral para a formulao e a implementao de estratgias de sim-
plificao administrativa resultantes de experincias e melhores prticas internacionais.

Da desregulao governana regulatria

A crise econmica dos anos setenta do sculo passado causou uma profunda transfor-
mao na forma como os governos forneciam bens e servios pblicos aos cidados. Por
exemplo, os Estados Unidos, que haviam optado durante mais de 30 anos por um modelo
de Estado regulador, no final da referida dcada se viram obrigados a repensar a ao do
governo para enfrentar uma situao econmica marcada pelo desemprego e pela deterio-
rao das condies de vida dos seus cidados.

55
Em 1978, no governo do presidente Carter, foi implementado de forma inovadora o
primeiro uso sistemtico da anlise de impacto das regulaes que afetavam o setor priva-
do. A boa aceitao do programa pelo setor empresarial permitiu que ele evolusse e trans-
cendesse a administrao, para se tornar um dos quatro pilares do programa de governo
do presidente Reagan de fomento ao crescimento econmico, com o nome de Regulatory
Relief (Alvio Regulatrio). Esse fato levou institucionalizao do uso da avaliao de im-
pacto regulatrio, com o objetivo de melhorar as regulaes e seu impacto na economia.
No caso das economias europeias, que haviam optado por um modelo de Estado
de bem-estar social, o governo do Reino Unido, tambm no final dos anos 1970, implan-
tou um amplo processo de privatizao das empresas estatais para enfrentar um grave
problema de dficit fiscal. Isso exigiu a criao de rgos reguladores e a instrumentali-
zao de um processo de reviso e avaliao de impacto das regulaes para os novos
participantes da economia.
Na Amrica Latina, os problemas econmicos no estiveram ausentes e se tradu-
ziram em um forte endividamento pblico das economias da regio, de modo que nos anos
1980 a maioria dos governos acompanhou o processo de transformao das economias
europeias, o que implicou uma menor interveno do Estado, maior abertura da regio e o
uso da regulao como mecanismo para controlar os novos atores privados. No entanto, ao
contrrio do que ocorreu nos Estados Unidos e nos pases europeus, nas naes da Am-
rica Latina e do Caribe a mudana de modelo no foi acompanhada do uso de ferramentas
de avaliao de impacto das novas regulaes.
O uso indiscriminado pela mquina governamental da regulao como um mecanis-
mo para solucionar problemas de natureza pblica, logo resultou em um problema conhecido
como inflao regulatria. Essa situao provocou o surgimento dos primeiros programas
de reforma regulatria com foco na desregulao, realizados sob a premissa de que o grande
nmero de regulaes estava estrangulando a inovao e o empreendedorismo.
Assim, os primeiros programas tiveram uma orientao do tipo guilhotina, ou seja,
normas legislativas completas foram eliminadas ou cortadas, sem critrios muito claros ou
objetivos. Como resultado, esses exerccios foram apenas parcialmente bem sucedidos,
pois enquanto regulaes completas estavam sendo eliminadas, outras novas entravam
em vigor para substituir as anteriores, e os governos perdiam a capacidade de reao ime-
diata para levar adiante suas aes.
Quando as desvantagens dos processos de desregulao implementados foram
identificadas, eles evoluram para programas de reforma regulatria. Assim, em vez de
considerar quais regulaes eliminar, passou-se a pensar em como melhorar as estruturas
regulatrias em termos de desenho e funcionamento (OCDE, 2002).
Com o transcurso do tempo e a experincia dos responsveis pelas reformas, foram
sendo construdos e moldados os primeiros princpios que o Conselho da Organizao para
a Cooperao e o Desenvolvimento Econmico (OCDE) formulou em 1995 no documento
Recomendao do Conselho da OCDE sobre a Melhora da Qualidade da Regulao Gover-
namental. Tambm na literatura comearam a aparecer as primeiras referncias expresso
poltica regulatria, que foi associada aos objetivos mencionados no Quadro 5.1.

56
Quadro 5.1. Objetivos da poltica regulatria (1995)

Aumentar o benefcio social por meio de melhor equilbrio e entrega de polticas econmicas e sociais ao
longo do tempo.

Promover o desenvolvimento econmico e o bem-estar dos consumidores, fomentando a abertura de mer-


cados, a inovao, a concorrncia e a competitividade.

Controlar os custos regulatrios, em particular para pequenas e mdias empresas (PME), a fim de melhorar
a eficincia da produo.

Melhorar a eficincia do setor pblico, sua capacidade de resposta e eficcia, por meio de melhorias na
gesto pblica.

Racionalizar e atualizar as leis.

Melhorar o processo de criao de normas e da democracia para permitir aos cidados acesso regulao;
reduzir o poder discricionrio de reguladores e executores.

Fonte: OCDE (2002).

Alm disso, ampliou-se o uso do conceito de reforma regulatria, entendida


como o conjunto de mudanas que melhoram a qualidade da regulao, ou seja, melho-
ram o desempenho, a relao custo-eficcia e a qualidade jurdica das regulaes e seus
procedimentos.
Na ltima dcada, os progressos alcanados levaram esse conceito a ser trans-
formado para incorporar o princpio de qualidade da regulao. Isso porque os governos
iniciaram aes para fechar o crculo de polticas pblicas, institucionalizando a avaliao
ex-post das regulaes e aprofundando aspectos como a coerncia das polticas e a articu-
lao em vrios nveis entre as diferentes jurisdies de governo; para incorporar a anlise
da poltica de concorrncia avaliao ex-ante das regulaes ligadas s indstrias de re-
des; e para fortalecer os princpios de abertura de mercados e a considerao de riscos na
formulao de regulaes.
Em 2010, o conceito evoluiu novamente no nvel internacional, cunhando-se a
expresso governana regulatria. Isso se deveu principalmente ao entendimento das
economias desenvolvidas de que a formulao e aplicao de regulaes ultrapassam a
esfera pblica e de que, para alcanar sucesso e cumprir objetivos, preciso incorporar
uma multiplicidade de atores que participam das diversas fases de formulao e aplicao
da regulao.
O resultado foi a institucionalizao de uma poltica de reforma regulatria com uma
perspectiva holstica, a qual considera o uso de ferramentas e instituies regulatrias para
melhorar o desempenho regulatrio e alcanar os objetivos de poltica pblica dos governos.

57
Grfico 5.1. Evoluo conceitual de reforma regulatria para gover-
nana regulatria

Reforma ou Qualidade Ciclo da


Desregulao melhoria da poltica governana
regulatria regulatria regulatria

Dcada de 1980 e Segunda metade de 1990 Segunda metade dos Dcada de 2010
metade dos anos e primeira metade dos anos 2000
1990 anos 2000
Fonte: Cofemer (2012)

A regulao e a simplificao administrativa

Conforme se descreveu na seo anterior, o processo de transformao dos aparatos


estatais e o uso da regulao como ferramenta para resolver problemas de polticas
pblicas produziram resultados positivos, mas tambm deram origem a novos desafios
que redundaram no surgimento e desenvolvimento da poltica de melhoria regulatria e
todas as suas ferramentas.
Paralelamente, a partir da perspectiva terica da regulao, gerou-se um consenso
em torno da tipologia das regulaes, o que permitiu que as ferramentas de polticas de me-
lhoria regulatria evolussem de forma consistente e fossem deixando no passado aes
para adequar o marco regulatrio que no tinham critrios ou objetivos claros. Nessa situa-
o, distinguem-se pelo menos trs tipos de regulaes:

Regulaes econmicas: por meio delas os governos intervm diretamente nos


mercados para fortalecer e promover os processos de concorrncia e abertura.
Regulaes sociais: protegem o interesse pblico como a sade, a segurana
das pessoas, o meio ambiente e a coeso social.
Regulaes administrativas: so procedimentos burocrticos, mais conhecidos
como trmites, impostos pelo governo aos cidados para que possam cumprir
as regulaes econmicas e sociais, ou para obter bens e servios do Estado.

No mbito da poltica de melhoria regulatria, para cada uma dessas regulaes


foi desenvolvido um conjunto especfico de ferramentas para auxiliar no seu processo de
avaliao, anlise e aperfeioamento. No entanto, cabe notar que em primeiro lugar
preciso entender a existncia de uma perspectiva temporal para a anlise da regulao
e o uso especfico dos instrumentos de melhoria do marco regulatrio: reviso ex-ante e
reviso ex-post.
A reviso ex-ante tem como foco o processo de reviso das regulaes antes da

58
sua emisso, realizada sistematicamente e deve fornecer a justificativa necessria
para a emisso de uma nova regulao por meio do uso de ferramentas como estudos de
impacto, anlise de custo-benefcio, anlise de alternativas e apresentao do processo
de implementao, entre outras. Esse tipo de anlise ex-ante est generalizado nas eco-
nomias desenvolvidas e se aplica ao processo de formulao de regulaes dos tipos
econmico e social.
A reviso ex-post tem como foco explorar o estoque de regulaes em vigor e os
efeitos que ele produz e gerou na atividade econmica. Poder-se-ia dizer que esse tipo de
anlise foi o ponto de partida das ferramentas da poltica de melhoria regulatria, pois todas
as aes de desregulao realizadas no final dos anos 1970 e durante os anos 1980 foram
revises generalizadas do estoque regulatrio.
Com o desenvolvimento da poltica e a avaliao do sucesso dessas medidas
houve uma maior compreenso do fenmeno regulatrio e da necessidade de vincular
a aplicao das ferramentas de melhoria regulatria natureza da regulao. Assim,
as estratgias de simplificao que inicialmente faziam parte dessas revises genera-
lizadas aplicadas a todo tipo de regulao, foram sendo desagregadas por tipologia de
regulao.
Nos ltimos 15 anos, foram iniciadas aes de simplificao voltadas para a regula-
o administrativa (procedimentos burocrticos impostos pelo governo, mais conhecidos
como trmites), com base na constatao de que, embora todas as regulaes gerassem
custos de cumprimento para empresas e cidados, esse tipo de regulao estava impondo
custos de cumprimento sem que a sociedade obtivesse, em troca, qualquer valor agregado
em termos de polticas pblicas.
Um exemplo do que se acaba de afirmar o Modelo de Custo Padro (MCP) (2005),
implantado pelo Ministrio das Finanas dos Pases Baixos, com o objetivo de identificar
com preciso os custos regulatrios que as empresas enfrentam no processo de cumpri-
mento de uma regulao:

Custos financeiros diretos: esto vinculados a pagamentos ou sadas de fluxo


de caixa da empresa como contrapartida pela realizao de um procedimento ou
trmite junto ao governo, tais como pagamento de impostos e custos associados
a autorizaes ou licenas.
Custos estruturais de longo prazo: so aqueles investimentos ou despesas que
as empresas devem realizar a fim de cumprir as obrigaes de longo prazo im-
postas pela regulao, tal como a exigncia de modificar processos de produo
para cumprir certos padres tcnicos em um determinado prazo.
Custos de cumprimento desagregados em dois: so os custos financeiros indi-
retos relativos a despesas ligadas ao cumprimento substantivo da regulao e
os custos administrativos associados informao do cumprimento das obriga-
es por empresas e cidados.

O MCP permitiu identificar os custos administrativos decorrentes do cumprimento

59
da regulao e, em particular, aqueles associados papelada e aos tempos e recursos de
que os cidados precisam dispor para entregar informaes nos balces do governo, o que
conhecido como encargos administrativos. Alm disso, o MCP fornece informaes sobre
as etapas do procedimento em que se concentram esses custos.
Em vista do sucesso da metodologia, nos ltimos quinze anos mais de trinta pases
implementaram programas abrangentes de simplificao de encargos administrativos
usando o MCP ou alguma variante que lhes permita identificar os encargos desse tipo im-
postos pela regulao a empresas e cidados.

Estratgias de simplificao administrativa para melhorar a


prestao de servios pblicos

H um conjunto de servios pblicos que os governos nacionais e subnacionais oferecem


aos seus cidados, tais como sade, educao, justia e um nmero significativo de ser-
vios pblicos, aos quais o cidado e as pequenas e mdias empresas (PME) somente
podem ter acesso por meio de trmites administrativos. por isso que muitos pases tm
implementado aes para melhorar a entrega desses servios pblicos por meio de estra-
tgias de simplificao administrativa para aumentar a eficincia da gesto governamental.

Guilhotinas regulatrias com medio de encargos administrativos

As estratgias de simplificao baseadas na medio de encargos administrativos regula-


trios comearam a ser difundidas a partir do Programa de Ao do Conselho da Unio Eu-
ropeia (UE) em maro de 2007. Os 27 pases membros da UE aceitaram a implementao
do programa e adotaram o objetivo quantitativo de reduzir em 25% seus encargos adminis-
trativos at 2012. Assim, o programa acima mencionado foi a primeira estratgia generali-
zada de guilhotina regulatria na UE (Figura 5.2).
Como parte da referida estratgia, durante 2007 e 2008 esses pases realizaram o
processo de medio das obrigaes e, uma vez obtida a medida, foi estabelecida uma li-
nha de base dos custos administrativos de cada pas para priorizar 41 regulaces da UE em
13 reas que correspondiam a 80% dos encargos administrativos (OCDE, 2010a).

60
Grfico 5.2. Pases da Unio Europeia que implementaram
medidas para reduzir os encargos administrativos

Custo da regulao como porcentagem do PIB Objetivo da reduo de encargos administrativos em 2012
Hungria
Hungra Hungria
Hungra

Grcia
Grecia Grcia
Grecia

Polnia
Polonia Polnia
Polonia

Portugal
Portugal Portugal
Portugal

Itlia
Italia Itlia
Italia

Espanha
Espaa Espanha
Espaa

Eslovquia
Eslovaquia Eslovquia
Eslovaquia

ustria
Austria ustria
Austria

Eslovnia
Eslovenia Eslovnia
Eslovenia

Pases Baixos
Pases Bajos Pases Baixos
Pases Bajos

Frana
Francia Frana
Francia

Alemanha
Alemania Alemanha
Alemania

Rep. Tcheca
Repblica Checa Rep.Repblica
Tcheca
Checa
Blgica
Belgica Blgica
Belgica

Irlanda
Irlanda Irlanda
Irlanda

Dinamarca
Dinamarca
3,8% del PIB en Dinamarca
Dinamarca 25% del costo
promedio para Sucia
en promedio
Sucia
Suecia Suecia
los pases
Reino Unido
Reino Unido Reino Unido
Reino Unido

Finlndia
Finlandia Finlndia
Finlandia

0% 1% 2% 3% 4% 5% 6% 7% 8% 0% 10% 20% 30% 40%

Aumento estimado do PIB para 2025

Hungria
Hungra

Grcia
Grecia

Polnia
Polonia

Portugal
Portugal

Itlia
Italia

Espanha
Espaa

Eslovquia
Eslovaquia

ustria
Austria

Eslovnia
Eslovenia

Pases Baixos
Pases Bajos

Frana
Francia

Alemanha
Alemania

Rep. Tcheca
Repblica Checa

Blgica
Belgica

Irlanda
Irlanda 1,4% del PIB
Dinamarca
Dinamarca en promedio
Sucia
Suecia

Reino Unido
Reino Unido Fonte: Elaborao prpria
a partir dos dados de
Finlndia
Finlandia
http://www.bru.gov.mt/
0% 1% 1% 2% 2% 3% 3% administrative-burdens/.

61
Em 2012, a Comisso Federal de Melhoria Regulatria (Cofemer), do Mxico, pro-
moveu uma reviso geral de todos os procedimentos (4.649 procedimentos aplicveis a
empresas, organizaes e cidados). Para tanto, foi usada uma variante do MCP, que in-
corporou uma medida do custo de oportunidade que recai sobre as empresas ao enfrentar
os prazos de resposta do governo.
Os resultados permitiram identificar que, em um ano, os encargos administrativos
de todos os procedimentos significavam para a economia mexicana um custo equivalente a
4,8% do Produto Interno Bruto (PIB). Constatou-se que a aplicao de medidas de simplifi-
cao em apenas 511 procedimentos teria efeito em 66% do custo regulatrio. A estratgia
foi lanada em 2011 e concluda em setembro de 2012, com a implementao de mais de
2.674 aes que permitiram a liberao de recursos econmicos da ordem de 1,2% do PIB
(Cofemer, 2012: 109).

Uso de tecnologias da informao e centros de servios


Nos ltimos 10 anos, foram implementadas solues especficas que permitem ao cidado
realizar alguns ou todos os procedimentos do governo no mesmo espao fsico ou virtual
(stio na internet): balces nicos, pontos nicos de contato, centros de atendimento, quios-
ques, etc., conhecidos como one-stop-shops. Atualmente, os one-stop-shops tornaram-se
uma ferramenta essencial das estratgias de simplificao administrativa e, segundo v-
rios estudos do Doing Business, do Banco Mundial, esse tipo de ferramenta considerado
uma das reformas mais populares.

Regulao baseada em riscos


Outra estratgia que est sendo amplamente usada para reduzir encargos administrativos
regulatrios a incorporao ao desenho regulatrio do uso de perspectivas de riscos em
substituio ao princpio da precauo. Isso significa que, dependendo do perfil de risco do
usurio da regulao, podem ser dispensados do cumprimento geral da regulao determi-
nados grupos de usurios que no representem um risco de desvio em seu comportamento.

Acessibilidade da informao da regulao


Um dos custos regulatrios enfrentados por cidados, empreendedores e empresrios lo-
calizar na estrutura governamental o marco regulatrio aplicvel sua atividade econmica
ou diria. Na maioria das vezes as pessoas gastam tempo na busca de informaes ou na
visita a rgos do governo, em detrimento de sua atividade principal. Por isso, muitos pases
tm implementado aes como a publicao eletrnica e a consolidao e codificao de tex-
tos normativos, destinadas a melhorar o acesso de diferentes usurios s regulaes.

62
Revises automticas (sunset clauses)
As revises automticas (clusulas de caducidade) so dispositivos incorporados de forma
especfica aos textos legislativos e s disposies administrativas, com a misso de, aps
um determinado perodo, disparar automaticamente um processo de reviso ou caducar.
Essa medida permite analisar se essas revises alcanaram seus objetivos de poltica p-
blica ou se simplesmente se tornaram obsoletas e esto gerando encargos administrativos
desnecessrios na economia. Embora seja uma ferramenta que permite a anlise ex-post
dos encargos regulatrias impostos pela regulao, seu uso no est generalizado e
abrange apenas 50% dos pases da OCDE.

Regra one-in one-out


O princpio fundamental dessa regra aplicada pelo governo do Reino Unido e recente-
mente adotada pelo Canad que qualquer rgo interessado em introduzir uma nova
regulao obrigado a apresentar uma declarao com o custo lquido dos encargos regu-
latrios a ser acrescentados e as medidas a tomar em relao ao inventrio de regulaes,
a fim de compensar a entrada de encargos regulatrios e manter o equilbrio dos encargos
administrativos.

Uso de linguagem cidad


uma ferramenta que permite reduzir significativamente os tempos que empresrios e
cidados gastam para ler e entender as regulaes, a fim de aumentar os nveis de cum-
primento e evitar reclamaes dos cidados em razo de uma interpretao incorreta da
legislao.

Silncio administrativo consentimento (positiva ficta)


Um dos custos econmicos impostos pela regulao a cidados e empresas , sem dvida
alguma, o custo de oportunidade, pelos tempos de espera das respostas administrativas
ou das solicitaes ou requerimentos relacionados com o incio das atividades econmi-
cas. Por esse motivo, o silncio administrativo como um sinal de consentimento pode ser,
dependendo do contexto regulatrio de cada pas, uma ferramenta que permite reduzir no
apenas os custos econmicos de oportunidade impostos pela atividade governamental,
mas tambm os custos de encargos regulatrios, uma vez que isso significa que um empre-
srio no voltar a requerer o procedimento ao rgo do governo.

Avaliao do impacto regulatrio


A avaliao do impacto regulatrio (RIA, por sua sigla em ingls) continua sendo a ferra-
menta central de todo o sistema de melhoria regulatria, uma vez que permite estabelecer
um controle do fluxo das regulaes, analisar a pertinncia da sua emisso e implantar um
controle de custos regulatrios.

63
No entanto, nos ltimos anos foram acrescentados RIA elementos como a iden-
tificao dos encargos administrativos decorrentes da proposta de regulao, a anlise
de riscos na formulao da regulao e a anlise da concorrncia econmica. Na Amri-
ca Latina, Brasil e Mxico j adotam esse esquema para medir o impacto econmico das
regulaes. A Colmbia elaborou um esquema para a anlise do impacto regulatrio, e
o Equador desenvolveu instrumentos de apoio a esse tipo de anlise, antes da emisso
de regulaes.

Dispositivos de desregulao
Ordens de desregulao so dispositivos estabelecidos nos marcos regulatrios para que
os titulares do Poder Executivo ou dos ministrios possam executar atos administrativos
destinados a eliminar requisitos ou a reduzir os encargos dos procedimentos administrati-
vos, sem a necessidade de cumprimento do processo formal junto ao Poder Legislativo.

Cooperao regulatria internacional


A cooperao regulatria internacional (CRI) definida como qualquer acordo ou arranjo
formal ou informal entre pases, seja em nvel bilateral, regional ou multilateral, para promo-
ver algum tipo de cooperao na formulao, monitoramento, plicao ou gesto posterior
da regulao (OCDE, 2012b). Assim, ao gerar esses acordos, um pas pode aceitar que um
usurio da regulao opte por cumpri-la em qualquer pas integrante do referido acordo, e
que isso seja vlido para os demais. Assim, seriam reduzidos os encargos administrativos
de um duplo cumprimento regulatrio e de certificao do setor privado, que permite e favo-
rece o livre comrcio de mercadorias.

Uso de alternativas regulao


No conjunto de ferramentas de simplificao administrativa h opes que permitem aos
formuladores de regulao estatal estudar alternativas ao cumprimento de obrigaes, de
modo que elas no impliquem imposio de encargos regulatrios. Essas opes incluem:

Uso de um cdigo de prticas da indstria


Autorregulao e cdigos de prticas da indstria
Anlise e prticas baseadas na economia do comportamento

Lies aprendidas com a implementao de estratgias


de simplificao administrativa

A OCDE (2010a) constatou que as estratgias de simplificao podem ser estruturadas


considerando-se pelo menos as seguintes cinco fases: planejamento; consulta; formula-
o; execuo e feedback; e superviso.

Planejamento
Na fase de planejamento, os servidores responsveis devem ter claros os objetivos a al-

64
canar com a estratgia de simplificao. Em particular, devem considerar qual o principal
problema que se busca solucionar como governo: se h um problema de percepo (de-
ficiente prestao de servios pblicos) que precisa ser melhorado, ou se o que se busca
resolver o problema dos encargos regulatrios onerosos que incidem sobre a atividade
econmica do pas.

Consulta pblica
Um elemento extremamente importante no processo de estruturao de uma estratgia de
simplificao ouvir todos os atores envolvidos, para que eles possam opinar ou apresen-
tar suas propostas e apropriar-se do programa de simplificao. De acordo com a evidncia
internacional, h vrias opes para consulta pblica, como por exemplo a criao de es-
paos institucionalizados, como os Conselhos Consultivos de Cidados, que servem para
capturar todas as preocupaes dos participantes e que funcionam para monitorar e dar
apoio poltico estratgia.

Formulao da estratgia de simplificao


Nessa etapa, essencial considerar o desenvolvimento especfico de um plano de ao,
cujos prazos devem ser plausveis e ajustados realidade. Recomenda-se dividir o plano
em trs categorias principais: i) realizao ou execuo da estratgia, que implica usar fer-
ramentas para identificar as medidas a ser implementadas; ii) etapa de negociao com os
atores envolvidos no processo de implementao; e iii) prazos necessrios para a consecu-
o dos resultados.

Execuo e retroalimentao
Quando o plano de ao est sendo executado, preciso ter um monitoramento que indi-
que se as ferramentas implementadas permitiro atingir os objetivos planejados. Para tan-
to, deve-se comear a gerar a documentao necessria que permita a rastreabilidade do
processo de execuo. Um esquema de incentivos deve ser elaborado para os participan-
tes, como um mecanismo que indique a posio relativa das equipes no desenvolvimento
dos trabalhos de implementao.

Superviso
Atingir o objetivo da estratgia de simplificao requer a presena de um mecanismo de
superviso da execuo. Recomenda-se que haja um rgo centralizado que coordene os
trabalhos da estratgia e supervisione e monitore os trabalhos de implementao dos v-
rios ministrios envolvidos.

65
Concluses

Como se pde observar ao longo deste captulo, as estratgias de simplificao adminis-


trativa so ferramentas valiosas para reduzir os encargos administrativos, com o objetivo
de melhorar a prestao de servios pblicos. No entanto, qualquer estratgia de simpli-
ficao que se pretenda executar requer apoio poltico no mais alto nvel. Isso significa
que, caso se pretenda iniciar uma estratgia que envolva todos ou vrios ministrios, o
primeiro-ministro ou o presidente que devem impulsionar a estratgia de simplificao.
Outro elemento consiste em estabelecer mecanismos de cooperao com todos os ato-
res envolvidos ao longo do processo de formulao da estratgia: importante que os
empresrios ou os usurios da regulao a ser avaliada participem e tenham um espao
institucional de comunicao com os lderes da estratgia de simplificao. Tambm
preciso considerar mecanismos que permitam comunicar resultados tangveis aos ci-
dados e ao setor empresarial, a fim de gerar empatia e apoio para que a estratgia de
simplificao administrativa possa ser concluda e os objetivos propostos, alcanados.

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New Beginning. Paris: OCDE.

67
6 Gesto da prestao de
servios integrados
Primeiro, os cidados
Maryantonett Flumian

Introduo

As expectativas dos cidados de usufruir de melhores servios em todos os aspectos de


sua vida aumentam quase que diariamente. A resposta dos governos procurar prestar
servios mais geis, integrados e no nvel do conjunto do governo. Para ter sucesso, os
governos devem ir alm dos tradicionais silos departamentais originalmente concebidos
para a gesto de servios pblicos. A implementao de uma estratgia de prestao de
servios integrados (ISD, por sua sigla em ingls) requer liderana nas reas de polti-
cas e programas, mandatos legais, governana, capital humano e gesto da qualidade.
A liderana superior deve criar espaos para que o pessoal possa inovar e continuar a
evoluir. A participao cidad fundamental. preciso que haja um modelo de negcios
que coloque o cidado no centro da estratgia de prestao de servios do governo, para
superar a rigidez dos silos.
O processo de evoluo dos governos rumo integrao dos seus servios centra-
dos no cidado exige aes em vrias dimenses. O Anexo 6.1 sistematiza informaes
sobre os diferentes nveis de maturidade dos governos nesse processo.

Primeiro, os cidados

Colocar os cidados no centro da prestao de servios, em vez dos programas, transfor-


mar drasticamente a relao entre cidados e governo. Um exemplo de servios centra-
dos no cidado a Administrao Geral de Servios do Canad (Service Canada). Dessa
experincia podem resultar vrios princpios de aplicao geral.

O modelo da Service Canada est centrado nos quatro principais conceitos a seguir:

1. Foco no cidado: se a funo primordial do governo obter melhores resulta-


dos, o eixo fundamental a forma como os cidados recebem os servios de que
necessitam e que usam.

69
2. Prestao de servios pblicos integrados: a capacidade de prestar, de for-
ma eficiente, uma gama de servios agrupados, mais facilmente acessveis,
uma marca registrada do modelo de negcios.

3. Integrao da informao cidad: a informao solicitada uma vez e usada


novamente quando apropriado. Os cidados consentiro em compartilhar suas
informaes quando isso melhorar a prestao de servios (servios oportunos,
personalizados, convenientes, justos e equitativos) e, ao mesmo tempo, prote-
ger sua privacidade.

4. Colaborao e parceria: usar o conjunto do potencial do governo para me-


lhor servir os cidados. Isso significa ver o governo com os olhos dos cidados
e definir as ofertas de servios de acordo com essa viso, alm de desenvolver
e cultivar parcerias entre organizaes para melhorar a oferta e a prestao de
servios. Embora os silos administrativos possam ser mantidos por questes or-
ganizacionais, fundamental criar parcerias e redes que trabalhem em conjunto,
de forma mais orgnica, na prestao de servios.

Grfico 6.1. Modelo de negcio centrado no cidado

Colocar o foco
no cidado
Entregar servios pblicos
formar parcerias
Colaborar e

integrados

CIDADO

Integrar a informao cidad

Fonte: Elaborao prpria.

Para centrar-se efetivamente no cidado, a Service Canada definiu diferentes


segmentos identificveis de canadenses (por exemplo, famlias e filhos; jovens; adultos
em idade ativa; idosos; comunidades lingusticas minoritrias oficiais; recm-chegados
ao Canad, etc.). Para a Service Canada, uma estratgia de servios centrada no cida-
do define: a natureza do segmento e as caractersticas que o determinam; suas aspira-
es e necessidades; os objetivos das polticas que o governo pretende alcanar; a es-

70
tratgia de prestao de servios para alcanar esses objetivos; a combinao de servios
e benefcios que satisfaa as necessidades dos segmentos; os novos servios e benefcios
bsicos melhorados, necessrios para reduzir a sobreposio e as lacunas no servio; e as
parcerias com a sociedade civil ou o setor privado.
Ao adotar o modelo da Service Canada, os governos podem redefinir a forma
como servem os cidados e, ao faz-lo, cultivar e aumentar sua confiana, enquanto
reduzem custos. Para cumprir esses objetivos, preciso considerar vrias dimenses
relacionadas com a gesto. Neste captulo so definidas dimenses como governana,
capital humano e gesto da qualidade. Para comear, uma anlise sucinta do modelo da
Service Canada apresentado na prxima seo.

Service Canada

A Service Canada foi criada para ser uma organizao de servios do conjunto do governo.
Constituda principalmente a partir do governo federal canadense com os antigos depar-
tamentos de Recursos Humanos e Desenvolvimento de Competncias e de Desenvolvi-
mento Social do Canad o rgo gerencia os canais presenciais, telefnicos e da Internet
para o governo do pas. No incio, foi criado um Comit Ministerial de 13 ministros, respon-
svel pela gesto de toda a dimenso do conjunto do governo. O Comit Ministerial emitiu
um sinal claro para todo o sistema burocrtico de que as reformas eram uma prioridade
importante para o governo e acelerou a implementao. Por sua vez, o lanamento rpido
assegurou a sustentabilidade da reforma. Embora desempenhe sua funo no conjunto
do governo, a Service Canada presta contas ao Ministro do Emprego e Desenvolvimento
Social do Canad (AESD, por sua sigla em ingls;anteriormente, Ministro de Recursos
Humanos e Desenvolvimento Social do Canad), e o responsvel pela sua operao um
executivo especializado do alto escalo.
O modelo da Service Canada foi originalmente concebido como uma frmula
provisria, aberta a novas formas de organizao que melhor abordassem o desafio en-
frentado pelo servio. Segundo Flumian, Coe e Kernaghan (2007), necessrio incor-
porar as dimenses tanto verticais como horizontais da prestao de contas; estratgias
robustas de gesto de desempenho baseadas em resultados integrados; financiamento
seguro e estvel da prestao horizontal de servios; e mecanismos e autoridades para
garantir parcerias eficazes. Esses autores esperavam que a Service Canada aumen-
tasse a sua capacidade de prestao de servios, para que os departamentos isolados
para os quais a entidade j prestava servios no precisassem manter redes de
prestao de servios separadas. Alm disso, os dados coletados pela Service
Canada por meio de sua ateno centrada no cidado seriam entregues aos
centros de polticas para subsidiar, mais adequadamente, a formulao de polticas
pblicas (Flumian, Coe e Ker-naghan, 2007). O modelo da Service Canada, tanto em
suas realizaes como em seus desafios, continua a ser um estudo de caso til de
como introduzir e gerenciar uma trans-formao centrada no cidado.

71
Governana e prestao de contas
Boa governana tem a ver com a conduo do barco do governo, de modo que todos os re-
mos disponveis o impulsionem no mesmo ritmo e na mesma direo, para que ele chegue
a um determinado destino da forma mais eficaz. Manter o curso significa dispor de proces-
sos de prestao de contas compartilhados, mas rigorosamente definidos; oramentos,
planos de implementao e avaliaes de resultados. A governana na era digital requer
o alinhamento das aspiraes de prestao de contas de vrias organizaes parceiras,
tendo muito presentes as necessidades dos cidados. Ao tentar iniciar uma transformao
dessas caractersticas, deve-se prestar muita ateno criao de acordos de governana
robustos, em um ambiente cada vez mais baseado em redes. Alm disso, preciso que
haja inovao nos modelos de governana para colocar os cidados no centro. Ao longo do
tempo, os silos sero substitudos por novas frmulas.
A pergunta inevitvel sobre quem deve prestar contas por uma parceria desse
tipo pode ser respondida com a designao de um servidor do alto escalo ou Diretor
Executivo para supervisionar e dirigir o trabalho. Gestores polticos e executivos ocu-
pam posies institucionais diferentes quando supervisionam uma iniciativa com um alto
componente tecnolgico e enfrentam problemas diferentes. importante encontrar o
nvel adequado de controle poltico: muito pouco pode colocar em risco o apoio poltico da
iniciativa (Flumian, Coe e Kernaghan, 2007). O vnculo entre a vontade poltica e o Diretor
Executivo, responsvel por alinhar todos os nveis de governo na oferta de programas e
servios aos cidados, fundamental para manter o impulso. No entanto, as estruturas
hierrquicas e a necessidade de visibilidade pblica no podem ser facilmente elimina-
das. Os polticos e gestores tambm devem ver a si prprios como parte da soluo. Por
meio de um forte compromisso com polticos e servidores do alto escalo, o Diretor Exe-
cutivo pode assegurar uma identificao com a viso, a estratgia de negcios e as diver-
sas fases de implementao no curto e mdio prazo.
Responsabilizao e prestao de contas compartilhadas requerem ateno ao
contexto especfico de cada iniciativa de colaborao. Do ponto de vista da prestao de
contas da administrao, cada jurisdio tem seus prprios mecanismos internos corpo-
rativos, reguladores e de superviso legislativa, e o teste em quaisquer circunstncias
perguntar a quem pertence a informao ou a assignao de recursos em questo, quem
a controla, a qual agente responsvel pela privacidade ou auditor externo cabe a supervi-
so e, em ltima anlise, qual ministro proporciona o frum para a realizao da prestao
de contas (Brown, 2011). As barreiras estruturais dos oramentos verticais e de tomada
de deciso devem ser superadas com a adoo de uma abordagem centrada no cidado.
Por exemplo, h pouco tempo o Escritrio de Passaportes do Canad (Passport Cana-
da) foi extinto, e suas funes de polticas e prestao de servios foram divididas entre a
Service Canada e o Departamento de Cidadania e Imigrao do Canad (Citizenship and
Immigration Canada, CIC). A diviso das responsabilidades ainda est sendo estudada no
nvel operacional. Como ambos os departamentos estavam envolvidos em um esforo de
modernizao paralelo para simplificar o processo de emisso de passaportes, o foco e o
debate passaram do cidado e da modernizao para a transio em si e as preocupaes

72
previsveis relacionadas com a prestao de contas. Reconhecendo essa situao, os ges-
tores dos dois departamentos suspenderam a interpretao jurdica e o exerccio de pres-
tao de contas, para que as equipes encarregadas da prestao de servios pudessem se
concentrar no que realmente importava: o cidado.

A governana e a autoridade financeira


As disposies oramentrias e financeiras para a transformao do conjunto do governo
na prestao de servios so cruciais para um resultado exitoso. Nesse sentido, foram usa-
dos vrios modelos, alguns mais bem-sucedidos do que outros. Na Austrlia, foi criado o
Centrelink, financiado por meio da negociao de recursos com vrios departamentos. Por
muitos anos, o Centrelink funcionou sem dotao oramentria. Para financiar iniciativas
desse tipo, podem ser usadas fontes de receitas compartilhadas e oramentos conjuntos
ou fundos comuns (Keast, 2011). A expresso oramentos conjuntos usada para defi-
nir uma srie de abordagens que podem se tornar cada vez mais integradas. Um mnimo
de colaborao poderia envolver um alinhamento de recursos, aliado continuao de
prestaes de contas separadas do uso dos recursos. Um mximo de colaborao impli-
caria oramentos totalmente integrados de pacotes de servios definidos, ou oramen-
tos unificados (McDaid, 2012). No entanto, essas disposies em geral so negociadas
ano a ano, consomem energia e recursos humanos e propiciam queles que resistem
uma oportunidade anual para revisitar a abordagem mais integrada. As decises sobre
os recursos muitas vezes suscitam debates mais acalorados nas burocracias. Aps mui-
tos anos de experimentao, o Governo da Austrlia modificou essa abordagem.
No caso da Service Canada, a autoridade financeira e a prestao de contas foram
alinhadas sob a figura de um ministro responsvel e um diretor executivo. Isso garantiu
um financiamento estvel e previsvel para a transformao (Flumian, Coe e Kernaghan,
2007). As prestaes de contas financeiras tambm introduziram metas para as economias
de escala que seriam obtidas com a consolidao das redes, dos escritrios e da adminis-
trao. As economias eram divididas entre o Tesouro e a Service Canada, a fim de impul-
sionar a transformao nas reas de tecnologia e recursos humanos. Esse alinhamento
propiciou um horizonte de planejamento de vrios anos, que apoiava e favorecia os investi-
mentos necessrios.

A governana e a implementao
A implementao deve ser gerenciada de modo a criar confiana nas novas formas de
trabalhar por meio das instituies pblicas e em apoio aos objetivos polticos. Na Service
Canada, a implementao foi gerenciada de forma a dar sinais visveis de mudanas a
cada seis meses, a fim de criar confiana e mostrar o progresso. Os polticos veem a mu-
dana que servidores e cidados podem comemorar. Para alcanar esse objetivo, todas
as partes dessas novas parcerias de servios devero demonstrar que tm uma definio
clara e convincente do problema, um plano realista para as realizaes e estimativas de
custos para apoi-lo. Isso inclui uma avaliao clara de quem ser afetado e como ser
afetado, dentro e fora do governo, e uma estratgia para envolver atores favorveis e

73
contrrios. Ao articular-se com os demais departamentos nos quais prestava servios,
a Service Canada elaborou, com seus parceiros, memorandos de entendimento (MOU,
por sua sigla em ingls), que traziam anexas as polticas e uma programao para maior
clareza. Os grupos de trabalho bilaterais entre a Service Canada e cada um dos outros
departamentos participantes tambm foram usados para melhorar o alinhamento entre
as polticas departamentais e a prestao de servios, bem como para esclarecer papis
e responsabilidades. Foram desenvolvidos subacordos entre os parceiros nas reas de
recursos humanos, finanas/contabilidade, sistemas, servios administrativos, comuni-
caes e servios pela Internet. Todas essas medidas fortaleceram e vincularam a presta-
o de contas, a elaborao de oramentos e os resultados.

O capital humano
Apesar das crescentes expectativas dos cidados e do surgimento, no horizonte, de novos
mtodos de prestao de servios, o ambiente de trabalho dos servios pblicos perma-
nece praticamente inalterado em termos de sua estrutura hierrquica e cultura tradicional.
Construir e obter uma cultura de excelncia na prestao de servios requer investimentos
no que ser um compromisso de longo prazo com o povo, ao (i) reconhecer a importncia
da excelncia nos servios, desenvolver e recompensar esse reconhecimento nos servido-
res e promov-lo como uma competncia importante e um elemento fundamental da carrei-
ra profissional no governo; e (ii) garantir que o objetivo do governo de prestar servios cen-
trados nos cidados seja real e tangvel para gestores e servidores, certificando-se de que
tenham as atitudes, habilidades e competncias necessrias para prestar plenamente um
servio contnuo e centrado nos cidados, em cada experincia de prestao de servios.
Com a criao da Service Canada ficou entendido que a prestao de servios
uma rea profissional como a de qualquer outra especializao. O objetivo da nova organi-
zao foi transformar o pessoal de atendimento ao pblico de especialistas em programas
em especialistas em servios, que poderiam ajudar os cidados a lidar com a maioria das
suas necessidades.
O Service Canada College foi fundado em consonncia com o conceito de univer-
sidade corporativa encontrado em um nmero crescente de empresas e rgos pblicos
em todo o mundo. O Programa de Certificao de Excelncia no Servio est centrado nos
seguintes objetivos (Service Canada, s/f):

1. Obter uma compreenso mais profunda de como preferncias pessoais e estilos


de comunicao repercutem na capacidade de oferecer um servio de exceln-
cia a clientes, colegas e parceiros da comunidade.
2. Aplicar os cinco princpios de excelncia no servio (conhecimentos, tempestivi-
dade, equidade, resultados e esforo adicional) no trabalho dirio com clientes,
colegas e parceiros da comunidade.
3. Identificar os elementos de uma experincia de servio de qualidade e demons-
trar no servio a aplicao de tcnicas de excelncia para prestar servios a
clientes, colegas e parceiros da comunidade.

74
4. Desenvolver habilidades e conhecimentos para servir clientes, colegas e parcei-
ros da comunidade.

Para a consecuo desses objetivos, a instituio oferece trs cursos de especiali-


zao, cada um deles voltado para um grupo especfico de servidores. Uma breve descri-
o de cada curso apresentada a seguir (Service Canada, s/f):

1. Colocar os clientes em primeiro lugar: para os servidores que apoiam os cana-


denses no processamento de formalidades e servios de pagamento.
2. Colocar os colegas em primeiro lugar: para os servidores que trabalham na pres-
tao de servios corporativos ou de facilitao dentro do departamento (por
exemplo, recursos humanos, tecnologia da informao, administrao, finan-
as, comunicaes).
3. Colocar as comunidades em primeiro lugar: para os servidores que trabalham
em programas de benefcios com organizaes comunitrias, para inform-las
dos programas e servios do governo (por exemplo, oficial de programas que
presta servios na comunidade).

O Programa de Certificao de Excelncia no Servio foi criado para complementar


a formao funcional e operacional dos servidores. Os cursos oferecem uma abordagem
de trs nveis de excelncia no servio. Cada nvel baseado no anterior. A Especializa-
o de Nvel 1 inclui capacitao no local de trabalho, instruo em sala de aula e tambm
prtica, e est centrado nas atitudes e nos comportamentos dos alunos individuais. A Es-
pecializao de Nvel 2 mantm as disciplinas do nvel 1, com sesses virtuais, tarefas de
casa e um componente de sntese em grupo. Enquanto os nveis 1 e 2 so obrigatrios para
os gestores de programas de nvel bsico, a Especializao de Nvel 3 uma validao de
todos os conhecimentos necessrios adquiridos para se tornar um profissional de servios.
Recompensar pela obteno de excelncia no servio pelos servidores uma for-
ma segura de promover essa excelncia. Para gerar recompensas e fomentar a excelncia
no servio como uma competncia importante e um elemento bsico da carreira profissio-
nal, a Service Canada lanou o Programa de Orgulho e Reconhecimento (Pride and Recog-
nition), destinado a premiar a inovao e a excelncia no servio. O programa gerencia os
Prmios em Excelncia da Service Canada. Essas recompensas tm como objetivo gerar
conscientizao no que e refere Service Canada e aos cursos oferecidos pelo Service
Canada College. Os prmios esto focados em excelncia no servio, liderana, inovao,
trabalho em equipe, reconhecimento e dedicao demonstrada aos canadenses.
Chegar aos gestores de nvel mdio fundamental para criar uma cultura de em-
poderamento. Inicialmente, o College pretendia criar uma revoluo dos servios de
baixo para cima, comeando com o pessoal de atendimento ao pblico. Essa abordagem
se ope s mais tradicionais, de cima para baixo, segundo as quais primeiro so forma-
dos os gestores que, em seguida, so incentivados a disseminar a mensagem entre os
servidores. Ao adotar essa abordagem, o College descobriu que, embora gerasse a ex-

75
celncia no servio no nvel individual, ainda era necessrio criar a cultura de excelncia
no servio no ambiente de trabalho, para que os servidores capacitados pudessem estar
verdadeiramente empoderados para alcanar seus novos objetivos nos servios. O Colle-
ge entendeu que, embora os servidores nos nveis executivo e de atendimento ao pblico
tivessem uma boa formao, ainda era necessrio ocupar-se dos gerentes de nvel mdio.
Para tanto, eram necessrias abordagens de baixo para cima e de cima para baixo, tanto
das habilidades como da formao.
Como resultado, foi introduzido um projeto piloto Primeiro, os servidores, desti-
nado a fornecer aos gestores os conhecimentos e as habilidades necessrios para apoiar
o pessoal inscrito no Programa de Certificao de Excelncia no Servio (Service Canada,
2007). Esse plano piloto foi institucionalizado como o Programa de Desenvolvimento de
Liderana e de Excelncia Gerencial em Servios. O programa est centrado nas habilida-
des de liderana dos gestores, que incluem gesto de desempenho, pensamento estratgi-
co e compromisso (Service Canada, 2008).
A noo de prestao de servios deve ser estendida a todos os que participam de
uma cadeia ou de uma equipe de servios especfica, uma vez que a cadeia de servios
to boa quanto o seu elo mais fraco. Tendo isso em conta, o Programa de Certificao de
Excelncia no Servio foi ampliado para garantir que cada servidor da organizao fosse
tratado como um cliente. Para tanto, foram realizadas pesquisas aps as aulas, perguntan-
do aos alunos como melhorar a apresentao do contedo dos cursos, de modo a ajustar
cada iterao com base em seus comentrios. Para colaborar com esse objetivo, uma equi-
pe de desenvolvimento de cursos foi agregada equipe de instrutores.
Para formar os profissionais dos servios, o College usou instrumentos psicom-
tricos, exerccios de cliente annimo e experincias da vida real e do setor privado. Para
garantir sua adeso, os alunos eram tratados como profissionais. Cabe destacar que a
Service Canada tambm desenvolveu um marco estratgico para facilitar a participao
dos servidores. Esses esforos foram apoiados por um stio interno da Service Canad na
internet, que garantia aos servidores acesso fcil a todos os documentos relacionados com
a cultura, as mensagens regulares da gerncia superior e um boletim de notcias eletrnico
semanal para os servidores (Service Canada, 2008).
No seu relatrio anual, a Service Canada declara: Queremos as pessoas certas
nos empregos certos. Isso significa atrair novos servidores que reflitam a diversidade das
comunidades nas quais nossos escritrios esto localizados. Significa contratar pessoas
que trazem um compromisso para as suas novas profisses. Uma maneira de conseguir
isso foi por meio de uma campanha destinada aos egressos de universidades e escolas
tcnicas que eram membros de grupos minoritrios visveis.

Gesto da qualidade
A Service Canada tem dedicado muita ateno construo de um sistema de gesto da qua-
lidade que apie a transformao dos servios. A aprendizagem da Service Canada pode ser
usada para desenvolver um modelo de gesto da qualidade. Os elementos desse modelo in-
cluem: cartas, pesquisas, indicadores, estudos independentes e canais de expresso pblica.

76
Cartas
As cartas de servios destacam o compromisso com os cidados. A carta da Service Cana-
da enfatiza a sua promessa aos canadenses de prestar servios equitativos e imparciais,
fornecer uma explicao clara das decises e um acessvel processo de reviso da tomada
de decises e a segurana das informaes privadas.26 A carta tambm inclui uma expli-
cao sobre a finalidade e o objetivo dos servios, bem como informaes de contato. A
Service Canada publicou sua carta de servios na Internet. A maioria das organizaes de
prestao de servios tem cartas desse tipo ou promessas de servios que destacam as
qualidades dos servios que os cidados podem esperar, as quais so cruciais para forne-
cer um padro razovel ao qual comparar sua experincia individual nos servios.

Pesquisas
O objetivo das pesquisas obter uma compreenso mais profunda da experincia dos cida-
dos com os servios pblicos. Esse conhecimento permite que os prestadores de servios
os tornem melhores com base em uma perspectiva cidad e na experincia emprica.27 Na
verdade, a Service Canada o resultado de um extenso estudo realizado por meio de pesqui-
sas. Sob o ttulo Modernizar os Servios para os Canadenses, o Governo realizou e apoiou
um estudo considervel das expectativas em torno da prestao de servios no Canad.28 E
assim se concluiu que a maioria dos canadenses aprova a ideia de ter servios pblicos me-
lhorados, desejando que sejam mais simples e convenientes.29 O estudo por meio de pesqui-
sas das expectativas dos cidados em relao aos servios tem sido permanente no Canad,
e isso foi mostrado na publicao das Pesquisas Primeiro, os cidados (Citizens First Sur-
veys). No entanto, apesar da existncia de um histrico amplamente favorvel, argumenta-se
que esses levantamentos tm uma baixa taxa de resposta o que se traduz numa falta de
representatividade e uma viso, predominante no setor privado, do cidado como consu-
midor, que no capta a diversidade dos desafios enfrentados pelos servios sociais pblicos
(Howard, 2010). Mais recentemente, a pesquisa foi modificada para permitir a migrao para
o ambiente virtual30 e a incluso de novas vises inovadoras qualitativas baseadas nos co-
mentrios dos entrevistados a respeito de como melhorar as experincias dos servios.31

Indicadores
Essas pesquisas foram teis para impulsionar a abordagem da Service Canada e levaram
criao do Instrumento Comum de Medio (CMT, por sua sigla em ingls). O CMT mede
os comentrios dos clientes/cidados sobre os servios pblicos nos cinco principais fato-

26
Para mais informaes, acesse o stio da Service Canada, disponvel em: http://www.servicecanada.gc.ca/eng/about/
sccharter.shtml#aad.
27
Para mais informaes, visite o stio do Institute for Citizen-Centered Service, disponvel em: http://www.iccs-isac. org/
research/citizens-first/?lang=en.
28
Entrevista a Maryantonett Flumian, realizada por Fraser Smith, em 15 de junho de 2015.
29
Ibidem nota anterior.
30
Ver Institute for Citizen-Centered Service (2012), Citizens First 6 Summary, disponvel em: http://www.iccs-isac.org/
research/citizens-first/citizens-first-6/?lang=en.
31
Ver Institute for Citizen-Centered Service (2014), Citizens First 7 Summary, disponvel em: http://www.iccs-isac.org/
research/citizens-first/citizens-first-7/?lang=en.

77
res de satisfao cidad (tempestividade, conhecimentos e competncias, cortesia, equi-
dade e resultados). Esse instrumento pode ser adaptado para uso em pessoa, por telefone
ou nos servios baseados na Internet, e os rgos podem personaliz-lo acrescentando
perguntas especficas da organizao,32 embora se recomende um conjunto bsico de
perguntas. De acordo com o Institute for Citizen-Centered Service (2014), o CMT est
sendo usado em todos os rgos do governo no Canad e internacionalmente em vrias ju-
risdies e est ganhando reputao como um instrumento multicanal criado para formular
pesquisas de satisfao do cliente para os servios pblicos.33

Estudos independentes e canais de expresso pblica


Medir a qualidade da experincia dos servios do ponto de vista da transao requer um
estudo independente na forma de monitoramento de telefonemas e exerccios de cliente
annimo, bem como canais acessveis de expresso pblica. No Canad, o Escritrio
de Satisfao do Cliente (OCS, por sua sigla em ingls) funciona como uma ouvidoria
que estuda e age a partir de sugestes, elogios e reclamaes sobre a prestao de um
servio. Se um cliente tem uma pergunta ou uma reclamao a respeito de um servio,
orientado a entrar em contato com o 1-800-O-Canada, onde um agente receber suas
informaes e lhe comunicar que um funcionrio ir contat-lo em 24 horas. As informa-
es das consultas dos clientes ao OCS so enviadas duas vezes ao dia para processa-
mento. Ao receb-las, um funcionrio da rea de consultas do OCS entra em contato com
o cliente para obter mais informaes e assegurar-lhe que est acompanhando o assunto.
A seguir o funcionrio da rea de consultas busca informaes adicionais para investigar a
consulta e pode entrar em contato com qualquer pessoa na cadeia de servios para corrigir
o problema. O OCS tem sete dias teis para realizar seu estudo imparcial e contatar o clien-
te para inform-lo das concluses. Em casos mais complexos, quando no possvel cum-
prir o prazo de sete dias, o cliente informado de que ser necessrio mais tempo.
A Service Canada tambm criou o programa Voz do Empregado (VOE, por sua
sigla em ingls) para reforar a melhoria contnua e a excelncia na prestao de servios.
Assim, todos os servidores da Service Canada tiveram a oportunidade de oferecer seus
comentrios e suas ideias sobre onde poderiam ser feitas melhorias na prestao de
servios aos canadenses. Todas as sugestes foram respondidas e informaes reunidas
para influenciar e orientar a melhoria do servio e o trabalho de modernizao no futuro.
Isso tambm acabou gerando nveis mais altos de compromisso dos servidores.

Concluses

Na medida em que os governos modernizarem a prestao de servios, os cidados tero


experiencias com servios mais eficazes, eficientes e com maior facilidade de acesso. Os

32
Ver Institute for Citizen-Centered Service (2014), Citizens First 7 Summary, Disponvel em: http://www.iccs-isac.org/
research/citizens-first/citizens-first-7/?lang=en.
33
Ibidem nota anterior.

78
governos oferecero servios melhores para otimizar os resultados para os cidados, ao
mesmo tempo em que reduziro seus custos. Para modernizar as abordagens existentes,
preciso que haja um modelo de prestao de servios que substitua a abordagem tradi-
cional centrada no programa, por uma centrada no cidado. Um modelo desse tipo prioriza
resultados, em vez de processos e produtos. Tambm se pretende construir uma rede de
servios com as organizaes participantes, claramente centrada na melhor maneira de
atender s necessidades dos cidados. O foco no cidado a maneira mais eficaz de obter
um alinhamento entre as organizaes participantes cuja colaborao necessria. Es-
ses alinhamentos devem ser reforados nos nveis poltico e burocrtico, com mtricas de
desempenho e oramentos compartilhados e coordenados, criando, ao mesmo tempo, no
pessoal, uma cultura de excelncia no servio. A proposta de valor para modernizar os ser-
vios pblicos clara; o foco permanente no cidado indicar o caminho.

Referncias bibliogrficas

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ture of Service Excellence. Ottawa: Governo do Canad.
-------------. Pgina web, disponvel em: http://www.servicecanada.gc.ca/eng/about/scchar-
ter.shtml#aad. (Consultada em 7 de agosto de 2015).

79
Anexo 6.1. Modelo de maturidade da prestao integrada de servios
Cooperao Coordenao Colaborao
Descrio Informal, sem viso ou estrutura Alguma formalidade, misses Novas estruturas com misso
comum. mutuamente compatveis, mas no comum, autoridade compartilhada
Compartilhamento de conjuntas. e fundo comum de recursos.
informaes bsicas sobre o As partes planejam em conjunto, Abordagem organizacional
programa. mas mantm a autoridade. sistemtica e integrada.
A autoridade mantida; os possvel que alguns recursos O risco maior.
recursos so separados, de sejam compartilhados.
baixo risco. Os nveis de risco aumentam.

Alcance do Vrias organizaes podem So produzidos desvios entre Todos os prestadores de ser-
servio e grau compartilhar um mesmo lugar. organizaes. vios participantes alinham-se
de foco no Os processos de H promoo cruzada para para prestar servios com
cidado implementao do programa e servios parecidos de outras vistas consecuo de resul-
a incorporao so separados. organizaes. tados para os cidados.
O foco no cidado est H conscientizao do foco no Verdadeiro servio de balco
baseado no programa. cidado. nico com pacotes de
servios definidos.
Pode haver um alinhamento das
funes de acesso do cliente,
mas com sistemas e processos
separados.

Integrao No so compartilhadas Os dados de tendncia so Acordos formalizados para com-


dos dados dos informaes dos cidados. compartilhados informalmente. partilhar dados com parceiros e
cidados No so compartilhadas jurisdies.
informaes dos cidados Os dados dos cidados so
individuais. integrados.
Apoio poltico No h participao. Participao mnima. O governo apoia formalmente
A autoridade reside Algum risco compartilhado, mas a prestao de servios inte-
unicamente em cada a autoridade e a prestao de grados e designa um nico
organizao participante. contas so mantidas em cada ponto de prestao de contas
organizao. (por exemplo, o Ministro de
Servios).

Patrocnio A liderana est A liderana continua sendo So alcanados o equilbrio


executivo descentralizada. descentralizada, mas trabalha e a aceitao entre as
A participao do patrocnio de maneira conjunta em prol de responsabilidades do
mnima, apenas um objetivo comum. pessoal central e de
para firmar acordos de com- atendimento ao pblico.
partilhamento de aluguis.

Formao / Exclusivamente centrada no A formao continua centrada Currculo especializado para


recrutamento programa. no programa, mas inclui apoiar a prestao de servios
No h integrao do elementos bsicos do programa integrados.
currculo. de organizaes externas. A reforma produzida em
todos os nveis da nova
organizao de servios.

80
Cooperao Coordenao Colaborao
Cultura O programa v o cidado O pessoal reconhece as A mentalidade de Primeiro, os
atravs da lente da oportunidades para uma cidados difundida em toda
organizao. promoo cruzada e apoia o a organizao, movimentando
Os conhecimentos do cidado alm dos limites da sua a cultura relacionada a ela
programa so mais organizao. desde os especialistas em
valorizados do que a A mentalidade de Primeiro, programas aos especialistas
excelncia no servio. os cidados comea a tomar em servios.
O alcance dos esforos forma com o alinhamento A ampliao dos servios e os
de mudana no se dos programas conforme a resultados para os cidados
estendem alm dos limites evoluo dos eventos de vida so rotineiramente encontra-
do programa dentro da do cidado. dos nos documentos de plane-
organizao. H planos estratgicos para jamento estratgico.
No h meno prestao alcanar nveis mais profundos
de servios integrados de prestao de servios
em documentos de integrados.
planejamento estratgico.

Modelos de Os oramentos so Alinhamento de recursos entre A integrao existe, e vai do


financiamento exclusivamente verticais departamentos. fundo comum de recursos com
e h vrias restries nos As fontes de financiamento em prestao de contascompar-
fundos. geral so de mais curto prazo. tilhada aos oramentos total-
mente integrados (oramentos
unificados).
Os incentivos e os objetivos
de conteno de custos esto
alinhados.

Governana Governana exclusivamente A prestao de contas A prestao de contas formal


vertical, no h um enfoque compartilhada entre os atores est nas mos de uma nica
horizontal formal. participantes. entidade que supervisiona os
As decises de As decises de investimento so critrios de investimento.
investimentos esto mantidas separadas. No entanto, Os rgos de tomada de deci-
centradas no programa. h consideraes no ses e os investimentos esto
planejamento. No h integrados e alinhados, tendo
critrios conjuntos formais de presente o resultado para o
investimento. cidado.

Feedback da Foco nos produtos. Carta de servios ou promessa Foco nos resultados.
gesto da Apenas medio do de servios. H um rgo de anlise
qualidade desempenho centrado nas Ateno s mtricas e imparcial.
mtricas (por exemplo, qualidade do servio. Pesquisa cidad.
rapidez do servio,
Ateno ao impacto final do
telefonemas respondidos,
servio.
reclamaes processadas).
A mudana produzida de
cima para baixo.

81
Cooperao Coordenao Colaborao
Potencial de Mnimo Mnimo-moderado Alto
eficincia
(economia de H duplicao de processos Sem compartilhar as So compartilhados dados
custos) e sistemas de negcios no informaes do cliente, do cliente, o que melhora
processamento e no servio no possvel obter a consideravelmente o potencial
ao cliente. racionalizao das funes de para mobilizar sistemas e
processamento. processos compartilhados,
So compartilhadas
reduzindo, assim, as
informaes bsicas do Algumas melhorias na
funes de processamento,
programa alm dos limites interao com o cliente podem
transferncias e pontos de
das organizaes, mas isso gerar alguma eficincia no
contato com os clientes.
produz como resultado uma que e refere aos volumes de
economia ou um nvel de consultas bsicas. So estabelecidos mtodos
eficincia mnimos. de implementao comum em
todos os canais.
Os custos do servio
continuam aumentando Os canais de apoio so
para manter o ritmo com os consolidados como resultado
padres da indstria. da diminuio de volume.
As funes de integridade
comuns evoluem e geram
economias por meio de
melhores prticas de deteco
de fraudes.

82
7 A jornada para melhorar a
experincia cidad
Uma agenda em contnua evoluo
Pedro Farias

N
os captulos anteriores foram apresentadas algumas das iniciativas realizadas
e das lies aprendidas nos ltimos anos pelos governos de vrios continentes,
em seus esforos para colocar as necessidades dos cidados no centro da
sua ao. Muitos dos avanos obtidos permitiram identificar os fatores mencionados
anteriormente como vetores da inovao na prestao de servios. fundamental
compreender que esses vetores funcionam de forma muito interligada, na medida
em que a inovao estimulada por um em geral impele a inovao nos demais. Alm
disso, esses fatores no representam respostas categricas e definitivas aos problemas,
mas sim orientaes a ser levadas em conta na jornada permanente dos governos que
buscam melhorar seu relacionamento com os cidados.
Em um modelo de gesto centrado no cidado, a prestao de servios no mais se
assenta em uma sucesso de interaes pontuais, mas em uma relao duradoura basea-
da no conhecimento do perfil do cidado, que permite inclusive prever suas necessidades
e expectativas. Sob esse enfoque, em qualquer rgo pblico o cidado deve ser reco-
nhecido com base em um princpio de que no h porta errada no governo para acessar
as informaes necessrias ou realizar um procedimento relacionado com um direito ou
uma obrigao. Os vrios canais de prestao de servios (presencial, virtual, telefnico e
postal) devem coexistir de forma harmoniosa e complementar, ampliando e adequando a
oferta de forma coordenada.

As tecnologias so fundamentais, mas no suficientes

Atualmente, impossvel planejar avanos na direo desse cenrio desejado sem


aproveitar o enorme potencial oferecido pelas modernas tecnologias da informao e
comunicao (TIC) para aumentar a eficincia operacional, facilitar transaes e ma-
ximizar a participao cidad. Em meio crescente oferta de novas tecnologias, mere-
cem destaque as enormes possibilidades decorrentes da rpida evoluo dos recursos
tecnolgicos que permitem a identificao inequvoca do cidado. As bases de dados
biomtricos e os recursos de autenticao remota esto propiciando aos prestadores de
servios uma gesto da identificao mais econmica e flexvel, com solues criadas
conforme as caractersticas e necessidades de segurana de cada servio. Alm disso,

83
a experincia coreana, mencionada no captulo 3, exemplifica o enorme potencial do as-
sim chamado governo mvel, a partir de aplicativos desenvolvidos para permitir o acesso
a informaes e transaes onde o usurio estiver. Essa modalidade especialmente
importante na Amrica Latina e no Caribe, onde a telefonia mvel j alcana os grupos
econmicos menos favorecidos da populao.
No entanto, a experincia internacional mostra que os principais obstculos
melhoria dos servios pblicos muitas vezes no so as limitaes tecnolgicas, mas as
dificuldades institucionais, incluindo processos de gesto obsoletos, resistncias culturais
e marcos jurdicos defasados. Integrar, simplificar e gerenciar a prestao de servios tran-
sacionais so vetores que exigem uma mudana de atitude que incentive nas organizaes
pblicas dois processos essenciais para a inovao: colaborao e aprendizagem. Nes-
ses processos, a contribuio das TIC fundamental, mas no suficiente.
A colaborao institucional foi fundamental para o sucesso de vrios dos casos
descritos anteriormente. Nos ltimos anos tm surgido novos modelos de colaborao
com atores da sociedade civil, que incluem desde modalidades de crowdsourcing a par-
cerias com entidades privadas sem fins lucrativos, que assumem a responsabilidade
pelos servios e firmam contratos nos quais a remunerao depende da obteno de
resultados acordados com os governos. Essa modalidade, que vem sendo difundida nos
ltimos anos, especialmente no Reino Unido, conhecida como pagamento por resulta-
dos (pay-for-results).34
No entanto, quando se olha para dentro dos governos, muitas das burocracias p-
blicas ainda funcionam sob a tradicional lgica fragmentada que inibe prticas colaborati-
vas. Como foi descrito no Captulo 6, a experincia da Service Canada mostra que os incen-
tivos colaborao podem ser gerados a partir de um processo oramentrio que apoie a
integrao, facilitando o investimento de interesse comum e compartilhando recursos cor-
rentes tanto no atendimento ao cidado como nos servios administrativos que sustentam
os processos de prestao de servios.
Sob uma lgica de eficincia operacional, a modernizao e a integrao da pres-
tao de servios tm um grande potencial para gerar economias fiscais. A racionalizao
e unificao dos servios administrativos de apoio, alm das economias propiciadas por
ganhos de escala, facilitam a especializao dos profissionais e recursos envolvidos, com
efeitos na qualidade do trabalho realizado.35
Ao mesmo tempo, tambm preciso promover o uso de canais virtuais na presta-
o de servios, uma vez que vrios estudos indicam que o custo do atendimento presen-
cial a um usurio de um servio transacional , em mdia, 40 a 50 vezes mais alto do que
o do atendimento por meio de um canal virtual para o mesmo servio.36 Materializar essas

34
Exemplos de modalidades de pagamentos por resultados em termos de servios e mecanismos de financiamento, como
no caso dos Social Impact Bonds, podem ser vistos em The Government Summit Thought Leadership Series e Deloitte
(2015a); Center for Global Development and Social Finance (2013).
35
Para mais informaes sobre as dificuldades e oportunidades dos servios administrativos compartilhados, ver Partners-
hip for Public Service (2015).
36
Em http://www.alejandrobarros.com/canales-virtuales-que-tanto-se-ahorra-el-estado e em The Government Summit
Thought Leadership Series e Deloitte (2015), podem ser consultados estudos de custos comparados da prestao de
servios por meio de diferentes canais.

84
economias potenciais e canalizar os recursos liberados para aplicaes mais rentveis re-
quer uma gesto oramentria que transcenda os limites de cada organizao e seja orien-
tada por uma viso global de governo.
No entanto, os processos e as decises oramentrias refletem sempre uma com-
petio entre foras e prioridades polticas, o que enfatiza a importncia da liderana e da
coordenao institucional, que permitem enfrentar as resistncias comuns aos processos
de reforma que afetam a lgica institucional fragmentada do setor pblico e abrangem uma
multiplicidade de atores governamentais. Como reflexo da cultura poltica competitiva que
ainda dificulta o consenso em torno de interesses pblicos em muitas jurisdies na Amrica
Latina e no Caribe, a continuidade de projetos que ultrapassam o perodo de um governo, ou
que envolvem diferentes nveis de governo, impe desafios bastante complexos.
Portanto, a existncia de uma instituio responsvel por uma viso integral
da prestao de servios, bem como a considerao da experincia cidad, facilita a
coerncia na formulao de polticas e o alinhamento na sua implementao. Essa lideran-
a e coerncia so proporcionadas, por exemplo, pelo ministro responsvel pela Service
Canada e pelo Office of Management and Budget (OMB), dos Estados Unidos. O OMB pro-
move a colaborao e zela pelos recursos, marcos regulatrios e consecuo de objetivos
transversais do governo. Tomando como exemplo os casos da Amrica Latina e do Caribe
descritos no Captulo 3, o papel de coordenao exercido pelas unidades ligadas ao centro
do governo no Chile e nos estados de Colima e Minas Gerais foi essencial para o sucesso
do ChileAtiende, do Modelo Colima e do Minas Fcil, respectivamente.37
A partir de uma perspectiva voltada para a melhoria do relacionamento com o ci-
dado, uma instituio com os recursos, a viso estratgica e o mandato para zelar pela
qualidade do atendimento ao cidado pode imprimir prestao de servios um status de
poltica de estado, alm de assegurar uma coordenao adequada dos diversos atores en-
volvidos. Para tanto, devem ser implantadas as seguintes funes:

Assegurar os incentivos para a colaborao e a estabilidade diante de mudan-


as administrativas.
Estabelecer parcerias que maximizem os recursos e o alcance de suas polticas.
Sistematizar e disseminar o conhecimento, por meio de redes e comunidades
de prtica.
Promover o profissionalismo e o desenvolvimento do talento humano necessrio.
Gerenciar os riscos e as oportunidades gerados pela integrao.

37
As instituies responsveis por essas iniciativas foram a Secretaria Geral da Presidncia, no Chile; o Conselho Estadual
de Melhoria Regulatria do Estado de Colima; e a Secretaria de Planejamento e Gesto, em Minas Gerais.

85
Conhecer, aplicar, medir, avaliar e conhecer mais:
um ciclo virtuoso de aprendizagem

A criao e a oferta esmagadora de dados que caracterizam o atual funcionamento das or-
ganizaes pblicas no implicam necessariamente a gerao de conhecimento na melho-
ria dos servios. Alm disso, mesmo quando o conhecimento nasce da anlise de dados e
estudos da interao cidad, tampouco sua converso em aprendizagem institucional est
assegurada.
Os avanos tecnolgicos que vm aumentando a capacidade de armazenar, pro-
cessar, visualizar geograficamente e analisar quantidades massivas de dados, geraram
novas possibilidades para as organizaes interessadas em melhorar a qualidade de
suas decises. No setor pblico, as grandes bases de dados relacionadas com os usu-
rios de servios e registros administrativos tornam-se cada vez mais valorizadas como
ativos organizacionais, com enorme potencial para gerar insumos valiosos em relao a
padres, perfis, correlaes e tendncias. O caso da cidade de Nova York, mencionado
no captulo 3, um exemplo de uso do potencial dos dados proporcionados pela intera-
o com os cidados. Segundo Goldsmith (2012), a disponibilidade de toda essa infor-
mao indica o surgimento do governo como um prestador de servios preventivos, a
partir da aplicao da anlise de dados para resolver os problemas antes que eles ocor-
ram. Essas aplicaes do que tem sido chamado de governo preditivo podem servir,
por exemplo, para a identificao automtica do cumprimento de requisitos para o acesso
do cidado a um benefcio ou a previso de um acidente ou roubo que poderia ocorrer em
um determinado local.
Para obter esses resultados, os governos devem desenvolver capacidades que
extrapolam o processamento de dados ou a aquisio de aplicaes de inteligncia de ne-
gcios ou visualizao geoespacial. A habilidade de prever o futuro exige, especialmente,
um bom conhecimento e uma boa compreenso do passado, o que significa garantir a qua-
lidade e a integridade dos dados e desenvolver capacidade de anlise dois desafios ainda
presentes na regio. A compreenso do passado permite formular teorias de mudana me-
lhores e planejar intervenes mais eficazes.
Outro desafio a estrutura dos processos decisrios na regio, que ainda so fre-
quentemente marcados pela discricionariedade e influncia poltica, o que dificulta a incor-
porao de conhecimento emprico e cientfico. No entanto, essas barreiras no impediram
a implantao de experincias relevantes a partir da anlise de grandes bases de dados
em setores como sade, segurana e trfego urbano, especialmente em alguns governos
de grandes municpios, como Medelln e Rio de Janeiro. Alm disso, a adoo progressiva
de polticas de dados abertos est permitindo que no apenas o governo, mas tambm
cidados e empresas gerem aplicaes que facilitam ou ampliam o alcance dos servios
pblicos. Para os governos interessados em abrir seus dados e pautar suas decises por
informaes e evidncias, Jane Wiseman, autora do captulo 4 deste volume, prope um
roteiro baseado no modelo de maturidade mostrado no esquema 7.1 (Wiseman, 2016).

86
Esquema 7.1. Modelo de maturidade das capacidades

GOVERNOS BASEADOS NA GESTO DE DADOS Processo decisrio


baseado em dados

Analisar

Depurar a qualidade
dos dados
GESTO DE DADOS

Publicar

Fonte: Wiseman (2016).

A gesto da disponibilidade crescente de informaes propicia a criao e a entre-


ga sob medida de servios, com base na personalizao da comunicao e da oferta
de produtos, outra tendncia cada vez mais presente na experincia internacional e que
incorpora muitas das lies aprendidas pelo setor privado no relacionamento com seus
clientes. O desafio de coletar e transformar dados em conhecimento especfico e aplic-lo
a fim de gerar solues para os problemas concretos dos cidados est sendo enfrentado
com metodologias que apoiam a organizao da oferta de servios com base em eventos
de vida ou tipos de clientes, com o uso de grupos focais para conhecer melhor as necessi-
dades e expectativas dos usurios e com o emprego de tcnicas centradas na experincia
e participao dos cidados para o desenho, teste e produo de servios.
Com base na economia do comportamento, na pesquisa das atitudes das pessoas
em relao s normas sociais no escritas e na experimentao com as respostas indivi-
duais a estmulos, a Behavioral Insights Team (Equipe de Percepo do Comportamento)
do Governo Britnico foi pioneira, em 2010, no desenvolvimento de novas formas de incen-
tivos no coercitivos, ou nudges, para influenciar o comportamento das pessoas na direo
de objetivos de polticas pblicas. Esse tipo de tcnica tem sido bem sucedido em promover
a adeso a campanhas ou estimular o cumprimento de obrigaes, tendo gerado experin-
cias semelhantes nos Estados Unidos, Austrlia e Canad.
Diferentes metodologias e indicadores esto sendo usados no esforo para conhe-
cer melhor a experincia do cidado. As medies que combinam indicadores qualitati-
vos e quantitativos fornecem uma viso mais completa das interaes, gerando insumos
para o planejamento de intervenes e o monitoramento de seus efeitos. Entre os exem-
plos de indicadores objetivos da qualidade dos servios transacionais, cabe mencionar os
tempos de atendimento, o nmero de etapas e o perodo de tempo total para a realizao
do procedimento. Uma natureza de medio diferente refere-se aos custos econmicos

87
que afetam os usurios dos servios, amplamente praticada em pases europeus com o
uso do Modelo de Custo Padro (MCP)38 mencionado no Captulo 3. Na Amrica Latina e no
Caribe, o Mxico o nico pas que tem usado amplamente essa metodologia para apoiar a
medio de custos administrativos de trmites federais e as economias geradas por medi-
das de simplificao.
Ao mesmo tempo, a satisfao cidad o principal indicador qualitativo e subje-
tivo usado para retroalimentar a gesto de servios. Muitos governos da Amrica Latina
e do Caribe, tais como Argentina, Brasil, Chile, Colmbia e Peru vm promovendo h
anos o uso de pesquisas de satisfao de mbito organizacional, setorial ou mesmo na-
cional. Infelizmente, ainda no h uma metodologia reconhecida e aplicada de maneira
uniforme em diferentes pases da regio para medir a qualidade dos servios pblicos
transacionais e a satisfao dos cidados com eles, o que dificulta comparaes e a troca
de experincias. Desde 2015, o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) vem
implementando um projeto para suprir essa ausncia a partir da concepo e aplicao
da metodologia Simplificando Vidas (SV). A SV combina informaes fornecidas por uma
viso interna (dos responsveis pelo servio) e uma viso externa (dos usurios por meio
de uma rede social virtual). Um tratamento estatstico das amostras de usurios procura
assegurar a representatividade das respostas, considerando a baixa penetrao da In-
ternet em algumas reas da regio. O objetivo identificar os atributos mais importantes
para os cidados em relao a cada servio, os pontos fortes e fracos da gesto, as boas
prticas e as prioridades para orientar futuras intervenes.39 Os resultados obtidos nas
aplicaes piloto indicam o tempo de tramitao e a diligncia dos servidores pblicos no
que se refere ao atendimento como os fatores mais valorizados pelos cidados na sua
interao com os governos.
Um melhor conhecimento do perfil do pblico pode levar ao desenvolvimento de
solues de alto impacto para a acessibilidade de comunidades social ou geografica-
mente isoladas, tais como grupos indgenas e pessoas com necessidades especiais. Os
casos dos barcos do Instituto Nacional de Seguridade Social na Amaznia brasileira e dos
nibus de servios de Trinidad e Tobago, descrito no captulo 3, alm de outros projetos
que combinam pontos pblicos de acesso e campanhas de alfabetizao digital realiza-
das em vrios pases, mostram como solues que no requerem grandes volumes de
investimento podem apoiar a incluso social de populaes desfavorecidas.

38
O MCP (em ingls Standard Cost Model) foi desenvolvido pelo Ministrio das Finanas dos Pases Baixos para apoiar a
estimativa de encargos administrativos gerados pelo cumprimento de uma regulao. A metodologia considera a frequncia
do trmite correspondente regulao e o custo padro, para o cidado, do cumprimento dos requisitos de cada uma das
etapas desse trmite.
39
Os servios pesquisados na medio piloto de 2015 foram: 1) solicitao de benefcios por invalidez; 2) registro de nasci-
mento; 3) renovao do documento de identidade; 4) obteno de consulta mdica no sistema pblico; 5) matrcula de uma
criana em escola pblica; e 6) denncia de furto. Com base na evoluo dessas aplicaes no Chile, Uruguai, Paraguai,
Trinidad e Tobago, Panam e Equador, em 2016 a aplicao do projeto comeou a ser estendida para a Argentina e o Brasil.

88
Ao mesmo tempo, at nos pases mais avanados, onde a acessibilidade de indiv-
duos com necessidades fsicas ou intelectuais especiais constitui um direito legalmente re-
conhecido,40 a garantia de acesso ainda um desafio. As solues adotadas nos diferentes
canais vo da adaptao fsica de instalaes e formao de servidores em linguagens e
habilidades de comunicao especficas a tecnologias de assistncia aplicadas que viabi-
lizam o autoatendimento em stios da Internet ou em centrais telefnicas, tais como leitores
de tela ou respostas de voz interativa (IVR, por sua sigla em ingls).41

Criando ambientes para a inovao

O cientista e ganhador de dois prmios Nobel, Linus Pauling, disse que a melhor maneira
de ter uma boa ideia ter muitas ideias e descartar as ruins. Essa receita para a inovao
destaca a importncia de gerar ambientes governamentais em que novas ideias possam
florescer, e a tolerncia ao fracasso estimule a assuno de riscos. No captulo 1 deste livro
foram mencionadas as dificuldades frequentemente presentes no setor pblico para a ge-
rao desses ambientes.
A inovao surge mais naturalmente a partir da incorporao de diferentes abor-
dagens, o que pode ser mais facilmente conseguido com a ampliao de conexes e o
aumento da diversidade dos processos decisrios. Assim, em sociedades cada vez mais
complexas e heterogneas, governar exige estabelecer conexes, como forma de mobili-
zar diferentes recursos e acessar diferentes perspectivas. Ao facilitar essas conexes, as
TIC oferecem novas maneiras de governar, promovendo alianas e redes com base em
modelos de governana cada vez mais descentralizados e participativos.
Alm disso, os vrios casos descritos nesta publicao mostram a importncia de
que a implantao e a aplicao da inovao na prestao de servios considerem -e, na
medida do possvel, se apiem na - institucionalidade necessria para o funcionamento do
setor pblico. Quando h harmonia, complementaridade e sinergia entre inovao e institu-
cionalidade, h melhores condies para a colaborao e a aprendizagem organizacional,
o que facilita a aplicao em escala e a sustentabilidade de solues inovadoras.

40
A ttulo de exemplo, a legislao federal nos Estados Unidos determina que os rgos devem fornecer as adequaes
e os recursos necessrios para que os portadores de necessidades especiais tenham acesso a servios e informaes
comparveis aos do pblico em geral.
41
Para mais informaes sobre acessibilidade e portais na Internet, acesse http://www.alejandrobarros.com/wp-content/
uploads/2016/04/Accesibilidad-Sistemas-Publicos.pdf, do Centro de Sistemas Pblicos da Universidade do Chile.

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Esquema 7.2. Condies para a aplicao e a sustentabilidade

COLABORAO

INOVAO INSTITUCIONALIDADE

APRENDIZAGEM

Com base nessa abordagem, a construo de ambientes institucionais que via-


bilizam a inovao centrada no cidado requer aes em vrias dimenses, dentre elas:

Organizao e normas
Gerao e disseminao do conhecimento
Incorporao de tecnologias
Liderana e processos decisrios
Desenvolvimento e gesto de capital humano

A experincia acumulada nas ltimas dcadas mostra que a prestao de servios


no pode ser vista como uma etapa acessria de uma poltica pblica setorial. A relao
direta entre Estado e cidado uma rea de conhecimento ampla, complexa e crescente,
que abrange vrios campos cientficos e influencia consideravelmente os resultados dos
programas governamentais e a confiana dos cidados no governo. Em quase todos os
pases, os servios pblicos so o principal componente do gasto pblico, e seus efeitos
condicionam a qualidade de vida da populao, bem como a produtividade e a competi-
tividade das empresas. A formulao e implementao de polticas pblicas especficas
que apiem a governana e a gesto do relacionamento com os cidados e empresrios
usurios de servios representam uma oportunidade estratgica para os governos da re-
gio. Por isso, fundamental que estudos e pesquisas continuem a aprofundar e ampliar
o conhecimento acadmico e emprico aplicvel concepo, implementao e avaliao
dessas polticas.

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Referncias bibliogrficas

Goldsmith, S. 2012. 311s Coming Transformations. Cambridge, MA: Blog Data Smart City
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Harvard.

Blogs

http://www.alejandrobarros.com/canales-virtuales-que-tanto-se-ahorra-el-estado.

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Publicos.pdf.

http://datasmart.ash.harvard.edu/news/article/311s-coming-transformations-159.

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