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La gestin:
en busca del sujeto
Seminario Internacional
Reformas de la gestin de los sistemas educativos
en la dcada de los noventa
UNESCO-SANTIAGO
Santiago, Chile, 1999
6 NUEVAS FORMAS DE APRENDER Y ENSEAR
Marzo de 1999
Impreso en Chile.
PRESENTACIN 7
Indice
Presentacin 9
El caso de Argentina
Cecilia Braslavsky 69
8 NUEVAS FORMAS DE APRENDER Y ENSEAR
El caso de Brasil
Roserley Neubauer da Silva 93
El caso de Colombia
Piedad Caballero 118
El caso de Chile
Mnica Chaparro 151
Presentacin
La gran tarea, para los pases y para la UNESCO, es seguir caminando hacia
una gestin que d respuesta a la diversidad, que facilite la participacin, que
promueva la autonoma sin fragmentar. Una gestin total, que se nutre de los
procesos de formacin docente y de evaluacin de resultados y procesos, que se
concibe como negociacin y conversaciones para muchos. Una gestin que como
lo indica el ttulo de este libro busca al sujeto. Octavio Paz nos recuerda que las
culturas son cruces de caminos antes que fortalezas; es posible una gestin que
se configure como cruce de caminos, que no aspire a ser bastin ni responda a
ningn fundamentalismo, que escuche las voces de los olvidados de siempre, que
no segregue ni d origen a educaciones o regmenes especiales
La UNESCO agradece a cada uno de los participantes al Seminario-taller y al
Seminario Internacional por sus contribuciones as como a cada uno de los auto-
res por sus ponencias: Juan Casassus, Francoise Delannoy, Alfredo Rojas, Ins
Aguerrondo y Cecilia Braslavsky, Roserley Neubauer da Silva, Piedad Caballero,
Mnica Chaparro y Armando Loera; y a Graciela Messina por la compilacin del
texto.
ACERCA DE LA PRCTICA Y LA TEORA DE LA GESTIN 13
I. Acerca de la prctica
y la teora de la gestin
* Juan Cassasus. Especialista regional UNESCO. El autor agradece las conversaciones sostenidas
con distintos especialistas cuyos comentarios han enriquecido su visin sobre el tema de este
captulo. En particular, agradece a Ernesto Schiefelbein, Luis Roggi, Jess E. Lpez, Ins
Aguerrondo, Ramn Casanova. Tambin agradece los intercambios con los miembros de la red
REPLAD, quienes son actores privilegiados desde la investigacin, la ctedra y sobre todo
desde la planificacin y la ejecucin de las polticas educativas en los Ministerios de Educa-
cin.
14 LA GESTIN: EN BUSCA DEL SUJETO
Antes de ello, quizs convenga precisar lo que se entiende aqu por algunos
conceptos.
Una primera precisin tiene que ver con la idea de la gestin. Hace 25 aos
no se hablaba de gestin. Esta actividad estaba separada en dos actividades
conceptualmente distintas: la planificacin (o planeacin) y la administracin. De
hecho, hoy an hay escuelas distintas: unas que forman administradores y otras
que forman planificadores. La idea bsica detrs de esta distincin consiste en
que, por una parte, los planificadores son los que hacen los planes, los que
piensan, fijan objetivos, determinan las acciones que hay que seguir. Por otra, los
administradores aparecen como aquellas personas que son las encargadas de eje-
cutar las acciones predeterminadas. El modelo as definido hace una separacin
clara entre la accin de diseo y la accin de ejecucin, las cuales por otra parte,
son asignadas a universos distintos.
Esta separacin ha dejado de tener validez conceptual como teora de la
accin subyacente. Por ello, integramos a ambos procesos en la nocin de ges-
tin. Entonces, cuando decimos gestin, estamos refirindonos tanto al proce-
so de la planificacin como a la administracin de lo diseado. Por lo tanto, de
ahora en adelante, cuando me refiera a la gestin estar haciendo mencin indis-
tintamente a la planificacin o a la administracin de las instituciones educativas.
La segunda se asocia con el tema de la definicin misma de gestin. Como se
ha expresado en otro texto, es siempre deseable contar con varias definiciones
para un concepto, puesto que cada una de ellas ilustra aspectos diferentes del
objeto o proceso contemplado. Propongamos distintas visiones de gestin.
Para situarnos en una definicin un tanto clsica de la gestin, podemos decir
que la gestin es una capacidad de generar una relacin adecuada entre la
estructura, la estrategia, los sistemas, el estilo, las capacidades, la gente, y los
objetivos superiores de la organizacin considerada. O dicho de otra manera, la
gestin es la capacidad de articular los recursos de que se dispone de manera de
lograr lo que se desea.
Una visin que evoca el tema de identidad en una organizacin, muestra la
gestin como la generacin y mantencin de recursos y procesos en una organi-
zacin para que ocurra lo que se ha decidido que ocurra.
Desde una perspectiva de la representacin podemos decir que la gestin es
la capacidad de articular representaciones mentales. O desde la lingstica, la
gestin es la capacidad de generar y mantener conversaciones para la accin.
Las definiciones anteriores ponen de relieve el hecho de que la gestin tiene
que ver con los componentes de una organizacin en cuanto a sus arreglos
institucionales, la articulacin de recursos, los objetivos y, por sobre todo, las
interrelaciones entre las personas en la accin. Por ello, reitero la nocin de que,
implcita o explcitamente, los modelos de gestin se fundamentan en alguna
teora de la accin humana dentro de las organizaciones y que es necesario
18 LA GESTIN: EN BUSCA DEL SUJETO
La visin normativa
La visin prospectiva
La visin estratgica
La visin estratgico-situacional
Con el inicio de los aos 90 aparece una situacin nueva con la preocupacin por
la calidad. Surge el tema de la calidad y la preocupacin por el resultado del
proceso educativo. Es decir, un proceso en el cual se reconoce el derecho de los
diversos usuarios del sistema educativo, a exigir un servicio de calidad de acuer-
do a sus necesidades. Como parte de los mecanismos de gestin aparece la
necesidad de hacer visible el resultado del proceso educativo para que los usua-
rios puedan ver y emitir juicios acerca de la calidad. Por ello, se generaliza el
desarrollo de sistemas de medicin y evaluacin de la calidad de la educacin.
Pero la preocupacin por los resultados y, en general, por la percepcin de un
bajo resultado, lleva a analizar y examinar los procesos y los factores y combi-
nacin de factores que en ellos intervienen para orientar las polticas educativas
en consecuencia.
ACERCA DE LA PRCTICA Y LA TEORA DE LA GESTIN 23
La visin de la reingeniera
La visin comunicacional
La lgica de los procesos anteriores nos conduce hacia un sptimo modelo que
prefigura su aplicacin para la segunda mitad de los aos 90. La preocupacin
por los procesos en que nos encontramos implica entender la operatoria misma de
stos. Para ello, es necesario comprender que distintas perspectivas dan distintas
visiones de las organizaciones. Por ejemplo, mirar las organizaciones desde la
estructura en una perspectiva normativa abstracta da una cierta visin estructu-
ral: el organigrama de la organizacin. Si miramos la organizacin a partir de los
procesos y desde la perspectiva de la Calidad Total, vemos eliminacin de los
desperdicios con el fin de producir economas, o mejora continua, lo que cons-
tituye tambin otra perspectiva. O bien, considerar los procesos desde el punto de
vista de la reingeniera presenta una visin de cuestionamiento y de racionalizacin
continua. Otra visin es mirar la organizacin desde la perspectiva lingstica, lo
que nos permite percibirlas como redes comunicacionales que se encuentran
orientadas por el manejo de los actos del habla.
En la perspectiva lingstica el rediseo organizacional supone el manejo de
destrezas comunicacionales en el entendido de que son procesos de comunicacin
que facilitan o impiden que ocurran las acciones deseadas. La gestin aparece
como el desarrollo de compromisos de accin obtenidos de conversaciones para
la accin. El lenguaje aparece como la coordinacin de la coordinacin de
acciones (H. Maturana). Los pensadores que se encuentran en la base de esta
perspectiva son los filsofos lingistas como J. Austin y J. Searle; tambin estn
presentes otros autores que sitan el lenguaje en la dimensin del pensar, del
poder poltico y social y de las emociones, tales como Nietzsche, Heidegger y
Foucault. En esta perspectiva, el gestor es considerado como un coordinador de
acciones que resultan de las conversaciones para la accin.
ACERCA DE LA PRCTICA Y LA TEORA DE LA GESTIN 25
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ACERCA DE LA PRCTICA Y LA TEORA DE LA GESTIN 29
Reformas en gestin
educacional en los noventa
Francoise Delannoy*
El texto que sigue no tiene otra ambicin que recopilar de manera selectiva
y un poco arbitraria algunas tendencias mundiales observadas en el sector edu-
cativo y su gestin durante la dcada en curso. La idea es mostrar que, a medida
que ha crecido la presin por resultados, el ideologismo de los 80s ha dado
precedencia a mayor pragmatismo. As, dependiendo de sus puntos de partida
respectivos, distintos pases han elegido caminos alternativos, pero con cierta
convergencia.
EL CONTEXTO
Los radicales cambios que ha visto el mundo desde fines de los 80s han tenido un
profundo impacto sobre todos los sistemas educativos en su triple rol de desarro-
llo de las personas, formacin de la ciudadana y preparacin para el mercado
laboral:
En el campo sociopoltico:
Despus del colapso del comunismo y de otros regmenes totalitarios, surgen
exigencias mayores en pro de la democracia, la estabilidad y la cohesin
social, la transparencia y la apertura, especialmente en pases que vivieron
dictaduras o cuya composicin tnica o religiosa es heterognea;
El conocimiento est reemplazando los recursos naturales como el factor de
produccin de mayor importancia. El rol del capital humano en el desarrollo
ha aumentado en paralelo a la brecha de oportunidades entre quienes tienen y
no tienen acceso rpido al conocimiento y a una informacin de calidad;
La globalizacin, al extenderse gradualmente de los campos comercial, fi-
nanciero y tecnolgico hacia el mercado laboral, exige que las economas
creen las condiciones necesarias para atraer las inversiones privadas externas;
una mano de obra flexible, adaptable y de costo competitivo; regulaciones y
un clima sociopoltico favorables;
El crecimiento del saber cientfico y tecnolgico y su aplicacin en nuevos
procesos y productos, pese a sus beneficios, genera preocupaciones que no
son discutidas en esta ponencia. Una es el desafo de pasar de una educacin
de elite a una educacin masificada; otra es la plena integracin de la tecno-
loga en el currculo y la pedagoga; algunas son de orden tico por ejemplo,
en el campo de la biotecnologa, otras, de pura gestin, cmo agrupar el
equipamiento de alto costo para que beneficie un nmero mximo de usuarios.
En el campo educacional
Grfico 1
MECANISMOS DE ASEGURAMIENTO DE LA CALIDAD
Objetivos Estndares
curriculares de docencia
Textos y Exmenes
materiales de
didcticos seleccin
Fuente: S. Berryman in S. Heyneman. The Quality of Education in the Middle East and North
Africa. World Bank, 1996.
El grado de coordinacin y de sincronizacin de los cuatro mecanismos de aseguramiento descri-
tos arriba determina la coherencia y la calidad de un sistema educacional. Los objetivos curriculares
deben a la vez presentar un desafo para los alumnos y ser realistas. El material instruccional debe
reflejar y apoyar dichos objetivos curriculares. Los docentes deben ser capacitados en cmo ense-
ar el nuevo currculo y en la utilizacin del material instruccional. Exmenes de seleccin (para el
ciclo superior o la Universidad) bien diseados contribuyen a asegurar que los docentes focalizan
su accin sobre lo que los diseadores del currculum quieren que los alumnos aprendan.
orientar las estrategias y los recursos hacia las necesidades ms agudas o las
inversiones ms educacionalmente productivas.
Los prrafos siguientes ilustran cmo, para abordar los desafos de este fin de
siglo, se han modificado la organizacin de los sistemas educativos y la gestin
de los recursos humanos, financieros, de aprendizaje y fsicos.
CAMBIOS ORGANIZACIONALES
donde existen mayores posibilidades de diversificar los ingresos, pues los benefi-
cios privados son ms altos a este nivel. Esto se viene realizando a travs de
derechos de acceso a laboratorios, contratos de servicios o asesoras,
comercializacin de invenciones, ingreso de ventas o arrendamiento de bienes
races, cuotas que varan segn la facultad de estudios, etc. (Banco Mundial,
1996).
Los resultados de estas experiencias han sido variados. En algunos pases, el
nivel de subsidio a las escuelas privadas ha sido demasiado bajo como para lograr
generar alternativas de calidad para los nios pobres (Filipinas). El nfasis en la
diversidad en algunos casos ha promovido un clima de intolerancia entre ciertos
grupos. Adems, varios analistas cuestionan la hiptesis que el sector privado sea
un proveedor de servicios educativos ms eficiente que el sector pblico. Ellos
notan que la diferencia mayor entre escuelas privadas y pblicas es que las
primeras tienen ms libertad y flexibilidad para gestionar sus recursos y deben
operar dentro de un presupuesto determinado por un mercado que resista el alza
de cuotas, lo que las obliga a ser ms disciplinadas y creativas. (Tedesco 94,
Thompson 96).
Autogestin escolar: La justificacin de la autonoma escolar es que las
escuelas conocen mejor que nadie sus propias necesidades y pueden resolver ms
rpidamente sus problemas, generando as un clima propicio para la introduccin
de cambios radicales en el aula. Existen una variedad de modelos de autogestin
escolar en el mundo, con distintos focos: eleccin del director por la comunidad
en Brasil (Minas Gerais); privatizacin de la gestin educativa en Holanda; ma-
yor poder para los padres en Chicago (EE.UU.); nfasis en el desarrollo profesio-
nal de los docentes en Florida (EE.UU.); movilizacin de recursos locales en
Nicaragua y El Salvador; reforma total en Nueva Zelandia, etc.
Anlisis de estas experiencias demuestran que su xito requiere:
sobre todo, reglas de juego claras que definen los roles respectivos del go-
bierno escolar (Consejo, Asociacin, etc.) generalmente encargado de redac-
tar un Plan estratgico de la escuela y la gerencia escolar (el Director y su
equipo), que lo implementa;
financiamiento que combine fondos predeterminados por el poder central con
fondos discrecionarios para la escuela;
mecanismos efectivos de rendicin de cuentas para monitorear y evaluar los
progresos hacia los objetivos del Plan; informacin adecuada para la toma de
decisiones; y
capacitacin y apoyo profesional para que los actores cumplan sus nuevos
roles.
De manera general, hay que reconocer que el impacto de la autonoma escolar en
la calidad es poco documentado. Siempre existe el riesgo de que el cambio de
estructuras y mecanismos deje intacta la cultura del establecimiento. Sin embar-
36 LA GESTIN: EN BUSCA DEL SUJETO
La creciente complejidad del cambio educativo exige, por un lado, mejor prepa-
racin tcnica de los actores y, por otro, mayor colaboracin entre ellos. Es decir,
profesionalismo, trabajo en equipo y alianzas estratgicas.
Profesores: En reformas orientadas a mejorar la calidad, que se juegan dentro
del aula, los profesores tienen la llave del xito o el fracaso. Pese a eso, la voz de
los docentes (60 millones en el mundo) se escucha poco durante la fase de diseo
de estas reformas. Ellos se quejan de que ciertas reformas radicales, a veces
acompaadas de substanciales reducciones de salarios y ajustes brutales en las
condiciones de servicio, fueron introducidas sin consulta ni acompaamiento
(capacitacin, reconversin, apoyo profesional, etc...). Algunos sectores de la
sociedad (la clase poltica, los empresarios, etc.) ven a los docentes como parte
del problema y se muestran impacientes ante el lento ritmo de las reformas
iniciadas desde adentro del sistema educativo (Tedesco, 1994). Esta situacin se
ACERCA DE LA PRCTICA Y LA TEORA DE LA GESTIN 39
Grfico 2
APOYO PROFESIONAL:
FINANCIAMIENTO:
Rol y funcin de los inspecto-
res, consejeros, centros de re-
Asignaciones presupuestarias
cursos de profesores, directores.
para el Sector.
Desarrollo del personal y servi-
Asignaciones presupuestarias
cios de apoyo para profesores,
para los salarios.
directores y personal
Mtodos de pago de los sala-
promocionado.
rios.
APOYO PROFESIONAL
POLITICA DE PERSONAL:
EN LA ESCUELA:
Condiciones de empleo (proce-
Liderazgo y toma de decisiones.
dimiento y prcticas de asigna-
Recursos en la sala de clases
cin de empleo, evaluacin,
(materiales, equipo, ayudantes,
promocin, disciplina, transfe-
la comunidad).
rencias).
Desarrollo e innovacin del cu-
Beneficios (escalafn de sala-
rrculum.
rios, sistema de pensiones, se-
Desarrollo y apoyo para los pro-
guro mdico, vivienda).
fesores.
Relaciones laborales (cdigo de
Cooperacin entre la escuela y
conducta, negociacin colecti-
la comunidad.
va, resolucin de conflictos, le-
gislacin laboral, derechos la-
borales/humanos).
Capacidades de la gerencia
GERENCIA DE PERSONAL
(procedimientos gerenciales, in-
EN LA ESCUELA
fraestructura, sistema de infor-
macin, estilo de gerencia).
Actitud de los profesores
Polticas y prcticas de Recur-
(presentismo, relacin con los
sos Humanos.
estudiantes, profesionalismo).
Discriminacin sexual.
Evaluacin de los profesores.
Estilo de gerencia.
Grfico 3
HACIA UNA CARRERA DOCENTE MAS PROFESIONAL
% 100 80 50 20
Escala de salarios
en comparacin A B C D
con el aprendiz
*Basado en:
(a) Conocimiento de la disciplina.
(b) Conocimiento de la pedagoga.
(c) Observacin en el aula.
(d) Contribucin a la profesin o al establecimiento.
vos perifricos e, inclusive, hasta las escuelas, a medida que la tecnologa in-
formtica lo hace ms flexible, confiable, rpido y transparente (grfico 4). Por
fin, la plena integracin de la tecnologa en el currculo y la docencia (ya mencio-
nada) si forma parte de un proceso de reflexin estratgica y de planificacin
prudente representa la oportunidad ms rica de mejoramiento de la educacin
que haya surgido en muchas dcadas. Entre otros factores, se puede explicar por
su capacidad para suplir las deficiencias de ciertos docentes, propiciar mayor
flexibilidad y trabajo en redes y promover la colaboracin entre sectores pblico
y privado. (Heyneman, 1996).
Oportunidades de Aprendizaje: Tan importantes como los recursos fsicos y
humanos (docentes, material instruccional, etc.) son los procesos de gestin de
estos recursos (grfico 5) y la manera en que se entregan las oportunidades de
aprendizaje para promover la equidad. Las mediciones y evaluaciones que se
Grfico 4
METODOS ACTUALES Y FUTUROS DE LA ELABORACION
Y ENTREGA DE MATERIAL INSTRUCCIONAL
HACIENDA HACIENDA
(Financiamiento) (Financiamiento)
OBJETIVOS TEXTO Y
LIBROS MATERIAL CURRICULARES Y MATERIAL
INSTRUCCIONAL ESPECIFICACIONES APROBADO
TECNICAS
Fuente: S. Berryman in S. Heyneman. The Quality of Education in the Middle East and North
Africa. World Bank, 1996.
ACERCA DE LA PRCTICA Y LA TEORA DE LA GESTIN 45
Grfico 5
OPORTUNIDADES DE APRENDIZAJE
Metas curriculares
Nacionales/Regionales Caractersticas
Calificaciones del sistema
Sistema Currculo intentado oficiales 1. Especializacin
requeridas de 2. Niveles
docentes 3. Decisin sobre
contenidos
4. Otras caract.
(Ingreso nacional)
Metas de los
Escuela establecimientos Organizacin Caractersticas
y entorno de los estudiantes:
Profesin
docente 1. Historia
Oferta de cursos. 2. Ingreso familiar
Apoyo a la 3. Nivel cultural
instruccin familiar
Metas de contenido
docente 4. Actitudes
Caractersticas 5. Actividades
Aula Currculo docentes 6. Expectativas
implementado
a. Historia Prcticas
b. Orientacin instruccionales
disciplinaria
c. Preferencias TIMSS
pedaggicas Pruebas.
Currculo
Estudiante implementado Resultados.
Logros curriculares
Cules son las expectativas de Quin ensea? Cmo se organiza Qu han aprendido
aprendizaje de los alumnos? la enseanza? los alumnos?
les destacan tanto, o ms, las ciencias naturales como las fsicas y dentro de ellas,
las subreas antes mencionadas.
OTRAS FUNCIONES
logros acadmicos, pueden seleccionar a sus alumnos mientras que los estableci-
mientos pblicos atienden a nios de todo origen, incluyendo aquellos de condi-
cin socioeconmica modesta o con mayor incidencia de problemas familiares.
Este debate ha generado esfuerzos, para medir el valor agregado aportado por
el establecimiento asociado a su vez con las caractersticas de los alumnos. En
Francia, el anlisis de la brecha entre perfil terico y actual de resultados sirve de
base para ayudar al establecimiento en dificultad a formular una estrategia
correctiva;
Participacin: Una manera de operar ms que una funcin, es cada vez ms
reconocida como una condicin necesaria para la sustentabilidad del cambio
educativo y es ligada a los temas de transparencia y democracia. Las exigencias
al respecto han ido creciendo, estimulando los gobiernos a avanzar de la mera
informacin/comunicacin a la consulta y de sta al involucramiento activo y al
empowerment de los actores. Plagiando a G. Clemenceau y W. Churchill, se ha
dicho que la educacin es una materia demasiado seria para que sea entregada
solamente a los educadores. Todos los sectores de la sociedad, con variaciones
contextuales, tienen un papel en la promocin de una mejora de la calidad y de la
equidad: el Estado defiende los intereses de los ciudadanos, especialmente los
ms desfavorecidos; los polticos controlan los recursos pblicos; los padres pue-
den exigir y la sociedad civil, presionar; los empresarios influyen el mercado
laboral; los acadmicos tienen una visin crtica. Una buena estrategia de partici-
pacin no es indiscriminante. De lo contrario, se focaliza sobre actores diferentes
en distintos etapas, con objetivos especficos.
CONCLUSIN
BIBLIOGRAFA
1
Vase el paradigmtico caso mexicano descrito por Prawda: 1984.
2
En 1998, el trabajo de McMeekin muestra que, de 15 pases estudiados, solamente dos no
producan informacin sobre matrcula (McMeekin, 1998).
54 LA GESTIN: EN BUSCA DEL SUJETO
actividad econmica o ningn servicio que atienda tanta gente. Ms an, los
volmenes de poblacin slo pueden ser comparados a los que moviliza un
ejrcito en guerra.
En este contexto, la centralizacin de la administracin se constituye en un
estorbo. Pese a que en esos aos los mainframe se haban generalizado en las
empresas modernas de la regin, su uso en los Ministerios de Educacin estaba
limitado solamente a las reas de planeacin y, en algunos casos, de administra-
cin del personal. Normalmente los ministerios centrales deban organizar y pa-
gar manualmente nminas mensuales o quincenales a varios miles de personas,
as como tramitar permisos, ausencias, reemplazos; adems, deban registrar los
pasos de millones de alumnos, otorgando certificados o acreditaciones a millones
de egresados y ex alumnos; y as por delante. Las ancdotas sobre la lentitud de
las burocracias ministeriales eran comunes a casi todos los pases de la regin3.
En ese contexto, las polticas de desconcentracin planteadas tanto por orga-
nismos internacionales como los propios ministerios, constituan una necesidad
imperiosa.
Si bien la literatura actual tiende a confundir en sus anlisis histricos el
movimiento real de los procesos de desconcentracin de los ochenta, con los
procesos de descentralizacin posteriores (ver, por ej. Di Grompello, 1997) no es
menos cierto que, si bien los argumentos que impulsaban la desconcentracin no
eran solamente de carcter administrativo, sino tambin poltico referidos a
otorgar mayor poder a las unidades locales, o a redistribuir ms equitativamente
los recursos, anticipando discursivamente el movimiento descentralizador de los
noventa, la situacin poltica de muchos de los pases de Amrica Latina, some-
tidos a regmenes militares y por ende sujetos a la llamada doctrina de la seguri-
dad nacional, no tena muchas posibilidades reales de descentralizar y s de
desconcentrar con miras a la modernizacin administrativa, como efectivamente
ocurri.
Durante los aos ochenta, Amrica Latina enfrent la ms grave crisis econ-
mica desde la dcada del veinte y los Ministerios de Educacin slo pudieron
hacer lo mnimo: exigir participacin en el financiamiento a cambio de entregar
ciertas capacidades administrativas a unidades ministeriales en los estados, las
provincias o los municipios, como ocurri en los casos mexicano, argentino,
colombiano o chileno (Torres y Duque, 1994; Ministerio de Educacin y Culto,
1994).
En medio de la crisis, la planeacin nacional centralizada perdi su capaci-
dad normativa, pues su orientacin hacia la expansin no tena sentido en situa-
3
En algunos pases se deca que los docentes de reemplazo del perodo postnatal llegaban a la
escuela cuando las maestras tenan su siguiente hijo.
ACERCA DE LA PRCTICA Y LA TEORA DE LA GESTIN 55
4
A partir del segundo semestre de este ao, la Base de Datos de REDUC se encontrar en www.
La direccin de ERIC, en tanto, es www.aspensys.com/eric
5
As por ejemplo, de 187 trabajos recuperados en la Base de Datos REDUC de 1997, los
primeros resmenes que contienen ese vocablo datan de 1987.
56 LA GESTIN: EN BUSCA DEL SUJETO
actuacin autnoma para obtener los mejores resultados posibles por parte de los
profesores de aula y directivos docentes (Bonami y Garant; 1994). Un proceso de
descentralizacin con una gestin educacional exitosa ser aquel que logre la
mayor capacidad de actuacin autnoma de los docentes, obteniendo los mejores
resultados posibles. A su vez, actuacin autnoma de los docentes significa que
stos se hacen personalmente responsables por los resultados de su accin; esto
es, de los aprendizajes que logren sus alumnos. Actuacin autnoma en ningn
caso significa trabajo aislado, solitario y mucho menos individualista. Por el
contrario, una actuacin autnoma que se hace responsable por los resultados
supone una intensa cooperacin y trabajo en equipo6.
Asumir este planteamiento significa cambiar el punto de vista con el que
muchas reformas educativas han estado considerando a los profesores: de ser uno
ms de diversos factores que inciden en la calidad, ellos pasan a ser el centro y
motor de un proceso que, si bien debe estar centrado en los alumnos, fracasa si
los docentes no manejan eficaz y creativamente a los dems factores7.
La escala adquirida por los sistemas educacionales y la diversidad de contex-
tos y situaciones locales (sociales, tnicas, sociofamiliares, etc.), a que deben
enfrentarse, hacen virtualmente imposible la resolucin de los problemas pedag-
gicos a partir de normativas emitidas centralmente y aplicadas ms o menos
mecnicamente. Los planteamientos ms recientes y exitosos de descentraliza-
cin en la regin apuntan hacia la organizacin de la autonoma pedaggica de
las escuelas y hacia el desarrollo de la capacidad de los colectivos de docentes de
diagnosticar cules son los problemas especficos de sus alumnos y proponer e
implementar soluciones, mediante la formulacin de proyectos institucionales.
La formulacin y ejecucin de los Proyectos Educacionales supone la exis-
tencia, en cada uno de los centros educativos, de:
Capacidad de elaboracin del proyecto institucional utilizando para ello enfo-
ques y tcnicas de planeacin (estratgica, situacional, normativa, etc.);
Capacidad de programacin curricular; recreando los marcos curriculares
nacionales a las situaciones locales y a los propsitos y estrategias del pro-
yecto institucional;
Capacidad de implementacin del proyecto institucional (incluidas las re-
creaciones de los marcos curriculares), lo que supone capacidades de admi-
6
Para evitar profundizar el tema, baste recordar la actuacin del personal mdico en un quirfano.
Es un intenso trabajo en equipo; supone cientos de horas de preparacin y entrenamiento
individual y como equipo; pero el xito de la operacin demanda de cada uno de los miembros
del equipo la mxima responsabilidad individual.
7
En una extensa serie de investigaciones, los profesores son junto con los currculos, material
didctico, capacidad de aprendizaje de los alumnos,infraestructura fsica, etc. los factores de la
calidad en los aprendizajes. (Para investigaciones de factores, vase Schiefelbein).
58 LA GESTIN: EN BUSCA DEL SUJETO
8
En el caso de las escuela unidocentes, y ms en general de las escuelas pequeas, el ncleo o la
red de escuelas constituir la clula bsica de gestin del proyecto educativo.
ACERCA DE LA PRCTICA Y LA TEORA DE LA GESTIN 59
Durante la ltima dcada, los cambios en la computacin personal son, sin dudas,
revolucionarios. El centro de tales cambios ha sido el incremento en la velocidad
de procesamiento de informacin, la multiplicacin de la capacidad de almacena-
miento, el desarrollo de internet y el abatimiento de los costos de todas estas
tecnologas9.
Esas nuevas tecnologas permiten:
disponer a nivel individual de la informacin contenida en las grandes bases
estadsticas;
trabajar individualmente integrando distintos tipos de informacin a travs de
diversos programas como planillas de clculo con capacidades de graficacin,
procesadores de texto; mapas, programas de presentaciones, etc.;
incrementar la capacidad de comunicacin de la informacin y de sus anlisis
a distancia, mediante internet, o compartiendo archivos.
Todas esas operaciones se pueden realizar mediante computadores persona-
les, de escritorio o porttiles.
Sin embargo, para que todo lo anterior se haga efectivo, los Ministerios de
Educacin y unidades equivalentes en los niveles subnacionales deben asegurar
al menos:
la existencia del hardware suficiente y actualizado para el trabajo de sus
equipos tcnicos. La inclusin de un computador porttil (notebook) por cada
jefe de unidad o departamento y de un proyector de informacin computacional
(del tipo data show) son indispensables;
la disponibilidad de programas de ltima generacin;
el entrenamiento continuo de sus miembros en el dominio de los equipos y
programas; y la generacin de climas institucionales en donde el aprendizaje
por descubrimiento y experimentacin es bienvenido y festejada la enseanza
entre pares; y, lo ms importante,
capacidad de gestin de la informacin. En particular, capacidad de articular
los procesos y productos de informacin de las grandes bases de datos con
informacin de carcter nacional y regional (por ejemplo, estadsticas conti-
nuas de matrculas; resultados de las pruebas de calidad de los aprendizajes;
9
Por ejemplo, la memoria de procesamiento estndar ha pasado en los ltimos 10 aos de 510
Kb a 32 Mb, multiplicndose por 60. La velocidad de procesamiento se ha multiplicado por 10
en los ltimos cinco aos, alcanzando un estndar de procesamiento superior a 300 Mhz. La
capacidad de almacenamiento de la informacin en el disco duro de un computador personal se
ha multiplicado, pasando de un estndar de 20 Mb a 3 Gb. La velocidad de los modems,
resolucin de los colores en las pantallas, la nitidez de las imgenes, la capacidad grfica y la
calidad de las impresoras, han mejorado sustancialmente. Adems, lleg la revolucin de las
telecomunicaciones, e internet con la posibilidad de revolucionarlo todo... una vez ms.
ACERCA DE LA PRCTICA Y LA TEORA DE LA GESTIN 61
REFERENCIAS
5 Como observa Alcntara Sez (1997), la descentralizacin integra dos interpretaciones que, a
veces, se dan complementariamente. La primera, de carcter funcional, se refiere a aquellos
procesos que afectan a la distribucin de funciones en el orden administrativo y en la gestin
pblica. La segunda, de carcter espacial, concierne a la federalizacin del poder. Mientras
que la lgica que invade la primera lnea se sita en la bsqueda de eficiencia, teniendo que ver
con aspectos clsicos de la reforma del Estado, la lgica de la segunda se inserta en la democra-
tizacin del Estado y en la bsqueda, por tanto, de una mayor dosis de legitimacin en los
niveles intermedios (regional y local) (pg. 148).
74 LA GESTIN: EN BUSCA DEL SUJETO
fue tan as. Las provincias haban aumentado significativamente el nivel de los
montos coparticipables y los gobernadores del momento aceptaron hacerse cargo
del financiamiento de los servicios utilizando esa disponibilidad (Narodowski, P.
1995). Sin embargo ese hecho habra significado la prdida de un cierto volumen
de recursos para el sector y signific, sin duda, que los fondos para la educacin
quedaran subsumidos en los fondos generales de las provincias, con lo cual su
uso para esta finalidad se hizo incierto. En los hechos esto produjo ciertos des-
ajustes derivados, fundamentalmente, de la debilidad en la capacidad de gestin
del sector educacin de numerosas administraciones provinciales y de la necesi-
dad de equiparacin de niveles salariales muy diferentes entre algunas institucio-
nes que histricamente eran de origen nacional y otras de origen provincial y en
las que se ofreca el mismo servicio.
El segundo cambio consisti en la reaparicin de la gestin pblica munici-
pal en la prestacin de los servicios educativos. En un primer momento, la Muni-
cipalidad de la Ciudad de Buenos Aires se hizo cargo de los servicios transferidos
que funcionaban en su territorio. Ya con la reasuncin del desafo democrtico,
otras municipalidades fueron asumiendo por su propia iniciativa diferentes res-
ponsabilidades en el sector. La Municipalidad de Crdoba, por ejemplo, cre una
serie de establecimientos en los barrios populares. La Municipalidad de Mar del
Plata encar servicios relevantes. La Municipalidad de Olavarra articul diver-
sos servicios y cre jardines de infantes. En cierto sentido esa emergencia del
poder municipal en la prestacin de servicios educativos fue casi clandestina.
Probablemente esa actitud se asocie a la falta de discriminacin analtica propia
de algunos discursos y representaciones de los primeros aos de la
institucionalizacin democrtica, de acuerdo a los cuales la intervencin municipal
sera idntica a la privatizacin de los servicios y ambas cuestiones malas en s y
no susceptibles de evaluacin, de acuerdo a sus caractersticas y a la previsin de su
impacto en la calidad, equidad y eficiencia de los servicios. Ese contexto de pobre-
za de insumos para una ms aguda reflexin en la accin y la falta de hbito de
participacin de los responsables de gestin en la accin parecen haber llevado a
los impulsores de la emergencia de las municipalidades en el escenario de las
prestaciones educativas a minimizar la difusin de sus actos y, ms an, la promo-
cin de una profunda discusin pblica respecto de su conveniencia, de las mejores
condiciones para su realizacin y de los lmites de sus posibilidades.
La tercera caracterstica de esta nueva etapa en la gestin del sistema educa-
tivo podra denominarse de incipiente fortalecimiento de la capacidad de auto-
administracin de los establecimientos educativos. La dictadura militar argentina
llev a cabo entre 1976 y 1983 una poltica educativa que, desde cierta perspec-
tiva, podra denominarse opaca o negativa. Esta denominacin podra mostrar
tres caractersticas. En primer lugar la falta de definicin clara, pblica y transpa-
rente de polticas respecto de una cantidad de cuestiones. En segundo lugar el
ESTUDIOS DE CASOS SOBRE LA REFORMA DE LA GESTIN EN AMRICA LATINA 75
7 Denominamos as a los sectores que proponen un papel relevante y protagnico para el Estado
nacional, aunque diferente al rol que el Estado docente jug en dcadas anteriores.
78 LA GESTIN: EN BUSCA DEL SUJETO
8 Respecto de los problemas que presenta este tipo de anlisis puede verse el reciente trabajo de
Patterson (1997).
ESTUDIOS DE CASOS SOBRE LA REFORMA DE LA GESTIN EN AMRICA LATINA 79
lidades directas en relacin con los servicios, incluso propios. Pagaba los sueldos,
dictaba algunas normas, que muchas veces no llegaban a las escuelas en forma
directa, sino a travs de cadenas telefnicas, sus inspectores no visitaban los
colegios bajo su dependencia (Braslavsky, C. y G. Tiramonti 1990), y se haba
desentendido de la provisin de equipamiento y de la renovacin de la infraes-
tructura.
Esto significa, insistimos, que la existencia y administracin desconcentrada
de recursos para infraestructura y equipamiento y la realizacin de actividades
pedaggicas que acompaan la llegada de ese equipamiento, lejos de ser tradicio-
nal, constituye una enorme innovacin, que puede ser necesaria tambin en otros
pases de Amrica Latina. Constituye, adems, una innovacin que tiene races
en las representaciones de una parte significativa de la poblacin y de grupos que
construyen opinin en el pas respecto de qu, quin y cmo debe ejecutar pol-
ticas educativas. Constituye, en consecuencia, la asuncin realista de la realidad
educativa, de expectativas de los actores, de las caractersticas del aparato estatal
y del sistema poltico argentino.
En el caso argentino y probablemente de otros muchos pases de Amrica
Latina, es necesario resolver al mismo tiempo desafos que en los pases europeos
y en Australia, Nueva Zelanda, Estados Unidos o Canad se resolvieron hace
muchos aos y otros de aparicin reciente. Uno de los ms recientes es cambiar
el modelo de gestin centralizado como una manera de facilitar el fortalecimiento
de la sociedad civil; la potenciacin de las capacidades de las personas y obtener
mejores procesos sociales. Pero uno de los ms antiguos es dotar de libros de
texto y de condiciones bsicas de infraestructura a las escuelas. Cambiar el
modelo de gestin y las representaciones de su pertinencia y de su supuesta
imposibilidad o inconveniencia de reemplazo es un proceso lento. La provisin
de libros de texto y de condiciones bsicas de infraestructura deba garantizarse
muy rpidamente. Por eso fue tal vez imprescindible apelar a una modalidad de
gestin razonablemente conocida, aunque desde haca tiempo pocas veces bien
cumplida.
Hacia 1993 y por cierto todava ahora, aunque ya con conflictos y contradic-
ciones, en el imaginario de grupos significativos de la sociedad argentina, tales
como los docentes, especialmente aquellos empleados en el sector pblico y las
mismas capas medias aun cuando manden a sus hijos a las escuelas provinciales
o privadas, el Estado nacional deba hacerse cargo de resolver los problemas de
la educacin argentina. Pero, adems, la estrategia a travs de la cual los deba
resolver era en la mayora de los casos asociada a la intervencin directa o, a lo
sumo, desconcentrada y casi excluyente.
La gestin desconcentrada a cargo de una administracin en razonable proce-
so de profesionalizacin, como la del Ministerio de Educacin de la Nacin,
parece haber evitado un abuso clientelar de los recursos disponibles desde algu-
ESTUDIOS DE CASOS SOBRE LA REFORMA DE LA GESTIN EN AMRICA LATINA 81
Bajo
7-16 55,9 55,9 60,3 61,6 +7,9 +10,2
Medio
17-25 49,6 45,8 53,1 53,7 +7,1 +17,2
Alto
26 y ms 46,8 43,2 48,9 52,5 +14,5 +21,5
Todo el
pas 50,8 48,3 54,1 55,9 +6,5 +15,7
Una cuarta modalidad de relacin entre el Estado nacional, los estados provincia-
les y las municipalidades se puede denominar concertacin intergubernamental
de base local.
ESTUDIOS DE CASOS SOBRE LA REFORMA DE LA GESTIN EN AMRICA LATINA 87
El anlisis de las distintas formas de relacin entre el Estado nacional, los estados
provinciales y las municipalidades muestra un panorama complejo. Las ejecucio-
nes desconcertadas de programas nacionales y la concertacin intergubernamental
federal podran explicar por qu algunos autores interpretan que en realidad exis-
te un proceso de re-centralizacin que tendera a dejar en letra muerta pers-
pectivas democratizadoras del proceso de descentralizacin (Narodowski, M.,
1996).
Sin embargo, desde nuestra perspectiva, la modalidad de ejecucin des-
concentrada permiti garantizar insumos imprescindibles para procesos educati-
vos de calidad que promuevan la equidad y un uso eficiente de una inyeccin de
recursos muy importante. Por otro lado la modalidad de concertacin inter-
gubernamental no significa en modo alguno una reconcentracin del poder en el
Estado nacional, sino el fortalecimiento de un actor federal que, si bien depende
en medida importante de que el Estado nacional lo convoque y lo provea de
insumos tcnicos de variada naturaleza, tiene entidad creciente. Ese actor es el
Consejo Federal de Cultura y Educacin. Su dinamizacin tambin se observa en
la regularizacin del funcionamiento de foros de intercambio entre ministros que
pertenecen a los dos grandes partidos polticos que ejercen funciones de gobier-
no: el Partido Justicialista y el Radical.
Por otra parte, la descentralizacin no puede implicar el renunciamiento de
los organismos nacionales a analizar, diagnosticar, proponer y tener polticas
ESTUDIOS DE CASOS SOBRE LA REFORMA DE LA GESTIN EN AMRICA LATINA 89
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92 LA GESTIN: EN BUSCA DEL SUJETO
San Pablo es un Estado con caractersticas muy diferentes a las del resto del pas
debido al nivel de desarrollo econmico, industrial y tecnolgico que ha alcanza-
do, el cual lo hace comparable en algunos aspectos con varios de los pases
llamados desarrollados.
Por otro lado, San Pablo presenta ciertas peculiaridades que lo alejan bastan-
te del perfil de un pas desarrollado. Tal es el caso de su situacin educativa.
Cuenta con una poblacin aproximada de 57 millones de habitantes y un tercio de
ellos se encuentra entre los 4 y los 19 aos; es decir, en la etapa de la escolaridad
bsica. Este contingente de casi 11 millones de nios, nias y jvenes que nece-
sitan ser educados es mayor que la poblacin total de muchos pases y representa
en s mismo un gran desafo.
El Estado de San Pablo enfrent, prioritariamente, en la dcada del 70 el
desafo de ampliar el acceso de la poblacin a la escuela fundamental. As, San
Pablo atendi a un alumnado cada vez mayor en sus diferentes redes educativas.
Sin embargo, la atencin fue muy desigual en las distintas instancias administra-
tivas: al contrario de la red municipal y particular, la Red de Educacin del
Estado se transform en la principal responsable por la oferta de educacin fun-
damental y media, acogiendo en sus escuelas a 6,7 millones, un 80% del alumnado
que, en este Estado, asista a esos niveles de enseanza.
Esa expansin cuantitativa de la educacin cuya consecuencia ms signifi-
cativa fue el aumento de la escolaridad de la poblacin total tuvo algunos
aspectos negativos para la administracin pblica, especialmente por la calidad
de la educacin ofrecida a los usuarios de las escuelas. Ms de 300 mil personas
entre docentes y funcionarios con una precaria remuneracin formaban parte
de la gigantesca estructura que fue montada para atender a ese inmenso contin-
gente de alumnos. Adems y debido al excesivo centralismo, los organismos
representantes regionales y locales del sistema tenan poco poder de decisin y
las unidades educativas carecan de autonoma pedaggica y/o administrativa.
Las administraciones anteriores nunca se propusieron implantar un eficiente
sistema de gerenciamiento de las unidades escolares que permitiese tener un
conocimiento de la situacin real en la que se encontraban. Por eso, no se saba
cmo intervenir en ellas, perpetundose as un sistema ineficiente y excesivamen-
te centralizado en el que, al deterioro de la calidad de la enseanza, haba que
sumar el de su red fsica. Adems, el gobierno nunca tuvo la menor preocupacin
por generar un sistema gil y sistemtico de entrega de recursos a las escuelas
que hiciese posible el uso autnomo de los mismos, ya fuese para perfecciona-
miento del cuerpo docente o para la mantencin de sus instalaciones.
La gravedad de la situacin en los ltimos 21 aos se manifestaba en la
incapacidad de pensar la educacin en el Estado de San Pablo como un todo,
reduciendo el papel de la Secretara de Educacin del Estado SEE al de mero
gestor de la red estadual. En este perodo, el gobierno nunca se constituy en el
lder articulador e integrador de las diferentes administraciones municipales, ni
de las otras instancias responsables por la educacin en el Estado (SESI, SENAI,
universidades, escuelas particulares). Se perdi, as, la posibilidad de elaborar
una planificacin estratgica slida, apta para mejorar la oferta educacional.
La permanencia de la acentuada desarticulacin entre las diversas esferas
gubernamentales tuvo como resultado una sobreposicin de tareas y atribuciones
que impeda el diseo preciso del papel de cada una. En ese sentido, el gobierno
del Estado, a semejanza del federal, no lider un proyecto educacional que plan-
tease, claramente, tanto sus responsabilidades y obligaciones, como mecanismos
eficientes para la entrega de los recursos. Como consecuencia directa, no se
posibilitaba a las distintas instancias gubernamentales cumplir con los compromi-
sos asumidos con la poblacin. A mediados de los aos 70, con la Ley 5692, se
adopt un modelo de escuela que juntaba la escuela bsica y la enseanza media
en un nico edificio, con una duracin de 11 aos y reuniendo nios y jvenes de
ESTUDIOS DE CASOS SOBRE LA REFORMA DE LA GESTIN EN AMRICA LATINA 95
DESCONCENTRACIN
de. Fue posible realizar un estudio de las redes del Estado, la municipal y la
particular en la educacin bsica paulista, aproximadamente 8,5 millones de alum-
nos, lo que en 1997 permitir informatizar la matrcula.
Mediante datos confiables, la SEE podr adoptar mecanismos adecuados
para acompaar las acciones implementadas, as como establecer conexin en red
entre las unidades centralizadas y descentralizadas, inclusive con las escuelas. Ya
se distribuyeron 6 mil paquetes de softwares (Windows 95, Office 97 y Packet
3270) y material didctico para las escuelas que adquirieron microcomputadores
con fines administrativos. Adicionalmente fue ofrecida capacitacin para dos
funcionarios de cada Delegacin de Educacin y se desencaden un proceso de
entrenamiento descentralizado para capacitar a las escuelas.
DESCENTRALIZACIN
Tabla 1
RECURSOS APLICADOS EN LA ENSEANZA
FUNDAMENTAL PAULISTA
de 1996, se bas en estudios elaborados por tcnicos de la SEE que desde co-
mienzos de los aos 90 sealaban que los centros de decisin deberan cambiar el
modelo de organizacin vigente en las escuelas del Estado. Esos estudios adver-
tan sobre los beneficios que tendra en la poltica de atencin el hecho de que-
brar ese modelo, consiguiendo racionalizar los equipamientos, reducir el nmero
de clases y turnos, disminuyendo la jornada de clases, etc.
Adicionalmente, se vera reducida la necesidad de contratar profesionales de
la educacin, haciendo posible la aplicacin de una poltica de recursos humanos
capaz de favorecer el mejoramiento de las condiciones del trabajo docente. Ms
an, permitira situar al profesor en una escuela solamente, liberndolo de tener
que asumir clases en tres, cuatro o cinco establecimientos distintos. Un nuevo
modelo de escuela permitira, tambin, disminuir los gastos de mantencin y el
ahorro resultante podra ser invertido en acciones orientadas al perfeccionamiento
de la enseanza, contribuyendo al xito del alumno de la escuela pblica.
El gobernador Mario Covas, desde su campaa, haba asumido el compromi-
so de reorganizar las escuelas. Esa poltica fue cuidadosa y gradualmente implan-
tada. En el segundo semestre de 1996, se realizaron diversas acciones preparato-
rias de la reorganizacin: reuniones con todos los directores de escuelas, delega-
dos de educacin, entidades representativas del magisterio, padres y alumnos, las
que fueron replicadas en las Delegaciones de Educacin y escuelas. En octubre
del mismo ao, una amplia campaa por radio y televisin divulg la reorganiza-
cin en forma simple, objetiva y directa a los equipos docentes y al ciudadano
comn. El 13 de noviembre en todas las escuelas del Estado se suspendieron las
clases y se invit a la poblacin a discutir la propuesta con los profesores. Se
distribuyeron ms de 50 mil afiches, 10 millones de folletos y 260 mil ejemplares
de una publicacin especial2 con subsidios para el debate.
La reorganizacin de la red fsica hizo nacer una nueva escuela identificada
con el grupo de edad de los alumnos y con el trabajo pedaggico que debe ser
realizado con ellos. Cerca de 3 mil escuelas estn atendiendo exclusivamente a
alumnos de 1 a 4 grado, mientras otras 3.500 acogen a alumnos mayores, desde
el 5 grado hasta la educacin media. Todas, sin excepcin, reciben los recursos
necesarios para satisfacer autnomamente sus necesidades, comprando materiales
pedaggicos compatibles con sus necesidades; las escuelas con 5 en adelante
pudieron transformar sus salas en salas ambiente, es decir, ms propicias para
el estmulo a una situacin de enseanza-aprendizaje motivadora, con la presen-
cia de libros, juegos, mapas, grabadores, computadores, softwares pedaggicos,
etc., a disposicin de profesores y alumnos. As, cada materia puede ser enseada
ahora en forma ms rica y en una sala orientada exclusivamente a la satisfaccin
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ESTUDIOS DE CASOS SOBRE LA REFORMA DE LA GESTIN EN AMRICA LATINA 115
Anexo I
Alteracin del perfil de la Red de Educacin del Estado con la
Reorganizacin de la Red Fsica
Tabla 2
PROGRAMA DE REORGANIZACION DE LAS ESCUELAS
DE LA RED PUBLICA DEL ESTADO: ESCUELAS Y CLASES
POR NUMERO DE TURNOS, 1995 Y 1996
Anexo II
Educacin fundamental
Tabla 3
TASA DE APROBACION, REPROBACION Y EVASION
Y REPITENCIA DE LOS ALUMNOS DE EDUCACION
FUNDAMENTAL (1986-1996)
Tabla 4
TASAS DE APROBACION, REPROBACION Y EVASION DE LOS
ALUMNOS DE EDUCACION MEDIA (1986-1996)
Anexo III
Tabla 5
AHORRO PARA EL ESTADO POR EFECTO
CONJUNTO DE LA REORGANIZACION DE LA ESCUELA
Y DEL PROYECTO ESCUELA EN VACACIONES
Anexo IV
Resultados del sistema de evaluacin del rendimiento escolar
del Estado de San Pablo SARESP en 1996,
discriminado por grado y asignatura
Tabla 6
3er GRADO DE EDUCACION FUNDAMENTAL 1996
Tabla 7
7 GRADO DE EDUCACION FUNDAMENTAL 1996
1 Define al pas como Estado social de derecho, organizado en forma de Repblica Unitaria,
descentralizada, con autonoma de sus entidades territoriales, democrtica, participativa y
pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las
personas que la integran y en la prevalencia del inters general.
120 LA GESTIN: EN BUSCA DEL SUJETO
Antes de la reforma
2 Los planteles nacionales son creados por norma nacional, financiados y sostenidos por la
nacin y administrados los recursos humanos, fsicos y financieros por el MEN. Los costos de
los nacionalizados (los creados por disposicin departamental o de intendencias, sostenidos y
organizados inicialmente por estas entidades pero que en virtud de la Ley 43 de 1975 y el
Decreto 102 de 1976 fueron nacionalizados) fueron asumidos por la nacin a travs de los
fondos educativos regionales y la administracin a cargo de las entidades que los crearon.
3 Son aquellos que tienen por objeto incrementar los cupos en los planteles mediante la creacin
de cursos o grupos nuevos hasta cuatro aos de educacin bsica secundaria que laboran con
tarifas oficiales en horas distintas de las jornadas ordinarias o paralelamente a ellas.
ESTUDIOS DE CASOS SOBRE LA REFORMA DE LA GESTIN EN AMRICA LATINA 121
4 Los Fondos Educativos Regionales (FER) son entes de administracin financiera y mecanismos
de pago del sistema educativo a nivel regional (art. 71, Dec. 525, marzo 6/90). Los fondos
educativos regionales tendrn su propio presupuesto aprobado por el MEN; los recursos econ-
micos que se les asignen y su contabilidad se manejarn separadamente de los de la entidad
territorial (art. 72, Dec. 525/90).
El Decreto 102 de enero 22 de 1976, por el cual se descentraliza la administracin de los
planteles nacionales de educacin, considerando que la efectiva descentralizacin que autori-
za la Ley 28 de 1974 y la nacionalizacin de la educacin primaria y secundaria que ordena la
Ley 43 de 1975 (decreto que nacionaliz la educacin primaria y secundaria que oficialmente
venan prestando los departamentos y municipios), son un todo armnico de la poltica educa-
tiva, dispuso que los planteles nacionales de educacin seran administrados por los FER,
entes constituidos segn Dec. 1050 de 1968, producto de la reforma de Lleras, y que slo 8
aos despus entraran a funcionar. Integraban en ese entonces las Juntas Administradoras de
los FER las siguientes personas: gobernador; secretario de Educacin, secretario de Hacienda;
gerente regional ICCE?; director regional ICETEX; un representante del magisterio; un repre-
sentante del Ministerio de Hacienda. (Donde no exista alguno de stos, puede ser reemplazado
por otro en la forma que se convenga en los respectivos contratos con las gobernaciones. Ver
Dec. 102/76.)
122 LA GESTIN: EN BUSCA DEL SUJETO
Entre las funciones de las juntas seccionales est el estudiar, tramitar, resol-
ver las solicitudes de inscripcin, ascensos y reinscripcin en el escalafn; trami-
tar y fallar los procesos disciplinarios adelantados al personal docente por las
causales de mala conducta; conceptuar acerca de las sanciones de suspensin por
15 y 30 das que imponga el alcalde al educador por infraccin a los deberes y
prohibiciones.
Perodo de transicin
5 Vase nota 2.
124 LA GESTIN: EN BUSCA DEL SUJETO
De acuerdo con esta ley, los fondos educativos regionales administrados por
el jefe de la respectiva entidad territorial sern supervisados por un delegado del
MEN. Los FER manejarn separadamente los recursos que la nacin y la entidad
territorial respectiva destinen a la educacin y los recursos que la Ley 12 de 1986
establece que le deben ser girados (art.60).
La Ley 29 de 1989, modific la ley anterior asignando a los alcaldes las
funciones sealadas anteriormente a los gobernadores. Sin embargo, conserv
igualmente y para casos excepcionales en el mbito de los gobernadores la fun-
cin de nombrar, remover, controlar y, en general, administrar el personal admi-
nistrativo, nacional y nacionalizado, de los equipos de educacin fundamental,
teniendo en cuenta la carrera administrativa.
Con la vigencia de la Ley 29 de 1989, unos y otros, nacionales y naciona-
lizados, quedaron en lo sucesivo nominados y administrados por los alcaldes,
pero la nacin se obliga al pago de salarios y prestaciones sociales del personal
docente y administrativo a su cargo. De acuerdo con estas obligaciones, el papel
de los alcaldes frente al manejo de la educacin en las diferentes localidades del
pas ha adquirido una destacada importancia puesto que en adelante la casi tota-
lidad de los asuntos educativos son de su responsabilidad; no slo lo relacionado
a la administracin de los recursos humanos, sino tambin a la construccin,
conservacin y dotacin de los planteles asignada ya en 1987. Esta misma situa-
cin, en opinin de algunos analistas, determina que la actividad de estos funcio-
narios en el manejo y control del sector educativo se torne ms compleja y
delicada, si se tiene en cuenta que el alcalde tendr que nombrar y administrar
simultneamente los recursos humanos y fsicos del orden nacional, nacionaliza-
do y municipal, cada uno con normas y regmenes diferentes.
El personal cuya administracin se descentraliza con la Ley 29 del 89 es el
siguiente:
docentes que laboran en los establecimientos educativos nacionales y nacio-
nalizados y en las plazas oficiales de colegios cooperativos, de colegios
privados y jornadas adicionales;
directivos docentes de los establecimientos educativos oficiales: director de
escuela; coordinador acadmico; coordinador de disciplina; vicerrector aca-
dmico (INEM); jefe de unidad docente o bienestar estudiantil (INEM); rec-
tor; director de ncleo de desarrollo educativo; personal administrativo de
establecimientos educativos nacionales y nacionalizados.
El ejercicio de las funciones que la ley 29 de 1989 les asigna a los alcaldes
supone el desarrollo de un proceso administrativo dinmico que compromete a
una serie de entidades del sector educativo en diferentes instancias del nivel
regional, con profundas influencias en el nivel local, determinando de esta mane-
ESTUDIOS DE CASOS SOBRE LA REFORMA DE LA GESTIN EN AMRICA LATINA 125
ra unas lneas de coordinacin que deben ser muy bien definidas a partir de la
identificacin del papel que cada una de ellas cumple dentro del sistema.
La administracin descentralizada precisa, para la eficaz y racional presta-
cin del servicio educativo, de la permanente relacin entre los componentes del
sistema, particularmente de los niveles departamental y local, hacia donde se
orientan los mayores esfuerzos institucionales con miras al fortalecimiento de la
gestin que demanda el sistema educativo dentro del contexto de las polticas que
procuran entregar ms autonoma a las entidades territoriales para la ejecucin de
los planes y programas educativos.
Esta coordinacin compromete prioritariamente a las siguientes entidades:
Secretaras de Educacin; fondos educativos regionales; Juntas Administradoras
de los FER; Juntas Administradoras de Escalafn; Juntas Seccionales de Escala-
fn y centros experimentales piloto.
En cuanto a los Secretarios de Educacin, algunas de sus funciones se refie-
ren a los siguientes aspectos:
planeacin regional del sector educativo;
difusin e interpretacin de la normatividad reguladora del sistema edu-
cativo;
promocin de experiencias educativas;
apoyo a los programas auspiciados desde el nivel nacional;
direccin e impulso de programas de educacin de adultos y educacin
especial;
promocin de actividades culturales, deportivas, recreativas y cientficas;
participacin en la gestin que demande la entrega de las funciones de la Ley
29 de 1989;
realizacin de los actos propios de las funciones que les asignen las normas
en cuanto a aprobacin de planteles, trmites de personeras jurdicas, vincu-
lacin de profesores por hora ctedra, participacin en las juntas del sector
educativo y participacin en la direccin, ejecucin y control de los procesos
curriculares.
Segn esta misma ley, las Juntas Administradoras de los FER estarn inte-
gradas por el gobernador o su delegado, que obrar como ejecutor de las decisio-
nes de la junta, mientras como ordenadores del gasto actan el gobernador, el
secretario de Educacin del departamento, un delegado del Ministro de Educa-
cin, un delegado del Ministro de Hacienda, el jefe de la oficina seccional de
escalafn, un representante de los educadores del personal docente oficial (desig-
nado por el organismo gremial que agrupe mayor nmero de afiliados), un alcal-
de municipal elegido por stos para un perodo de un ao. El delegado permanen-
te del Ministerio de Educacin Nacional ante el FER ejerce las funciones de
secretario de la junta, con derecho a voz pero no a voto.
126 LA GESTIN: EN BUSCA DEL SUJETO
Por ltimo, es importante destacar el papel que cumplen los centros experi-
mentales piloto en los concursos y la capacitacin de los docentes. Aunque el
nivel municipal tiene la facultad de definir aspectos relacionados con los docen-
tes, tales como traslados, permutas, nombramientos, promocin de cargos, etc., el
control sobre las plantas de personal sigue a cargo del MEN.
Igualmente se faculta al alcalde para nombrar los directores de ncleo de
desarrollo educativo. Sin embargo, estos directores siguen dependiendo tcnica y
funcionalmente de los departamentos.
En la reglamentacin de la ley se determin un plazo de seis meses para que
municipios con menos de cien mil habitantes entregaran las funciones asignadas
en la ley, pero 24 das despus de expedida esta norma, sali otro decreto (1915
de 1989) que modific esta decisin, estatuyendo que las funciones asignadas en
la ley slo podran ejercerse a partir de la fecha en que el MEN entregue la planta
de cargos docentes y administrativos a los municipios y mientras los municipios
no tengan la capacidad financiera y/o administrativa, las funciones asignadas a
los alcaldes sern asumidas temporalmente por los gobernadores.
Paralelamente con este proceso de entrega de funciones se lleva a cabo la
implementacin del sistema de nuclearizacin para la administracin de la educa-
cin que se generaliz en todos los niveles y localidades. En efecto, dispone este
decreto que en cada municipio del territorio colombiano se continuar organizan-
do y poniendo en funcionamiento uno o ms ncleos de desarrollo educativo,
unidad a travs de la cual se administra la educacin a nivel local, teniendo en
cuenta para la asignacin de responsabilidades la extensin territorial, la densidad
poblacional, la complejidad del servicio educativo y el desarrollo de los medios
de comunicacin, de manera que todos los institutos docentes pblicos del orden
nacional nacionalizado, municipal de educacin formal de los niveles de educa-
cin preescolar, bsica (primaria y secundaria) y media vocacional, as como los
que imparten educacin no formal, especial y de adultos queden incorporados
administrativa, tcnica y pedaggicamente al ncleo de desarrollo educativo den-
tro del cual se hallen ubicados geogrficamente.
En cuanto a los institutos docentes privados as como los programas cultura-
les, deportivos y recreativos oficiales y no oficiales, coordinarn con el ncleo de
desarrollo educativo la prestacin de los servicios y recibirn orientacin, aseso-
ra y control del mismo, para el cumplimiento de las disposiciones oficiales en
materia educativa. Lo mismo se hace extensivo para la educacin contratada6 y
la educacin indgena.
6 Es aquella de carcter oficial de orden nacional que prestan las comunidades religiosas en los
territorios de misiones, en razn de los convenios que el MEN suscribe con el episcopado
colombiano.
ESTUDIOS DE CASOS SOBRE LA REFORMA DE LA GESTIN EN AMRICA LATINA 127
Despus de la reforma
ANTES DESPUES
Inversiones
material
educativo Nivel central Nivel local
LA REFORMA EN MARCHA
LA REFORMA EN LA REALIDAD
Desde lo administrativo:
La reforma en lo fiscal
Financiacin de docentes
1995
Total 100,00
Grfico 1
PRESUPUESTO DE EDUCACION VS. GASTOS, 1996
91.661
91,661
Inversin 170,476
170.476
2,288,030
2.28.030
Funcionamiento 2,356,930
2.356.930
Gasto
Presupuesto
1,000,000
1.000.000 2,000,000
2.000.000
Grfico 2
PRESUPUESTO DE EDUCACION VS. GASTOS, 1997
12,283
12.283
Inversin 12.492
12,492
203,276
203.276
Funcionamiento
204,666
204.666
Gasto
Presupuesto
0 50,000
50.000 1,000,000
1.000.000 150,000
150.000 200,000
200.000 250,00
250.000
Grfico 3
PORCENTAJE DEL PRESUPUESTO EJECUTADO, 1996, 1997
98.32%
98,32%
1987 99.32%
99,32%
53.76%
53,76%
1996 97.07%
97,07%
Inversin
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 Funcionamiento
ESTUDIOS DE CASOS SOBRE LA REFORMA DE LA GESTIN EN AMRICA LATINA 143
Los docentes consideran que es una mayor exigencia laboral con la misma
retribucin salarial, Sin embargo es de destacar que en las instituciones donde el
PEI ha sido elaborado de manera participativa, el compromiso de los maestros es
notorio. Existe una queja generalizada en el sentido de exceso de capacitacin
desarticulada de los procesos que se viven internamente y poco apoyo a la inves-
tigacin. Se reitera la falta de recursos para las instituciones y el exceso de
responsabilidades sin los apoyos financiero, tcnico y pedaggico. Otros proble-
mas estn relacionados con la resistencia a los procesos evaluativos en general y
en particular frente a la ausencia de una evaluacin de impacto de los diferentes
programas que se adelantan.
Por ltimo, los establecimientos educativos consideran que la capacitacin es
una funcin del Estado y en relacin con los mecanismos de financiacin han
buscado apoyo en FINDETER y en FIS para la aprobacin de los proyectos
presentados, pero no ha sido un apoyo, pues son instancias que en opinin de
ellos se han burocratizado y politizado y en el proceso se invierte una gran
cantidad de tiempo, energa y recursos sin resultados positivos.
Los Proyectos Educativos Institucionales, establecidos como obligatorios a
partir de la Ley 115, deben ser elaborados por la comunidad educativa; con ellos
se busca mejorar la calidad de la educacin, la participacin de la comunidad y
crear mejores condiciones para la atencin de poblaciones especiales o minorita-
rias. Adems, otorgan autonoma a los establecimientos educativos. A nivel del
currculo, se busca una adecuacin a las necesidades regionales teniendo en cuen-
ta la cultura y la relacin con conocimiento y avance de la ciencia y la tecnologa.
Promueve, adems, la evaluacin participativa a nivel institucional.
La incidencia de la reforma a partir de la percepcin de los diferentes miem-
bros de la comunidad educativa, de los resultados de estudios realizados, de
programas de formacin y de acompaamiento a las instituciones escolares per-
mite hacer las siguientes consideraciones:
La autonoma de la institucin entendida como la competencia para definir
polticas internas, orientar y desarrollar acciones a partir del Proyecto Educativo
Institucional, reorientar metodologas en torno a prcticas docentes para promo-
ver una participacin activa de los alumnos tanto en su proceso de aprendizaje
como en la vida escolar, en la toma de decisiones y la resolucin de conflictos. Es
un tema complejo y difcil de percibir en las instituciones debido al exceso de
normas y de instrucciones que desde el nivel central y territorial deben atender de
manera simultnea, lo que ellos interpretan como obstculos para avanzar en un
proceso autnomo. Sin embargo es reconocido en sentido positivo el esfuerzo
que la nueva dinmica ha desencadenado en el mbito de la institucin y de la
comunidad educativa. Desde luego, es un aspecto central de la reforma y un
concepto frente al cual no hay mucha claridad en el sector educativo, especial-
mente a nivel de los docentes y de la institucin escolar.
ESTUDIOS DE CASOS SOBRE LA REFORMA DE LA GESTIN EN AMRICA LATINA 145
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
BIBLIOGRAFA
CABALLERO P., PIEDAD. 1996. Los procesos de gestin educativa en el marco de la des-
centralizacin. Revista Colombiana de Educacin N 33, Bogot, 1996.
DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIN. 1996. Cmo va la Descentralizacin, en
Planeacin y Desarrollo. N 3, Bogot.
DUARTE, JESS. 1997. Problemas del esquema actual de asignacin de recursos en educa-
cin y salud, en Coyuntura Social, Revista de FEDESARROLLO e Instituto SER de
Investigacin. N 16, Santaf de Bogot.
VARGAS, ENRIQUE Y SARMIENTO, ALFREDO. 1997. Descentralizacin de los servicios de
educacin y salud, en Coyuntura Social, Revista de FEDESARROLLO e Instituto
SER de Investigacin. N 16, Santaf de Bogot.
KLIKSBERG, BERNARDO (CINTERPLAN ). 1994. Gerencia Social: una revisin de situa-
cin. Caracas, 5 al 6 de septiembre.
HERMEL, PHILIPPE. 1990. La Gestin Participativa. Ediciones Gestin 2.000, Barcelona.
SENGE, PETER. 1995. Management y contexto: La Quinta Disciplina. Ediciones Juan
Garnica, Barcelona.
BOYDELL, TOM. 1995. Autodesarrollo gerencial. Limusa Noriega Editores, Mxico.
GROVER, D. KAREN Y OTROS. 1996. La Medicin y sus contextos de aplicacin. Editorial
Paids.
MIKLOS, TOMAS Y TELLO, MA. HELENA. 1996. Planeacin Prospectiva. Limusa Noriega
Editores.
ELMORE, RICHARD Y OTROS. 1996. La reestructuracin de las escuelas. Fondo de Cultura
Econmica, Mxico.
ESTUDIOS DE CASOS SOBRE LA REFORMA DE LA GESTIN EN AMRICA LATINA 151
materias, como un modelo a seguir. Pero, algunos entendidos constatan que ste
no es ms que un tuerto en el pas de los ciegos, por lo que an queda mucho
camino por recorrer.1
Y al parecer es cierto; la descentralizacin en Chile an est lejos de haber
terminado. Ms an, el proceso desarrollado hasta ahora ha ido mostrando debi-
lidades y obstculos difciles de solucionar.
El proceso de descentralizacin y bsqueda de la eficiencia en educacin se
inici en Chile a principios de la dcada de los 80, cuando el pas estaba bajo la
tutela de un gobierno militar.
Algo de historia
3 Op cit.
ESTUDIOS DE CASOS SOBRE LA REFORMA DE LA GESTIN EN AMRICA LATINA 155
Introduccin
ms altos en cada comuna. As, en las escuelas municipales se quedan los alum-
nos ms pobres, provenientes de las familias ms necesitadas. El significativo
porcentaje de la matrcula municipal que pas a engrosar la matrcula particular
hay que entenderlo como una manifestacin de insatisfaccin de esos padres con
la educacin pblica5 (Espnola y otros, 1995).
Esta migracin de alumnos result nefasta para los presupuestos municipales.
Los recursos recibidos desde el gobierno central para educacin, basados en la
cantidad de alumnos atendidos, baj considerablemente. Al mismo tiempo, las
restricciones legales impuestas a los municipios para la administracin del perso-
nal y especialmente el Estatuto Docente aprobado en 1991 impidieron que
stos pudieran adecuar la dotacin de profesores a la decreciente matrcula. El
balance negativo producto de la disminucin de los recursos no ha logrado
revertirse en la mayora de los municipios del pas, especialmente en las comunas
ms pequeas y ms pobres. La falta de capacidad profesional, el uso de mtodos
de gestin heredados de un modelo centralista y las dificultades para buscar
soluciones a nivel local han llevado a la educacin municipal a un deterioro
gradual y a un distanciamiento cada vez mayor de la educacin particular subven-
cionada en las comunas. Por lo que, en general, la educacin municipalizada
obtiene resultados inferiores a los de la particular subvencionada6.
El financiamiento del sector podra ser entendido como una de las variables o la
variable estructural que incide en el tipo de gestin que realiza el municipio.
Entendemos como variables estructurales aquellas que son inmodificables,
al menos en el mediano plazo, y en este caso el financiamiento del sector depen-
de en gran medida del gobierno central, en trminos de su mecanismo de asigna-
cin y los montos comprometidos.
7 Los IPP se componen de: impuesto territorial, derechos de aseo, permisos de circulacin,
patentes municipales, concesin y servicios, y rentas varias.
8 Larraaga, Osvaldo, 1995.
ESTUDIOS DE CASOS SOBRE LA REFORMA DE LA GESTIN EN AMRICA LATINA 159
10 Sobre los tres niveles est el nivel nacional, que determina el marco de la poltica pblica y
legal del sector, y a su vez fiscaliza su cumplimiento. Vela por la unidad del sistema educativo
a nivel nacional y orienta, planifica supervisa y fomenta innovaciones, etc.
El Ministerio tiene en resumen la responsabilidad de asegurar el derecho a la educacin,
explicitar sus fines y objetivos y crear las condiciones para una creciente igualdad de oportuni-
dades.
ESTUDIOS DE CASOS SOBRE LA REFORMA DE LA GESTIN EN AMRICA LATINA 161
contar con una progresiva delegacin de responsabilidades desde los niveles su-
periores hacia los inferiores en la cadena.
Estos niveles se pueden grficar de la siguiente manera:
Autoridades MINEDUC
Nivel poltico comunal
Autoridades polticas
Nivel tcnico-poltico
Directivos
Nivel tcnico-ejecutor
Directores y docentes
Uno de los factores centrales, que ha surgido desde los estudios y comn en
general a las comunas y que estara provocando esta debilidad, es la ausencia de
planificacin al interior del municipio. Entendiendo a esta ltima como un proce-
so sistemtico de definicin de acciones tendientes al logro de objetivos en un
horizonte de tiempo dado y con recursos definidos.
La ausencia de este proceso, que obliga a introducir racionalidad en la ac-
cin, se traduce principalmente en una actitud reactiva del municipio ante las
demandas y necesidades locales, lo que significa que el municipio slo adminis-
tra lo que hay, sin una proyeccin de futuro.
Si bien la planificacin es un instrumento fundamental a la hora de enfrentar
cualquier desafo, situacin o problema, la accin de planificar no es suficiente o
no es sinnimo de xito. Al parecer, debe ir aparejada de acciones concretas que
aseguren el xito del plan en su implementacin.
En el caso del sector educativo, en los proyectos antes citados se advirti una
marcada ausencia de una habilidad y/o voluntad para generar acciones articuladas
y coordinadas (contemplando medios y recursos) entre los distintos niveles y
actores que tienen relacin directa con el sector educacin.
La falta de coordinacin y articulacin es una de las principales debilidades
en el mbito municipal, donde en la mayora de los casos es posible encontrar
unidades o departamentos que trabajan en forma aislada, con un estrecho apego a
las normas y funciones establecidas por ley y con absoluto desconocimiento del
quehacer de las otras unidades o departamentos, generando entre otras anomalas
la duplicidad de funciones, el malgasto de recursos y el incumplimiento de obje-
tivos, cuando stos existen.
No obstante, un factor que no es posible desconocer y que afecta o profundi-
za este estilo de asumir las funciones y tareas es el poltico. Muchas veces se ha
hablado de la alcaldizacin de la educacin, entendiendo por sta la injerencia
que tienen los ediles en los asuntos del sector. Esta injerencia genera y promueve
una forma de ejercer las funciones que inevitablemente est teida por argumen-
tos polticos, regidos por otros tiempos, plazos e intereses que en la mayora de
los casos se imponen a los criterios tcnicos y propician estilos desarticulados de
funcionamiento.
La imposicin de criterios polticos (poltico-contingentes) tiende a facilitar
la descoordinacin y desarticulacin de las tareas y funciones en la medida en
que los tcnicos no cuenten con los espacios y la legitimidad como para impulsar
y negociar sus propsitos.
Otro factor que agudiza la falta de articulacin y coordinacin es la estruc-
turacin de los organigramas municipales y la descripcin de cargos y funciones
establecidos por ley, que han provocado en la prctica un mtodo de funciona-
miento por parcelas o reductos donde cada cual hace lo que la ley establece y
nada ms.
ESTUDIOS DE CASOS SOBRE LA REFORMA DE LA GESTIN EN AMRICA LATINA 163
ESTILOS DE GESTIN
Si nos retrotraemos a una definicin econmica del concepto de gasto, ste signi-
fica simplemente accin por la que se entrega dinero a cambio de bienes o
servicios. Desde este punto de vista la educacin, es decir la accin y el efecto
de educar, se reduce al desembolso de dineros para permitir el funcionamiento
del sistema. La definicin es esttica y centrada en insumos y no en procesos y
efectos.
La educacin entendida como gasto circunscribe, en la prctica, la gestin
del servicio a los aspectos financieros y presupuestarios sin mayores vinculacio-
nes con la planificacin de la educacin y sus resultados y aun menos con el
desarrollo comunal.
Grfico 1
EDUCACION COMO GASTO
DEPROV
Municipio Educacin
En este grfico, que ilustra el estilo que asocia al sistema educacional como
un gasto, podemos observar lo siguiente:
El sistema educacional est fuera del municipio, es decir marginado de la
gestin global del mismo. Al marginarlo de la gestin global del municipio
se cae en la prctica a una mera transferencia de fondos sin mediar procesos
de planificacin, por ende sin la articulacin ni coordinacin necesarias para
entregar seales que orienten la conduccin del servicio tanto al ente admi-
nistrador directo, como es el DAEM o Corporacin, como a las escuelas, que
son las que finalmente desempean la tarea de educar.
Las lneas entrecortadas indican el tipo de relaciones que se dan entre los
niveles y actores. De esta forma un primer nivel de relaciones se produce
entre el municipio y el Departamento de Educacin (DAEM) o la Corpora-
cin. Y de acuerdo a esta concepcin, la marginacin del sistema educacional
se produce primero por la inexistencia de relaciones permanentes entre am-
bos; as, escasamente o nunca el Departamento de Educacin o la Corpora-
cin mantiene contacto con otras unidades del municipio (como Secretara
Comunal de Planificacin o Administracin y Finanzas), no participa en los
procesos de planificacin comunal, ni en las instancias creadas para tales
efectos, como los COTEAS (comits tcnicos administrativos)
Por su parte, el DAEM o Corporacin tiende a tener una escasa relacin con
los establecimientos educativos y se circunscribe a la norma, es decir, exclu-
sivamente atiende los aspectos administrativos, dejando los aspectos tcnicos
a cargo de los Departamentos Provinciales (DEPROV). En este sentido, la
norma ha limitado la participacin del DAEM o Corporacin en los aspectos
ms tcnicos, en el entendido de que los DEPROV seran capaces de asumir-
la; por su parte, estos ltimos en muchos casos son resistentes a entregar
facilidades a los primeros para que se involucren ms directamente en lo
netamente tcnico-pedaggico.
Lamentablemente, la experiencia indica que las Secretaras Provinciales no
son capaces de absorber la demanda que ejercen las escuelas, debido a la
cantidad de programas y establecimientos que cada supervisor tiene a su
cargo. Finalmente esto culmina en visitas espordicas a los establecimientos,
especialmente los rurales, y apoyos tcnicos inoportunos tanto en el tiempo
como en la calidad.
Las escuelas por su parte y como consecuencia, quedan hurfanas de apoyo
tanto desde el DAEM o Corporacin como desde los Departamentos Provin-
ciales. Tanto la escasez de recursos (que se canalizan centralizadamente y no
considera los esfuerzos de las escuelas eficientes) como la falta de apoyo
tcnico terminan por desincentivar a los establecimientos educativos en el
mejoramiento de la calidad del servicio que cada uno entrega, permitiendo
as la agudizacin de la ineficiencia del servicio.
168 LA GESTIN: EN BUSCA DEL SUJETO
Grfico 2
EDUCACION COMO INVERSION
MUNICIPIO DEPROV
EDUCACION
14 Artculos 107, inciso segundo de la Constitucin Poltica y 1 , inciso segundo de la Ley 18.695.
174 LA GESTIN: EN BUSCA DEL SUJETO
15 Este es el caso de comunas como Algarrobo, La Florida, Yerbas Buenas y Maule, que entre los
aos 1988 y 1993 incrementaron su matrcula en 27,8%, 15,1% , 15% y 7% respectivamente
(FORD/CIDE, 1995). Es destacable el caso de Yerbas Buenas y Maule, que siendo comunas
con porcentajes de ruralidad superiores al 80% y aledaas a ciudades grandes como son Linares
y Talca, han podido retener su matrcula e incrementarla. (FORD/CIDE, 1995).
ESTUDIOS DE CASOS SOBRE LA REFORMA DE LA GESTIN EN AMRICA LATINA 177
CONCLUSIONES
resultados
EN BUSCA DEL SUJETO
ESTUDIOS DE CASOS SOBRE LA REFORMA DE LA GESTIN EN AMRICA LATINA 181
es indudable que los cambios no slo deben y van a incidir en educacin sino
tambin deben afectar al resto, al menos a las unidades que tienen mayor relacin
con ella. De esta forma, parece ser que ms que productos estandarizados para
distintas realidades, y dados los componentes que se han definido como centrales
en la gestin, se sugiere el desarrollo de intervenciones que apunten al desenca-
denamiento de procesos que movilicen las rutinas de trabajo y los estilos de
relacin por aos asentados entre los actores municipales. Los productos deben
servir para gatillar cambios al interior del municipio y de la educacin y no
trasformarse en fines en s mismos.
BIBLIOGRAFA
III. Conclusiones
clarificacin conceptual que se haga cargo de esta tensin entre estas lgicas de
lo homogneo y lo diverso.
La otra lgica identificada y asociada con la anterior es el encuentro de una
lgica de gestin vehiculada por procesos de certificacin, que est ms bien
referida al tema burocrtico, al tema de la homogeneizacin versus una visin
ms centrada en la productividad del sistema y que, por lo tanto, est vinculada a
aquellas situaciones ligadas con la diversidad. Esta tensin requiere un proceso
de negociacin, de conversacin que est recin inicindose; una conversacin
entre la certificacin y la productividad del sistema.
Las lgicas en tensin se acompaan de dos tipos de movimientos, identi-
ficados a partir de los estudios de caso.
Se observa un primer movimiento que opera en un eje de carcter vertical y
en el cual se distinguen, a su vez, tres dimensiones. La ms fuerte de ellas es la
redistribucin de poder al interior del aparato del Estado mediante los procesos
de desconcentracin y descentralizacin, la federalizacin, la estadualizacin,
la provincializacin o la municipalizacin hasta llegar a la escuela. En este
proceso se generan nuevos poderes y contrapoderes; por lo tanto, se generan
nuevas relaciones ms poderosas que las anteriores. Este movimiento vertical
conlleva no slo nuevas relaciones sino nuevos tipos de relaciones. La segunda
dimensin se vincula con los cambios en los contenidos de las relaciones; bsica-
mente se transita desde relaciones orientadas hacia el control a relaciones orien-
tadas hacia la intervencin educativa o relaciones modificadas hacia el apoyo,
como se expres en los casos de Argentina y Brasil. La tercera dimensin se
asocia con los cambios en el estilo de la relacin: desde un estilo de relacin
verticalista-autoritario a uno de relacin de gestin basada en la concertacin y el
dilogo.
El segundo movimiento que se infiere de los estudios de caso se caracteriza
por la apertura al sistema y por lo tanto aparece como un movimiento de carcter
horizontal; un movimiento entre el sector educativo y lo que se ubica fuera del
sector. Este movimiento tambin presenta dos dimensiones:
una dimensin intersectorial que opera entre el sector de educacin y distin-
tas esferas del gobierno, en los distintos niveles; entre el sector educacin y
hacienda, educacin y salud, con obras pblicas y otras instancias de gobier-
no;
una dimensin de apertura en la relacin entre el Estado y la sociedad civil,
acuerdos nacionales entre gobierno y sindicatos docentes en algunos pases;
en casi todos los pases, la concertacin con distintos sectores (productivos,
religiosos, etc.) o con sus instancias menos formales como son las conversa-
ciones y dilogos. Esta nueva relacin entre el Estado y la sociedad civil
ocurre no solamente en el mbito de la cspide sino tambin en la base, entre
la escuela, la comunidad y los padres.
186 LA GESTIN: EN BUSCA DEL SUJETO
una dinmica en la cual los sectores intermedios quedan sujetos a mucha confu-
sin. En esta situacin, los estados unitarios y las provincias, las regiones y el
municipio quedan en situacin de confusin y un tanto descolocados de esta
nueva alianza estratgica que pareciera empezar a generarse entre un centro y el
nivel de la escuela. Consecuentemente, se genera un espacio a observar y a
comentar, de bastante complejidad, incertidumbre y freno entre los actores de
carne y hueso que operan en los procesos de la reforma de la gestin.
En relacin con el tema de los actores, se hizo referencia en el seminario a
tres tipos de actores. Especial atencin merecieron los actores que entran en la
negociacin (los actores principales) que son tales desde y en el aparato educa-
cional del Estado versus los sindicatos docentes y la comunidad.
Se identificaron algunos elementos que son novedosos para tomar en cuenta:
Cmo sabemos nosotros si la caracterstica de esta relacin entre los actores
es un proceso de negociacin.
Es interesante determinar cul es el estado de confianza que se ha instalado o
que se instala entre los actores de esta conversacin; eso se presenta como un
espacio de observacin para poder avanzar en los procesos de gestin. En
efecto, si estamos en una situacin en la cual el avance depende del proceso
de negociacin, es vital observar el mbito de la confianza que existe entre
los actores, las condiciones de construccin de la confianza, la credibilidad
mutua.
De acuerdo con las experiencias presentadas, los factores que promueven la
confianza son la sinceridad con que se interpretan las acciones mutuas, la
confianza mutua acerca de la competencia de los actores que estn conver-
sando as como acerca de poder permanecer en esta competencia y en esta
sinceridad a lo largo del tiempo. Estos son los factores que hacen posible la
confianza en este dilogo para que la negociacin pueda prosperar.
Es muy significativo el cambio que ha habido en los actores, particularmente
los que participan desde el aparato del Estado. Se observa que participan en
los ministerios personas a las cuales se les reconoce una cierta confianza,
sinceridad en los planteamientos, competencia, su participacin en la demo-
cratizacin de la sociedad en su conjunto, su presencia en investigaciones; en
sntesis, personas que no son tan slo funcionarios del Estado y que se
presentan como sujetos crebles. Estos nuevos interlocutores crean e insta-
lan nuevas condiciones para la negociacin.
Se propone un llamado de atencin respecto de los supervisores, en particular
determinar cul es el rol que estn jugando en los procesos de cambio de la
gestin as como tomar en cuenta que no han sido suficientemente considera-
dos en los procesos de planificacin y puesta en marcha de la gestin.
Los sindicatos docentes fueron analizados marginalmente durante el semina-
rio, salvo como un tema confrontacional. Tambin se hizo referencia a los
188 LA GESTIN: EN BUSCA DEL SUJETO
ley operando como un rayado de cancha, como el instrumento que establece los
lmites sobre los cuales se define el mbito legtimo de negociacin, el mbito
legtimo de conversacin.
En segundo lugar, la negociacin est ocupando una posicin preponderante
en el proceso de la reforma; en alguna medida el proceso de reforma est apare-
ciendo como un proceso de negociacin; en ese marco, lo que conviene mirar con
bastante cuidado son los factores que intervienen en la negociacin en cuanto a
los actores; asimismo, cules son los elementos que operan dentro de los proce-
sos de negociacin. En este momento la negociacin aparece como un tema con
mucha fuerza y con una visibilidad mayor que la legislacin o los componentes
tcnicos, sin por esto negar la importancia de estos ltimos factores.
La evaluacin emerge como una innovacin importante en los sistemas edu-
cativos. En efecto, si bien se observa una actitud crtica respecto de la evaluacin,
tambin se confirma que en todos los pases se han instalado sistemas de evalua-
cin. En este momento, es posible afirmar que en Amrica Latina se ha constitui-
do una cultura evaluativa que es propia de los sistemas de medicin y evaluacin.
Si bien es una cultura incipiente, tiene una capacidad de radiacin y est produ-
ciendo efectos, ya que se observa un 5 10% de variacin en los procesos
educativos atribuible al sistema de evaluacin.
Uno de los efectos positivos que han tenido los sistemas de evaluacin es que
han contribuido a cambiar el foco de las polticas hacia los rendimientos de los
educandos. Los sistemas de evaluacin hacen posible mirar algo que es observa-
ble: el rendimiento y desde all medir la efectividad de la reforma. En esta mirada
hacia el resultado, hacia el rendimiento, hacia lo que aprenden los nios, se
mantiene a pesar de los procesos de mercantilizacin la aspiracin de la demo-
cratizacin de las oportunidades educativas como objetivo de la poltica.
En relacin con la democratizacin se ha producido una resignificacin: el
paso desde una perspectiva de acceso y extensin, de acceso al servicio educati-
vo, hacia una preocupacin acerca de la distribucin de la calidad de la educa-
cin. Consecuentemente, la democratizacin es concebida como una distribucin
de la calidad de la educacin.
Si bien slo recientemente se han iniciado las reformas curriculares, los
esfuerzos de la primera parte de este decenio han estado orientados principalmen-
te a generar las condiciones para que los esfuerzos democratizadores puedan
lograrse. Las reformas de la dcada del noventa han sido hasta ahora principal-
mente reformas de la gestin, orientadas a crear condiciones para que los esfuer-
zos democratizadores puedan realizarse con mayor efectividad. Desde la perspec-
tiva de lo poltico, estamos ante un esfuerzo de democratizacin en cuanto a los
objetivos en tanto que desde la perspectiva de la gestin de acuerdo con los
estudios de casos analizados en este seminario el objetivo que se infiere es
generar mayor responsabilidad en los procesos de cambio.