Publicado em Anais do Simpsio Interfaces das representaes urbanas em tempos de

globalizao, UNESP Bauru e SESC Bauru, 21 a 26 de agosto de 2005.

A cidade para poucos: breve histria da propriedade urbana no Brasil

Joo Sette Whitaker Ferreira

As cidades brasileiras so hoje a expresso urbana de uma sociedade que nunca

conseguiu superar sua herana colonial para construir uma nao que distribusse de
forma mais eqitativa suas riquezas e, mais recentemente, viu sobrepor-se essa matriz
arcaica uma nova roupagem de modernidade global que s fez exacerbar suas
dramticas injustias. Pesquisas de vrias instituies indicam que as grandes metrpoles
brasileiras tm em mdia entre 40 e 50% de sua populao vivendo na informalidade
urbana1, das quais de 15 a 20% em mdia moram em favelas (chegando a mais de 40%
em Recife). E no seria exagero afirmar que a questo do acesso propriedade da terra
est no cerne dessa enorme desigualdade scio-espacial.

A Lei das Terras e o surgimento da propriedade fundiria

At meados do sculo XIX, a terra no Brasil era concedida pela Coroa as sesmarias ,
ou simplesmente ocupada2. Os municpios tinham o Rcio, terras em que se implantavam
as casas e pequenas reas de produo, sem custo. Assim, a terra ainda no tinha valor
comercial, mas essas formas de apropriao j favoreciam a hegemonia de uma classe
social privilegiada. A Lei das Terras, de setembro de 1850, transformou-a em mercadoria,
nas mos dos que j detinham "cartas de sesmaria" ou provas de ocupao "pacfica e
sem contestao", e da prpria Coroa, oficialmente proprietria de todo o territrio ainda
no ocupado, e que a partir de ento passava a realizar leiles para sua venda. Ou seja,
pode-se considerar que a Lei de Terras representa a implantao da propriedade privada
do solo no Brasil. Para ter terra, a partir de ento, era necessrio pagar por ela.
Para Maricato (1997), foi entre 1822 e 1850, nas dcadas anteriores aprovao da Lei
das Terras, que se consolidou de fato o latifndio brasileiro, atravs da ampla e
indiscriminada ocupao das terras, e a expulso dos pequenos posseiros pelos grandes
proprietrios rurais. Tal processo se deu muito em funo da indefinio do Estado em

Arquiteto-urbanista e economista, mestre em cincia poltica e doutor em urbanismo, professor da Faculdade

de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de So Paulo (FAUUSP) e pesquisador do Laboratrio de
Habitao e Assentamentos Humanos da FAUUSP(LabHab/FAUUSP). Professor da Faculdade de Arquitetura
da Universidade Presbiteriana Mackenzie. membro do Conselho Municipal de Poltica Urbana do Municpio
de So Paulo, e consultor na rea urbanstica, atuando junto ao Poder Pblico, e sociedade civil organizada.
1 No Brasil, entende-se por esse termo habitaes de favelas, cortios e loteamentos clandestinos. A
informalidade urbana diz respeito inadequao fsico-construtiva e ambiental da habitao e/ou do entorno
construes precrias, terrenos em reas de risco ou de preservao ambiental, rea til insuficiente para o
nmero de moradores, etc., ausncia de infra-estrutura urbana saneamento, gua tratada, luz,
acessibilidade viria, etc., ou ainda ilegalidade da posse da terra ou do contrato de uso.
2Sobre a Lei das Terras e as origens da propriedade da terra no Brasil, que desenvolveremos nos pargrafos
que seguem, foram usados como referncia: MARICATO, Ermnia. "Habitao e Cidade", So Paulo: Atual
Editora, 1997, WHITAKER FERREIRA, Francisco. "Lhomme exclu et le droit de propriet", paper para a
Assemblia Nacional Francesa e a Misso Interministerial para a Celebrao do Centenrio da Lei 1901,
Paris, 25 de junho de 2001, e MARTINS, Jos de Souza. O Cativeiro da Terra, So Paulo:Livraria Editora de
Cincias Humanas, 1978.

1
impor regras, decorrente das disputas entre os prprios detentores do poder. Segundo a
autora, "a demorada tramitao do projeto de lei que iria definir regras para a
comercializao e propriedade da terra se devia ao medo dos latifundirios em no ver
'suas' terras confirmadas". O resultado dessa disputa foi o fim do projeto liberal de
financiamento de uma colonizao branca de pequenas propriedades, baseada nos
colonos europeus, por meio da venda das terras do Estado3. No lugar, promoveu-se uma
demarcao da propriedade fundiria nas mo dos grandes latifundirios, que nesse
processo conseguiram inclusive apropriar-se de muitas terras do Estado. E os imigrantes,
em vez de colonos de pequenas plantaes, serviram de fato como mo-de-obra nos
grandes latifndios, substituindo a mo-de-obra escrava. Pois o processo poltico de
aprovao da Lei das Terras tem muito a ver com o fim do trfico de escravos.
Como se sabe, o fim da escravido no Brasil est mais ligado aos fortes interesses
comerciais ingleses, a potncia hegemnica da poca, do que a ideais abolicionistas. A
expanso comercial imposta pela Revoluo Industrial fez com que aumentasse o
interesse dos ingleses sobre o comrcio brasileiro, e as presses para impedir qualquer
restrio a seus produtos e garantir o aumento do mercado, o que inclua tambm o fim
da mo-de-obra escrava e a implantao do assalariamento. Segundo Boris Fausto
(1994), entre 1870 e 1873, os produtos ingleses eram responsveis por 53,4% do valor
total das importaes brasileiras.
A proibio do trfico negreiro, em 1831, no impediu a continuidade do comrcio de
escravos, que entretanto tornavam-se mais caros para os grandes produtores agrcolas,
indicando a soluo da mo-de-obra imigrante. Foi somente em 1850, aps a ameaa
concreta, feita um ano antes pelos ingleses, de fechamento dos portos brasileiros, que
uma lei coibiu definitivamente o trfico.
Restava ento aos grandes produtores cafeeiros recorrer mo-de-obra "livre" e
assalariada dos imigrantes. Nesse sentido, a Lei das Terras coibiu, como vimos, a
pequena produo de subsistncia, dificultando o acesso terra pelos pequenos
produtores, inclusive imigrantes, e forando seu assalariamento nas grandes plantaes.
Entretanto, tambm com relao a estes foi estruturado um sistema de endividamento
as parcerias pelo qual os trabalhadores recm-chegados abriam crdito com seus
patres para a compra dos bens que necessitavam, chegando a um ponto em que o
pagamento dessas dvidas tornava-se impossvel. Na prtica, tal dependncia instituiu um
sistema de pseudo-escravido para esses trabalhadores (que alis perdura at hoje em

3 Sabe-se que, em especial no perodo inicial da Repblica, vrias correntes se opuseram quanto s formas
de ocupao do territrio e de construo da cidadania republicana, o que refletia tambm nas polticas de
ocupao do territrio. Mas mesmo anteriormente, antes at da independncia, Dom Pedro e Jos Bonifcio
j procuraram incentivar a vinda de colonos europeus para o sul do pas, com a inteno de formar uma
classe mdia rural de pequenos proprietrios agricultores, enquanto que a migrao para So Paulo era
destinada ao fornecimento de mo-de-obra para a grande lavoura (ver FAUSTO, Boris. Histria do Brasil,
So Paulo: Edusp, 1994). Dentre as diferentes correntes que se enfrentaram entre 1880 e 1930, Ribeiro e
Cardoso apontam para as correntes de pensamento racista, que buscava o branqueamento como tarefa
civilizatria, atravs das polticas migratrias, ou ainda a ruralista, capitaneada por Alberto Torres, que
defendia uma interveno do Estado que recompusesse a estrutura fundiria, com nfase nas pequenas
propriedades (QUEIROZ RIBEIRO, Luiz Csar, e CARDOSO, Adauto Luiz. Planejamento Urbano no Brasil:
paradigmas e experincias, in Espaos & Debates: Revista de Estudos Urbanos e Regionais, n 37, So
Paulo: Neru, 1994). Mesmo que anterior Repblica, ou justamente como resultado das disputas na sua
preparao, a Lei de Terras de alguma forma consolidou os interesses dos grandes latifundirios no processo
de apropriao da terra no pas.

2
algumas regies do Brasil), que por muitos anos4, at a abolio, conviveram nas
fazendas com a mo-de-obra escrava.
Outro aspecto decorrente da Lei das Terras, embora menos significativo que sua funo
de promover a implantao do trabalho assalariado, que antes da sua aprovao, o
"capital" dos grandes latifundirios era medido pelo nmero de escravos que cada um
detinha, fosse no campo ou nas cidades5. A abundncia de terras, a dificuldade para
ocup-las e a condio colocada para sua concesso de que elas se tornassem
produtivas, tornavam a posse de escravos mais importante do que a da terra em si. Em
suma, a riqueza dos poderosos era medida pelos seus escravos, que serviam o que no
era o caso da terra, antes de 1850 at como objeto de hipoteca para a obteno de
emprstimos. Como lembra Maricato (1997), no foi por acaso que a Lei das Terras foi
promulgada no mesmo ano na verdade, em um intervalo de poucas semanas do que
a proibio definitiva do trfico. Est claro que, em meio a um processo poltico-
econmico em que se restringia o sistema de escravido, a Lei das Terras serviu para
transferir o indicativo de poder e riqueza das elites de ento: sua hegemonia no era mais
medida pelo nmero de escravos, mas pela terra que possua, agora convertida em
mercadoria, e o trabalho assalariado podia ento se expandir no Brasil, respondendo s
presses inglesas.
Evidentemente, tal situao consolidou a diviso da sociedade em duas categorias bem
distintas: os proprietrios fundirios de um lado6, e do outro, sem nenhuma possibilidade
de comprar terras, os escravos, que seriam juridicamente libertos apenas em 1888, e os
imigrantes, presos dvidas com seus patres ou simplesmente ignorantes de todos os
procedimentos necessrios para obter o ttulo de propriedade. A presena de ambos j
era na poca considervel: se o pas tinha, em 1700, cerca de 3 milhes de habitantes, o
trfico negreiro alterou bem a situao, e em 1850 somente os escravos j eram cerca de
4 milhes. Quanto aos imigrantes europeus e japoneses, sua vinda comeou
efetivamente na dcada de 1840, intensificando-se aps 1850. Entre esse ano e o de
1859, cerca de 110 mil imigrantes chegaram ao pas, parte deles concentrando-se, vale
dizer, nas cidades. Em So Paulo, por exemplo, dos 130 mil habitantes em 1895, 71 mil
eram estrangeiros7. Mas, a terra como "mercadoria" no ficou por causa disso mais
disponvel para essa massa de populao. Como vimos, a distribuio das terras no Brasil
se deu, para os senhores de ento, em um sistema com muito pouca, ou nenhuma
concorrncia.

As cidades na economia agro-exportadora

4 verdade que o sistema de parcerias sucumbiu presso dos imigrantes, notadamente aps a revolta de
Ibicaba, em 1857, quando imigrantes alemes se levantaram contra o Senador Campos Vergueiro, que havia
institudo em suas fazendas pela primeira vez o sistema de parceria. A repercusso internacional foi
importante o suficiente para fazer com que o governo alemo proibisse a emigrao de alemes para o Brasil.
Ainda assim, novas formas de explorao forma estabelecidas, como a das colnias, pseudo-independncia
dada aos trabalhadores dentro das grandes fazendas.
5 O papel dos escravos no era desempenhado somente no campo. Nas cidades, eles eram indispensveis
vida urbana, encarregando-se de todos os servios mais pesados. Segundo MARICATO, Op. Cit. (pg. 17) os
escravos na cidade eliminavam os dejetos, carregando barris cheios de fezes at a praia, por exemplo,
abasteciam as casas com gua e lenha, recolhiam o lixo, transportavam objetos e pessoas, e realizavam, na
condio de "escravos de ganho", atividades de comrcio e uma srie de pequenos servios para seus
proprietrios, que incluam desde a venda de quitutes at a prostituio.
6Uma elite que se manteria para sempre no poder, pois estaria na origem da burguesia industrial nacional,
que por sua vez consolidaria sua hegemonia a partir da dcada de 30.
7 At 1940, o Brasil recebeu cerca de 5 milhes de imigrantes.

3
Mas se o processo acima descrito ocorre essencialmente no meio rural, importante
frisar que a Lei das Terras teve tambm forte influncia nas dinmicas de apropriao da
terra urbana. Ermnia Maricato lembra que a lei distingue, pela primeira vez na histria do
pas, o que solo pblico e o que solo privado (Maricato, 1997:23). Assim, torna-se
possvel, inclusive, regulamentar o acesso terra urbana, definindo padres de uso e
ocupao, que como veremos, tambm iriam servir para garantir, ao longo do tempo, o
privilgio das classes dominantes. Ou seja, nas cidades como no campo, a estrutura
institucional e poltica de regulamentao do acesso terra foi sempre implementada no
sentido de no alterar a absoluta hegemonia das elites.
Analisando mais de perto a questo urbana, vale lembrar, em primeiro lugar, o argumento
apresentado pelo socilogo Francisco de Oliveira8, para quem errada a idia, bastante
comum na historiografia nacional, segundo a qual na economia brasileira agro-
exportadora da passagem do sculo XIX para o XX, o meio rural predominava sobre o
meio urbano. Como lembra o autor, se a sede da produo agro-exportadora era
necessariamente o campo, o controle de sua comercializao, entretanto, se dava
essencialmente nas cidades. O papel central das cidades no acontecia apenas porque a
efetivao das exportaes necessitasse de atividades urbanas. Segundo o autor,
porque a produo foi fundada para a exportao, a cidade nasce no Brasil antes mesmo
do campo. Da o carter poltico-administrativo das cidades no Brasil desde a Colnia, o
que foi confundido...como um predomnio do campo sobre a cidade. Entretanto, as
cidades brasileiras da poca cafeeira tinham a caracterstica, que iria mudar aps a
consolidao da industrializao, de serem um espao urbano onde no ocorria nem o
mercado (j que o mercado real da economia era o da exportao agrcola) nem a prpria
produo (que se dava no campo).
Assim, antes mesmo do incio da industrializao, a cidade do Rio de Janeiro j atingia
um tamanho significativo, ainda no sculo XIX, por sua condio de capital, e So Paulo,
como veremos, se consolidava como sede administrativa da produo cafeeira paulista. O
fim do trfico e a libertao de escravos antes mesmo da abolio, geraram um afluxo
para a cidade do Rio, que em 1890 tinha cerca de meio milho de habitantes. Com o
advento da repblica, consolidou-se ainda mais seu crescimento, de tal forma que, na
virada do sculo retrasado, a cidade se mantinha a mais populosa do pas, com cerca de
600 mil habitantes, mais do que o dobro de So Paulo ou Salvador.
Na cidade de So Paulo, a expanso da produo cafeeira, associada ao surgimento de
uma indstria ainda incipiente, iriam ser determinantes para seu crescimento acelerado,
que a consolidaria como a maior cidade do pas j nas primeiras dcadas do sculo XX,
superando, medida em que a industrializao se consolidava, as limitaes de seu
papel de sede do controle da exportao agrcola. A diversificao dos investimentos
oriundos do capital cafeeiro9, intensificou atividades de carter essencialmente urbano.
Muitos fazendeiros comearam a transferir sua residncia para manses nas cidades. As
atividades de comrcio do caf, e a construo da estrada de ferro Santos-Jundia, em
1867, j haviam insuflado a economia urbana, com empresas de importao-exportao,
bancos, o comrcio para atender a uma populao urbana crescente, e as atividades da
construo civil e dos servios urbanos, como a implantao de vilas operrias, a

8 OLIVEIRA, Francisco de. Acumulao monopolista, Estado e urbanizao: a nova qualidade do conflito de
classes, in Contradies Urbanas e Movimentos sociais, So Paulo: CEDEC, 1977.
9Ver a respeito, SILVA, Sergio: Expanso cafeeira e origens da indstria no Brasil, So Paulo: Alpha-
mega, 1981.

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construo de reservatrios de gua, a instalao de iluminao urbana a gs, de linhas
de bonde, etc., sempre com a presena marcante de empresas inglesas.
Nesse perodo agro-exportador e de uma industrializao incipiente imperou, tanto no Rio
quanto em So Paulo, uma viso de que as cidades no podiam ser a expresso do
atraso nacional frente ao modernismo das grandes cidades europias, em especial em
um momento em que as exportaes de caf reforavam a participao do pas no
comrcio internacional. Sendo elas o centro comercial e poltico do pas, interessava que
cidades como Rio e So Paulo tivessem uma aparncia compatvel com a ambio
comercial da expanso cafeeira. Segundo Ribeiro e Cardoso (1981:81), por essa razo as
primeiras grandes intervenes urbanas visaram criar uma nova imagem da cidade, em
conformidade com os modelos estticos europeus. Nesse processo, ainda segundo os
mesmos autores, as elites buscavam afastar de suas vistas e das vistas do estrangeiro
o populacho inculto, desprovido de maneiras civilizadas, mestio. As reformas urbanas
criaram uma cidade para ingls ver.
Explicita-se ento o porqu das duas grandes cidades do pas nesses primeiros
momentos da urbanizao brasileira, j promoverem uma sistemtica segregao social:
simplesmente reproduzia-se na cidade a mesma diferenciao social resultante da
hegemonia das elites que se verificava nos latifndios. dessa poca que datam os
primeiros registros de cortios e at mesmo de ocupao dos morros com moradias
populares. Mesmo que no fosse ainda regida pelas dinmicas do capitalismo industrial, a
cidade j tinha por marca a diferenciao scio-espacial, pela qual a populao mais
pobre, via de regra, era excluda para as reas menos privilegiadas. Segundo Maricato
(1997:27), o Rio contava, em 1888, ano da abolio, com mais de 45 mil pessoas vivendo
em cortios, sendo a maioria escravos libertos. A insalubridade, as epidemias,
decorrentes da ausncia de infra-estrutura, como por exemplo o saneamento bsico, a
violncia, a alta densidade urbana, eram marcas de uma parte da cidade, e j mostravam
a tnica do que viria a ser a cidade brasileira do sculo XX.
Mas o que se destaca nesse processo so dois fatores que esto na base do
entendimento das dinmicas de segregao scio-espacial urbana: o conceito de
localizao e a participao do Estado, representando no Brasil os interesses das elites,
na formulao e implementao das polticas pblicas de urbanizao. Esses dois
aspectos merecem ser vistos com mais cuidado10.

Diferenciao urbana e produo social do espao

A cidade se caracteriza por ser um ambiente construdo, ou seja, seu espao produzido,
fruto do trabalho social. H anos existe um intenso debate acadmico sobre a
convenincia de se transferir ou no para o solo urbano a teoria da renda da terra, que
Marx utilizou para o contexto bem especfico e pouco comparvel ao solo urbano da
propriedade rural. Sem entrar nessa polmica, o que se pode dizer que o solo urbano
tem seu valor determinado por sua localizao. Esta se caracteriza pelo trabalho social
necessrio para tornar o solo edificvel (a infra-estrutura urbana), as prprias construes
que eventualmente nele existam, a facilidade de acess-lo (sua acessibilidade) e, enfim,

10Agradeo a colaborao do Prof. Dr. Nuno Fonseca, da FAUUSP, na estruturao dos pargrafos que
seguem. Ver a respeito: VILLAA, Flvio. Espao intra-urbano no Brasil, So Paulo: Nobel, 1998, e DEK,
Csaba. A busca das categorias da produo do espao, Tese de Livre-Docncia, FAUUSP,So Paulo, 2001.

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a demanda. Esse conjunto de fatores que distingue qualitativamente uma parcela do
solo, dando-lhe certo valor e diferenciando-o em relao aglomerao na qual se insere.
A localizao um fator de diferenciao espacial por motivos bvios: terrenos com uma
vista privilegiada, ou situados em locais de fcil acesso, ou muito bem protegidos, ou
prximos a rodovias ou ferrovias, tornam-se mais valiosos para interesses variados. So
mais agradveis para o uso habitacional, ou melhor situados para escoar a produo de
uma fbrica, ou para atrair mais consumidores para uma loja, e assim por diante. Nas
cidades brasileiras do incio do sculo passado, que acabamos de descrever, os bairros
centrais, que tinham boa infra-estrutura, concentravam mais gente, dispunham de linhas
de bonde, eram prximos das estaes de trem, eram os bairros privilegiados onde
acontecia a vida urbana e comercial nascente, e onde se instalavam os palacetes da elite,
embora as vezes bairros um pouco mais distantes, como a avenida Paulista, em So
Paulo, atraiam os poderosos justamente pela sua exclusividade.
Mas o que fica claro que a localizao ser tanto mais interessante quanto houver um
significativo trabalho social para produzi-la, ou seja, para torn-la atrativa dentro de uma
determinada aglomerao urbana. Assim, fica evidente, que a localizao urbana fruto
de um trabalho coletivo, e no pode ser individualizada: ela depender sempre da
aglomerao em que se situa, ou seja, do entorno urbano na qual est, e da interveno
do Estado para constru-la e equip-la de tal forma que ela ganhe interesse. Por isso,
como aponta Dek (2001), a interveno estatal um complemento necessrio, ainda
que antagnico, regulao pelo mercado11 do acesso ao solo urbano. Tal interveno
pode dar-se por meio de obras urbanizadoras convencionais, mas tambm ocorre por
meio de um conjunto de instrumentos tributrios e reguladores do uso e das formas de
ocupao do solo urbano. Ou seja, nessa dinmica muito fcil entender como a
influncia sobre a mquina pblica pode render benefcios significativos a quem conseguir
direcionar os investimentos do Estado segundo seus interesses de valorizao, como
veremos logo adiante. No Brasil, desde as primeiras ondas de crescimento das nossas
cidades, na virada do sculo XIX para o XX, todas as grandes intervenes urbanas
promovidas pelo Poder Pblico foram, salvo raras excees, destinadas a produzir
melhorias exclusivamente para os bairros das classes dominantes.
Evidentemente, nem todas as correntes tericas admitem tal interpretao sobre a
produo da diferenciao espacial e do valor fundirio urbano. Segundo o pensamento
liberal, que no urbanismo se evidenciou na chamada Escola de Chicago, ainda nas
primeiras dcadas do sculo passado, mas com um poder de influncia que perdura at
hoje, a cidade apenas refletiria, no mbito espacial, a lgica da mo invisvel e da auto-
regulao, frutos do laissez-faire econmico. Assim como supostamente ocorreria no
mbito econmico da regulao dos preos e do emprego, as cidades teriam a
capacidade de crescer espontaneamente, equilibrando-se naturalmente, pela lei da oferta
e da demanda, em um sistema no qual os mais privilegiados encontrariam seus espaos,
assim como os mais pobres acabariam achando o seu, com as diferenciaes naturais
de qualidade inerentes prpria lgica do capitalismo. Evidentemente, parece-nos que as
coisas no ocorreram, e ainda no ocorrem, exatamente assim. E nas nossas cidades, a
interveno estatal foi capaz de produzir recorrentemente a diferenciao espacial
desejada pelas elites, e a disputa pela apropriao dos importantes fundos pblicos
destinados urbanizao caracterizou e caracteriza at hoje a atuao das classes
dominantes no ramo imobilirio.

11 Ver Dek, Op. Cit.

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Assim, a implantao de infra-estrutura urbana no Brasil sempre se deu em reas
concentradas das nossas cidades, no por acaso os setores ocupados pelas classes
dominantes. Essa prtica da desigualdade na implantao de infra-estrutura, ou seja, do
trabalho social que produz o solo urbano, gerou e ainda gera diferenciaes claras
entre os setores da cidade, produzidas pela ao do Estado (ao contrrio do que defendia
a Escola de Chicago) e acentuando a valorizao daqueles beneficiados pelas obras, em
relao escassez do restante da cidade. Assim, a brutal diferena de preos que tal
fenmeno produz nunca esteve dissociada, evidentemente, dos interesses do capital
especulativo que sempre soube, no Brasil, fundir-se ao estatal e canalizar os
investimentos pblicos para locais de seu interesse, gerando altos nveis de
lucratividade12.

Os primeiros planos urbansticos

No incio do sculo passado, as dinmicas de urbanizao da cidade explicitavam, como

vimos, processos de valorizao fundiria e imobiliria que iriam constituir uma matriz de
excluso que perdura at hoje, sobrevivendo e fortalecendo-se em cada nova fase do
nosso desenvolvimento. Na jovem repblica ou no Brasil industrial, o acesso cidade
urbanizada s foi possvel, em suma, para aqueles que pudessem pagar por ela, ou que
tivessem um razovel poder de influncia dentro da mquina pblica. As relaes de
poder se estabeleciam no mbito urbano por um lado, em torno do privilgio dado s
elites no direcionamento dos recursos pblicos e na construo de bairros de elite, e do
outro pela excluso que atingia invariavelmente a populao urbana mais pobre, e
posteriormente o proletariado urbano. Entre esses dois extremos, uma classe-mdia
encontrava algum lugar, em diferentes momentos histricos, conforme fosse beneficiada
por uma ou outra poltica pblica, pelos resqucios de um ou outro ciclo de crescimento
econmico. Nesse processo, o Estado cumpriu sistematicamente um papel de controle
sobre a produo do espao urbano. Um "controle s avessas", pois se na Europa ele
visava alguma universalizao e democratizao no acesso cidade13, no Brasil ele se
deu ou para garantir a onipotncia das elites, e manter em nveis aceitveis os bairros de
classe mdia, deixando alis o mercado imobilirio bastante livre para atuar, ou para

12 Vale observar que, nesse sentido, a melhor forma de lutar contra a especulao imobiliria urbana seria
simplesmente, se a questo dos recursos no fosse to complexa, generalizar a oferta de infra-estrutura para
toda a cidade, quebrando dinmica de diferenciao espacial gerada pela concentrao do investimento
pblico em infra-estrutura urbana.
13 Os dois momentos mais significativos da produo habitacional de interesse social na Europa, entretanto,
no se deram por filantropia, mas para sustentar, respectivamente, o modelo de crescimento do capitalismo
industrial e o do Estado do Bem-Estar Social. As reformas higienizadoras do final do sculo XIX, em que se
destaca a ao do Baro de Haussmann em Paris (1850), visavam disciplinar a classe trabalhadora e dar-lhe
condies mnimas de subsistncia e reproduo em um sistema industrial nascente que havia produzido at
ento, por causa de seu vis liberal, um caos urbano que acabara por prejudicar a prpria produo. No ps-
guerra, as macias polticas habitacionais, amparadas pela ideologia urbanista modernista, visavam contribuir
com os esforos de criar, na Europa que se reconstrua, um mercado consumidor altura da expanso do
fordismo-taylorismo, capitaneada pelos EUA. Assim, a necessria melhoria do poder de consumo da classe
trabalhadora exigia que se inclusse, no clculo do custo de sua reproduo, a moradia. importante observar
que em cada um desses momentos, esses padres urbansticos foram importados em um contexto nacional
absolutamente diverso, no que Schwarz chamou de idias fora do lugar (referindo-se ao primeiro momento).
Na virada do sculo XIX, as reformas higienizadoras usadas para disciplinar uma classe operria nascente na
Europa, foram implementadas aqui, como se ver no prximo pargrafo, em uma sociedade que sequer era
industrial. No ps-guerra, o urbanista modernista aqui no Brasil no podia ser base para um aumento do
poder de consumo da classe trabalhadora, como ocorrera na Europa, pois os baixos salrios, como veremos
logo adiante no texto, eram condio para nossa industrializao.

7
"resolver" as demandas populares quando absolutamente necessrio, na base de
relaes populistas e clientelistas, e no que Schwarz chamou das "relaes de favor"14.
Como exemplo das reformas urbanas para ingls ver, no Rio de Janeiro dos primeiros
anos do sculo passado, o presidente Rodrigues Alves deu ao ento prefeito do Distrito
Federal, Francisco Pereira Passos, poderes absolutos (e inconstitucionais) para promover
uma profunda reforma urbana, destinada a sanar as epidemias crescentes e recuperar a
cidade, vista como um rgo doente (Maricato, 1996). Para atrair o capital estrangeiro
para o pas, era necessrio sanear a cidade: novas avenidas foram abertas
notadamente a Avenida central, hoje Rio Branco , o porto foi modernizado, e novos e
modernos edifcios foram construdos, substituindo casares e prdios antigos. Nesse
processo, e nas demais intervenes de urbanizao no Rio do incio do sculo passado,
em que morros foram desmontados, aterros criados, e a natureza bastante modificada
para a construo da capital, no havia sequer possibilidade de contestao por parte da
populao atingida, e os propsitos de uma higienizao social estavam muito pouco
escondidos. A populao pobre foi sistematicamente expulsa dos cortios e dos morros
centrais, deslocando-se invariavelmente para locais distantes menos valorizados ou
mesmo para outros morros. Tais planos urbansticos, que ficaram conhecidos como de
Melhoramentos e Embelezamento, repetiram tambm em So Paulo essa mesma lgica,
assim como em muitas outras cidades brasileiras, como Curitiba, Porto Alegre, Santos,
Manaus, Belm. Amparadas na preocupao de higienizao dos bairros mais pobres,
onde se verificava uma relao direta entre insalubridade e doenas como a febre
amarela, entre outras, as intervenes da poca aproveitavam tal justificativa para pouco
a pouco promover a expulso da populao mais pobre das reas centrais e renovar
esses bairros com novos padres de ocupao. Como coloca Paulo Cezar de Barros,
higienizar e modernizar a cidade significavam sobretudo, eliminar os lugares infectos e
srdidos, o desmazelo, a imundcie e as residncias coletivas (cortios e cabeas de
porco) em que habitava a maioria da populao. 15
Sempre baseando-se inicialmente no propsito pouco questionvel do controle sanitrio,
esses planos marcaram tambm o incio de uma outra prtica que, se por um lado
instituiria padres mais modernos de controle do processo de urbanizao, por outro lado
iria ajudar, ao longo do sculo XX, na diferenciao de localizaes urbanas privilegiadas:
a implantao de uma complexa legislao urbanstica, que estabelecia normas
extremamente rgidas para a construo de edifcios e para as possibilidades de uso e
ocupao do solo. Com isso, saia privilegiado o mercado imobilirio, capaz de respeitar
tais regras ou de dobr-las graas sua proximidade com o Poder Pblico e seu poder
financeiro, e prejudicava-se definitivamente a populao mais pobre, incapaz de
responder s duras exigncias legais. Para construir, seria necessrio ter a
documentao da posse da terra, dominar o aparato tcnico-jurdico do desenho e da
aprovao de plantas, e respeitar as diretrizes legais sanitrias e de ocupao e uso do
solo, que muitas vezes impunham regras que s podiam ser aplicadas nos terrenos mais
caros.
Os Cdigo de Posturas de So Paulo e do Rio, ainda no final do sculo XIX, j proibiam
por exemplo os cortios nas reas urbanas centrais, e determinavam recuos para as
construes que s podiam ser aplicados em lotes de grande rea, restringindo assim por
meio da lei a ocorrncia de terrenos pequenos e mais baratos. A casa unifamiliar, de

14 Ver SCHWARZ, Roberto, As idias fora do lugar, 1974.

15BARROS, Paulo Cezar Onde nasceu a cidade do Rio de Janeiro ? (um pouco da histria do Morro do
Castelo), in Revista geo-paisagem (on line), Vol. 1, no. 2, Julho/dezembro de 2002, ISSN N 1677 650 X

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grande porte, centrada no lote, era a casa padro das regulamentaes urbansticas,
acrescentando-se posteriormente o edifcio vertical, tambm de mais alto padro social.
Segundo Rolnik, comentando as primeiras regras aplicadas em So Paulo, a essas leis,
definindo a especificidade do modo de construir nos bairros de elite, corresponde uma
caracterstica absolutamente marcante na construo da legalidade urbana na cidade de
So Paulo: a lei como garantia de perenidade do espao das elites16. Embora at 1930 a
proviso habitacional social ainda se desse, como veremos, por iniciativa do setor
privado, Nabil Bonduki aponta que, das medidas urbansticas contra as duas epidemias
de 1893 surgiram trs frentes de combate legislao, planos de saneamento bsico e
estratgia de controle sanitrio , que so a origem da interveno estatal no controle da
produo do espao urbano e da habitao(Bonduki, 1998:33)17.

Industrializao e urbanizao

Mas com a intensificao da industrializao que o conceito de diferenciao espacial

pela localizao e a importncia da interveno estatal ganham toda sua dimenso. O
capitalismo industrial, ao exacerbar a diviso social do trabalho e a luta de classes,
acentuou a diviso social do espao: era quase natural que as classes dominantes
continuassem a apropriar-se dos setores urbanos mais valorizados, justamente por sua
localizao privilegiada, por sua acessibilidade, e pela infra-estrutura disponvel, deixando
os bairros menos privilegiados para as classes mais baixas. Como se sabe, a
industrializao um fenmeno essencialmente urbano. Ou seja, a diferena agora era
que a cidade tornava-se o locus do prprio sistema de produo, e no mais o campo.
Por isso, aumentava consideravelmente a populao urbana de baixa renda, pela
necessria presena do operariado urbano, e a segregao espacial-urbana tornava-se
mais visvel. As leis funcionariam mais do que nunca para demarcar os lugares de cada
um, e as classes dominantes intensificariam ainda mais sua presena na mquina do
Estado para garantir os novos espaos de alta valorizao em que se implantavam18.
A primeira fase de nossa industrializao, que como visto se inicia nas ltimas dcadas
do sculo XIX em um processo concomitante s atividades da economia cafeeira agro-
exportadora, fez com que, j em 1920, So Paulo superasse com folga a produo
industrial de todos os demais estados brasileiros. Por isso, a cidade tambm era a que
mais se urbanizava. Embora fosse ainda uma industrializao incipiente, at mesmo em
funo das disputas entre os interesses ingleses de escoamento da sua indstria, as
resistncias dos grandes produtores cafeeiros e dos coronis mais arcaicos, face ao
empreendedorismo da moderna burguesia industrial nascente, ela j era suficiente para
que a cidade, alm do local das atividades administrativas e comerciais oriundas da
atividade cafeeira, se tornasse tambm sede da produo industrial.
Como j dito, ao contingente de trabalhadores do setor de comrcio e servios, comeava
a somar-se de forma significativa, sempre com a ajuda dos escravos libertos e dos
imigrantes europeus, o proletariado urbano. Nabil Bonduki ressalta que, j no segundo
quinqunio da dcada de 1880, a cidade de So Paulo passa a atrair, pela sua prpria

16ROLNIK, Raquel. Para alm da lei: legislao urbanstica e cidadania, in SOUZA, Maria Adlia A. (et
outros, Orgs.). Metrpoles e Globalizao , So Paulo: CEDESP, 1999.
17 BONDUKI, Nabil. Orgens da habitao social no Brasil, So Paulo: Estao Liberdade/Fapesp, 1998.
18Ver a respeito VILLAA, Flvio, Espao intra-urbano no Brasil, So Paulo: Nobel, 2000, obra na qual o
autor analisa o processo de urbanizao capitaneado pelas classes dominantes em vrias capitais brasileiras.

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potencialidade econmica, imigrantes que vinham inicialmente para as lavouras do caf19.
Segundo o autor, em 1895, quase 40% dos 104 mil imigrantes que passaram pela
Hospedaria dos Imigrantes (esta estrategicamente colocada na periferia de ento, no
bairro proletrio do Brs, para deixar bem claro o lugar na cidade que lhes era
destinado20) ficaram na cidade. A diferenciao espacial, que antes marcava apenas o
centro como a rea privilegiada de assentamento de uma elite dourada voltada ao
comrcio cafeeiro, com nenhuma importncia para os ainda raros, distantes e pouco
populosos bairros pobres de periferia, agora comeava a ocorrer nos moldes de uma
tpica cidade industrial como aquelas que Engels j havia descrito na Inglaterra
industrial do sculo XIX gerando bairros proletrios com pssimas condies de
habitabilidade.
O Brs e a Lapa eram os bairros operrios, tanto pela proximidade da estrada de ferro
inglesa, que tornava interessante a implantao das fbricas, quanto por serem as
vrzeas dos rios Tamanduatey e Tiet, com forte ocorrncia de alagamento, e portanto
pouco interessantes ao assentamento habitacional das elites. Estas concentravam-se nos
bairros nobres, para os quais a interveno estatal no foi tmida: a construo do
Viaduto do Ch, que ligava o centro velho cidade nova e a abertura da Avenida
Paulista, ainda na ltima dcada do sculo XIX, e a implantao de infra-estrutura bsica
no bairro de Higienpolis, nas encostas arborizadas e agradveis do espigo da cidade.
Segundo Bonduki, entre 1886 e 1900 que se d o primeiro momento crtico de falta de
habitao na cidade de So Paulo. Vale notar que tal dinmica, embora seja exemplar na
cidade de So Paulo, se reproduzia, em escala menor, nas cidades do interior do Estado
onde se instalavam as primeiras indstrias ligadas ao caf (em geral indstrias txteis,
como no Vale do Paraiba), e tambm nas demais capitais do pas21.
At os anos 30, a proviso habitacional para as classes populares foi garantida pela
iniciativa privada, seja atravs das vilas operrias de empresas em especial no caso de
indstrias que se estabeleciam no interior do Estado de So Paulo, em locais isolados
seja atravs da moradia de aluguel, que se limitava em sua maior parte construo de
cortios ou de vilas de baixo padro. As vilas, uma forma de produo estimulada pelo
poder pblico com incentivos fiscais por ser uma soluo de disciplinamento e
higienizao, eram em So Paulo e no Rio um empreendimento interessante para
investidores imobilirios que iam desde comerciantes mais abonados at grandes
fortunas do caf (Bonduki, 1996:46). Entretanto, s conseguiam ter acesso a essas
moradias os operrios qualificados, funcionrios pblicos, comerciantes, enfim,
segmentos da baixa classe mdia, e no a populao mais pobre. Para esta, restavam os
cortios, investimento tambm muito interessante para os proprietrios, pelo baixo custo
de sua construo, e que apesar de serem combatidos em nome da sade pblica, se
proliferaram de forma significativa, mostrando que a demanda por solues de habitao
de baixa renda comeava a ser considervel. Quando os cortios se tornavam obstculos
para as iniciativas de renovao urbana conduzidas para reas mais nobres da cidade,
eram demolidos e a massa sobrante obrigada a se deslocar para as reas menos
valorizadas pelo mercado (Villaa,1986).

19 BONDUKI, Op. Cit..

20Ver a respeito, DRUMMOND, Andr S. M. Lugares sem uso e usos sem lugar. Trabalho Final de
Graduao, FAUUSP, 2002.
21 Ver VILLAA, Op. Cit.

10
O urbano e a moradia no perodo populista

A era Vargas, a partir de 1930, instituiu no pais um novo clima poltico, e a emergncia na
Europa do Estado do Bem-Estar Social d mpeto tentativa, no Brasil, de construo de
uma nao com um Estado forte e um mercado de consumo interno mais significativo. O
Estado passou ento a intervir diretamente na promoo da industrializao, atravs de
subsdios indstria de bens de capital, do ao, do petrleo, construo de rodovias,
etc. A burguesia agro-exportadora perdia sua hegemonia, para dar lugar a um Estado
populista que, entretanto, pouparia seus interesses, evitando uma reforma agrria e
mantendo intacta a base fundiria do pas. Ermnia Maricato resume com preciso as
caractersticas do perodo:
O Estado mantm uma postura ambgua entre os interesses da burguesia agrria e
os da burguesia industrial. ... A essncia do populismo consistir em reconhecer a
questo social, mas dando a ela um tratamento paternalista e simblico, que nega a
auto-organizao dos trabalhadores. A oposio e as lideranas operrias so
esmagadas, mas a massa trabalhadora seria submetida a intensa propaganda do
governo e das benesses que este lhe concede: instituio da Previdncia,
promulgao da CLT, fixao do salrio mnimo (Maricato, 1997:35).
Assim, esse perodo presenciou pela primeira vez os efeitos de uma crescente migrao
rural-urbana, de uma importante massa vinda do Nordeste para o Sul em busca dos
sonhados empregos industriais. Embora esse processo fosse realmente intensificar-se
somente algumas dcadas depois, nos anos 50/60, o fato que tal dinmica elevou o
problema da proviso habitacional para a massa operria a patamares em que o mercado
no tinha mais condies de ou sobretudo interesse em enfrentar. Por isso, no mbito
da proviso habitacional, a lgica populista se repetiria: o perodo Vargas ficou marcado
por introduzir pela primeira vez polticas habitacionais pblicas, reconhecendo (ou
cedendo s presses para reconhecer) que o mercado privado no tinha como atender
demanda por moradia e anunciando que o Estado assumiria tal funo. Mas, como era
caracterstico do populismo, retirou-se do mercado privado a responsabilidade pela
questo habitacional, sem que houvesse, entretanto, uma poltica pblica de flego, que
realmente respondesse demanda que se criava. Como mostra Maricato, os Institutos de
Aposentadorias e Penses, criados na dcada de 30 e at hoje uma referncia na histria
da habitao social no Brasil22, entre 1937 e 1964, iriam produzir apenas 140 mil moradias
em grande parte destinadas ao aluguel, o que, segunda a autora, mostraria muita
publicidade para uma resposta modesta dos programas pblicos de habitao.
A Lei do Inquilinato de Vargas, que congelaria os aluguis em 1942, apenas intensificou a
segregao urbana dos pobres nos loteamentos de periferia, pois estimulou a propriedade
privada do imvel urbano, no lugar do aluguel, restringindo ainda mais o acesso
habitao (Bonduki, 1998). Com a oferta de moradia de aluguel declinando, e sem que o
Estado suprisse a conseqente demanda por habitaes, restava populao pobre uma
soluo que, na prtica, liberava tanto o Estado quanto o mercado da responsabilidade
pela questo da moradia: a ocupao pura e simples das terras, ou o loteamento das
periferias, estimulado pela chegada do transporte pblico sobre rodas, que garantia o
necessrio acesso, mesmo que precrio, aos loteamentos mais distantes, que sequer
recebiam a infra-estrutura urbana necessria (Maricato, 1997:36). Estava comeando a
delinear-se o que seria a matriz do crescimento urbano no Brasil a partir de ento.

22 Ver BONDUKI, Op. Cit.

11
A urbanizao com baixos salrios
A mudana para um novo paradigma econmico, o da abertura ao capital internacional
promovida nos anos 50 por Juscelino Kubitschek, que alguns grandes intrpretes da
formao da nao consideram como o momento de negao definitiva da possibilidade
de construo de uma economia capitalista minimamente autnoma e distributiva23, iria
exacerbar de vez a situao de extrema desigualdade no acesso terra urbana. A partir
desse momento, graas ao fenomenal impulso promovido pela chegada das
multinacionais, a industrializao brasileira sofreu uma inflexo significativa, garantindo o
milagre econmico e a ascenso do pas, em pouco mais de uma dcada, condio de
oitava economia do mundo. Mas esse modelo de intenso crescimento sofria de um duplo
problema: por um lado, estabelecia um padro congnito de atraso tecnolgico, pois as
indstrias traziam para c tecnologias j obsoletas em seus pases de origem, e por outro
lado estava condicionado a um padro de alta concentrao da renda, j que se baseava
na manuteno de uma mo-de-obra de baixo custo, necessariamente sub-assalariada.
Vale notar que a entrada do capital estrangeiro no pas a partir do Plano de Metas, a que
Francisco de Oliveira chamou de a fraude e traio mais notvel vontade popular de
que se tem notcia no Brasil moderno24 (Oliveira, 1977:73), deu-se em um contexto muito
especfico do desenvolvimento do capitalismo internacional caracterizado pelo interesse
das empresas multinacionais, nas palavras de Plnio Sampaio Jr., em aproveitar as
oportunidades de investimento geradas pelo processo de substituio de importaes
mediante o deslocamento de unidades produtivas (2000:37). Essas oportunidades de
investimento que apareciam em uma economia perifrica em fase de industrializao
(alis, em vrios paises subdesenvolvidos, e no s no Brasil) significavam um cenrio
perfeito para a economia capitalista em plena expanso. De fato, aps a crise de 29, as
polticas keynesianas norte-americanas de maior intervencionismo estatal, com o New
Deal do presidente Roosvelt, e j no ps-guerra as polticas de implantao do Estado do
Bem-Estar Social na Europa, representavam uma resposta ao liberalismo econmico, e
uma tentativa de regular, pela mediao do Estado, os interesses do Capital e do
Trabalho, no por razes filantrpicas ou humanitrias, mas porque se percebia que era
necessrio manter um padro mnimo de poder aquisitivo da classe operria para que
pudesse ocorrer a expanso do mercado de consumo, imprescindvel para a prpria
sobrevida do sistema25. Nesse perodo, instituram-se nos EUA e na Europa, no s todas
as leis trabalhistas e a garantia de servios universais de educao e sade, mas tambm

23 Autores como Caio Prado Jr. ou Florestan Fernandes enxergam na poltica de industrializao pela
abertura s multinacionais estrangeiras, iniciada nos anos 50, o momento de definitiva renncia
possibilidade de construo da nao, e da associao definitiva entre as burguesias nacionais e os
interesses expansionistas do capitalismo internacional, dando origem ao que Fernandes denominou da
contra-revoluo brasileira. Ver a respeito SAMPAIO Jr, Plnio. Entre a Nao e a Barbrie, Petrpolis:
Voes, 2000.
24Escrito em 1977, o texto de Oliveira no podia prever a escalada de fraudes que este pobre pas iria ainda
presenciar, nas frustradas Diretas J, na ascenso do caador de marajs, na adeso irrestrita aos ditames
neoliberais do Consenso de Washignton, etc.
25Ford j havia explicitado essa percepo, ao acreditar na fora das corporaes capitalistas para manter um
nvel de consumo suficiente para a regulao do sistema quando, s vsperas do crash de 29, ele aumentou
o salrio de seus funcionrios, acreditando que isso poderia aquecer o consumo e evitar a crise. Ainda no
mesmo sentido, vale lembrar que, no mpeto de constituir um mercado de consumo suficiente para o
capitalismo que se fortalecia no ps-guerra, os EUA simplesmente financiaram, com os planos Marshall e Mac
Arthur, a reconstruo da Europa e do Japo, nos moldes que lhes interessava.

12
polticas habitacionais de peso, que incorporaram a moradia aos custos bsicos de
subsistncia da classe trabalhadora26.
Entretanto, no s o Estado do Bem-Estar Social custava caro, como ele limitava
sobremaneira a possibilidade de realizao da mais-valia, ao aumentar significativamente
os custos de reproduo da classe trabalhadora e diminuir as taxas de lucratividade.
Nesse sentido, os pases subdesenvolvidos, como o Brasil, em fase de expanso
industrial, representavam uma fantstica oportunidade de investimentos, em funo do
inesgotvel exrcito industrial de reserva que representava a populao agrria pobre do
nordeste, disponvel para migrar paras as cidades industriais em busca de emprego,
mesmo que por salrios baixssimos. A associao do interesse industrializante das
burguesias mais modernas no Brasil, e dos interesses de expanso do capitalismo
internacional provocaria o que Florestan Fernandes indicou como a renncia das
burguesias nacionais em fortalecer a revoluo burguesa e a implantao de um sistema
capitalista endgeno focado na consolidao de um mercado interno. Optando por aliar-
se aos interesses expansionistas do capitalismo internacional, mesmo que s custas do
reforo de seu carter anti-social, antinacional e antidemocrtico (Sampaio Jr.,
2000:418), as burguesias nacionais escolhiam um caminho que garantiria uma rpida
industrializao, preservando seu poder de barganha no sistema capitalista mundial e
reforando sua absoluta e intolerante dominao interna.
Assim, com a vinda das indstrias multinacionais para o pas, estabelece-se um padro
de crescimento em que os baixos salrios no eram apenas uma conseqncia da
injustia inerente aos sistema capitalista, mas a prpria condio para nossa
industrializao, no que alguns autores chamaram de industrializao com baixos
salrios. O mercado interno que se formava era apenas residual, o foco da atuao das
multinacionais aqui instaladas sendo antes de tudo a exportao. Como o interesse
destas era o de explorar a mo-de-obra barata, e o da elite brasileira, o de perpetuar sua
hegemonia interna, utilizando-se para isso do seu controle sobre o prprio Estado, passa
a ser lgico o fato deste ltimo no criar exigncias que aumentassem o custo de
reproduo da fora de trabalho, entre elas a de instalao de infra-estrutura urbana e de
moradia. Com a intensificao da migrao rural-urbana em patamares nunca antes
vistos, j que alm de tudo a ausncia de uma reforma agrria tornara a sobrevida dos
pequenos agricultores impossvel, estourava a demanda habitacional, e cresciam de
forma inexorvel os bairros perifricos de baixa-renda, literalmente abandonados pelo
Estado. Se em 1940 a populao urbana no Brasil era de apenas 26,34% do total, em
1980 ela j era de 68,86%, para chegar em 81,20% no ano 2000. Em dez anos, de 1970 a
1980, as cidades com mais de um milho de habitantes dobraram, passando de cinco
para dez27. industrializao com baixos salrios se acoplava, nos termos da urbanista
Ermnia Maricato, uma urbanizao com baixos salrios.
Ou seja, ao contrrio do que ocorreu na formao dos Estados do Bem-Estar Social nos
pases centrais, o processo de concentrao populacional nos grandes centros industriais
brasileiros no foi acompanhado por uma ao do Estado que garantisse condies
mnimas de infra-estrutura urbana e qualidade de vida, pois isso resultaria, em ltima
instncia, na elevao do custo de reproduo da classe trabalhadora, o que no

26Esse processo ocorre paulatinamente, e inicialmente nos EUA, com o New Deal, ainda nos anos 30. A
segunda guerra retardaria a implantao do modelo keynesiano na Europa, mas no ps-guerra ficaram
famosas as macias polticas de proviso habitacional europias como, por exemplo, a dos grands
ensembles na Frana , ancoradas alis nas idias de industrializao da construo do movimento
modernista.
27 Ermnia Maricato, Metropole na periferia do capitalismo, Hucitec, So Paulo, 1996

13
interessava s classes dominantes industriais. Francisco de Oliveira, em recente
trabalho28, lembra como o incentivo auto-construo (atravs da pouca presena do
Estado, que deixou a cidade perifrica crescer sem controle algum) foi uma frmula capaz
de assegurar uma morada mnima para a classe trabalhadora a preos baixssimos, sem
elevar o custo da mo-de-obra.
O exemplo de So Miguel Paulista, na cidade de So Paulo, sintomtico desse
processo, embora tenha se dado ainda antes da abertura da economia na dcada de 50,
como em uma pr-estria do que se tornaria um padro: na dcada de 30, dois
importantes industriais brasileiros29 firmaram uma joint-venture com um industrial norte-
americano, para re-montar no Brasil uma fbrica petroqumica de fios rayon, j obsoletos
nos EUA, onde se dominava a tecnologia subseqente, do nylon. A tal fbrica,
reconstruda em So Miguel Paulista, ento um bairro ainda semi-rural da periferia
paulistana mais distante, tornou-se instantaneamente a mais moderna indstria
petroqumica do pas, com o nome de Nitroqumica. Em dois anos, a populao do bairro
quadruplicou, sem o menor acompanhamento do Estado. As favelas que surgiram na
poca, h sessenta anos atrs, at hoje caracterizam o bairro.
Tal situao de abandono da populao trabalhadora mais pobre nas franjas perifricas
das grandes cidades s iria desencadear alguma reao quando estivesse ameaada a
prpria coeso social. No regime militar, face tal cenrio, o Estado passaria a promover
deliberadamente solues habitacionais de baixo custo nas periferias. Como argumentou
a ento deputada Sandra Cavalcanti em carta ao presidente Castello Branco,
...achamos que a revoluo vai necessitar agir vigorosamente junto s massas.
Elas esto rfs e magoadas, de modo que ns vamos ter que nos esforar para
devolver a elas uma certa alegria. Penso que as solues de moradia, pelo menos
nos grandes centros, atuar de forma amenizadora... (apud Villaa, 1986).
Assim, o perodo ps-64 inaugurou uma nova fase de interveno estatal na habitao,
criando o Banco Nacional de Habitao BNH, que atuava como o banco central do
Sistema Financeiro de Habitao, que por sua vez geria a poupana compulsria do
FGTS (8% dos salrios do mercado formal) e a do SBPE, esta uma poupana voluntria,
ambas destinadas ao financiamento habitacional. Em funo disso, foi no regime militar,
paradoxalmente, que mais se produziu habitaes populares no Brasil, cerca de quatro
milhes de unidades30.
Porm, o modelo do SFH/BNH, mais do que promover polticas pblicas de
universalizao do direito habitao, tinha como objetivo central a acumulao privada
de setores da economia envolvidos com a produo habitacional, como as grandes
empreiteiras, no bojo dos esforos para alavancar o chamado milagre brasileiro. O uso
dessa significativa poupana para o financiamento habitacional, saneamento e infra-
estrutura urbana proporcionou mudanas importantes nas nossas cidades, porm
proporcionalmente muito mais significativas nas faixas de populao de renda mdia ou
alta: os centros verticalizaram-se, gerando a valorizao especulativa da terra urbana, a
produo imobiliria para a classe mdia foi dinamizada, grandes empresas de obras
pblicas de infra-estrutura foram beneficiadas. No campo especfico da habitao social, a
formatao institucional do SFH/BNH acabou por favorecer somente a construo de

28 Oliveira, Francisco de; O Ornitorrinco, So Paulo: Boitempo Editorial, 2003.

29 Horcio Lafer e Jos Ermrio de Morais.
30Agradeo urbanista Luciana Royer, que escreveu comigo o artigo que deu origem aos pargrafos sobre o
perodo militar, para o jornal Correio da Cidadania (SP).

14
unidades habitacionais sem o necessrio conjunto de equipamentos e melhorias urbanas.
Com o discurso populista do acesso casa prpria, o nmero de unidades produzidas
e no a qualidade de vida que propiciavam era o nico ndice de eficincia do modelo.
Isso gerou grandes conjuntos-domritrios, distantes das reas centrais e da oferta de
emprego, geralmente mal servidos pelo transporte pblico e sem quase nenhuma infra-
estrutura nem servios urbanos. Alm disso, os financiamentos do sistema nunca
conseguiram beneficiar a populao realmente pobre, com renda abaixo de 5 salrios-
mnimos, e a distribuio das habitaes tomou-se um instrumento do clientelismo,
favorecendo a generalizao da inadimplncia no setor habitacional de interesse social
Por outro lado, a submisso da terra urbana ao capital imobilirio fazia com que enquanto
as periferias das grandes cidades expandiam seus limites e abrigavam o enorme
contingente populacional de imigrantes, o mercado formal se restringia a uma parcela da
cidade e deixava em seu interior grande quantidade de terrenos vazios. Kowarick e
Campanrio31 mostram que em 1976, a terra retida para fins especulativos no municpio
de So Paulo atingia 43% da rea disponvel para edificao. Somente em 1980 as reas
perifricas da cidade aumentaram em 480 km, permanecendo desprovidas dos servios
urbanos essenciais reproduo da fora de trabalho. Nos dias atuais, uma pesquisa
recente do Centro de Estudos da Metrpole, do CEBRAP, mostrou que a periferia
paulistana ainda cresce por ano seis vezes mais do que a rea central.
Ou seja, ao lado dos grandes conjuntos, a soluo da ocupao pura e simples de glebas
vazias e os loteamentos clandestinos continuava e continua at hoje a responder
maior parte da demanda habitacional dos excludos do sistema. Com o tempo e o
esgotamento dessas terras, restou populao mais pobre ocupar as nicas reas onde
estariam salvo da ao do mercado: as reas de proteo ambiental, como as beiras de
crregos, os mananciais e as encostas. Em So Paulo, por exemplo, cerca de 1,2 milho
de pessoas vivem hoje nos mananciais das represas Billings e Guarapiranga.

Os movimentos populares de luta pela moradia, a constituio de 88 e o Estatuto da

Cidade32

Face ao inquietante quadro exposto at aqui, fcil entender que as desigualdades

decorrentes dos processos de industrializao e de urbanizao acabaram gerando
insatisfaes sociais significativas, que j haviam sido premeditadas por Sandra
Cavalcanti. J em 1963, o Seminrio Nacional de Habitao e Reforma Urbana tentou
refletir parmetros para balizar o crescimento das cidades que comeava a se delinear. A
ditadura militar desmontou a mobilizao da sociedade civil em torno das grandes
reformas sociais, inclusive a urbana, substituindo-a por um planejamento urbano
centralizador e tecnocrtico.
Nos anos 70, os excludos do milagre brasileiro comeam a mobilizar-se novamente em
torno da questo urbana, reivindicando a regularizao dos loteamentos clandestinos, a
construo de equipamentos de educao e sade, a implantao de infra-estrutura nas

31KOWARICK, Lcio & CAMPANRIO, Milton; So Paulo, Metrpole do subdesenvolvimento industrializado:

conseqncias sociais do crescimento e da crise econmica, CEDEC, 1984 citado in SANTOS, M.,
Metrpole corporativa fragmentada: o caso de So Paulo, So Paulo: Nobel / Secretaria de Estado da
Cultura, 1990.
32 O texto dos pargrafos que seguem foi originalmente publicado, com modificaes, no artigo Alcances e
limitaes dos Instrumentos Urbansticos na construo de cidades democrticas e socialmente justas,
preparado para a V Conferncia das Cidades - Cmara Federal, 02 de dezembro de 2003.

15
favelas, etc. Uma primeira vitria ocorreria em 1979, com a aprovao da Lei 6766,
regulando o parcelamento do solo e criminalizando o loteador irregular. Na Constituinte de
1988, 130.000 eleitores subscrevem a Emenda Constitucional de Iniciativa Popular pela
Reforma Urbana, e com isso conseguiram inserir na Constituio os artigos 182 e 183,
que estabeleciam alguns instrumentos para o controle pblico da produo do espao
urbano e introduziam o princpio da chamada funo social da propriedade urbana:
imveis situados na chamada cidade formal geralmente se beneficiam de infra-estrutura
urbana (esgoto, gua, luz, asfalto, etc.) custeada pelo poder pblico e, portanto, por toda
a sociedade; mant-los vazios, a prtica recorrente dos especuladores, representa um
alto custo social, assim exercer a funo social da propriedade no nada alm de dar-
lhes uso. Porm, a regulamentao desses artigos s viria a ocorrer 11 anos depois, com
a aprovao definitiva do captulo da reforma urbana da nossa constituio, em uma
tramitao que contou com a presso constante do Frum Nacional de Reforma Urbana,
e que culminou com a aprovao da Lei 10.257, o Estatuto da Cidade, em julho de 2001.
A idia de instrumentos urbansticos capazes de dar ao Poder Pblico um maior controle
sobre as dinmicas urbanas originou-se no esforo de construo do Estado do Bem-
Estar Social na Europa, onde o Estado tinha, como j comentamos, um forte papel
regulador. A idia era a de que cabia ao Poder Pblico uma forte ingerncia na
regulamentao e no controle do desenvolvimento urbano, para garantir uma mnima
variedade social na produo urbana, buscando prover habitao de interesse social
integrada malha urbana, para proteger antigos moradores mais pobres dos processos
decorrentes da valorizao imobiliria, que os expulsam e substituem por moradores de
maior renda (a chamada gentrificao), para permitir a preservao dos espaos pblicos
como espaos de uso democrtico, protegendo-os da ao invasiva da iniciativa privada,
e para promover usos habitacionais sociais no mercado imobilirio privado atravs de
aes de induo e incentivo. Vale notar que essa tradio no conseguiu impedir, nem
naqueles pases, processos marcantes de excluso social e de gentrificao,
capitaneados pelas foras do mercado. Mas inegvel que, apesar disso, h na Europa e
at mesmo nos EUA uma cultura poltica de respeito ao papel importante do Estado no
controle urbano.
Para dar ao Estado a capacidade de exercer tal funo, uma variedade de instrumentos
jurdicos e financeiros foram criados. Por um lado, deu-se ao Estado um poder regulador
significativo sobre o uso e a ocupao do solo, estabelecendo-se restries de uso,
parmetros de adensamento, limites verticalizao, taxas de ocupao, punies
efetivas para o descumprimento das leis urbansticas, etc. Por outro lado, criou-se uma
estrutura financeira evidentemente apoiada na incomparvel disponibilidade de recursos
que aqueles pases dispunham e dispem e uma gama de isenes para incentivar,
atravs de linhas de crdito e renncias tributrias especficas, determinadas aes dos
agentes privados, como por exemplo a recuperao e manuteno de edifcios antigos
nas reas centrais, sua reconverso para locao social privada, ou ainda a fixao da
populao mais pobre em seus locais de residncia, graas a auxlios financeiros diretos.
Pois bem, nessa mesma lgica que, no Brasil, os defensores da Reforma Urbana se
mobilizaram para garantir a aprovao, na Constituio e posteriormente no Estatuto da
Cidade, de instrumentos que permitissem dar s prefeituras um instrumental para exercer
algum controle sobre as dinmicas de produo da cidade. Esse o princpio, em suma,
dos chamados instrumentos urbansticos apresentados no Estatuto da Cidade.
Note-se, entretanto, a profunda diferena estrutural entre as realidades dos pases
industrializados e a brasileira. Enquanto l os instrumentos urbansticos surgem no ps-
guerra, concomitantemente estruturao do Estado do bem-estar social, no Brasil os

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instrumentos urbansticos aparecem como uma tentativa de reao face a um modelo de
sociedade e de cidade estruturalmente organizadas de forma propositalmente desigual, o
que muda completamente seu potencial e seu possvel alcance. Aqui, trata-se de reverter
a posteriori um processo histrico-estrutural de segregao espacial, o que significaria,
em essncia, dar ao Estado a capacidade de enfrentar os privilgios urbanos adquiridos
pelas classes dominantes ao longo de sua hegemnica atuao histrica de 500 anos.
No se trata, pois, de tarefa simples. E desde j percebe-se que tais instrumentos s
podero ter alguma eficcia se houver, ao mesmo tempo em que so criados, uma
vontade poltica muito determinada no sentido de promover a reverso do quadro de
desigualdade urbana em que vivemos, enfrentando portanto os poderosos interesses que
hegemonizam hoje a produo do espao urbano. Sem essa vontade poltica, que implica
em polticas de governo claramente dispostas a enfrentar os privilgios das classes
dominantes, os instrumentos urbansticos podem servir apenas como uma maquiagem
demaggica, sem muito poder para mudar o quadro urbano brasileiro. Vale notar que a
briga longa, e at agora, tem sido difcil.

O atual contexto da globalizao e sua influncia nas cidades

importante observar que a instituio de instrumentos urbansticos que dem maior

poder de controle para o Estado esto na contramo da tendncia neoliberal de absoluta
minimizao do papel do Estado, que se institucionalizou no Brasil a partir da dcada de
90, no bojo das reformas preconizadas e seguidas risca pelo governo FHC pelo
chamado Consenso de Washington33. Nesse sentido, alis, vale comentar que os to
propagandeados novos paradigmas da economia globalizada deste comeo de sculo
no trouxeram nenhuma mudana significativa no quadro estrutural de excluso social no
Brasil, e ainda menos no mbito da segregao espacial urbana. Ao contrrio, sabe-se
hoje que os anos de polticas macro-econmicas neoliberais de estabilizao monetria
por meio de instrumentos cambiais apenas exacerbaram a dependncia externa e a
desigualdade interna, e vm sendo responsveis pela camisa-de-fora na qual o Brasil se
encontra quanto enorme dificuldade para enfrentar sues problemas sociais. Nos anos
70, as burguesias nacionais reforaram sua hegemonia interna por meio da aliana com
os interesses de expanso do capitalismo internacional, acirrando a dependncia do pas,
mas promovendo a rpida industrializao j comentada anteriormente. Esse crescimento
econmico do milagre brasileiro, permitiu sustentar o que Florestan Fernandes chamou
do mito do crescimento, que legitimava o papel das burguesias e escamoteava uma
economia que, na verdade, era a que menos distribua suas riquezas no mundo34. Hoje, a
globalizao parece reavivar o mito: vende-se a nossa suposta entrada no mundo
global, alimentada pelo perverso apelo do consumo e o acesso aos importados, enquanto
que a economia do pas tomada pos empresas transnacionais, e se exacerba a pobreza
generalizada. Em suma, uma modernidade que ainda no superou os desequilbrios
herdados do Brasil colonial.
Assim, tambm no mbito das cidades, o discurso da globalizao serve para vender
uma imagem supostamente necessria de modernizao, enquanto que na verdade se
acentuam ainda mais os desequilbrios na alocao dos investimentos pblicos urbanos,

33 A famosa cartilha do "Consenso de Washington", elaborada num seminrio realizado entre 14 e 16 de

janeiro de 1993, sob a orientao de Fred Bergsten, em um destacado think tank de Washington, o Institute
for International Economics, estabelece literalmente dez pontos a serem seguidos pelos pases interessados
nesse modelo de adeso ao capitalismo global, que incluem, entre outros, pontos to didticos e sintticos
quanto as empresas estatais devero ser privatizadas.
34 Ver a respeito o excelente livro Entre a Nao e a Brabrie, de Plnio de Arruda Sampaio Jr., Vozes, 2000.

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gerando diferenciaes e valorizao fundirias ainda mais abruptas. A desculpa da
necessidade de insero na economia global vem sendo usada para construir centros
de negcios, avenidas ultra-modernas, verdadeiras ilhas de Primeiro Mundo em meio ao
mar de pobreza das nossas cidades, e isso, evidentemente, com o farto uso do dinheiro
pblico. Em trabalho recente35, mostramos como, por exemplo, a propalada centralidade
terciria globalizada da regio da Marginal Pinheiros em So Paulo um carto-postal de
modernidade urbana foi construda na dcada de 90 com cerca de 4 bilhes de Reais
pblicos, enquanto que a dinamizao econmica gerada por essa regio nunca mostrou-
se significativa, e nem mesmo as supostas conexes com a economia global. Em suma,
assim como nos planos urbansticos do comeo do sculo passado, as novas avenidas e
tneis, os trens com ar condicionado e as demais obras pblicas na regio serviram, no
final, para um nico objetivo: promover a valorizao fundiria que interessa ao mercado
imobilirio e s classes dominantes.
O interessante que um dos principais instrumentos que permitiram a construo dessas
ilhas de primeiro-mundo financiadas pelo dinheiro pblico, foram as chamadas
Operaes Urbanas, que estabelecem parcerias pblico-privadas urbanas, e que
tambm esto pospostas no.....Estatuto da Cidade! Ou seja, nas duras negociaes para
sua aprovao, o Estatuto acabou dando margem tambm aprovao de instrumentos
que podem servir para alavancar interesses privados. No caso, as Operaes Urbanas,
pelo menos at agora, submeteram o planejamento urbano das cidades onde foram
implantadas aos interesses do mercado. Evidentemente, os significativos fundos
destinados s ilhas de primeiro mundo poderiam ter tido destinos mais urgentes, como a
proviso de saneamento bsico ou outras melhorias nas periferias. O contexto da
globalizao pouco alterou, como se v, o permanente exerccio de hegemonia das
classes dominantes sobre a propriedade urbana, at mesmo nas inseres que estas
lograram ter em projetos supostamente destinados democratizao do acesso terra
urbana, como o Estatuto da Cidade.

Os instrumentos progressistas do Estatuto da Cidade

Nesse contexto antagnico dos tempos da globalizao, a maioria dos instrumentos de

induo do desenvolvimento urbano e tributrios aprovados no Estatuto da Cidade tentam
assim mesmo estabelecer, no cenrio brasileiro, uma perspectiva de uma nova presena
do Estado na regulamentao, induo e controle dos processos de produo da cidade,
mesmo que esse seja, como vimos, um desafio e tanto. Tais instrumentos visam, em
essncia, refrear o processo especulativo e regular o preo da terra, ao forar o exerccio
da funo social da propriedade urbana punindo o "mau proprietrio". Buscam tambm
permitir um maior controle do Estado sobre usos e ocupaes do solo urbano, em
especial em reas que demandem uma maior democratizao. Alguns exemplos so as
Zonas Especiais de Interesse Social, que permitem a definio de um padro urbanstico
prprio, com tratamentos diferenciados tanto em reas de favelas ou loteamentos que
demandem urbanizao, como em reas vazias sujeitas proviso de moradia de
interesse social, ou ainda terrenos ou imveis sub-utilizados em reas com infra-estrutura
urbana, geralmente nas reas centrais. Este ltimo aspecto se destaca quando
confrontado ao esvaziamento das reas centrais nas grandes e mdias cidades, que
provoca um aumento de terrenos no-utilizados especialmente propcios Reforma
Urbana e proviso habitacional de interesse social. Outro exemplo o do usucapio

35Ver FERREIRA, Joo Sette Whitaker. So Paulo: o mito da cidade-global, Tese de Doutorado, FAUUSP,
2003.

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urbano, que permite dar a propriedade a moradores de favelas ou cortios que ocupem
esses imveis, sem contestao jurdica, por mais de 5 anos. A concesso especial de
uso para fins de moradia, aprovada por Medida Provisria complementar ao Estatuto,
permite a poder pblico conceder o direito de uso habitacional em reas pblicas
ocupadas. O IPTU progressivo, como um ltimo exemplo, permite que se puna o
proprietrio que deixa seu imvel ou terreno vazio por mais de sete anos com um
aumento progressivo de imposto, que pode culminar com a desapropriao do imvel.
A Constituio de 1988 obrigou todo municpio com mais de 20.000 habitantes a ter um
plano diretor. Embora fosse um instrumento urbanstico antigo, tal fato o re-inseriu na
agenda poltica urbana, ainda mais quando o Estatuto da Cidade, em 2001, determinou
que as cidades que ainda no tm plano o produzam em 5 anos. O Estatuto d uma
importncia significativa aos Planos Diretores, ao determinar que seja neles que se faa a
regulamentao dos instrumentos urbansticos propostos. Esse fato tem conseqncias
positivas e negativas. Positivas porque joga para a esfera municipal a mediao do
conflito entre o direito privado e o interesse pblico, e isso bom pois permite as
necessrias diferenciaes entre realidade municipais completamente diversas no pas.
Alm disso, garante que a discusso da questo urbana no nvel municipal torne-se mais
prxima do cidado, podendo ser mais eficientemente participativa. Porm, o aspecto
negativo que, ao jogar a regulamentao dos instrumentos para uma negociao
posterior no mbito dos Planos Diretores, estabelece-se uma nova disputa
essencialmente poltica no nvel municipal, e conforme os rumos que ela tome, esses
instrumentos podem ser mais ou menos efetivados. Em alguns casos, at, ocorreu que o
prprio texto do Plano Diretor, ao propor os novos instrumentos do Estatuto, relegasse
sua regulamentao local para mais uma etapa ainda ulterior, estendendo alm do
razovel seu prazo de efetivao.
A tradio urbanstica brasileira, como visto calcada em um Estado estruturado para
ratificar a hegemonia das classes dominantes, sempre tratou os planos diretores por um
vis tecnicista que os tornavam hermticos compreenso do cidado comum, mas
eficientes em seu objetivo poltico de engessar as cidades nos moldes que interessavam
s elites, muito embora grande nmero de urbanistas tenham se esforado, na dcada de
70 e apesar do regime vigente, em torn-los mais eficientes. Mas, por exemplo nas
grandes capitais, infelizmente marcaram histria os calhamaos tcnicos nada
democrticos, que serviram mais para fins eleitorais, para estabelecer uma rgida
regulamentao nos bairros ricos, ou ainda para priorizar a construo de mais e mais
avenidas (em detrimento dos transportes pblicos), enchendo os bolsos de polticos
inescrupulosos e dos especuladores imobilirios. Em compensao, os Planos Diretores
pouco fizeram para a enorme parte da populao excluda da chamada cidade formal.
Na prtica, os planos se distanciaram da realidade urbana perifrica, e no impediram a
fragmentao das polticas pblicas urbanas. por isso, alis, que hoje vm sendo
pesquisadas novas metodologias de planejamento, mais prximas da realidade e da
gesto locais, mais abertas participao dos agentes sociais dos bairros, e promotoras
de uma reintegrao transversal das polticas setoriais, como os Planos de Ao
Habitacionais e Urbanos propostos recentemente pelo Laboratrio de Habitao e
Assentamentos Humanos (LabHab) da FAUUSP.
Mas isso no impede, obviamente, que hoje os planos diretores possam ser um
instrumento para inverter a injusta lgica das nossas cidades, desde que incorporem e
efetivem a implantao dos instrumentos urbansticos do Estatuto da Cidade. Mas, para
isso, no devem ser um ementrio de tecnicismos, mas um acordo de toda a sociedade
para nortear seu crescimento, reconhecendo e incorporando em sua elaborao todas as

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disputas e conflitos que nela existem. S assim, surgido de um amplo e demorado
processo participativo, que no fique sujeito apressada agenda poltico-eleitoral dos
governantes de turno (em que a "governabilidade" e a busca pela reeleio passam por
cima dos fins pblicos que se deseja das polticas pblicas), o Plano Diretor e os
instrumentos do Estatuto da Cidade podem eventualmente tornar-se um ponto de partida
institucional para que se expressem todas as foras que efetivamente constroem a
cidade. Se toda a populao inclusive as classes menos favorecidas apreender o
significado transformador do plano e do Estatuto da Cidade, e conseguir aprovar sua
efetiva implementao no mbito municipal, cobrar sua aprovao e fiscalizar sua
aplicao, em uma oportunidade para conhecer melhor seu territrio e disputar
legitimamente seus espaos.
Infelizmente, ainda hoje planos diretores continuam resultando muitas vezes de uma
apressada montagem em gabinetes, visando apenas transform-los, o mais rpido
possvel, em fatos polticos. E os instrumentos do Estatuto da Cidade vm sendo muitas
vezes esquecidos nos Planos Diretores, ou mesmo so aplicados sem o necessrio
cuidado, fragilizando muito seu potencial transformador. Recentemente, em So Paulo, foi
lanado pela prefeitura um concurso de urbanizao para uma rea central de cerca de
um milho de m de propriedade privada e mantida vazia h anos , sem que se
exigisse dos participantes uma proviso mais significativa de habitaes de interesse
social. O edital do concurso pedia que apenas cerca de 7% das habitaes propostas
fossem destinadas s classes menos favorecidas. Em um quadro em que a excluso ao
acesso terra urbana estrutural, e em que cabe aos municpios, seguindo os preceitos
do Estatuto da Cidade, punir a especulao e obrigar o reequilbrio social, esperava-se
uma aplicao mais drstica da exigncia da funo social da propriedade urbana. Ainda
assim, mais uma vez o que se promoveu foi um projeto de urbanizao que, s custas de
investimentos pblicos, acabar mais uma vez provocando, para a felicidade dos
proprietrios que mantinham a rea vazia, a valorizao fundiria e o surgimento de um
bairro de classe mdia-alta. Por isso, v-se que a eficcia do Estatuto da Cidade e de
seus instrumentos hoje ainda uma incgnita, que faz muitos urbanistas temerem que se
trate, mais uma vez, de regras que ficaro no papel e pouco contribuiro para uma
reverso efetiva da desigualdade estrutural no acesso terra e no direito cidade no
Brasil. Se o Estatuto da Cidade servir apenas para as discusses acadmicas dos
urbanistas, mas no for efetivamente utilizado pelos municpios, corremos o risco de, mais
uma vez, termos uma lei que no sair do papel, mantendo-se o estrutural desequilbrio
no acesso ao solo urbano. Alm do mais, inegvel que tanto os planos diretores quanto
os outros instrumentos do Estatuto da Cidade no podem ter, e nunca tero, o poder de
condo de provocar por si s a reviravolta estrutural muito mais profunda que o Brasil
necessita, que no se resume obviamente tecnicismos urbansticos, mas depende de
uma revoluo poltica nas formas de estruturao da nossa sociedade e do nosso
sistema econmico. , mais uma vez, o cruel dilema que se coloca hoje no campo
ideolgico progressista: estamos, com tais esforos jurdico-urbansticos, com toda a
mobilizao poltica pela efetivao nos municpios de Planos Diretores que incorporem o
Estatuto da Cidade, reforando um status quo que pouco afetar as relaes de poder
na produo das cidades e na hegemonia intolerante das nossas elites, ou promovendo
reformas de fundo que, pouco a pouco, sero capazes efetivamente reverter a histrica
excluso scio-espacial e promover a existncia de cidades mais justas no nosso pas?
S o tempo dir.

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