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DESENVOL V/MENTa URBANO:

A PROBLEMTICA RENOVAO DE UM
"CONCEITO" -PROBLEMA

MARCELO LOPES DE SOUZA'

Urban Development: The Problematic Redefinition


of a Problem "concept"

Urban development is not, as gen- dressed to orthodox city planning,


eral/y thought, a proper concept; it have not been able so ter to ques-
is in rea/ity only a notion, a pre-con- tion the core af the ideology of mod-
cept. This nation masks an idealagy ernization. A radical redefinitian of
oi city madernization, which is the urban development idea seems
clearly embodied in Corbusian ur- to be necessary if we are to accept
banism and serves, above ali, the development as the process of
interests ot capitalists and other achievement of more social justice
dominant groups wha produce the and a better qua/ity of life on the
urban space. The environmentalistic basis of individual and social au-
and sccel-tetotmistic criticisms ad- tonomy.

Conceito ou noo?

Se se considerar os quatro nveis geogrficos de anlise mais usuais,


contam-se s dezenas as teorias do desenvolvimento atinentes, mais direta-
mente, s escalas internacional e nacional; um nmero menor ocupa-se
precipuamente da escala regional, com um nmero menor ainda ocupando-
se da escala local. A maioria das teorias da modernizao e do crescimento
dos anos 50 e 60, as teorias clssicas do imperialismo, a "Teoria da Depen-
dncia", a abordagem do redistribution with growth e as construes tericas
de tipo sistmico sobre o capitalismo mundial (de Wallerstein a Arrighi), para
ficar S em algumas, dizem respeito, acima de tudo, mudana social em
escala nacional e mundial. Teorias, esboos tericos (Theorieansatze, como
dizem os alemes) ou estratgias teoricamente orientadas, como a Teoria da
Base de Exportao e a teoria/estratgia dos plos de crescimento e desen-
volvimento, em voga nas dcadas de 60 e 70, j encarnavam, de sua parte,

. Professor do Departamento de Geografia da UFRJ e pesquisador do CNPq.


6 Revista TERRITRIO, ano 111, n 5, jul./dez. 1998

um corpus adequado implementao de estratgias de desenvolvimento


regional. O mesmo se pode dizer de abordagens do tipo "satisfao de ne-
cessidades bsicas", "ecodesenvolvimento", "ernpowerment', "development
from below e "desenvolvimento endgeno", onde a vocao de sustentao
de iniciativas propriamente locais, e no apenas regionais, bastante clara.
Em que pesem os parcialismos de raiz poltico-filosfica ou ainda
epistemolgica, no tem, por conseguinte, havido falta de contribuies teri-
cas em torno do tema do "desenvolvimento". O mesmo pode-se dizer a pro-
psito dos esforos de conceituao da palavra: conquanto a reduo do
desenvolvimento ao desenvolvimento econmico continue sendo hegemni-
ca, outras interpretaes, distanciadas em graus variveis do economicismo
mais estreito, tm sido propostas: do codeveloppement dos anos 70 a dife-
rentes achegas terico-conceituais recentes (COMLlAU, 1993; KOCH, 1993;
SOUZA, 1996 e 1997), passando pelas crticas de alguns "antroplogos do
desenvolvimento" (como ANTWEILER [1990] e os colaboradores da colet-
nea organizada por HOBART [1993Jj. Alis, mesmo o conceito de desenvolvi-
mento econmico sempre admitiu algumas diferenas interpretativas menos
ou mais explcitas ou sutis quando de sua definio. Impe-se, conseqente-
mente, a concluso de que no h, nesse campo, qualquer escassez de es-
foros de tratamento conceitual, no obstante a teorizao ter-se tornado mais
rarefeita por conta da "crise da idia de desenvolvimento" ou do "impasse na
teoria do desenvolvimento" experimentados desde os anos 80 e cuja supera-
o ainda engatinha.'
Sem dvida, o vis economicista dos estudos sobre desenvolvimento
concorreu e concorre decisivamente para o privilegiamento excessivo de es-
calas supralocais, escalas essas adequadas ao enquadramento analtico e
operacional de processos econmicos gerais mas impeditivas da aproxima-
o do quotidiano dos homens e mulheres reais. Paralelamente, um outro
vis, setorialista, levou a pensar-se o desenvolvimento, costumeiramente, sem
maiores vinculaes com o espao social. A maioria das teorias,
Tbeorieensetze ou estratgias teoricamente orientadas propostas nesta se-
gunda metade do sculo XX no s manteve-se distante dos nveis de real i-

1 A referida crise tem sido tematizada tanto por autores que, a partir de diferentes
ngulos de abordagem, clamam por uma reconstruo dos fundamentos tericos e
conceituais dos estudos sobre desenvolvimento (MENZEL, 1992 e 1998; COMLlAU,
1993; SCHUURMAN, 1996; SOOTH, 1996; SOUZA, 1996 e 1997), quanto por inte-
lectuais que pretendem ou parecem levantar uma objeo contra o "desenvolvimen-
to" em geral, como se fosse, de fato, legitimo reduzir (como fazem os analistas con-
servadores e economicistas) essa idia ao desenvolvimento econmico, ainda por
cima concebido teleologicamente (vide, por exemplo, LATOUCH E, 1986 e 1995;
RAHNEMA, 1997). Essa segunda postura, criticada pelo autor alhures (SOUZA, 1996
e 1997), equivale, com o perdo da metfora, a matar a vaca para acabar com o
carrapato.
Desenvolvimento urbano 7

dade onde os sentimentos, as necessidades de grupos especficos, os


micropoderes, as representaes sociais e as identidades coletivas podem
ser apreendidos, mas tambm negligenciou o espao como componente fun-
damentai dos quadros concretos da existncia humana. Esta negligncia, sem
dvida, constitui um dos mais recorrentes parcialismos de raiz epistemolgica
que podem ser observados na literatura especializada.
As carncias da literatura mostram-se ainda mais dramticas quando o
olhar volta-se para a cidade como quadro de referncia. J no se trata, aqui,
apenas de "desenvolvimento em escala local" - o qual, evidentemente, tam-
bm pode dizer respeito a um projeto de desenvolvimento rural local, e onde
o espao social pode acabar sendo secundarizado em favor de enfoques
setoriais-econmicos ou outros. Ao falar-se de desenvolvimento urbano o
espao , de antemo, no apenas um "dado" sem maior relevncia, um
epifenmeno, mas um elemento crucial da anlise. As razes dessa to evi-
dente fundamentalidade do espao nesse caso so, pelo menos, duas: a pri-
meira, bastante bvia, diz respeito ao fato de que no propriamente a esca-
la geogrfica (enquanto nvel de anlise e/ou escala de interveno) ou a
qualificao do desenvolvimento, determinada por vieses epistemolgicos e
disciplinares ou influncias tericas e metatericas, que serve de marco
referencial, mas sim um tipo espacial concreto: o espao urbano. A segunda
razo tem a ver com o fato de que o "desenvolvimento urbano" foi. tradicional-
mente, pensado sobretudo por uma categoria de profissionais basicamente
devotada ao planejamento da produo do espao e das intervenes sobre
o espao: os urbanistas. E, exatamente no que concerne ao desenvolvimento
urbano, o panorama de pluralidade terica e notvel densidade terico-
conceitual ao qual antes se fez meno d lugar a uma atmosfera de reflexo
bastante rarefeita. Ao dizer-se que o "desenvolvimento urbano" foi tradicio-
nalmente pensado pelos urbanistas, portanto, necessrio precisar a exposi-
o, a fim de no cometer-se um equvoco. exagerado dizer que os urba-
nistas tenham legado "teorias", mesmo no sentido mais flexvel que esta ex-
presso deve encontrar entre as cincias sociais." Se se aceitar a sugesto
de Kevin LYNCH (1994), o qual referiu-se a "teorias normativas", ser poss-
vel reconhecer na concepo da 8roadacre City de Frank Lloyd Wright ou na
(anti)utopia de Le Corbusier "teorias"; no entanto, no se tratou nunca de
teorias cientficas (esforos de explicao racional empiricamente fundamen-
tados de modo sistemtico), mas sim de vises normativas, aliceradas em
uma mescla de conhecimentos tcnicos e opes estticas, tudo isso assen-
tado sobre um solo poltico-filosfico. Eis, com efeito, exatamente a um dos
srios problemas que acompanham o conceito de "desenvolvimento urbano"
desde o comeo, e que o tornam assaz problemtico: sua comparativa falta
de lastro terico. O prprio Kevin Lynch, caso quase mpar de urbanista com

2 Ver, sobre as particularidades das teorias das cincias sociais, GIDDENS (1989).
8 Revista TERRITRIO, ano 111,n 5, jul./dez. 1998

domnio da literatura das diversas cincias sociais a respeito da cidade, no


pretendeu oferecer, com sua extraordinria reflexo sobre a "boa forma urba-
na", outra coisa que no uma viso normativa (LYNCH, 1994).
A pobreza terica, ou melhor, terico-conceitual em torno do "desen-
volvimento urbano", to bvia que pode-se mesmo indagar se reveste a
expresso em tela um verdadeiro conceito ou apenas uma noo. "O esprito
cientfico", asseverou Gaston Bachelard em uma de suas obras seminais,
"deve formar-se contra a Natureza, contra o que , em ns e fora de ns, o
impulso e a informao da Natureza, contra o arrebatamento natural, contra o
fato colorido e corriqueiro" (BACHELARD, 1996:29). Dito de outra maneira, a
cincia tem de desconfiar do senso comum e, no raro, afront-lo; os pr-
conceitos e preconceitos em que se acha imerso o senso comum, que o
reino da "opinio" irrefletida ou pouco refletida, so o primeiro obstculo
epistemolgico que, segundo Bachelard, o cientista tem de ultrapassar."
Embebida no senso comum, carregada de ideologia, empregada pelos urba-
nistas sem preocupaes definitrias sofisticadas e, acima de tudo, rotineira-
mente empregada para embrulhar intervenes caras aos interesses do Es-
tado, do capital imobilirio (dentre outras fraes do capital) e dos moradores
privilegiados, seria a expresso "desenvolvimento urbano" o invlucro de um
conceito ou de uma simples noo pr-terica?
Nada mais comum que ouvir aluses ao "desenvolvimento urbano" a
propsito do crescimento de uma cidade ou da modernizao do espao ur-
bano. Fenmenos como verticalizao, expanso horizontal do tecido urba-
no, realizao de obras virias etc. so, muito freqentemente, tomados no
mbito do senso comum, como sintomas de "desenvolvimento urbano". Con-
comitantemente, contudo, avolumam-se as queixas e cresce a conscincia
de que muitos desses fenmenos no raro associam-se a coisas indesej-
veis como grandes impactos negativos sobre o meio ambiente, destruio do
patrimnio histrico-arquitetnico e perda de qualidade de vida para alguns
ou mesmo muitos, com os benefcios diluindo-se excessivamente ou mesmo
inexistindo para uma parte da populao urbana (embora uma outra parcela,
amide francamente minoritria, possa beneficiar-se diretamente). Que
esquizofrenia essa, portanto, que conduz a que a idia de "desenvolvimen-
to urbano" seja, na prtica e de modo irrefletido, pelo menos parcialmente
vinculada a fenmenos que no se traduzem em maiores justia social e qua-

3 Vale,aqui, uma ressalva cara s cincias sociais, ao menos do ponto de vista de


uma tica libertria e anticientificista: a exigncia de afrontar o senso comum no
deve significar, jamais, desdenhar ou menosprezar os sentimentos autnticos e as
em princpio legitimas expectativas dos homens contextualizados em seu Lebenswelt,
os quais, por se apresentarem ao pesquisador como objetos de estudo, no deixam,
por isso, de ser, ao mesmo tempo e sobretudo, sujeitos cuja autonomia precisa ser
defendida e estimulada. H que se buscar, portanto, a dosagem certa entre a olmpi-
ca arrogncia de um "discurso competente" e a simpatia acrtica.
Desenvolvimento urbano
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lidade de vida para o, maior nmero possvel de pessoas a longo prazo _


logo, tendo pouco e as vezes nada a ver com um desenvolvimento social
autntico?

Desenvolvimento urbano como modernizao da cidade:


o papel legitimador do Urbanismo

Que a noo de desenvolvimento urbano, ao contrrio da de desenvol-


vimento econmico, tenha sido amparada por to pouco esforo de legitimao
e reciclagem terico-conceitual, permanecendo prenhe de contradies e
acobertando uma grotesca promiscuidade interpretativa, s pode ser credita-
do, como se deixou entrever na seo precedente, diviso do trabalho aca-
dmico e natureza dos distintos saberes envolvidos. Os urbanistas no
foram ou so, ao menos em sua esmagadora maioria, cientistas do urbano,
mas sim estrategistas da transformao do urbano. Normalmente arquitetos
de formao, os urbanistas so socializados em um ambiente acadmico que
no lhes incute ou cobra um perfil de "cientistas", mas sim de tcnicos (apro-
ximando-os das engenharias) e artistas (identificando-os com as artes plsti-
cas). Assim, enquanto o debate ao redor do desenvolvimento econmico ou
social sensu lato tem mobilizado os mais diferentes tipos de cientistas soci-
ais, de economistas a antroplogos, passando por socilogos, cientistas po-
lticos e gegrafos - os quais tm, eventualmente, dialogado entre si -, o
desenvolvimento urbano no deu origem a qualquer debate propriamente te-
rico digno de nota, mas sim a disputas entre diversos enfoques sobre a boa
cidade. Os economistas e, sobretudo, socilogos e gegrafos que tradicio-
nalmente se ocuparam da cidade sob o ngulo de sua organizao espacial e
dinmica social, raras vezes interessaram-se em mostrar conexes entre suas
investigaes mais ou menos especficas concernentes ao "urbano" e as
teorizaes gerais sobre o desenvolvimento, atinentes a escalas geogrficas
supralocais. Quanto aos arquitetos-urbanistas, no faz tanto tempo assim que
comearam, claudicantemente, a adquirir o costume de abeberar-se nas fon-
tes das cincias sociais, antes no o fazendo fosse por vcio profissional (e
pretensa auto-suficincia), fosse por isolamento involuntrio. Seja como for,
o preo pago, qual seja, a pobreza de refinamento conceitual, no impediu
que a idia de desenvolvimento urbano cumprisse seu papel de justificao
ideolgica com eficincia, ainda que com muito menos pompa e circunstn-
cia acadmicas.
"Desenvolvimento urbano" uma expresso que esteve ligada, desde
o comeo, modernizao da cidade, vale dizer, transformao do espao
urbano com o fito de adapt-lo "modernidade" capitalista em nome do "bem
comum", mediante obras virias e de embelezamento, melhoria dos transpor-
tes etc. Sintomtica a definio de urban sprawl oferecida pelo MERRIAM-
WEBSTER'S COLLEGIATE DICTIONARY (1993:1.300; grifos de M.L.S.): "the
10 Revista TERRIT6RIO, ano 111, n 5, jul./dez. 1998

spreading of urban developments (as houses and shopping centers) on


undeveloped land near a city". Em termos gerais, desenvolver , na verso
convencional, economicista e europeicntrica, dominar a natureza,
desnaturaliz-Ia, hominiz-Ia - mas onde a hominizao, ironicamente, sob
um ngulo minimamente crtico de julgamento, muitas vezes est longe de
ser sinnimo de humanizao. Sobre esse pano de fundo, o aparecimento, o
crescimento e a modernizao das cidades surgem, indubitavelmente, como
smbolos acabados dessa verso ideologicamente hegemnica do desenvol-
vimento, "fustica", onde os empresrios e o Estado emergem como heris-
civilizadores, os desenvolvedores por excelncia. 4 Reformas urbanas de corte
autoritrio e contedo antipopular, pautadas em cirurgias urbanas, como a
Reforma Passos no Rio de Janeiro (1902-1906); programas de "renovao
urbana" (urban renewal) e eliminao de espaos obsolescentes (s/um-
c/earance), no velho estilo norte-americano; programas de urbanizao de
favelas, mas igualmente de remoo; projetos de preservao e revitalizao
de stios histricos em reas centrais de cidades: tudo isso e muito mais era
e ainda passvel de ser recoberto pela rubrica "desenvolvimento urbano", a
despeito da grande variabilidade dos impactos sociais e espaciais associa-
dos a cada uma dessas coisas. Em alguns casos os grupos-alvo do benefcio
eram os pobres urbanos, como ocorria e ocorre com programas de s/um-
upgrading; em muitos outros - pense-se em remoes de favelas e "renova-
es urbanas" - os pobres urbanos eram e so, na verdade, vtimas.
Se a expresso em questo no se refere meramente a processos pla-
nejados pelo Poder Pblico, uma vez que a expanso da cidade por conta da
atuao de agentes modeladores do espao tais como loteadores, construto-
res, promotores e incorporadores imobilirios tida, ela prpria, como um
sinal de "desenvolvimento urbano" (o que no quer dizer que no existam
estratgias e algum nvel de planejamento por trs dessa atuao), o planeja-
mento urbano comandado pelo Estado foi, de toda sorte, tradicionalmente

4 Marshall BERMAN (1986) fez notar, muito apropriadamente, que "a fora vital que
anima o Fausto goethiano, que o distingue dos antecessores e gera muito de sua
riqueza e dinamismo um impulso que vou designar como desejo de desenvolvi-
mento" (pg. 41, grifo no original). "A romntica procura de autodesenvolvimento,
que levou Fausto to longe, desenvolve-se a si prpria, agora, atravs de uma nova
forma de atividade, atravs do esforo titnico do desenvolvimento econmico. Fausto
est se transformando em uma nova espcie de homem, para adaptar-se a uma
nova situao. Em seu novo trabalho, ir experimentar algumas das mais criativas e
algumas das mais destrutivas potencialidades da vida moderna; ele ser o consu-
mado destruidor e criador, a sombria e profundamente ambgua figura que nossa
poca vir a chamar 'o fomentador' [no original em ingls: 'lhe developer']." (pg. 62)
Figura-smbolo da idia ocidental de modernidade, para Berman o Fausto de Goethe
, ao mesmo tempo, "a primeira e ainda a melhor tragdia do desenvolvimento" (pg.
42, grifo no originai).
Desenvolvimento urbano 11

encarado como o piv da modernizao da cidade. Modernizao essa que,


cabe sublinhar, tem sido amide socialmente excludente; especialmente em
cidades do "Terceiro Mundo" seu corolrio , no raro, muito mais negativo
que positivo, considerando-se a maioria da populao e o longo prazo. Trata-
se de uma modernizao que redunda em um incremento da segregao
residencial e da concentrao espacial de privilgios (sendo, exatamente por
isso, comumente saudada, exigida e protagonizada pelas elites urbanas), na
gerao de vazios urbanos devido especulao imobiliria e em outras de-
formaes.
O esteio intelectual primordial dessa modernizao nada indolor, fre-
qentemente antittica com a justia social e a democracia em um sentido
profundo, foi, historicamente, o Urbanismo. Sem dvida, no seria correto pr
as diversas correntes e vertentes urbansticas no mesmo saco; como bem
mostrou Peter HALL (1996), vrios urbanistas, como Ebenezer Howard, o
grande visionrio das "cidades-jardim", recolheram inspirao no pensamen-
to humanstico e socialmente crtico do sculo XIX, no sendo razovel, por
isso, duvidar de suas boas intenes nem deixar de admirar alguns aspectos
de suas obras. No caso de Patrick Geddes, a quem causava ojeriza o costu-
me dos urbanistas de pensarem o Urbanismo "( ...) em termos de rgua e
compasso, como uma matria que deve ser elaborada s pelos engenheiros
e arquitetos, para os conselhos municipais (...)" (GEOOES apud CHOAY,
1979:39), a dvida intelectual para com os gegrafos e anarquistas Elise
Reclus e Piotr Kropotkin foi particularmente grande, e a objeo implcita a
qualquer remodelao do espao urbano que no respeitasse a histria, a
cultura e a autodeterminao da "comunidade" era mais que evidente. No
foi, entretanto, Geddes quem deu o tom da prtica urbanstica ao longo do
sculo XX, e mesmo a mensagem howardiana foi sendo gradualmente dilu-
da por seus "tradutores" (HALL, 1996: 112).
As vertentes urbansticas mais influentes ao longo deste sculo mos-
traram-se essencialmente endossadoras de uma viso fustica e capitalistfila
do "desenvolvimento urbano" e, no que tange ao planejamento, apresenta-
ram um figurino marcadamente tecnocrtico (planejamento no-participativo).
O exemplo-smbolo , sem sombra de dvida, o Urbanismo modernista de Le
Corbusier. O pensamento corbusiano, independentemente de sua dimenso
acentuadamente autoritria, foi, de resto, um apologista do industrialismo e
da "era da mquina", sendo a prpria casa concebida como um "instrumento"
ou uma "ferramenta" (ou, ainda, como uma "mquina de morar") em meio a
uma cidade que deveria, ela mesma, funcionar como uma mquina eficiente
(LE CORBUSIER, 1984; 1992; ver, tambm, LE CORBUSIER apud CHOAY,
1979).
O Urbanismo entusiasta dos suburbs, o Urbanismo "monumental" e
outras tantas correntes no estiveram menos comprometidos com alicerces
poltico-filosficos e ticos pouco compatveis com a promoo de uma justi-
a social efetiva nas cidades; s vezes estiveram, na verdade, at mesmo
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tanto ou mais comprometidos que o enfoque corbusiano. como no caso do


City Beautiful Movementda primeira metade do sculo, to identificado com o
colonialismo e com o fascismo (ver HALL, 1996). Em que pesem as vrias
diferenas entre as correntes urbansticas que, ao longo do presente sculo,
exerceram maior influncia - adeso maior ou menor a valores heternomos,
preocupao maior ou menor com a funcionalidade etc. -, a busca da moder-
nizao do espao urbano, como um fim em si mas, tambm, como um fen-
meno implicitamente portador do "bem comum", foi (e ) algo bastante difun-
dido. Com isso, o "desenvolvimento urbano" nada mais . no final das contas,
que a traduo, em escala local-urbana e devidamente espacializada. da idia
dominante de desenvolvimento econmico, pautada na combinao de cres-
cimento do produto e modernizao tecnolgica. Uma vez que o espao, como
salientou Henri Lefebvre (vide, por exemplo, LEFEBVRE, 1981), tornou-se,
ele prprio, ao longo da evoluo do capitalismo, crescentemente uma fora
produtiva das mais estratgicas, perfeitamente compreensvel que a noo
de "desenvolvimento urbano" se apresente, enfim, como uma apoteose da
modernizao da sociedade em sentido capitalista.

A crtica ambientalista e o "desenvolvimento urbano


sustentvel"

A crtica ambientalista no foi, bem verdade, a primeira a ser


endereada ao Urbanismo corbusiano e, por tabela, idia de desenvolvi-
mento urbano como modernizao da cidade. Um certo padro de objeo, a
que poder-se-ia denominar "humanista", precedeu-a, desabrochando no co-
meo dos anos 60. Entre seus representantes - cujas posies, diga-se de
passagem, nem sempre eram inteiramente convergentes - contavam-se tan-
to ensastas e crticos de Arquitetura e Urbanismo (como Jane Jacobs, defen
sora das grandes cidades fervilhantes contra a utopia das garden cities e,
simultaneamente, inimiga do zoning funcionalista dos modernistas [ver
JACOBS, 1972)) quanto cientistas sociais (como Herbert Gans, autor de um
belo estudo sobre o bairro bostoniano do West End, cabal ilustrao do dra-
ma social por trs dos arrasamentos de espaos e destruies de Lebenswelten
escondidos sob os eufemismos "rede velopmen f' e "urban renewaf' [GANS,
1965]), alm de outros, como o historiador da cidade e terico do planeja-
mento Lewis Mumford. No obstante a sua grande influncia, ligada principal-
mente s indicaes que legaram sobre o que no deveria ser feito, as abor-
dagens "humanistas", no entanto, no chegaram a desembocar em uma nova
estratgia amplamente compartilhada, a qual fosse, a um s tempo, inovado-
ra (no se restringindo a uma apologia nostlgica da "velha cidade, boa cida-
de") e distinta da ortodoxia do planejamento urbano.
A primeira alternativa a fazer escola entre planejadores e cientistas,
apresentada em um estilo suficientemente programtico e operacional para
Desenvolvimento urbano 13

ser reconhecida como um novo modelo de planejamento, e no simplesmen-


te como uma rejeio do Urbanismo convencional, foi, destarte, com uma ou
outra exceo. aquilo que se est a chamar de crtica ambientalista. Os an-
cestrais diretos desse modelo remontam aos anos 70, como as iniciativas de
Richard Register e colaboradores na Califrnia (cf. ROSELAND, 1997:197).
Entre os primrdios e a consagrao, que acontece nos anos 90, medeia uma
dcada decisiva, a de 80, com a emergncia do discurso do "desenvolvimen-
to sustentvel". No obstante j ter sido utilizada antes, a expresso "desen-
volvimento sustentvel" tornou-se realmente popular somente a partir de 1987,
com a publicao do relatrio "Nosso futuro comum", bastante conhecido como
"Relatrio Brundtland" (COMISSO MUNDIAL SOBRE MEIO AMBIENTE E
DESENVOLVIMENTO, 1988). Especialmente a partir do comeo da dcada
de 90 comearam a aparecer estudos preocupados com um "desenvolvimen-
to urbano sustentvel", entendido como uma especificao urbana do desafio
geral de se conferir "sustentabilidade" ao desenvolvimento."
A essncia da crtica ambientalista comparece desdobrada em duas
escalas bsicas: no que respeita escala local, trata-se de atribuir grande
relevo aos efeitos deletrios da modernizao industrial, do crescimento
demogrfico, do consumismo, do desperdcio e da pobreza urbana sobre o
meio ambiente, com rebatimentos negativos sobre a qualidade de vida das
presentes e futuras geraes; no que tange escala global, a nfase recai
sobre os impactos negativos da urbanizao e da industrializao sobre a
biosfera, deduzindo-se da a imperiosa necessidade de reduo das emis-
ses de CO2 para a atmosfera, a fim de deter-se problemas de magnitude
planetria e de elevada gravidade como o efeito estufa (ver, a ttulo de exem-
plos, WHITE, 1994; SATTERTHWAITE, 1997). Em que medida, porm, pode-
se afirmar que essa crtica ambientalista, exercida por uma fauna variada que
inclui gegrafos, arquitetos e cientistas naturais, encerra uma real alternativa
viso mais convencional do desenvolvimento urbano como modernizao
da cidade?
A preocupao essencial e definitria da maioria daqueles que recla-
mam um "desenvolvimento urbano sustentvel" (maioria essa chamada,
doravante, simplesmente de manstream) , como se pode verificar, com um
meio urbano ecologicamente saudvel, com uma healthy city, como dizem os
sustentabilistas de lngua inglesa, Mesmo quando, seguindo a trilha abeno-

5 Como Kevin LYNCH (1980), que buscara reformar a metodologia e ampliar o esco-
po do planejamento urbano introduzindo a temtica da percepo ambiental, mais
tarde desenvolvida por outros arquitetos e pela Geografia da Percepo e do Com-
portamento, antecessora da Geografia Humanista.
6 Um dos mais importantes e alentados trabalhos do comeo da dcada encontra-se

na coletnea organizada por STREN et ai. (1992) Uma panormica da diversidade


de subcorrentes e interpretaes atualmente existentes est disponvel em
HAUGHTON (1997).
14 Revista TERRITRIO, ano 111,n 5, jul./dez. 1998

ada pelo Relatrio Brundtland, enfatizam o combate pobreza e s desigual-


dades e elegem o crescimento econmico como um remdio inevitvel, o
aspecto mais martelado, e em torno do qual tudo o mais gravita, a "sade
ecolgica" - a ponto de "sustentabilidade" normalmente chegar a confundir-
se com "sustentabilidade ecolgica". A isso pode-se, sem medo de errar, cha-
mar de ecocentrismo, ainda que existam variantes ecocntricas ainda mais
extremadas que o mainstream. O "x" do problema o seguinte: mais que
insuficiente compreender os homens como espcie humana, ou seja, como
seres vivos, como organismos, da mesma forma como irrazovel reduzir as
agruras de sua existncia a problemas de sobrevivncia da espcie humana
e suas necessidades a necessidades biolgicas. Embora operando esse
reducionismo de forma implcita e envergonhada, isso mesmo que o "de-
senvolvimento sustentvel" induz a pensar. Ao invs de contribuir para fazer
avanar o entendimento dos problemas que afligem os seres humanos en-
quanto seres sociais na qualidade de problemas sociais ou, pelo menos,
mediados, de alguma maneira, pelas estruturas especficas das sociedades
concretas (e isso se aplica at mesmo problemtica ecolgica), a concep-
o usual de um "desenvolvimento urbano sustentvel", devido ao
ecocentrismo que nela subrepticiamente se aninha, equivale a uma usurpao:
como entender diferente a colocao em primeiro plano da ecologia (das re-
laes homem/meio) quando o que deve estar em destaque, sempre que se
debater o desenvolvimento ou no de uma sociedade, seja em que escala for,
so as relaes sociais e a espacialidade por elas produzida e que lhes serve
de moldura e referncia?
Conquanto exista, de fato, um desafio comum a todos os seres huma-
nos, como o efeito estufa, o analista e estrategista do desenvolvimento no
pode ficar prisioneiro da idia, fortemente ideolgica, segundo a qual "estamos
todos no mesmo barco", to presente no discurso do "desenvolvimento sus-
tentvel" em geral (ver a crtica de FINGER [1995]). Como assim, "estamos
todos no mesmo barco"? A respeito desse como de outros problemas pode-
se lanar mo de uma tirada orwelliana: todos so iguais, mas alguns so
mais iguais que os outros. Nos marcos de uma sociedade de classes, especi-
almente nos marcos de uma sociedade to desigual e assimtrica como o
so as sociedades dos pases perifricos e semiperifricos, no somente os
ganhos com processos que geram tanto lucros quanto impactos ambientais
negativos so enormemente diferenciados, mas tambm a capacidade de
influenciar a regulao do modo de produo via mercado ou via Estado
incrivelmente dspar. Alm do mais, tambm a capacidade dos indivduos de
proteger-se de um impacto negativo (afastando-se de sua fonte ou precaven-
do-se de outras maneiras) muito desigualmente distribuda nessas socieda-
des - to desigualmente distribuda quanto a renda, da qual aquela capaci-
dade de proteo funo. Da a perversa ironia que reside no fato de que os
que mais ganham com uma atividade geradora de impactos ambientais nega-
tivos sejam igualmente os que, ao menos de modo direto e a curto e mdio
Desenvolvimento urbano 15

prazos, menos tendem a sofrer com os prejuzos ambientais da atividade em


questo.
Ao contentar-se com referenciais analticos como "pobreza" versus "ri-
queza" e "Sul" versus "Norte" e generalidades a propsito da "responsabilida-
de intergeracional", no mbito de estudos tecnicamente bem lastreados. de
um ponto de vista de cincia natural, mas teoricamente toscos e rarefeitos
sob o ngulo da anlise social, as abordagens usuais sobre a sustentabilidade
urbana mostram-se superficiais e socialmente acrticas. O clamor
anti protecionista, presente no Relatrio Brundtland, segundo o qual as "na-
es pobres" necessitam do acesso aos mercados dos "pases ricos" para se
desenvolver e escapar da pobreza, configura, para dizer o mnimo, uma per-
cepo bastante tacanha dos obstculos ao desenvolvimento postos pela
natureza do sistema mundial capitalista. Quanto pobreza e s desigualda-
des em escala local, o que tem o "desenvolvimento urbano sustentvel" a
oferecer? A afinidade com perspectivas herdadas dos anos 70, como os
enfoques redstrbuton with growth e "satisfao de necessidades bsicas"
evidente, mas nem bem so esses enfoques aprofundados nem, e muito
menos, so suas insuficincias e dilemas superados? A esqualidez e o ana-
cronismo tericos saltam aos olhos, e uma ponderao no estilo "o Norte
perdulrio e consumista" precisa "dar o exemplo", sem o que os pases e as
cidades do "Sul", que so os que menos contribuem para os problemas eco-
lgicos globais, ver-se-o, com toda a razo, pouco estimulados a "fazer a
sua parte", aflige tanto mais quando se depara com constataes vagas como
a de que "[a]gora tornou-se claro que o planeta no pode absorver sequer os
atuais 5,5 bilhes de pessoas no contexto de um padro ocidental de uso dos
recursos, ainda que o Sul possusse os meios financeiros para seguir esse
caminho", arrematando-se em seguida: "[p]ortanto, o Sul dever seguir um
caminho distinto, ainda no especificado, para o desenvolvimento" (WHITE,
1994:80). Existir melhor confisso de desorientao que esta?

Ainda que, sob ngulo da "sade ecolgica" das cidades e da com-
preenso mais ampla dos impactos ambientais locais e globais negativos do
industrialismo, elas representem um ntido progresso relativamente ao Urba-
nismo modernista, no que concerne busca de justia social na cidade o
avano foi microscpico. No seria isso, ento, no fundo, no mais que uma
tentativa de domesticao da urbanizao capitalista de modo a, de um ponto
de vista plenamente compatvel com os interesses dominantes, no matar a
galinha dos ovos de ouro? No seria essa tentativa de domesticao - ten-
tativa, a rigor, um pouco contraditria, como se v pela fixao no crescimen-
to econmico como panacia -, com efeito, uma tentativa de modernizao
ecolgica, como exprimiu HARVEY (1996)?

7Mesmo contribuies como os artigos de DRAKAKIS-SMITH (1996, 1997), que no


reduzem a sustentabilidade sustentabilidade ecolgica, podem ser tomados como
exemplos didticos disso.
16 Revista TERRITRIO, ano 111,n 5, jul./dez. 1998

A preocupao manifestada por David Harvey desdobra-se em um alerta


extremamente pertinente, ao identificar na retrica convencional do "desen-
volvimento sustentvel" um discurso

"(. ..) that can rather too easily be corrupted into yet another
discursive representation of dominant forms of economic power.
lt can be appropriated by multi national corporations to legitimize
a global grab to manage ali of the world's resources. Indeed, it is
not impossible to imagine a world in which big industry (certain
segments), big governments (including the World Bank) and
establishment, high-tech big science can get to dominate the world
even more than they currently do in the name of 'sustainability,'
ecological modernization and appropriate global management 01
the supposedly fragile health of planet earth." (HARVEY, 1996:382-
383)

Transpondo tudo isso para o espao urbano, no resta seno admitir,


por fim, que a crtica ambientalista, naquilo que tem de mais tpica, menos
promissora do que poderia parecer e mais acrtica do que gostar-se-ia de
acreditar. O fato de que a pobreza tambm um fator de degradao ambiental
no impede que uma cidade (uma sociedade) pode ser ecologicamente sau-
dvel e, ao mesmo tempo, socialmente injusta - e a sonegao ou
minimizao da notcia dessa possibilidade, sob a influncia do ecocentrismo,
que revela a dimenso ideolgica e conservadora da releitura ambientalista
da noo de desenvolvimento urbano.

A crtica social-reformista e o "planejamento


urbano alternativo"

Os anos 70 trouxeram uma enxurrada de reaes ao planejamento ur-


bano convencional e - explcita ou, o mais das vezes, implicitamente -
noo de desenvolvimento urbano nele embutida e por ele promovida. Essas
reaes tiveram origem em diferentes disciplinas, com destaque para a Soci-
ologia e a Geografia, e o substrato metaterico predominante foi o materialis-
mo histrico marxista. Trabalhos como A questo urbana, do socilogo Ma-
nuel Castells (CASTELLS, 1983). e A justia social e a cidade, do gegrafo
David Harvey (HARVEY, 1980), podem ser tranqilamente reputados, hoje
em dia, como clssicos, e tornaram-se, no momento em que foram publica-
dos, marcos da grande virada que viu nascer a Sociologia Urbana francesa
de corte marxista e a Geografia Crtica ou Radical.
No se pode negar que essas reaes tenham sido oportunas e
justificadas, tendo efetivamente colaborado para fazer avanar o conheci-
mento sobre a dinmica social no meio urbano e os processos de produo
Desenvolvimento urbano 17

do espao da cidade: por exemplo, ao hietottctzer e politizer os problemas da


cidade, concebendo o espao urbano como um produto social e remetendo
os "problemas urbanos" dinmica das relaes de produo e a estrutura
de poder na sociedade capitalista, alm de valorizar o exame dos novos mo-
vimentos sociais e de sua interao com o Estado e os partidos polticos -
rompendo, assim, com o darwinismo social da Escola de Chicago de Sociolo-
gia Urbana, com o idealismo da Sociologia culturalista, com o "individualismo
metodolgico" da Economia Urbana neocissica e com o conservadorismo (e
o empirismo) da Geografia Urbana clssica, bem como da neopositivista.
Entretanto, essas reaes via de regra padeceram de algumas doenas in-
fantis cujas seqelas podem ainda hoje ser vistas, sendo uma delas a ten-
dncia de, na esteira de uma desmistificao do planejamento coordenado
pelo Estado ou as empresas enquanto uma atividade conforme aos interes-
ses da acumulao capitalista (e amide e em ltima anlise contrria aos
interesses objetivos dos pobres urbanos), reduzir a prpria idia de planeja-
mento a isso, terminando-se por gerar anticorpos contra a prpria palavra.
Corporificando um desejo de superao desse trao um tanto pueril
desponta, em fins dos anos 80 e comeo dos anos 90, no Brasil, algo que
poder-se-ia chamar de "planejamento urbano alternativo". Tentando ir alm
da mera denncia das injustias e refletindo, ao mesmo tempo, um maior
pragmatismo, os intelectuais progressistas vinculados a esse novo estilo de
planejamento urbano, pretendidamente capaz de conciliar pensamento tcni-
co operacional e prospectivo, de um lado, e inconformismo perante a socie-
dade vigente, de outro, aceitam refletir sobre desafios concretos em nvel
local, ao invs de considerarem-nos irrelevantes. Para eles, planos diretores
municipais e instrumentos de planejamento no so simples diversionismos
diante da gloriosa e definitiva misso histrica de ajudar no parto da Revolu-
o, mas sim chances e trunfos rumo a uma cidade menos desigual. Ao mes-
mo tempo, contudo, esse "planejamento urbano alternativo" tanto um fruto
de amadurecimento intelectual quanto, e talvez sobretudo, de certas circuns-
tncias desfavorveis, pelo que se pode observar que ele encarna, at certo
ponto, um recuo, ou a assuno de uma postura defensiva e de horizontes
relativamente estreitos por uma parcela da intelectualidade de esquerda. Exa-
mine-se, sucintamente, a natureza desse planejamento alternativo, suas vir-
tudes e seus defeitos, especialmente no que concerne sua contribuio
para a construo de um conceito criticamente renovado de desenvolvimento
urbano.
Se o esprito do Urbanismo corbusiano, provavelmente a expresso
mais acabada do planejamento urbano convencional, admite ser sintetizado
como uma busca da racionalidade e da ordem, o planejamento urbano alter-
nativo tem na busca da justia social na cidade sua prioridade mxima. En-
quanto o Urbanismo modernista, pensando assim melhor adequar o espao
urbano s necessidades do capitalismo industrial, elegeu a separao rgida
de funes (habitar, produzir, circular, recrear-se) como a essncia do zoning
18 Revista TERRITRIO, ano 111,n 5, jul./dez. 1998

urbanstico, as preocupaes centrais do planejamento urbano alternativo so


outras: combater a especulao imobiliria e a apropriao privada muito
desigual do resultado de investimentos pblicos - combate esse que ainda
pode ter como subproduto um aumento de arrecadao, mediante instrumen-
tos como o IPTU progressivo e a contribuio de melhoria - e alavancar uma
melhor distribuio de investimentos pblicos em infra-estrutura pelo espao
da cidade, a fim de minimizar a segregao residencial e melhorar o acesso
dos mais pobres a equipamentos de consumo coletivo, Para essa promoo
de uma distribuio mais justa dos gastos pblicos conta-se, inclusive, com
um zoneamento bem diverso do zoning funcionalista: agora, o que importa
definir e delimitar reas prioritrias no que concerne aos investimentos pbli-
cos - notadamente favelas, que sero objeto de programas de urbanizao
e regularizao fundiria, e loteamentos irregulares, que igualmente devero
ser regularizados e receber investimentos em infra-estrutura (RIBEIRO &
CARDOSO, 1990). Ademais disso tudo, o planejamento alternativo empe-
nha-se em fomentar a participao popular no planejamento, o qual passa a
ser entendido como um processo continuado, envolvendo uma dimenso po-
ltica de negociao, e no como a simples elaborao de um documento
tcnico. Com isso, O planejamento urbano alternativo aparece como uma es-
pcie de variante de esquerda do chamado planejamento estratgico, em
cujo mbito abandona-se um dos preceitos do planejamento convencional, e
do Urbanismo corbusiano em particular, para o qual planejar era uma tarefa
tcnica (e no um processo tcnico-poltico) que cabia ao corpo tcnico, e
somente a ele, realizar, como porta-voz da racionalidade, a qual reduzida a
uma racionalidade instrumental.
Diversamente do planejamento urbano convencional e de sua leitura
do que seja "desenvolvimento urbano", e diversamente, tambm, do "desen-
volvimento urbano sustentvel", no caso do planejamento urbano alternativo
no se est diante de um corpus terico essencialmente fabricado nos gran-
des centros intelectuais e acadmicos dos EUA e da Europa, mas de uma
proposta em larga medida autctone. Sua originalidade, bem verdade, no
se encontra exatamente no plano dos instrumentos, individualmente conside-
rados, mas sim no nvel da concepo geral, derivada do iderio da reforma
urbana. O que explicaria essa dimenso autctone do planejamento urbano
alternativo, coisa to rara em um pas onde a maior parte da produo nas
cincias sociais um reflexo de idias e agendas exgenas? necessrio
ter em mente que os desafios brasileiros so, devido ao carter agudo da
problemtica social em nossas cidades, diferentes daqueles enfrentados nos
pases ditos desenvolvidos; no "Primeiro Mundo", a alternativa tem girado,
fundamentalmente, em torno do "desenvolvimento urbano sustentvel" e de
propostas concernentes a um "planejamento ecolgico". So as peculiarida-
des brasileiras em matria de problemas, aliadas, outrossim, s nossas
especificidades no que diz respeito complexidade da urbanizao e s nos-
sas vantagens no que toca ao nvel da produo intelectual que j se alcan-
Desenvolvimento urbano 19

ou em nossas universidades e nos demais ambientes de pesquisa e refle-


xo, que explicam o fato de sermos, nesse particular, claramente tambm
produtores de idias, e no apenas importadores.
O planejamento urbano alternativo pensado e praticado desde a virada
da dcada de 80 para a de 90 no representa, porm, um desdobramento
perfeitamente natural e tranqilo do iderio da reforma urbana construdo em
meados da dcada passada. Essa ressalva, que capital, exige um esclare-
cimento cuidadoso.
Em 1986 organizou-se um Movimento Nacional de Luta pela Reforma
Urbana, aglutinando uma pletora de entidades profissionais e associativas.
Sua meta precipua era a elaborao de uma emenda popular, a ser encami-
nhada para a Assemblia Nacional Constituinte, a qual foi instalada em feve-
reiro de 1987 com a incumbncia de preparar a nova Carta Magna do pas. A
expectativa gerada foi, na poca, enorme; no obstante o fato de a emenda
popular pela reforma urbana ter sido subscrita por "apenas" cerca de 130.000
eleitores, contra mais de um milho de assinaturas que chegaram a ser colhi-
das em apoio da emenda pela reforma agrria (GUIMARES, 1997:75), ain-
da assim a empolgao em torno da reforma urbana foi bastante expressiva.
Da emenda popular restou, contudo, ao final de um longo processo de
"enxugamento" e alterao pela Assemblia Constituinte (processo esse des-
crito em GUIMARES & ABICALlL [1990] e GUIMARES [1997]), pouca coi-
sa, distribuda em dois artigos no texto definitivo da Constituio (artigos 182
e 183). Embora fazendo referncia necessidade de se garantir uma "funo
social da cidade" e explicitamente elencando, como instrumentos de combate
especulao imobiliria, o parcelamento e a edificao compulsrios, o IPTU
progressivo e a desapropriao, o artigo 182 transfere a responsabilidade de
parametrizar essa "funo social" para a esfera municipal, mediante o plano
diretor, tornado obrigatrio para cidades de mais de vinte mil habitantes. Vago
e ralo, o texto constitucional deixou nada alm de um modestssimo ponto de
apoio para esforos mais ousados a serem tentados em nvel municipal. Ape-
sar disso, na busca de sacudir a poeira e dar a volta por cima, muitos setores
que haviam estado comprometidos com a mobilizao pela reforma urbana
iniciaram uma reorganizao da frente de batalha, entendendo que o plano
diretor poderia, eventualmente, ser um instrumento eficaz para a promoo
da reforma.
Mesmo antes da derrota na Constituinte a bandeira da reforma urbana
era - seja desculpado o pleonasmo - "reformista". Afinal. no se tratava de
negar a propriedade privada ou fazer-lhe oposio sistemtica. mas sim de
uma estratgia que visava ao amparo na legalidade e buscava jogar com as
prprias contradies da sociedade existente, na expectativa de que a propri-
edade privada pudesse ser, por assim dizer, domesticada, desempenhando
uma "tuno social", o que tornaria a prpria cidade mais justa. Essa relativa
acomodao aos marcos da ordem vigente acentua-se no mbito do planeja-
mento urbano alternativo, bastante vinculado idia dos planos diretores como
20 Revista TERRITRIO, ano 111,n2 5, jul./dez. 1998

instrumentos reformistas, que emerge aps a derrota de 1988. Aos instru-


mentos de planejamento especficos cumpriria definirem os parmetros le-
gais, no contexto do plano diretor, para a efetivao dessa domesticao da
propriedade privada ou, para usar a vaga expresso presente na Constitui-
o, da "funo social da cidade".
Acontece, porm, que a referida derrota no foi, como muitos imagina-
ram, meramente ttica, e sim estratgica, com conseqncias de longo pra-
zo, como o autor destas linhas ressaltou j em trabalho anterior (SOUZA,
1993). Desde fins dos anos 80 foram vrias as tentativas de colocar em pr-
tica a reforma urbana atravs de planos diretores municipais, sendo constan-
temente lembradas experincias como a de Angra dos Reis (RJ) (vide GU 1_
MARES, 1997) e a de So Paulo durante a gesto Luiza Erundina (ver
ROLNIK et aI., 1990). RIBEIRO (1995) constatou. ademais, que, nas cinqen-
ta maiores cidades do pas, boa parte j havia incorporado em suas leis org-
nicas municipais e planos diretores, em 1994, um esprito progressista,
constatvel atravs da presena de diversos instrumentos regulatrios avan-
ados e da criao de conselhos de desenvolvimento urbano com participa-
o popular. Conforme o prprio trabalho de Ribeiro deixa claro, no entanto, o
grau de consistncia dos documentos bastante varivel, e na maioria dos
casos a efetiva implementao dos conselhos abertos participao popular
tem sido, no mnimo, precria. Alm disso, o que normalmente se perde de
vista que, a despeito dos avanos aqui, ali e acol (e j l se vo dez anos
desde a promulgao da Constituio), os casos mais ou menos bem-sucedi-
dos so, ainda, uma pequena minoria no universo dos cerca de 1.000 munic-
pios brasileiros que tm mais de vinte mil habitantes.
A par de vrios outros problemas, que por motivos de espao sero
aqui deixados de lado (tais como deficincias dos prprios instrumentos),
faz-se mister entender que, ao empurrar-se a responsabilidade para o nvel
municipal, sem que a amarrao no texto constitucional fosse algo mais sli-
do (e a prpria legislao ordinria federal que deve regulamentar os artigos
182 e 183 at hoje no foi votada!), criou-se uma situao que limita enormente
as chances de que, na maioria dos municpios, chegue-se a algum resultado
que seja, pelo menos, razovel. Por qu? Basta, para perceber-se isso, que
se lenha diante dos olhos a imensido da tarefa e a heterogeneidade da rea-
lidade brasileira: cerca de mil municpios, na maioria dos casos com prefeitu-
ras desprovidas de quadros tcnicos preparados, com uma vida poltica
marcada pelo coronelismo, pelo patrimonialsmo, pela corrupo e pela fra-
queza da sociedade civil, e ainda com lobbies poderosos contrrios a uma
reforma urbana. Tornar realidade viva e atuante um plano diretor progressista
, com efeito, uma penosssima corrida de obstculos que, na maior parte
das cidades, tende a no ter final feliz: se existir, em dado municpio, uma
constelao de foras (partidos e sociedade civil) capaz de sustentar a elei-
o de um executivo local com real orientao progressista e aberto partici-
pao popular; se essa prefeitura progressista, uma vez eleita, dispuser de
Desenvolvimento urbano 21

quadros tcnicos competentes ou puder contar com apoio tcnico externo


adequado; e se a proposta de plano eventualmente enviada por essa hipot-
tica prefeitura progressista for, no essencial. acatada e aprovada pela Cma-
ra Municipal- enfim, mesmo se tudo isso for cumprido, ainda restar o desa-
fio de fiscalizar a implementao da lei. sintomtico que mesmo algumas
das experincias tomadas como referncias tcnicas e polticas foram exitosas
apenas parcialmente: em Angra dos Reis o plano foi, inicialmente, rejeitado
pela Cmara, o que obrigou a Prefeitura a uma negociao para aprovar ao
menos uma parte de sua proposta; na cidade de So Paulo foi ainda pior: a
proposta do Executivo foi recusada pelo Legislativo municipal, e a idia de
um plano diretor extremamente avanado morreu por ali.
No infundada, logo, uma preocupao, externada em trabalho ante-
rior (SOUZA, 1993:223),8 quanto ao perigo de se superestimarem os poderes
do plano e do planejamento e de se subestimar o carter decisivo da prtica
poltica, equvoco contra o qual muitos continuam parecendo no estar vaci-
nados. Tambm merece ser renovada a desconfiana do autor de que alguns,
no seu ntimo, inclinam-se a acreditar que o planejamento e o plano podem
compensar a falta de mobilizao da sociedade civil (SOUZA, 1993:222-3).
Existiria um certo vis tecnicista, subjacente a uma espcie de ethos
"tecnocrtico de esquerda", que veio se infiltrando insidiosamente na esteira
de fenmenos da conjuntura poltica internacional (imploso do "socialismo
real", colapso do pensamento marxista, desorientao da esquerda) e nacio-
nal (crise dos movimentos sociais urbanos)? Um caso, pois, de auto-engano
por parte de intelectuais acolhedores de uma matriz discursiva social-refor-
mista e antitecnocrtica, mas ao mesmo tempo envolvidos por dinmicas que
convidam a uma reafirmao de prticas e valores tscnocrtlcos?
Do ponto de vista terico e estratgico, enfim, avanou-se, a despeito
das ressalvas e dos senes anteriores; mas a idia convencional de desen-
volvimento urbano no foi, tambm aqui, verdadeiramente subvertida. certo
que o ncleo da idia de desenvolvimento urbano vem a ser, aqui, a justia
social, e no a modernizao; ser o horizonte poltico-filosfico do planeja-
mento urbano alternativo, porm, capaz de agasalhar uma percepo simul-
taneamente radical e operacional do que seja justia social? Ou tenderia,
talvez, a relativa estreiteza desse horizonte, embebido no j mencionado ethos
"tecnocrtico de esquerda", a conduzir a que esse planejamento urbano alter-
nativo acoberte, na prtica e veladamente, uma viso de desenvolvimento
urbano que seja uma espcie medocre de modernizao com injustia social
atenuada, assim como o "desenvolvimento urbano sustentvel" nada mais
que uma modernizao com degradao ambiental mitigada? sintomtico,
talvez, que no haja sequer um esforo sistemtico de construo de um

a E tambm manifestada, j bem cedo, por outras poucas vozes mais ou menos
destoantes, como RIBEIRO (1990) e COELHO (1990).
22 Revista TERRITRIO, ano 111, n 5, jul./dez. 1998

conceito alternativo: a maioria dos trabalhos esgota-se em vagas discusses


sobre a "participao popular" e no esmiuamento do potencial dos instru-
mentos de planejamento, sem que se perceba que uma nova institucionalidade,
como um oramento participativo seriamente implementado, , de longe, mais
importante que qualquer tributo ou zoneamento. Passe-se, portanto, para a
prxima seo, na qual o assunto do oramento participativo ser retomado e
recontextualizado.

Para alm das crticas ambientalista e social-reformista

"Democracia" e "justia social", assim como "socialismo" e vrias


outras expresses, encontram-se menos ou mais desgastadas, dadas a pro-
miscuidade e a confuso reinantes no que concerne ao seu uso. Sua simples
meno, hoje em dia, no sugere, para os espritos mais avisados, necessa-
riamente nada de slido, para alm de cantilenas e frmulas simpticas e
declaraes de boas intenes repetidas ad nauseam. No que toca palavra
"socialismo", o presente autor acompanha, mais uma vez, o filsofo Cornelius
CASTORIADIS (1983), o qual, h vinte anos, ponderava que ela, nebulosa e
suficientemente desmoralizada por sua vinculao a um espectro de usuri-
os capaz de abarcar da social-democracia mais acomodada ao stalinismo
mais brutal, deveria ser simplesmente deixada de lado. Mas, e quanto ao
contedo "democrtico" e de "justia social" da gesto, do planejamento e,
afinal, do desenvolvimento urbano? O que deve isso significar?
O conceito fundamental e parmetro central de avaliao do desenvol-
vimento - no somente urbano, mas em geral - , para o autor deste traba-
lho, a autonomia individual e coletiva. Mesmo sem compartilhar todas as pre-
missas e concluses relativas excessivamente universalista "teoria das
necessidades humanas" de DOYAL & GOUGH (1994), pode-se concordar
com estes autores em que, considerado o plano individual, a autonomia
funo, substantivamente, das trs coisas seguintes: do "grau de compreen-
so que uma pessoa tem de si mesma, de sua cultura e do que se espera
dela como indivduo dentro da mesma; da "capacidade psicolgica que pos-
sui para formular opes para si mesma"; e das "oportunidades objetivas que
lhe permitam atuar em conseqncia" (pg. 90). Caso a instituio da socie-
dade seja, porm, fundamentalmente heternoma, marcada por uma assimetria
estrutural de poder e por uma desigualdade profunda de chances de satisfa-
o de necessidades, inscritas ambas em uma relao dialtica de alimenta-
o e retroalimentao com privilgios econmicos e constantemente
reproduzidas e sancionadas pelo imaginrio social, a autonomia estritamente
individual ser uma fico. Conquanto a dependncia da autonomia individu-
ai para com o entorno social do indivduo no tenha passado despercebida a
Doyal e Gough, na obra pioneira de CASTORIADIS (1983; ver, tambm,
CASTORIADIS, 1986a; 1986b; 1990; 1996a; 1996b; 1997) que se pode en-
Desenvolvimento urbano 23

contrar o exame mais profundo disponvel sobre as condies sociais do exer-


ccio da autonomia - ou, mais amplamente, sobre a natureza e as condies
da autonomia individual e coletiva, que so os dois lados da mesma moeda.
Foi contra o pano de fundo da reflexo de Castoriadis sobre o projeto de uma
sociedade autnoma que o autor deste artigo, j em trabalhos anteriores,
dedicados questo do desenvolvimento em geral (SOUZA. 1996: 1997),
elegera o referencial da autonomia como um parmetro-chave para a avalia-
o das condies de justia social."
Despojado da dimenso de autonomia, o desenvolvimento urbano, ou
o desenvolvimento simplesmente, s pode ser, na melhor das hipteses, uma
espcie de modernizao cum reduo da pobreza e de danos e riscos ambi-
entais sob a tutela de elites dirigentes mais esclarecidas. Pode-se cogitar, em
um tal mbito, de mais prudncia ecolgica, e at mesmo de uma atenuao
da segregao residencial, mas certamente no o caso de esperar-se mais
liberdade. A autonomia possui um valor intrnseco, ao menos no Ocidente, do
qual o Brasil urbano, diga-se de passagem, de algum modo parte integrante
_ autonomia como o gozo da liberdade, e a liberdade como base da auto-
estima individual e coletiva -, a par de um valor instrumenta/- autonomia
para fazer coisas, para continuar conquistando melhorias, para ousar supe-
rar-se. Mesmo que a autonomia, como uma significao presente no imagi-
nrio, de ordinrio se manifeste de maneira difusa e confusa em meio a uma
apatia poltica generalizada induzida pelas regras do jogo e saudada pelos
partidrios das concepes elitistas de democracia que servem de sustent-
culo ideolgico ao sistema representativo, lcito duvidar: quem sabe, em
todas as circunstncias, o que melhor para o indivduo ou o grupo - o pr-
prio indivduo e o prprio grupo ou os "especialistas", sejam eles os cientis-
tas, sejam eles os polticos? A questo crucial, aqui, no meramente "tcni-
ca", em sentido restrito e instrumental (isto , a questo sobre como podem
ser alcanados com mais eficincia ou de modo mais adequado certos fins,
momento em que o conhecimento tcnico-cientfico certamente tem de reve-
lar o seu papel de apoio tomada de decises); a questo crucial poltica:
quem define, explcita ou sub-repticiamente, os fins? Que instncia de poder

9 Dificilmente uma palavra como autonomia, corrente em diversas linguas, consegui-


ria ficar a salvo de interpretaes e contextualizaes divergentes, inclusive a pro-
psito da temtica do desenvolvimento. O expert em desenvolvimento rural e ex-
sacerdote Raff CARMEN (1996), para ficar em um s exemplo, utiliza profusamente
o termo, mas em um contexto terico-conceitual no compartilhado pelo autor do
presente trabalho. Pouco avanando para alm da reciclagem e do costuramento de
enfoques de sabor terceiro-mundista e/ou grassroots conhecidos de dcadas passa-
das ("self-reliance", "desenvolvimento em escala humana", "small is beautifuf', "ter-
ceira via"...), simpticos mas nem sempre isentos de ambigidades, o texto de Car-
men, que passa ao largo da obra de Castoriadis, ressente-se de uma certa carncia
de profundidade e novidade.
24 Revista TERRIT6RIO, ano 111,n9 5, jul./dez. 1998

determina as necessidades materiais e imateriais, que instncia de poder


pretende sonhar e desejar pelos prprios homens e mulheres concretos?
Uma cidade justa pressupe uma sociedade justa, a qual, por sua vez,
s o ser se seu nomos e suas instituies garantirem o acesso igualitario
tomada de decises: ou seja, garantirem a autonomia dos Indivduos (pensa-
dos no apenas individualisticamente, mas tambm como membros de gru-
pos) e da sociedade. Essa a base sobre a qual poder, mais adequada e
legitimamente, ser pensado e decidido o contedo substantivo de palavras
como "justia" e "bem comum", assim como "desenvolvimento". O recurso a
indicadores especficos de bem-estar, sejam os mais convencionais e con-
testveis, como o aumento da renda per capita, sejam outros, mais sofistica-
dos, como a diminuio dos nveis de segregao residencial, imprescind-
vel a qualquer avaliao de situaes concretas; no entanto, no sendo "qua-
lidade de vida", "necessidades bsicas" e mesmo "justia" categorias cujo
contedo seja completamente transcultural e a-histrico (a despeito de toda a
globalizao), impe-se reconhecer que os indicadores especficos s fazem
pleno sentido se subordinados autonomia enquanto princpio tico-poltico
e critrio de avaliao - isto , se forem estabelecidos e monitorados pelos
prprios citadinos, ainda que em parceria com pesquisadores e planejadores.
Qualidade de vida (bem como necessidades, aspiraes, desejos, feli-
cidade etc.) e justia social se situam, todavia, em planos ontolgicos distin-
tos. Sem perder de vista que os indivduos so condicionados no interior de
sociedades particulares que lhes incutem preferncias e apresentam leques
de opes determinados, convm admitir que, em um certo sentido, qualida-
de de vida (necessidades, aspiraes ...) remete a julgamentos cuja esfera
prpria a privada (o indivduo enquanto tal, a famlia, o oikos), ao passo que
a justia social deve realizar-se na e atravs da esfera pblica (a esfera do
poltico). Ao menos em um universo onde a liberdade seja um valor central,
como ocorre no Ocidente, heteronomia implica sempre, necessariamente,
injustia. E, na ausncia de um processo de aumento das condies
socioeconmicas e polticas para o exerccio da autonomia, no possvel
falar, sem restries, de desenvolvimento social ou scio-espacial. Em ltima
anlise, o desenvolvimento social pautado pela autonomia individual e coleti-
va como princpio e parmetro , em um sentido profundo, um processo pol-
tico (e apenas secundariamente "econmico"), que corresponde exatamente
a uma mudana da instituio da sociedade e da organizao espacial capaz
de propiciar mais justia, nos marcos do que as escolhas individuais (a mo-
delagem definitiva da qualidade de vida, a satisfao das necessidades etc.)
tendero a ser, tanto quanto possvel, genuinamente livres.
Chega-se, ento. a um ponto decisivo da argumentao. Se se acei-
tar que a prtica da livre participao na tomada de decises e o gozo da
liberdade no se podem desenvolver plenamente em uma sociedade capi-
talista, cujas instituies mais tpicas encarnam e reproduzem uma separa-
o estrutural entre dominantes e dominados, entre privilegiados e
Desenvolvimento urbano 25

desprivilegiados,10 cumpre indagar: h, verdadeiramente, um compromisso


do "desenvolvimento urbano sustentvel" e do "planejamento urbano alter-
nativo" com a conquista de condies gerais propiciadoras de uma signifi-
cativa autonomia? Em que pese o fato de que o segundo se acha menos
distante desse compromisso que o primeiro, e em que pesem, tambm, uma
certa heterogeneidade e a possibilidade de contradies no interior de cada
uma dessas correntes, o que converte generalizaes em um negcio de-
veras arriscado, a resposta : no.
Temido e olhado com desconfiana pelos vereadores, que - com toda
a razo - nele enxergam um incmodo elemento de democracia direta a
perturbar a "pureza" do sistema representativo (FEDOZZI, 1997), o oramen-
to participativo de Porto Alegre, experincia modelar que vem se aperfeio-
ando desde 1989, foi, significativamente, elogiado por ningum menos que o
prprio Castoriadis, o qual, tendo tido a oportunidade de conhecer in loco a
experincia, considerou-a prxima dos princpios autogestionrios por ele
defendidos (CASTORIADIS et ai., 1992:129). Sem querer exagerar o alcance
desse tipo de processo territorialmente referenciado de gesto compartilhada
ou co-gesto, o fato que ele oferece um gancho apropriado para se retomar
a discusso conceitual sobre o desenvolvimento urbano de maneira a valori-
zar, consistentemente, a participao popular nesse contexto. Passvel de
ser entendido, ele prprio, como um componente do iderio de um planeja-
mento urbano crtico, o oramento participativo possui uma importncia que
transcende de muito a da discusso sobre os instrumentos de planejamento
em si mesmos e sugere um horizonte de questionamento da democracia libe-
rai que no pode ser coerentemente abraado quando se est amarrado pe-
las cordas de um ethos "tecnocrtico de esquerda", como acontece com o
mainstream do "planejamento urbano alternativo". Estar livre dessas cordas
condio stne qua non para ir alm de um social-reformismo desprovido de
maiores ambio e flego, percebendo-se que iniciativas como planos direto-
res progressistas e mesmo oramentos participativos devem constituir, to-
somente, o comeo de uma longa, longa caminhada. Uma caminhada em
cujo transcurso novos direitos sero conquistados, as fronteiras do possvel
sero redefinidas e expandidas e espaos sero refuncionalizados ou
reestruturados em consonncia com as transformaes das prticas sociais
e do imaginrio.
O desafio crucial, o qual os estudiosos do urbano realmente compro-
metidos com a humanizao das cidades precisam se acostumar a enfrentar,
o de, por um lado, reconhecer que a minimizao satisfatria da degrada-
o ambiental e a edificao de instituies efetivamente garantidoras de igual-

10 Talvezo leitor ache dogmtico no fazer acompanhar esse pressuposto de uma


argumentao especifica, mas no h espao para discutir o assunto aqui. Trata-
mentos apropriados do tema podem ser encontrados, por exemplo, em CASTORIADIS
(1983; 1996~ 1996b; 1997).
26 Revista TERRITRIO, ano 111,n 5, jul./dez. 1998

dade de oportunidades continuam a reclamar uma crtica corajosa do capita-


lismo - alis, no apenas do "modo de produo", mas do modelo civilizatrio,
o que inclui o imaginrio e a produo de subjetividade, as relaes de poder
e suas manifestaes no espao. Por outro lado, no basta ampliar e modifi-
car os horizontes da crtica; cumpre, igualmente, arquitetar estratgias vi-
veis e operacionais, das quais o oramento participativo porto-alegrense pode
servir de exemplo. O estabelecimento da autonomia em sentido forte (confor-
me exposta por Castoriadis) como horizonte de pensamento e ao no
incompatvel com o uso do referencial em sentido mais fraco ou relativo (mai-
or ou menor autonomia), como parte de uma trajetria concreta de conquista
de direitos e liberdades.
Menos que uma concluso, o que se quis, nesta ltima seo, foi pro-
piciar uma nova abertura: um convite meditao sobre a necessidade de
ultrapassar as crticas ambientalista e "social-reformista" noo mais con-
vencionai de desenvolvimento urbano mas, ao mesmo tempo, recolhendo,
dialeticamente, suas contribuies positivas. O autor acredita que, com res-
paldo no referencial da autonomia, possvel purgar, de maneira a mais efi-
caz possivel, a noo de desenvolvimento urbano de seus elementos conser-
vadores; isso com vistas construo de um conceito que atue como um
farol a iluminar uma incorporao socialmente crtica do imperativo de pre-
servao ambiental e um tratamento mais ambicioso da bandeira de uma
gesto democrtica do espao urbano, no mbito de estratgias de desenvol-
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