Fundamentos de Politica e Gestao Ambiental PDF

FUNDAMENTOS DE POLTICA
E GESTO AMBIENTAL
CONSELHO EDITORIAL
Bertha K. Becker
Candido Mendes
Cristovam Buarque
Ignacy Sachs
Jurandir Freire Costa
Ladislau Dowbor
Pierre Salama
Maria Augusta Bursztyn
Marcel Bursztyn
FUNDAMENTOS DE POLTICA
E GESTO AMBIENTAL
Caminhos para a sustentabilidade
Copyright 2013, dos autores
Direitos cedidos para esta edio

Editora Garamond Ltda.
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Capa
Estdio Garamond / Anderson Leal (sobre foto de Dan
Zen, disponvel em http://www.fl ickr.com/photos/dan-
zen/76477828/ sob licena Creative Commons "Atribuio")
Figuras 4.3 (p. 165), 5.2 (p. 201), 8.1 (p. 353), 10.1 (p. 403)
Erika Leo
CIP-BRASIL. CATALOGAO-NA-FONTE
DO SINDICATO NACIONAL DOS EDITORES DE LIVROS, RJ.
F977
Fundamentos de poltica e gesto ambiental : os caminhos
do desenvolvimento sustentvel / Marcel Bursztyn, Maria
Augusta Bursztyn. Rio de Janeiro : Garamond, 2012.
612p. : 23 cm
Inclui bibliografia
ISBN 978-85-7617-290-1
1. Desenvolvimento sustentvel Brasil. 2. Poltica ambien-
tal Brasil. I. Bursztyn, Marcel, 1951-. II. Bursztyn, Maria
Augusta.
12-8184. CDD: 363.700981
CDU: 504(81)
07.11.12 13.11.12
040558
Todos os direitos reservados. A reproduo no autorizada

desta publicao, por qualquer meio, seja total ou parcial,
constitui violao da Lei n 9.610/98.
Para nossos fi lhos
Leonardo, Alexandre e Gabriel
Ao ser interpelado por um jornalista sobre
como a ndia lidaria com os padres bri-
tnicos aps sua independncia, Gandhi
teria respondido com a seguinte pergunta
(Ramphal, 2001):
A Inglaterra precisou da metade dos re-
cursos do Planeta para atingir a sua prospe-
ridade; quantos planetas sero necessrios
para um pas como a ndia?
O desafio dos pases que agora buscam
sua prosperidade se manter nos limites de
um s planeta. Qualquer estratgia respon-
svel deve estar circunscrita ao nosso mundo,
de modo sustentvel.
Sumrio
listas de quadros, figuras, boxes, e definies ................... 11

acrnimos e siglas ...................................................................17
nota introdutria .................................................................. 27
1. desenvolvimento e sustentabilidade ................................31

1.1 Utopias ....................................................................................................33
1.2 A mais moderna das utopias ..................................................................35
1.2.1 Desenvolvimento como crescimento econmico:
a utopia do industrialismo ...........................................................................36
1.2.2 Desenvolvimento social (welfare)
como utopia social-democrata ....................................................................38
1.2.3 Utopia neoliberal ...................................................................................38
1.2.4 Desenvolvimento sustentvel como utopia ps-industrial .............39
1.3 O conceito de meio ambiente ................................................................ 42
1.4 O difcil entrosamento da economia com a ecologia ...........................45
1.5 Um conceito complexo .......................................................................... 47
1.6 Sustentabilidade fraca versus forte ....................................................... 49
1.7 Limites .....................................................................................................55
2. evoluo histrica da questo ambiental 1:

dos primrdios at o relatrio brundtland ...................... 65
2.1 A dependncia da natureza das origens da humanidade
at a revoluo neoltica ........................................................................ 66
2.2 O incio do poder sobre a natureza de 10.000 a.C.
at o m do sculo xv ........................................................................... 66
2.3 A submisso da natureza do sculo xvi ao sculo xix .................... 68
2.4 Do domnio preservao da natureza sculos xix e xx ................ 72
2.4.1 A internacionalizao do debate ........................................................ 75
2.4.2 Conferncia das Naes Unidas
sobre o Meio Ambiente Humano ................................................................ 81
2.4.3 O Ecodesenvolvimento ........................................................................85
2.4.4 As dcadas de 1970 e 1980 ...................................................................87
2.4.5 Relatrio Brundtland ...........................................................................92
3. evoluo histrica da questo ambiental 2:
do relatrio brundtland aos nossos dias ......................... 101
3.1 Rio 92..................................................................................................... 101
3.1.1 Declarao do Rio................................................................................ 105
3.1.2 Agenda 21..............................................................................................108
3.1.3 Declarao de Princpios sobre Florestas .........................................109
3.1.4 Conveno-Quadro sobre as Mudanas Climticas ...................... 110
3.1.5 Conveno sobre Diversidade Biolgica CDB ................................ 111
3.2 Avanos e fracassos .............................................................................. 112
3.3 Rio+5 ......................................................................................................115
3.4 Cpula do Milnio ................................................................................ 118
3.5 Cpula Mundial sobre Desenvolvimento Sustentvel Rio+10 ........120
3.7 Rio+20 ...................................................................................................128
3.6 Perspectivas para o sculo xxi .............................................................131
4. regulao, polticas pblicas

e governana ambiental ....................................................... 139
4.1 Regular e regulamentar .......................................................................142
4.2 Polticas pblicas .................................................................................. 145
4.3 O interesse pblico e os bens coletivos ................................................147
4.4 Da proteo social proteo ambiental ............................................ 150
4.5 Planejamento ........................................................................................ 154
4.6 Governana ........................................................................................... 158
4.7 Entre o ideal e o possvel ...................................................................... 161
4.8 Um mar de atributos, valores e critrios .............................................167
4.8.1 Atributos da boa governana ............................................................ 168
4.8.2 Atributos da governana ambiental ..................................................174
4.8.3 Governana ambiental privada ..........................................................175
4.9 Consideraes nais ............................................................................. 178
5. poltica e gesto ambiental ............................................. 179

5.1. Poltica ambiental .................................................................................180
5.1.1 Princpio Poluidor-Pagador ppp .................................................... 188
5.1.2 Princpio da preveno ........................................................................191
5.1.3 Princpio da Precauo PP ............................................................... 192
5.1.4 Princpio da participao ................................................................... 196
5.2. Gesto ambiental ..................................................................................199
5.3 Tipologia dos instrumentos de poltica ambiental............................ 205
6. instrumentos de poltica ambiental ............................... 213
6.1 Instrumentos regulamentares ............................................................. 213
6.2 Instrumentos econmicos ................................................................... 222
6.2.1 Ecotaxas ...............................................................................................228
6.2.2 Sistemas de consignao (ou de depsito-retorno) ....................... 248
6.2.3 Incentivos financeiros ........................................................................ 252
6.2.4 Taxas administrativas........................................................................ 253
6.2.5 Licenas negociveis de emisses .....................................................256
6.2.6 Pagamento por servios ambientais ................................................267
6.3 Acordos voluntrios ............................................................................ 268
6.4 Consideraes nais .............................................................................273
7. crise ambiental global .................................................... 277

7.1 Um mundo globalizado........................................................................277
7.2 Fatores de presso sobre o meio ambiente ......................................... 280
7.2.1 O fator tecnolgico .............................................................................. 283
7.2.2 O fator populacional .......................................................................... 286
7.2.3 O fator crescimento econmico ........................................................295
7.3 Comrcio global e meio ambiente ...................................................... 302
7.3.1 A relocalizao de atividades produtivas
segundo critrios ambientais ..................................................................... 310
7.3.2 Interdependncia na produo de commodities
(matrias-primas e agribusiness) ...............................................................313
7.3.3 Incremento das atividades comerciais
e de transporte de mercadorias ................................................................. 314
7.3.4 A transferncia da descarga final de resduos txicos .....................315
8. governana ambiental internacional ............................ 317

8.1 Regulao transnacional ...................................................................... 319
8.2 Princpios da governana ambiental internacional .......................... 326
8.2.1 Princpio da soberania nacional .......................................................326
8.2.2 Princpio do direito ao desenvolvimento ........................................ 327
8.2.3 Princpio do direito de propriedade .................................................329
8.2.4 Princpio do livre-comrcio ..............................................................330
8.2.5 Princpio das responsabilidades comuns, mas diferenciadas ....... 332
8.3 Instituies intergovernamentais ........................................................ 333
8.4 Organizaes no governamentais......................................................354
8.5 Uma Organizao Mundial do Meio Ambiente?................................358
9. acordos ambientais internacionais ................................ 361
9.1 Clima ..................................................................................................... 361
9.1.1 Chuvas cidas .......................................................................................362
9.1.2 Destruio da camada de oznio...................................................... 365
9.2 Biodiversidade ......................................................................................373
9.2.1 Negociaes internacionais ............................................................... 377
9.2.2 Gesto da biodiversidade no Brasil .................................................. 387
9.3 Deserticao ....................................................................................... 391
9.3.1 Negociaes internacionais................................................................392
9.3.2 Gesto da desertificao no Brasil ....................................................396
9.4 Resduos perigosos ...............................................................................397
9.4.1 Negociaes internacionais ...............................................................398
9.4.2 Gesto de resduos perigosos no Brasil ...........................................401
10. efeito estufa e mudana climtica ............................ 403

10.1 Os principais gases de efeito estufa .................................................... 407
10.2 Os principais efeitos da mudana climtica ....................................... 411
10.3 Os maiores emissores de gases de efeito estufa ..................................419
10.4 Vulnerabilidade, adaptao e mitigao .............................................423
10.5 Negociaes internacionais................................................................. 428
10.6 Mecanismos de mercado ..................................................................... 436
10.7 Crticas e perspectivas ps-Kyoto ....................................................... 447
10.8 O papel do Brasil nas mudanas climticas globais .......................... 449
11. panorama da poltica e da gesto ambiental

no brasil 1 ............................................................................ 455
11.1 Polticas pioneiras, a partir dos anos 1930 ..........................................457
11.1.1 Cdigo de guas ................................................................................458
11.1.2 Cdigo Florestal .................................................................................459
11.1.3 Cdigo de Caa e Pesca .................................................................... 462
11.1.4 Lei de Proteo aos Animais ........................................................... 462
11.1.5 Poltica Nacional de Saneamento .....................................................463
11.2 A institucionalizao, a partir dos anos 1970 .................................... 465
11.3 Poltica Nacional de Meio Ambiente .................................................. 467
11.3.1 O Sisnama e a nova institucionalidade ...........................................467
11.3.2 Instrumentos da PNMA......................................................................477
11.3.3 Um balano da PNMA........................................................................ 484
11.4 Programas ambientais e de desenvolvimento territorial .................. 484
11.4.1 Planafloro ........................................................................................... 486
11.4.2 Prodeagro ...........................................................................................487
11.4.3 PNMA I .................................................................................................487
11.4.4 PNMA II .............................................................................................. 488
11.4.5 Programa Pantanal........................................................................... 489
11.4.6 Gerenciamento Costeiro ................................................................. 489
11.4.7 PPG-7 ................................................................................................... 490
11.4.8 Educao ambiental ......................................................................... 490
11.4.9 reas Protegidas na Amaznia ....................................................... 491
11.4.10 Ecoturismo .......................................................................................492
11.4.11 Combate a incndios florestais .......................................................492
11.4.12 Agenda 21 nacional ..........................................................................493
11.4.13 Agendas 21 locais ............................................................................. 494
11.4.14 Bolsa Verde .......................................................................................495
11.5 Descentralizao das decises pblicas ambientais .......................... 495
12. panorama da poltica e gesto ambiental

no brasil 2 ............................................................................ 501
12.1 Avaliao de Impacto Ambiental e Sistema
de Licenciamento Ambiental ............................................................... 501
12.2 Sistema Nacional de Unidades
de Conservao da Natureza snuc ....................................................511
12.3 Zoneamento Ecolgico-Econmico zee .......................................... 515
12.4 Instrumentos econmicos .................................................................... 518
12.4.1 ICMS Ecolgico ................................................................................... 519
12.4.2 Compensao financeira e pagamento de royalties......................521
12.5 Auditoria e certicao ambiental ......................................................525
12.6 Poltica Nacional de Recursos Hdricos ..............................................530
12.7 Poltica Florestal ...................................................................................538
12.8 A questo ambiental urbana ................................................................542
12.8.1 Estatuto das Cidades EC ................................................................544
12.8.2 Lei de Saneamento Bsico LSB ..................................................... 545
12.8.3 Poltica Nacional de Resduos Slidos PNRS ............................... 547
12.9 Consideraes nais ............................................................................ 548
bibliografia geral ................................................................ 551

ndice remissivo ..................................................................... 583
sobre os autores ................................................................... 605
Lista de quadros
Quadro 2.1.: Fatos e eventos ambientais anteriores a 1500................................. 69

Quadro 2.2: Eventos e acordos ambientais internacionais, de 1868 a 1991 ...... 94
Quadro 3.1: Trs cpulas ambientais em perspectiva. .......................................132
Quadro 3.2: Cronologia dos principais eventos e acordos ambientais
internacionais posteriores a 1992 ................................................................135
Quadro 5.1: Tipologias de instrumentos de poltica ambiental (Sntese) ...... 208
Quadro 6.1: Referencial para a adoo de taxas
sobre emisses de poluentes....................................................................... 239
Quadro 6.2: Origem dos recursos das agncias
de gua da Frana 2007 ...........................................................................243
Quadro 6.3: Referencial para a adoo das taxas sobre produtos ....................245
Quadro 6.4: Referencial para a adoo de sistemas de consignao ...............250
Quadro 6.5: Referencial para a adoo de incentivos financeiros ...................254
Quadro 6.6: Referencial para a adoo de licenas
negociveis de emisses ..............................................................................263
Quadro 6.7: Exemplos de acordos voluntrios ................................................... 271
Quadro 7.1: As 10 maiores aglomeraes urbanas do mundo
(em milhes de habitantes), 1975, 2000 e 2025.........................................293
Quadro 7.2: Populao sustentvel mundial,
segundo diferentes nveis de renda ............................................................313
Quadro 9.1: Protocolos adicionais Conveno
sobre Poluio Atmosfrica Transfronteria de Longa Distncia ........366
Quadro 9.2: Principais usos de substncias que destroem
a camada de oznio .....................................................................................368
Quadro 9.3: Conveno da Basileia Conferncia das Partes:
sntese dos resultados .................................................................................400
Quadro 10.1: Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre Mudana
Climtica (CQNUMC) Conferncias das Partes .....................................432
Quadro 10.2: Contribuio dos transportes
nas emisses globais de CO2, segundo diferentes modais ....................445
Quadro 10.3: Projetos brasileiros de MDL, em 2009 ........................................... 453
Quadro 12.1: Instrumentos e contextos de aplicao
da avaliao ambiental................................................................................502
11
Lista de guras
Figura 1.1: A utopia do desenvolvimento, primeira fase ..................................... 37

Figura 1.2: A utopia do desenvolvimento, fase social-democrata ......................38
Figura 1.3: A utopia do desenvolvimento, fase neoliberal ...................................39
Figura 1.4: A utopia do desenvolvimento, fase ps-industrial ........................... 41
Figura 1.6: O modelo trip da sustentabilidade.................................................... 51
Figura 1.5: O Modelo da sustentabilidade forte .................................................... 51
Figura 1.7: Esquema Mickey Mouse ....................................................................... 52
Figura 1.8: Crescimento populacional e capacidade de suporte ........................54
Figura 1.9: Trs correntes crticas ao industrialismo ........................................... 57
Figura 1.10: Relao entre pegada ecolgica e IDH ...............................................62
Figura 4.1: Planejamento do inercial ao desejado ........................................... 156
Figura 4.2: Processo de Planejamento esquema simplificado........................157
Figura 4.3: O ciclo vicioso da governana viciosa ..............................................165
Figura 5.1: As fases do ciclo das polticas pblicas............................................. 185
Figura 5.2: Interao da governana com a gesto ambiental .......................... 201
Figura 6.1: Efeito da externalidade negativa ........................................................215
Figura 7.1: Crescimento populacional mundial, entre 1750 e 2050 ..................287
Figura 7.2: Tipologia de riscos ambientais e ameaas sobre populaes ........ 291
Figura 7.3: Populao urbana segundo as regies de desenvolvimento
do mundo 1950-2050 (em % da populao total) ....................................292
Figura 7.4: Populao urbana mundial (em bilhes de pessoas) .....................294
Figura 7.5: Os ganhos sociais da proteo ambiental ........................................298
Figura 7.6: Curva de Kuznets Ambiental ............................................................299
Figura 7.7: Menor degradao ambiental com
melhor nvel de renda per capita .............................................................. 300
Figura 7.8: Maior degradao ambiental com
crescimento da renda per capita ................................................................ 301
Figura 7.9: Efeitos da superexplorao do ambiente natural
nos pases em desenvolvimento.................................................................303
Figura 7.10: Crescimento da produo mundial 1950-2004 ...........................311
Figura 8.1: O ciclo do projeto, segundo as prticas do Banco Mundal ............353
Figura 9.1: Reduo da produo declarada de CFCs
responsabilidades diferenciadas ................................................................ 374
Figura 10.1: Efeito estufa ....................................................................................... 404
12
Figura 10.2: Efeito estufa natural ( esquerda) e adicional ( direita) ............ 406
Figura 10.3: Emisses de GGE por setor de atividade humana......................... 409
Figura 10.4: Elevao do nvel do mar resultante do aquecimento global ..... 415
Figura 10.5: Emisses de CO2 per capita em 2007 e projeo
para 2030 em pases selecionados ............................................................ 420
Figura 10.6: Os 12 pases que mais emitem CO2 (2004)..................................... 421
Figura 10.7: Indicadores de emisso de CO2 dos EUA e da China 2007 .......422
Figura 10.8: A participao (agregada) dos maiores emissores
de GEE em 2000............................................................................................422
Figura 10.9: Emisses de CO2 per capita segundo
diferentes regies do Planeta .....................................................................423
Figura 10.10: Participao dos projetos de MDL em andamento Brasil,
Mxico, ndia e China em relao ao total (2004-2011) ..................... 442
Figura 10.11: Emisses de CO2 segundo categorias de pases, 1990-2007 ...... 444
Figura 10.12: Comparao das emisses setoriais no Brasil (2005)
com as emisses mundiais (2004), em CO2eq. ........................................450
13
Lista de boxes
Box 1.1: Ecologia Profunda ......................................................................................50

Box 1.2: O programa bioeconmico de Georgescu-Roegen ...............................58
Box 1.3: Economia ecolgica ...................................................................................59
Box 1.4: Pegada ecolgica ........................................................................................ 61
Box 2.1: Degradao ambiental e colapso de sociedades ................................... 68
Box 2.2 O Consenso de Washington..................................................................89
Box 4.1 A tragdia das reas comunais (The Tragedy of the Commons) ...... 141
Box 5.1: As razes da gesto ambiental............................................................... 202
Box 5.2: Os objetivos da gesto ambiental ..........................................................203
Box 5.3: Dilemas da gesto ambiental ................................................................. 206
Box 6.1: Valorao ambiental ................................................................................ 217
Box 6.2: Tipos de receitas pblicas .......................................................................224
Box 6.3 Tipos de impostos................................................................................... 225
Box 6.4: Cenrio (plausvel) de uma utopia
de desenvolvimento sustentvel .................................................................231
Box 6.5: O dilema do prisioneiro .......................................................................... 258
Box 7.1: Patamares da populao mundial..........................................................288
Box 7.2: Luta contra o livre-comrcio ..................................................................305
Box 7.3: Um mundo cada vez mais consumista .................................................. 312
Box 8.1: Nomenclatura de atos internacionais.................................................... 321
Box 9.1: Protocolo de Nagoya................................................................................ 385
Box 9.2: A economia da biodiversidade e dos ecossistemas
(TEEB The Economics of Ecosystems in Biodiversity) ............................386
Box 9.3: Conveno de Bamako........................................................................... 402
Box 10.1: Efeito estufa ............................................................................................ 405
Box 10.2: O furaco Katrina ..................................................................................416
Box 10.3: Emisses e concentraes
de dixido de carbono equivalente (CO2eq) ............................................ 417
Box 10.3: Vulnerabilidades-chave ........................................................................ 426
Box 10.5: O sistema cap-and-trade europeu ........................................................438
Box 11.1: A Constituio de 1988 aspectos ambientais ...................................472
Box 11.2: Programa Nossa Natureza ....................................................................473
Box 12.1: Avaliao Ambiental Estratgica .........................................................504
Box 12.1: Taxa de Sade.......................................................................................... 519
14
Lista de denies
meio ambiente...........................................................................................................42
sustentabilidade forte............................................................................................... 51
sustentabilidade fraca .............................................................................................. 52
capacidade de suporte..............................................................................................54
resilincia ...................................................................................................................54
regulao ..................................................................................................................139
bem livre .................................................................................................................. 145
externalidade .......................................................................................................... 145
bem coletivo ............................................................................................................148
free-rider .................................................................................................................. 150
planejamento............................................................................................................155
governana ...............................................................................................................159
governana ...............................................................................................................159
governabilidade ......................................................................................................160
governana suficientemente boa .......................................................................... 163
governana viciosa ................................................................................................. 163
dumping econmico .............................................................................................. 164
dumping social ....................................................................................................... 164
dumping ambiental ................................................................................................ 164
governana ambiental............................................................................................ 165
governana ambiental............................................................................................166
poltica ambiental ................................................................................................... 182
princpio .................................................................................................................. 187
gesto ambiental .................................................................................................... 200
melhor tcnica disponvel ..................................................................................... 217
obsolescncia programada ....................................................................................284
ecoeficincia ............................................................................................................285
ecologia industrial ..................................................................................................285
transio demogrfica ...........................................................................................289
commodities ........................................................................................................... 310
regime ...................................................................................................................... 319
acordo ambiental multilateral ..............................................................................320
governana ambiental internacional ...................................................................324
glocalizao .............................................................................................................324
15
governana ambiental global ................................................................................326
vantagem comparativa ...........................................................................................331
ONG ........................................................................................................................ 354
poluio atmosfrica transfronteria de longa distncia .................................. 365
biodiversidade (biological diversity) ..................................................................... 374
resduos slidos .......................................................................................................399
pegada carbono...................................................................................................... 420
vulnerabilidade ...................................................................................................... 424
adaptao ................................................................................................................ 424
mitigao ................................................................................................................ 424
capacidade adaptativa ............................................................................................425
refugiados climticos .............................................................................................427
vazamento de carbono (carbon leakage) ............................................................ 444
unidade de conservao ........................................................................................ 512
lixo ........................................................................................................................548
16
Acrnimos e siglas
a.C Antes da era crist

AA Auditoria Ambiental
AAE Avaliao Ambiental Estratgica
Abema Associao Brasileira de Entidades Estaduais de Meio Ambiente
ABES Associao Brasileira de Engenharia Sanitria
ABIO Associao Brasileira de Agricultores Biolgicos do Rio de Janeiro
ABNT Associao Brasileira de Normas Tcnicas
ABS Acesso e Repartio de Benefcios
ADEME Agence Franaise de la Maitrise de lnergie Frana
ADPIC Acordo sobre os aspectos de direitos de proprieda-
de intelectual relacionados ao comrcio
AG Assembleia Geral, da ONU
AIA Avaliao de Impactos Ambientais
AIDS Sndrome da imunodeficincia adquirida
AIEA Agncia Internacional de Energia Atmica
ALS Area Licensing Scheme Cingapura
ANA Agncia Nacional de guas
Anamma Associao Nacional de Orgos Municipais de Meio Ambiente
ANC Associao de Agricultura Natural de Campinas e Regio
AND Autoridade Nacional Designada
ANEEL Agncia Nacional de Energia Eltrica
APA rea de Proteo Ambiental
APAN Associao dos Produtores de Agricultura Natural
APP rea de Preservao Permanente
ARIE rea de Relevante Interesse Ecolgico
ARP Acid Rain Program EUA
ARPA Projeto de reas Protegidas na Amaznia
ASA Articulao do Semirido
ASD reas Suscetveis Desertificao
ATTAC Associao pela Tributao das Transaes
Financeiras para Ajuda aos Cidados
17
BAP Bacia do Alto Paraguai
BID Banco Interamericano de Desenvolvimento
BIRD Banco Internacional para a Reconstruo e o
Desenvolvimento ou Banco Mundial
BNH Banco Nacional de Habitao
BRIC Brasil, Rssia, ndia e China
BRICS Brasil, Rssia, ndia, China e frica do Sul
CAD Comit de Ajuda ao Desenvolvimento, da OCDE
CAR Cadastro Ambiental Rural
CBH Comit de Bacia Hidrogrfica
CCE Contribuio Clima Energia Frana
CCT Conditional Cash Transfers
CCT Comit de Cincia e Tecnologia
CCX Chicago Climate Exchange
CCZEE Comisso Coordenadora do Zoneamento Ecolgico-
Econmico do Territrio Nacional
CDB Conveno sobre Diversidade Biolgica
CDS Comisso para o Desenvolvimento Sustentvel
CECA Tratado da Comunidade Europeia do Carvo e Ao
CEE Comunidade Econmica Europeia
CEF Caixa Econmica Federal
CESB Companhia Estadual de Saneamento Bsico
CET Comit sobre Comrcio e Meio Ambiente, da OMC
CETESB Companhia de Tecnologia de Saneamento Ambiental
CFC Clorofluorcarbono, Clorofluorcarboneto
CFCA Cmara Federal de Compensao Ambiental
CFEM Compensao Financeira pela Explorao de Recursos Minerais
CFURH Compensao Financeira pela Utilizao dos Recursos Hdricos
CGEN Conselho de Gesto do Patrimnio Gentico
CGFlor Comisso de Gesto de Florestas Pblicas
CHM Clearing-House Mechanism
Cicero Center for International Climate and Environmental
Research, da Universidade de Oslo
CIM Comit Interministerial sobre Mudana do Clima
CIMGC Comisso Interministerial de Mudana Global do Clima
18
Cipam Comit de Integrao de Polticas Ambientais
CITES Conveno sobre o Comrcio Internacional de Espcies de
Fauna e Flora Selvagens Ameaadas de Extino
CNBS Conselho Nacional de Biossegurana
CNEA Cadastro Nacional de Entidades Ambientalistas
CNEN Conselho Nacional de Energia Nuclear
CNIA Centro Nacional de Informao de Tecnologias Ambientais e Editorao
CNPO Comit Nacional de Produtos Orgnicos
CNPq Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico
CNRH Conselho Nacional de Recursos Hdricos
CNUMAD Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento
ou Rio 92
Codebar Companhia de Desenvolvimento de Barcarena
Cofins Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social
Cogerh Companhia de Gesto de Recursos Hdricos (Cear)
Conabio Comisso Nacional da Biodiversidade
Conaflor Comisso Nacional de Florestas
Conama Conselho Nacional de Meio Ambiente
Conamaz Conselho Nacional da Amaznia Legal
COP Conferncia das Partes
COVs Compostos Orgnicos Volteis
CPDS Comisso de Polticas de Desenvolvimento
Sustentvel e da Agenda 21 Nacional
CQNUMC ou Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre Mudana do Clima
UNFCCC
CRIC Comit de Reviso da Implementao da Conveno
CSAPR Cross-State Air Pollution Rule EUA
CSMA Conselho Superior do Meio Ambiente
CT Cmaras Tcnicas
CTF Cadastro Tcnico Federal
CTNBio Comisso Tcnica Nacional de Biossegurana
CVM Comisso de Valores Mobilirios
DDT Dicloro-Difenil-Tricloroetano
DENERu Departamento Nacional de Endemias Rurais
DFID Department for International Development
DNAE Departamento Nacional de guas e Energia
19
DNAEE Departamento Nacional de guas e Energia Eltrica
DNOCS Departamento Nacional de Obras Contra as Secas
DNOS Departamento de Obras e Saneamento
DNPM Departamento Nacional de Produo Mineral
DRS Reserva de Desenvolvimento Sustentvel
DS Desenvolvimento Sustentvel
EA Educao Ambiental
EC Estatuto das Cidades
Ecosoc Conselho de Segurana e o Conselho Econmico e Social
EE Estao Ecolgica
EIA Estudo de Impacto Ambiental
EPA Agncia de Proteo Ambiental dos EUA
ETS-UE Esquema de Comrcio de Emisses da Unio Europeia
EUA Estados Unidos da Amrica
FAO Organizao das Naes Unidas para a Alimentao e a Agricultura
FBCN Fundao Brasileira para a Conservao da Natureza
FEAE Fundo Estadual de gua e Esgoto
FGTS Fundo de Garantia do Tempo de Servio
FIDA Fundo Internacional de Desenvolvimento Agrcola
Flona Floresta Nacional
FMI Fundo Monetrio Internacional
FNMA Fundo Nacional do Meio Ambiente
FSC Forest Stewardship Council
Funag Fundao Alexandre de Gusmo
Funai Fundao Nacional do ndio
Funbio Fundo Brasileiro para a Biodiversidade
G7 Estados Unidos, Japo, Alemanha, Reino Unido, Frana, Itlia e Canad
G8 Estados Unidos, Japo, Alemanha, Reino Unido,
Frana, Itlia, Canad e Rssia
GA Grupos Assessor
GAO General Accounting Office EUA
GATS Acordo Geral sobre Comrcio de Servios
GATT Acordo Geral sobre Tarifas e Comrcio
GEE Gases de Efeito Estufa
GEF Global Environmental Facility
20
GEMS Global Environmental Monitoring System
GEO Perspectivas do Meio Ambiente Mundial
GEO Global Environment Outlook
Gerco Programa Nacional de Gerenciamento Costeiro
GI-Gerco Grupo de Integrao do Gerenciamento Costeiro
GRID Global Information Resource Database
GSPS Estratgia Global para a Conservao das Plantas
GT Grupos de Trabalho
GTI Iniciativa Global de Taxonomia
GTO Grupo de Trabalho Interministerial para a
Implementao do Protocolo de Montreal
GTZ Deutsche Gesellschaft fiir Technische Zusammenarbeit GmbH
Habitat Confncia das Naes Unidas sobre Assentamentos Humanos
Ibama Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis
IBD Instituto Biodinmico
IBDF Instituto Brasileiro de Desenvolvimento Florestal
IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
ICID Conferncia Internacional sobre Impactos de Variaes Climticas
e Desenvolvimento Sustentvel em Regies Semiridas
ICMBio Instituto Chico Mendes de Conservao da Biodiversidade
ICMS Imposto sobre a Circulao de Mercadorias e Servios
IDH ndice de Desenvolvimento Humano
IDHS ndice de Desenvolvimento Humano Sustentvel
IFOAM International Federation of Organic Agriculture Movements
IFOCS Inspetoria Federal de Obras contra as Secas
IOCS Inspetoria de Obras Contra as Secas
IPCC Painel Intergovernamental sobre Mudana do Clima
IPEA Instituto de Pesquisas e Economia Aplicada
IPI Imposto sobre Produtos Industrializados
IPPC Painel Internacional sobre Mudanas Climticas
IPTU Imposto Predial e Territorial Urbano
IPVA Imposto sobre a Propriedade de Veculo Automotor
IR Imposto de Renda
ISE-Bovespa ndice de Sustentabilidade Ambiental da Bolsa de Valores de So Paulo
ISO International Organization for Standardization
21
ISS Imposto Sobre Servios
IUCN Unio Internacional para a Conservao da Natureza
JBRJ Instituto de Pesquisas Jardim Botnico do Rio de Janeiro
KfW Kreditanstalt fr Wiederaufbau
LI Licena de Instalao
LO Licena de Operao
LP Licena Prvia
LSB Lei de Saneamento Bsico
MaB Programa Homem e Biosfera
MBES Ministrio da Habitao e do Bem-Estar Social
MCE Mercado Comum Europeu
MCT Ministrio da Cincia e Tecnologia
MDL Mecanismo de Desenvolvimento Limpo
MDU Ministrio do Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente
MEA Millenium Ecosystem Assessment
MHU Ministrio da Habitao Urbanismo e Meio Ambiente
Minter Ministrio do Interior
MIT Instituto de Tecnologia de Massachusets
MMA Ministrio do Meio Ambiente
MN Monumento Natural
MOA Fundao Mokiti Okada
MOP Meeting of Parties
MP Medida Provisria
NAFTA Tratado Norte-Americano de Livre-Comrcio
NEPA National Environmental Policy Act
OCDE ou Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico
OECD
OEA Organizao dos Estados Americanos
OEMA rgo Estadual de Meio Ambiente
OGM Organismo Geneticamente Modificado
OIG Organismos internacionais governamentais
OIT Organizao Mundial do Trabalho
OMC Organizao Mundial do Comrcio
OMI Organizao Martima Internacional
OMM Organizao Meteorolgica Mundial
22
OMS Organizao Mundial da Sade
ONG Organizao No Governamental
ONU Organizao das Naes Unidas
ONUDI Organizao das Naes Unidas para o Desenvolvimento Industrial
ONUMA Organizao Mundial de Meio Ambiente
OSC rgo de Soluo de Controvrsias, da OMC
OVMs Organismos Vivos Modificados
PAF-ZC Plano de Ao Federal para a Zona Costeira
PAG Potencial de Aquecimento Global
PAN Brasil Programa de Ao Nacional de Combate Desertificao
Parna Parques Nacional
PBCO Programa Brasileiro de Eliminao da Produo e do Consumo
das Substncias que Destroem a Camada de Oznio
PBH Programa Brasileiro de Eliminao de HCFCs
PCF Fundo Prottipo de Carbono
PCN Parmetros Curriculares Nacionais
PED Projetos de Execuo Descentralizada
PIB Produto Interno Bruto
PIS Programa de Integrao Social
PLACD Plano Mundial de Ao contra a Desertificao
Planafloro Plano Agropecurio e Florestal de Rondnia
Planap Plano de Desenvolvimento Integrado da Bacia do Parnaba
Planasa Plano Nacional de Saneamento
PNAD Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios
PNB Poltica Nacional de Biodiversidade
PNC Plano Nacional de Eliminao de CFCs
PNC Programa Nacional de Capacitao de Gestores Ambientais
PNDP Plano Nacional de Desenvolvimento da Pesca
PNEA Poltica Nacional de Educao Ambiental
PNF Programa Nacional de Florestas
PNGC Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro
PNMA Poltica Nacional de Meio Ambiente
PNMA I Programa Nacional do Meio Ambiente fase 1
PNMA II Programa Nacional do Meio Ambiente fase 2
PNMC Poltica Nacional sobre Mudana do Clima
23
PNRH Poltica Nacional de Recursos Hdricos
PNRS Poltica Nacional de Resduos Slidos
PNUD ou Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento
UNDP
PNUMA Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente
ou UNEP
Polonoroeste Programa Integrado de Desenvolvimento do Noroeste do Brasil
POPs Poluentes Orgnicos Persistentes
PP Princpio da Precauo
PPA Plano Plurianual
PPG-7 Programa Piloto para a Proteo das Florestas Tropicais no Brasil
PPP Parcerias Pblico-Privadas
PPP Princpio Poluidor-Pagador
PPC Paridade de Poder de Compra
PrepCom Comit Preparatrio
Prevfogo Sistema de Preveno Nacional e Combate aos Incndios Florestais
Proambiente Programa de Desenvolvimento Sustentvel da
Produo Familiar Rural da Amaznia
Proarco Programa de Preveno e Controle de Queimadas e
Incndios Florestais na Amaznia Legal
Procon Programa de Auto-Controle
Proconve Programa de Controle da Poluio do Ar por Veculos Automotores
Prodeagro Programa Agropecurio de Mato Grosso
Proecotur Programa de Desenvolvimento do Ecoturismo na Amaznia Legal
Pronabio Programa Nacional de Biodiversidade
Pronar Programa Nacional de Controle de Qualidade do Ar
ProNEA Programa Nacional de Educao Ambiental
Prosanear Programa de Abastecimento de gua e Saneamento para
a Populao de Baixa Renda da Zona Urbana
PSA Pagamento por Servios Ambientais
PUP Princpio Usurio-Pagador
RAP Relatrio Ambiental Preliminar
RCE ou CER Redues Certificadas de Emisses
Rebio Reserva Biolgica
RECE Relatrio Especial sobre Cenrios de Emisses
REDD Reduo de Emisses por Desmatamento e Degradao Florestal
24
Renima Rede Nacional de Informao sobre o Meio Ambiente
Resex Reserva Extrativista
RF Reserva de Fauna
RGGI Regional Greenhouse Gas Initiative
RIMA Relatrio de Impacto Ambiental
Rio+10 Cpula Mundial sobre Desenvolvimento Sustentvel Johanesburgo, 2002
Rio+20 Conferncia das Naes Unidas sobre Desenvolvimento Sustentvel
Rio+5 Segunda Cpula da Terra
RPPN Reserva Particular do Patrimnio Natural
RQMA Relatrio de Qualidade do Meio Ambiente
RVS Refgio de Vida Silvestre
SAGE Esquema e Ordenamento e Gesto das guas Frana
SBAC Sistema Brasileiro de Avaliao de Conformidade
SBSTTA rgo Subsidirio de Aconselhamento Cientfico, Tcnico e Tecnolgico
SDAGE Esquema Diretor de Ordenamento e Gesto das guas Frana
SDOs Substncias que Destroem a Camada de Oznio
SEA Strategic Environmental Assessment
SEMA Secretaria Especial de Meio Ambiente
Semam Secretaria Especial de Meio Ambiente da Presidncia da Repblica
Sepurb Secretaria de Poltica Urbana
Serla Superintendncia Estadual de Rios e Lagos
SESP Servio Especial de Sade Pblica
SFB Servio Florestal Brasileiro
SFS Sistema Financeiro de Saneamento
SGA Sistema de Gesto Ambiental
SIDS Pequenos Estados Insulares em Desenvolvimento
Singreh Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos
Sinima Sistema Nacional de Informaes sobre o Meio Ambiente
SINIR Sistema Nacional de Informaes sobre a Gesto dos Resduos Slidos
Sisnama Sistema Nacional de Meio Ambiente
Snirh Sistema Nacional de Informaes sobre Recursos Hdricos
SNIS Sistema Nacional de Informaes sobre Saneamento
SNUC Sistema Nacional de Unidades de Conservao
SPS Acordo sobre Aplicao de Medidas Sanitrias e Fitossanitrias
Sudepe Superintendncia de Desenvolvimento da Pesca
25
Sudhevea Superintendncia da Borracha
TC Tribunal de Contas
TCFA Taxa de Controle e Fiscalizao Ambiental
TCU Tribunal de Contas da Unio
TEEB The Economics of Ecosystems in Biodiversity
TFI Treatment Frequency Index Dinamarca
TGAP Taxa geral sobre as atividades poluentes Frana
TVA Tennessee Valey Authority
UC Unidade de Conservao
UE Unio Europeia
UNCCD Conveno das Naes Unidas de Combate Desertificao
Unesco Organizao das Naes Unidas para a Educao a Cincia e a Cultura
UNFCCC Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre Mudana do Clima
UNGA Assembleia Geral das Naes Unidas
UNO Universidade das Naes Unidas
UNPN Unio Internacional da Proteo da Natureza
URE Unidade de Reduo de Emisses
USAID Agncia para o Desenvolvimento Internacional, dos EUA
WCI Western Climate Initiative
WEHAB gua, Energia, Sade, Agricultura e Biodiversidade
WRI World Resources Institute
WWF Fundo Mundial para a Natureza
ZEE Zoneamento Ecolgico-Econmico
26
Nota introdutria
A aventura humana no rumo da modernidade to antiga quanto a prpria

civilizao. Do domnio do fogo e da inveno da roda em diante, seguimos
uma trajetria em que as nossas criatividade e habilidades permitiram notveis
progressos. Por trs dos avanos estava um instinto de sobrepujar os limites e
impor a razo do hedonismo sobre as leis naturais, vlidas para as demais es-
pcies. A reduo da necessidade de esforo fsico humano moveu o progresso,
mas tambm abriu espao para a expresso de um esprito de dominao e de
egosmo: da humanidade sobre a natureza e de alguns humanos sobre outros.
Na marcha dos sculos, o conhecimento humano evoluiu constantemente,
saltando patamares quando descobertas radicais o permitiam. So exemplos
o fogo, a roda, a agricultura, a metalurgia, a navegao, a plvora, a escrita, a
imprensa, dentre outros.
Hedonismo e egosmo marcharam juntos, de tal modo que a histria da hu-
manidade tambm a histria do antropocentrismo. A sucesso de descobertas,
de inventos e de conhecimento das leis da natureza permitiu a ruptura e, em
certos aspectos, at a inverso da relao de determinao entre humanidade
e natureza. O mundo natural determina o clima, os movimentos ssmicos, o
vulcanismo, as mars. Mas, a habilidade humana alcana feitos notveis, como
reverter cursos de rios, combater pragas, domesticar animais, remover florestas
e at provocar mudana no clima. A busca da dominao de alguns humanos
por outros levou ao desenvolvimento de artefatos que podem destruir todos.
De certa forma, a humanidade perdeu a razo: ao romper dogmas culturais
e crenas, e ao superar o medo de modificar radicalmente a lgica natural do
mundo, ela provoca desequilbrios que podem comprometer a continuidade da
vida no longo prazo. Nesse processo, a humanidade passou a se expor a riscos,
que vo de acidentes gigantescos at mesmo mudana do metabolismo e dos
ciclos naturais do planeta Terra.
A noo de sustentabilidade aparece como apelo razo e como inspirao
para uma mudana de rumos, de modos de relao com a natureza, de forma a
alcanar equilbrio entre a busca do bem-estar no presente e o respeito s prprias
28 Fundamentos de Poltica e Gesto Ambiental
condies que asseguram a possibilidade de bem-estar s futuras geraes.

Poltica e gesto ambiental aparecem como vetores necessrios construo
da base institucional e dos mecanismos de regulao das prticas humanas,
na busca da razo perdida e da incluso do habitat (oikos) na lgica (logia) de
organizao (nomia) do progresso humano.
Do grego, oikos+logia e oikos+nomia nos remetem a duas disciplinas que
esto no foco da presente obra: ecologia e economia. Polticas pblicas, direi-
to ambiental, sociologia do desenvolvimento, histria, geografia econmica,
geopoltica, relaes internacionais, cincias naturais e engenharia ambiental
contribuem para o carter interdisciplinar da obra.
*****
Se fosse preciso escolher apenas duas palavras para explicar a sua origem, a
sua trajetria e a sua elaborao, estas seriam: encontro e permanncia. Um pri-
meiro e primordial encontro foi o dos autores, que gerou uma longa e sustentvel
parceria de vida e deixou frutos maravilhosos: Leonardo, Alexandre e Gabriel.
O segundo encontro foi o de afi nidades, vises de mundo e horizontes
profissionais. As formaes eram diversas, na origem: uma, da engenharia am-
biental; e o outro das cincias sociais. O encontro se deu em torno do desafiante
tema que, no incio dos anos 1980, intrigava e seduzia uma parcela do mundo
acadmico: a questo ambiental. Ao longo de dcadas, as dvidas, os interesses
e as competncias se entrecruzaram e se integraram.
O terceiro encontro, que se reflete no contedo da presente obra, o das
disciplinas. No possvel tratar de problemas to complexos, que envolvem o
modo como se d o encontro das pessoas com o mundo natural, sem recorrer
a uma mirade de conhecimentos, desenvolvidos e codificados em diferentes
campos disciplinares e em saberes cristalizados na cultura.
A permanncia se refere ao carter dos encontros: dos autores, da relao
entre as pessoas e a natureza, e da busca no dogmtica de conhecimentos e
solues, longe da arrogncia das frmulas pr-concebidas e do hermetismo
de disciplinas isoladas e autocentradas. Permanncia tambm uma forma de
definir sustentabilidade, sem que seja confundida com imutabilidade. Encontro
e permanncia so ingredientes do amor, que por sua vez ingrediente da vida.
Esse livro fruto tambm de outros encontros: com nossos mestres e cole-
gas na academia, nos organismos governamentais e no governamentais, e com
nossos(as) alunos(as), principalmente aqueles(as) que orientamos em mestrados
e doutorados.
A ideia de escrever esse livro esteve latente por alguns anos. A prtica docente,
Nota introdutria 29
em cursos sobre gesto ambiental, polticas pblicas, socioeconomia do meio

ambiente, avaliao de impactos ambientais, dentre outros, revelou a importncia
de produzirmos uma obra de referncia. A produo acadmica mundial sobre
cada um dos temas aqui tratados grande e no cessa de crescer. Mas, em geral,
cada assunto tende a ser objeto de obras especficas. O desafio foi, portanto,
sintetizar, agregar e trazer novos elementos ao debate e pedagogia da poltica
e gesto ambiental, tendo como pano de fundo o desenvolvimento sustentvel,
num mundo em rpida mutao, com fronteiras cada vez mais tnues e desafios
cada vez mais complexos.
Optamos, ao longo do texto, por dar os crditos a autores que tratavam
mesmo os temas que so de ordem geral. Consideramos que os seus esforos
foram e so cruciais para a tarefa de explicar a nossa realidade, descortinar as
nossas fragilidades e desvendar as nossas certezas e incertezas. Muitas obras
so citadas e esperamos que os(as) leitores(as) desfrutem das pistas, que podem
levar s suas prprias descobertas.
No teramos chegado at aqui sem a valiosa colaborao de mestres, ami-
gos (companheiros de viagem), de alunos e colaboradores. Com alguns, apenas
aprendemos; com outros, pudemos partilhar as nossas dvidas e convices; e
com outros mais, aprendemos juntos. A todos eles agradecemos imensamente.
Seria impossvel listar todos(as), mas registramos que so, de certo modo, co-
autores, embora no sejam corresponsveis pelas falhas.
Devemos especial tributo e reconhecimento aos que publicaram conosco,
em coautoria, livros e artigos (a obra os cita em profuso), aos que ajudaram na
confeco dos captulos, tirando dvidas, propondo elementos a serem agregados
e corrigindo falhas. Aos que leram os manuscritos e evitaram que expussse-
mos erros ou incorrssemos em imprecises, um agradecimento especial. Jos
Augusto Drummond foi um revisor impecvel (e implacvel), de forma e de
contedo, de todos os captulos. Teresa Lcia Muricy de Abreu nos ajudou a
lapidar os captulos 11 e 12. Saulo Rodrigues Filho reviu o captulo 10 e sugeriu
importantes inseres. Igor Ferraz da Fonseca, Heliana Ktia Campos, Joseph
Weiss e Jos Aroudo Mota contriburam com detalhes e ajudaram a esclarecer
dvidas. Se ainda passaram falhas, a culpa inteiramente nossa.
Finalmente, expressamos que a nossa postura frente questo ambiental no
a mesma da dos pessimistas, que pressentem um cataclismo ambiental, nem
a dos cticos, que preferem desconsiderar ou negar o problema. Entendemos,
como Eckersley (2004: 5) que quer queiram ou no, os que se preocupam
com a destruio ambiental devem considerar o contexto institucional existente
e, sempre que possvel, buscar reconstruir o barco enquanto o mesmo navega.
O nosso desafio o de buscar consertar a nave Terra enquanto ela segue o seu
curso natural. impossvel parar para consertar e no d para desconsiderar

os riscos. Esperamos estar contribuindo para esse processo.
Captulo 1
Desenvolvimento e sustentabilidade
difcil localizar na histria uma causa que tenha adquirido tamanha convergncia
e em to pouco tempo como o Desenvolvimento Sustentvel DS. Ao longo dos
sculos, religies nasceram e se territorializaram, doutrinas polticas surgiram e
foram adotadas nos mais variados contextos, princpios ticos e morais evoluram
e se consagraram, lentamente. Direitos humanos, democracia e soberania so
exemplos de fundamentos civilizatrios universalmente reconhecidos, embora
hererogeneamente disseminados e adotados.
Surgida de alertas que tinham como base acidentes e impasses ambientais,
a proposta de se imprimir um carter sustentvel busca do desenvolvimento
econmico (e social) foi lanada no crepsculo do sculo XX. Ao cabo de poucos
anos, no entanto, j ganhara solidez cientfica e legitimidade poltica. Entre a
adoo do conceito, num documento das Naes Unidas, em 1987 (Relatrio
Brundtland) e a sua consagrao, na Rio 92, pouco tempo transcorreu (ver
captulo 2). Na mdia, na academia, nas atividades produtivas, nas representaes
corporativas, na opinio pblica em geral, a ideia de sustentabilidade se tornou
presena constante.
Os reflexos nas estruturas de governo e na poltica em geral tambm foram
notveis. No h candidato a cargo poltico que no se identifique formalmente
com a necessria sustentabilidade do desenvolvimento. No h entidade corporativa
que afronte a avassaladora adeso da opinio pblica quanto ao imperativo de
prticas ou pelo menos de uma imagem ecologicamente corretas. Essa afirmao
se aplica, inclusive, a atores e representaes coletivas cujos comportamentos
efetivos so antagnicas aos princpios da sustentabilidade. Declarar-se favorvel
sustentabilidade no quer dizer necessariamente agir em conformidade com o
discurso!
Mesmo no mbito das ideias de promoo do progresso da economia e
sabemos que h, na histria dos ltimos sculos, uma inquietante correlao
entre crescimento econmico e degradao do meio ambiente a preocupao
ambiental est presente. Estudos que apontam a necessidade de proteo do nosso

planeta evocam tradies e religies, como fundamento tico e mstico da vida.
Uma pergunta inquietante emerge aqui: se todos esto a favor, ento quem
est contra?
justamente a respeito do descolamento entre discurso e prtica que algumas
consideraes merecem ser levantadas.
Primeiramente, preciso ficar claro que, em geral, discursos so expresses
que se do em nvel formal. Simples manifestaes discursivas no asseguram
comprometimento efetivo com aes. Nas sociedades antigas e mesmo hoje,
em comunidades onde prevalecem as tradies o comportamento de cada um
regulado pela coletividade. No so necessariamente as leis que condicionam
as condutas. , sobretudo, a moral do grupo e as suas crenas que asseguram
os comportamentos e fazem com que cada um tenha uma conduta condizente
com a expectativa da coletividade.
No mundo moderno, a moral do grupo e as tradies so menos determinantes
que a lei. Vivemos em sociedades normatizadas. Tudo o que no podemos fazer
deve estar escrito e ser aplicado a todos. A contradio que quanto mais moderna
a sociedade, mais rapidamente se modificam as suas prticas e a sua realidade,
de forma que as normas devem ser sempre atualizadas. E tal atualizao, em
geral, s ocorre a posteriori, depois que efeitos indesejveis se manifestam.
O risco maior da sociedade na qual prevalece a lei que as condutas individuais
so suscetveis a dois tipos de desvios: uma incessante e criativa capacidade de
se evadir das normas coletivas e uma renncia dos indivduos a obedecer a suas
prprias normas ou princpios. No mundo do contrato social (o crdito ao conceito
aqui para o prprio Rousseau), delegamos o poder de regulao ao Estado e ao
mesmo tempo tentamos nos evadir, como se a regulao coletiva s fosse legtima
se aplicada aos outros.
Em segundo lugar e no menos importante o entendimento da questo
ambiental ainda um objeto em construo. Os seus efeitos so perceptveis,
como a preocupante incidncia de situaes climticas atpicas, o escasseamento
de energias no renovveis, o crescente volume de lixo industrial e domstico de
longo e mesmo de infinito ciclo de decomposio, o crescente custo do acesso
gua potvel, a perda da biodiversidade, e tantos outros. Percebemos claramente
os problemas ambientais que afetam nosso dia a dia e temos uma crescente
capacidade cientfica de antever tendncias e, por vezes, a capacidade tecnolgica
de evitar impasses e tragdias. Mas ainda h controvrsias cientficas em temas
to relevantes quanto a mudana climtica. A comunidade cientfica discute se
o efeito estufa cujas mazelas so claramente sentidas por ns resulta apenas
das emisses de gases gerados pelas atividades humanas, ou se devida a grandes
Desenvolvimento e sustentabilidade 33
ciclos naturais no mbito da biogeofsica ou mesmo da dinmica astrofsica.

A verdade que, enquanto isso, no chegamos to propalada mudana de
paradigmas tecnolgicos.
O processo de alterao de rumos lento, por demandar mudana de prticas
consolidadas econmica e culturalmente. Demanda tempo, convencimento de
grupos de interesse, confirmao cientfica de suposies. E demanda, sobretudo,
adaptao dos mecanismos de regulao: da tica, que rege cada indivduo; da
orientao seguida pela pesquisa cientfica e tecnolgica e pela inovao; das
normas que condicionam nossas condutas na sociedade.
O conceito de Desenvolvimento Sustentvel ainda est merc de
ambiguidades e incertezas. Mas um vetor importante para se entender e
enfrentar os problemas atuais da humanidade. Um dos seus elementos cruciais
, sem dvida, o esforo de promover um entrosamento do olhar econmico
(e s vezes at social) com a dimenso ambiental. Esse foi um notvel salto
qualitativo, que abriu espao para uma abordagem interdisciplinar e de longo
prazo da busca do bem-estar material.
Vamos tentar entender, a seguir, porque mesmo aqueles que vivem em
dissonncia clara com os princpios da sustentabilidade no ousam se opor ao
conceito.
O ponto de partida a constatao de que a ideia de sustentabilidade foi
absorvida como uma noo que perpassa as diversas esferas da sociedade e
assume um carter quasi-mstico de utopia, de estado desejado. Para tanto, cabe
aqui apresentar um breve percurso sobre a evoluo da viso de utopia, para
ento buscar paralelos com o DS.
1.1 utopias
O que seria da humanidade se no houvesse, sempre, o sonho de um mundo
melhor, um mundo ideal?
O imaginrio de uma sociedade ideal quase to antigo quanto a civilizao.
Desde nossos primrdios, religies, crenas e mitos apontavam para lugares
idlicos, como o Jardim do den (paraso imortalizado nos escritos religiosos,
como a Bblia) e Shangri-l (fico literria de James Hilton, em 1925, imortalizada
por Hollywood no clssico Lost Horizon). Sempre acreditamos na possibilidade
ou existncia de um lugar de paz e felicidade. Em alguns momentos, esse lugar
se apresentava como a imagem virtual, metafsica, de um porvir inatingvel
pelos vivos. Em outros, tomou forma e teve contedo, em propostas elaboradas.
H cerca de cinco sculos, Thomas More (1516) cunhou a palavra Utopia
(nenhum lugar) para descrever a sociedade de uma ilha que teria sido descoberta
por um marinheiro da esquadra de Amrico Vespcio. A sua descrio da terra
ideal constitui o escopo da estria. Contrariamente sua raiz etimolgica, Utopia

um lugar. Ali no h propriedade privada, todos trabalham, mas sem exageros.
Os moradores de Utopia trabalham por trs horas pela manh e por trs horas
tarde, com um intervalo de duas horas. Os empregos no dependem do gnero
nem da capacitao anterior das pessoas. Todos em Utopia vestem uma mesma
roupa lisa. Os moradores adultos de Utopia no usam joias. Os metais preciosos
e as joias so considerados como brinquedos para crianas. Em Utopia, todos so
pacficos e virtuosos. A obra de More uma crtica sociedade que emergiu com
o Renascimento europeu.
Como More, dois outros autores do perodo do ps-Renascimento escreveram
obras marcantes sobre sociedades ideais: Francis Bacon (A Nova Atlantis 1624)
e Tommaso Campanella (A Cidade do Sol 1603).
Na segunda metade do sculo XIX, John Stuart Mill cunha a palavra distopia,
em oposio utopia feliz de More. Influenciado pela situao gerada pela
revoluo industrial, a distopia era um mundo de pobreza, opresso, guerra,
violncia, fome e degradao do ambiente.
More e Stuart Mill so representantes de uma grande gama de trabalhos na
literatura, na poltica, nas artes, na filosofia e nas cincias, que tiveram como
foco a ideia de um mundo ideal, ou a viso de uma sociedade tenebrosa.
Embora u-topia e dis-topia tenham o mesmo sentido etimolgico, do radical
grego topos = lugar, u e dis significando no, o uso de tais expresses antagnico:
no primeiro caso, temos um sonho, e no segundo, um pesadelo.
Mas as idealizaes no podem estar limitadas ao mundo ps-Renascimento.
J Plato, dois mil anos antes de More, traava o perfi l de uma sociedade
idealizada, em contraste com a realidade que percebia ao seu redor.
No-lugares fazem parte do mundo real, como crena, inspirao das artes
plsticas, msica, literatura, ethos social. O Paraso foi pintado por muitos artistas,
como Michelangelo; John Lennon imortalizou um lugar ideal em Imagine;
Jonathan Swift conduziu Gulliver por uma viagem a uma terra ao mesmo tempo
utpica e distpica; le Corbusier planejou a Ville Radieuse, uma cidade onde a
concepo do espao fsico levaria igualdade; Fourier idealizou o falanstrio,
comunidade intencional descentralizada, onde cada um trabalharia conforme as
suas paixes e vocaes; Marx e Engels lanaram o Manifesto Comunista, com a
proposta de uma nova ordem poltica; Huxley visualizou um Admirvel Mundo
Novo; Fritz Lang apresenta uma fico tecnolgica da cidade do futuro, no filme
Metrpole; a lenda do Eldorado atraiu Orellana a uma viagem do Equador at
a foz do rio Amazonas, sem, no entanto, encontrar a cidade de ouro; Orwell
narrou, em 1984, uma sociedade imaginria onde todos eram controlados por
uma mquina que lia at pensamentos.
Uma lio pode ser tirada do estudo das diversas formulaes de utopias
e distopias: todas so o fruto de um momento, a materializao de um desejo
consciente ou inconsciente, um brado de otimismo quanto a um futuro melhor
ou de pessimismo poltico ou mstico.
nesse quadro que se inscreve o debate sobre desenvolvimento sustentvel.
Aps o colapso ou a crise das utopias do sculo vinte (socialismo, salvacionismo
cientfico, welfare state, consumismo, desenvolvimentismo), o mundo no
encontrou a paz nem resolveu as necessidades bsicas, a cincia no solucionou
todos os problemas (e at criou outros), o mundo natural se degradou. A utopia
do ecodesenvolvimento aparece no Relatrio Brundtland, de 1987, que lana a
ideia de desenvolvimento sustentvel prescrevendo uma srie de medidas que
devem ser tomadas pelos pases, dentre elas:
limitao do crescimento populacional;
garantia de disponibilidade e de acesso aos recursos bsicos (gua, alimentos,
energia) no longo prazo;
preservao da biodiversidade e dos ecossistemas;
diminuio do consumo de energia e desenvolvimento de tecnologias com
base no uso de fontes energticas renovveis;
aumento da produo industrial nos pases no-industrializados com base
em tecnologias ecologicamente adaptadas;
controle da urbanizao desordenada e integrao entre campo e cidades
menores;
atendimento das necessidades bsicas (sade, educao, moradia).
Nesse sentido, o documento se apresenta como um projeto de futuro para

a humanidade, alinhando-se junto a uma srie de iniciativas de formulao de
idealizaes societais.
O DS, como utopia para o sculo XXI, traz uma novidade bem clara em
relao aos projetos de utopia anteriores: o imperativo da dimenso ambiental
como atributo indissocivel da busca de felicidade. A sustentabilidade est
em sintonia com o princpio da perenidade da vida, com a permanncia das
condies de vida, com o compromisso em relao s futuras geraes.
1.2 a mais moderna das utopias

Com a grande transformao, ocorrida a partir do sculo XVIII (materializada na
esfera econmica pela revoluo industrial), as vises e expectativas de utopias
assumem uma fisionomia pragmtica, terrena e material. No lugar de um mundo
melhor imaginrio, sobrenatural, metafsico, surge a idealizao de uma utopia
aqui e agora. O progresso e o esprito capitalista1, manifestos na capacidade de

se produzir e lucrar cada vez mais, se sobrepem s idealizaes idlicas de so-
ciedades frugais e fraternas, que marcaram as formulaes de utopias at ento.
Se h uma palavra que expressa a viso de utopia, de um mundo desejvel,
que surge e evolui com a revoluo industrial, essa palavra desenvolvimento.
A busca em dicionrios mostra que o vocbulo desenvolvimento antigo e
vem do latim. Seu significado est associado ideia de evoluo (por exemplo,
desenvolver um raciocnio). A partir da metade do sculo XVIII, justamente
no alvorecer do industrialismo2, ganha dois atributos: passa a ser associado a
negcios e situado num territrio determinado.
Desde ento, possvel estabelecer fases, que caracterizam a evoluo desse
vocbulo, que se torna um conceito. Ao longo de quase trs sculos, a utopia
industrial foi marcada por sucessivas redefinies da viso de desenvolvimento,
comeando com a valorizao dos atributos estritamente econmicos, para depois
agregar tambm os aspectos humanos e, finalmente, ambientais.
O termo desenvolvimento uma marca forte da segunda metade do sculo XX.
Com o fim da Segunda Guerra Mundial, em 1945, surge um importante sistema
de relaes internacionais, em vrias esferas: a Organizao das Naes Unidas
ONU, o Banco Mundial (que tem a palavra desenvolvimento em sua denomina-
o3) e agncias regionais, como o Banco Interamericano de Desenvolvimento
BID. Com o famoso discurso do presidente norte-americano Harry Truman, de
1947, o conceito adquire tambm uma conotao geopltica. A proposta de ajuda
(econmica e militar) Grcia e Turquia pases que enfrentavam forte crise
econmica inaugura uma era em que desenvolvimento passa a ser elemento
marcante nas relaes internacionais: ao apoiar aqueles pases, os EUA visavam
a evitar que cassem sob a influncia da Unio Sovitica, num momento em que
a Guerra Fria apenas nascia.
1.2.1 Desenvolvimento como crescimento econmico: a utopia do

industrialismo
No bojo das radicais mudanas que ocorriam na Inglaterra em fase inicial de
industrializao, uma mobilizao notvel teve lugar entre pensadores, no sentido
1 No sentido apresentado por Weber (1958).

2 Industrialismo entendido aqui como o modo de organizao da sociedade industrial. Em geral, se
confunde com capitalismo ou capitalismo industrial, mas, sob a tica da instrumentalizao cientfica da
natureza, a experincia industrial dos pases que seguiram a via socialista no sculo XX teve caractersticas
semelhantes (Bartholo, 1984).
3 Banco Internacional para a Reconstruo e o Desenvolvimento BIRD (em ingls: International Bank for
Reconstruction and Development).
de prover bases e fundamentos quele processo. Foi o bero da economia clssica,

que instrumentalizou a racionalidade produtiva que ali se iniciava.
Como em todos os modos de produo, o industrialismo tambm rene e
entrelaa trs elementos bsicos: os recursos naturais (N), objeto de apropriao
e, no caso, de agregao de valor; o trabalho (L), necessrio transformao dos
recursos naturais; e o capital (K), entendido em seu sentido amplo, envolvendo
desde mquinas, equipamentos, instalaes fsicas, conhecimentos, at meios
financeiros. A combinao N+L+K resulta na produo de bens (e tambm
servios) econmicos ou valores de uso4.
A doutrina liberal, que servia de referncia economia clssica tinha como
parmetro o princpio segundo o qual as foras de mercado regulariam das
relaes entre os trs elementos da base produtiva. Ainda assim, foi preciso
forte ao estatal, para desarmar os mecanismos que favoreciam as regras de
funcionamento da economia do velho sistema feudal, quando a nobreza pria
desfrutava de privilgios.
O liberalismo econmico foi, nesse sentido, paradoxalmente, intervencionista.
O governo criou regras para delimitar os espaos territoriais, de modo a proteger
sua economia, seu mercado, sua moeda. Foram estabelecidos mecanismos para
assegurar direitos de propriedade e garantias aos detentores de conhecimentos
(patentes). Sob a tica dos recursos naturais N, a doutrina liberal serviu para
facilitar a apropriao privada das terras produtivas e das jazidas. Pelo lado do
trabalho, o desmantelamento dos feudos e o cercamento das terras liberou mo-
-de-obra para trabalhar nas indstrias, em regime de assalariamento.
Em seus primrdios, o K prevaleceu sobre as demais dimenses da base
produtiva, conforme a figura 1.1.
figura 1.1: A utopia do desenvolvimento, primeira fase
4 Sobre a evoluo do papel do Estado, por meio de polticas pblicas, na proteo do capital, da sociedade
e do ambiente, ver captulo 4.
1.2.2 Desenvolvimento social (welfare) como utopia social-democrata

Turbulncias sociais decorrentes das precrias condies de vida dos trabalha-
dores das indstrias na Europa, no sculo XIX, serviram de alerta aos polticos
e intelectuais, no sentido de incorporar a esfera social como atributo a ser valo-
rizado na combinao dos elementos que esto na base da produo. O ideal de
desenvolvimento como algo estritamente associado ao crescimento, com base
em K, assume a configurao que valoriza a esfera scio-econmica.
A partir das reformas sociais promovidas na Alemanha unificada, sob o
governo de Bismarck, toda uma famlia de polticas sociais passa a ser implantada,
em diversos pases: previdncia social, universalizao da educao, reformas
agrrias, extenso dos direitos de sufrgio s mulheres, seguro desemprego.
Esta foi a marca da emergncia e expanso da doutrina social-democrata na
Europa, que adquire identidade prpria nos EUA, aps a crise de 1929, com
a adoo da poltica do New Deal, de Roosevelt, que teve como inspirao a
frmula keynesiana.
A partir da, desenvolvimento se torna uma expresso indissocivel de bem-
estar, de democracia, do papel do Estado na reduo dos riscos e incertezas (tanto
sociais como econmicas). A figura 1.2 mostra de forma esquemtica a articulao
das trs esferas da produo, na fase social-democrata, com destaque ao K e a L.
figura 1.2: A utopia do desenvolvimento, fase social-democrata
1.2.3 Utopia neoliberal

Impasses econmicos no mundo da social-democracia (crises, dvidas pblicas,
encarecimento das matrias-primas, choques do petrleo, desemprego, recesso)
permitiram o surgimento e a disseminao da ideologia neoliberal. Ao contrrio
da lgica keynesiana, onde o Estado tem papel central na regulao dos desajus-
tes, a nova corrente pregava a combinao de desestatizao (reduo do papel
empreendedor do Estado) com desregulamentao (menos restries ao livre

jogo das foras de mercado).
Nesta fase, que marcou o ltimo quarto do sculo XX, empresas pblicas
foram privatizadas, empregos pblicos foram eliminados, conquistas trabalhistas
foram reduzidas. Livre de limitaes estatais e beneficiado pela reduo da esfera
pblica, o K encontra espao de expanso.
Paradoxalmente, a esfera N, que estivera obscurecida enquanto objeto de
proteo desde os primrdios da revoluo industrial, ganha relevncia nesta
fase de desconstruo do arcabouo de regulamentaes pblicas. O momento
era de alertas sobre impasses ambientais e de uma crescente mobilizao social e
poltica em torno de temas ligados ao esgotamento das fontes de matrias-primas,
ao aumento da gerao de resduos, aos impasses energticos, degradao da
qualidade de vida em ambientes urbanos, a recorrncia de acidentes ecolgicos,
o desmatamento crescente, dentre outros problemas.
justamente quando as estruturas estatais passam por um notvel
enxugamento, que a dimenso ambiental das polticas pblicas se enraza no
tecido institucional do Estado. A fase neoliberal coincide com a asceno da
proteo ao ambiente, no mbito geral das responsabilidades governamentais. O
Estado relega a um segundo plano a dimenso L, mas valoriza N e, por se retrair
como agente produtivo direto e como regulamentador, tambm propulsiona K,
conforme o esquema da figura 1.3.
figura 1.3: A utopia do desenvolvimento, fase neoliberal
1.2.4 Desenvolvimento sustentvel como utopia ps-industrial

O neoliberalismo no foi propriamente uma fase de construo de um modelo
de sociedade, mas sim de desconstruo de um padro anterior (a sociedade de
bem-estar, ou welfare state). Portanto, passado certo perodo, e cumprido o seu
papel desestruturante, uma nova fase logo se configuraria.
A virada do milnio refletiu fatos marcantes. O colapso da via socialista,

o fim da guerra fria, a formidvel disseminao dos meios de comunicao e
informao (Internet, redes sociais, telefonia mvel), a ressurgncia do terrorismo
como meio de expresso poltica, a redefinio do cenrio das foras econmicas
globais (pases emergentes, consolidao do bloco europeu e o milagre econmico
chins), so alguns fatos que caracterizam e servem de pano de fundo para o
entendimento do novo perodo histrico.
Paralelamente, a evidncia de impasses ambientais que se manifestam
em todo o mundo (mudanas climticas, degradao dos oceanos, perda de
diversidade biolgica, transporte de resduos perigosos, acidentes nucleares,
vazamentos de leo, poluio urbana, contaminao dos cursos dgua) ganhou
enorme importncia como elemento de mobilizao poltica e de formao de
opinio pblica. Alguns cnones da doutrina poltica que se cristalizou ao longo
do sculo XX passaram a ser questionados:
at onde vai a soberania de um pas em seu direito de usar seu prprio
territrio, se esse uso provoca degradao que compromete a qualidade de
vida alm de suas fronteiras?
at onde vai o direito de propriedade, se a fruio de tal direito gera danos
coletividade?
at que ponto a incorporao de novas tecnologias aos processos produti-
vos pode se dar sem a observncia de avaliaes prvias de seus possveis
impactos negativos?
o crescimento econmico deve obedecer a limites?
como mensurar a relao entre produo de riquezas materiais no curto
prazo e as condies de reproduzir o mesmo caminho no futuro?
como partilhar responsabilidades pela degradao ambiental entre atores
que tiveram condies desiguais de desfrute dos recursos naturais?
quais os limites dos governos nacionais, se alguns problemas demandam
uma gesto transnacional?
Essas so apenas algumas perguntas legadas ao sculo XXI.

No panorama econmico geral, a velha diviso internacional do trabalho
na qual alguns pases tinham a funo de produtores de manufaturas e outros a
de provedores de matrias-primas, j no serve mais para explicar o mundo. No
sculo XIX, novos pases se apresentam como potncias industriais e a produo
de conhecimento e tecnologias se torna um diferencial cada vez maior. A utopia
industrial deixa de ser o grande atrativo das sociedades afluentes, que demandam
cada vez mais qualidade de vida e ambiente saudvel. O equilbrio na hierarquia
de relevncia das trs esferas do processo produtivo (K, L e N) se impe como uma
mxima e fundamenta o novo projeto de utopia: a sustentabilidade (figura 1.4).
figura 1.4: A utopia do desenvolvimento, fase ps-industrial
No lugar de apenas desenvolvimento, no sentido estritamentente econmico

ou mesmo com atributos sociais, agora o mote desenvolvimento sustentvel.
No lugar de apenas governos, como responsveis pelas decises polticas, agora
a ordem governana, em que o poder pblico partilha espaos de poder com
instncias da sociedade civil. No lugar do produtivismo de curto prazo, uma
preocupao com a durabilidade dos processos produtivos. No lugar de uma
economia que se apropria dos recursos naturais de forma predatria, surge
a noo de economia verde. Essa a base da nova utopia, na qual os trs
elementos que servem de base produo de riquezas (K, N e L) interagem de
forma harmnica, sem um prevalea sobre os demais. Mas isso no quer dizer
que a via esteja pavimentada.
Como dito mais acima, o conceito de DS ainda um objeto em construo e,
afinal de contas, utopias so no-lugares, apenas referncias a orientar projetos
societais. Evidentemente, tal viso muito mais plausvel em sociedades ps-
industriais, onde a base econmica nacional cada vez menos dependente da
produo de bens materiais e mais voltada aos servios e a produo imaterial
(Gorz, 2003)5. O desafio maior no o de criar ilhas de sustentabilidade, mas
sim o de construir as bases para uma gesto sustentvel do Planeta. Do contrrio,
haver espao para vazamentos, ou seja, um pas ambientalmente limpo
5 Gorz qualifica de economia imaterial as atividades mais baseadas no conhecimento do que na manufatura,
mais nos servios do que na indstria. A matria cinzenta, conhecimentos acumudados por trabalhadores,
assim como a imagem da marca de empresas, que tormam produtos desejveis ou simblicos, tudo isso
representa hoje um contedo cada vez mais presente no valor dos bens e servios. Por tras dos objetos se
esconde o trabalho intelectual, que representa poder.
pode consumir o fruto da degradao ambiental em outros lugares (esse ponto

explorado no captulo 7).
Todas as utopias que antecederam o industrialismo eram vises romnticas,
idealizaes de um mundo inatingvel: o paraso, mas formulaes religiosas, ou
ilhas imaginrias, nas obras literrias. Cabe, ento, uma questo: ser o DS mais
uma dentre tantas utopias concebidas para ficar no imaginrio ou a ser restrita
a uma redoma? Esse mesmo tipo de pergunta polarizou debates intelectuais e
polticos nos primrdios da antiga Unio Sovitica. Afinal, seria o socialismo
vivel num s pas? Ou s se concretirazia com sua universalizao?
A questo agora : possvel o DS num s local, dentro de uma realidade
mundial adversa? A resposta no. As utopias industrial-liberal, social-democrata
e neoliberal eram plausveis em escala nacional. As dimenses econmica e
social permitem frmulas autocentradas no bem-estar de grupos ou pases. Mas
a considerao da esfera ambiental demanda necessariamente que se considere
a escala global. Afinal, estamos todos no mesmo barco.
1.3 o conceito de meio ambiente
Denio Em termos amplos, o meio ambiente inclui e transcende os elementos

do mundo natural, como a fauna, a ora, a atmosfera, o solo e os recursos hdricos.
Engloba, tambm, as relaes entre as pessoas e o meio onde vivem. Portanto, tratar
a questo ambiental demanda conhecimentos sobre os meios fsico e bitico e a
dimenso socioeconmica e cultural, tudo isso circunscrito a um dado contexto
poltico-institucional, onde aqueles aspectos interagem.
Tratar da sustentabilidade lidar diretamente com o meio ambiente.

Ainda que muitas vezes a expresso desenvolvimento sustentvel seja usada
quase como sinnimo de tratar da questo ambiental, no sentido estritamente
ecolgico, os dois conceitos so complementares e autnomos. O DS remete
considerao de processos poltico-institucionais, decises produtivas, produo
de conhecimentos, inovao tecnolgica, modos de relao com a natureza,
estratgias de longo prazo, dentre outros aspectos. Por outro lado, a noo de
meio ambiente, vai muito alm da viso ecolgica da natureza.
possvel desdobrar o conceito de meio ambiente em trs enfoques (Theys
apud Larrue, 2000). O primeiro, objetivo e biocntrico, entende o meio ambiente
como um conjunto de objetos naturais em interao (espcies, meios, ecossistemas)
e cuja conservao e reproduo devem ser asseguradas. No segundo, subjetivo
e antropocntrico, o meio ambiente entendido como um conjunto de relaes
dos humanos com o meio natural e com o meio construdo, onde eles vivem.
O terceiro enfoque tecnocrtico e considera que o meio ambiente se baseia

na relao entre humanos e natureza, considerando todas as interaes entre
elementos naturais e sociedade humana.
A abordagem do meio ambiente requer conhecimento interdisciplinar.
Mas isso no significa desconsiderar a contribuio de diversos campos do
conhecimento para o entendimento e o equacionamento dos grandes e complexos
desafios da poltica e da gesto ambiental. Ao contrrio, os estudos disciplinares
formam uma base necessria, ainda que no suficiente ao tratamento do tema.
Estudos sobre a biodiversidade, a partir de enfoques botnicos ou zoolgicos,
por exemplo, so insumos fundamentais ao entendimento dos problemas e
formulao de estratgias de ao reguladora. Mas devem ser considerados no
mbito de outras dimenses, como a sociodiversidade, as polticas pblicas, os
padres comportamentais, as atividades produtivas, o clima, o solo, os recursos
hdricos e outros elementos que afetam e so afetados pela biodiversidade em
questo.
De modo anlogo, tcnicas como a estatstica, o sensoriamento remoto, a
mensurao de parmetros de qualidade da gua, da densidade de indivduos
(fauna e flora) por unidade de terra, constituem valiosas ferramentas disciplinares
essenciais ao entendimento da dinmica ambiental.
Tratar de desenvolvimento sustentvel significa lidar com a gesto dos
recursos naturais. Isso significa tomar decises sobre uso e no uso, sobre valores
de uso e valores de existncia, sobre consumir no presente ou legar para futuras
geraes. Significa, tambm, lidar com recursos renovveis, no renovveis e
reciclveis e administrar estoques e fluxos. Os recursos naturais representam uma
parte do conjunto do capital natural que pode ser convertido em matria-prima
para uso em processos produtivos. Como outros tipos de capital (econmico,
social), tambm a natureza vulnervel deteriorao e ao esgotamento. Mas
pelo menos duas caractersticas distinguem a natureza de outras formas de
capital: ela nem sempre pode ser restaurada e reposta; e, pelo fato de que cada
elemento parte de um ecossistema mais amplo, a degradao de suas condies
pode levar perda da capacidade desses ecossistemas de prover servios.
O uso da expresso recurso natural objeto de crtica, por remeter a uma
viso utilitria da natureza (Gorz, 1998; Passet, 1979), como fator de produo.
Alis, a instrumentalizao dos elementos da biota como insumos aos processos
de produo de valores econmicos inerente racionalidade do industrialismo,
que considera pessoas como recursos humanos, o conhecimento como capital
e a natureza como matria-prima. O prprio pensamento iluminista, que
serviu de fundamento s transformaes econmicas e polticas do sculo
XVIII, asseverava que o progresso humano deveria se basear na dominao e

na sujeio da natureza.
I am come in very truth leading you to Nature with all her children to bind her to
your service and make her your slavethe mechanical inventions of recent years
do not merely exert a gentle guidance over Natures courses, they have the power to
conquer and subdue her, to shake her to her foundations.
Francis Bacon, The Masculine Birth of Time 1603
Na defi nio do que recurso natural interagem processos naturais e

processos sociais. Trata-se de uma leitura do meio biofsico pelos humanos,
condicionada pelas suas necessidades, suas capacidades e seus conhecimentos.
uma reunio da produo social com a reproduo ecolgica. Diferentes
caractersticas e propriedades permitem uma classificao dos recursos naturais
em quatro categorias, que ajudam no processo de tomada de decises (Godard,
1997):
o carter reprodutvel, que tem a ver com a reconstituio natural, mas
tambm pode envolver a ao humana de reabilitao (ex: reflorestamento);
o carter renovvel, que propriedade de alguns recursos (como a pesca) e
no de outros (como os minerais);
o carter esgotvel, que no sinnimo de renovvel, pois alguns recursos
mesmo que renovveis, so suscetveis de esgotamento (ex: a energia solar
inesgotvel, mas a pesca no);
o carter reciclvel, que diz respeito principalmente aos materiais processados
a partir dos recursos naturais (ex: produtos metlicos).
No caso brasileiro, a legislao define meio ambiente como o conjunto de

condies, leis, influncias e interaes de ordem fsica, qumica e biolgica que
permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas. A mesma legislao adota
o conceito de recursos ambientais, como sendo a atmosfera, as guas interiores,
superficiais e subterrneas e os esturios, o mar territorial, o solo, o subsolo, os
elementos da biosfera, a fauna e a flora (Lei n 6.938, de 31.08.81)6.
Para que a abordagem multi-dimensional dos problemas ambientais seja
possvel, necessrio que os temas sejam tratados dentro de arcabouos meto-
dolgicos que viabilizem a integrao das diversas disciplinas afins. Isso no
banal, pois h sempre uma tendncia apropriao disciplinar e segmentada das
6 Ao longo deste livro as expresses recursos naturais e recursos ambientais sero usadas indiscriminada-
mente, com o mesmo significado.
realidades, como consequncia da prpria lgica de formao dos pesquisadores

e tcnicos (Bursztyn, 2008). A construo de saberes e de espaos institucionais
que fujam s redues disciplinares de problemas complexos , portanto, um
dos grandes desafios da cincia do meio ambiente, elemento basilar cincia da
sustentabilidade (Kates et al., 2001).
1.4 o difcil entrosamento da economia com a ecologia

Desde o incio da Revoluo Industrial, a busca do progresso tem sido quase
uma obsesso da humanidade, consumindo e degradando a base de recursos
naturais de forma desmesurada. Mas, foi a partir do final da Segunda Guerra
Mundial, que esse fenmeno se tornou ainda mais intenso.
Por outro lado, nas ltimas dcadas, diante do alarme quanto ao aumento
das diferentes formas de degradao ambiental e escassez de recursos naturais,
o enfrentamento da problemtica ambiental tem se tornado uma preocupao
crescente em todo o planeta. Essa nova postura fez com que o meio ambiente,
que objeto da ecologia, assumisse um papel de destaque entre as cincias, no
final do sculo XX.
Aps duzentos anos de forte influncia e prestgio, a economia teve alguns
de seus conceitos questionados, a partir de uma nova viso de mundo, que vem
ganhando espao, e que valoriza elementos da natureza que no so considerados
nas decises econmicas. Como exemplo, merece destaque um conceito
corriqueiro nas cincias econmicas: o de bem livre. De acordo com a teoria
econmica clssica, um bem livre quando est disponvel em abundncia e no
pode ser objeto de apropriao para efeito de mercado. o caso, por exemplo, do
ar que respiramos. Assim, no clculo econmico, o ar no poderia ser considerado
como um fator de custo ou como produto. S recentemente, com a evidncia
de que os recursos ambientais (ar, gua, solo etc.) so bens essenciais a serem
preservados em sua qualidade, passou a ser questionada a ideia de que o bem
livre no deve constituir objeto de preocupao da economia (ver captulo 4).
No campo das ideias, evidenciou-se um confl ito entre as condutas dos
ambientalistas, identificados com a ecologia, e as dos economistas, identificados
com a busca do progresso material a qualquer preo. Mas, na verdade, estas duas
cincias tm muito em comum, apesar da distncia criada entre elas. Em sua
origem etimolgica, ambas derivam da expresso grega oikos, que quer dizer
habitat, casa, o local onde vivemos, nossa morada. Os sufi xos tambm no so
muito diferentes: nomia (em grego nomos) significa organizao e logia (logos)
quer dizer lgica ou, segundo Plato, o princpio da ordem.
So muitas as definies de economia. Uma, bem simples, seria: o estudo da
organizao dos homens visando a produzir riquezas a partir do que a natureza
oferece. Na economia, o homem transforma a natureza para produzir valores de

uso. J a ecologia, se preocupa com a relao entre os seres vivos e o meio em que
vivem. Ou seja, uma est voltada para o modo de transformao da natureza em
produtos necessrios (ou no) nossa subsistncia, enquanto a outra se interessa
pela lgica da convivncia entre as diferentes formas vida e o seu meio.
Radicalizando os objetivos de cada uma delas, poderamos dizer que o ideal
da economia se apropriar ao mximo, e da forma mais eficiente possvel, de tudo
aquilo que est disponvel em nosso meio. Para isso, inventamos tecnologias e
ferramentas, organizamos um complexo sistema de mercados e at mesmo nos
engajarmos em guerras. J no caso da ecologia, o seu extremo seria condenar as
atividades humanas a padres primitivos de civilizao, em nome da preservao
dos recursos naturais, na medida em que quanto maior o grau de progresso
material, maior a degradao da qualidade ambiental.
So muitas as oposies entre esses dois ramos das cincias. Um exemplo
ilustra bem a distncia entre a lgica da ecologia e a da economia: para a primeira,
uma floresta tem valor pelas formas de vida que representa (biodiversidade) e
pela sua funo como ecossistema; j para a economia (pelo menos em sua tra-
dio produtivista), a mesma floresta s tem valor sob o ngulo do mercado, ou
seja, das riquezas que oferece (p. ex., madeira). De forma simplificada, ecologia
valoriza a rvore em p enquanto a economia a contabiliza deitada, ou derrubada.
Pelo raciocnio especfico a cada uma dessas duas cincias, o que bom
para a ecologia tende a ser ruim para a economia, e vice-versa. Mas a realidade
hoje tem mostrado que a coisa no e bem assim. Fica cada vez mais claro que
as interaes entre essas duas lgicas so necessrias e inevitveis. At recente-
mente, a maior parte dos decisores econmicos julgava que as consideraes de
natureza ecolgica representavam limitaes s atividades produtivas e, portanto,
mais custos. Nesse sentido, o fator ambiental representava essencialmente um
papel limitante ao sistema econmico, fato que dificultava sobremaneira a sua
assimiliao. Mas duas ordens de constataes foram mudando esse quadro:
a primeira a da finitude dos recursos naturais, dos custos da inevitvel
correo de desastres ecolgicos, das deseconomias que resultam de prticas
predatrias do meio ambiente;
a segunda, e dentro de uma tica pragmtica, a da existncia de grandes
oportunidades de negcios e de mercados ligados a prticas ambientalmente
corretas, tanto do ponto de vista da recuperao de efeitos dos processos
tecnolgicos tradicionais, quanto da produo baseada em novos padres.
O momento agora , sem dvida, o da sntese entre as lgicas das duas cincias
gmeas, mas que tanto se distanciaram em suas prticas. Afinal, no podemos,
em nome da busca de satisfao das necessidades e prazeres presentes, sacrificar

as possibilidades de se dispor das mesmas oportunidades no futuro. Por outro
lado, seria ingnuo, teria poucas consequncias prticas e seria at mesmo cruel
condenar a humanidade, em nome da preservao da natureza, renncia ao
bem-estar. O desafio est lanado e muitos cientistas j o assimilaram, em suas
prticas.
O conceito de desenvolvimento sustentvel surge justamente como elo entre
a economia (num sentido amplo, envolvendo tambm a dimenso social) e a
ecologia, promovendo a reaproximao entre estes dois campos do saber.
A economia vem se adaptando, passando a considerar o custo ecolgico
como um fator importante. Para isso, vem contribuindo medidas impostas
pelos governos de vrios pases. O raciocnio simples: da mesma forma
que o trabalho escravo foi suprimido, obrigando aos empresrios a pagar
salrios, por fora de lei, tambm a qualidade do meio ambiente pode ser
garantida por meio de instrumentos (leis, impostos, educao) que inibam
um uso predatrio da natureza. O resultado , sem dvida, uma situao
que benfica para todos.
A ecologia tambm vem fornecendo valiosos conhecimentos sobre os reais
limites de uso, ou capacidade de suporte do meio. Em poucas palavras, para
que possamos gozar de uma vida satisfatria, sem renunciar a vantagens que o
progresso nos propicia, mas tambm sem sacrificar as demandas futuras, importa
saber: at que ponto podemos usar sem abusar da natureza?
A contribuio das cincias muito importante para responder a essa
pergunta, fornecendo conhecimentos sobre limites e fronteiras do meio natural,
gerando tecnologias que poupem matrias primas e permitam a produo com
um mnimo de desgaste da qualidade ambiental (agricultura menos dependente
de produtos qumicos, indstria menos poluente, materiais reciclveis etc). Mas
fundamental que haja uma profunda modificao:
nos hbitos, de forma a que se reduza a desenfreada corrida que nos leva
a querer consumir dada vez mais produtos, que nem sempre satisfazem
alguma necessidade; e,
sobretudo, na distribuio das riquezas que a natureza nos oferece, reduzindo
as desigualdades entre grupos sociais e evitando que algumas sociedades
sofram os males causados pela penria e pela falta de condies mnimas
de bem-estar, enquanto outras padeam pelo excesso de consumo.
1.5 um conceito complexo

Se, por um lado, a sustentabilidade, como atributo desejvel ao desenvolvimento,
rene imenso grau de convergncia afinal, quem ousaria ser contra? por
outro lado, o entendimento de seu real significado bem variado7. Isso acaba
se refletindo na prpria definio do conceito.
A plasticidade do conceito um reflexo evidente da vasta aliana de adeses
ideia. A sua complexidade resulta, em grande medida, de seu carter, ao mesmo
tempo interdisiciplinar, interinstitucional e intergeracional.
A interdisciplinaridade inerente ao entrelaamento das esferas econmica,
social e ambiental, cada uma delas objeto de uma trajetria bem particular no
mundo acadmico e no universo das polticas pblicas. Uma das caractersiticas
da academia, notadamente construda ao longo do sculo XX, a fragmentao
em disciplinas, cada uma delas encastelada em departamentos que pouco se
comunicam uns com os outros. Ora, a emergncia de temas transversais, tpicos
dos problemas inerentes ao desenvolvimento sustentvel e poltica e gesto
ambiental, no encontra na Universidade um espao onde diversas disciplinas
possam interagir, de modo construtivo, integrativo e pragmtico. dificuldade de
dilogo entre disciplinas soma-se o tambm difcil dilogo do mundo acadmico
com o mundo real, onde outras formas de saber se expressam, como o caso
dos conhecimentos de populaes tradicionais.
A interinstitucionalidade diz respeito ao fato de que, no universo das polticas
pblicas, os temas associados sustentabilidade do desenvolvimento exigem
aes e regulaes envolvendo estruturas de poder e de deciso muitas vezes
opostas. Como na Universidade, a evoluo da organizao dos governos tambm
seguiu um padro em que a cada nova funo novos organismos eram criados.
O tecido institucional do Estado tornou-se to complexo que frequente o
conflito entre misses. Por exemplo, o bom cumprimento das responsabilidades
de promoo de atividades econmicas pode colidir com o bom cumprimento
das responsabilidades de proteger o meio ambiente. O arbtrio sobre o equilbrio,
nesse caso, nem sempre fcil. Diferentes vetores de presso poltica e social
incidem sobre tais decises e nem sempre prevalece a frmula mais coerente
com a sustentabilidade.
Finalmente, o carter intergeracional mais um dos ingredientes a complicar
o entendimento e, sobretudo, a prtica da sustentabilidade. Num mundo marcado
por profundas desigualdades entre naes e entre grupos sociais o apelo
solidariedade para com as futuras geraes tende a esbarrar em desafios imediatos,
como a reduo da pobreza extrema e da fome.
A noo de solidariedade deriva, indiretamente, dos princpios que serviram
de base Revoluo Francesa liberdade, igualdade e fraternidade. Em seu
7 Estavam venda na pgina da livraria virtual amazon.com, ao fi nal de 2011, nada menos de 11.465 livros
contendo a palavra sustainability e outros 24.587 contendo sustainable nos ttulos.
primeiro artigo, a Declarao dos Direitos do Homem e do Cidado, de 1789,

estabelece que os homens nascem e prmanecem livres e iguais em direitos.
O mesmo princpio aparece no artigo primeiro, da Declarao Universal dos
Diretos Humanos, aprovada pela Assembleia Geral das Naes Unidas, em 1948:
Todas as pessoas nascem livres e iguais em dignidade e direitos. So dotadas
de razo e conscincia e devem agir em relao umas s outras com esprito de
fraternidade. Marx e Engels evocaram a solidariedade de classe, que serviria
como identidade da classe operria, no Manifesto Comunista de 1848. No
entanto, o mundo seguiu um rumo em que prevalece o individualismo, alheio
s injustias e desigualdades.
Nesse contexto, a referncia a uma solidadriedade frente s geraes futuras
se coloca como algo to distante quanto a prpria incerteza e o desconhecimento
de como ser o futuro. Agregue-se a isso a comodidade de se alegar a crena na
cincia como salvadora de futuros problemas, para justificar condutas negligentes
com as consequncias ambientais futuras.
1.6 sustentabilidade fraca versus forte

Para alm da mera busca do crescimento econmico e da considerao da dimen-
so social, a incorporao do ambiente como elemento redefine os fundamentos,
mas tambm expe as fragilidades do dilogo entre as disciplinas. Ao p da letra,
qualquer atividade produtiva seja ela extrativa ou de transformao impli-
ca algum tipo de tenso sobre o mundo natural. Extrair minerais, caar ou
pescar, transformar paisagem natural em terras cultivadas, construir cidades e
infraestrutura, fabricar bens, tudo isso provoca algum impacto negativo sobre
o meio ambiente. Nesse sentido, um olhar mais rigoroso leva concluso de que
a busca do bem-estar humano, mesmo que de forma frugal, antagnica (ou
pelo menos ameaadora) prpria ideia de sustentabilidade.
Dependendo, portanto, do critrio de avaliao, o conceito de DS pode ser
considerado como uma contradio em termos, um oximoro (Mendes, 1993), j que,
para ser desenvolvimento, no poder ser sustentvel. Esse tipo de viso deriva
da corrente de pensamento da ecologia profunda (Box 1.1) e resulta no conceito
de sustentabilidade forte, que por sua vez se ope ao de sustentabilidade fraca.
A representao grfica da sustentabilidade forte ajuda a explicar o conceito
(figura 1.5). Trs esferas se superpem (a biosfera, a sociosfera e a econosfera),
sendo que a primeira (a esfera da vida e da natureza) circunscreve a da sociedade
(humana) e esta envolve a da economia.
Esquematicamente, a sustentabilidade (fraca) pode ser explicada na figura 1.6.
Box 1.1: Ecologia Profunda
A ideia de ecologia profunda foi formulada pelo pensador noruegus Arne Naess
(1912-2009), em 1973. Essencialmente, considera que todas as formas de vida
quaisquer que sejam elas, das mais simples s mais complexas, tm o mesmo direito
universal existncia, e este direito no pode ser quanticado. Independentemente
da sua utilidade instrumental qualquer forma de vida tem valor, como parte de
um ecossistema, da mesma forma que cada ecossistema tem seu o valor como
parte da biosfera.
A ecologia profunda, com base na ecosoa uma losoa da existncia
serviu de base e fundamento para correntes do ambientalismo, da ecologia e de
movimentos sociais que buscam distncia do que qualicam como ambientalis-
mo antropocntrico. Para eles, este ltimo visa conservao do meio ambiente
apenas para o uso com propsitos humanos e isso seria antagnico losoa da
ecologia profunda.
Ness e Sessions (1995) denem oito princpios bsicos do Movimento da
Ecologia Profunda:
1. O bem-estar e o orescimento da vida humana e no-humana na Terra tm
valor em si mesmos (valor intrnseco, valor inerente). Esses valores so inde-
pendentes da utilidade do mundo no-humano aos propsitos humanos.
2. A riqueza e a diversidade das formas de vida contribuem para a realizao
destes valores e so tambm valores em si.
3. Os humanos nao tm o direito de reduzir esta riqueza e diversidade, exceto
para a satisfao de necessidades vitais.
4. O orescimento da vida e das culturas humanas compatvel com um de-
crescimento da populao humana. O orescimento da vida no-humana
requer tal decrscimo.
5. A interferncia humana atual sobr o mundo no-humano excessiva e a
situao est piorando rapidamente.
6. As polticas devem, portanto, mudar. Estas polticas afetam estruturas eco-
nmicas, tecnolgicas e ideolgicas bsicas. Como resultado, o estado das
atividades econmicas ser profundamente diferente do atual.
7. A mudana ideolgica consiste principalmente em apreciar a qualidade de
vida, no lugar de aderir a padres de vida cada vez mais elevados. Haver uma
profunda tomada de conscincia da diferena entre grande e bom.
8. Aqueles que aderirem a estes pontos tm a obrigao direta ou indireta de
tentar adotar as mudanas necessrias.
figura 1.5: O Modelo da sustentabilidade forte
Fonte: Adams (2006)
Denio O conceito de sustentabilidade forte tem como fundamento a constata-

o cientca de que qualquer ao humana se d no mbito dos limites do Planeta, ou
da biosfera, onde a humanidade habita. Isso inclui a vida social em geral e as atividades
econmicas em particular (Adams, 2006).
figura 1.6: O modelo trip da sustentabilidade
Fonte: Adams (2006)

Denio O conceito de sustentabilidade fraca se refere ao equilbrio entre as

esferas, econmica, social e ecolgica. Pressupe a possibilidade de compatibilizar a
dinmica das atividades econmicas com a justia social e o respeito s condies do
mundo natural, de modo a que estas se mantenham no longo prazo.
A simples harmonia entre duas das esferas no assegura o carter sustentvel.

Condicionar a economia s caractersticas ambientais pode garantir a viabilidade.
Compatibilizar as esferas econmica e social pode assegurar melhoria no bem-
estar e equidade. Garantir um bom entrosamento entre o social e o ecolgico
pode gerar um ambiente tolervel, mas dificilmente tal situao se manter no
longo prazo, a menos que a dimenso econmica seja contemplada. , portanto,
s quando as trs esferas se entrelaam, de modo coerente, que se configura o
espao da sustentabilidade.
Autores alinhados com o conceito de sustentabilidade forte levantam crticas
ao trip da sustentabilidade fraca, alegando que ele acaba se convertendo em um
sistema de relaes assimtricas entre as trs dimenses, com uma inevitvel
prevalncia da esfera econmica. Isso configuraria o que chamam de esquema
Mickey Mouse do trip (figura 1.7).
figura 1.7: Esquema Mickey Mouse
Fonte: Adams (2006)
O mesmo esquema do trip da sustentabilidade passou a servir de referncia

tambm ao mundo corporativo, com empresas adotando a filosofia da respon-
sabilidade socioambiental como estratgia (Norman & MacDonald, 2004).
Apresentada a polmica entre sustentabilidade fraca e forte, a presente obra
assume como parmetro analtico o conceito geral de desenvolvimento sustentvel,
sem mais adjetivos. Entende que seria ingnuo supor um mundo em que a hu-
manidade se retrasse a um papel semelhante ao de outras espcies, consumindo
apenas o necessrio sua sobrevivncia e seu metabolismo.
Uma vez aceito o status diferenciado da espcie humana, o passo seguinte
estabelecer os limites at onde possvel usar, sem abusar da biosfera. A efe-
tiva aferio da sustentabilidade depende de instrumentos e tcnicas, alm dos
fundamentos tericos. O uso sustentvel do ambiente natural demanda trs
categorias de suporte:
tcnicas de previso e de apoio tomada de deciso, como cenrios, avaliao
ambiental ou anlise custo-benefcio (no sentido mais amplo do que o apenas
econmico), que permitam antever efeitos, previamente s aes, de modo
a reduzir riscos e mitigar consequncias indesejveis das decises tomadas.
instrumentos de mensurao, como pegada ecolgica e sistemas de indi-
cadores em geral, so cruciais. As esferas econmica e social do trip do
DS dispem de mtricas j consagradas, como o caso do PIB, da taxa de
crescimento da economia, dos custos de produo, do ndice de desenvolvi-
mento humano IDH, do ndice de Gini da distribioo de renda, da renda
per capita8. Para a aferio do estado do ambiente, por outro lado, o esta-
belecimento de indicadores um desafio bem mais complexo, pois envolve
um intrincado encadeamento de causas e efeitos, com sinergias (positivas
e negativas) entre uma imensa gama de variveis. Mensurar alteraes na
dinmica de ecossistemas um elemento central para a difcil tarefa de
medir a sustentabilidade.
o desenvolvimento de uma base cientfica sobre limites do meio natural
condio prvia ao estabelecimento das regras para o seu uso. Dado que o
ambiente um dos elementos do trip, preciso conhecer a sua capacidade
de suporte e sua resilincia.
A associao entre o conceito de capacidade de suporte e a relao malthusiana

de desequilbrio entre crescimento populacional e disponibilidade de recursos
inevitvel. A figura 1.8 apresenta esquematicamente o crescimento exponencial
da populao e os limites naturais. At que atinja o patamar mximo de dispo-
nibilidade de alimentos e recursos no renovveis, a populao no encontra
limitaes naturais ao seu crescimento. A partir do ponto em que a populao
encontra a linha da capacidade de suporte, no h mais como crescer, sem que
haja perdas na disponibilidade mdia de recursos. claro que esta linha pode
8 O papel dos indicadores ser retomado mais adiante neste captulo.

ser deslocada para cima, mediante artifcios tecnolgicos, como o aumento da

produtividade da terra, mas tais possibilidades tambm encontram limites.
Denio a capacidade de suporte est associada ao limite de utilizao de um

determinado meio (ecossistema) sem que as suas propriedades sejam perturbadas ao
ponto de comprometer a regenerao natural. Isso implica dois presupostos: o de que
pode haver uso do meio natural para ns econmicos ou de contemplao; o meio
natural se regenera, dentro de certos limites de utilizao.
figura 1.8: Crescimento populacional e capacidade de suporte
O conceito de capacidade de suporte serve, por exemplo, para orientar de-

cises sobre capacidade de carga de reas de visitao (como parques naturais)
e para o estabelecimento de parmetros para a converso de reas de vegetao
natural em pastagens ou agricultura. Uma vez entendidos os limites, possvel
definir regras de uso, como reas protegidas, zoneamento ecolgico, dentre
outros mecanismos de gesto ambiental.
Denio resilincia um conceito usado em diversos campos cientcos e est

associado capacidade de algum corpo voltar a sua situao ou forma natural, aps
sofrer algum tipo de tenso ou perturbao. Em ecologia, resilincia a capacidade de
regenerao do meio natural, diante de algum tipo de stress ao seu equilbrio.
A combinao entre capacidade de suporte e resilincia d a tnica da

possibilidade de uso sustentvel de algum ambiente natural ou de algum elemen-

to que compe um ecossistema. No fcil determinar com certeza o patamar
ideal de utilizao. A cincia, notadamente a ecologia, dedica grande esforo ao
entendimento de tais limites. O desafio grande, pois em se tratando de sistema
em que cada elemento tem uma funo e interage com outros, cada perturbao
no equilbrio tem implicaes complexas.
1.7 limites
A contradio entre o crescimento ilimitado da interveno humana sobre um
mundo natural limitado, que chamou a ateno de pensadores das cincias
da natureza, tambm serviu de alerta aos economistas e estudiosos de outros
campos cientficos.
J se passaram mais de dois sculos desde que Malthus (1766-1834) alertou,
em 1798, para o descompasso entre o rpido crescimento da populao e o no
to rpido aumento dos meios de subsistncia. Naquela poca houve uma acele-
rao do crescimento demogrfico, juntamente com um processo de urbanizao,
caracterstico da Revoluo Industrial. As transformaes no sistema produtivo,
que aumentavam a produo e a produtividade nas indstrias, no haviam
ainda atingido o meio rural. O resultado e foi isso que levou advertncia de
Malthus foi um descompasso entre aumento da demanda por mantimentos
e reduo da oferta.
Foi preciso esperar cerca de meio sculo para que novas tecnologias fossem
incorporadas produo do campo, com destaque para a mecanizao (m-
quinas a vapor) e o uso de fertilizantes no orgnicos (salitre). Depois disso, a
preocupao com o excessivo crescimento populacional foi eclipsada por um
notvel otimismo quanto infinita capacidade da cincia e das tcnicas de en-
contrar solues para todos os problemas. Abria-se ento uma era de confiana
e triunfalismo, que marca a virada do sculo XIX para os anos 1900.
O sculo XX, em seus trs primeiros quartos, foi essencialmente um
perodo de expanso: da populao, da produo, dos mercados, do consumo
de matrias primas, dos conf litos, dos conhecimentos, da degradao
ambiental. Parecia que no havia limites. No por acaso, a presso das
atividades humanas sobre o meio ambiente cresceu muito, atingindo
patamares preocupantes. Contrariamente ao que ocorrera no sculo XIX,
houve uma fantstica incorporao de grupos sociais ao mercado, implicando
maior consumo e acelerao dos ciclos (de consumo energtico, de tecnologias,
de produo de bens e de resduos). Num olhar retrospectivo, era de se esperar
que novos alertas surgissem.
A mobilizao intelectual, militante e poltica em torno dos riscos ambientais
inerentes ao progresso econmico est na raiz de algumas obras que serviram

de marco de referncia ao ambientalismo. No calor da grande polmica que se
seguiu publicao do relatrio Limites ao Crescimento elaborado por uma
equipe do MIT (Instituto de Tecnologia de Massachusets) coordenada pelo
professor Denis Meadows o Clube de Roma9 pautou sua reunio de 1971 (ver
captulo 2). A tnica da discusso foi o estrangulamento da oferta de matrias
primas em geral, no auge do notvel perodo de expanso industrial que ficou
conhecido como os 30 anos gloriosos (1945-1975). O desequilbrio entre oferta
e consumo de energia estava tambm na agenda dos debates, da mesma forma
que as diferentes formas de poluio e o esgotamento dos solos mais facilmente
agricultveis (ver captulo 2).
A crise do petrleo de 1973-1974 ajudou a impulsionar a discusso. O que
parecia pessimismo no Relatrio Meadows a falta de energia se materializara
de forma dramtica logo em seguida. Em termos tecnolgicos, os impactos
daquela crise foram notveis. Aprendeu-se a fazer muito mais, consumindo
muito menos energia.
Desde o final dos anos 1960, no bojo de uma srie de transformaes polticas
e comportamentais (luta pelos direitos civis, pacifismo, feminismo, hippieismo,
ambientalismo) surgiam estudos marcantes, de acadmicos influenciados pela
j perceptvel crise ambiental. Nesse contexto, vale assinalar uma corrente, que
ficou conhecida como neomalthusianismo, por resgatar a viso pessimista do
pensador ingls. As obras de Hardin (1968) e de Ehrlich & Ehrlich (1968) so
marcos daquele momento. Ambas alertam para os limites da capacidade natural
do planeta, para suportar as presses de uma populao crescente e cada vez
mais consumidora. Apontaram, como soluo, a reduo demogrfica.
Dali em diante, houve uma espcie de trifurcao nas crticas aos riscos
ambientais inerentes ao mundo industrial. Um grupo seguiu a via que identificava
a dimenso quantitativa da populao como o gargalo; outro via no modo de
crescimento da economia a fonte dos distrbios ao meio ambiente; e um terceiro
grupo identificava o modo de vida, notadamente o consumismo, como base da
crise. Mais adiante, j perto do final do sculo, as trs correntes convergem ainda
que mantendo vises e identidades prprias para o conceito de sustentalilidade
(figura 1.9).
A dcada de 1970 foi prdiga em estudos crticos sobre os limites ambientais
9 O Clube de Roma uma ONG que rene cientistas, economistas, empresrios, funcionrios de organismos
internacionais e de governos, dirigentes e ex-dirigentes governamentais de todos os continentes, que estejam
convencidos de que o futuro da humanidade no est irreversivelmente determinado e que cada ser humano
pode contribuir para a melhoria das sociedades (www.clubofrome.org).
figura 1.9: Trs correntes crticas ao industrialismo
ao crescimento da economia. A publicao, em 1971, da obra do economista,

matemtico e estatstico romeno Georgescu-Roegan (1906-1994) The Entropy
Law and the Economic Process representou uma espcie de ruptura com uma
linha de anlises econmicas que consideravam os recursos naturais essencial-
mente como fator de produo (ver Box 1.2). A obra tem como base a noo
de que a segunda lei da termodinmica rege tambm os processos econmicos:
parte da energia liberada (pela economia) tende a se perder e a se converter em
degradao. Georgescu-Roegan, com a sua formulao sobre bioeconomia teve
grande influncia sobre uma gerao de economistas que viria a constituir a
corrente da economia-ecolgica (ver Box 1.3).
Em 1976, o holands Jan Tinbergen (ganhador do Prmio Nobel de Economia)
publica o estudo rio Reshaping the International Order. Na mesma poca,
severas crticas racionalidade produtivista (e consumista) da economia, sem
ateno aos impasses ecolgicos, foram objeto de obras de autores como Ivan
Illich, Andr Gorz, Edward Schumacher, Ren Passet e tantos outros. Todas essas
obras traziam, alm de crticas, propostas de novos modos de vida: uma utopia
possvel, para Gorz (1975), a convivialidade, para Illich (1973), a economia budista,
para Schumacher (1973), a economia da vida, para Passet (1996)10.
10 A contribuio desses autores ser retomada no captulo 2.

Box 1.2: O programa bioeconmico de Georgescu-Roegen
Em 1976, Georgescu-Roegen publica o livro Energy and Economic Myths, no qual

argumenta que as populaes dos pases desenvolvidos precisam aceitar uma di-
minuio em seus padres de vida, se os pases subdesenvolvidos vierem a escapar
da sua situao de pobreza. Considerando o rpido crescimento demogrco, a
distribuio desigual das populaes e dos recursos naturais entre pases e a con-
centrao do poder sobre os recursos mundiais pelos pases desenvolvidos, o autor
identicou como nica via para que os mais pobres pudessem atingir um modesto
nvel de desenvolvimento que os mais ricos diminussem sua pujana econmica.
Isso signicava que esse nvel mais modesto seria aplicvel a todos.
A proposta considerava um deslocamento da economia mundial, que deveria
passar da lgica dos estoques para a dos uxos (de energia solar). O programa bioeco-
nmico mnimo apresentava oito recomendaes que deveriam orientar a sociedade
humana na boa direo:
a proibio total da produo de armas, que passaria a liberar foras produtivas
para propsitos mais construtivos;
a ajuda imediata aos pases subdesenvolvidos;
o gradual decrscimo da populao, para um nvel que pudesse ser garantido
apenas pela agricultura orgnica;
evitar e, se possvel, estabelecer restries rigorosas ao desperdcio de energia;
abandonar nosso apego ao consumismo extravagante;
livrar-se da moda;
produzir bens mais durveis e reparveis;
curar-nos dos hbitos workaholic pela redistribuio do tempo gasto em
trabalho e lazer, uma mudana que se tornar evidente, na medida em que
as demais mudanas se faam sentir.
Fonte: Gowdy & Mesner (1998)
Cabe ressaltar a contribuio de Celso Furtado a este debate. A publicao de

O mito do desenvolvimento econmico, em 1974, foi pioneira entre os pensadores
latino-americanos, ao levantar fortes crticas a alguns tabus que influenciavam
os economistas da poca. Por exemplo, a obra argumenta que a ideia de que o
crescimento do PIB de um pas representa avano e melhoria para a pupulao
um mito. O Brasil passava, naquele momento, por forte crescimento (o chamado
milagre brasileiro) e, no entanto, a concentrao da renda no permitia que os
frutos desse processo beneficiassem o conjunto da populao. Furtado j apontava,
Box 1.3: Economia ecolgica
Economia ecolgica um novo campo transdisciplinar de estudo, que aborda as

relaes entre ecossistemas e sistemas econmicos no sentido mais amplo. Esses
relacionamentos so centrais para muitos dos problemas atuais da humanidade
e para a construo de um futuro sustentvel, mas no so bem cobertos por
qualquer disciplina cientca existente.
Por transdisciplinar, queremos dizer que a economia ecolgica vai alm de nossas
concepes normais de disciplinas cientcas e tenta integrar e sintetizar muitas pers-
pectivas disciplinares diferentes. Uma forma pela que ela faz isso , concentrar-se mais
diretamente sobre os problemas, ao invs das ferramentas especcas e modelos que
os intelectuais utilizam para resolv-los, e ignorar as fronteiras intelectuais arbitrrias.
Nenhuma disciplina tem precedncia intelectual para um esforo to importante
quanto alcanar a sustentabilidade. Embora as ferramentas intelectuais que usamos
nessa busca sejam importantes, elas so secundrias para o objetivo de resolver os
problemas crticos da gesto de nosso uso do planeta. Devemos transcender o foco
em ferramentas e tcnicas para que possamos evitar ser uma pessoa com um martelo
para quem tudo parece um prego.
Em vez disso, devemos considerar a tarefa, avaliar as capacidades das fer-
ramentas existentes para lidar com o problema, e criar novas ferramentas, se
as existentes forem inecazes. A economia ecolgica vai usar as ferramentas da
economia convencional e da ecologia conforme seja apropriado. A necessidade de
novas ferramentas e modelos intelectuais pode emergir quando o casamento da
economia com a ecologia no for possvel com as ferramentas existentes.
Traduo livre de: Constanza, Daly & Bartholomew (1991)
tambm, a relao entre crescimento econmico e degradao do meio natural,

fato no considerado no cmputo do PIB. Alertava, tambm, para o desperdcio
provocado pela extrema diversificao dos atuais padres de consumo privado
dos grupos privilegiados (Furtado, 1974: 74).
Havia uma crescente divergncia, entre economistas, quanto validade
da mensurao da riqueza por meio do PIB, que serve de base ao clculo
da renda mdia de uma populao (renda per capita), mas desconsidera
tanto as disparidades entre ricos e pobres quanto o nus ambiental gerado
pelo crescimento. Faltava, portanto, a definio de um novo instrumento de
mensurao da riqueza que ponderasse tambm aspectos sociais. Em 1990,
Amartya Sen (Nobel de Economia) lana o IDH ndice de Desenvolvimento
Humano11, que incorpora, alm da renda, aspectos de educao e sade. O novo

ndice foi logo adotado pelo PNUD e por vrios governos.
O IDH representou um avano, j que permite, de certa forma, ponderar
aspectos sociais em relao aos econmicos. Mas ainda no servia para integrar a
dimenso ambiental. Desde ento, vrios esforos vm sendo feitos, no sentido de
estabelecer um IDHS ndice de Desenvolvimento Humano Sustentvel. Um deles,
formulado por Chuluun Togtokh (da Monglia), introduz um novo parmetro:
as emisses de carbono per capita. O ranking mundial, segundo o IDHS fica bem
diferente daquele do IDH. Por exemplo, em 2010, os EUA ocupavam o quarto lugar
na hierarquia do IDH, mas ao serem consideradas as suas emisses per capita, caam
para a 24a posio. O Canad, analogamente, saa do oitavo para a 23o lugar12.
O estabelecimento de um indicador que seja ao mesmo tempo efetivo (no
sentido de medir adequadamente) e vivel (no sentido de ser aplicvel a diversos
contextos) um grande desafio. Um avano foi a proposta da pegada ecolgica
(ver Box 1.4). Mas uma coisa certa: a escolha de bons indicadores, para compor
ndices visando qualquer finalidade, condicionada por dois parmetros: o ideal
e o possvel. Na prtica, tem-se quase que um paradoxo: quanto melhor e mais
completo um ndice, mais difcil tende a ser a obteno dos dados que permitam
comparar uma realidade consigo mesma (srie temporal) ou com outras realidades,
no mesmo momento.
Num mundo to diferenciado, muito difcil supor que todos os pases
disponham dos mesmos dados. Por outro lado, ndices muito genricos, como
o PIB, de pouco valem, quando se quer entender processos complexos, como
o caso do desenvolvimento sustentvel. Nesse contexto, a pegada ecolgica vem
ganhando reconhecimento, pela sua factibilidade.
A figura 1.10 apresenta uma comparao das posies dos pases, segundo
os critrios do IDH e da pegada ecolgica. Fica evidente que pases menos
desenvolvidos (IDH baixo) tm, em geral, pegada menor. o caso de boa parte
do continente aficano. Mas h casos de alto IDH com baixa pegada, como Cuba.
Pases mais ricos, como EUA, Canad, Austrlia e Noruega apresentam IDH
elevado, mas tm tambm pegadas ecolgicas altas.
Ao final do sculo XX, mais uma corrente de crticas ao crescimento ilimitado
da economia apresenta formulaes e propostas de reverter as trajetrias
econmicas. Sob a denominao de decrescimento, e com forte engajamento
poltico (presena marcante nas reunies do Forum Social Mundial), um grupo
11 O crdito ideia original do economista paquistanes Mahbub ul Haq.

12 Fonte: http://ourworld.unu.edu/en/the-2010-human-sustainable-development-index/ (acesso em 28/12/2011).
Box 1.4: Pegada ecolgica

Como uma marca que deixamos na areia, ao caminharmos pela praia, a pegada ecol-
gica um indicador que tem a nalidade de medir a presso exercida pelas sociedades
humanas sobre o planeta. Ela aplicvel a qualquer escala e pode medir o impacto de
uma pessoa, uma cidade, uma atividade econmica, um pas ou toda a humanidade.
Como indicador, ajuda a gerir os ativos ambientais de modo racional e para sugerir mu-
danas de conduta (individuais e coletivas), no sentido de se respeitar os limites da Terra.
A ideia da pegada foi formulada pelos pesquisadores canadenses Mathis
Wackernagel e William Rees, da University of British Columbia, em 1990. Atualmente,
adotada por vrios estudos cientcos, empresas, governos, agncias de desenvolvi-
mento e instituies que monitoram o meio ambiente.
A simplicidade de sua mtrica representa um ponto chave, que ajuda a explicar a
grande adeso ao conceito. A expresso da pegada se d pela associao entre um deter-
minado padro de vida e a superfcie necessria para sustentar esse padro. Para tanto,
um conjunto de atributos deve ser mensurado e convertido em territrio-equivalente.
Por exemplo, o ndice permite inferir que, se toda a humanidade tivesse o mesmo
padro de vida de um norte-americano mdio, a Terra precisaria ser cinco vezes maior.
A pegada ecolgica de um pas, de uma cidade ou de uma pessoa, corresponde
ao tamanho do territrio (terrestre ou martimo), necessrio produo de bens e
servios demandados por um determinado modo de vida, considerando os padres
tecnolgicos empregados.
Seis tipos de territrio entram no clculo:
territrios usados para absorver as emisses de CO2
territrios usados para a produo agrcola
territrios usados para a pecuria
territrios de pesca
territrios de orestas, necessrias produo de madeira e de produtos no
lenhosos
territrios de uso para edicaes e infraestrutura em geral
As pegadas ecolgicas de diferentes sociedades podem variar muito. Um chins
tem pegada quatro vezes menor do que um cidado dos Emirados rabes Unidos.
A noo de pegada ecolgica evoluiu e passou a ser usada para a mensurao
de outros tipos de presso sobre o planeta. Por exemplo, a pegada carbono mede a
quantidade de CO2 emitida por uma determinada atividade ou por uma empresa.
Fonte: http://www.footprintnetwork.org/ (acesso em 29/12/2011)
figura 1.10: Relao entre pegada ecolgica e idh
Fonte: Dados de 2005 do Relatrio Global Footprint Network

2008 e un Human Development Index 2007/2008.
de acadmicos notveis, principalmente economistas, se organiza em torno da

associao ATTAC13.
As razes da tese do decrescimento remontam a obras crticas publicadas
vrias dcadas antes, mas o seu fundamento pode ser associado a autores como
Georgescu-Roegen e mesmo Meadows. Em oposio aos economistas que vem no
desenvolvimento uma soluo miraculosa para os males da sociedade moderna,
os adeptos do decrescimento identificam justamente o desenvolvimento como a
origem de todos os males. nesse sentido, que visam uma frmula para o que
chamam ps-desenvolvimento (Latouche, 2004 e 2007).
Para se chegar a tal estgio, seria preciso radical mudana de comportamento,
por parte dos cidados, em aspectos como o transporte, o consumo de energia, a
maneira de consumir e, de forma mais geral, mudana no prprio modo de vida.
O decrescimento , nesse sentido, antiprodutivista, anticonsumista e ecologista.
A relao do movimento ATTAC com a noo de sustentabilidade dbia.
Ao mesmo tempo em que convergem para a ideia central do conceito (a noo
13 Associao pela Tributao das Transaes Financeiras para Ajuda aos Cidados, fundada em 1998 por
sugesto do jornalista Ignacio Ramonet, na Frana, mas atuante em vrios pases.
de durabilidade), alguns autores do grupo, como Edgar Morin, preferem se

referir complexidade. De uma maneira geral, consideram o desenvolvimento
sustentvel frgil, pois, como assinala Latouche (2004: 20), citando Pascal,
muito evidente para ser til e muito fluido para ser realizvel. Assim, o DS
s tem interesse prtico na medida em que possa ser traduzido em princpios,
mtodos e instrumentos de ao.
A idealizao de um mundo em decrescimento, onde para se viver melhor
preciso ser menor no est isenta de crticas. A principal delas tem como base
o fato de que muito fcil supor um padro de vida mais frugal em sociedades
ps-industriais, nas quais o nvel de consumo est muito alm da satisfao das
necessidades fundamentais. Mas pouco plausvel supor que menor pode ser
melhor quando se trata de populaes vivendo em condies precrias, bem
abaixo do mnimo fisiologicamente necessrio e moralmente decente. Vale aqui
a mxima: para se chegar a um desenvolvimento sustentvel em pases pobres
e atrasados preciso garantir um crescimento sustentado.
A proposta do decrescimento soa quase como uma volta ao debate do incio
da dcada de 1970. Trinta anos antes havia sido evocada a ideia de uma espcie
de moratria ao crescimento (Meadows, 1972) da economia, diante dos alertas
de que faltaria energia e sobraria poluio.
Uma vez mais, a proposta eminentemente alegrica e provocativa, sem
implicaes imediatas efetivas. Mas relana o foco sobre as disparidades
e, sobretudo, sobre o abuso no uso do meio natural e sobre o excesso de
desenvolvimento em certos pases, enquanto outros se mantm abaixo dos
patamares mnimos.
Quando exposto ao debate internacional, entretanto, a proposta traz riscos
geoplticos, na medida em que abre espao para teses que propem partilha
equitativa do nus do avano econmico. Permite que foras com poder poltico e
capacidade de expresso de seus interesses vislumbrem compromissos de renncia
por parte de pases em vias de desenvolvimento. A recusa dos EUA em assinar
o Protocolo de Kyoto (ver captulo 10) tem, como uma de suas justiticativas, o
argumento de que a conta das mudanas climticas no deve incidir apenas
sobre as naes mais industrializadas.
No contexto geopoltico mundial, possvel identificar um pequeno grupo
de grandes economias emergentes que tendem a configurar trajetrias marcantes
no futuro prximo. Brasil, Rssia, ndia, China e frica do Sul (que formam
um grupo de naes identificadas como BRICS) tendem a assumir importante
papel no cenrio mundial nas prximas dcadas. Juntos, tm quase metade da
populao mundial e detm importante parcela dos recursos naturais do planeta.
So economias cujo crescimento, pela sua escala, pode gerar impactos notveis.
O grau de sustentabilidade de seu desenvolvimento ser, portanto, crucial para

todo o mundo. Por isso, chamam a ateno dos pases mais ricos e dos organismos
multilaterais mundiais. O seu papel nos debates sobre compromissos internacionais
cada vez mais determinante. De seu futuro depender tambm o contexto
ambiental do planeta.
*****
Passar da busca de mais (em termos de produo e consumo, e consequen-

temente de apropriao de recursos naturais) para o paradigma do melhor, ou
seja, melhorar a qualidade de vida sem aumentar o consumo, representa uma
mudana radical. trocar o crescimento econmico, como objetivo maior, pela
sustentabilidade.
de se esperar que, quando a sustentabilidade for caracterstica e condio
intrnseca ao processo, j no ser mais preciso tal adjetivao; voltaremos ao
desenvolvimento, tout court. Mas antes disso o mundo ter de aprender a lidar
com desafios imediatos, como:
a contradio entre produtivismo e sustentabilidade;
a compatibilizao de emergncias sociais com os imperativos da conservao
do meio ambiente (por exemplo, o apelo da gerao de empregos no deve
se sobrepor s regulamentaes ambientais);
os conflitos de escala devem ser equacionados, tanto na dimenso temporal
(curto vs. longo prazo), quanto na territorial (o local vs. o global); e
a solidariedade de passageiros da mesma espaonave (Boulding, 1966) deve
se impor sobre a lgica de interesses individuais ou de grupos, que pode
levar a um ambientalismo apenas de fachada (nimby not in my backyard).
A sustentabilidade se constri com a combinao de diferentes processos.

Educao molda mentalidades. Cincia, tecnologia e inovao ajudam a produzir
de novos conhecimentos, a tica serve para orientar condutas individuais,
incultindo valores e princpios a serem seguidos mesmo quando no se est
sob o foco dos mecanismos formais de comando e controle. Os saberes das
populaes tradicionais, resultantes de longos perodos de convivncia com o
ambiente natural, podem ser inspiradores para prticas ambientalmente mais
apropriadas. As regulaes pblicas condicionam as aes dos diversos setores
das sociedades complexas, por meio de normas, leis, instrumentos de incentivo
e coero.
A presente obra tem como foco principal este ltimo aspecto a poltica e
a gesto ambiental a sua contribuio para a sustentabilidade.
Captulo 2
Evoluo histrica da questo ambiental 1:
dos primrdios at o Relatrio Brundtland
A existncia de um ambiente natural apropriado vida antecede, em muito, ao

aparecimento da humanidade. Seguindo sua dinmica prpria, a Terra foi palco
de transformaes naturais constantes e de enormes propores, que ocorrem por
ciclos muito longos (que caracterizam eras) ou rpidos (quando provocados por
eventos naturais crticos, como tornados, ciclones, furaes, erupes vulcnicas,
abalos ssmicos, secas e enchentes).
Desde os tempos pr-histricos, os humanos impem transformaes ao
meio ambiente e, em certas circunstncias, provocam situaes de desequil-
brio no seu habitat natural (Redman, 1978). No incio, as mudanas causadas
pela humanidade se davam de forma lenta; mas nos tempos mais recentes elas
passaram a ocorrer de modo acelerado e intenso.
A narrativa da histria ambiental do planeta Terra tem vrios incios
possveis. Pode-se partir do big bang (quando tudo comeou); do incio das
eras geolgicas, h centenas de milhes de anos (quando so registrados os
primeiros indcios de vida unicelular); dos vulcanismos (como o que provocou
o incio da separao dos continentes); das glaciaes (como a que extinguiu
os grandes mamferos pr-histricos); da revoluo neoltica (quando os seres
humanos comearam a impor a agricultura e a pecuria sobre a natureza); do
princpio da civilizao (quando nos tornamos sedentrios); ou dos tempos
bblicos do grande dilvio e da arca de No (possivelmente o primeiro grande
desastre ecolgico relatado).
Vrios autores vm se dedicando ao estudo dos primrdios da ao
degradadora da humanidade sobre o seu ambiente. Alguns se atm principalmente
a vises temticas, como a sade, as tecnologias, as migraes. Se olharmos
para o passado, veremos que os elementos que hoje ocupam o debate ambiental
estavam presentes na vida cotidiana e no legado das antigas civilizaes.
Os problemas ambientais no so, portanto, fenmenos recentes. Eles
resultam de processos milenares de transformao da relao da humanidade

com a natureza. Esta analogia pode ser dividida em perodos, do mesmo modo
que o prprio processo de civilizao (Lavieille, 2004).
A seguir, so apresentados os traos gerais que caracterizam as diferentes
fases desta relao.
2.1 a dependncia da natureza das origens da humanidade

at a revoluo neoltica
Durante 200 mil anos, desde o surgimento do homo sapiens, os seres humanos,
que viviam de pesca, da caa e da coleta, eram total e diretamente dependentes
da natureza. Entretanto, considerando o nmero reduzido de habitantes, seu
impacto sobre o ambiente era bem tnue. Na escala planetria, a populao
humana poderia ser estimada, ao final deste perodo, em torno de 10 milhes
de pessoas1 (Vindt, 2005).
Apesar da baixa densidade e da presso humana relativamente reduzida sobre
a natureza, mesmo nos tempos pr-histricas ocorreram eventos de degradao
ambiental provocados pelos nossos antepassados. Um exemplo so as evidncias
de uso deliberado do fogo para desmatamento na floresta de Kalambo, situada
na Tanznia, ocorrida por volta de 60.000 a.C. (Grove, 1965).
2.2 o incio do poder sobre a natureza de 10.000 a.c. at o

fim do sculo xv
Com a revoluo neoltica, que marca o incio da civilizao, por volta de 10.000
a.C. (a era neoltica se estende at 3000 a.C.), a ao dos humanos sobre a natu-
reza se intensifica. O sedentarismo se torna possvel. Surgem sociedades agr-
rias dedicadas criao de animais, irrigao, construo de reservatrios
dgua e de cereais. o momento em que se consolida a prtica da agricultura,
transformando o meio natural para se obter produtos vegetais e animais, em
quantidades que podiam exceder s necessidades imediatas. O poder sobre
a natureza se traduz pela utilizao dos recursos naturais, pelo domnio da
agricultura, pela inveno de instrumentos de trabalho e de caa e pesca, e pela
produo de excedentes (ver Box 2.1).
A fixao dos humanos, em funo da agricultura, contribui para a alterao
de paisagens naturais, que do lugar s aglomeraes urbanas, s lavouras e
1 Foi preciso mais de 100 sculos, desde o incio da civilizao, para que a populao do planeta atingisse o
primeiro bilho de habitantes. O segundo bilho precisou de apenas 130 anos; o terceiro, 30 anos; o quarto,
15 anos; o quinto, 12 anos. Em 1999, a populao estimada do planeta era de 6 bilhes de habitantes. O stimo
bilho de habitantes foi atingido em 2011.
Evoluo histrica da questo ambiental 1 67
aos locais de confinamento de animais domsticos. A sobrevivncia de grupos

humanos mais numerosos se deu particularmente nos vales, exigindo criatividade
para gerenciar os recursos hdricos e dando origem s grandes civilizaes
hidrulicas, como as do Nilo, Mesopotmia, Mxico e Peru.
A histria dos povos da antiga Mesopotmia, por exemplo, no poderia
ser contada sem a considerao do papel estratgico dos seus rios. O mesmo
se aplica ao Nilo, para o antigo Egito. A gesto do meio natural sempre foi a
base dos sistemas econmico, social e poltico, e serviu de pano de fundo aos
confl itos entre povos.
A capacidade natural e tecnolgica de suprir as necessidades humanas
servia com fator condicionante do crescimento das populaes e da sua distri-
buio no territrio. Aquilo que agora chamamos de capacidade de suporte e
de resilincia2 eram elementos presentes e determinantes j na antiguidade. O
ritmo de mudanas era ditado por um lento processo de evoluo das tcnicas,
que permitiam ampliar a apropriao da natureza, a produtividade do trabalho
humano e a mobilidade.
Vrias sociedades desapareceram porque no conseguiram reproduzir
componentes essenciais de seu capital econmico, de sua organizao social
e de seu capital de recursos naturais. Os Sumrios, por exemplo, construram
no IV milnio a.C, uma das primeiras sociedades sedentrias da histria, com
uma organizao social e poltica bastante elaborada, comparativamente
aos outros povos da poca. Seu grande instrumento foi o domnio do meio
natural por meio da tcnica de irrigao, que permitiu sua populao crescer
e regularizar a produo alimentar, como base do sedentarismo. Uma das
hipteses mais provveis do seu desaparecimento foi o no domnio das
tcnicas de drenagem, que provocou a degradao irreversvel dos solos, por
processos de salinizao (Arnaud, 2005).
Na idade do ferro (que se inicia cerca de um milnio a.C.), particularmente
na Europa, observa-se a intensificao da presso das atividades agrcolas so-
bre a floresta. No Imprio Romano a gesto dos recursos florestais representou
uma questo marcante, tendo em vista a utilizao massiva da madeira para a
construo naval, para as fundaes, para o exrcito e para os usos domsticos
(Vindt, 2005). A partir do ano 1000 da nossa era, a tendncia foi no sentido de
prticas agrosilvopastoris.
Uma srie de fatos e eventos claramente envolvendo a dimenso ambiental
testemunha da presena do tema nas decises pblicas, desde pocas remotas.
O quadro 2.1 aponta alguns desses episdios.
2 Esses conceitos so tratados no captulo 1.

Box 2.1: Degradao ambiental e colapso de sociedades
A fragilidade do ambiente natural apontada por Jared Diamond (2005) como uma
das causas da decadncia de algumas sociedades, ao longo da histria da huma-
nidade. Ao lado de problemas como os ataques de povos vizinhos e a decadncia
de atividades comerciais, fatores como mudana climtica, esterilizao de solos,
esgotamento de orestas e a prpria incapacidade de adaptao a novas condies
do habitat humano levaram a que alguns povos, que antes desfrutaram de um
perodo de prosperidade, entrassem em colapso. O autor analisa vrios casos como
exemplos de sua proposio. Um deles o da ilha da Pscoa, onde um desequilbrio
entre prticas predatrias e capacidade de regenerao da natureza provocou
perda de biodiversidade e teria levado ao comprometimento das condies de
subsistncia da populao insular.
A cincia explica os longos ciclos de evoluo das condies climticas do
planeta Terra. Fenmenos naturais, como vulcanismos, sismos ou mesmo a queda
de meteoritos provocaram alteraes signicativas nas condies de vida humana,
na distribuio geogrca das populaes e na biodiversidade. Se, por um lado, as
condies naturais determinaram migraes, a evoluo dss condies tcnicas,
por outro lado, permitiram a sedentarizao, ao longo da histria.
Uma boa gesto de suas condies ambientais permitiu que povos da anti-
guidade, como os egpcios e os mesopotmios, adquirissem elevados padres de
vida, no contexto de sua poca, por longos perodos de tempo. claro que no
se pode dissociar a glria destas sociedades de sua habilidade mercantil, de seu
poderio militar e do domnio sobre os povos vizinhos. Mas sabido que a existncia
de grupos sociais no produtores de vveres depende diretamente da capacidade
dos produtores rurais em gerar excedentes. Ora, mesmo em ambientes desrticos,
aqueles povos souberam explorar racionalmente os seus vales frteis.
A combinao entre habilidades tcnicas e gesto ambiental pode ter sido o
diferencial entre sociedades que se mantiveram prsperas por longos perodos e
outras que entraram em colapso.
2.3 a submisso da natureza do sculo xvi ao sculo xix

Antes do sculo XVI, prevalecia no mundo ocidental uma cultura fortemente
influenciada por dogmas religiosos e pelo desconhecimento do mundo e das leis
da natureza. De um modo geral, as pessoas temiam o desconhecido. Isso, aliado
ao prprio modo de organizao social e econmica, fazia com que o mundo
real, para a grande maioria, no fosse alm do alcance da viso de cada um. O
quadro 2.1.: Fatos e eventos ambientais anteriores a 1500
2700 Uma das primeiras leis de proteo das florestas remanescentes foi decretada em Ur,
a.C. na Mesopotmia.
1700 Cidades da Sumria foram abandonadas quando as terras irrigadas, que outrora haviam
a.C. produzido os primeiros excedentes agrcolas do mundo, se tornaram cada vez mais
salinizadas e alagadias.
400 Plato j alertava sobre o desmatamento e a eroso do solo ocorrida nas colinas da tica
a.C. e por causa do excesso de pastagem e do corte de rvores para lenha.
150 Os romanos do incio minerao para a extrao de chumbo na regio de Rio Tinto,
a.C. na Espanha, poluindo o ar da regio. H indcios de que vestgios deste chumbo estejam
presentes no gelo da Groenlndia. A grande distncia entre esta regio e a Espanha prova
que o chumbo afetou todo o Hemisfrio Norte.
80 O Senado Romano aprova uma lei para a proteo da gua armazenada durante os pe-
a.C. rodos de seca e para regular o seu uso para a limpeza das ruas e dos esgotos.
100 Em Roma, Columena e Plnio, o Velho, advertiram que o mau gerenciamento dos recursos
a.C. ameaava produzir quebras de safras e eroso do solo.
1000 A eroso do solo e o crescimento populacional so as causas do colapso das Cidades-

Estados da civilizao Maia, na Amrica Central.
1000 Com a expanso das rotas comerciais, no sculo X, a construo de embarcaes para
as frotas do Imprio Bizantino, Veneza, Gnova e outros estados martimos italianos
reduziu as florestas costeiras do Mediterrneo.
1281 Uma regulamentao sanitria probe a circulao de porcos nas ruas de Londres.
1285 A justia da Inglaterra move ao contra os fornos de cal que poluam o ar das cidades.
1300 A Frana decreta um Cdigo Florestal para regular a produo de madeira de uso naval.
1306 Edward I probe a queima de carvo mineral em Londres, em uma sesso do Parlamento
Ingls. Como outras tentativas de regular a queima do carvo, teve pouco efeito.
1309 Uma lei probe o despejo de lixo das casas nas ruas de Londres. A lei determinava que as
pessoas deveriam despej-lo no rio Tmisa ou em qualquer outro lugar fora da cidade.
1357 Uma ordem real probe que o lixo da populao londrina seja jogado rio Tamisa e de-
termina que seja transportado para fora da cidade, em carroas.
1442 Uma Carta Rgia de 27 de abril de 1442 a primeira disposio governamental conhecida
de proteo rvore no direito portugus, exceo dos casos de incndio. Na poca,
Portugal buscava aumentar a sua j respeitvel esquadra, sem o que seria impossvel
conservar a soberania sobre as novas terras que conquistava. Com isto o abate de rvores
aumentou consideravelmente.
1446 Em Portugal, as Ordenaes Afonsinas so uma coletnea de leis promulgadas, como

primeira compilao oficial do sculo XV, durante o reinado de Dom Afonso V. Vigoravam
poca da chegada dos portugueses ao Brasil. Nelas aparecem referncias que denotavam
a preocupao com o meio ambiente, como a tipificao do corte de rvores frutferas
como crime de injria ao rei.
Fonte: Grove (1965), McCormick (1992), Bursztyn & Pesegona (2008). Informaes
complementares em: www.runet.edu/~wkovarik/envhist/1ancient.html (acesso em
20/02/2006), www.ecosfera.publico.pt/cronologia/crono.asp (acesso em 11/03/2007),
www.ibama.gov.br/institucional/historia/index.htm (acesso em 03/03/2007).
medo do desconhecido pode ser traduzido no temor dos navegantes diante do

tabu de que os mares se acabavam em algum ponto, a partir do qual haveria
um grande abismo. As pessoas estabeleciam, portanto, relaes orgnicas com
o meio natural, caracterizadas pela interdependncia dos fenmenos espirituais
e materiais e pela subordinao das necessidades individuais s da comunidade
(Capra, 1982).
O perodo mercantilista, que se instala a partir do sculo XVI e se caracteriza
pela intensificao do comrcio e das viagens de conquistadores e mercadores,
amplia o uso dos recursos naturais e marca o fim de uma era de temor do mundo
natural. Neste e nos dois sculos seguintes ocorre a grande mudana das teorias
e prticas entre o ser humano e a natureza que, cada vez mais, se torna um objeto
a servio dos humanos, um meio de produo de riquezas. As viagens Colombo,
Vespcio e Magalhes, no incio do sculo XVI, ajudaram a romper o tabu de que
a Terra era plana e que inibia o esprito conquistador dos europeus.
A cincia passou a ser direcionada para dominar e controlar a natureza. A
viso cartesiana de que o universo provia um estmulo cientfico manipulao
e explorao da natureza predominou nos sculos seguintes. Filsofos como
Francis Bacon defendiam que o alvo do conhecimento cientfico era tornar os
humanos mestres e donos da natureza, uma vez que a exuberncia e os recursos
oferecidos por ela eram vistos pelos ocidentais como empecilho ao progresso da
humanidade (Hayward, 1995).
A combinao de algumas circunstncias particulares, a partir do final da
Idade Mdia, permitiu que o mundo adquirisse uma capacidade enorme de
expanso: um notvel avano nas tcnicas nuticas, permitindo a navegao
por rotas inexploradas; inventos militares capazes de desequilibrar as foras
em conflito; o colapso do regime feudal, que inibia o crescimento das atividades
comerciais; a conquista de territrios desconhecidos e fontes de riquezas; o
surgimento de novos preceitos religiosos, mais materialistas e terrenos a
Reforma Protestante no mbito do cristianismo hegemnico da Europa; a
formao de estados nacionais centralizados, governados por regimes absolutistas;

um despertar magnfico para as cincias e as artes o Renascimento.
O modo como a humanidade evolui, a partir da metade do segundo milnio
da era crist, marcado pelo signo da acelerao: dos negcios, da capacidade
produtiva, do crescimento da populao, da apropriao dos recursos naturais.
A escala de transformao da natureza se amplia, na medida em que novos
conhecimentos cientficos e capacidade tecnolgica renovada permitem novos
patamares de produo.
A primeira revoluo industrial, iniciada em meados do sculo XVIII,
sinnimo, dentre outras coisas, de mecanizao (tear mecnico), desenvolvimento
da minerao e da metalurgia (siderurgia), do uso intensificado de energia
(carvo e hidrulica) e urbanizao (cidades industriais). No perodo 1750-1850,
a revoluo industrial causou uma profunda mudana da sociedade agrcola e
comercial que dependia da fora muscular humana, de animais e de ferramentas
simples para uma sociedade industrial, baseada em mquinas e fbricas. Esta
fase foi marcada por inovaes tecnolgicas, incremento da capacidade de
produo e especializao econmica. Alimentar a indstria significou mudar
o papel da agricultura (para produzir mais fibras txteis), mudar a natureza e
mudar as condies sociais do trabalho humano. O aperfeioamento da mquina
a vapor por James Watt, em 1769, permitiu um incremento substancial na
eficincia da produo, dos servios de transporte e da infraestrutura econmica
da Inglaterra que se industrializava e mais adiante de outras naes europeias
e dos EUA (Edwards, 2005).
dentro de tais transformaes, que a escala de mudanas ambientais
antropognicas se amplia enormemente. O sculo XIX, na Europa que se
industrializava, no foi apenas um inferno para os trabalhadores das fbricas
(Engels, 1988). Foi, tambm, um perodo de devastao das florestas do continente,
convertidas em carvo vegetal e em pastagens para alimentar os animais de
trao e transporte, principalmente durante as primeiras dcadas do sculo
(Mather, 2001). Vale assinalar que as florestas primitivas de quase toda a Europa
j haviam sido eliminadas antes. O industrialismo devastou, portanto, florestas
secundrias. A escassez de carvo vegetal na Inglaterra levou intensificao do
uso do carvo mineral. A dependncia de uso de trao animal na agricultura
ainda continuou por um bom tempo, embora tenha desaparecido nas fabricas.
Na chamada segunda revoluo industrial, a partir de 1850-1880, a relao
com a natureza mudou ainda mais, com a introduo de novas fontes energticas.
Os recursos energticos utilizados deixam progressivamente de ser os renovveis,
sendo substitudos pelos fsseis, sob a forma de carvo e, posteriormente, petrleo.
Como consequncia, cresce o lanamento na atmosfera (embora ainda em nveis
baixos de emisso) do carbono estocado no subsolo durante milhes de anos

(Lavieille, 2004; Vindt, 2005).
2.4 do domnio preservao da natureza sculos xix e xx

A lgica da dominao da natureza, que se afi rma aps o Renascimento,
manifestou-se mais fortemente na Inglaterra, bero da revoluo industrial.
Estendeu-se, posteriormente, para as suas colnias e outros pases. As consequ-
ncias do declnio da qualidade de vida em funo da poluio do ar, resultante
principalmente das emisses das fbricas, da contaminao das vias pblicas
com dejetos humanos, provocada pela inexistncia de saneamento bsico, eram
percebidas pela sociedade. Alguns setores se conscientizavam da importncia
de valorizar reas naturais.
Iniciou-se, portanto, a partir do incio do sculo XIX, uma luta pela preservao
de reas consideradas selvagens ou menos alteradas, que deveriam ser utilizadas
pela populao para o lazer. Contriburam para a valorizao destas reas as des-
cobertas cientficas e o crescente interesse de alguns segmentos da sociedade pela
histria natural. Nos sculos XVIII e XIX, prevaleceram duas posies antagnicas
sobre o modo como a humanidade deveria se relacionar com a natureza: a viso
naturalista, que deu origem, mais tarde, ao biocentrismo ou ecocentrismo, que vi-
riam a se opor viso antropocntrica herdada do racionalismo ps-renascimento.
A viso biocntrica era preconizada pelos naturalistas, que pregavam
um movimento de respeito natureza, reforando a sua inter-relao com os
humanos. Defendiam que estes eram aparentados com todas as outras espcies
e que todas as formas de vida eram igualmente importantes. As pesquisas de
Charles Darwin (1809-1982) serviu de fundamento importante para esse enfoque,
juntamente com os trabalhos anteriores desenvolvidos pelo botnico sueco Carl
von Linnaeus (1707-1778) e pelo naturalista ingls John Ray (1627-1705). J na viso
antropocntrica, a humanidade seria o foco da existncia. O antropocentrismo
parte do pressuposto de que os seres humanos e a forma como estes percebem e
valorizam a natureza definem a importncia do meio ambiente (McCormick, 1992).
Apesar de certa preocupao com a proteo da vida selvagem j existir na
antiguidade e na Europa feudal, o aparecimento das primeiras regulamentaes
no mbito internacional, bem como dos movimentos de defesa da natureza se
deu no final do sculo XIX. H que se assinalar que a preocupao reinante
no era a proteo ambiental, num sentido amplo e integral, mas sim gerir a
natureza para evitar o esgotamento de algum recurso natural com objetivos
econmicos. No havia uma preocupao com o papel dos ecossistemas no
longo prazo (Lavieille, 2004).
O nico tema sobre o qual houve alguma tomada de conscincia da degradao
ambiental foi a questo urbana. Face ao crescimento rpido das grandes cidades
e da poluio, as aes dos sanitaristas e urbanistas abastecimento de gua
potvel, coleta de resduos, criao de espaos verdes, aperfeioamento dos
transportes caracterizam o nascimento do urbanismo, preconizando os debates
recentes sobre cidades sustentveis (Vindt, 2005).
As ltimas dcadas do sculo XIX foram marcadas pela criao de
instrumentos legais de defesa e proteo da vida selvagem e de preservao e/
ou conservao de reas naturais. Vrios tratados internacionais enfocaram esta
questo, com destaque para: o Tratado internacional para a proteo dos pssaros
das florestas e das reas agricultveis, de 1868; a Conveno de Londres para a
proteo de animais selvagens, pssaros e peixes na frica, de 1900; a conveno
relativa proteo dos pssaros teis agricultura, de 1902; e, o Tratado sobre a
proteo da foca peluda do Pacfico norte, entre Canad e Estados Unidos, de 1911.
A Gr-Bretanha aprovou, em 1863, a primeira lei de amplo espectro contra a
poluio do ar3. Naquela oportunidade foi criado o rgo de controle da poluio
atmosfrica e foram formados grupos protecionistas da atmosfera privados. No
perodo de 1880 a 1910, naturalistas ingleses organizaram diversas sociedades
de historia natural e clubes de campo no interior, que chegaram a congregar
cerca de 100 mil membros, cuja preocupao estava voltada para a elaborao
de estudos e a contemplao da natureza (McCormick, 1992).
No bojo da crescente conscincia de uma responsabilidade moral relacionada
proteo dos recursos naturais, associada a uma construo social idealista
da natureza, ganhou importncia o movimento no sentido de preservar regies
percebidas como selvagens ou primitivas. Nesse contexto, foi criado, em 1872, o
primeiro parque natural do mundo, o Parque Nacional de Yellowstone e, em 1890,
o Parque Nacional de Yosemite, ambos nos EUA. O objetivo da criao dessas
reas foi a proteo da vida selvagem (wilderness), que estaria sendo ameaada
pela civilizao urbano-industrial. Este movimento sofreu influncia de estudio-
sos, como os naturalistas norte-americanos Henry Thoreau (1817-1892), crtico
da destruio para fins comerciais e George Perkins Marsh (1801-1882) que, em
3 Nesta mesma dcada, em 1866, o termo ecologia foi cunhado pelo bilogo alemo Ernest Haeckel (1834-
1919), entusiasta das teses de Charles Darwin, para designar uma nova disciplina cientfica voltada para a
compreenso das relaes dos seres vivos com o seu ambiente. Em 1859, Darwin publicou A Origem das
Espcies enunciando a ideia bsica sobre as inter-relaes dos organismos e, embora no tenha lanado o
conceito de ecologia, desenvolveu as duas linhas fundamentais dessa cincia, enfatizando a influncia dos
fatores do meio fsico sobre os organismos e o papel da competio biolgica na seleo natural. H que se
assinalar, entretanto, que apesar da concepo apresentada por Haeckel, a ecologia um ramo das cincias
bastante antigo. J em 400 a.C. Hipcrates de Cs lanou os fundamentos da ecologia mdica na sua obra
guas, ares e lugares.
1864, publicou o livro Man and Nature, no qual demonstrava que a destruio
do mundo natural estava tornando a terra inabitvel para os seres humanos e,
em ltima instncia, a prpria existncia dos humanos estaria ameaada (Huft y
& Aubertin, 2007; McCormick, 1992).
Entre o final do sculo XIX e o incio do XX, os ambientalistas norte-ame-
ricanos se dividiram em dois grupos: preservacionistas e conservacionistas. Os
preservacionistas, liderados por John Muir (1838-1914), defendiam a vida e as
terras selvagens e os seus valores identitrios e espirituais. Muir no aceitava a
ideia de que se pudesse considerar as florestas como um simples reservatrio de
recursos e as julgava como um patrimnio. Fora desta viso, ele considerava que
seria como tratar uma catedral como um simples entreposto de mercadorias. Muir
rejeitava, assim, a racionalidade puramente econmica e propunha um outro
sistema de valores para proteger a natureza. Foi tambm um dos responsveis
pela criao do Sierra Club, em 1892, que atualmente uma das mais poderosas
associaes ambientalistas dos Estados Unidos (Worster, 2008).
Os conservacionistas, liderados por Gifford Pinchot (1865-1946), engenheiro
florestal, defendiam uma explorao racional dos recursos naturais, a consti-
tuio de reservas ambientais e propunham uma racionalidade econmica e a
necessidade de se estabelecer regras bioeconmicas adequadas4 (Miller, 2001).
A primeira metade do sculo XX no foi tambm um perodo propcio
preservao dos recursos naturais. As duas grandes guerras mundiais provo-
caram pesados danos ambientais. A segunda, particularmente, foi marcada
pela destruio em escala nunca vista, pela utilizao intensiva de recursos
naturais para produzir armamentos e pelo lanamento das bombas incendi-
rias e atmicas (Vindt, 2005).
A expanso dos meios de produo, com a implementao do fordismo nos
pases industrializados, provocou um incremento do lanamento de substncias
poluentes nos meios receptores, sem que se conhecesse e, portanto, sem que se
considerasse, os impactos negativos decorrentes, no curto, mdio e longo prazos.
H que se assinalar, entretanto, que desde o inicio do sculo XX, vrias
reunies internacionais j focavam o debate sobre a relao entre os humanos e
4 Pinchot e seus partidrios receberam o apoio do Presidente Roosevelt no incio do sculo XX, que enten-
dia a conservao dos recursos naturais como uma tarefa patritica. Em 1909, Roosevelt, que teve a ideia
de realizar uma conferncia internacional sobre esta temtica, em Haia, afi rmou no Senado americano
que: com o crescimento constante da populao e o aumento ainda mais rpido do consumo, nosso povo
teria necessidade de maiores quantidades de recursos naturais []. Se ns, desta gerao, destrumos os
recursos que so necessrios a nossos fi lhos, se ns reduzimos a capacidade de nossa terra de manter uma
populao, ns diminuiremos o nvel de vida e ns retiraremos at o direito vida das geraes futuras
neste continente (Vivien, 2005).
o seu meio ambiente. Esforos foram realizados por diversos segmentos da so-
ciedade civil (tcnicos da rea governamental, especialistas e conservacionistas),
no sentido de discutir estratgias de conservao de reas e de proteo de fauna
(ver quadro 2.2 ao final deste captulo).
2.4.1 A internacionalizao do debate

A dcada de 1940 foi marcada por debates de proteo da natureza. Diversas
reunies foram realizadas, com o objetivo de discutir a proposta de criao
de uma organizao internacional de proteo da natureza e preparar a uma
conferncia cientfica das Naes Unidas sobre Conservao e Utilizao de
Recursos Naturais. A conferncia, realizada em 1948, considerada a primeira
grande reunio de carter ambiental em escala internacional.
Neste mesmo ano, como desdobramento desse encontro, foi criada a Unio
Internacional para a Conservao da Natureza IUCN5. Sua misso foi promover
a preservao da vida selvagem e do ambiente natural, o conhecimento pblico
de temas como educao, pesquisa cientfica e legislao, bem como a coleta,
anlise e divulgao de dados e informaes (McCormick, 1992).
Os anos 1950 foram marcados por uma grande expanso da atividade
econmica mundial. O modelo de crescimento adotado aps a segunda guerra
mundial logo se revelou (pela sua amplitude e pela crescente complexidade dos
seus meios), como um agente de quebra do equilbrio ecolgico, o que acarretou,
em termos econmicos, um desequilbrio da alocao de recursos e, em termos
sociais, da distribuio do bem-estar (Bursztyn, 1994).
Trs aspectos diretamente associados a esse modelo de produo e consumo
se destacaram, neste perodo, como ameaas ao equilbrio ecolgico:
o aumento de lanamentos de resduos nos diversos meios receptores (at-
mosfera, guas superficiais e subterrneas e solos), cuja capacidade de assi-
milao fi xa, no levando em conta a mudana climtica no longo prazo;
a diversificao e mobilidade dos poluentes (novos tipos de poluio apare-
cem, tais como as emisses de dixido de enxofre, o lanamento de hidro-
carbonetos no mar, resduos de embalagem de plstico, produtos txicos); e
a diminuio da capacidade de absoro dos meios receptores.
A adoo de um padro tecnolgico baseado no pressuposto de que os

recursos ambientais so inesgotveis tambm um aspecto importante a ser
considerado neste processo sistemtico e intenso de degradao ambiental,
que contribui para a escassez dos recursos ambientais. A deteriorao e o uso
5 Ver captulo 8.
excessivo dos bens ambientais nas atividades de produo e consumo provoca

escassez dos mesmos e tende a levar a conflitos de uso.
O menosprezo pelo meio ambiente, que foi um ponto marcante durante
toda a industrializao dos sculos XIX e XX, no uma caracterstica exclusiva
do capitalismo. Os pases do bloco sovitico, que durante vrias dcadas ao
longo do sculo XX implantaram sistemas de produo e de infraestrutura
segundo princpios socialistas tambm protagonizaram grandes desequilbrios
ecolgicos.
Nas dcadas de 1950 e 1960, preocupaes crescentes quanto s incertezas
do futuro foram despertadas por um conjunto de fatores: resultados de estudos
cientficos, que alertavam a sociedade sobre graves problemas ambientais
decorrentes dos modelos de desenvolvimento adotados; desastres ambientais,
que provocaram a morte e danos sade de milhares de pessoas em diferentes
pases; e publicao de obras relevantes sobre os problemas ambientais resultantes
das atividades humanas.
Dentre os desastres ambientais merecem destaque:
o fenmeno de inverso trmica, em Londres, provocando uma concentrao
de poluentes que matou cerca de quatro mil pessoas em apenas cinco dias,
em dezembro de 1952;
uma mar alta, ocasionando a morte de mais de 1.400 pessoas na Holanda,
em 1953;
a contaminao da bacia de Minamata no Japo por lanamento de resduos
industriais base de mercrio, provocando elevado nmero de mortos,
estimado em 1.800, ao longo dos anos; a empresa Chisso, responsvel pelo
desastre, foi condenada a indenizar 10.000 pessoas; e
o vazamento do petroleiro Torrey Canyon, na costa britnica, lanando
119.000 toneladas de petrleo bruto, que se estenderam numa mancha de
mar negra por centenas de quilmetros, contaminando a costa da Frana
e da Inglaterra e provocando perdas biolgicas incalculveis, em 1967.
Diversos escritores contriburam para despertar a sociedade para os

problemas ambientais e para a necessidade de mudanas de paradigmas. Dentre
aqueles que marcaram profundamente os debates nos meios acadmicos e nas
instituies polticas, nos anos 1960 e 1970, e que formaram a base terica de
um novo movimento social ligado a diversas causas ambientais, destacam-
se (Soromenho-Marques, 2004; Bursztyn, 1995; McCormick, 1992; Beaud &
Bouguerra, 1993):
Rachel Carson, biolga norte-americana que publicou, em 1962, a obra
Silent Spring (Primavera Silenciosa). O livro denuncia os danos ambientais
resultantes do uso excessivo de pesticidas e prev um futuro apocaltico

para o planeta, na ausncia de medidas contra o emprego abusivo de tais
substncias, notadamente o DDT. considerada uma das seguidoras mais
importantes de Aldo Leopold, referncia clssica do pensamento anglo-
saxnico sobre tica ambiental e biotica.
Barry Commoner, eclogo norte-americano, que tratou do impacto destrutivo
da tecnologia sobre o meio ambiente e contestou o domnio militar sobre a
investigao cientfica, defendendo a democratizao da cincia. Para ele, as
relaes da sociedade com a cincia e tecnologia colocavam em risco todas as
formas de vida. Em 1966, publicou o livro Science and Survival em que critica
a natureza antiecolgica da tecnocincia e chama a ateno para o significado
poltico e econmico da ecologia.
Paul Ehrlich, bilogo norte-americano, autor do best-seller The Population
Bomb publicado em 1968 (em coautoria com Anne Ehrlich). A obra aborda
a importncia da questo demogrfica enquanto indutora da fome e da
escassez de recursos naturais e defende que, diante da impossibilidade de
se alterar no curto prazo os modos de produo e de consumo, as solues
propostas devem ir no sentido da reduo do crescimento populacional.
Garrett Hardin, microbiologista norte-americano, que defendia a tese de
que a inevitabilidade da destruio global pr-determinava as escolhas
que a humanidade deveria fazer para assegurar sua sobrevivncia. Autor
do ensaio The Tragedy of the Commons, publicado em 1968, apresentou um
modelo de reflexo sobre o problema da gesto dos bens coletivos. A sua
obra se tornou o artigo cientfico mais citado do mundo. Juntamente com
o trabalho de Ehrlich, considerado como fundamento da corrente de
pensamento neomalthusiano.
Nicholas Georgescu-Roegen, matemtico, estatstico e economista romeno,
que se empenhou em evidenciar o esgotamento dos recursos naturais no
processo biofsico do desenvolvimento econmico. Para ele, o processo
tecnolgico e econmico da humanidade est efetivamente inserido na
evoluo da biosfera. Crtico da epistemologia neomecanicista do modelo
cientfico dominante, construiu uma nova abordagem, denominada de
economia ecolgica. Publicou os livros The Entropy Law and the Economic
Process (1971) e Energy and Economic Myths: Institutional and Analytical
Economic Essays (1976).
Ernest Friedrich Schumacher, economista alemo que contribuiu para a
formao da economia ecolgica. Publicou em 1973, o livro Small is Beautiful,
que resgata o princpio da economia budista e serve de referncia a todo um
movimento de reao ao imprio das tecnologias sofisticadas e inacessveis

aos povos desfavorecidos.
Ivan Illich, filsofo austraco radicado no Mxico, foi pioneiro em temas como
a relao entre tecnologias e degradao ambiental, os limites epistemolgicos
das cincias formais e os impasses tecnolgicos. Em sua obra Energia e
equidade: desemprego criador, de1974, adverte que necessrio que os
polticos reconheam que a energia fsica, a partir de um certo limite se
torna inevitavelmente desagregadora do ambiente social.
Andr Gorz, filsofo e jornalista francs, nascido na ustria, que publicou, em
1976, cologie et Politique, um manifesto contra o consumismo, em defesa de
um padro de vida mais modesto e menos excludente e, sobretudo, menos
predador. Surge nesta obra o conceito de gesto do tempo livre, que iria
influenciar toda uma gerao de pensadores crticos razo do industrialismo.
A dcada de 1960 foi marcada tambm por vrios acontecimentos de cunho

ambiental, dentre os quais se destaca a realizao da Conferncia sobre a Biosfera,
em Paris, em 1968. Este evento tratou particularmente dos aspectos cientficos
da conservao da biosfera e da cooperao internacional em pesquisa ecolgica.
Foram debatidos tambm temas como a perda da qualidade do meio ambiente
nos pases industrializados, como consequncia da poluio industrial.
Um resultado importante da conferncia foi a conscientizao de que a
deteriorao do meio ambiente era resultado da acelerao do crescimento
populacional, da urbanizao e da industrializao. Evidenciou-se a necessidade
de um enfoque interdisciplinar para o uso racional dos recursos naturais, aliando
as cincias sociais, s cincias naturais e tecnologia (McCormick, 1992). A
conferncia props a criao do Programa Homem e Biosfera (MaB), lanado
em 1971, no mbito da UNESCO, cujo como objetivo seria o estudo das relaes da
humanidade com o seu meio ambiente. Neste mesmo ano, a Assembleia Geral
das Naes Unidas convoca uma Conferncia sobre o Meio Ambiente Humano,
a realizar-se em 1972, em Estocolmo.
A proposta de realizao deste evento surgira como uma alternativa,
sugerida em 1968 pela delegao sueca nas Naes Unidas, realizao da quarta
Conferncia Internacional sobre o Uso Pacfico da Energia Atmica. Naquela
ocasio, argumentou-se que o evento acabava beneficiando particularmente a
indstria nuclear dos pases do Norte. Considerando a Sucia como um pas
neutro e progressista, que estava contribuindo de maneira expressiva para o
desarmamento e para a ajuda ao desenvolvimento, os membros da delegao
sueca foram incumbidos de iniciar o processo preparatrio da referida
Conferncia (Ivanova & Roy, 2007).
O perodo entre 1945 e 1975 tambm chamado de os 30 anos gloriosos foi

marcado por grandes mudanas econmicas e sociais e foi nico na histria do
capitalismo, em funo de suas taxas de crescimento excepcionais, do baixo
desemprego e da expanso da produo e do consumo de massa. O consumo de
matrias-primas e de energia aumentava na mesma razo, gerando preocupaes
quanto disponibilidade de insumos ( montante do sistema produtivo) e
tambm sobre a produo de resduos ( montante e jusante do consumo).
Por outro lado, uma vez que os consumidores e/ou degradadores no tinham
praticamente quase nenhuma preocupao pelo futuro dos recursos naturais no
renovveis, as consequncias ambientais afloram como o reverso deste processo
de crescimento econmico.
Desde o incio dos anos 1960, alguns pesquisadores ponderavam que os
problemas que se apresentariam nas prximas dcadas no seriam s de carter
poltico. As suas implicaes j eram percebidas nas esferas biolgica e ambiental,
considerando que a progresso quantitativa constante da espcie humana se
confrontaria com limites fsicos. Dentro deste enfoque se enquadram as obras
de Ren Dumont, de 1966, Nous allons la famine e de Georg Borgstrom Too
many. A Study of Earths Biological Limitations, de 1969 (Sabelli, 1995).
Questionando esta expanso ilimitada, em maro de 1972, o Clube de Roma
um grupo de internacional reflexo composto de industriais, pesquisadores e
diplomatas, fundado em 1968, publica o estudo Limits to Growth (Limites do
Crescimento). Este estudo foi realizado por uma equipe de pesquisadores do
Massachusetts Institute of Technology MIT, coordenada por Dennis H. Meadows
e tambm conhecido como Relatrio Meadows.
A obra partia de um criativo e slido modelo analtico, que apontava para
a escassez das fontes de matria-prima e, sobretudo, de energia. O estudo
fez uma das primeiras simulaes em computador (uma ferramenta at
ento pouco usada em pesquisas universitrias) do modelo do ecossistema
global, utilizando cinco parmetros: a populao, a produo alimentar, a
industrializao, a poluio e a utilizao de recursos naturais no renovveis.
Foram analisados dados sobre o estoque de recursos naturais, a sua explorao
crescente para atender demandas do setor produtivo, o comprometimento
e o risco de esgotamento de alguns desses recursos, o que inviabilizaria o
crescimento da economia em pouco tempo.
Como concluso, o relatrio defendia a necessidade eminente de se controlar
a expanso demogrfica, limitar o crescimento exponencial da produo,
combater a poluio e a degradao ambiental. A ideia de um congelamento
do crescimento da populao global e do capital industrial para alcanar a
estabilidade econmica e ecolgica passou a ser associada ao estudo coordenado

por Meadows.
Pode-se sintetizar em trs pontos o quadro proposto pelo estudo do MIT,
indicando os possveis cenrios de evoluo, na ausncia completa de qualquer
interveno (Leone & Benest, 2006):
se a linha de crescimento identificada pelos pesquisadores continuasse
evoluindo da mesma forma com relao populao, industrializao,
poluio, produo alimentar e consumo de recursos naturais, os limites
naturais do desenvolvimento da humanidade seriam atingidos em menos
de cem anos;
possvel modificar esta linha de desenvolvimento e chegar a um estado de
estabilidade ecolgica que permitiria satisfazer as necessidades materiais de
toda a humanidade; e
se a humanidade optar por este segundo caminho, a possibilidade de sucesso
depender da rapidez de deciso de se encaminhar nesta nova direo.
O relatrio provocou reaes crticas, particularmente por parte dos

economistas, que se opuseram radicalmente s hipteses e prognsticos
catastrficos de Meadows e seus colaboradores. Questionava-se a proposta de
parar voluntariamente o crescimento, enquanto as necessidades vitais elementares
de uma parte da humanidade no tinham sido atendidas. Era impossvel falar de
crescimento zero para o conjunto da sociedade. Impor limites ao desenvolvimento
enquanto milhes de pessoas lutavam contra a fome, significaria utilizar a morte
pela fome como um possvel instrumento de reduo de excedentes de populao,
subestimando o efeito que o desenvolvimento econmico e social tem sobre o
declnio da taxa de crescimento demogrfica nos pases mais pobres (Chassande,
2002; Leone & Benest, 2006).
Desde a publicao do relatrio Meadows, ficou evidenciado um conflito
de pontos de vista sobre as responsabilidades pela degradao ambiental do
planeta (Bursztyn & Bursztyn, 2002). A ideia de uma moratria do crescimento,
como se todos tivessem de parar onde estavam, mantendo-se evidentemente as
desigualdades, soou como um insulto aos pases que buscavam um atalho que
os aproximasse do padro das naes mais desenvolvidas.
The Limits to Growth no era propriamente uma agenda. O seu propsito foi
o de lanar um alerta. Mas expressou, em sua proposta alegrica, um princpio
que desde ento vem marcando os debates internacionais sobre problemas
ambientais globais: o princpio das responsabilidades partilhadas. Nesse debate,
tem sido recorrente a posio de pases materialmente ricos quanto ao rateio geral
da conta ambiental do planeta, contrastando com a postura de pases pobres, de

que no so equitativamente responsveis pelo problema.
Foi visto que foram necessrios muitos milnios de pr-histria e hist-
ria da humanidade desde o surgimento do Homo Sapiens, passando pela
sedentarizao e pela revoluo industrial at que, muito recentemente,
por volta de 1970, surgisse um debate pblico sobre a vulnerabilidade da
natureza. Depois disso, entendeu-se que, ademais da preocupao com a
finitude dos humanos diante de uma natureza incontrolvel, h o risco da
finitude da prpria natureza diante de uma humanidade demasiadamente
capaz (Fitussi & Laurent, 2008).
2.4.2 Conferncia das Naes Unidas sobre o Meio Ambiente Humano

Em junho de 1972, realiza-se em Estocolmo, durante 12 dias, a Conferncia das
Naes Unidas sobre o Meio Ambiente Humano, com a participao de 1.500
delegados de 113 pases, 40 organizaes intergovernamentais, 600 observadores
e 250 organizaes no governamentais. Como a questo ambiental ainda no
ocupava o primeiro plano das preocupaes dos grandes pases, apenas dois
chefes de Estado compareceram na reunio: Indira Gandhi, pela ndia e Olof
Palme, pela Sucia.
A Unio Sovitica e alguns pases do bloco comunista no compareceram,
em protesto contra a ausncia da Alemanha Oriental, devido questo da falta
de reconhecimento oficial da ONU.
No perodo que antecedeu a Conferncia de Estocolmo, foram realizadas
vrias reunies preparatrias, tais como: reunies das comisses econmicas
das Naes Unidas, de especialistas em desenvolvimento e meio ambiente, e
encontros de organizaes no governamentais6.
Merece destaque o Painel de Peritos em Desenvolvimento e Meio Ambiente
realizado em 1971, em Founex, Sua, que teve como objetivo explorar a relao
entre estes dois temas. O relatrio de Founex rejeitou a ideia de que eles fossem
diametralmente opostos. O meio ambiente no deveria ser visto como uma
barreira ao desenvolvimento, mas como parte deste processo e, portanto, as po-
lticas ambientais deveriam ser parte integrante da poltica de desenvolvimento
e consideradas no mbito do planejamento econmico e social (Ivanova, 2007).
6 poca da Conferncia difundiu-se o conceito de que o mundo estaria entrando numa Economia de
astronauta na medida em que se constatou que o fluxo das atividades humanas ocorre dentro de uma
economia fechada, com reservas limitadas de recursos. Tal metfora permitiu enfatizar o carter global e
interdependente das sociedades. O ttulo do relatrio Uma s terra preparado pro Brbara Ward e Ren
Dubois para a Conferncia sintetiza bem este contexto das ltimas dcadas do sculo passado (Governo
do Brasil, 1991).
Por outro lado, esta integrao exigiria uma ampliao da definio das
metas do desenvolvimento, que no se restringiria ao aumento do produto
nacional bruto e deveria dar maior nfase distribuio de renda e emprego,
maior ateno para os servios sociais e para a oferta de bens pblicos orientada
para o bem-estar e maior espao para a participao poltica (UNO, 1972).
O relatrio defendia que o crescimento econmico ainda era necessrio,
mas deveria ter uma maior conotao social e evitar a degradao ambiental.
A continuidade do desenvolvimento era apontada como o nico caminho para
equacionar grande parte dos problemas ambientais dos pases em desenvolvimento.
Eles, no deveriam negligenciar tais questes ou considerar o meio ambiente
com um bem livre, como fizeram os pases desenvolvidos, nos seus estgios
iniciais de progresso econmico. O documento assinala tambm alguns efeitos
secundrios do desenvolvimento, que poderiam ser evitados, tais como o
esgotamento do estoque dos recursos ambientais, a contaminao ambiental e
a deteriorao social.
O documento destaca que o conjunto dos pases desenvolvidos deveria
assegurar que a sua crescente preocupao ambiental no interferisse no
desenvolvimento dos pases menos avanados economicamente. Da mesma
forma, no deveria haver reduo na transferncia de recursos das naes ricas
para as naes pobres, ou distoro na prioridade de ajudas, nem se adotaria
mais polticas protecionistas e padres ambientais irrealistas na avaliao de
projetos de desenvolvimento (UNO, 1972).
A afirmao pelo relatrio de que grande parte dos problemas ambientais no
mundo eram decorrentes do subdesenvolvimento e da pobreza representou um
fator de persuaso para que muitos pases em desenvolvimento participassem
da Conferncia de Estocolmo. O relatrio foi considerado tambm como uma
das peas fundamentais para consolidar as bases conceituais a serem analisadas
no evento.
Sachs (2003) considera que na reunio de Founex se estabeleceu um
caminho intermedirio entre o economicismo, de viso pragmtica e estreita, e
as abordagens idealistas, representadas pelo fundamentalismo ecolgico.
A Conferncia de Estocolmo foi motivada por quatro questes principais:
o aumento da cooperao cientfica nos anos 1960, no mbito internacional
e no governamental; a grande divulgao dos grandes desastres ambientais
ocorridos na dcada anterior; o forte crescimento econmico do ps-guerra; e a
problemtica das chuvas cidas, para cujo enfrentamento, seria necessrio uma
cooperao internacional (Le Prestre, 2005).
O objetivo inicial da Conferncia era encontrar solues tcnicas para
os problemas de poluio decorrentes da industrializao, do crescimento
demogrfico e da urbanizao, e estimular a cooperao internacional no

equacionamento da poluio do ar, da gua e do solo, para evitar que os pases
em desenvolvimento repetissem os mesmo erros dos desenvolvidos. Para os
primeiros, entretanto, tais preocupaes pareciam suprfluas, enquanto no
fossem resolvidos os problemas da pobreza e da m distribuio de renda no
mundo. As suas preocupaes se voltavam especialmente para garantir o direito
de continuar com a explorao de recursos naturais em larga escala, como
forma de atingir o progresso econmico. A prioridade pelo desenvolvimento
foi expressa pelos representantes desses pases, quando afirmaram que a pior
forma de poluio seria a misria.
Nos anos 1960, particularmente na sia e na frica antigas colnias estavam
se transformando em pases independentes, ciosos por preservar a sua soberania
e demonstrar controle sobre a sua prpria governana e os seus recursos (Speth
& Haas, 2006).
No contexto dos pases em desenvolvimento, a delegao brasileira defendia
que:
nos pases pobres, a poluio era o subdesenvolvimento e o bem-estar era
sinnimo de superao da misria;
o desenvolvimento poderia continuar de forma predatria sem que se desse
prioridade para mitigar as agresses a natureza;
o problema ambiental fora inventado pelas grandes potncias, para conter
a expanso do parque industrial dos pases em desenvolvimento;
a misria seria erradicada com a difuso do crescimento econmico de acordo
com a teoria do bolo: primeiro crescer para depois repartir; e
a exploso demogrfica no era um problema (face oposio da Igreja
Catlica aos programas de controle da natalidade e preocupao geopoltica
de ocupao de espaos vazios defendida pelos militares).
A delegao expressava a sua preocupao:

de que as recomendaes sobre poltica ambiental que poderiam sair
da conferncia teriam efeitos restritivos para o necessrio processo de
industrializao dos pases em desenvolvimento;
com a possibilidade de imposio de barreiras no tarifrias s exportaes
dos pases em desenvolvimento pelos pases desenvolvidos, em funo da
adoo de critrios ambientais; e
com a sua capacidade de absoro dos custos inerentes adoo de medidas
de proteo ao meio ambiente na estrutura de preos dos produtos.
Observa-se, portanto, uma grande divergncia entre a posio dos pases ricos,
preocupados com a poluio urbano-industrial e a diminuio da qualidade de

vida, e a posio dos pases pobres, que desejavam o crescimento econmico a
qualquer custo, mesmo com a degradao ambiental.
Como resultados da Conferncia, vrios textos foram aprovados: uma
Declarao sobre Meio Ambiente; um Plano de Ao; uma Resoluo sobre
as disposies institucionais e financeiras; a escolha do dia mundial do meio
ambiente (5 de junho) e uma Resoluo sobre as experincias com armas nucleares.
A Declarao de Estocolmo compreende um prembulo com sete pontos
e 26 princpios que, apesar de no terem valor jurdico direto, podem ser
considerados princpios declaratrios de carter incitativo e com alcance moral,
poltico, operacional e que contriburam para a aceitao de certos princpios
como regras ordinrias (Lavieille, 2004).
Os princpios 2 a 7 tratavam principalmente da preservao dos recursos
naturais, da gesto do patrimnio natural, da explorao dos recursos no
renovveis, do lanamento de substncias poluentes nos meios receptores e da
poluio dos mares.
Grande parte das demandas dos pases em desenvolvimento foi contemplada
neste texto. O desenvolvimento econmico foi apontado como uma condio
necessria melhoria da qualidade de vida (princpio 8) e as polticas ambientais
nacionais no deveriam ser obstculos melhoria das condies de vida dos
pases em desenvolvimento (princpio 11).
Os princpios 21 e 23 buscavam assegurar aos Estados o direito soberano
de explorar os seus recursos, de acordo com as suas polticas ambientais, desde
que no prejudicassem outras naes. Os pases em desenvolvimento no seriam
obrigados a cumprir padres ambientais estabelecidos pelos pases mais ricos,
se eles apresentassem custos financeiros inviveis para suas economias.
H que se assinalar que a Declarao evidenciava a necessidade de se conceber
e implementar estratgias de desenvolvimento socioeconmico equitativas e
ambientalmente adequadas, que poderiam ser enquadradas como estratgias
de ecodesenvolvimento (Chassande, 2002).
O Plano de Ao resultande da Conferncia, composto de 109 recomendaes
dirigidas essencialmente aos Estados e s organizaes internacionais, era baseado
em trs objetivos principais: a avaliao do meio ambiente, que compreende o
monitoramento, a troca de informaes e a cooperao internacional; a gesto
ambiental, visando a proteo da natureza e dos espaos naturais e a luta contra
as poluies; e as medidas de apoio, como a divulgao de informaes e a
formao de especialistas na rea ambiental.
Na esfera internacional, a Conferncia ensejou a criao de um organismo
internacional especfico, encarregado das questes ambientais. O Programa das
Naes Unidas para o Meio Ambiente PNUMA7, um dos principais resultados

do evento, foi institudo em dezembro de 1972, com sede em Nairbi (Qunia).
As suas principais atribuies incluam a gerao de informaes ambientais,
a realizao de programas de avaliao e o fortalecimento da cooperao
internacional para solucionar problemas ambientais tais como a poluio
transfronteria (Speth & Haas, 2006).
Ivanova & Roy (2007) creditam uma parte do sucesso da Conferncia ao
Secretrio-Geral do evento, Maurice Strong, industrial canadense com forte
interesse na rea de relaes internacionais, desenvolvimento e assuntos das
Naes Unidas. Alm disso, tinha grande capacidade para coordenar, colaborar
e convencer. Apesar de no ser um grande especialista na rea ambiental, o seu
desempenho foi decisivo para convencer os lderes dos pases da necessidade de
se adotar uma ao coletiva e uma agenda ambiental.
No se pode deixar de salientar os ganhos que a Conferncia de 1972
representou para o meio ambiente desde a definio de critrios orientadores
que subsidiaram a formulao de mecanismos legais de proteo ambiental at
a abertura de espao para que a questo ambiental fosse amplamente debatida e
legitimada nos meios de comunicao e nas polticas nacionais. No mbito interno
dos Estados, a Conferncia contribuiu para a proliferao de rgos oficiais de
meio ambiente e dinamizao de pesquisa e de programas de aes ambientais.
Alm disso, instituies internacionais financiadoras do, como o Banco
Mundial,8 criaram em suas estruturas interna novos departamentos, para cuidar
especificamente das questes ambientas.
Estocolmo no representou um novo movimento de libertao, como
argumentado por Maurice Strong, na abertura da Conferncia, mas pode ser
considerado como um marco nas relaes internacionais, na medida em que
inseriu a questo ambiental no cenrio poltico internacional e estabeleceu o
seu vnculo com o tema do desenvolvimento.
2.4.3 O Ecodesenvolvimento
Um ano aps a Conferncia de Estocolmo, Maurice Strong lana o termo
ecodesenvolvimento para caracterizar uma concepo alternativa de poltica
de desenvolvimento, numa tentativa de conciliar os diferentes pontos de vista
manifestados na reunio. Mas sobretudo Ignacy Sachs que teoriza esta noo,
formulando os pontos bsicos do conceito (Sachs, 2003; Vivien, 2005; Vieira et
al.; 2005):
7 As aes do PNUMA so descritas detalhadamente no captulo 8.

8 Ver captulo 8.
prioridade para o alcance de finalidades sociais (satisfao de necessidades

fundamentais das populaes e promoo da equidade);
valorizao da autonomia (uso preferencial de recursos locais ou nacionais);
prudncia ecolgica (condutas compatveis com a dinmica do meio ambiente);
aceitao voluntria de uma restrio ecolgica baseada no princpio
sincrnico da busca do desenvolvimento social; e
construo de uma economia negociada e contratual ajustada s aspiraes
e necessidades dos cidados e s potencialidades e limitaes ambientais.
O termo retomado e aprofundado em 1974, no simpsio de especialistas

de Cocoyoc, Mxico, organizado pelo PNUMA e pela Comisso sobre Comrcio
e Desenvolvimento da ONU. O evento relacionou fatores econmicos e sociais
degradao ambiental, questionando os limites satisfao das necessidades
humanas frente disponibilidade de recursos fsicos do planeta.
O caminho do meio, que emergiu de Founex e de Estocolmo inspirou
a Declarao de Cocoyoc (que influenciou a mudana de atitudes dos
principais pensadores ambientais), como tambm o relatrio da Fundao
Dag Hammarskjld, intitulado What Now, de 1975, preparado por ocasio
da stima seo especial da Assembleia Geral das Naes Unidas. Os dois
documentos, que pregam um abandono de modelos presumidamente universais
de desenvolvimento, em favor de programas e de medidas ah hoc, dependentes
de contextos sociais, culturais, econmicos, polticos e ambientais, foram
rejeitados pelos governos dos pases industrializados e pelos cientistas e polticos
conservadores.
O conceito de ecodesenvolvimento ocupou um papel central no terceiro
relatrio do Clube de Roma, editado em 1976 sob a coordenao do economista e
Prmio Nobel holands Jan Tinbergen. O relatrio foi elaborado por uma equipe
de especialistas, com a participao de Sachs. Nele, defende-se a ideia de que os
Estados abandonariam as suas prerrogativas sobre os recursos naturais, tcnicos
e cientficos, que passariam a ser geridos para o bem da humanidade, de maneira
eficaz e equitativa, por instituies internacionais. Enquanto se aguardava tal
soberania planetria descentralizada, as naes deveriam privilegiar a satisfao
das necessidades bsicas de suas populaes (Vivien, 2005). Tal proposta pode
ser considerada como precursora dos debates sobre governana global.
A perspectiva do ecodesenvolvimento, inicialmente concebida para fazer
face dinmica das economias rurais do terceiro mundo, pouco a pouco foi
ampliada e se tornou uma filosofia geral de desenvolvimento. Isto , a noo de
ecodesenvolvimento foi se marginalizando, progressivamente, sendo substituda
mais tarde pela de desenvolvimento sustentvel. De acordo com Sachs (2003),
a oposio de Henry A. Kissinger (Secretrio de Estado norte-americano) e da

diplomacia norte-americana com relao declarao de Cocoyoc teve um papel
importante nesta substituio semntica, que s viria a ocorrer uma dcada depois.
2.4.4 As dcadas de 1970 e 1980

Esse perodo foi marcado pelo crescente conhecimento cientfico da biosfera
e pela tomada de conscincia sobre a gravidade dos problemas ambientais por
parte da sociedade. Inmeras associaes de cunho ambiental foram criadas, com
diferentes nveis de atuao em temos geogrficos e temticos. De um enfoque
quase exclusivamente local, as bandeiras ambientais assumiram tambm uma
escala planetria, incorporando temas globais, tais como a proteo da camada
de oznio, alteraes climticas, conservao da biodiversidade, entre outros.
A proteo das zonas midas de importncia internacional foi objeto de
uma conveno especfica das Naes Unidas, adotada em Ramsar (no Ir), em
1971, que entrou em vigor a partir de 1975. O objetivo inicial foi o de conservao
dos pssaros aquticos e do seu habitat. Ao longo do tempo, a abrangncia da
conveno foi ampliada, passando a tratar tambm de temas associados qua-
lidade da gua, produo de alimentos e biodiversidade em geral, em todas
as regies midas, inclusive de gua salgada.
O aumento da poluio marinha e o declnio do estoque pesqueiro em vrias
partes do globo, que exigiam respostas internacionais, induziram os primeiros
esforos no sentido de uma cooperao ambiental internacional. So exemplos
destas aes: a Conveno de Londres de 1972, sobre a Preveno da Poluio dos
Mares Resultante da Imerso de Resduos; e a Conveno sobre a Preveno da
Poluio pelos Navios (Marpol), de 1973, que teve como objetivo preservar o meio
marinho, assegurando a eliminao da poluio intencional de hidrocarbonetos
e outras substncias degradadoras, minimizando o lanamento acidental destas
substncias (Lavieille, 2004; Speth & Haas, 2006).
A Conveno sobre o Comrcio Internacional de Espcies de Fauna e Flora
Selvagens Ameaadas de Extino (que tem, em ingls, a sigla CITES), de 1973, foi
outro importante esforo internacional, que teve como alvo evitar a explorao
das espcies protegidas, pelo comrcio internacional ilegal.
A relao entre as emisses de dixido de enxofre e de xidos de nitrognio
na Europa continental e os elevados nveis de acidez dos lagos escandinavos
foi alvo de estudos cientficos desde os anos de 1960. Entre 1972 e 1977, vrias
pesquisas confirmaram a hiptese de que os poluentes atmosfricos podem ser
transportados a milhares de quilmetros, antes de degradar o meio ambiente. Esta
confirmao levou os pases europeus a estabelecer cooperao para monitorar
e trocar informaes sobre este tipos de poluentes. Em 1979, sob os auspcios
da Comisso Econmica da Unio Europeia, foi assinada a Conveno sobre a

Poluio Atmosfrica Transfronteiria em Longa Distncia.
Na dcada de 1970 foram realizadas trs conferncias mundiais, preparadas
pelo PNUMA: Assentamentos Humanos (Habitat), em Vancouver, Canad, em
1976; Gesto de Recursos Hdricos, em Mar del Plata, na Argentina, em 1977; e
Desertificao, em Nairbi, Qunia, em 1977.
H que se registrar a ascenso dos partidos verdes no parlamento de vrios
pases europeus9, que emergem na esteira do fracasso dos partidos tradicionais
em responder de forma adequada s necessidades e reivindicaes do movimento
ambientalista (McCormick, 1992).
Os anos 1980 tambm se caracterizam pela crise do capitalismo, que levou
ao questionamento poltico e terico do modelo de Estado do bemestar nos
pases industrializados. Na mesma poca, torna-se evidente o fracasso das expe-
rincias do chamado socialismo real. Nos pases em desenvolvimento, marcados
pelo grande endividamento externo, as polticas de austeridade impostas pelo
Fundo Monetrio Internacional FMI fizeram aflorar feridas sociais, provocando
mudanas polticas. A importncia de preos transparentes, de uma estabilizao
da moeda e de uma reduo na interveno do Estado, em sintonia com as ideias
neoliberais que se consagraram como Consenso de Washington, se tornaram
a bandeira das reformas econmicas que foram implantadas em vrios pases
(Aubertin & Vivien, 2006). (Ver Box 2.2.)
Diante da crise econmica internacional, do aumento das tenses leste-oeste,
da corrida armamentista empreendida pela Unio Sovitica e Estados Unidos e
do no cumprimento de acordos negociados pelos governos nos eventos interna-
cionais, especialmente o norte-americano, a comunidade internacional parecia
se afastar das preocupaes ambientais das dcadas anteriores.
A atuao mais intensa dos movimentos ambientalistas na segunda metade
da dcada de 1980 se deu aps vrios acidentes ambientais, particularmente o
acidente nuclear de Chernobyl, na Ucrnia, em 1986. Ele deixou todo o continente
europeu em alerta quanto s consequncias sobre a sade humana, o meio
ambiente e a agricultura. Os nmeros da tragdia variam, segundo as fontes.
9 Na Frana, o movimento ecologista apoiou a candidatura eleio presencial de Ren Dumont em 1974
e o movimento de ecologia poltica (que se converteu no Partido Verde, em 1982), apoiou a candidatura
de Brice Lalonde, na eleio presidencial de 1981. Na Blgica, o Partido Ecologista foi criado em 1978. Os
Partidos Verdes suos participaram das eleies de 1979 e 1981, quando foram fundadas a Federao dos
Partidos Ecologistas da Sua e a Federao Verde. Na Alemanha, o Partido Verde foi fundado em 1979.
Partidos semelhantes surgiram em outros pases (Finlndia, Holanda, Sucia, ustria, Irlanda e na Gr-
Bretanha) (Le Preste, 2005).
Box 2.2 O Consenso de Washington
O chamado Consenso de Washington foi um acordo implcito entre BIRD e FMI,

ambos oriundos das resolues de Bretton Woods, ao nal da Segunda Guerra
Mundial, para impor normas liberalizantes aos pases demandadores de crditos.
Nunca foi formalizado como acordo ocial internacional.
O termo-conceito foi formulado por John Williamson* no nal dos anos 1980.
A partir da sntese de ideias consensuais de certos economistas, foram listadas
medidas econmicas que deveriam ser adotadas pelos governos dos pases do
Leste europeu, em substituio, ainda que temporria, ao planejamento central
dos pases do bloco sovitico, com objetivo de ajud-los a vencer as barreiras do
atraso do desenvolvimento e triunfarem no sistema capitalista.
Nos anos 1990, os pases demandadores de crdito, em geral, tiveram que adotar
as recomendaes do Consenso de Washington para ter acesso aos emprstimos
do FMI e do Banco Mundial.
O consenso se baseia em trs conjuntos de princpios:
1. Princpios monetaristas
as emisses monetrias provocam inao e dcit externo, o que implica
reduo da demanda e recesso;
a economia se regula pelos ajustes de preos;
o desemprego natural e no longo prazo no pode ser reduzido sem inao;
a interveno do Estado desestabiliza a economia, pois limita a atividade
privada; e
os emprstimos do FMI no visam a sanar as diculdades dos pases; so con-
dicionados ao cumprimento de normas de ajuste por parte dos tomadores
de crditos.
2. A crena nas decises racionais

em geral os indivduos so informados e racionais em suas decises; desequi-
lbrios resultam de informao imperfeita;
variaes de preo dos bens implicam reacomodao espontnea e imediata
do mercado; e
as polticas so sempre inecazes, quando as decises so racionais.
3. A f na liberalizao
das tarifas aduaneiras (mesmo que na prtica existam protees disfaradas);
dos mercados nanceiros (incidindo sobre o Sul de forma acelerada e traum-
tica, diferente da lenta forma como se deu no Norte); e
privatizaes de servios e empresas pblicas.
As consequncias foram traumticas:

a liberalizao do comrcio, aliada a taxas de juros altas provocou forte des-
truio de empregos;
a abertura de mercados nanceiros e a desregulamentao da economia
provocaram instabilidade e crise;
as privatizaes dos monoplios pblicos resultaram na constituio de mo-
noplios e oligoplios privados, causando elevao dos preos; e
a austeridade oramentria levou reduo de gastos em educao e sade,
ao empobrecimento dos mais pobres e ao esgaramento do tecido social.
Fonte: Attac (2004: 134-135)
* Williamson (1990).
Estima-se entre 30.000 e 60.000 o nmero de pessoas que morreram de cncer,

como consequncia da exposio s radiaes emitidas com o acidente.
Outros graves acidentes ambientais provocaram elevados nveis de destruio
nos anos 1970 e 1980: i) o acidente industrial na cidade italiana de Seveso, em
1976, com emisses de grandes quantidades de dioxina, que motivou a criao
da Diretriz da Comunidade Europeia sobre o controle de acidentes industriais
perigosos, em 1982; ii) o desastre com o superpetroleiro Amoco Cdiz, em 1978,
com o lanamento de 230.000 toneladas de petrleo bruto, no Mar do Norte,
provocando grandes danos ambientais no litoral da Frana; iii) o vazamento de
gs txico de uma filial de uma usina da Union Carbide, fabricante de pesticidas,
em Bhopal (ndia) em 1984, matando cerca de 3.500 pessoas; iv) o acidente com o
petroleiro Exxon Valdez em 1989, no Alasca, que lanou no mar 40.000 toneladas
de petrleo bruto e poluiu aproximadamente 2.000km de costas, destruindo
importantes reas de pesca e degradando uma regio extremamente frgil.
Esses acidentes e novos estudos cientficos chamaram a ateno da sociedade
para o problema do meio ambiente. Inicialmente, apenas alguns grupos
sociais mostraram preocupao e interesse (intelectuais, estudantes e ativistas),
constituindo as bases do que veio a se tornar o movimento ambientalista. Como
passar do tempo, a conscincia ambiental se estende a outros grupos, inclusive do
setor produtivo. Esse ltimo, vale notar, passa a adotar prticas mais compatveis
com o respeito ao ambiente natural movidos por duas importantes vertentes de
convencimento: as presses normativas e a busca por novos negcios.
Ainda na dcada de 1980, diversos outros fatores contriburam para colocar

a questo ambiental novamente no cenrio internacional e nas agendas polticas
dos Estados: publicao de documentos e relatrios; definio de estratgias
de conservao; realizao de eventos internacionais; adoo de diretrizes
ambientais por organismos internacionais de financiamento; e insero da
temtica ambiental nas reunies do G710.
Em 1980, o Relatrio Global 2000 e a Estratgia Mundial para a Conservao,
duas iniciativas que tiveram consequncias visveis alguns anos depois, pela
influencia que exerceram em polticas pblicas, objetivavam estimular uma
mobilizao nacional e internacional e reduzir a oposio entre meio ambiente
e desenvolvimento, que paralisava os esforos internacionais (Le Prestre, 2005).
O primeiro documento, elaborado durante a administrao do Presidente
Carter (EUA) apresenta projees sobre o comportamento da economia, do meio
ambiente, da disponibilidade de recursos naturais e do crescimento demogrfico.
O relatrio adverte que caso as tendncias da poca continuassem, no ano
2000 o mundo seria mais populoso, mais poludo, com menor disponibilidade
de recursos naturais e mais vulnervel a desastres naturais provocados pela
humanidade. Alm disso, a distncia entre ricos e pobres (medida em termos)
de renda per capita e de consumo de alimentos, energia e minerais se ampliaria.
A Estratgia Mundial para a Conservao, publicada em 1980 e elaborada
pela IUCN, com apoio da Organizao das Naes Unidas para a Alimentao
e a Agricultura FAO, Fundo Mundial para a Natureza WWF e a Organizao
das Naes Unidas para a Educao a Cincia e a Cultura UNESCO, apresenta
um programa que visa a conciliar os objetivos da conservao da natureza e o
desenvolvimento das sociedades humanas. Contm diversas propostas de aes
a serem adotadas nos pases em desenvolvimento, com o objetivo de contribuir
para a promoo do desenvolvimento sustentvel por meio da conservao11
dos recursos biolgicos. Os autores do referido documento argumentam que
10 O G7 um bloco de naes criado em 1977, quando o Canad se juntou ao chamado Grupo dos Seis
(Frana, Alemanha, Itlia, Estados Unidos, Japo e Reino Unido). Na poca, o grupo compreendia mais
da metade de todo o PIB mundial. Em vrias ocasies se reuniram, para tratar de temas econmicos e de
polticas internacionais. Na dcada de 1990 a Rssia passou a integrar o grupo, que adquire a denominao
de G8. Atualmente, h crticas ao bloco, pois deixa a China (segunda maior potncia mundial) de fora. Na
prtica, os ltimos anos tm mostrado maior presena do grupo denominado G20, que inclui tambm
pases como o Brasil, a China e a ndia.
11 A conservao foi defi nida como a gesto do uso humano da biosfera que permita que as geraes
atuais retirem o mximo de benefcios dos recursos vivos, mas assegurando sua perenidade, para poder
satisfazer as necessidades e aspiraes das geraes futuras. Trs objetivos principais destacam-se: a
manuteno dos sistemas e processos ecolgicos essenciais vida; a utilizao sustentvel das espcies
e dos ecossistemas; e a preservao da diversidade biolgica (IUCN, 1980).
o desenvolvimento que fosse sustentvel e capaz de atender em particular s

necessidades das populaes rurais pobres do mundo teria que ser baseado na
conservao correta. O documento foi dirigido a trs grupos: formuladores de
polticas governamentais, conservacionistas e profissionais ligados s agncias de
desenvolvimento e atividades produtivas.
A Estratgia Mundial da Conservao o primeiro documento de abrangncia
internacional que tem por objetivo contribuir para o alcance do desenvolvimento
sustentvel. Mas foi o Relatrio Brundtland, de 1987, que popularizou o termo
internalizando-o na comunidade internacional.
Em 1982, foi adotada pela Assembleia Geral das Naes Unidas a Carta
Mundial da Natureza, elaborada pela IUCN durante um perodo de sete anos. Este
documento um cdigo moral de ao, sem valor jurdico impositivo. Tinha
como pblico-alvo gestores dos Estados, as autoridades pblicas, as organizaes
internacionais, as empresas privadas e as associaes que trabalham com a
conservao da natureza (Lavieille, 2004).
O seu artigo 23, afirma que toda pessoa ter a possibilidade, em conformidade
com a legislao de seu pas, de participar individualmente ou coletivamente, do
processo decisrio de aes que afetam diretamente o seu meio ambiente. Caso
este esteja degradado, ela ter acesso a recursos para obter a sua recuperao.
2.4.5 Relatrio Brundtland

Em 1983, a Assembleia Geral da ONU, por iniciativa do PNUMA criou a Comisso
Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento CMMAD, composta por
membros polticos de diferentes pases e presidida por Gro Harlem Brundtland,
ento primeira ministra da Noruega. A comisso teve trs objetivos: elaborar
um diagnstico dos problemas ambientais e de desenvolvimento, estabelecendo
propostas de aes; propor novas modalidades de cooperao internacional e
incentivar uma atuao mais firme da comunidade internacional.
Aps cinco anos de trabalho, a CMMAD publicou, em 1987, o relatrio Our
Common Future (Nosso Futuro Comum), ou Relatrio Brundtland, constitudo
de trs partes: preocupaes comuns, problemas comuns e esforos comuns.
O relatrio prope uma perspectiva de conciliao entre desenvolvimento e
meio ambiente, introduzindo oficialmente na agenda internacional a noo de
desenvolvimento sustentvel12. Ele entendido no como um estado de equilbrio,
mas como um processo de mudana em que o uso de recursos, a direo de
investimentos, a orientao do desenvolvimento tecnolgico e as mudanas
12 A gnese e as diferentes interpretaes do conceito de desenvolvimento sustentvel foram apresentadas

no captulo 1 deste livro.
institucionais concretizam o potencial de atendimento das necessidades humanas

do presente e do futuro (WCED, 1987: 10-11). A ideia no nova, mas a tentativa de
ligar crescimento e meio ambiente e de dar centralidade a essa ligao constitui um
fato novo.
Enquanto o relatrio Meadows defendia limites ao crescimento, o relatrio
Brundtland propunha um crescimento mais qualitativo, apoiado em prticas
conservacionistas e capazes de expandir a base de recursos naturais. O relatrio
Brundtland sustenta que o crescimento se d por meio da maior produtividade
dos recursos, reduzindo o volume de materiais processados pelas economias,
recuperando o meio ambiente e redistribuindo a renda (Sachs, 1993).
O relatrio tem vrios captulos sobre questes setoriais que tm interface
com a questo ambiental: populao, alimentao, agricultura, energia, indstria,
sade, assentamentos humanos e relaes internacionais. Apresenta tambm
captulos sobre questes globais (qualidade ambiental dos oceanos e mares,
manuteno da biodiversidade e as vinculaes entre segurana e meio ambiente).
O documento retrata bem o panorama internacional dos anos 1980, quando
foram ampliadas as divergncias Norte-Sul. Para enfrentar um endividamento
crescente, os pases do chamado terceiro mundo passaram a explorar de forma
cada vez mais intensa a sua base de recursos naturais. O crescimento demogrfico,
o desmatamento, a destruio das espcies, o esgotamento dos solos, a emisso
de gases de efeito estufa, dentre outros, foram assinalados como problemas que
ameaam e comprometem o desenvolvimento destes pases.
Foi tambm destacada a responsabilidade dos pases ricos quanto a ajudar
os pases do terceiro mundo, no processo de transio de um desenvolvimento
predatrio para um outro, com base na sustentabilidade. Segundo o relatrio, a
proteo do meio ambiente deve ser uma prioridade internacional que obrigue
a uma vasta redistribuio dos recursos financeiros, cientficos e tecnolgicos
em escala planetria.
O Relatrio Brundtland prope uma srie de medidas a serem tomadas
pelos pases. Entre elas: a limitao do crescimento populacional; a garantia de
recursos bsicos no longo prazo; preservao da biodiversidade e dos ecossistemas;
diminuio do consumo de energia e desenvolvimento de tecnologias que
admitem o uso de fontes energticas renovveis; aumento da produo industrial
nos pases no industrializados com base em tecnologias ecologicamente
adaptadas; controle da urbanizao desordenada e integrao entre campo e
cidades menores; e atendimento s necessidades bsicas (sade, escola e moradia).
Em mbito internacional, as metas propostas so: adoo da estratgia de
desenvolvimento sustentvel pelas organizaes de desenvolvimento (rgos
e instituies internacionais de fi nanciamento); proteo de ecossistemas
supranacionais, como a Antrtica e os oceanos, pela comunidade internacional;

banimento das guerras; e implantao de um programa de desenvolvimento
sustentvel pela ONU.
Alm da publicao do Relatrio Brundtland, outros eventos marcam o fim
dos anos 1980: a queda do muro de Berlim, que acarreta mudanas geopolticas;
o deslocamento de uma gesto focada em problemas clssicos locais ou regionais
para uma gesto das poluies qualificadas como globais; e a assinatura, em 1987,
do Protocolo de Montreal sobre a proteo da camada de oznio, que aparece
como um dos primeiros passos supranacionais visando s negociaes com
relao ao clima do planeta.
Vinte anos aps o aparecimento do seu primeiro relatrio sobre limites do
crescimento Meadows retoma o tema em Beyond the Limits (Alm dos Limites)
e procura apresentar argumentos em sua defesa, frente s fortes criticas que
recebeu por ter sido associado tese do crescimento zero e a outros aspectos de
ordem metodolgica e de extrapolao de tendncias. O novo relatrio apresenta
novas projees, a partir de modificaes do modelo utilizado em 1972 e afirma
que considerando o consumo de recursos e a quantidade de poluio lanada nos
meios receptores, a evoluo do sistema no tem sustentabilidade. E acrescenta
que uma sociedade sustentvel desejvel, apoiando-se na tecnologia, nas foras
de mercado, nas polticas que visam a gesto dos bens comuns globais e na adoo
de uma ideologia do suficiente.
O quadro 2.2 apresenta os principais eventos e acordos ambientais
internacionais anteriores a 1992.
quadro 2.2: Eventos e acordos ambientais internacionais, de 1868 a 1991
1868 Tratado Internacional para a Proteo dos Pssaros das Florestas e das reas
Agricultveis (Viena)
1872 Inspirado no livro de Marsh [2000 (1864)] criado nos Estados Unidos o pri-
meiro parque nacional do mundo Yellowstone National Park.
1900 Conveno para a Preservao de Animais Selvagens, Pssaros e Peixes na
frica (Londres)
1902 Conveno relativa a Proteo dos Pssaros teis Agricultura (Paris)
1908 O presidente dos Estados Unidos Theodore Roosevelt promove a Conferncia
de Governadores, que permitiu que a conservao passasse a ser um tema
na poltica norteamericana e que fosse introduzida nas escolas daquele pas
(Washington)
1909 Congresso Internacional sobre a Proteo da Natureza (Paris)

1911 Tratado sobre a Proteo de Foca Peluda do Pacfico Norte, entre Canad e
Estados Unidos (Washington)
1913 Primeira Conferncia Internacional de Proteo da Natureza (Berna)
1923 Congresso Internacional de Proteo da Flora, Fauna e de Stios Naturais (Paris)
1927 Congresso Internacional para o Estudo e a Proteo de Pssaros (Genebra)
1931 Conveno para a Regulamentao da Pesca de Baleias, alterada em 1946
(Genebra)
1931 Segundo Congresso Internacional para a Proteo da Natureza (Paris)
1933 Conveno para a Preservao da Fauna e Flora em seu Estado Natural, apli-
cvel na frica colonial, permitindo a criao de parques nacionais e edio de
medidas de proteo (Londres)
1940 Conveno para a proteo da Flora, da Fauna e das Belezas Cnicas dos Pases
da Amrica, prevendo a criao de zonas protegidas e a proteo de certas
espcies (Washington)
1948 Criao da Unio Internacional da Proteo da Natureza (UNPN), rebatizada em
1961 de Unio Internacional de Conservao da Natureza (IUCN) (Fontainebleau)
1949 Aldo Leopold publica o ensaio A Sand County Almanac: And Sketches Here
and There defendendo a tica da terra, que se tornou uma referncia ao
preservacionismo
1949 Conferncia das Naes Unidas sobre a Conservao e a Utilizao dos Recursos
Naturais (Nova York)
1950 Conveno para a Proteo dos Pssaros, substituindo a de 1902 (Paris)
1950 UICN publica o primeiro relatrio sobre o estado do meio ambiente procurando
conciliar economia e ecologia
1953 Terceira Conferncia Internacional para a Proteo da Fauna e da Flora Africanas
(Bukovu Congo Belga)
1954 Conveno Internacional para a Preveno da Poluio das guas Marinhas
por Hidrocarbonetos, emendada em 1962, 1969, 1971 (Londres)
1955 Conferncia Tcnica Internacional sobre a Conservao dos Recursos Marinhos
Vivos (Roma)
1958 Congresso para a Conservao da Natureza (Atenas)
1959 Tratado da Antrtica, que probe qualquer atividade nuclear neste continente
(Washington)
1960 As Naes Unidas elegem a dcada de 1960 como a do desenvolvimento e adotam
o princpio de uma ajuda pblica ao desenvolvimento correspondente a 1% do
PIB dos pases mais ricos
1961 Criao da Fundao Mundial de Proteo da Natureza WWF (Londres)
1961 Criao da Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico
OCDE
1962 Conferncia Mundial sobre os Parques Nacionais (Seattle)
1962 Publicao de Silent Spring, de Raquel Carson, que se torna um clssico do
movimento ambientalista. O livro denuncia os danos ambientais do uso exces-
sivo de pesticidas e prev um futuro apocalptico para o planeta na ausncia de
medidas contra o emprego abusivo de substncias qumicas
1963 Tratado para Interdio de Testes Nucleares na Atmosfera, no Espao Extra-
atmosfera e sob a gua (Moscou)
1965 Criao do Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento PNUD
1966 Em dezembro, a Assembleia Geral da ONU estabelece o Pacto Internacional
sobre os Direitos Humanos
1966 Conveno Internacional para a Conservao do Atum Atlntico (Rio de Janeiro)
1967 Vazamento do petroleiro Torrey Canyon na Costa Britnica lanando 100.000
toneladas de petrleo bruto, provocando uma mar negra de 390 km no litoral
da Frana e Inglaterra e perdas biolgicas incalculveis
1968 Conveno Africana para a Conservao da Natureza e Recursos Naturais (Argel)
1968 Conferncia da UNESCO sobre os Fundamentos Cientficos da Utilizao Racional
e da Conservao dos Recursos da Biosfera (Paris)
1968 Criao do Clube de Roma, grupo internacional de reflexo composto de in-
dustriais, pesquisadores e diplomatas
1968 Convocao da Conferncia Mundial sobre o Homem e o seu Meio (Nova York)
1969 Conveno Internacional sobre a Responsabilidade Civil por Danos Causados
pela Poluio por Hidrocarbonetos (Bruxelas)
1970 Conveno Europeia sobre Proteo da Natureza (Estrasburgo)
1970 O primeiro Dia da Terra acontece nos Estados Unidos, quando milhares de
pessoas se manifestaram contra agresso ao meio ambiente, o que favoreceu
a promulgao de leis ambientais sobre a proteo de espcies ameaadas e
gua potvel
1971 Conveno relativa s Zonas midas de Importncia Internacional, particu-
larmente como habitat de aves aquticas (Ramsar Ir)
1971 Reunio de especialistas sobre o desenvolvimento e o meio ambiente. O relatrio
de Founex defende um caminho intermedirio entre uma ecologia intransigente
e um economicismo restrito (Founex Sua)
1971 Tratado de Proibio de Colocao de Armas Nucleares e Outras Armas de
Destruio Macia no Leito do Mar, do Oceano e nos Respectivos Subsolos
(Londres, Moscou e Washington)
1971 Criao da ONG ambientalista Greenpeace
1971 Criao do Programa Homem e a Biosfera
1972 Criao do Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente PNUMA,
responsvel pela promoo da cooperao internacional e pela coordenao
das atividades das instituies especializadas da ONU, no tocante proteo
do meio ambiente
1972 Conveno para a Proteo do Patrimnio Mundial, Cultural e Natural (Paris)
1972 Publicao do relatrio do Clube de Roma intitulado Limits to Growth. O
crescimento econmico desmesurado e a proteo ambiental so identificados
como antagnicos
1972 Realizao da Conferncia das Naes Unidas sobre o Meio Ambiente Humano
com a participao de 113 pases (Estocolomo)
1972 Conveno sobre a Preveno da Poluio dos Mares Resultante da Imerso
de Resduos (Londres)
1973 Conveno sobre o Comrcio Internacional de Espcies de Fauna e Flora
1973 Selvagens Ameaadas de Extino (CITES), emendada em 1979 (Washington)
Conveno sobre a Preveno da Poluio pelos Navios (Londres)
1974 Conferncia das Naes Unidas de Cocoyoc, que questionou os limites internos
constitudos pelas necessidades humanas e os limites externos que representam
os recursos fsicos do planeta (Cidade do Mxico)
1975 Publicao do relatrio What Now? pela Fundao Dag Hamarskjld.
1976 Primeira Conferncia das Naes Unidas sobre Assentamentos Humanos
(Vancouver)
1976 Acidente industrial na cidade italiana de Seveso, com emisses de grandes

quantidades de dioxina (Seveso)
1977 Conferncia das Naes Unidas sobre Desertificao (Nairobi)
1977 Conferncia das Naes Unidas sobre a gua (Mar del Plata)
1978 Desastre com o superpetroleiro Amoco Codiz, com lanamento de 230.000
toneladas de petrleo bruto no Mar do Norte
1979 Conveno Modelo sobre Poluio Atmosfrica Transfronteiria de Longa
Distncia, emendada por sete protocolos em: 1979, 1984, 1985, 1988 e 1991, 1994,
1998 (Genebra)
1979 Conveno sobre a Conservao de Espcies Migratrias de Animais Selvagens
(Bonn)
1979 Conveno relativa Conservao da Vida Selvagem e do Meio Natural na
Europa (Berna)
1980 Conveno sobre a Conservao da Fauna e da Flora Martimas do Antrtico
(Camberra Austrlia)
1980 A IUCN, o PNUMA e o WWF publicam o documento Estratgia mundial para a
conservao
1980 Publicao do estudo americano Global 2000
1981 Conferncia das Naes Unidas sobre as Fontes de Energia Novas e Renovveis
(Nairobi)
1982 Conveno contra o Lanamento de Resduos Nucleares no Mar (Londres)
1982 A Assembleia da ONU vota uma Carta Mundial da Natureza (Nova York)
1982 Conveno das Naes Unidas sobre o Direito Martimo (Montego Bay Jamaica)
1983 Conveno para a Proteo e a Explorao do Meio Marinho na Regio das
Carabas, com Protocolos firmados em 1983 e 1990 (Cartagena Colmbia)
1983 Criao da Comisso Mundial de Meio Ambiente e Desenvolvimento, presidida
por Gro Brundtland
1984 Vazamento de gs txico de uma filial da Union Carbide, fabricante de pesticidas,
matando cerca de 3.500 pessoas em Bhopal (ndia)
1984 Conferncia Multilateral sobre a Proteo do Meio Ambiente da Comisso
Econmica da ONU para a Europa (Munique)
1984 Conferncia Mundial da Indstria sobre Gesto Ambiental (Versalhes)
1985 Conveno de Viena para a Proteo da Camada de Oznio (Viena)
1986 Conveno sobre a Proteo dos Recursos Naturais e do Meio Ambiente da

Regio do Pacfico Sul (Nouma Nova Calednia)
1986 Acidente com a usina nuclear de Chernobyl (Ucrnia)
1987 Publicao do documento Our Common Future, relatrio da Comisso
Brundtland sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento
1987 Protocolo de Montreal relativo a substncias que diminuem a camada de oznio,
emendada em 1990 (Londres), 1992 (Copenhague) e 1995 (Viena)
1988 Criao do Painel Intergovernamental de Especialistas sobre a Mudana no
Clima (IPCC)
1988 Conferncia sobre o Clima Mundial (Toronto)
1988 Conferncia sobre a Proteo da Camada de Oznio (Haia)
1989 Conferncia sobre a Proteo da Camada de Oznio (Helsinki)
1989 14 Conferncia Mundial sobre Perspectivas Energticas, tendo em vista as
chuvas cidas, destruio da camada de oznio, o efeito estufa e a radioativi-
dade (Montreal)
1989 Conveno sobre Movimentos Transfronteirios de Resduos Perigosos, emen-
dada em 1994 (Basileia Sua)
1989 Catstrofe martima com o petroleiro Exxon Valdez, que lana 42 mil toneladas
de leo cru na costa do Alasca
1990 Criao do Global Environmental Facility (GEF) pelo banco mundial, em coo-
perao com o PNUMA e o PNUD
1991 Segunda Conferncia da Indstria sobre Gesto Ambiental (Rotterdam)
1991 Conveno sobre a Importao e a Gesto de Resduos Perigosos na frica
(Bamako Mali)
Fontes: Paulet (2005), Lavieille (2004), Ducroix (2003), Le

Prestre (2000), Heinrich & Hergt (1993).
Captulo 3
Evoluo histrica da questo ambiental 2:
do Relatrio Brundtland aos nossos dias
O captulo precedente tratou da evoluo da relao entre a humanidade e a

natureza, mostrando que desde os seus primrdios a espcie humana desenvolveu
uma capacidade predatria sobre o seu prprio habitat que a torna diferente de
todas as outras formas de vida animal.
Descartes (1596-1650) j havia consagrado, em seu Discurso sobre o mtodo,
de 1636, a expresso: j que duvido, penso; j que penso, existo (puisque je doute,
je pense; puisque je pense, jexiste). Ao revermos a trajetria de evoluo humana,
fica claro que, muito alm da prpria existncia, duvidamos, pensamos, criamos
conhecimentos, inventamos ferramentas e transformamos o mundo. Nesse
processo, desenvolvemos habilidades cada vez mais efetivas de nos apropriarmos
dos recursos naturais e de moldarmos o mundo natural ao nosso interesse e
segundo os nossos padres utilitrios.
Foi visto que a capacidade humana de transformar recursos naturais em
valores de troca (produo de bens materiais) adquire grande acelerao aps
a revoluo industrial. A tal ponto, que alguns setores da sociedade tomaram
conscincia dos riscos representados pela intensa degradao da natureza e
pelo consumo exacerbado de recursos no renovveis. O presente captulo d
continuidade a esta anlise, com foco no perodo que se inicia com a Conferncia
Rio 92, evento que pode ser considerado um marco de referncia no mbito da
possibilidade de se rever e redefinir o modo de desenvolvimento hegemnico
da civilizao industrial.
3.1 rio 92
Em 1989, a Assembleia Geral da ONU aprovou a resoluo 44/289, que convocava os
Estados membros para uma Conferncia sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento
CNUMAD, a ser realizada no Rio de Janeiro, em 1992. O evento deveria durar
duas semanas e coincidir com o dia mundial do meio ambiente.
Vrios fatores, citados anteriormente, contriburam para a ideia de uma

Conferncia que se empenhasse em catalisar a cooperao internacional em favor
de aes concretas e ambiciosas, com vistas ao crescimento econmico, melhoria
da qualidade de vida e proteo ambiental: a emergncia de um movimento
ambientalista organizado, em vrios pases; os problemas ambientais globais; a
repercusso de graves acidentes ambientais; o impasse no dilogo Norte-Sul; e
a publicao do Relatrio Brundtland.
A Conferncia deveria elaborar estratgias e medidas para deter e reverter
a degradao ambiental, por meio de esforos nacionais e internacionais, e
promover o desenvolvimento sustentvel em escala planetria. A proteo da
natureza passa, assim, a ser contextualizada sob a tica do desenvolvimento
(sustentvel), na medida em que as questes ambientais no poderiam mais ser
separadas das questes econmicas (Speth & Haas, 2006).
Dentre os objetivos da CNUMAD, destacava-se:
examinar a situao ambiental do mundo e as mudanas ocorridas depois
da Conferncia de Estocolmo;
identificar estratgias regionais e globais para aes apropriadas referentes
s principais questes ambientais;
recomendar medidas a serem tomadas no mbito nacional e internacional,
relativas proteo ambiental;
promover o aperfeioamento dos protocolos ambientais internacionais; e
examinar estratgias de promoo de desenvolvimento sustentvel.
Ficou estabelecido que a Conferncia abordaria nove problemas ambientais

principais: proteo da atmosfera e mudanas climticas; proteo de guas
doces; proteo e controle de oceanos, mares e reas costeiras; proteo e
controle dos recursos do solo (desmatamento, desertificao e seca); preservao
da biodiversidade; biotecnologia; gesto de resduos; qualidade de vida das
populaes mais pobres; e promoo da sade.
Um amplo conjunto de imperativos e expectativas marcou o contexto em
que a Conferncia foi decidida e programada (Sachs, 1991):
promover modelos de desenvolvimento nos quais as sociedades humanas
parem de destruir o capital ecolgico do planeta numa velocidade mais rpida
que o processo de sua reconstituio; e escolher aes, a serem implementadas,
adaptadas diversidade dos problemas ecolgicos e s possibilidades dos
diversos pases de resolv-los.
discutir com realismo o problema do aquecimento global, considerando as
responsabilidades respectivas do Norte e do Sul no aumento das emisses
de gases de efeito estufa. Os pases ricos deveriam admitir uma reduo
drstica do seu consumo de energias fsseis, por meio de programas de

tecnologia de energia e de pesquisas sobre energias convencionais. Por outro
lado, deveriam ajudar a financiar os esforos dos pases do Sul, no sentido de
promover o desenvolvimento com proteo ambiental e, ao mesmo tempo,
combater a imensa dvida social. Seria necessrio, tambm, que os problemas
globais, como o do clima, encontrassem solues locais adaptadas, s suas
condies especficas.
apresentar novas propostas para solucionar o endividamento dos pases do
terceiro mundo, particularmente os da frica e da Amrica Latina, uma vez
que o endividamento um dos fatores mais diretamente responsvel pelo
marasmo econmico e pela crise ecolgica destes pases.
discutir a possibilidade de criao de um grande fundo mundial de
desenvolvimento e de gesto do planeta financiado automaticamente pelas
transaes financeiras internacionais.
criar redes de trabalho baseadas nas estratgias de ecodesenvolvimento.
privilegiar a gesto do meio urbano, considerando as condies deplorveis
das grandes concentraes urbanas do planeta e a ineficcia, com poucas
excees, das polticas pblicas de urbanismo e habitao.
desmistificar o modelo consumista, incitando a discusso sobre a importncia
de os pases do Norte em no evocarem a evoluo tecnolgica como
contraponto: ao esgotamento dos recursos naturais; perda de patrimnio
gentico e biolgico do planeta; e degradao, no apenas das condies
de vida, mas de todo o ecossistema planetrio. Um srio debate sobre estilos
de vida e de consumo das diferentes sociedades deveria ser estimulado.
A Conferncia Rio 92 exigiu dos seus organizadores uma srie de negociaes

e de eventos preparatrios, envolvendo governantes e tcnicos, com o objetivo
de harmonizar as inmeras demandas que deveriam fazer parte de acordos a
serem assinados pelos dirigentes dos pases-membros durante a sua realizao.
Foi estabelecido um Comit Preparatrio PrepCom, da ONU, presidido
por Tommy Koh1, que havia dirigido as negociaes sobre o direito martimo
dez anos antes. Maurice Strong, que desde Estocolmo era o Diretor Executivo
do PNUMA, coordenou o secretariado da Conferncia, em Genebra.
O PrepCom realizou uma sesso organizativa, em maro de 1990, em Nova
York, e quatro outras sees (uma em Nairbi, em agosto de 1990, duas em
Genebra, em maro e agosto de 1991, e uma ltima durante todo o ms de maro
1 Presidente do Instituto de Estudos de Polticas de Cingapura.

de 1992, em Nova York). Dois outros comits prepararam as convenes sobre

mudanas climticas e diversidade biolgica.
Foram realizadas tambm reunies preparatrias sobre meio ambiente e
desenvolvimento em todas as regies2. Na reunio da Amrica Latina e Caribe,
que se realizou em Tlatelolco, no Mxico, em maro de 1991, foi adotada a
Plataforma de Tlatelolco, uma consolidao das posies dos pases da regio
sobre a temtica da Conferncia. Este documento aborda, dentre outros pontos:
o endividamento externo, ressaltando a importncia da consolidao dos
processos democrticos na regio, reconhecendo que s haver reduo dos
problemas econmicos e sociais e melhoria na qualidade ambiental, quando
a questo da dvida externa estiver solucionada.
a criao de um fundo especial, de modo a fornecer aos pases em desenvol-
vimento recursos novos e adicionais, para a adoo de programas e projetos
ambientais, de acordo com os seus objetivos, prioridades e planos nacionais.
a implantao de contas ambientais, que considerem a adequada incorpo-
rao da dimenso ambiental no sistema de contas nacionais.
Os pases foram convidados tambm a apresentar relatrios nacionais3,

mostrando a evoluo do seu desenvolvimento e da sua situao ambiental. Houve
conferncias cientficas especiais, tais como: a Conferncia de Dublin sobre gua
Doce, em janeiro de 1991; a Conferncia Internacional sobre a Poluio do Meio
Ambiente, em abril de 1991, em Lisboa; e a Conferncia da FAO sobre Agricultura
e Meio Ambiente, em abril de 1991, em s-Hertogenbosch (Holanda).
Nos eventos preparatrios da Rio 92, os movimentos sociais e as ONGs
ambientalistas desempenharam um importante papel, tanto no mbito interno
dos pases, mobilizando a sociedade para apresentar as suas reivindicaes
quanto nas negociaes dos temas globais4. As ONGs credenciadas participaram
de encontros formais e sesses plenrias, e apresentaram documentos que foram
em parte incorporados nos textos oficiais resultantes do evento.
Em sntese, a preparao da conferncia se desenrolou em diferentes nveis
2 A primeira reunio regional foi organizada pela Comunidade Europeia e a ONU, em Bergen (Noruega), em
maio de 1990; foi seguida pelas reunies de Bangcoc (outubro de 1990), Tlatelolco (maro de 1991) e Cairo
(julho e novembro de 1991).
3 O documento preparado pelo Brasil, em 1991, intitulado O Desao do Desenvolvimento Sustentvel (CIMA,
1991), apresenta uma avaliao crtica da experincia brasileira, abordando, dentre outros temas: o desen-
volvimento brasileiro e suas implicaes socioambientais, a evoluo da poltica ambiental, a situao dos
principais ecossistemas brasileiros e o Brasil diante dos temas globais.
4 Vale ressaltar a reunio ocorrida em Paris, em dezembro de 1991, com a participao de 850 ONGs do
mundo inteiro, dentre as quais um tero era dos pases em desenvolvimento.
(polticos e tcnicos) e os eventos preparatrios paralelos foram organizados em

torno de quatro eixos (Le Prestre, 2005):
poltico reunies realizadas pelos governos e organismos internacionais
governamentais OIGs, com o objetivo de harmonizar posies regionais
ou comuns, definir estratgias de negociao, contedo de documentos e
os princpios polticos dos acordos.
cientco representado pelo trabalho realizado por representantes dos
governos dos pases-membros e especialistas independentes, ligados a OIGs
e ONGs, cuja funo principal era definir e analisar cientificamente os pro-
blemas que constavam de cada captulo da Agenda 21 e apresentar propostas.
civil reunindo representantes de ONGs ambientalistas, de desenvolvimento
e sociais, que contriburam com ideias e propostas.
negociaes em curso tiveram como objetivo as negociaes das Convenes
da Diversidade Biolgica, das Mudanas Climticas e das Florestas, visando a
obteno de um consenso sobre o texto final dos documentos, que deveriam
ser assinados durante a Conferncia.
A CNUMAD foi realizada no Rio de Janeiro, no perodo de 3 a 14 de junho de

1992, com a participao de representantes de 178 pases (116 chefes de Estado ou de
governo se fizeram presentes), 3.000 ONGs credenciadas (mais aproximadamente
1.500 ONGs envolvidas em um frum simultneo e paralelo5 e representantes do
setor empresarial6 cujo interesse poltico, cientfico e cultural foi extremamente
importante), milhares de jornalistas, dezenas de OIGs. Foi, at aquele momento,
a reunio mais importante organizada pela ONU. Aps dez dias de discusso,
cinco textos foram aprovados pelos governos (trs instrumentos no obrigatrios
e duas convenes).
3.1.1 Declarao do Rio

A Declarao do Rio sobre meio ambiente e desenvolvimento foi adotada por
consenso e, embora no tendo valor jurdico direto, contribuiu para a consagrao
5 Segundo Le Prestre (2005) havia duas categorias de ONGs: aquelas que tinham diretamente acesso s
negociaes graas ao seu estatuto consultivo especial ou porque faziam parte de delegaes nacionais,
como no caso do Canad, Noruega, Frana, Gr-Bretanha, Sucia, Estados Unidos, dentre outros pases; e
as ONGs excludas das negociaes intergovernamentais, que organizaram o Frum Global.
6 Maurice Strong, o Secretrio Geral da Reunio, abriu espao para que as empresas apresentassem o seu
ponto de vista sobre o desenvolvimento sustentvel. O seu conselheiro para as questes relativas as inds-
trias, Stephan Schmidheiny, publicou, na ocasio, a obra Changing course A global business perspective
for development and environment, que trata da relao do mundo empresarial com o desenvolvimento
sustentvel (Aubertin & Vivien, 2006).
de certos princpios do desenvolvimento sustentvel. Com importante alcance

moral, poltico e s vezes operacional, o texto visava a guiar o comportamento
dos Estados e mobilizar as sociedades.
No seu prembulo, reafi rma aspectos contemplados na Declarao de
Estocolmo (1972), com a inteno de lhes dar um novo vigor. Define como o
seu objetivo o estabelecimento de uma nova e justa parceria global, por meio
de novos nveis de cooperao entre os Estados, os setores-chave da sociedade
e os indivduos. Reconhece, tambm, a natureza interdependente e integral da
Terra, definida como o nosso lar 7.
A declarao enumera vinte e sete princpios para uma gesto sustentvel
dos recursos do planeta. Os nove primeiros tratam das relaes entre a proteo
ambiental e o desenvolvimento. O princpio 1 assinala que os seres humanos esto
no centro das preocupaes com o desenvolvimento sustentvel. O princpio 2
reafirma o princpio 21 da Declarao de Estocolmo, confirmando que os Estados
tm o direito soberano de explorar os seus prprios recursos. O princpio 3 esta-
belece que o direito ao desenvolvimento inclui a necessidade de se preservar os
bens naturais para as futuras geraes. O princpio 4 evidencia que a proteo
ambiental deve ser parte integrante do processo de desenvolvimento.
A cooperao no processo de eliminao da pobreza, como condio para
o desenvolvimento sustentvel, contemplada no princpio 5 e o princpio
6 afirma que os pases em desenvolvimento e aqueles ambientalmente mais
vulnerveis devem receber prioridade. O princpio 7 estabelece que os Estados
tm responsabilidades comuns, porm diferenciadas. O princpio 8 enfatiza
que os Estados devem reduzir e eliminar padres insustentveis de produo
e consumo, e promover polticas demogrficas especiais. O principio 9 insiste
sobre a necessidade do intercmbio do conhecimento cientfico e tecnolgico,
e a transferncia de tecnologias.
Os princpios seguintes (10 a 22) afirmam os grandes princpios das polticas
ambientais: participao e informao dos cidados (princpio 10); promulgao
de normas legislativas eficazes pelos Estados (princpio 11); a proteo ambiental
deve ser implementada num contexto de um sistema econmico internacional
aberto, propcio ao crescimento e ao desenvolvimento sustentvel (princpio
12); elaborao de legislaes nacionais e normas internacionais sobre a
responsabilidade de danos ambientais (princpio 13); desestmulo ou preveno
da transferncia de substncias poluidoras ou prejudicais sade humana para
outros Estados (princpio 14); adoo do princpio da precauo (princpio 15);
implementao do princpio poluidor-pagador (princpio 16); realizao de
7 CNUMAD, 1992.
avaliao de impacto ambiental para atividades potencialmente causadoras

de impactos ambientais negativos significativos (princpio 17); notificao
imediatamente e apoio os outros Estados em caso de catstrofe natural ou outras
situaes de emergncia (princpio 18); informao aos outros Estados sobre
atividades potencialmente causadoras de impactos negativos transfronteirios
(princpio 19);
A Declarao do Rio tem um carter mais inclusivo do que a de Estocolmo,
na medida em que a participao das mulheres (princpio 20), dos jovens (prin-
cpio 21); e de populaes autctones (princpio 22) na gesto ambiental e no
desenvolvimento reconhecida como de grande importncia.
Os ltimos cinco princpios tratam das relaes internacionais, do meio
ambiente e dos recursos naturais dos povos sob dominao, que devem ser
protegidos (princpio 23); em tempos de conflito armado os Estados devem res-
peitar o direito internacional relativo a proteo ambiental (princpio 24); a paz
indissocivel do desenvolvimento sustentvel (princpio 25); os Estados devem
solucionar pacificamente todas as suas controvrsias ambientais (princpio 26);
e, os Estados devem cooperar de boa-f para a realizao dos princpios da
declarao (princpio 27).
O texto aborda as preocupaes dos pases do Norte e do Sul, e expressa
que ambos os lados conseguiram impor princpios que figuravam no centro de
suas agendas polticas. Cabe assinalar, entretanto, a ausncia de certos conceitos,
tais como a noo de patrimnio comum da humanidade e de certos temas,
como a necessidade de se preservar a diversidade cultural, a tecnologia mais
apropriada e a contabilidade ambiental (Le Prestre, 2005).
Por outro lado, autores como Elliot (2006) consideram que a declarao , na
verdade, uma lista extensiva. Mais do que fornecer orientao e inspirao para
a busca de uma nova tica global do desenvolvimento sustentvel, ela reconhece
princpios existentes e questes j estabelecidas. Nesse sentido, deixa de fornecer
o tipo de arcabouo necessrio para lidar com os problemas ambientais globais.
A princpio, era inteno de Maurice Strong que fosse aprovada uma Carta
da Terra, que contivesse os grandes princpios polticos, cientficos e ticos que
deveriam servir de referncia s condutas dos diversos setores da sociedade,
em escala mundial. No houve, entretanto, consenso a este respeito, entre os
representantes governamentais. Frustradas com essa atitude poltica, as ONGs
decidiram produzir a sua prpria Carta da Terra, que expressou uma viso
romntica e mstica do meio ambiente.
Em 1994, sob a coordenao do Conselho da Terra (ONG presidida por Maurice
Strong) e da Cruz Verde Internacional (dirigida por Gorbachev) e com o apoio
da Holanda, iniciou-se o processo para a aprovao de uma nova Carta da Terra.
Em 1997, foi formada a Comisso Internacional da Carta da Terra, para coorde-

nar a elaborao final do texto. O documento, preparado por um comit redator
internacional, aps amplas consultas a diferentes segmentos da sociedade, em
dezenas de pases, foi aprovado pela Comisso, em maro de 2000, na sede da
UNESCO e lanado oficialmente em Haia, meses depois.
A Carta da Terra consiste de um conjunto de princpios para nortear a cons-
truo de uma sociedade global, justa, sustentvel e pacfica, para o sculo XXI.
Estes princpios apresentam, numa abordagem multidimensional, valores que
cobrem um amplo espectro das questes da sustentabilidade, mas que se revela-
ram limitados, no que diz respeito s estratgias de implantao (Edwards, 2005).
3.1.2 Agenda 21
A Agenda 21, um documento de cerca de 800 pginas, sem valor jurdico im-
positivo, traa um plano global de ao, a ser implantado pelos governos, pelas
instituies de desenvolvimento, pelos organismos das Naes Unidas e pelas
ONGs, para tornar o desenvolvimento sustentvel uma realidade no sculo XXI.
Em seu prembulo, afirma que, para satisfazer as necessidades bsicas, ele-
var o nvel de vida de todos, obter melhor proteo e gesto dos ecossistemas
e construir um futuro mais prspero e seguro, necessrio estabelecer uma
associao mundial em prol do desenvolvimento sustentvel.
O documento dividido em quatro partes, onde esto previstas mais de
uma centena de programas de ao8:
a primeira parte, intitulada dimenses econmicas e sociais, tem como
objetivo a elaborao de uma poltica econmica que permita aos pases em
desenvolvimento alcanar o crescimento com proteo ambiental. O alcance
de tal proposta passa pela cooperao internacional, pela luta contra a pobreza,
pela mudana dos padres de consumo, pela dinmica demogrfica, pela
melhoria das condies de sade humana e dos assentamentos humanos,
e pela integrao entre meio ambiente e desenvolvimento nos processos
decisrios.
a segunda parte trata da gesto e proteo dos diferentes meios (atmosfera,
recursos terrestres, ecossistemas frgeis, oceanos, guas doces), bem como
da diversidade biolgica, da biotecnologia, das substncias qumicas txicas,
dos resduos slidos, perigosos e radioativos e das guas residurias.
a terceira parte defi ne o papel dos diferentes atores (mulheres, jovens,
8 Cada programa contm uma introduo, que anuncia o seu objetivo, uma parte na qual se justifica a
necessidade do programa, outra que detalha as atividades a serem executadas, e uma ltima, que detalha
os meios a serem utilizados na sua implementao.
populaes autctones, trabalhadores, agricultores, comunidades cientfica

e tecnolgica, autoridades locais, empresas e ONGs).
a quarta parte indica os meios de implementao (mecanismos financeiros,
transferncia de tecnologia, investimento em cincia para o desenvolvimento
sustentvel, promoo da educao e da conscientizao, cooperao
internacional para fortalecimento institucional, arranjos institucionais,
mecanismos jurdicos internacionais e informao para a tomada de deciso).
Um dos pontos mais polmicos da Rio 92 foi a votao do captulo 33, que
trata dos mecanismos financeiros da Agenda 21. Ficou acordado que o ano
2000 seria o fim do prazo para que os pases ricos alcanassem o objetivo de
destinar 0,7 por cento do seu produto nacional bruto para assistncia oficial ao
desenvolvimento. Para supervisionar a aplicao da Agenda 21, foi criada uma
Comisso para o Desenvolvimento Sustentvel CDS, vinculada ao Conselho
Econmico e Social da ONU.
Por um lado, embora complexa e abrangente, a Agenda 21 um instrumento
flexvel, pois ao mesmo tempo um guia para a tomada de decises, uma base de
informaes e dados, um quadro de ao para o sculo XXI, um meio de coorde-
nao da ao de diferentes atores, um indicador de problemas potenciais e um
instrumento de identificao das carncias nacionais. Por outro lado, os custos
estimados tinham o risco de reduzir sua credibilidade e alcance. O fato de no
estabelecer prioridades refletia a ausncia de consenso sobre os problemas, expondo
os limites da possibilidade de financiamento. Alm disso, outras questes, como
o endividamento externo dos pases do Sul, problemtica to debatida na fase
preparatria, no foram devidamente consideradas na Agenda 21 (Sussunkind,
apud Elliot, 2006).
3.1.3 Declarao de Princpios sobre Florestas

Trata-se de um documento propositivo, no impositivo, que contm quinze prin-
cpios sobre gesto, conservao e explorao ecologicamente correta de todos
os tipos de florestas. Os princpios anunciados no texto, de acordo com o seu
prembulo, traduzem um primeiro consenso mundial sobre o uso de florestas.
A declarao enfatiza o princpio da soberania dos Estados, que tm o
direito de explorar, utilizar e gerenciar os seus prprios recursos florestais, de
acordo com a sua poltica ambiental, mas que devem estabelecer estratgias
e polticas nacionais visando a sua gesto sustentvel. Para tanto, os pases
em desenvolvimento deveriam ser beneficiados com recursos fi nanceiros
suplementares. O texto afirma que o comrcio dos produtos florestais deve ser
aberto e livre e se pautar por regras no discriminatrias.
H que se assinalar que a regulamentao internacional de qualquer tipo de

floresta extremamente complexa, na medida em que envolve questes como a
soberania dos Estados e a regulamentao internacional da indstria e do comrcio
de madeira.
O texto aprovado foi objeto de intensas negociaes. Certos pases produtores
de madeira, como a Malsia e a Indonsia, recusaram qualquer ao que
ameaasse sua soberania e descartaram a ideia de uma conveno que
estabelecesse normas obrigatrias (Roche, 2001).
Os pases ricos defendiam uma conveno internacional que garantisse
proteo s florestas tropicais. J os pases em desenvolvimento argumentavam que
tal instrumento jurdico, alm de obstruir o seu desenvolvimento, representaria
uma tentativa de apropriao de seus recursos florestais.
3.1.4 Conveno-Quadro sobre as Mudanas Climticas

A Conveno-Quadro sobre as Mudanas Climticas foi adotada por consenso
em 9 de maio de 1992, em Nova York. Aberta para assinaturas em 5 de junho,
entrou em vigor em 21 de maro de 1994. constituda de um prembulo, 26
artigos e dois anexos, contendo as listas de pases que tm obrigaes especficas.
De uma maneira geral, o documento reflete o complexo processo de negociao
que antecedeu a sua aprovao.
O objetivo da conveno alcanar a estabilizao das concentraes
de gases de efeito estufa na atmosfera em um nvel que limite a perturbao
antrpica do sistema climtico, dentro de um prazo suficiente para permitir
que os ecossistemas se adaptem naturalmente mudana climtica. Estabelece,
tambm, que a produo agrcola no deve ser ameaada e o desenvolvimento
econmico deve se dar de forma sustentvel (art. 2).
O artigo 3 assinala que as naes devero tomar medidas de precauo para
prever, prevenir ou atenuar as causas das mudanas climticas e limitar os seus
efeitos nefastos. De acordo com o artigo 4, os pases se comprometem a implementar
periodicamente inventrios nacionais das emisses de gases de efeito estufa, a
estabelecer programas nacionais de medidas de atenuao da mudana climtica
e a promover a criao e a difuso de tecnologias necessrias consecuo destes
objetivos.
O texto final da Conveno foi norteado por princpios importantes, como o
da precauo, o da equidade e das responsabilidades comuns, porm diferenciadas.
A Conveno rejeitou cortes obrigatrios nas emisses de gases de efeito
estufa GEE, em grande medida pelo posicionamento contrrio dos Estados
Unidos e dos pases produtores de petrleo, mas sugeriu s naes que reduzis-
sem voluntariamente os seus nveis de emisso aos do ano de 1990. Reconheceu,
tambm, que a maior parcela das emisses globais destes gases, histricas e
atuais, so originrias dos pases desenvolvidos e que os pases em desenvolvi-
mento tm emisses per capita relativamente baixas. Nesse sentido, considera
que na luta contra o efeito estufa necessrio levar em conta as necessidades
especficas e situaes especiais.
A problemtica das mudanas climticas, o histrico da Conveno, os
compromissos comuns das partes, o protocolo de Kyoto e as negociaes
posteriores so analisados no captulo 10.
3.1.5 Conveno sobre Diversidade Biolgica cdb

A CDB9 foi assinada em 5 de junho de 1992, por 156 Estados. Tem como objetivo
a conservao e a utilizao sustentvel de seus componentes, e uma repartio
justa e equitativa dos benefcios derivados da utilizao dos recursos genticos,
por meio do acesso a tais recursos e da transferncia apropriada das tecnologias
pertinentes e mediante financiamento adequado (art. 1). A CDB composta de
um prembulo, 42 artigos e 2 anexos (um sobre identificao e monitoramento
e outro sobre arbitragem e conciliao).
O texto introduz temas novos para conservao, tais como: os direitos de
propriedade intelectual; os direitos coletivos e autctones; e os recursos genticos,
o comrcio e o acesso equitativo aos mesmos. Reconhece a soberania dos Estados10
sobre os recursos biolgicos que ocorrem em seus territrios e que devem assumir
a responsabilidade pela sua conservao e pelo uso sustentvel deles.
Enfatiza a necessidade de elaborao de planos ou programas nacionais
de conservao e uso sustentvel dos componentes da biodiversidade, o
estabelecimento de cooperao entre estados nacionais, a troca de informaes
e o acesso dos benefcios derivados de explorao dos recursos biolgicos.
Estabelece o princpio de uma partilha equitativa com as comunidades locais
e as populaes indgenas e a transferncia de biotecnologias, que devem ser
implementadas a partir de acordos bilaterais previamente estabelecidos.
Os pases acordaram, tambm, em ressaltar os valores e a importncia da
diversidade biolgica, e em reconhecer que a riqueza da biodiversidade vem sendo
dilapidada por determinadas atividades humanas. Por esta razo, o documento
expressa a preocupao em conserv-la e a necessidade vital de prever, prevenir
e combater, na origem, as causas que a reduzem.
O motivo da recusa dos Estados Unidos em assinar a conveno foi a
9 A problemtica da biodiversidade, a conveno e os seus acordos posteriores so analisados no captulo 9.

10 Os Estados Unidos, pas rico em biotecnologias e que at 2010 no haviam ratificado a conveno, defen-
diam o livre acesso aos recursos biolgicos.
considerao de que ela no garantiria a proteo da propriedade intelectual,

embutida nas patentes conseguidas a partir da pesquisa e aplicao das proprieda-
des qumicas existentes nas espcies vegetais e animais protegidas pela conveno.
Entendiam, tambm, que os pases das empresas exploradoras de tais elementos
seriam obrigados a pagar royalties aos Estados detentores de tais recursos naturais
(Soares, 2003).
O Global Environmental Facility GEF11 foi indicado para operar provi-
soriamente os mecanismos financeiros da conveno. Enquanto os pases em
desenvolvimento defendiam a criao de um fundo de biodiversidade separado,
com contribuies compulsrias, os pases desenvolvidos argumentavam a favor
de contribuies voluntrias, embora a CDB estabelea que esses pases devem
prover recursos financeiros novos e adicionais.
Pode se ter uma leitura da CDB como um arcabouo que permite assegurar
indstria da biotecnologia o acesso a recursos genticos, associando as populaes
locais sua explorao comercial, ou seja, promovendo mercados e contratos
de bioprospeco, que beneficiaro os industriais e as populaes locais. Esta
valorizao econmica representa uma forma de financiar a conservao dos
recursos genticos (Aubertin & Vivien, 2006).
Chatterjee & Finger (apud Elliot, 2006) consideram a CDB como apenas mais
um, dentre muitos exemplos tpicos, em que a preocupao com a destruio
exponencial de recursos biolgicos foi pervertida em preocupao com novos de-
senvolvimentos cientficos e tecnolgicos para acelerar o crescimento econmico.
Argumentam que a CDB tem foco maior no lucro, no direito de patentes, acesso e
controle, e no trata suficientemente das causas de destruio da biodiversidade.
3.2 avanos e fracassos

Os debates que antecederam a Conferncia Rio 92 geraram grandes expectativas,
no sentido de se estabelecer, por um lado, uma nova relao entre sociedade e
natureza em escala global e, por outro, uma reforma do sistema internacional e
das relaes entre pases ricos e pobres.
Nos pases desenvolvidos, os problemas ambientais resultavam de um pro-
cesso de desenvolvimento predatrio e de um padro de consumo insustent-
vel, ambos construdos ainda na pr-histria das preocupaes e das polticas
ambientais. J nos pases em desenvolvimento, os problemas ambientais eram
11 O GEF um fundo criado em novembro de 1991, a partir de uma proposio da Frana, apoiada pela
Alemanha e alguns pases em desenvolvimento. Desde o incio, enquanto organismo fi nanceiro que apoia
os pases em desenvolvimento em projetos especficos, o GEF se tornou um importante instrumento para
integrar as preocupaes ambientais globais nas polticas nacionais de desenvolvimento. O Banco Mundial,
o PNUD e o PNUMA so responsveis pelo funcionamento do fundo (ver captulo 8).
ligados, em grande medida, a problemas sociais e vontade de implementar

um processo de industrializao a qualquer custo. As agendas eram, portanto,
bastante diferentes. Caberia, ento, Conferncia identificar prioridades e
apresentar solues realistas.
Merece referncia o fato de que a Rio 92 se destacou por ser sido antecedida
por um longo perodo preparatrio, com discusses paralelas em diferentes n-
veis de atuao e com ampla participao de Estados, representantes de setores
produtivos, organismos internacionais, empresas transnacionais, comunidade
cientfica, e ONGs. Foi inegvel o crescimento da conscincia sobre o potencial dos
impactos negativos da permanncia do modelo de desenvolvimento econmico
vigente e da consolidao da inter-relao dos termos desenvolvimento e meio
ambiente. Observou-se, tambm, a crescente conscientizao da sociedade civil
sobre as questes ambientais, bem como o fortalecimento de sua participao
no enfrentamento dos desafios ambientais em diferentes escalas.
Vrias aes foram adotadas no mbito do sistema das Naes Unidas, no
sentido de viabilizar o que foi acordado na Conferncia. So exemplos: a criao
da Comisso de Desenvolvimento Sustentvel CDS; a criao de um grupo
de trabalho sobre comrcio e meio ambiente; e a designao do GEF para ser o
mecanismo provisrio de financiamento das convenes.
A Rio 92 representou um avano importante em matria de poltica
internacional, na medida em que abriu a possibilidade de se considerar a ordem
mundial sob o ngulo de um jogo necessariamente cooperativo, aps quatro
dcadas de um debate internacional polarizado e dominado pelo antagonismo
entre blocos de naes. O evento contribuiu para revitalizar um dilogo
multilateral entre pases desenvolvidos e em desenvolvimento. O conceito de
desenvolvimento sustentvel, na forma como foi internalizado pela Conferncia,
representava, portanto, uma sntese das outras vises que existiam sobre os
mundos do Norte e do Sul, no momento do desmantelamento dos pases do
bloco comunista.
A Rio 92 polarizou grande convergncia de expectativas de uma nova ordem
mundial, marcada pelo fim da bipolarizao geopoltica e pela Guerra Fria. Uma
nova alternativa poltica poderia estar surgindo dos debates no Rio. Uma utopia de
solidariedade, que tinha como fundamento princpios como precauo, prudncia,
poluidor-pagador, responsabilidades comuns, mas diferenciadas, e direito ao desen-
volvimento. O no cumprimento da agenda acordada significaria um grave retrocesso
para o meio ambiente e o desenvolvimento sustentvel (Bursztyn & Bursztyn, 2002).
Por outro lado, a maior parte dos textos adotados no evento se limita a
enunciar princpios gerais que, alm de no considerarem as formas de aplicao
e as eventuais sanes pelo seu no cumprimento, ficaram muito aqum das
expectativas criadas pelos ambientalistas (Bessis, 1993). Enquanto a Declarao do

Rio d uma ideia do vazio a que pode chegar a busca de um consenso entre pases
pouco dispostos a prescindir de suas prerrogativas, a Agenda 21 se resumiu a um
volumoso catlogo de boas intenes. Segundo aquela autora, as duas convenes
internacionais abertas para a assinatura no Rio so mais explicitas e conferem mais
poder aos intervenientes, devido sua natureza normativa; em compensao, a
Declarao sobre Florestas foi incua. H que se ter em conta, tambm, que apesar
dos resultados alcanados, a ao coletiva internacional esbarra no prprio princpio
bsico das relaes internacionais modernas, que a soberania dos Estados (Hufty
& Aubertin, 2007).
Para Sachs (2003) a Rio 92 representou avanos:
pela sua arquitetura, que vinculou meio ambiente e desenvolvimento;
porque a Conferncia foi muito meditica, particularmente por causa do
Frum Paralelo, o que provocou um grande impacto na opinio pblica;
porque ela props convenes que foram assinadas pelos pases e que
marcam o incio da institucionalizao internacional das reas ambientais
de trabalho comum; e
porque um grande trabalho, concreto e quantificado, foi realizado na Agenda
21 na qual est proposto um processo de transio para o desenvolvimento
sustentvel.
Entretanto, o mesmo autor afirma que o grande fracasso da Rio 92 foi a

Agenda 21, pois ela foi deixada num segundo plano tanto pelos pases membros,
quanto pelas Naes Unidas, tendo em vista o seu carter transversal e o seu
potencial de confrontar interesses. A Comisso de Desenvolvimento Sustentvel,
criada para acompanhar a Agenda 21, se rene apenas uma vez por ano. Mas
seria necessria muito maior ateno do Secretariado das Naes Unidas na
promoo da Agenda 21, para que o desenvolvimento sustentvel fosse seriamente
considerado.
O balano da Rio 92, como um todo, varia segundo os pontos de vista de
diferentes autores. Para alguns, como Haas et al. (apud Elliot, 2004), ela deixou
uma base substancial para realizao dos compromissos e oportunidades de
equacionamento dos problemas ambientais. O evento tambm foi considerado
como uma oportunidade de crescimento da conscincia ambiental no mbito
poltico, que deveria ser julgada no pelos seus resultados imediatos, mas pelo
seu prprio processo de encaminhamento (Holmberg apud Elliot, 2004). Para
outros, o sucesso da conferncia menos evidente. A pobreza dos instrumentos
jurdicos resultantes deixou muito pouco para uma postura otimista (Szkely apud
Elliot, 2004).
Apesar dos aspectos financeiros estarem no cerne do esforo realizado, houve

unanimidade nas crticas ao pequeno avano no que se refere ajuda financeira
e s transferncias de tecnologia. A fraqueza dos meios estabelecidos para colocar
em prtica a Agenda 21 constituiu uma grande decepo, tanto para os pases
em desenvolvimento quanto para as ONGs (Le Prestre, 2005).
Em sntese, pode-se apreender da leitura destes dois diferentes pontos de vista
de autores que analisaram o processo que, no final das duas semanas de intensos
debates, o meio ambiente entrou definitivamente na agenda poltica internacional.
Apesar de vrios fracassos, a Rio 92 consagrou a viso de sustentabilidade, como
atributo necessrio ao desenvolvimento.
3.3 rio+5
Na Rio 92 foi decidida a realizao de uma avaliao, cinco anos mais tarde,
dos progressos realizados na implantao do seu plano de ao. Em 1997, repre-
sentantes de 170 pases se reuniram em Nova York, para avaliar os resultados e
avanos obtidos e estabelecer estratgias visando a impulsionar a implantao
da Agenda 21.
Nos cinco anos seguintes Rio 92, foram negociados pelos governos, dentre
outros, os seguintes acordos ambientais: a Conveno de Combate Desertificao
(1994), que tem como objetivo lutar contra a desertificao e mitigar os efeitos
da seca nos pases afetados, em particular a frica; e o Protocolo de Kyoto
(1997), que estabeleceu que os pases industrializados que mais emitem gases de
efeito estufa deveriam reduzir as suas emisses em 5% at o perodo 2008-2012,
tomando como base os valores de 1990. No mbito do comrcio internacional, foi
criada a Organizao Mundial do Comrcio, em 1995, com o objetivo de facilitar
o incremento do comrcio de bens e servios entre naes, reduzindo barreiras
tarifrias e distores.
No contexto do desenvolvimento socioeconmico, questes como
endividamento externo, pobreza, ajuda ao desenvolvimento e gnero foram objeto
de grandes conferncias: Populao e Desenvolvimento (realizada no Cairo, em
1994), Desenvolvimento Social (realizada em Copenhague, em 1995), Mulheres
(realizada em Beijing, em 1995), Habitat II (realizada em Istambul, em 1996).
H que se ressaltar as condies do contexto poltico e econmico mundial
vigente neste perodo: escassez de recursos financeiros, elevados padres de
consumo dos pases ricos, fortes disparidades econmicas entre ricos e pobres,
esmorecimento da preocupao poltica com os problemas ambientais, tanto
no Norte quanto no Sul, conflitos sobre questes de comrcio livre, reduo da
ajuda pblica ao desenvolvimento12 e o crescente fosso econmico Norte-Sul

(Le Prestre, 2005).
Dois relatrios publicados antes da Rio+5 deixaram claro que continuava a
existir um impulso no sentido de rejeitar as prticas usuais (Elliott,2006):
O informe do Secretrio Geral da ONU, intitulado Tendncias Crticas:
Mudana Global e Desenvolvimento Sustentvel, de 1997, que ressalta
a possibilidade de polticas de interveno positivas e efetivas face aos
perigos contnuos e crescentes associados aos persistentes padres de
desenvolvimento insustentvel.
O relatrio do PNUMA (Perspectivas do Meio Ambiente Mundial GEO 1, 199713),
que descreve os avanos no desenvolvimento institucional e a aplicao de
princpios do desenvolvimento sustentvel. Analisa, ainda, a preocupao com a
degradao ambiental e com a exausto de recursos e o aumento da participao
no governamental no processo de governana ambiental. O relatrio conclui
que, numa perspectiva global, o processo de degradao ambiental contnuo
e o progresso em relao a um futuro sustentvel muito lento.
Um balano geral de avanos e recuos ps Rio 92 permite evidenciar

(Bursztyn & Bursztyn, 2002):
um enorme espao conquistado na mdia pela questo ambiental, em
particular no caso brasileiro;
a grande concentrao da ateno internacional sobre uma vasta gama de
temas, desde a questo das florestas at a relao entre pobreza e degradao
ambiental (importante tnica dos debates da Rio 92);
avano das prticas econmicas mais sintonizadas com princpios da
sustentabilidade; e
a iluso, que se produziu no clima da Rio 92, ocorrida logo aps o
desmoronamento da utopia socialista, de que a solidariedade planetria em
torno da conscincia de que somos todos passageiros da mesma espaonave
Terra, serviria de possvel contraponto utpico, se revelou falaciosa.
Apesar de a Rio 92 ter despertado esperanas positivas sobre o futuro do

planeta e dos seus habitantes, os primeiros cinco anos da dcada de 1990 foram
12 A ajuda oficial ao desenvolvimento por parte dos pases mais ricos nunca chegou metade do patamar
acordado na Conferncia Rio 92, de 0,7 % do PIB desses pases. Dados da OECD (2010) mostram que aps anos
gravitando em torno de 0,25 %, esse valor atinge um nvel mximo em 2011 (0,32 %), ou USD 128,7 bilhes (fonte:
http://www.oecd.org/document/35/0,3746,en_2649_34447_47515235_1_1_1_1,00.html, acesso em 5/2/2012).
13 http://translate.google.com/translate?hl=pt-BR&langpair=en|pt&u=http://www.unep.org/geo/geo1/
(acesso em 20/4/2012)
decepcionantes em vrios aspectos. Alguns desafios enunciados naquele evento

no lograram praticamente nenhum xito:
Desao das transferncias nanceiras

Ao trmino da CNUMAD, estimou-se que o custo exigido para implementao
das atividades previstas na Agenda 21 atingiria 125 bilhes de dlares por
ano, ao longo de sete anos. Ficou tambm acertado que os pases ricos
destinariam, at o ano 2000, 7% do seu PIB para ajudar o desenvolvimento
dos pases mais pobres. Esse percentual, avaliado em 1997, ficou longe de ser
atingido. Os recursos efetivamente disponibilizados foram pfios, quando
comparados com das demandas financeiras associadas implantao da
Agenda 21. Houve uma resistncia crescente concesso de recursos a fundo
perdido por parte dos pases ricos.
Com a escassez de recursos, a postura dos pases doadores foi cada vez mais
seletiva.
Desaos da implementao da Agenda 21

No houve surpresa, na Rio+5, quando, na avaliao das propostas constantes
da Agenda 21, firmadas na Rio 92, os resultados apontaram que a maioria das
2.500 medidas no tinha sido implementada. No surpreendeu tambm que
as aes efetivadas, no apresentaram resultados satisfatrios no controle
dos danos ambientais, por terem sido executadas de modo isolado, sem
integrao com as demais medidas adotadas. Por outro lado, foi constatada
uma gradual internalizao das estratgias propostas na Agenda 21 nos
planejamentos nacionais.
A Comisso de Desenvolvimento Sustentvel, criada em 1992 para acompanhar
a implementao da Agenda 21, no se tornou um rgo inovador no modus
operandi do sistema das Naes Unidas, frustrando as expectativas.
Desao da atuao do terceiro setor

O papel das organizaes no governamentais ambientalistas e a sua
importncia no processo de governana cresceram com vigor, a partir
da Rio 92. As suas aes pressionaram governos para colocar em debate,
com diferentes segmentos da sociedade, as propostas contidas nos acordos
firmados no evento. Por outro lado, as ONGs ambientalistas enfrentaram
grandes dificuldades de articulao entre elas mesmas, entre as do Norte e
as do Sul e entre as ambientais e as sociais ou dos direitos humanos.
Os resultados da Rio+5 foram desapontadores: os governos e a sociedade

civil se mobilizaram pouco, e o programa de ao adotado era vago e limitado.

Do lado dos pases em desenvolvimento, prevaleceu a prioridade dos Estados em
gerar excedentes na balana de pagamento e obter recursos financeiros externos
para enfrentar as prolongadas crises econmica, financeira, social e poltica. As
polticas monetaristas recomendadas pelo Consenso de Washington (ver Box 2.2,
captulo 2) abafaram a dimenso ambiental, que teve, juntamente com a rea
social, baixa prioridade.
Dois documentos foram submetidos apreciao dos representantes do
pases presentes na Rio+5. O primeiro, adotado como um programa para
implementao adicional, foi esvaziado na reunio, pois muitos compromissos
de pontos especficos confl itavam com acordos anteriores ou eram menos
ambiciosos que as prprias posies oficiais, identificadas como retrocessos. O
segundo documento, contendo 26 pargrafos, era uma declarao poltica. Foi
abandonado por falta de consenso e substitudo por seis pargrafos de declarao
de compromissos, que foram includos no prembulo do documento aprovado
(Elliott, 2006)
Os temas que mais repercutiram no evento foram: a pobreza e as mulheres;
a OMC e a proteo ambiental; as questes demogrficas e a contracepo; a
degradao dos solos; e os meios financeiros.
Em sntese, se algum consenso houve no evento, foi o de que, aps cinco anos,
a sade do planeta em geral estava pior do que nunca e que os problemas eram
inmeros: persistia a falta de entendimento sobre o significado do desenvolvimento
sustentvel e sobre como implement-lo; era evidente a grande relutncia em
aceitar novos acordos, particularmente quanto a transferncias de recursos e de
tecnologias; e havia dificuldade em se adequar agenda econmica global, incluindo
os impactos da globalizao e da busca da liberalizao do comrcio (Elliott, 2006).
3.4 cpula do milnio

Na dcada aps a Rio 92 houve espao para a discusso de medidas acordadas
na Agenda 21, com a participao ativa da sociedade civil nos processos deci-
srios. Mas, isso representou muito pouco, em termos prticos, em funo da
falta de recursos financeiros para implementao de aes pelos pases em de-
senvolvimento. Diante de polticas nacionais ainda bem marcadas pela doutrina
neoliberal, as empresas multinacionais impuseram regras ao funcionamento dos
mercados, ditando polticas econmicas e financeiras que serviam como uma
auto-regulao, prevalecendo as orientaes do Fundo Monetrio Internacional
e da Organizao Mundial do Comrcio.
Os principais lderes polticos daquele momento (tanto do Norte quanto
do Sul) assumiam a postura de que o mercado internacional e o livre-comrcio
eram instrumentos adequados e privilegiados para resolver a crise ambiental

global (Leis, 1996).
Um sintoma eloquente da relevncia das desigualdades e do desafio de
solucionar questes de sobrevivncia imediata foi o estabelecimento das Metas
do Milnio. Valendo-se da visibilidade da virada do milnio, o PNUD traou
um conjunto de compromissos a serem atingidos pelos pases at o ano 2015.
Rompendo com a tnica dos anos 1990, que foram marcados pela omisso
liberal em relao dimenso social, as metas definidas pelo PNUD recolocaram
no plano poltico internacional questes cuja soluo era esperada ainda no
sculo passado e que dependiam da ao pblica consistente e eficaz (Bursztyn
& Bursztyn, 2002).
As Metas do Milnio foram lanadas no mbito da Declarao do Milnio, em
setembro de 2001, em Nova York, por ocasio da Cpula do Milnio. Participaram
do evento representantes de 189 pases. Eles concordaram em reduzir a misria at
o ano 2015, com a adoo de oito objetivos: reduzir a extrema pobreza e a fome;
assegurar a educao primria a todos; promover a igualdade entre sexos; reduzir
a mortalidade infantil; melhorar a sade materna; combater a AIDS; assegurar
um meio ambiente sustentvel; e promover um comrcio equitativo. Para cada
um dos objetivos foram estabelecidas metas, que podem ser acompanhadas por
um conjunto de 48 indicadores propostos por especialistas14.
Na declarao, as questes relativas ao meio ambiente foram inseridas no
captulo 18, itens 21 a 23, do inciso IV Protegendo nosso Ambiente Comum. O
item 21 afirma que no se deve medir esforos para libertar toda a humanidade,
e acima de tudo todas as nossas crianas, da ameaa de viver em um planeta
irrecuperavelmente prejudicado pelas atividades humanas e cujos recursos no
sejam mais suficientes para atender s suas necessidades. O item 22 reafirma o
apoio aos princpios de desenvolvimento sustentvel, inclusive aqueles constantes
da Agenda 21, concordados a partir da Rio 92.
No item 23 ficou acertado que se deve adotar em todas as aes ambientais
uma nova tica de conservao e responsabilidade. Como primeiros passos,
decidiu-se:
envidar todos os esforos para assegurar a implementao do Protocolo
de Kyoto, preferencialmente at o dcimo aniversrio da Rio 92, em 2002,
reduzindo substancialmente a emisso de gases de efeito estufa;
intensificar os esforos coletivos para o gerenciamento, conservao e
desenvolvimento sustentvel de todos os tipos de florestas;
14 http://www.un.org/millenniumgoals/ (acesso em 20/4/2012).

pressionar pela completa implementao da Conveno sobre Diversidade

Biolgica e da Conveno de Combate Desertificao;
cessar a insustentvel explorao de recursos hdricos, desenvolvendo
estratgias de gerenciamento em nveis regional, nacional e local, que
promovam acesso justo e suprimento adequados;
intensificar a cooperao para reduzir os danos dos desastres provocados
pela humanidade; e
assegurar acesso livre informao sobre o genoma sequencial humano.
Em 2004, o Banco Mundial publica um relatrio Crescimento Responsvel

para o Novo Milnio (BIRD, 2004). O documento estima que at o ano 2050 a
populao do mundo deve aumentar em 50% e o volume total da economia deve
apresentar um incremento de 400%. Nesse sentido, fi xar metas apenas at 2015
no seria garantia para se atingir um desenvolvimento sustentvel. O estudo
se concentra em polticas de desenvolvimento com foco no ano de 2050 como
horizonte de anlise.
Os compromissos assumidos na Cpula do Milnio em relao questo am-
biental no reduziram a influncia do mercado em todos os setores da economia.
Tal influncia contribuiu, em grande parte, para que os movimentos sociais e as
ONGs ambientalistas encontrassem dificuldade para conseguir a insero dos
temas como gua, energia, sade, agricultura e biodiversidade, nos debates que
ocorreram nos eventos preparatrios da Rio+10 e nos acordos a serem assinados
durante a realizao do evento.
3.5 cpula mundial sobre desenvolvimento sustentvel rio+10

Dez anos aps a Rio 92, apesar da enorme adeso, do engajamento da mdia,
da proliferao de entidades voltadas s causas debatidas naquele evento e dos
compromissos ali assumidos, o mundo continuava a girar da mesma forma.
Persistiam os contrastes: pobres e ricos, desenvolvidos e subdesenvolvidos, e
um sistema econmico causador de degradao ambiental.
Contrariamente ao que se supunha, no calor dos debates sobre
desenvolvimento sustentvel, no incio dos anos 1990, o fim do sculo XX foi
marcado pelo aumento das disparidades econmicas entre pases15 e entre
grupos sociais. O problema da pobreza, que havia sido apontada, na Agenda 21,
com um dos gargalos a serem enfrentados, no cessou de se agravar. A maior
15 Conforme dados da OCDE (2001), a disparidade entre os nveis de renda por habitante, comparando-se
os cinco pases mais ricos com os cinco mais pobres do planeta passou de 3/1 em 1820 para 35/1 em 1950 e
72/1 em 2000.
solidariedade e a responsabilidade planetria, imaginadas em 1992, traduziram-se

em continuidade do egosmo e da irresponsabilidade de naes e de grupos sociais
hegemnicos. A expectativa de uma tolerncia maior frente s particularidades
e identidades culturais foi frustrada por graves surtos de intolerncia, como a
que marcou os conflitos entre naes da antiga Unio Sovitica e dos Blcs,
antes reunidos na extinta Iugoslvia.
As ltimas dcadas do sculo XX foram marcadas, na dimenso poltico-
institucional, pela avassaladora redefi nio do papel do Estado, num sentido
minimalista. A crise fiscal do Estado, associada ao emperramento do modo
de gesto do welfare state e ao colapso do referencial estatizante dos pases
socialistas, justificaram a adoo de polticas liberalizantes em escala global.
O coroamento da era liberal iniciada com Reagan, nos EUA, e Thatcher, no
Reino Unido, mais de dez antes da Rio 92, caracterizou a ltima dcada do
sculo XX como um grande retrocesso em relao aos avanos sociais obtidos
ao longo de vrias dcadas.
A conscincia da globalizao e, portanto, da interdependncia ambiental de
todos os povos do planeta mais do que produzir solidariedade, acabou gerando
condutas individualistas e autocentradas, por parte de sociedades indispostas
a renncias. A convivncia com desigualdades crescentes, em escala mundial,
parece ter incomodado muito menos a opiniao pblica nos pases do Norte, do
que a concorrncia pelos recursos ambientais escassos ou a degradao do meio
natural (Bursztyn & Bursztyn, 2002).
Entre a Rio 92 e Johanesburgo 2002, o quadro conceitual, jurdico e
institucional no mbito ambiental se diversificou e se tornou mais complexo,
com a adoo de novos acordos e o surgimento de instituies internacionais.
(ver quadro 2.1)
Esta dcada presenciou (Le Prestre, 2005):
o reforo da importncia e da complexidade dos problemas globais;
a traduo poltica de novos princpios, associados questo ambiental;
o desenvolvimento de novos instrumentos de interveno pblica, tendo o
meio ambiente como foco de regulao;
a emergncia de abordagens inovadoras em polticas pblicas, agregando a
dimenso ambiental s esferas social e econmica; e
a afirmao dos laos entre proteo ambiental e outras problemticas
(segurana, comrcio, direitos humanos, comportamento das empresas).
Uma grande mudana na economia poltica internacional foi a criao

da Organizao Mundial do Comrcio OMC. A partir de ento, as regras da
liberalizao do comrcio se impuseram aos princpios que deveriam prevalecer
neste setor, para preservar o mundo das crises ecolgicas gerais ou globais.
Tornam-se evidentes novos desafios, relativos ao equacionamento dos conflitos
potenciais entre os regimes comerciais e os regimes da proteo ambiental, uma
vez que as questes ambientais e as de comrcio se tornaram indissociveis
(Lipietz, 2003).
Aps a Rio+5, foram negociados, dentre outros acordos ambientais:
a Conveno de Rotterdam (1998) sobre o Consentimento Prvio, que visa
regular o comrcio de produtos qumicos perigosos e pesticidas, assegurando
que os pases receptores aprovem a sua importao;
o Protocolo de Cartagena (2000) sobre Biossegurana, que se aplica
aos produtos resultantes de manuseamento e utilizao de organismos
vivos modificados por biotecnologia, manipulao e uso de organismos
geneticamente modificados OGMs, que podem ter efeitos negativos na
biodiversidade e na sade humana; e
a Conveno de Estocolmo (2001) sobre Produtos Orgnicos Persistentes
POPs, visando promover a utilizao, comercializao, manejo e descarte de
poluentes orgnicos persistentes de maneira sustentvel e ambientalmente
correta, no sentido de proteger a sade humana e o meio ambiente.
Em dezembro de 2000, a Assembleia Geral das Naes Unidas adotou

a Resoluo 55/199, convocando a Cpula Mundial sobre o Desenvolvimento
Sustentvel, a ser realizada em Johanesburgo. O evento deveria fazer uma
avaliao dos progressos alcanados na implementao dos textos aprovados
na Rio 92 e renovar os compromissos do desenvolvimento sustentvel, da
solidariedade internacional e da parceria Norte/Sul.
O fato de no ter sido denominado Cpula da Terra e sim Cpula do
Desenvolvimento Sustentvel indicava, em teoria, que a agenda ambiental estava
intrinsecamente ligada ao desenvolvimento e que os problemas ambientais no
poderiam ser resolvidos sem o equacionamento das preocupaes relativas
pobreza, equidade e natureza da poltica econmica global (Elliott, 2006).
Os preparativos para a cpula ocorreram nos mbitos nacional e de blocos
regionais, com realizao de reunies intergovernamentais e com a participao
da sociedade civil. As reunies regionais dos governos16 e os encontros dos
16 Em 2001, foi realizada, no Rio de Janeiro, a Conferncia Regional Preparatria da Amrica Latina e do
Caribe, quando foi adotada a Plataforma de Ao do Rio de Janeiro em direo a Johanesburgo, que estabe-
leceu prioridades para os pases da regio no tocante ao desenvolvimento sustentvel. O documento analisa
os avanos e obstculos da implementao dos acordos estabelecidos na Rio 92. Como aspectos positivos,
foram identificados o aumento da conscincia ambiental, o fortalecimento institucional e a promoo,
na regio, da transferncia de novas tecnologias saudveis do ponto de vista energtico. Como aspectos
principais grupos de interesse (major groups) tiveram como objetivo construir

um consenso em torno das questes-chaves, identificando prioridades.
Em dezembro de 2001, o Secretrio Geral da ONU, Kofi Annan, publicou um
relatrio sobre a adoo da Agenda 21. Ele ressaltava que o progresso em relao
aos objetivos da CNUMAD foi mais lento que o previsto e que, em alguns casos,
as condies estavam piores do que dez anos antes. O relatrio ressalta que a
dificuldade de conseguir avanos na proteo dos recursos naturais e no combate
pobreza resulta da falta de recursos, de vontade poltica, de coordenao e dos
modos de produo e consumo insustentveis. Questiona, tambm, se a noo
de globalizao estava sendo benfica, uma vez que os pases mais pobres do
mundo estavam sendo deixados para trs. (Elliott, 2006; Le Prestre, 2005).
Foram realizadas trs reunies preparatrias (PrepCom) depois da reunio
inaugural, em Nova York, em maio de 2001, quando foram definidos a data
da conferncia e o processo de participao das ONGs e de outros grupos de
interesse. As duas primeiras reunies tambm se realizaram em Nova York.
A primeira, em janeiro de 2002, marcou, no mbito multilateral, o incio das
discusses acerca do estgio de adoo da Agenda 21 e da definio de uma
agenda para Johanesburgo. A segunda, em maro de 2002, teve como objetivo
examinar um texto elaborado pelo presidente do PrepCom, Emir Salim, Ministro
do Meio Ambiente da Indonsia, que estabelecia as bases para as negociaes
de um plano de ao.
A terceira reunio, em nvel ministerial, ocorreu em Bali, em maio de 2002,
com o objetivo de concluir as negociaes do plano de implantao, alm de
discutir a definio dos elementos da Declarao Poltica a ser adotada em
Johanesburgo. Esta ltima PrepCom foi objeto de grandes expectativas, no
sentido de resolver os principais pontos conflitantes que emergiram desde o
incio do processo preparatrio, mas no obteve os resultados esperados. No
final do encontro, foi publicado um documento que no foi aprovado em sua
totalidade, na medida em que 25% do texto, relativos principalmente s formas
de financiamento, foram objeto de polmicas.
No encontro, evidenciou-se um impasse com relao aos meios de
implementao. Por um lado, os pases em desenvolvimento defendiam que,
para apoiar as aes acordadas, fossem estabelecidos compromissos em matria
de financiamento e comrcio. Por outro, os pases desenvolvidos argumentavam
que a questo dos meios de implementao j estaria equacionada depois da
Conferncia Ministerial da Organizao Mundial do Comrcio, realizada em Doha,
negativos, foram citados o modo de produo e consumo dos pases desenvolvidos e as estratgias vigentes,
que distorcem o comrcio e os fluxos fi nanceiros internacionais (FUNAG, 2004).
em novembro de 2001, e da Conferncia Internacional sobre o Financiamento do

Desenvolvimento, da ONU, realizada em Monterrey, em maro de 2002. Nesses
eventos, os governantes teriam concordado em iniciar discusses sobre as relaes
entre as regras da OMC e as regras de comrcio dos acordos ambientais multilaterais.
Nesta Conferncia de Monterrey foi adotado o Consenso de Monterrey,
que defende a necessidade de aplicar programas de reduo da pobreza e de
se estabelecer polticas que garantam o desenvolvimento sustentvel, alm do
crescimento econmico. Para atingir tal objetivo, seria necessrio: aumentar
a cooperao fi nanceira e tcnica internacional para o desenvolvimento,
incrementando a ajuda pblica ao desenvolvimento; mobilizar recursos
financeiros, particularmente os investimentos diretos estrangeiros e outros
fluxos financeiros privados para garantir, em nveis nacionais e internacionais,
as condies econmicas necessrias para alcanar as metas de desenvolvimento
acordadas internacionalmente; liberalizar o comrcio internacional; promover
uma boa gesto pblica em todos os nveis; e assegurar coeso dos sistemas
monetrios, financeiros e comerciais internacionais.
No encontro de Monterrey, as parcerias pblico-privadas PPP foram
reconhecidas como um meio importante para fortalecer o funcionamento das
empresas e atrair e aumentar investimentos.
O texto final, apesar de ser denominado de consenso, vago e no alcanou
unanimidade. Enquanto os Estados Unidos defendiam que o desenvolvimento
econmico deveria se apoiar no comrcio e na liberalizao das trocas, a
Frana apresentava uma posio ampliada do desenvolvimento, centrada na
redistribuio da riqueza mundial, na reduo da dvida externa e na considerao
do meio ambiente como parte integrante do desenvolvimento internacional (Le
Prestre, 2005).
Sem que se chegasse aos resultados esperados em Bali, o Secretrio Geral da
ONU, solicitou, em maio de 2002, que cinco temas fossem prioritrios durante
as negociaes em Johanesburgo: gua, energia, sade, agricultura e biodiver-
sidade, o que representado pela sigla WEHAB (a primeira letra dos cinco temas,
em ingls).
A Rio+10 ocorreu no perodo compreendido entre 26 de agosto a 4 de se-
tembro de 2002. Contou com a participao de 193 pases, 105 chefes de Estado,
58 organizaes internacionais, 7.900 delegados oficiais, 15.000 delegados da
sociedade civil e cerca de 4.000 jornalistas. Paralelamente conferncia, foi
realizada uma srie de eventos envolvendo uma grande diversidade de interesse
e atores (ONGs, organizaes comunitrias, organizaes intergovernamentais,
setor privado, dentre outros).
As negociaes no foram fceis, na medida em que o grupo dos 7717 e

os Estados Unidos estavam particularmente preocupados em no limitar a
autonomia de seus Estados, preservando a liberdade de ao. Queriam, tambm,
evitar a imposio de modelos ou de polticas especficas e recusavam a imposio
das obrigaes resultantes de convenes que algum Estado no tivesse ratificado
(Lavieille, 2004).
Os pases do Sul criticavam as subvenes agrcolas que recebiam os
agricultores dos Estados Unidos e da Unio Europeia, mas os pases do Norte
rebatiam que esse tema deveria ser discutido no mbito da OMC. Os Estados
Unidos no queriam estabelecer objetivos quantificados nem prazos especficos,
contrariamente Unio Europeia. Outro ponto de divergncia foi a recusa dos
pases do Norte de aceitar qualquer proposta de aumento de despesas como, por
exemplo, a criao de um fundo de solidariedade mundial, e avanar alm dos
acordos de Doha e Monterrey.
Ficou evidente, na conferncia, que a situao ambiental mundial se agrava
e que os Estados e as ONGs ambientalistas no estavam sendo capazes de
operacionalizar as suas propostas e de oferecer solues efetivas. Alm disso,
o plano de ao estabelecido na Rio 92 mostrou-se de difcil implementao.
Os pases desenvolvidos mais uma vez demonstraram pouco interesse em
direcionar uma parcela de seu PIB para investimentos em programas ambientais
dos pases em desenvolvimento. Em 1992, o percentual era de 0,34% e em
2003 de 0,25% e, mesmo assim, sobre este montante, apenas uma parte era
consagrada ao meio ambiente. No que diz respeito ao Fundo Mundial para o
Meio Ambiente GEF, lanado em 1991, a disponibilidade financeira foi pouco
significativa, com relao s necessidades. Ao cabo de 20 anos de funcionamento,
o Banco Mundial (gestor do fundo) havia alocado aproximadamente 10 bilhes
de dlares ao GEF, dos quais a metade havia sido efetivamente aplicada em
atividades aprovadas para financiamento18.
Os ataques terroristas de 11 de setembro de 2001, nos EUA, contriburam para
aumentar o clima de medo e insegurana no mundo. E serviram de pretexto para
que o presidente norte-americano G.W. Bush mantivesse uma posio unilateral
de intransigncia frente ao Protocolo de Kyoto. O tema da segurana frente aos
riscos de terrorismo assumiu posio de destaque na agenda norte-americana
e nas suas relaes com o resto do mundo.
17 G77 Coalizo de pases em desenvolvimento criada para promover os interesses coletivos dos pases
membros e aumentar a sua capacidade de negociao no mbito nas Naes Unidas. Surgiu na Conferncia
sobre Comrcio e Desenvolvimento, da ONU, em 1964. Atualmente rene 133 naes.
18 www.worldbank.org (acesso em 7/2/2012).
Enquanto no evento paralelo das ONGs no houve articulao e consenso

no sentido de apresentar um documento alternativo declarao poltica, o
grupo das corporaes que representavam o mercado se fez ouvir com as suas
propostas neoliberais. O Conselho Empresarial Mundial para o Desenvolvimento
Sustentvel (World Business Council for Sustainable Development) publicou,
na ocasio, uma obra em que afirmava que: se existe um ator que se preocupa
efetivamente com o desenvolvimento sustentvel e que tem meios para realiz-
lo so as empresas, habituadas a gerenciar entre o curto e o longo prazos e a
desenvolver estratgias alm das fronteiras dos Estados (Vivien, 2005).
Os principais produtos da Rio+10 so dois textos juridicamente no
impositivos: uma Declarao Poltica e um Plano de Implementao.
A declarao de Johanesburgo sobre o desenvolvimento sustentvel
compreende 27 alneas, agrupadas em 6 pontos: das origens ao futuro; de
Estocolmo a Johanesburgo, passando pelo Rio de Janeiro; os desafios que
enfrentamos; nosso compromisso com o desenvolvimento sustentvel; o
multilateralismo o futuro; e, da inteno ao.
A alnea 11 reconhece que a erradicao da pobreza, a mudana dos padres
de consumo e de produo, e a proteo e a gesto do estoque de recursos na-
turais, so objetivos primordiais e condies prvias para o desenvolvimento
sustentvel. A alnea 12 assinala que o abismo que divide a sociedade humana
entre ricos e pobres representa uma ameaa prosperidade, segurana e
estabilidade globais. A alnea 19 reafirma a premissa de dar ateno prioritria
luta contra as condies mundiais que ameaam seriamente o desenvolvimento
sustentvel, tais como: subalimentao crnica, desnutrio, conflitos armados,
ocupaes estrangeiras, corrupo, trfico de drogas ilcitas e trfico ilegal de
armamentos, terrorismo, xenofobia e doenas endmicas transmissveis e cr-
nicas, em particular a AIDS, a malria e a tuberculose (FUNAG, 2002).
O plano de ao um documento com 153 pargrafos dispostos em 10
captulos, que tratam de temas e compromissos que haviam sido contemplados
na sua maior parte em textos internacionais aprovados. o caso da gua e da
pobreza (Declarao do Milnio), do Clima (Protocolo de Kyoto), das subvenes
agrcolas (Conferncia de Doha). As questes abordadas dizem respeito pobreza,
aos modos de produo e consumo, globalizao, sade, aos pequenos
Estados insulares em desenvolvimento, frica, aos meios de implementao
e reforma das instituies.
Os governos concordaram em estabelecer objetivos concretos referentes aos
oceanos, gua e aos produtos qumicos. Por outro lado, alguns compromissos
no ficaram muito precisos, como o caso do incremento do uso de energias
renovveis, sem a especificao de metas a serem cumpridas.
No que diz respeito biodiversidade, o compromisso estabelecido foi de

apenas reduzir a taxa atual de perda da diversidade biolgica at 2010. Isso
significou um recuo com relao declarao adotada na 6 Conferncia das
Partes da CDB, em 2002, que estabelecera para o mesmo prazo a realizao
de esforos para a adoo de medidas voltadas interrupo da perda de
diversidade biolgica.
No houve na Rio+10 um balano oficial sobre os possveis avanos das
diferentes naes com relao aos objetivos e compromissos da Rio 92. A tnica
dos debates foi muito mais de enfrentamento da pobreza do que do tratamen-
to do meio natural, em grande medida por insistncia dos pases africanos.
Restabeleceu-se uma verdade que estivera obscurecida pela agenda verde: antes
de equacionar minimamente as condies de subsistncia das populaes, no
curto prazo, difcil tratar de temas de longo prazo. Os pases do Sul, por in-
termdio do Secretariado da ONU, impuseram a Declarao do Milnio como
quadro de referncia (Bursztyn & Bursztyn, 2006).
Em contrapartida, as ONGs ambientalistas criticaram o papel secundrio das
questes ambientais tradicionais, o questionamento de princpios e compromissos
afirmados, a preeminncia das consideraes comerciais e a falta de metas
precisas para as energias renovveis.
Na anlise de vrios autores (Elliott, 2006; Le Prestre, 2005; Paulet,
2005; Testart, 2003), o plano de implementao, de uma forma geral, faz um
inventrio de inmeras medidas desejveis, mas frgil na esfera poltica,
em meios de implementao e na definio de cronogramas precisos. Nesse
sentido, ele pode ser considerado minimalista, vago e sem objetivos efeti-
vos. Os Estados, na maior parte dos casos, no estabeleceram prazos nem
quantificaram os esforos anunciados. No foram encorajadas iniciativas
ditas do tipo ii: parcerias entre os governos e os atores privados (empresas,
organizaes internacionais e setores da sociedade civil) para apoiar a implan-
tao da Agenda 21, frente impossibilidade de se estabelecer compromissos
pblicos formalizados e negociados em nvel internacional. Este o caso das
iniciativas tipo I, que so propostas mandatrias, que geram compromissos
junto a todos os pases e que podem ser meramente programticas ou que
podem estabelecer metas e prazos.
As parcerias significam o reconhecimento do papel potencial e essencial do
setor privado na realizao de projetos concretos visando ao desenvolvimento
sustentvel. Elas resultam do retrocesso da ajuda pblica ao desenvolvimento
e de um compromisso de setores interessados, e vm sendo implementadas
gradualmente desde a Rio 92 (Le Prestre, 2005).
No tocante a esta forma de parcerias, Testart (2003) assinala que os Estados
devem enquadrar as atividades das empresas dentro dos princpios do direito.

Enquanto atores reconhecidos do desenvolvimento sustentvel, as empresas devem
respeitar um quadro regulatrio que defina o regime de sua responsabilidade
social e ambiental e no apenas se sujeitar a cdigos voluntrios de boa conduta.
Outros autores questionam este tipo de iniciativa. Lestienne (2002) argumenta
que o grande risco que os governos abdiquem de suas responsabilidades,
delegando s empresas o maior controle dos processos de desenvolvimento.
Lavieille (2004) afirma que a experincia mostra que a aliana entre as empresas
privadas e o poder pblico se traduz frequentemente em degradao acelerada de
bens ambientais globais. Huft y & Aubertin (2007) assinalam que grande parte
destes acordos se resume a distribuir um bem pblico global, cuja repartio
deveria estar mais vinculada justia social do que economia de mercado.
Portanto, isso privilegia a privatizao, com a criao de mercados, em detrimento
de uma gesto racional e equitativa.
Na cpula, foram apresentadas mais de 220 parcerias. Elas sofreram
fortes crticas de alguns setores da sociedade civil, que consideravam no
haver coerncia entre os projetos nem clareza nos seus procedimentos de
monitoramento e avaliao. Em sua maior parte, tais iniciativas poderiam ser
consideradas como aes promocionais para expandir mercados de empresas
(Aubertin & Vivien, 2006).
Ficou evidente na cpula o enfraquecimento das Naes Unidas, pois cada
Estado defendeu os seus interesses nacionais de curto prazo e no uma viso
de interesse coletivo (Testart, 2003). Para este autor, a crise do multilateralismo
corre o risco de comprometer o futuro do desenvolvimento sustentvel e o
prprio futuro.
3.7 rio+20
As Naes Unidas decidiram, em 2009, pela realizao da Conferncia Rio+20
no ms de junho de 2012, no Rio e Janeiro. Inicialmente, o perodo escolhido
deveria coincidir com o dia mundial do meio ambiente (5 de junho), que havia
sido estabelecido na ocasio da Conferncia de Estocolmo, em 1972 . Entretanto,
optou-se por adi-lo por cerca de duas semanas, em virtude das comemoraes
do jubileu dos 60 anos de reinado da Rainha da Inglaterra, marcado para o
mesmo momento, que poderia esvaziar o evento do Rio.
Em janeiro de 2012, a ONU divulgou o documento O Futuro que Queremos19,
contendo, de forma preliminar, o texto a ser discutido e submetido assinatura
pelos Chefes de Estado e de Governo presentes no evento Rio+20. Em suas 21
19 http://www.rio20.info/2012/ (acesso em 8/2/2012).

pginas o texto reitera acordos e protocolos anteriormente firmados e reafirma

princpios que constavam nos documentos da Rio 92, bem como estratgias que
foram objeto de outros eventos desde ento.
H um destaque para a valorizao do que apresentado como Major
Groups, que desempenham papel relevante no desenvolvimento sustentvel e cuja
participao nos processos decisrios deve ser valorizada: mulheres, crianas e
jovens, povos indgenas, organizaes no governamentais, autoridades locais,
trabalhadores e sindicatos, negcios e indstrias, a comunidade cientfica e
tecnolgica, e agricultores.
O tema economia verde, no contexto do desenvolvimento sustentvel e da
erradicao da pobreza, foi apontado como destaque no documento.
Quanto institucionalidade da questo ambiental no mbito da ONU, o
documento preliminar considerou duas possibilidades: a mais conservadora,
considerava a continuidade do PNUMA como um programa a ser fortalecido; e
a mais ousada, que correspondia a anseios do lobby ambientalista, propunha a
criao de uma nova agncia da ONU, nos moldes da OMS, FAO, OMC e OIT. Sem
dvida, essa segunda alternativa valorizaria bastante a questo ambiental no
contexto da governana internacional, pois no sistema da ONU uma agncia
tem muito maior importncia do que um programa (esse ponto ser retomado
no captulo 8).
Questes e reas prioritrias ressaltadas no documento so: segurana
alimentar; gua; energia; cidades; trabalhos verdes e incluso social; oceanos,
mares e pequenos Estados insulares em desenvolvimento SIDS; desastres
naturais; mudana climtica, florestas e biodiversidade; degradao do solo e
desertificao; montanhas; produtos qumicos e dejetos; consumo e produo
sustentveis; educao; e igualdade dos sexos.
Uma novidade, relativa aos meios de fi nanciamento, foi a incluso da
proposta de compromisso dos pases em desenvolvimento em alocar de 0,15%
a 0,2% de seu PIB para assistncia oficial ao desenvolvimento para pases
menos desenvolvidos. Tal quantia seria agregada ao compromisso assumido
anteriormente embora nunca cumprido, conforme assinalado mais acima,
neste captulo por muitos pases desenvolvidos de reservar 0,7% do PIB para
a mesma fi nalidade.
Diante de circunstncias polticas e econmicas adversas, o evento foi
realizado num clima de pessimismo quanto a seus resultados efetivos. No
contexto mundial, uma conjunto de fatos j indicava que o grau e compromisso
dos pases mais desenvolvidos (e mais responsveis pela degradao ambiental
do Planeta) seria reduzido. Uma grave crise econmica na zona europeia
do euro, a lenta recuperao da crise norteamericana deflagrada em 2008, a
expectativa de reduo do alto ritmo de crescimento da China, dentre outros

fatores, sinalizavam que o evento no chegaria a definio de metas arrojadas em
matria de proteo ao meio ambiente. Aliado aos fatores econmicos, situaes
nacionais particulares tambm fizeram com que dirigentes polticos influentes,
como o presidente dos EUA Barack Obama e a primeira ministra da Alemanha
Angela Merkel no comparecessem Rio+20. Era de se esperar que as decises
e os compromissos fossem marcados pelas preocupaes de curto prazo com
fatores do tipo crescimento econmico, emprego, estabilidade do euro.
Uma comparao entre pontos dos documentos de Johanesburgo (2002)
e o que foi aprovado na Rio+20 (2012)20 permite que se constate uma reduo
no foco relativo ao papel do Estado em questes de governana ambiental
ou do desenvolvimento sustentvel. De uma maneira geral, na Rio+20 as
diretrizes foram genricas, sem metas estabelecidas. Ao longo de 53 pginas,
h uma profuso de expresses como reafi rma (59 vezes), concorda (49
vezes), compromete (mais de 100 vezes), reconhece (mais de 100 vezes). J
na referncia a metas (goals), o texto bem parcimonioso: 51 referncias (das
quais 34 se referem ao termo metas de desenvolvimento), quase sempre sem
valores, ndices ou datas. De uma maneira geral, o documento prdigo na
reafirmao de diagnsticos e propsitos que j constavam de textos anteriores,
mas pobre em meios de implementao.
No incio, o tema governana abarcava o papel das instituies, processos,
estruturas, princpios diretrizes, integrao, coordenao e comunicao, como
ainda o arcabouo de apoio para implementar compromissos para o desenvolvi-
mento sustentvel, nos nveis global, regional, nacional e local. Falava-se no de
fortalecer instituies pblicas e fazer cumprir (enforcement) leis. Essa nfase foi
suprimida do segundo documento. Em vez disso, o novo texto trata de medidas
regulatrias e voluntrias e de arcabouos regulatrios que fomentem o setor
privado. Considera a eliminao de subsdios para combustveis fsseis, porm
apenas para pases que j assumiram tais compromissos. Como um balano geral,
fica evidente que o tema governana no teve grande avano, tendo se limitado
basicamente ao nvel global, com pouca referncia ao nvel nacional e, menos
ainda, aos nveis regional, subnacional e local. Foram tratados aspectos quanto
reduo da burocracia das Naes Unidas e outras organizaes multilaterais,
mas a criao da ONUMA no foi aprovada.
Na esfera econmica, ficou evidente que a bandeira da economia verde no
20 http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N12/381/64/PDF/N1238164.pdf?OpenElement (acesso em
2/6/2012).
foi muito alm de uma orientao ao setor privado, com nfase no crescimento
econmico, tecnologia, inovao e mecanismos de mercado.
3.6 perspectivas para o sculo xxi

Apesar de todos os seus limites, as quatro grandes conferncias ambientais
(1972, 1992, 2002 e 2012)21 realizadas at o incio de 2012 foram necessrias e
importantes como instrumento de dilogo, de definio de orientaes e de
polticas comuns. Os textos resultantes destas Conferncias contm os valores,
normas, princpios e aes que servem de referncia implementao de uma
governana global (ver Quadro 1.3).
A realizao de grandes eventos como as cpulas ambientais pode favorecer
algumas condies internas nos pases, como o fortalecimento institucional, a
abertura de canais de participao, maior ateno para com a educao, incentivo
pesquisa e ao desenvolvimento cientfico e tecnolgico, condies necessrias
proteo ambiental e ao desenvolvimento sustentvel. H que se assinalar,
entretanto, que apesar de se contabilizar avanos referentes s normas ambientais
internacionais e aos compromissos globais, aps a realizao das quatro grandes
cpulas ambientais, ainda faltam coerncia nos mecanismos de governana22 e
vontade poltica de se passar ao.
Na prtica, aps os episdios em que dirigentes polticos e lideranas sociais e
econmicas se encontravam, parece que boa parte deles voltava s suas rotinas, em
que os temas de maior interesse no curto prazo absorviam mais as suas atenes.
Afinal, como na anedota do sapo que estava sendo cozinhado na panela e que a
cada instante apenas constatava que estava ligeiramente mais aquecido do que
no momento anterior, uma parte considervel dos problemas ambientais so
evidentes no longo prazo, mas no se agravam de modo dramtico da noite para
o dia (Speth & Haas, 2006). Quando acidentes provocaram tragdias (como no
caso de Chernobyl), a mobilizao foi intensa e imediata. Mas quando se trata
de algo remoto, como a lenta mudana na temperatura do Planeta, a reao
tende a ser lenta e evasiva.
A reao de polticos e empresrios tende a seguir a lgica contbil de curto
prazo. Quando o preo do barril de petrleo sobe muito, h maior sensibilidade
para empreender polticas e estratgias de valorizao de fontes alternativas de
21 Vale lembrar que, alm destas trs grandes conferncias ambientais, organizadas pelas Naes Unidas,
existem, no mbito internacional, algumas centenas de acordos, tratados, convenes e protocolos, abran-
gendo diversos temas ambientais: chuvas cidas, camada de oznio, poluio marinha, proteo de espcies
em extino, dentre outros.
22 O tema governana ser tratado mais adiante, nos captulos 4 e 8.
energia. Mas quando o preo volta a patamares mais baixos, tais iniciativas se
tornam menos prioritrias.
O quadro 3.1 mostra resumidamente as caractersticas das quatro cpulas
ambientais analisadas acima.
quadro 3.1: Trs cpulas ambientais em perspectiva.
Cpulas Objetivos Nmero de

Ambientais pases e Chefes
de Estado
Estocolmo Encontrar solues tcnicas para os problemas 113 pases e
(1972) de poluio decorrentes da industrializao, do 2 chefes de
crescimento demogrfico e da urbanizao; e Estado
estimular a cooperao internacional no equa-
cionamento das diferentes formas de poluio.
Rio (1992) Examinar a situao ambiental do mundo e as 178 pases e
mudanas ocorridas depois da conferncia de 116 chefes de
Estocolmo; identificar estratgias regionais e glo- Estado ou
bais; recomendar medidas de proteo ambien- de governo
tal; promover o aperfeioamento da legislao
ambiental internacional; examinar estratgias
de promoo de desenvolvimento sustentvel.
Johanes-burgo Proceder a uma avaliao dos progressos 193 pases e
(2002) realizados na implementao dos textos 105 chefes
aprovados na Rio 92 e renovar os com- de Estado
promissos do desenvolvimento sustent-
vel, da solidariedade internacional.
Rio Renovar compromissos polticos com o desen- 192 pases e
(2012) volvimento sustentvel; avaliar progressos e 88 chefes de
atrasos na implementao de compromissos dos Estado e de
encontros anteriores; e tratar de novos desafios. governo
Fonte: adaptado de Soromenho-Marques (2004).

Resultados
Declaraes Regimes Instituies Aes
Declarao de Nenhum Programa das Naes Plano de Ao para

Estocolmo (26 Unidas para o Meio o Desenvolvimento
princpios) Ambiente (PNUMA) Humano (109
recomendaes)
Declarao Biodiversidade Comisso de Agenda 21

do Rio Alteraes Desenvolvimento Plano Global de Ao
(27 princpios) climticas Sustentvel (CDS) para o Sculo XXI
Bases para a Consolidao do
conveno da de- Global Environmental
sertificao (1994) Facility (GEF)
Declarao Nenhum Nenhum Plano de

Poltica (com Implementao, des-
6 pontos) provido de meios de
implementao e de
cronogramas precisos.
Declarao Nenhum Nenhum Reduo dos sub-
O Futuro que sdios aos com-
Queremos bustveis fsseis.
Analisando os poucos avanos desde Estocolmo e a perspectiva para o

sculo XXI, Sachs (2003) afirma que, neste incio de sculo, existe uma mirade
de formas de economias mistas. Nelas, o Estado e o mercado se articulam (com
a interveno de vrios tipos de atores sociais) e necessrio criar condies
para obter solues negociadas e contratuais e tornar possvel uma governana
democrtica. Para o autor, existem trs questes-chave para as economias mistas:
a articulao dos nveis social, econmico e ambiental; a articulao dos espaos
de desenvolvimento, do local ao transnacional; e a busca de uma nova parceria
entre poder pblico, empresrios, trabalhadores e sociedade civil organizada.
A partir da ltima dcada do sculo XX, fica evidente o imperativo de
regulamentar as abordagens das questes ambientais e sociais, em face da
forte liberalizao do mercado e da persistncia dessas questes. No caso dos
pases menos desenvolvidos, onde o grau de amadurecimento das estruturas
polticas e institucionais menor, a reduo da capacidade reguladora do Estado
compromete as condies de governabilidade e de governana, justamente no
momento em que se deve enfrentar os desafios de proteo ambiental e do
combate pobreza (Bursztyn & Bursztyn, 2002).
Pensar, hoje, em empreender estratgias de desenvolvimento confiando nas
virtudes de mo invisvel do mercado representa grave risco ao meio ambiente e
s condies de vida. A inexistncia de um Estado forte torna impossvel corrigir
as falhas de mercado, internalizar externalidades econmicas, inibir a ao
dos responsveis pela degradao ambiental, promover justia social e reduzir
as desigualdades entre naes.
Se o paradigma estatizante mostrou-se frgil do ponto de vista da gesto
pblica, isso no justifica a eliminao da funo reguladora do Estado. Os pases,
que adotaram de forma mais intensa, radical e desestruturante os princpios
neoliberais, so os que mais comprometeram a sua governabilidade. O sculo
XXI est se apresentando como o incio de uma era de resgate do papel do Estado;
e isso implica novos mecanismos de regulamentao, novos instrumentos de
regulao pblica.
Nos ltimos anos, a comunidade internacional tem tomado conscincia da
extrema gravidade e da complexidade das mudanas climticas. Impe-se, portanto,
a necessidade de se compartilhar responsabilidades e de assumir o mais rpido
possvel os compromissos negociados entre as diferentes partes. O que se espera
que o enfrentamento desta grave problemtica global se d de maneira coerente com
os objetivos de eficcia econmica, de equidade social e de preservao ambiental.
O novo sculo trouxe novos ares ao conceito de desenvolvimento sustentvel.
Na dcada de 1970 foi evocada a ideia de crescimento zero. Agora se fala em de-
crescimento da economia nos pases mais ricos (como visto no captulo 1). Uma
vez mais, a proposta essencialmente alegrica e provocativa, sem implicaes

efetivas. Mas, relana o foco sobre o fosso econmico e social entre os pases do
Norte e do Sul.
Os problemas ambientais evidenciam, cada vez mais, o imperativo da gesto
partilhada do planeta. A metfora da Nave Terra (spaceship Earth), de Boulding
(1966), ainda atual. Todos os habitantes, todos os povos do planeta, so pas-
sageiros da mesma nave. Em caso de acidente, todos so vulnerveis. Contudo,
enquanto a nave navega, h graves e crescentes desnveis entre os passageiros: os
da primeira classe e os do compartimento de carga. Riscos de acidente j foram
anunciados pelos tripulantes e cada um vem fazendo a sua parte uns mais,
outros menos (Bursztyn & Bursztyn, 2002).
O mundo no mudou muito desde a Rio 92, como no mudou depois da
Conferncia de Estocolmo em 1972. Com alguns ajustes, a nave segue o seu rumo,
com todas suas contradies internas, dilemas e impasses. O Quadro 3.2 apresen-
ta os principais eventos e acordos ambientais internacionais posteriores a 1992.
quadro 3.2: Cronologia dos principais eventos e acordos

ambientais internacionais posteriores a 1992
1992 Criao da Comisso Mundial de Desenvolvimento Sustentvel

1992 Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento com
a participao de 178 pases. Aprovao da Conveno sobre as Mudanas
Climticas e Conveno sobre a Diversidade Biolgica (Rio de Janeiro)
1992 Conferncia Internacional sobre gua e Meio Ambiente (Dublin)
1992 Conveno sobre a Proteo e a Utilizao dos Cursos de gua Transfronteirios
e dos Lagos Internacionais com protocolo firmado em 1997 (Helsinki)
1993 Conveno sobre Responsabilidade Civil Relativa aos Danos Resultantes de
Atividades Perigosas para o Meio Ambiente (Lugano)
1993 Conferncia Mundial sobre os Direitos do Homem. Defende o direito das po-
pulaes a um meio ambiente sadio e ao desenvolvimento (Viena)
1994 Conferncia do Cairo sobre Populao e Desenvolvimento (Cairo)
1994 Conferncia das Naes Unidas sobre a Luta contra a Desertificao (Paris)
1994 Conferncia Internacional sobre Populao e Desenvolvimento, que teve entre
seus objetivos, a integrao das questes ambientais nas polticas setoriais, o
reforo da autonomia das mulheres e a considerao dos fatores scio-demo-
grficos nas polticas ambientais (Cairo)
1994 Conferncia Mundial sobre o Desenvolvimento Sustentvel dos Pequenos

Estados Insulares em Desenvolvimento (Barbados)
1994 Acordo sobre o Programa de Ao Mundial para a Proteo do Meio Ambiente
Marinho contra a Poluio de Origem Terrestre (Washington)
1994 Conveno sobre Segurana Nuclear (Viena)
1995 Cpula Mundial para o Desenvolvimento Social para enfrentar a pobreza, o
desemprego e a desintegrao social em todos os pases (Copenhague)
1995 Criao da Organizao Mundial do Comrcio (OMC)
1995 Criao do Conselho Empresarial Mundial para o Desenvolvimento Sustentvel
1995 Conferncia Mundial da Mulher (Beijing, China)
1996 Cpula Mundial da Alimentao, que afirma o direito de cada ser humano de
no passar fome e de ter uma alimentao adequada (Roma)
1996 Segunda Conferncia das Naes Unidas sobre os Assentamentos Humanos
(Istambul)
1996 Tratado de Interdio Completa dos Testes Nucleares (Nova York)
1997 Conveno sobre a Segurana da Gesto de Resduos Radioativos (Viena)
1997 Realizao da Segunda Cpula da Terra Rio+5 seo extraordinria da
Assembleia Geral das Naes Unidas sobre a Implantao da Agenda 21 (Nova
York)
1997 Primeiro Frum Mundial da gua (Marraqueshe)
1997 Conferncia de Kyoto elaborao de um protocolo sobre mudanas climticas
(Kyoto)
1997 Conveno sobre o Direito de Utilizao dos Cursos dgua Internacionais
para Outros Fins que a Navegao (Nova York)
1998 A Conveno sobre o Acesso Informao, a Participao do Pblico no
Processo Decisrio e o Acesso Justia na rea Ambiental, com protocolo em
2003 (Aarhus Dinamarca)
1998 Conveno sobre o Consentimento Prvio com Conhecimento de Causa Plausvel
no Caso de Certos Produtos Qumicos Perigosos e Pesticidas que so Objeto
de Comrcio Internacional (Rotterdam)
2000 Segundo Frum Mundial da gua (Haia)
2000 Protocolo de Cartagena sobre Biossegurana (Cartagena Colmbia)
2000 Cpula do Milnio, com a participao de 189 pases, quando foi aprovada a
Declarao do Milnio (Nova York)
2001 Conveno de Estocolmo sobre os Poluentes Orgnicos Persistentes POPs
(Estocolmo)
2001 Acordo sobre as Modalidades de Aplicao do Protocolo de Kyoto (Bonn)
2001 Cpula Europeia de Gotemburgo os pases da Unio Europeia aprovam a
Estratgia Europeia de Desenvolvimento Sustentvel
2001 Adoo do Tratado Internacional sobre os Recursos Fitognicos que Apresentam
Interesse para a Alimentao e a Agricultura (Roma)
2002 Conferncia Internacional sobre o Financiamento do Desenvolvimento
(Monterrey Mxico)
2002 Conferncia sobre a Biodiversidade (Haia)
2002 Cpula Mundial do Desenvolvimento Sustentvel, com a participao de 193
pases (Johanesburgo)
2003 Terceiro Frum Mundial da gua (Kyoto, Shiga e Osaka)
2004 Terremoto provoca tsunamis no oceano ndico, matando cerca de 250 mil pessoas.
2004 Primeira Conferncia Mundial sobre Energias Renovveis, reunindo 154 pases
(Bonn)
2005 Reunio Internacional sobre a Adoo do programa de ao para o
Desenvolvimento Sustentvel dos Pequenos Estados Insulares em
Desenvolvimento (Ilhas Maurcio)
2005 Publicao do relatrio Investir no desenvolvimento: plano prtico para a rea-
lizao dos objetivos do milnio para o desenvolvimento, estudo realizado por
um grupo de 265 consultores, dirigido por Jeff rey Sachs e apoiado pelo PNUD
2005 Furaco Katrina provoca graves danos ao sul dos EUA, notadamente em Nova
Orleans
2005 Publicao do relatrio Avaliao dos ecossistemas para o milnio redigido por
cerca de 1.300 especialistas a pedido das Naes Unidas
2006 Lanado na Inglaterra o Relatrio Stern, produzido pelo economista Nicholas
Stern, que mostra, com evidncias cientficas que o aquecimento global est
progredindo e quais sero suas consequncias
2006 Quarto Frum Mundial da gua (Cidade do Mxico)
2007 O IPCC publica o quarto relatrio de avaliao com trs volumes: a base das
cincias fsicas; impactos, adaptaes e vulnerabilidade; mitigao das mu-
danas climticas
2009 Quinto Frum Mundial da gua (Istambul)
2010 Erupo do vulco Eyjafjallajkull, na Finlndia, afeta o trfego areo na Europa
e na Amrica do Norte
2010 Terremoto no Haiti mata mais de 300.000 pessoas
2010 Vazamento de leo na Plataforma de British Petroleum, no Golfo de Mxico,
por cerca de trs meses, causando prejuzos superiores a 20 bilhes de dlares
2011 Terremoto prximo costa do Japo provoca um tsunami que, por sua vez,
atinge a central nuclear de Fukushima. Grave vazamento radiativo obriga o
governo a evacuar 140 mil pessoas, num raio de 20 km. A energia nuclear volta
a ser alvo de crticas, em todo o mundo. A Alemanha anuncia um programa
de desativao de todas suas usinas
2011 A populao mundial atinge a marca de 7 bilhes
2012 Sexto Frum Mundial da gua (Marselha Frana)
2012 Conferncia Rio+20
Fonte: Elaborado pelos autores, a partir de Paulet (2005), Lavieille (2004), Ducroix
(2003), Le Prestre (2000), Heinrich & Hergt (1993), Aubertin & Vivein (2006).
Captulo 4
Regulao, polticas pblicas e
governana ambiental
Uma das diferenas entre as sociedades humanas e as de outras espcies

a existncia de formas no naturais de regulao. Num olhar retrospectivo,
constatamos que desde o incio da civilizao temos algum tipo de mecanismo que
determina como devem se dar as condutas dos indivduos. A alegoria bblica das
tbuas entregues por Deus a Moiss pode ser tomada como expresso fundadora
da percepo de que a humanidade deve estar condicionada a mandamentos.
Hobbes (1651), ao comparar sociedades humanas com as de insetos, como
as formigas e abelhas, levanta a seguinte questo: como podem aqueles animais,
que diferentemente de ns no tm faculdades como a razo e a palavra, se
comunicar espontaneamente e participar de uma sociedade to hierarquizada e
complexa, em harmonia? Porque ns, inteligentes, somos levados ao conflito? A
sua resposta objetiva: justamente por que somos dotados da razo e da palavra,
somos suscetveis a nossos instintos primrios, como a raiva e a ambio.
Por conta de nossa fragilidade, a frmula recomendada por Hobbes a de
que cada um de ns tem de renunciar a uma parte de sua soberania individual,
em benefcio de um poder maior e exterior a ns mesmos, de forma a estarmos
protegidos dos instintos primrios dos outros. A frmula hobbesiana a base da
noo de autoridade das monarquias absolutistas. Serve, tambm, de referncia
ao entendimento de conceitos como Estado, governo, autoridade e regulao.
Denio de forma bem simples, regulao pode ser entendida como a garantia de
que as relaes entre atores de uma sociedade, sejam eles indivduos ou organizaes,
se dem de forma compatvel com critrios e princpios, que podem variar de uma
sociedade para outra.
Sociedades antigas se regulavam de forma relativamente simples, mediante crenas

e valores culturais, principalmente. Bastava um preceito religioso estabelecendo
condutas, por exemplo, no matars, para que o comportamento social se desse

de forma regular. Transgressores seriam punidos, em nome dos deuses.
Na medida em que as sociedades se tornaram mais complexas, numerosas e
envolveram diferentes papis dos indivduos na coletividade, as regulaes tra-
dicionais passaram a ser complementadas por normas formais. Alm da justia
divina, passa a valer tambm a justia dos humanos. O cdigo de Hamurabi
(sculo XVIII a.C.), talhado em pedra, na antiga Mesopotmia, um marco
histrico da passagem da regulao tradicional e informal para a legal e formal.
Aquela mesma regio foi palco do surgimento de mecanismos de regulao do
uso dos recursos naturais (no caso, a gua), como forma de atribuir direitos
e deveres a cada um. Se no houvesse regras, cada usurio buscaria satisfazer
suas necessidades, de maneira anrquica, podendo levar a conflitos e a penria.
A ideia de que a falta de regras pode levar a situaes em que todos saem
perdendo perpassa o pensamento de autores clssicos desde a antiguidade (por
exemplo, nA Repblica, de Plato) at os nossos dias. Para efeito das relaes
entre os indivduos e o ambiente natural, a parbola descrita por Hardin (1968)
em The Tragedy of the Commons ilustrativa: quando cada um tenta tirar o maior
proveito individual dos recursos do ambiente natural, sem regras, o resultado
uma forte presso sobre a natureza, que no resiste, resultando em tragdia
para todos (Ver Box 4.1).
O objeto e as formas de regulao podem variar no tempo e no espao. O que
consideramos negativo aqui e agora, pode no ter o mesmo entendimento em
outro lugar ou em outra poca. Escravido era uma prtica lcita e moralmente
aceita em outros tempos. Hoje no mais. A noo de que todos os homens
so iguais s apareceu como preceito legal ao final do sculo XVIII1. Embora
preocupaes com aspectos de sade pblica j existissem sob a forma de leis
desde pocas remotas2, as formas modernas de poluio industrial s se tornaram
objeto de regulao muito recentemente, depois que os seus efeitos passaram a
ser entendidos como danos coletivos.
Desde o incio dos tempos modernos, com o final do feudalismo, muitas
responsabilidades de regulao pblica passaram a ser assumidas pelo
Estado. Funes outrora exercidas pela Igreja (como a caridade) se tornaram
responsabilidade dos governos. Os ingleses tomaram iniciativas para minorar
desajustes que ocorriam como consequncia das rpidas transformaes que
1 Jefferson incluiu na declarao de independncia dos EUA, em 1776, a expresso todos os homens nascem
iguais. A Declarao dos Direitos do Homem e do Cidado, da Revoluo Francesa, de 1789, se inicia com
a afirmao: todos os homens nascem e permanecem iguais perante a lei.
2 Os ingleses proibiram a circulao de porcos nas ruas de Londres no fi nal do sculo XIII.
Regulao, Polticas Pblicas e Governana Ambiental 141
Box 4.1 A tragdia das reas comunais (The Tragedy of the Commons)
Em dezembro de 1968 Garrett Hardin publicou um artigo que se tornou clssico:

The Tragedy of the Commons (Hardin, 1968). O momento era de alerta em rela-
o aos riscos de um crescimento econmico e demogrco desmesurado, que se
chocava com as limitaes da resilincia da natureza. A parbola sobre as reas de
uso comunal para pastoreio continua atual.
Como seres racionais, cada pastor busca maximizar o seu ganho, inclusive nas
pastagens comunais. Explcita ou implicitamente, mais ou menos conscientemente,
ele pergunta: Qual a utilidade, para mim, de agregar mais um animal ao meu
rebanho? Tal utilidade tem um aspecto negativo e outro positivo.
1. O positivo resulta do incremento de um animal. Desde que o pastor receba
a renda da venda da rez adicional, a utilidade positiva de aproximadamente +1.
2. O negativo o sobrepastejo, resultante do aumento de um animal ao estoque
total. Entretanto, como os efeitos do sobrepastejo so divididos por todos os pastores,
a utilidade negativa de cada deciso tomada por um pastor, individualmente, de
apenas uma frao de 1.
Computando as utilidades parciais, o pastor racional conclui que a deciso
mais sensata agregar mais um animal a seu rebanho. E mais um, e outro mais
Mas essa mesma deciso tomada por todos os pastores racionais que dividem o
uso das reas comunais. Essa a tragdia. Cada pastor est trancado num sistema
que o compele a aumentar o seu rebanho sem limites num mundo que limitado.
() A liberdade, no uso de reas comunais, traz a runa para todos.
Analogamente, a gesto livre do uso (e abuso) dos recursos naturais, com
cada produtor buscando uma frmula que seja a melhor para si, leva a uma tra-
gdia que, no caso, se expressa num jogo onde todos saem perdendo. A parbola
apresentada por Hardin aponta a necessidade de um sistema de decises que se
sobreponha ao somatrio das decises individuais, de forma a assegurar o bem
comum. Ele acreditava que o mercado seria capaz de assegurar o equilbrio entre
racionalidades individuais e limites naturais. A realidade tem mostrado que o mer-
cado tambm tem falhas e que imperativo o papel regulador do poder pblico
ou de uma estrutura coletiva de deciso, imbuda de autoridade.
Fonte: Assad & Bursztyn (2000).
estavam em curso devido ao cercamento das terras e ao xodo rural, desde o incio
do sculo XVII (poor laws).
De uma maneira geral, o Estado moderno chamou a si uma srie de funes
que eram supridas por outras instncias da sociedade ou que no existiam:

educao, sade, seguridade e assistncia social (Rosanvalon, 1981), at chegar
proteo social tpica do welfare state.
4.1 regular e regulamentar

Vivemos cada vez mais, consumimos cada vez mais e temos modos de vida bem
diferenciados em relao a nossos prprios semelhantes. Morremos cada vez
menos de causas naturais e dominamos cada vez mais a natureza com nossas
tcnicas, invertendo em grande medida a lgica de que a natureza que nos regula.
Em sociedades tradicionais, a regulao pode se dar pela cultura e por
condutas amparadas na moral dos grupos. No nosso mundo contemporneo,
as foras de mercado conhecidas como mo invisvel tm algum papel de
regulao, sempre que as pessoas que formam o mercado tm algum grau de
conscincia e soberania, que permita fazer valer as suas vontades e expectativas. A
forma mais consagrada de regulao se d por intermdio do Estado, instituio
que, segundo Hegel (1820), se situa fora e acima da sociedade civil e, nesse
sentido, tem poder coercitivo sobre as pessoas. comum tambm a existncia de
mecanismos regulatrios que, embora amparados no Estado, no so operados
diretamente por ele. Um exemplo so os contratos entre pessoas, que podem
ter efetividade e legitimidade, e que s dependem do poder pblico em caso de
ruptura por uma das partes.
O sculo XX foi prdigo em experincias reguladoras:
nos pases que seguiram a via do socialismo, notadamente a antiga Unio
Sovitica, o planejamento estatal assumiu papel fundamental como vetor
da definio do que deveria ser o interesse coletivo, das estratgias de como
fazer e da prpria ao de fazer. Numa economia essencialmente estatal,
no foi preciso criar muitas regras para implementar as determinaes dos
planos de governo. O Estado era, naquele contexto, a materializao da
economia e, como tal, operava como a mo (in)visvel de fato. Nesse caso o
Estado, ao fazer, regula.
nos pases que se mantiveram na via capitalista, o Estado tambm teve papel
de destaque. A recorrncia de crises econmicas, como a que se iniciou com
a Grande Depresso dos EUA, consagrou a frmula keynesiana de Estado
interventor, na preveno e reverso de crises. Em alguns casos, como nos
pases social-democratas europeus, o Estado se tornou o principal agente
econmico, seja no provimento de servios pblicos, seja por intermdio
das atividades produtivas de empresas estatais. Paralelamente ao seu papel
de agente econmico direto, o Estado instituiu mecanismos de comando e
controle, que imprimiram processos de planejamento indutores de estratgias
formuladas na esfera pblica. Nesse caso o Estado cumpre a sua funo de

regulao, ao fazer e ao fazer fazer.
em outros casos, como nos EUA, o Estado no se tornou empresrio, mas
foi (e ainda ) o grande cliente das empresas e, como tal, exerce o papel de
promotor de atividades produtivas. So exemplos: as aquisies governa-
mentais de material blico (o Estado no fabrica armas, mas declara e exe-
cuta guerras), as demandas de grandes programas governamentais, como
o espacial, e a construo de infraestrutura em geral. Nesse caso, o Estado
no faz, mas faz fazer.
A novidade foi, ao final do sculo XX, a emergncia de uma frmula na qual

o Estado deixa de ser o provedor direto de alguns bens e servios, ao adotar
os princpios neoliberais, segundo os quais o prprio mercado o regulador.
O perodo das reformas neoliberais durou pouco tempo e teve papel mais
desestruturante do que reestruturante. Alm das privatizaes de empresas
pblicas, que reduziram a dimenso econmica do Estado e o seu papel na
proteo social, houve uma onda de reduo dos instrumentos usuais de regulao.
Cabe aqui assinalar uma confuso recorrente, que marcou o debate da
reforma do Estado ao final do sculo XX: regulao vs. regulamentao. Como
visto acima, papel do Estado, independentemente do grau de interveno
direta como agente econmico, regular as relaes entre os diferentes atores do
sistema econmico-social. Para regular, pode lanar mo de duas categorias de
interveno: a ao direta (como empresrio e/ou provedor) e a regulamentao
(mediante leis e mecanismos de induo). Uma no elimina a outra, mas a
intensificao do uso dos dois, nas dcadas precedentes, exacerbou o poder estatal
e vulnerabilizou as instituies pblicas (Esping-Andersen, 1999).
No processo de reestruturao do Estado, que marcou a Europa nos anos
1980 e a Amrica Latina na dcada de 1990, as propostas minimalistas deram
nfase simultaneidade da desregulao e da desregulamentao. Isso provocou
considerveis efeitos negativos, uma vez que empresas privatizadas passaram
a dispor de um espao de atuao francamente favorvel a prticas lesivas ao
interesse coletivo. Ora, quando esto sob a gesto estatal, setores como servios
pblicos no carecem de regulamentaes que assegurem o interesse pblico,
na medida em que os governos sejam democrticos e sujeitos a controle social.
Mas, ao passarem esfera privada, tais servios devem ser objeto de salvaguardas
(Hurl, 1987). A concluso que, quanto mais se desestatiza o setor produtivo
e de servios, mais se tornam necessrias regulamentaes, e no o contrrio
(Crozier, 1987).
Simultaneamente desconstruo neoliberal do Estado, uma nova fora
emergiu nas aes de interesse pblico: as ONGs. Ainda que no formalmente

delegadas pela totalidade das populaes que dizem representar, tais organizaes
adquiriram voz e at mesmo poder de veto em muitos aspectos da vida cotidiana
das pessoas. Nesse sentido, as arenas das polticas e das decises pblicas se
tornaram mais complexas e, com frequncia, mais conflitivas.
A emergncia das ONGs tem servido como alavanca de um maior envolvimento
de cidados nas decises pblicas, sobretudo na escala em que eles mais percebem
o mundo em que vivem: o nvel local. H polmicas a respeito do grau de
representatividade das ONGs e se elas podem se interpor como legtimas mediadoras
entre o Estado e a sociedade civil. Alguns autores argumentam que sendo organizaes
privadas (mesmo que de interesse pblico), elas no podem assumir legitimamente o
papel de representao da coletividade e que, mesmo quando as decises se do de
forma partilhada, envolvendo outros atores, o papel do Estado central (Eckersley,
2005). Rigorosamente, sua atuao deveria ser considerada, nesse caso, como a
de lobbies dos grupos em nome dos quais agem. Outros autores consideram que
o momento de construo de uma nova e mais radical forma de democracia:
participativa (Santos & Avritzer, 2002) ou deliberativa (Barber & Bartlett, 2005).
Numa sociedade como a nossa, no sculo XXI, cada um dos trs setores
(governo, sociedade civil e empresas) tem papel regulatrio sobre os demais:
o Estado regula o mercado por meio de mecanismos do tipo comando e
controle, incentivos e outras formas de persuaso, e regula a sociedade civil,
por meio de leis;
o mercado regula o Estado e a sociedade, ditando condutas ou demandando
aes; e
a sociedade civil regula o mercado e o Estado, como opinio pblica,
consumidora e eleitora.
O conceito de regulao, em suas vrias formas, relevante ao debate sobre

desenvolvimento sustentvel, na medida em que:
o enfrentamento da questo ambiental demanda mais do que apenas as
prticas que se consagraram na esfera do comando e controle;
so necessrias mudanas de conduta, e no apenas obedincia a leis, o que
implica internalizar novos valores ticos e conhecimentos; e
a resilincia da prpria sociedade carece de mais do que leis naturais.
Dentro da teoria econmica, o conceito de mercado ocupa um lugar de destaque

(desde autores clssicos, como Adam Smith) enquanto fator de regulao das
atividades e das decises. O debate sobre a veracidade desta concepo amplo e se
concentra essencialmente no fato de que h imperfeies de mercado que levam

perda de eficincia do sistema econmico, visto em suas dimenses macro e micro.
Como contraponto conceitual ao mercado, o Estado se apresenta como
instncia de regulao, tanto pela sua ao direta na economia, quanto pela
regulamentao.
Em termos ambientais, as imperfeies do mercado tm sido responsvais
por graves desequilbrios e degradao, tendo em vista a tendncia inerente
teoria econmica de desprezar custos no monetrios e de considerar certos
elementos da natureza como bens livres (Martinez-Alier, 1987).
Denio bem livre tudo o que precisamos e pelo que, no temos de pagar, por
estar disponvel na natureza. O exemplo mais clssico o ar que respiramos.
A ideia de que certos bens (ambientais) sejam considerados livres tende a

provocar consequncias que so consideradas como externalidades3.
Denio externalidade o impacto (positivo ou negativo) gerado pela ao de

um agente econmico sobre outro(s). Uma boa safra pode ser prejudicada por um
incndio na lavoura vizinha. Uma empresa pode ter seus custos de produo reduzidos
pela instalao de um de seus fornecedores nas proximidades. No primeiro caso, a
externalidade negativa, e no segundo, positiva.
O custo associado a uma externalidade negativa aparece quando se verificam

uma das duas situaes abaixo:
uma atividade desenvolvida por um agente provoca a perda do bem-estar
de outro; e
a perda deste bem-estar no recompensada.
4.2 polticas pblicas

relevante apresentar o conceito de polticas pblicas. Poltica, do grego polis
(cidade, ou cidade-estado), diz respeito aos espaos coletivos e aos modos de re-
gulao das relaes que se do em tais contextos. Est associada administrao
da sociedade, de espaos coletivos, de comunidades. O estudo da poltica, em
seu sentido etimolgico original, remonta aos tempos de Plato4 e Aristteles5.
J polticas pblicas um conceito mais contemporneo, associado ao
3 O tema externalidade ser retomado na anlise dos instrumentos de poltica ambiental (captulo 6).
4 A obra clssica de Plato, A Repblica, tem como ttulo original Politeia.
5 Para quem poltica est associada arte ou cincia do governo.
Estado moderno, em que o poder pblico entendido como instncia sob cuja
responsabilidade so tomadas decises em consonncia com os princpios da
democracia. Trata-se de um conceito interdisciplinar, que rene elementos de
diversos campos cientficos, como a cincia poltica, a sociologia, o direito, a
economia e a psicologia social.
As polticas pblicas esto associadas aos processos de deciso referentes aos
governos, voltados aos interesses coletivos. Em poucas palavras, polticas pblicas
so as aes regulares, institucionalizadas, de governos, visando a objetivos e fins
determinados. Diferem de aes de interesse coletivo que emanam de entes no
governamentais. Uma empresa, por exemplo, pode empreender aes pblicas
(filantropia ou obras para atendimento a populaes), sem que isso seja uma
poltica pblica. Por outro lado, as decises governamentais nem sempre so
tomadas com base em demandas e expectativas legitimamente expressas pela
sociedade. Mas so polticas pblicas, mesmo assim.
Os modos de gesto governamental atuais so cada vez mais marcados
pela incluso nos processos decisrios pblicos (governo), de mecanismos de
participao dos grupos sociais e dos interesses das coletividades que, direta ou
indiretamente, estejam envolvidas em tais decises. Isso pode ser resumido na
evoluo da noo de governo para a de governana.
A fisionomia assumida pelas polticas pblicas varia segundo a natureza de cada
estrutura de decises pblicas. Como visto mais acima, na tradio mais estatizante
de governos, tpica do keynesianismo, elas tendem a ser mais intervencionistas. J
em governos mais orientados pelas foras de mercado, as polticas tendem a ser
mais indutoras, mediante incentivos e desincentivos. Nas experincias neoliberais
do final do sculo XX, quando ganhou importncia a ideia de Estado mnimo,
prosperou uma crena dogmtica de que o mercado deve ser a principal fora da
regulao pblica. Portanto, as polticas pblicas teriam um carter secundrio,
concentrando-se em aes do tipo proteo propriedade e garantia da segurana.
Em termos institucionais, parece prevalecer no mbito das polticas pblicas
a seguinte mxima: em polticas pblicas muito pouco se cria, quase tudo se copia.
Um olhar retrospectivo sobre a evoluo das estruturas de decises pblicas, os
seus focos, responsabilidades e configurao institucional aponta que experincias
adotadas num pas, quando entendidas como avano e percebidas como exitosas,
acabam se reproduzindo em outros pases. Assim tem sido, por exemplo, desde
a adoo do modelo iluminista de governo, adotado pela Frana e pelos Estados
Unidos ao final do sculo XVIII. A partir dali, esse padro se espalhou pelo mundo,
com a constituio de governos baseados no trip de poderes complementares
e independentes: legislativo, executivo e judicirio, fundamento da democracia
moderna.
Analogamente, o aumento das responsabilidades do poder pblico, que assume

as funes de provedor de proteo social (educao, sade, previdncia) comea
na Alemanha de Bismarck, mas logo alcana outros pases. A responsabilidade
de proteger o ambiente aparece como onda recente de polticas pblicas, que
tambm parece seguir a mxima: boas ideias de regulao adotadas num pas,
logo se propagam em escala global.
4.3 o interesse pblico e os bens coletivos

Nem sempre o interesse de todos (a soma dos indivduos de uma comunidade)
corresponde ao interesse pblico (o bem-estar geral da sociedade). Essa uma
questo crucial para a cincia poltica e em particular para as polticas ambientais.
Um exemplo pode ilustrar tal diferena. Uma comunidade de pescadores s
margens de um rio procura aumentar o seu bem-estar e adota um novo padro
tecnolgico, que permite capturar mais intensamente o estoque pesqueiro. A deciso
se d consensualmente, em nvel local, e , portanto, legtima e democrtica. Todos
os membros da comunidade tero proveito com a mudana. Entretanto, numa
escala mais ampla, os membros de outra comunidade de pescadores, rio acima,
passam a sentir a escassez do recurso, resultante do crescimento das capturas pelo
primeiro grupo. Nesse caso, pode at ocorrer que a pesca se d de forma sustentvel
na localidade inicial, mas ela ser insustentvel para os demais. A concluso
que alguns aspectos da vida coletiva, sobretudo quando se trata das interaes
da humanidade com a natureza, s podem ser considerados em escalas amplas.
A democracia, aplicada ao meio ambiente, mais complexa do que a soma
de vontades individuais. nesse sentido que a excessiva fragmentao de poder
poltico, aplicada ao territrio, pode levar a situaes de conflitos entre interesses
de grupos e o interesse pblico geral. Prticas de governana mais agregadoras,
tanto nacionais como internacionais, surgem como forma de compatibilizar
tais discrepncias. Um pas, segundo os critrios que atualmente inspiram as
relaes internacionais (ver captulo 8), no tem o direito de, ao usar de seus
recursos naturais, provocar danos a outros pases.
Clark (2002) prope o conceito de interesse especial para se referir a situaes
em que apenas uma parte da comunidade se beneficia de alguma iniciativa, em
detrimento de outra parte. Na prtica, a gesto de tais situaes complexa
e envolve outras variveis, como: a busca de superar iniquidades (sociais
ou territoriais) histricas; o entendimento de que algumas sociedades j
desfrutaram anteriormente de direitos efetivos de apropriao de recursos
6 A anlise dos bens coletivos e da ao coletiva apresentada nesse texto est baseada em Fonseca & Bursztyn
(2007).
naturais, provocando efeitos cujo custo no deve agora ser partilhado por todos,
igualmente; e a considerao dos direitos das futuras geraes fruio dos
mesmos recursos que a presente gerao.
A noo de ao coletiva surge em anlises de imperfeies do modo de
regulao pelo mercado. Tem importante sentido na abordagem de temas
ambientais e encontra na obra de Olson (1999) o seu fundamento terico. O autor
demonstra como so organizados os grupos sociais, quando essa organizao
tem como objetivo o provimento de um bem coletivo ou comum a seus membros.
Denio bem coletivo aquele que no passvel de apropriao privada, ou seja,

no h possibilidade de excluso do indivduo que no contribuiu para o provimento
do bem. Quando um bem comum provido, todos os que cumprem certos requisitos
tm direito a dele desfrutar, mesmo que no tenham se empenhado no seu alcance.
A teoria econmica aponta um caso clssico de bem coletivo que geralmente

provido por alguma parte interessada, mas cujos frutos beneficiam a qualquer
um. Trata-se dos faris martimos, que servem para orientar os navegantes.
Independentemente que quem os instala, os seus efeitos de sinalizao so teis
a todos os que por ali circulam.
O controle da poluio atmosfrica exemplo de situao cujo foco um bem
coletivo. Parte-se do princpio de que ar puro, livre de poluio, condio de
qualidade de vida para aquele que o respira. Porm, tanto um membro de entidade
preocupada com a qualidade do ar, que usa tecnologia limpa e dedica parte do seu
tempo promoo da causa ambientalista, quanto um industrial que lana gases
nocivos na atmosfera, mediante a queima de combustveis fsseis e outras tcnicas
produtivas no-sustentveis, tm o direito de se beneficiar da qualidade de vida
derivada do ar puro.
Caso o membro da entidade com fins ambientalistas intensifique seus esforos
e contribua para que o ar se torne cada vez mais limpo, ele no pode excluir aquele
industrial dos benefcios advindos de sua ao, pois o ar no pode ser privatizado.
Nesse sentido, o ar um bem coletivo. A iluminao e a segurana pblicas, entre
outros, por serem alvos da mesma lgica, ganham tambm a denominao de bens
comuns ou coletivos, uma atualizao do conceito de bem livre (visto no item 1, acima).
Como o bem coletivo de interesse de muitos, plausvel pensar que os
indivduos formariam um grupo com a finalidade de prov-lo. Quanto maior
o grupo, quanto mais geral for o benefcio do bem comum a ser provido e
quanto mais consciente de seus interesses forem os indivduos, mais fcil seria
o provimento do mesmo. A tese de Olson (1999) nega essa premissa e aponta
que os grupos grandes seguem uma lgica contrria.
Mesmo que os membros do grande grupo almejem a maximizao de seu

bem-estar pessoal por intermdio do bem coletivo e que haja acordo dentro
do grupo sobre os mtodos para obter o bem, somente a associao grupal no
assegura o provimento em nvel timo desse benefcio. necessria uma coero,
que force os indivduos a arcar com os custos da ao do grupo, ou ento que
sejam oferecidos, individualmente aos membros, incentivos cuja recompensa
outro bem diferente do bem coletivo. S assim os indivduos aceitaro contribuir
com os custos da ao referente obteno do bem comum.
Isso ocorre porque os bens coletivos tm caractersticas prprias, que
dificultam a organizao e a ao que visa seu provimento. Olson assinala que
existem trs fatores independentes, porm cumulativos, que podem impedir os
grandes grupos de promoverem seus interesses:
quanto maior for o grupo, menor ser frao do ganho total grupal que
receber cada membro que atue pelos interesses do grupo, menos adequada
ser a recompensa a qualquer ao grupal, e mais longe ficar o grupo de
atingir o ponto timo de obteno do bem coletivo, se que obter algum;
dado que quanto maior for o grupo, menor ser a parte do ganho total que
caber a cada membro ou a qualquer pequeno subgrupo (sem exceo),
menor ser a probabilidade de que algum subgrupo e muito menos algum
membro sozinho ganhe o suficiente com a obteno do benefcio coletivo
para compensar os custos de prover at mesmo uma pequena quantidade
do benefcio; e
quanto maior for o nmero de membros do grupo, mais difcil ser a or-
ganizao deles e, portanto, mais alta ser a barreira a ser transposta antes
que alguma quantidade do benefcio coletivo possa ser obtida.
Por mais que um indivduo isolado contribua para a aquisio do bem

coletivo, e mesmo que essa contribuio seja relativamente elevada, atingindo
o limite de suas possibilidades, tal contribuio ser insignificante, caso o bem
comum tenha alto grau de generalidade.
Voltando questo da poluio atmosfrica, sabido que o automvel
particular contribui para essa poluio. Porm, o fato de um indivduo isolado
parar de usar seu automvel no mudar significativamente a qualidade do ar.
Nesse caso, o custo para o indivduo parar de usar transporte particular muito
superior ao benefcio obtido, que ser insignificante, se tomarmos a dimenso de
uma grande frota de automveis. Sem um incentivo negativo (sano social ou
econmica) ou positivo (benefcios privados) para o indivduo, ele provavelmente
no interromper o uso do automvel e o beneficio coletivo no ser provido.
Em grupos grandes, os esforos individuais no tm efeitos sensveis sobre
o provimento ou no de um bem pblico e os custos privados derivados de seus

esforos so superiores aos benefcios advindos do bem comum. Ao mesmo tempo,
o indivduo poder desfrutar de quaisquer vantagens obtidas pelos outros, quer
tenha ou no colaborado com o grupo. A coero que vise contribuio ser
reforada caso os atos de um ou mais membros do grupo sejam perceptveis para
os demais membros do grupo. Mas, quanto maior o grupo, menor a possibilidade
de que o no-colaborador seja identificado. Essas condies favorecem o tipo de
comportamento denominado por Olson de free-rider (caroneiro ou aproveitador).
Denio o free-rider aquele que desfruta do bem coletivo sem ter pago nenhum
custo ou despendido algum esforo para a obteno dele. Isso possvel quando a
relao custo/benefcio desestimula um indivduo a agir em prol da coletividade e
permite que vise aos seus interesses pessoais, ou ento por ser impossvel excluir do
grupo dos benecirios o indivduo que no contribuiu.
Um indivduo isolado teria benefcios individualmente se no respeitasse

as regras e no arcasse com os custos do grupo, pois, nesse caso, h grandes
vantagens em no cooperar, exatamente porque os demais assumem compor-
tamentos cooperativos. Essas condies fazem com que certos indivduos no
queiram pagar os custos da ao do grupo, mas queiram se beneficiar dos lucros
derivados do comportamento alheio. O free-rider, por desfrutar do bem coletivo
sem pagar os custos dele, o principal fator que impede que os grupos grandes
atinjam seus objetivos.
Os ganhos obtidos pelo ativismo ambiental se enquadram quase perfeita-
mente nessa descrio. Todos tm direito ao meio ambiente saudvel; um meio
ambiente insalubre afeta a muitos ou todos. Os ativistas so tipicamente uma
minoria dos numerosos afetados e, quando alcanam algum benefcio, ele no
pode ser negado aos que no lutaram por ele.
4.4 da proteo social proteo ambiental

O sculo XIX, at os anos 1870, teve uma caracterstica mpar em relao a outras
pocas, no que diz respeito a polticas pblicas. Sempre houve uma situao de
penria e desassistncia das classes menos favorecidas, notadamente no primeiro
sculo da revoluo industrial. O panorama comea a se reverter, entretanto, a
partir das reformas estruturais implantadas em alguns pases europeus e no Japo,
a partir de 1870. uma fase que se destaca sob a tica da lenta e progressiva me-
lhoria das condies de vida, em particular nos pases atualmente desenvolvidos.
7 Baseado em Bursztyn (2008).

Uma srie de iniciativas notveis foi empreendida nesses pases, princi-

palmente, como consequncia de questes de ordem poltica. Tais iniciativas,
polticas pblicas de natureza social, modificaram bastante o panorama social
nos pases do Hemisfrio Norte e tiveram consequncias importantes em termos
polticos, na medida em que os anos que as precederam foram conturbados,
revolucionrios (ex: a Comuna de Paris, em 1871).
As classes mais esclarecidas temiam que as classes trabalhadoras aderissem
s teses revolucionrias. Nesse sentido, mesmo as elites conservadoras foram,
gradativamente, aderindo ideia de que o Estado deveria empreender polticas
de proteo social. No mais o paternalismo, que era inerente ao antigo regime
patriarcal tpico do feudalismo, mas a adoo de mecanismos pblicos voltados
ao bem-estar das classes desfavorecidas.
Assim, a populao, sobretudo os mais pobres, teria algum grau de certeza de
que as crianas, ao nascerem, estariam amparadas por algum tipo de segurana
por parte do poder pblico. Isso se dava segundo diferentes ticas, sendo a pri-
meira delas a da educao, que passou a ser direito universal. Pelo lado laboral, os
trabalhadores vinculados ao mercado de trabalho tambm passaram a ter algum
grau de certeza sobre: a sua permanncia no emprego, o amparo ao perderem o
emprego, o direito ao descanso remunerado, o direito a frias, aposentadoria
e a algum tipo de seguro, no caso de acidentes de trabalho. Nada disso existia
antes de 1870. Esse foi o contexto que marcou o incio de uma fase que se exaure
na dcada de 70 do sculo XX, em particular a partir de um episdio marcante:
a crise do petrleo (Rosanvallon, 1981; Esping-Andersen, 1999; Pierson, 1991).
A partir dali comea um processo de recuo por parte dos Estados que pro-
moviam polticas voltadas ao bem-estar social. Esse recuo, implementado de
modo gradual, muda radicalmente a fisionomia do Estado e atingir um pice,
na dcada de 1980, nos pases do Hemisfrio Norte, e na dcada de 1990, nos
pases do Hemisfrio Sul. H, literalmente, um desmantelamento das estruturas
pblicas de governo, de tal forma que iniciativas voltadas proteo social vo se
tornando cada vez mais tmidas e, em alguns casos, at inexistentes. Prevaleceu,
como orientao doutrinria e ideolgica, o princpio liberal de que a regulao
se daria pelas foras do mercado (DIntignano, 1993). claro que esse processo
ocorre num contexto bem diferenciado, segundo caractersticas especficas a
cada pas.
A despeito de predies de vrios autores que imaginavam que, ao longo
do sculo XX, pudssemos construir um estado de coisas em que as diferenas
fossem reduzidas (Hobsbawm, 1994), cem anos depois do incio de todas aquelas
iniciativas de interveno estatal visando ao bem-estar social, a constatao
que aumentou muito a diferena, dentro de uma mesma sociedade, entre os
grupos mais includos e os menos favorecidos. E entre as diferentes sociedades

a diferena abismal. Basta tomar como exemplo dados da economia, como a
renda per capita. A renda mdia anual de um cidado de um pas pobre, no incio
do sculo XXI, por exemplo, da frica, de bem menos de 1.000 dlares anuais
(podendo mesmo chegar a menos de 100 dlares, como o caso da Etipia). Um
cidado de um pas desenvolvido, na Europa, tomando como exemplo o caso
extremo da Dinamarca, que um dos pases mais ricos do mundo, tem uma
renda mdia anual acima de 40 mil dlares. uma diferena gigantesca, de mais
de 1/40 (Fitoussi, 1997).
Sem dvida, quando falamos da construo de um estado de bem-estar social,
temos que particularizar a diferena entre os diversos conjuntos de naes do
mundo. O que, ento, chamamos de primeiro mundo um conjunto de naes
que conseguiram construir, ao longo desses cem anos, um importante sistema
de proteo social, com maior ou menor grau de consistncia. Alguns pases
construram um sistema principalmente a partir de regulamentaes que obri-
gavam as empresas a algum tipo de iniciativa de proteo aos seus trabalhadores.
Outros, notadamente os que adotaram a social-democracia, tornaram esse tipo
de responsabilidade um atributo de Estado.
O segundo mundo o dos antigos pases socialistas hoje praticamente
um conjunto vazio. Nos pases que pertenciam a esse grupo a proteo social
avanou muito, mas no a legitimidade do regime econmico e poltico.
O chamado terceiro mundo, no qual se encontram o Brasil e os pases da
Amrica Latina de um modo geral, um conjunto interessante, porque expressa
um espectro de situaes bastante variadas. Por exemplo, o Brasil, o Mxico, a
Argentina e o Chile so pases em que foram implantados muitos instrumentos
de proteo social tradicionais. possvel afirmar que todos os instrumentos de
proteo social tpicos de um estado de bem-estar social foram instaurados no
Brasil, embora com graus de universalizao bem variados: previdncia social,
educao pblica universal, legislao trabalhista, seguro desemprego, dentre
outros. Todavia, existem pases em que nenhum instrumento foi adotado e h
outros em que alguns foram implantados, mas com pouqussima efetividade.
Em sntese, de 1870 a 1970, houve cem anos de construo de instrumentos
de regulao pblica voltados a reduzir desigualdades e a assegurar a proteo
social. Isso se baseou no conceito de segurana, que se expressa em diferentes
esferas: a segurana pblica, a seguridade social e a segurana alimentar. Mas,
h tambm a segurana em relao ao futuro, mediante polticas de educao
e, no caso especfico do trabalho, polticas de aposentadoria, que permitem a
garantia dos trabalhadores, aps o encerramento de sua fase produtiva.
A partir dos anos 1970, h uma inverso no que se chama de proteo.
Deixa-se de proteger pessoas, de proteger a sociedade, para proteger o contexto

geral em que ela est inserida. Passa-se, ento, a proteger mercados e recursos
de interesse da produo. No mbito de um mundo cada vez mais integrado e
globalizado, as regras de funcionamento das relaes entre pessoas e processos
parecem ser mais importantes do que as prprias pessoas.
No caso dos recursos que so objeto de proteo, os economistas entendem
que os necessrios produo so terra, capital e trabalho, entendendo-se o
capital desde a tecnologia at recursos fi nanceiros, e a terra como todos os
atributos da natureza. O capital protegido por uma complexa teia de regras
e mecanismos, que se enraizaram nas legislaes nacionais desde a poca da
Revoluo Industrial. O trabalho, que passou a ser protegido a partir do final
do sculo XIX, foi relegado a um segundo plano como objeto de proteo, com
a emergncia do neoliberalismo nos anos 1970. A novidade que o fator terra,
entendido como a representao do ambiente natural, adquiriu notvel destaque
justamente quando o trabalho foi relegado ao segundo plano, no ltimo quarto
do sculo XX.
A proteo da natureza, a preocupao com o meio ambiente e com a
qualidade de vida da sociedade, de um modo geral, so traos marcantes ao
final do sculo XX. No contexto ambiental, se destacam temas como a gesto dos
recursos naturais (fontes de matria-prima), o clima e a energia. Vale lembrar
que justamente a crise energtica da dcada de 1970 o primeiro choque do
petrleo que deflagra esse processo de reverso.
No que se refere proteo do capital, consolida-se, ao longo desse perodo, o
papel de uma srie de organismos e instituies multilaterais, como a Organizao
Mundial do Comrcio, o Fundo Monetrio Internacional e outros mecanismos
e convenes internacionais, entre eles a legislao de propriedade intelectual,
que representa os mecanismos voltados proteo de conhecimentos. No de
conhecimentos resultantes de processos socioculturais histricos (que tm
apenas valor de uso), mas de conhecimentos direta ou indiretamente associados
a relaes mercantis (que tm valor de troca).
No caso do trabalho, houve principalmente recuos nos instrumentos de
proteo. As legislaes trabalhistas sofreram retrocesso e houve, inclusive,
uma decadncia no modo de organizao e presso das classes trabalhadoras,
tradicionalmente feitas nos sindicatos. Houve recuo na segurana no emprego
e na correlao direta entre crescimento econmico e emprego. Diferentemente
das dcadas precedentes, quando o ritmo da economia ditava tambm o ritmo
da gerao de empregos, os ltimos anos tm revelado que possvel haver
crescimento econmico, juntamente com queda no nvel de emprego.
O saldo do perodo que se inicia com a crise energtica dos anos 1970, e que
marca as polticas pblicas em geral, de uma mudana no foco da ao reguladora

do Estado: por um lado, mantm-se a proteo ao capital; mas, por outro, a proteo
ao trabalho perde importncia, enquanto cresce a preocupao com a proteo
ambiental.
Uma questo a ser considerada no mbito da globalizao da governana
ambiental (tema tratado mais adiante neste captulo e no captulo 8) : como
esperar sucesso na proteo ambiental sem assegurar prvia ou simultaneamente
a proteo social? Esta indagao pode ser estendida ao comportamento dos
indivduos: como supor que haja conscincia ou expectativas sobre o futuro,
de pessoas que sequer tm certeza quanto a seu presente? Questes como estas
servem de pano de fundo anlise da governana ambiental em suas mltiplas
escalas.
4.5 planejamento
As relaes entre a humanidade e o meio ambiente envolvem questes como
alteraes de ciclos naturais, exausto de estoques de recursos e comprometi-
mento das condies de vida. Requerem, portanto, aes regulatrias que tenham
em conta no apenas a complexidade dos temas, como tambm o longo prazo
e uma territorialidade que, muitas vezes, est alm das fronteiras polticas de
um determinado Estado, ou a jurisdio de uma autoridade pblica. Tais as-
pectos evidenciam a necessidade de aes coordenadas e sistemticas, ou seja,
planejamento.
Panaceia do sculo XX, o planejamento se desenvolveu como prtica de apoio
no apenas a atividades governamentais, mas tambm a estratgias privadas. A
relao das tcnicas de planejamento com os conhecimentos gerados na esfera
militar sempre foi muito prxima. Afinal, as foras armadas se estruturam para
estabelecer estratgias e definir tticas para se atingir objetivos.
Em nvel de governo, os anos 1920 foram palco de marcantes iniciativas de
planejamento. Na ento Unio Sovitica fora lanado um arrojado processo
de promoo de infraestrutura e de estruturao da economia, sob a gide do
Estado socialista, chamado NEP Nova Economia Poltica. A base seria, a partir
dali, a elaborao de planos quinquenais de desenvolvimento.
No muito depois, e num contexto politicamente bem diverso, o planejamento
adotado como remdio anticrise nos EUA. A grande depresso de 1929-1933
desnudou a fragilidade do paradigma regulatrio liberal, que postulava que
o laissez-faire8 conduziria ao equilbrio e prosperidade geral. A frmula de
8 Expresso que simboliza o liberalismo econmico, nos moldes formulados pelos iluministas do sculo
XVIII e consagrado por Franois Quesnay e Adam Smith. Literalmente, significa: deixe estar, deixe fazer.
recuperao da economia, nos moldes propostos por Keynes (1936) e adotados

pelo New Deal9, se baseava no marcante papel do Estado como agente promotor
de atividades que, direta e indiretamente, gerava dinamizao da economia
(por exemplo, grandes obras de infraestrutura). O planejamento estava na base
de interveno regulatria governamental, que se tornou quase sinnimo de
keynesianismo.
Logo a frmula do Estado keynesiano se espalhou pelo mundo e se adaptou
bem a outras experincias em curso em alguns pases que seguiam o modelo do
welfare state10. Estruturas burocrticas e normas foram estabelecidas, de forma
a tornar vivel o planejamento governamental como importante elemento da
regulao pblica.
Denio de uma forma bem simplicada, o planejamento um processo pelo

qual podemos aproximar tendncias inerciais (que resultam da continuidade de uma
trajetria, sem interveno que as modique), de uma situao que estabelecemos
como ideal a ser atingido.
Para que o cenrio desejado seja atingido (ver figura 4.1), o planejamento deve
ser: eficaz (no sentido de atingir os resultados esperados); eficiente (no sentido de
usar da forma mais racional os recursos disponveis); e efetivo (no sentido de, ao
atingir os resultados definidos, cumprir com os objetivos maiores estabelecidos).
Duas doutrinas polarizam a teoria e a prtica do planejamento. Por um lado,
uma corrente preconiza um papel normativo, mediante o qual o Estado determina
o que deve ser feito e faz com que tais determinaes sejam cumpridas. Nesse caso11,
que tem forte influncia da experincia sovitica, as determinaes governamentais
so imperativas e muitas vezes se chocam com interesses e liberdades individuais.
tpico de contextos em que o prprio Estado o agente econmico principal.
Por outro lado, h a corrente que entende o planejamento como indicativo.
Ou seja, o Estado formula estratgias, define instrumentos e aponta rumos
aos agentes econmicos, que podem desfrutar das vantagens (incentivos) de
seguirem o que est sendo proposto, mas podem tambm optar por no acatar
as propostas (e possivelmente sofrer algum tipo de desincentivo).
A base da regulao pblica do meio ambiente no difere muito das duas
9 Novo acordo expresso que consagrou a poltica adotada de 1933 a 1937 pelo presidente Franklin D.
Roosevelt, nos EUA, para enfrentar a grande depresso econmica que seguiu crise do final dos anos 1920.
10 Estado de bem-estar, cuja construo remonta ao fi nal do sculo XIX e que teve seu apogeu nos 30 anos
posteriores ao fi nal da Segunda Guerra Mundial, tendo como palco principalmente os pases que seguiram
a via social-democrata.
11 Alguns autores se referem ao planejamento normativo como planicao.
figura 4.1: Planejamento do inercial ao desejado
vias do planejamento: o poder pblico pode ser mais normativo ou indicativo.

No primeiro caso, valem mais os instrumentos legais, que devem estar apoiados
em aes de comando e controle. No segundo, prevalecem instrumentos de
natureza econmica, como tributao e crdito diferenciados.
A atividade de planejamento deve ser entendida como um processo no qual
as estratgias, objetivos e metas se apresentam e so revisadas de forma ciclca,
conforme esquematizado na figura 4.2.
O planejamento, como processo, se expressa por meio de uma sucesso
hierarquizada de procedimentos formais, cada um deles com escopos e
temporalidades definidos. A sucesso usual :
PLANO POLTICA PROGRAMA PROJETO
Um plano (que geralmente tem vigncia correspondente ao perodo de um

governo) estabelece ou orienta polticas, que visam setores especficos, como
educao, sade e meio ambeinte. As polticas, na verdade, tm temporalidade
maior do que os planos, mas so condicionadas por estes, que estabelecem
prioridades, focos, estratgias etc.
Os programas so conjuntos de aes integradas, que do operacionalidade
s polticas (por exemplo, programa de erradicao do analfabetismo, dentro
de uma poltica educacional definida num plano de governo). Os projetos so
a materializao dos programas e, embora tenham vida prpria, devem estar
em sintonia com as estratgias gerais estabelecidas e priorizadas nos planos,
figura 4.2: Processo de Planejamento esquema simplicado
polticas e programas (exemplo: projeto de criao de uma rea protegida, dentro

de um programa de conteno do avano do desmatamento, parte da poltica
ambiental). Programas e projetos devem conter objetivos, metas, oramento e
cronograma de execuo, dentre outros elementos.
Pode ocorrer que o uso de tais termos se d de forma alternada, podendo
a poltica ser entendida como anterior ao plano. O modelo de ciclo de pro-
jeto, nos moldes adotados pelo Banco Mundial, serve de referncia a muitos
organismos e governos em seus planejamentos. Para aquele organismo, a
expresso projeto serve indiscriminadamente para programa e projetos (ver
figura 8.1, captulo 8).
A elaborao de planos, em nvel de governo, juntamente com a definio
de polticas e seus desdobramantos em programas, podem se dar com a parti-
cipao de setores organizados da sociedade. Conselhos, reunindo diferentes
atores, com maior ou menor poder de deciso, tendem a constituir uma forma
atual de definio de prioridades e aes. Mas, geralmente nas fases seguintes
do ciclo do projeto que os atores envolvidos tm maior interao com o processo.
O planejamento, em seu formato atual, , portanto, um processo que se vale

de mecanismos de partilha das decises, desde a formulao at a avaliao e
a realimentao do ciclo. claro que nem todas as pessoas conseguem estar
representadas e, portanto, h margem para que as vontades de uns prevaleam
sobre as necessidades ou expectativas de outros. Essa uma fragilidade dos pro-
cessos participativos to mais notvel, quanto mais desiguais so as sociedades
e maiores so as assimetrias de acesso a informao.
Para que o processo de planejamento seja efetivo, necessrio um conjun-
to de atributos. Os primeiros, e nada banais, so bom senso e criatividade dos
planejadores. Em seguida, vm:
legitimidade (do processo e dos representantes com poder de deciso);
definio e conhecimento dos recursos disponveis (humanos, financeiros,
institucionais e logsticos) e das suas limitaes;
informaes atuais, precisas e acessveis;
equipes interdisciplinares, com competncias variadas, mas capazes de
dialogar e compatibilizar vises e expectativas diferentes;
indicadores de acompanhamento e avaliao; e
poder de interveno sobre aes em curso, no sentido de corrigir distores
em tempo real.
4.6 governana
Uma definio necessria, nesse momento. Afinal, o que vem a ser governana?
Em que medida ela se diferencia da noo de governo, simplesmente. O termo
governana relativamente recente na literatura e tem sido usado de forma
bastante ecltica por diferentes ramos das cincias sociais. A sua origem est
associada esfera da gesto de organizaes (governana corporativa), mas tem
tambm forte uso na cincia poltica (governana pblica).
Na gesto tradicional, as decises tendem a ser tomadas com vistas a atender
essencialmente aos interesses de quem detm o poder econmico (no caso
das empresas, os acionistas ou proprietrios) ou o poder poltico (no caso de
organizaes como sindicatos, por exemplo, os seus dirigentes e fi liados).
Formas modernas de gesto ampliam o universo de atores que participam
das decises, envolvendo tambm aqueles que se situam montante e jusante
das atividades da organizao (usurios, fornecedores, vizinhana, reguladores).
No jargo empresarial, a passagem da ideia de gesto para a de governana
significa passar do atendimento aos shareholders (acionistas) ao envolvimento
dos stakeholders (conjunto de atores interessados). Da, a necessidade de um
conceito mais adaptado. O raciocnio anlogo para a esfera pblica. Governana
quando mais do que apenas o governo governa de fato.
O conceito de governana usado com pelo menos cinco tipos de significados,

segundo Rhodes (1996):
no mbito do pensamento neoliberal, para dar suporte noo de
Estado-mnimo;
no mbito das corporaes, para diferenciar a governana corporativa das
formas tradicionais de gesto;
no mbito pblico, para qualificar uma forma moderna de gesto pblica
que envolve atores no governamentais;
para a crescente democratizao do acesso e da difuso de informaes,
com destaque para a Internet, emprega-se o termo governana voltado
ciberntica social; e
para o universo das ONGs e movimentos sociais, pode-se usar o conceito
com referncia a redes auto-organizadas.
O termo governana adotado por inmeras instituies e grande quantidade

de autores. Cada formulao tem particularidades, mas o sentido geralmente
o mesmo.
Denio a Comisso Europeia dene governana, como regras, processos e

comportamentos que afetam a forma como os poderes so exercidos, em particular
com referncia a abertura, participao, responsabilizao (accountability), efetividade
e coerncia. Esses cinco princpios da boa governana complementam os da subsi-
diariedade e da proporcionalidade.
Denio governana o conjunto das vrias formas segundo as quais os indivduos

e instituies, pblicas e privadas, gerenciam seus assuntos comuns. um processo
contnuo, pelo qual interesses conitantes ou diversos podem ser acomodados e a
ao cooperativa pode ser efetivada. Inclui instituies formais e regimes com poderes
para fazer cumprir, bem como arranjos informais que as pessoas e instituies tenham
acordado ou entendam ser de seu interesse. (Commission on Global Governance, 1995).
Denio governana diz respeito s interaes entre estruturas, processos e

tradies que determinam como o poder exercido, como as decises so tomadas
e como os indivduos participam (Plumtre & Graham, apud Hufty et al., 2007).
12 http://ec.europa.eu/governance/governance/index_en.htm (acesso em 27/9/2010).

13 http://sovereignty.net/p/gov/chap1.htm (acesso em 1/2/2112).
Uma viso mais abrangente do conceito de governana permite introduzir

elementos essenciais a uma qualificao de sua efetividade e do seu grau de
representatividade.
Denio governana consiste na distribuio de poder entre instituies de go-

verno; a legitimidade e autoridade das instituies de governo; as regras e normas que
determinam quem detm poder e como as decises sobre do exerccio da autoridade
so tomadas; relaes de responsabilizao entre representantes e agncias do Estado,
e entre esses representantes e agncias e os cidados; a habilidade do governo em fazer
polticas, gerir os assuntos administrativos e scais do Estado, e prover bens e servios;
e o impacto das instituies e polticas sobre o bem-estar pblico (Grindle, 2004).
Em nossos dias, a governana pblica vai alm das aes de governo, na me-
dida em que outros atores (empresas, ONGs e mesmo organismos internacionais)
participam ativamente de aes de interesse pblico, tanto como protagonistas na
implementao, como na prpria definio das polticas. O governo geralmente
um ator crucial na governana (embora em alguns casos seja secundrio e at
mesmo ausente). Para que haja uma governana envolvendo as diversas foras de
uma sociedade, imperativo que haja condies polticas para a expresso dos
diversos interesses envolvidos, dentro de um quadro em que no prevaleam os
interesses de uns em detrimento dos de outros, de forma injusta e no pactuada.
Tais condies, em que os governos democrticos tm papel determinante, repre-
sentam a governabilidade.
Denio de forma simplicada, governabilidade signica as condies para

que as aes de governo sejam efetivas, tanto em termos de deciso, quanto de
operacionalizao.
O envolvimento de diferentes foras que interagem na sociedade pode

configurar processos de co-governana. Pelo menos quatro tipos de partilha
em processos de governana (ou formas hbridas) podem ser caracterizados
(Agrawal & Lemos, 2007):
cogesto entre diferentes agncias de governo e comunidades
PPPs parcerias pblico-privadas
parcerias entre empresas e a sociedade, por intermdio de ONGs
parcerias envolvendo os trs setores (governo, sociedade e empresas)
Num contexto de governana envolvendo mltiplos atores, o papel do Estado

tem um duplo sentido: por um lado, o poder relativo do governo se reduz, na

medida em que haja de fato partilha dos processos decisrios; por outro lado,
aumenta a responsabilidade estatal, no sentido de criar e fazer valer regras que
assegurem o bem comum, protegendo as decises dos riscos de assimetrias de
poder. Esse ltimo aspecto to mais importante quanto menos consolidadas
so as instituies e a democracia em geral.
Governana um conceito neutro, que envolve uma redistribuio de poderes
nas decises, mas sem necessariamente ampliar a grau de justia e repartio de
benefcios. Afinal, ao incluir novos atores, pode haver assimetrias no processo,
em que alguns podem ser mais favorecidos do que outros. Para melhor qualificar
a governana, surgiu o conceito de boa governana, que se difundiu muito na
literatura acadmica.
4.7 entre o ideal e o possvel

Uma srie de atributos tem sido associada ao que se entende como boa gover-
nana. Essencialmente, como observa Grindle (2007), um conjunto de critrios e
princpios tem sido adotado como uma espcie de mantra: a repetio exaustiva
por parte dos profissionais do desenvolvimento, de componentes essenciais do
que se estabelece como boa governana. A cada dia novos itens so includos na
lista dos quesitos necessrios, medida em instrumentos ou prticas inovadores
tenham sido adotados com sucesso em algum lugar.
O Banco Mundial, que tem papel de destaque na promoo de prticas
de governana em pases em desenvolvimento, tem critrios prprios para
determinar a condio de boa governana (Grindle, 2007). Tais critrios envolvem
o carter inclusivo e a responsabilizao, aplicados a trs reas:
seleo, responsabilizao e substituio de autoridades (participao,
estabilidade e falta de violncia);
eficincia das instituies, regulamentaes, gesto de recursos (marco
regulatrio e efetividade do governo); e
respeito s instituies, leis e interaes dos atores na sociedade civil, na
economia e na poltica (controle da corrupo, efetividade das leis).
Analogamente, a mesma autora aponta que outras instituies que atuam na
promoo de aes voltadas ao desenvolvimento em geral e ao desenvolvimento
sustentvel em particular, tm critrios de avaliao da governana que servem
de parmetros a seus mecanismos de ao e financiamento. Assim, por exemplo,
o DFID (Department for International Development, do governo do Reino Unido)
estabelece que a boa governana deve obedecer a sete requisitos:
operar sistemas polticos que provm oportunidades a todos, de forma a
influenciar polticas a prticas governamentais;
promover estabilidade macroeconmica capaz de fomentar o crescimento

necessrio erradicao da pobreza;
implementar polticas favorecendo os pobres;
assegurar a proviso de servios bsicos de forma equitativa e universal;
garantir segurana s pessoas;
implementar mecanismos de responsabilizao nos sistemas nacionais de
segurana; e
aperfeioar os governos de forma honesta e responsvel.
A anlise dos casos de pases que atingiram elevado grau de bem-estar e

desempenho econmico ao longo do sculo XX demonstra que nem sempre o
que hoje se considera desejvel para a boa governana era condio previamente
existente. Autores como Harriss (2001) e Moore (2001) assinalam que termos como
participao, empoderamento (empowerment) e descentralizao se tornaram
chaves na linguagem da burocracia de agncias internacionais de desenvolvimento
como o Banco Mundial. A estes termos, juntam-se outros, como responsividade
(responsiveness), responsabilizao (accountability) e transparncia. Como chaves,
so de uso recorrente em textos que pretendem estar em conformidade com uma
imagem atual e politicamente correta. Na prtica, entretanto, h cobrana mais
formal (quanto sua referncia) do que substantiva (quanto a de seus efeitos). Servem
para impor um carter apoltico ao processo de decises pblicas, de conformidade
com a doutrina neoliberal, que preconiza formas de governana menos estatais
(Harriss, 2001).
A prevalecer a plataforma de caractersticas institucionais que definem a boa
governana, os pases em desenvolvimento tero de enfrentar dificuldades que
os j desenvolvidos no encontraram. Inclusive, conforme argumenta Grindle
(2004 e 2007), no h evidncias empricas de que todas as condies da boa
governana devem ser prvias ao desenvolvimento. O que de fato ocorreu nos
pases desenvolvidos que muitos dos quesitos da boa governana s foram
atingidos graas ao desenvolvimento, e no o contrrio. Em alguns pases, avanos
no sentido do que se considera boa governana foram tmidos ou at mesmo
inexistentes, mas isso no impediu que tenha havido progresso em matria de
desenvolvimento, com reflexos sobre o bem-estar da populao. A China um
exemplo disso (Rodrik, 2003).
nesse sentido que Grindle (2004 e 2007) lana a noo de governana
suficientemente boa (good enough governance).
Denio governana sucientemente boa sugere que nem todo o dcit de

governana precisa (ou pode) ser atacado de uma s vez, e que a construo e a ca-
pacitao institucionais demandam tempo, so suscetveis de ser revertidas e devem
estar em consonncia com as reais caractersticas de cada pas. Da, mais importante
do que uma agenda que contenha todas as caractersticas desejveis, seria a denio
dos quesitos mnimos, indispensveis promoo dos ns desejados.
O debate sobre governana, com suas variaes (boa, m e suficientemente

boa), se depara com situaes em que, mesmo quando muitos dos quesitos da
boa governana constam formalmente dos programas e projetos, a sua prtica se
d de forma incompleta ou deturpada. Como exemplo, processos participativos
podem ser estabelecidos, mas apenas uma parte das comunidades envolvidas
participa de fato. Ou, a ideia de construir de baixo para cima as propostas de
ao pode ocorrer de forma impositiva, de cima para baixo, como maior ou
menor grau de sutilidade.
Processos de descentralizao no necessariamente asseguram maior
grau de democracia nas decises e, muitas vezes, podem levar legitimao
de prticas que nem sempre so legtimas. Prticas tpicas do atraso poltico,
como o clientelismo, podem se reproduzir com vigor em situaes em que uma
aparncia de democracia participativa encobre velhos expedientes de manipulao
da expresso de interesses individuais. Comunidades tradicionais, arraigadas
a padres culturais prprios e a hierarquias internas nas decises de interesse
coletivo (como no caso de tribos indgenas), podem ser desestruturadas pela
imposio de padres participativos moldados pelo mundo ocidental, impostos
de fora para dentro.
Por conta de vcios de implementao, que tendem a mascarar o que se
entende como boa governana, um outro conceito se torna necessrio:
Denio governana viciosa aquela em que vrios atributos da boa governana

so formalmente inscritos em aes de interesse pblico, mas que em sua prtica
levam a desvirtuamentos.
Sob governana viciosa, conflitos tendem a aflorar, revelando contradies

entre setores da sociedade, entre organismos de governo, entre os diferentes
poderes constitudos e entre as diversas formas de regulao das relaes
entre sociedade e natureza. Tais confl itos tendem a ocorrer sempre que a
presena do poder pblico remota ou tardia, as foras sociais se expressam
politicamente de forma assimtrica e as regras do jogo poltico-institucional se
do de forma ad-hoc, sem efetividade ou previsibilidade. Em tais contextos, h
ampla margem para a ocorrncia de processos participativos condicionados a

prticas de clientelismo, imperfeies de mercado e dumping social e ambiental14.
A governana viciosa serve de fertilizante ao afloramento de vcios polticos
das prticas de governo tradicional, em sociedades onde a democracia e suas
instituies no se consolidaram.
Denio dumping econmico uma situao em que o preo da venda de um

produto inferior ao seu custo real de produo. Ocorre quando um produtor mais
forte quer eliminar os seus concorrentes do mercado.
Denio dumping social uma situao em que um determinado produto chega

ao mercado com preo baixo graas a condies precrias impostas aos trabalhado-
res envolvidos na sua produo (por exemplo, baixos salrios e no pagamento de
encargos sociais).
Denio o dumping ambiental ocorre quando o baixo preo de um produto se

deve degradao do ambiente natural e das condies de vida da populao, sem
que tais custos sejam incorporados ao produto nal (por exemplo, poluio e eroso
de solos).
A governana viciosa tende a se reproduzir num ciclo vicioso, a menos que

diferentes elos de sua cadeia sejam revertidos (ver figura 4.3).
De uma maneira geral, as decises de interesse pblico gravitam entre
dois plos referenciais: por um lado, os modos de regulao so cada vez mais
padronizados, reproduzindo frmulas que se consagraram em algum contexto;
por outro, as caractersticas prprias de cada contexto sinalizam a necessidade
de que solues especficas sejam buscadas. Agregue-se a isso o fato de que as
condies desejadas nem sempre se do do mesmo modo em diferentes lugares.
Da evidencia-se questes como:
quais as condies que so imperativas ao desenvolvimento sustentvel?
quais condies so desejveis, sem ser imperativas?
como construir bases para reduzir o abismo entre condies desejveis e
condies possveis?
o que vem antes: a construo do desenvolvimento sustentvel ou o
estabelecimento de condies institucionais ideais?
14 Este tema retomado no captulo 7.

figura 4.3: O ciclo vicioso da governana viciosa
Por tratar da gesto de bens coletivos o ambiente, em geral, e os ativos

ambientais, em particular a regulao pblica ambiental lida com questes
que envolvem a necessria compatibilizao de interesses individuais e pblicos.
Nos moldes dos princpios e prticas que do forma governana em geral, a
governana ambiental se tornou uma das pedras angulares da nova fisionomia
da regulao pblica.
As polticas ambientais inovam em matria de decises e prticas
governamentais. Por terem nascido a partir de uma combinao de circunstncias
(surgimento de problemas que afetam o bem-estar social e mobilizao da opinio
pblica e de ativistas), mas tambm por serem adotadas num momento em que a
ao estatal se reduzia (neoliberalismo), procedimentos inovadores se destacam.
De acordo com a Comisso Europeia,
Denio governana ambiental signica regras, processos e comportamentos

que afetam a maneira como os poderes so exercidos () no campo das polticas
ambientais, particularmente no que diz respeito a abertura, participao, responsabi-
lidades, efetividade e coerncia.
Outra definio, mais completa, :

Denio governana ambiental o conjunto de prticas envolvendo instituies

e interfaces de atores e interesses, voltados conservao da qualidade do ambiente
natural e construdo, em sintonia com os princpios da sustentabilidade. Envolve regras
estabelecidas (escritas ou no) e esferas polticas mais amplas do que as estruturas de
governo. Em sociedades complexas, governana envolve, geralmente, um complexo
jogo de presses e representaes, onde os governos so (ou devem ser) parte ativa,
mas outras foras se expressam, como os movimentos sociais, lobbies organizados,
setores econmicos, opinio pblica etc.
A partir da regulao da relao sociedade-natureza tm se irradiado muitas

prticas que realimentam o papel da governana pblica em geral. Por envolver
uma complexa teia de interfaces (envolvendo mltiplos atores, mltiplas insti-
tuies, mltiplas esferas de governo) a regulao ambiental se cristaliza a partir
de mecanismos que buscam ampliar o grau de legitimidade das aes pblicas,
rompendo com a tradio do keynesianismo tradicional baseado em planejamento
centralizado. Se, desde os anos 1930, as aes estatais se orientavam segundo
a lgica de um planejamento governamental estabelecido de cima para baixo,
agora o prprio planejamento passa a adotar frmulas que permitem tambm
o envolvimento dos atores, de baixo para cima.
As prticas consagradas em muitos pases para a implementao de polticas
ambientais como a avaliao de impacto ambiental abriram amplo espao
de participao da sociedade. Em pases como o Brasil, onde a democracia
representativa (baseada no jogo poltico-eleitoral) ainda no atingiu um grau
satisfatrio de maturidade, com recorrentes prticas do clientelismo e corrup-
o, os fruns construdos em torno da questo ambiental se tornaram uma
importante alavanca da democracia.
Como exemplo, merece destaque a possibilidade de audincias pblicas para
discutir impactos de certos tipos de empreendimentos, desde a segunda metade
dos anos 1980. Naquele momento, recm-sado de um longo perodo autorit-
rio, o Pas no dispunha de canais efetivos de informao e de expresso, que
envolvessem as coletividades, em nvel local. As audincias pblicas passaram a
ser foco da manifestao de questes que muitas vezes transcendiam o prprio
empreendimento em considerao. Temas ligados ao bem-estar geral das comu-
nidades puderam, portanto, aflorar. Nesse sentido, se serviram de sinalizao
do imperativo de se estabelecer canais efetivos para a democracia participativa15
(um exemplo eloquente so os processos de oramento participativo, adotados
em muitos municpios brasileiros).
15 Sobre o conceito de democracia participativa, ver Santos e Avritzer (2002).

A ampliao dos espaos de participao da sociedade nas decises que

envolvem o meio ambiente permite um maior grau de legitimidade ao processo
decisrio, ao mesmo tempo em que amplia as possibilidades de negociao, em
contextos conflituosos (de interesse ou racionalidades).
Passada a mar desestatizante que marcou o perodo de maior impacto das
ideias neoliberais, o incio do sculo XXI est se delineando como uma fase em
que as prticas de tomada de deciso pblica se tornam objeto de processos
de governana, envolvendo entes no governamentais. A dimenso ambiental
sobressai como um aspecto crucial da busca do bem-estar geral. O Estado
segue sendo a instncia maior de regulao, nas sociedades industrializadas e
ps-industrializadas. No lugar do intervencionismo e do dirigismo tpico da era
keynesiana, a tendncia agora no sentido de algo que Barry & Eckersley (2005)
chamaram de Estado Verde (green state), nem um antiestatismo ingnuo
nem um estatismo ingnuo: ambos erram por no estarem em sintonia com o
contexto atual e a dinmica histrica, em suas relaes com a economia poltica.
O Estado Verde redesenha as relaes entre sociedade e poder pblico,
redistribuindo poder entre uma complexa teia de atores. Credencia-se para
um acoplamento na nova e cada vez mais presente esfera de regulao e go-
vernana, que desafia paradigmas polticos (Christof, 2005; Eckersley, 2004;
Barry & Eckersley, 2005) que se cristalizaram no sculo que se encerrou: a
internacional (ver captulo 8).
A extenso do conceito de polticas pblicas voltadas ao meio ambiente e ao
desenvolvimento sustentvel para a noo de governana pressupe um amplo e
cada vez mais complexo conjunto de pressupostos, conforme assinalado a seguir.
4.8 um mar de atributos, valores e critrios

O quadro de referncia para o entendimento da questo ambiental e da gover-
nana voltada ao enfrentamento da mesma complexo, no apenas em funo
da acelerao de ciclos16, das mltiplas e muitas vezes antagnicas intervenes
regulatrias, e do envolvimento de novos atores. Outros parmetros que inci-
dem sobre o tema passam por profundas e profusas mudanas. o caso dos
atributos, valores e critrios inerentes ao que se entende por desenvolvimento
e que devem ser levados em considerao pelos mecanismos de regulao nas
diferentes escalas: local, regional, nacional e internacional.
Embora o mundo seja um todo formado por partes bastante diferenciadas em
16 De crescimento populacional, de intensidade da produo de bens, de gerao de conhecimento e ob-

solescncia das tcnicas, de uso dos recursos naturais, de gerao de resduos, de degradao do ambiente
natural, de urbanizao etc.
termos de natureza, sociedade, economia, cultura e arcabouo poltico-institu-

cional, a tendncia atual de que todas as sociedades adotem mecanismos muito
semelhantes de regulao ambiental. Tal processo se d sob a influncia de dois
campos de fora que se complementam: por um lado, a governana ambiental em
escala global tende a impor condutas e mecanismos compatveis com princpios
inerentes ao conceito de desenvolvimento sustentvel; por outro, emanam das
bases sociais presses para que novos valores e critrios sejam adotados. No
primeiro caso, trata-se de uma presso de cima para baixo (top-down) sobre a
governana; no segundo, a presso vem de baixo para cima (bottom-up). Valores
e critrios, que se atualizam e renovam, retroalimentam a adoo de princpios.
So apresentados a seguir alguns atributos relevantes que marcam a boa
governana e a governana ambiental pblica e privada.
4.8.1 Atributos da boa governana
Descentralizao
Presente nas estratgias de desenvolvimento empreendidas ou financiadas por
organismos multilaterais, como o Banco Mundial, a descentralizao representa
uma reao doutrinria ao centralismo que marcou o keynesianismo.
O planejamento governamental adotado em escala mundial desde os
anos 1930 se deu de forma concentrada no nvel nacional, mesmo quando
visava ao desenvolvimento de regies. Assim foi o caso, por exemplo, da TVA
(Tennessee Valey Authority, nos EUA), criada no mbito da poltica do New
Deal. A experincia inspirou inmeras iniciativas, como a Comisso do Vale
do So Francisco, criada em 1948, no Brasil. As aes descentralizadas da era
keynesiana no eram, entretanto, desconcentradoras. Ao contrrio, o poder dos
Estados nacionais se mantinha forte, com a maior capilaridade dos organismos
da Unio no territrio nacional.
A mar desestatizante que orientou processos de reforma do Estado (Bresser-
Pereira, 1998), de inspirao neoliberal, caracterstica marcante nas dcadas de
1980 e 1990, tem na descentralizao um forte fundamento. Tratava-se de reduzir
a interveno reguladora do poder central e, ao mesmo tempo, devolver ao nvel
local de governo um maior poder de deciso.
Na esfera da ONU, na Conferncia Habitat II, realizada em Istambul, em 1996,
que a descentralizao aparece como um princpio de gesto e como referncia
para a boa governana17.
Vale salientar que a descentralizao, quando no apoiada em outros critrios
17 http://www.unhabitat.org/downloads/docs/5181_19348_Resolution%2021-3.pdf (acesso em 18/3/2008).

de governana, como a coordenao (Castells, 1996) ou a responsabilizao

(Grindle, 2004), pode levar ao aumento da desigualdade entre diferentes territrios.
O movimento de descentralizao poltico-administrativa se d de par com o
surgimento de formas internacionais de governana, em que organismos de ao
global passam a desempenhar papel de destaque nas decises pblicas em geral
(Speth & Haas, 2006; Hartwick & Peet, 2003). Globalizao e descentralizao so,
portanto, processos simultneos. Entre esses dois plos, os governos nacionais
podem estar perdendo algumas prerrogativas.
Duas ordens de questes, entretanto, devem ser assinaladas enquanto pos-
sveis disfunes ou fatores de risco no novo equilbrio que est se delineando
no processo de decises pblicas (Harriss, 2001; Stokke & Mohan, 2001).
Em primeiro lugar, a estratgia de descentralizao, quando adotada de
forma homognea sobre todo o universo territorial de um pas grande e popu-
loso (como o caso do Brasil), encontra realidades locais bem diferenciadas, em
termos institucionais, ambientais, socioeconmicos e de nveis de envolvimento
dos atores. Diferentes nveis de capacidade institucional local para assumir novas
e mais complexas responsabilidades como as da poltica e gesto ambiental
podem provocar resultados bastante variados.
Alguns municpios lidam melhor que outros com a descentralizao. Nesse
caso, sobressaem vrios aspectos, que podem ser creditados capacidade ins-
titucional: pessoal qualificado de governo; regras claras, legtimas e efetivas;
mecanismos de controle social dos governos (accountability); e instncias de
participao soberana da sociedade nas decises de governo. Tendo em vista os
diferenciais entre municpios, de se supor que a descentralizao siga uma estra-
tgia gradualista, de ritmos diferenciados. Em alguns casos, maior autonomia de
deciso significa melhor governana; mas em outros, pode significar desajustes.
Em segundo lugar, ainda tomando como exemplo o Brasil, a tradio de
concentrao da arrecadao tributria na esfera federal criou uma cultura
poltico-administrativa em que os municpios (e tambm os estados) dependem
financeiramente dos recursos transferidos pela Unio. o caso do Fundo de
Participao dos Estados e Municpios, mediante o qual o governo federal redis-
tribui verbas, segundo critrios como populao e renda municipal. Isso levou a
uma cultura de fracionamento de municpios que, na sua tentativa de aumentar
a captao de verbas federais, acaba criando novas estruturas de governo local,
caras e muitas vezes inoperantes.
Pensar descentralizao onde h baixa capacidade de governana local, em
particular na esfera da proteo ambiental, pode trazer mais problemas do que
solues, ao abrir o flanco para um abismo entre base legal e situaes reais.
Uma questo que deve ser levada em considerao ao se aderir ao princpio
da descentralizao : como descentralizar prticas que, por no existirem

previamente, nem sequer foram objeto de centralizao? Dito de outra forma,
a inexistncia de prticas efetivas de governana ambiental em nvel local no
necessariamente sinnimo de centralizao. Ao contrrio, pode ser a expresso
de falta de governo, situao comum em reas de fronteira de ocupao recente,
onde na prtica o governo o ltimo ator a chegar. Em casos assim, surgem
formas de governana ad hoc, refletindo o jogo de poder real na escala local.
O conceito de devolution (no sentido de restituio de processos de governan-
a a territrios subnacionais com identidades prprias), evocado em associao
descentralizao, precisa ser devidamente relativizado. Pode ser aplicvel a
casos como a busca de maior autonomia em provncias (como na Espanha e na
Esccia). No corresponde, entretanto, a realidades em que a governana se d
com muito pouca presena do Estado central, como o caso em muitas locali-
dades em reas de ocupao recente na Amaznia (Bursztyn, 2006).
Subsidiaridade
De par com a descentralizao, o princpio da subsidiariedade significa que o
Estado nacional, coerente com a sua fisionomia reformada, deve transferir ao
mximo responsabilidades que estavam em suas mos. Assim, a sociedade ou a
empresa assumem funes naquelas reas em que o Estado no mais necessrio.
Paralelamente, nveis regionais e locais de governos passam a ter maior poder
de deciso (Castells, 1996).
O princpio da subsidiaridade foi adotado como fundamento da legislao
da Unio Europeia e significa que a interveno em nvel supra-nacional se dar
apenas quando os Estados membros no so capazes. A sua instituio se deu
com o Tratado de Maastricht, de 1992, mas j estava em vigor desde a Carta
Europeia de Auto-Governo Local, de 198518.
Flexibilidade
Na medida em que o Estado descentraliza e subsidiariza suas responsabilidades
executivas, ele deve tambm, segundo prope Castells (1996) tornar mais flexveis
seus procedimentos regulatrios e operacionais. Assim, no lugar de estruturas
burocrticas e regras rgidas, devem prevalecer instrumentos de ao adaptados
a contextos especficos.
O Estado muda o seu carter decretador para assumir um papel mais
negociador, deixando aos atores (organizaes da sociedade civil, empresas e
governos locais) a responsabilidade maior pela definio de regras de governana
18 http://conventions.coe.int/treaty/Commun/QueVoulezVous.asp?NT=122&CL=ENG (acesso em 21/3/2008).

e contratos. O Estado nacional intervm, nesse caso, para mediar conflitos.

Assume, portanto, a funo de eventual interventor, no lugar de controlador.
A frmula para esse tipo de organizao a constituio de foras-tarefa com
responsabilidades e prazos definidos, evitando-se a perpetuao de estruturas
burocrticas que se perenizam independentemente das misses para as quais
foram criadas.
Decises bottom-up
A expresso bottom-up (de baixo para cima) se ope prtica enraizada de que
as decises pblicas se do essencialmente de cima para baixo (top-down). Na
medida em que o Estado subdiariza as suas responsabilidades, repassando parte
de suas funes a outros atores (governamentais ou no), est abrindo oportu-
nidade para que o processo decisrio tenha maior carter bottom-up.
H vantagens nesse procedimento, pois o poder central tende a se deso-
nerar de certas atividades e as decises podem ser mais legtimas e acertadas.
Por outro lado, h riscos de vcios no processo decisrio, na medida em que
persistam estruturas de poder local autoritrias ou clientelistas, ou ento que
haja assimetrias no exerccio do poder descentralizado, prevalecendo interesses
de uns em detrimento de outros.
Participao/empoderamento dos stakeholders

A expresso stakeholder vem do ingls e dentre as suas vrias razes etimolgi-
cas possveis est a imagem do colono na marcha para o oeste norte-americano,
no sculo XIX, que levava estacas para demarcar as suas terras (stake = estaca;
hold = segurar). No jargo das iniciativas de promoo de projetos em nvel lo-
cal, de acordo com os princpios da descentralizao e das decises bottom-up,
stakeholders a expresso que designa todos os atores que tm algum interesse
nas decises em questo e que participam ativamente do processo. A participao
pode ser assegurada na medida em que hajam mecanismos de convencimento
e facilitao do acesso aos diferentes atores.
Idealmente, todos os homens e mulheres devem ter voz no processo de
deciso sobre questes de seu interesse, seja diretamente ou por intermdio de
organizaes que representem os seus interesses. A participao, em termos
amplos, se constri a partir de liberdade de associao e de expresso, assim
como de capacidades de mobilizao.
Em sociedades onde existem assimetrias agudas (econmicas, sociais e
polticas) e onde as instituies operam segundo formas hierarquizadas e
regras ad hoc, a participao dos atores deve ser precedida de mecanismos de
empoderamento, ou seja, de definio das regras e fortalecimento do seu cum-

primento, de forma democrtica.
O tema participao ocupa lugar de destaque nos debates sobre democracia
participativa. Analisando exemplos de Porto Alegre, Mxico e ndia, Ackerman
(2004) aponta diferentes nveis de co-governana como bsicos para a accoun-
tability. Conclui que a participao ativa da sociedade civil no mutuamente
exclusiva em relao ao fortalecimento do aparato de Estado como ente central
da co-governana.
Pertencimento
O no envolvimento de atores locais em iniciativas voltadas ao seu prprio
bem-estar pode condenar projetos a uma existncia efmera, limitada apenas
vigncia de algum instrumento de apoio. Geralmente, quando uma iniciativa
no reflete a vontade dos que deveriam ser os beneficirios, ou quando o pro-
cesso de implementao se d de forma paternalista, h forte risco de fracasso
e descontinuidade. Nesse sentido, o conceito de ownership (sentimento de per-
tencimento) constitui elemento-chave para o sucesso de projetos em nvel local.
No basta, no caso, que a deciso seja legtima. preciso tambm que os atores
a assumam como sua.
Responsabilizao
Uma das razes do insucesso de inmeras experincias de planejamento a
falta de ligao entre a definio de prioridades (que se d na esfera poltica) e a
operacionalizao dos objetivos (que se d na esfera tcnica). Na prtica, diante
de tal hiato, ningum responsvel.
A falta de uma cultura de responsabilidade explica, em grande medida, o
descrdito nas estruturas de governo. Afinal, erros e mesmo corrupo muitas
vezes so diludos numa espcie de terra de ningum que caracteriza o espa-
o pblico. Para reverter este quadro, surge o conceito de responsabilizao
(accountability).
A atribuio de responsabilidade aos responsveis por decises pblicas
pode se valer de mecanismos tradicionais, como tribunais de contas, ouvidorias,
controladorias e cdigos de conduta de funcionrios. Mas, pode lanar mo
tambm de formas participativas de controle social, como comisses envolvendo
usurios de servios pblicos, eleio para dirigentes de organizaes de interesse
pblico, ou mesmo um papel vigilante da mdia.
A responsabilizao deve cumprir quatro funes bsicas (Cameron, 2004):
prestar esclarecimentos aos atores envolvidos;
prover informaes, sempre que necessrio;
rever e, se necessrio, reformular sistemas e prticas, de forma a atender s

expectativas dos atores envolvidos; e
assegurar o estabelecimento e o cumprimento de sanes.
Equidade e incluso
Imparcialidade e tratamento justo devem permitir que casos similares sejam
tratados de forma similar19. Nesse sentido, todos devem ter os mesmos direitos,
independentemente de gnero, situao econmica, cultura ou credo.
A noo de equidade relevante para a reduo de disparidades numa so-
ciedade. Alm do direito a melhorar ou manter seus padres de bem-estar, as
pessoas devem ter igualdade de oportunidades na distribuio de bens e servios
pblicos, notadamente o acesso educao formal.
O princpio da equidade e incluso inspira uma srie de critrios de deciso
em agncias de fomento ao desenvolvimento (UNGA, 2000), com destaque para
as questes de gnero e as aes voltadas para a reduo da pobreza.
Transparncia
Mediante transparncia, os atores sociais podem ter acesso a informaes
que so cruciais no apenas ao seu esclarecimento sobre processos em curso,
mas tambm sobre aspectos gerenciais, como lisura e efetividade. Geralmente,
sistemas de deciso transparentes tm procedimentos claros de informao e
deciso, e dispem de canais de comunicao entre atores e operadores, nos
dois sentidos20.
O exerccio do direito informao requer que os fluxos sejam atualizados
e inteligveis. No basta transparncia no sentido de acesso livre. preciso tam-
bm que os cdigos de comunicao se de dem em linguagem compreensvel.
Entretanto, isso nem sempre ocorre, pois tende a prevalecer o jargo tcnico.
Segurana
Num mundo marcado pela disseminao de prticas e padres de vida globa-
lizados, as identidades e idiossincrasias de cada comunidade devem ser levadas
em considerao na governana. Modos de vida seguros significam que as
pessoas estejam livres de ameaas, como doenas, represso ou outras formas
de desestabilizao de suas vidas. A segurana se d em diversos nveis, como:
segurana pblica
segurana (seguridade) social
19 http://mirror.undp.org/magnet/policy/glossary.htm (acesso em 21/2/2008).

20 http://mirror.undp.org/magnet/policy/glossary.htm (acesso em 21/2/2008).
segurana alimentar
4.8.2 Atributos da governana ambiental

No caso especfico da governana ambiental, alguns atributos especficos com-
plementam a lista acima apresentada.
Interesse pblico
O interesse pblico est associado ao carter coletivo dos bens pblicos e tem
relao com o conceito de democracia. Mesmo que os direitos individuais sejam
assegurados, o interesse da coletividade deve prevalecer nas decises pblicas.
Isso significa que os custos da degradao ambiental no devem ser
transferidos para a sociedade e que um pas no pode tirar proveito da negligncia
com o meio ambiente (dumping ambiental) para efeito de trocas internacionais.
Justia ambiental
O conceito de justia ambiental surgiu nos EUA, a partir de pleitos de grupos
pobres minoritrios que tinham pouca influncia sobre a definio das polticas
ambientais (Schlosberg, 2007). O foco , portanto, o direito de comunidades
ameaadas por mudanas ambientais em seus modos de vida e habitats e parte
da constatao de que tais grupos geralmente esto mais expostos a altos nveis
de poluio ou a deslocamentos/reassentamentos involuntrios devido a grandes
empreendimentos e projetos de infraestrutura.
Movimentos pela justia ambiental se apoiam na noo de igualdade, como
direito de todos a um tratamento equitativo, independentemente da raa ou status
social. Nesse sentido, o pleito por igualdade significa uma justa distribuio do
nus ambiental oriundo das atividades econmicas (Atik, 2004).
Direitos das futuras geraes

O Relatrio Brundtland, de 1987, o grande marco que consagrou o conceito
de desenvolvimento sustentvel, segundo o qual as futuras geraes no devem
ser sacrificadas pela busca do crescimento econmico no presente. De acordo
com o Princpio 3 da Declarao do Rio (UNEP, 1992), de 1992, o direito ao
desenvolvimento deve ser cumprido de forma a que sejam atingidos, equita-
tivamente, o desenvolvimento e as necessidades das geraes do presente e do
futuro. Trata-se, nesse caso, de uma complementao do princpio do direito
ao desenvolvimento (ver captulo 8).
A UNESCO lanou, em 1997, a Declarao sobre Responsabilidades da Presente
Gerao em Relao s Futuras Geraes, que estabeleceu o imperativo de se
considerar:
as necessidades e a liberdade de escolha das futuras geraes

a manuteno e perpetuao da humanidade
a preservao da vida na Terra
a proteo do meio ambiente
o genoma humano e a biodiversidade
a diversidade cultural e a herana cultural
a herana comum da humanidade
a paz
o desenvolvimento e a educao
a no-discriminao
A lista ampla e converge, em grande medida, com pontos que j estavam

presentes no Relatrio Brundtland e na Agenda 21.
4.8.3 Governana ambiental privada

No caso da governana ambiental privada, princpios bsicos tm se firmado
como refertncia corporativa, dentre os quais vale assinalar alguns.
Responsabilidade socioambiental corporativa

De acordo com o conceito adotado no mbito da Comisso Europeia, a responsa-
bilidade social e ambiental corporativa uma deciso voluntria das empresas em
seu relacionamento com os atores com os quais interagem. O interesse europeu
no tema remonta ao incio da dcada de 1990 e estava associado luta contra a
excluso social. A partir do incio desse sculo, o papel da sustentabilidade foi
reforado, como parmetro norteador das diretivas da governana europeia.
O Conselho Empresarial para o Desenvolvimento Sustentvel21 descreve
este princpio como a forma pela qual as empresas podem e devem fazer uma
contribuio positiva sociedade, mediante a gesto dos impactos sociais,
ambientais e econmicas que acarretam. So, nesse sentido, responsveis pelos
afetados por seus negcios e devem se comportar de acordo com um conjunto
de valores que no esto codificados em leis.
Na prtica, o termo responsabilidade socioambiental pode estar associado
a um amplo elenco de aes das empresas, desde doaes at caridade, ou ini-
ciativas voltadas reduo de emisses de carbono.
Comrcio justo
Comrcio justo um modelo de trocas internacionais baseado na lgica de
21 Corporate Watch csr Report 2006. In: www.corporatewatch.org (acesso em 1/2/2008).

mercado, que promove o pagamento de preos justos e a disseminao de

padres sociais e ambientais na produo de uma ampla variedade de bens. O
foco principal so as exportaes dos pases em desenvolvimento, notadamente
artesanato, caf, cacau, acar, ch, banana, mel, algodo, vinho e frutas. Caf e
cacau so os produtos com maior destaque nesse esquema de trocas diferenciadas.
O objetivo ajudar pequenos produtores e trabalhadores a passar de uma
situao de vulnerabilidade para uma de maior segurana e autossuficincia.
Nesse sentido, visa a criar condies para que eles adquiram maior poder de
participao e organizao, de forma a adquirir uma posio mais favorvel no
comrcio internacional.
H controvrsias e crticas prtica do comrcio justo. Alguns economistas
mais conservadores consideram que uma forma indireta de subsdio, que im-
pede o crescimento econmico, como qualquer outra forma de protecionismo.
Por outro lado, outros julgam ser uma forma de escamotear problemas mais
estruturais do sistema internacional de trocas, alm de servir mais para melhorar
a imagem das empresas que adotam tais prticas do que para a melhoria das
condies de vida dos produtores diretamente envolvidos com a produo das
mercadorias transacionadas.
O total estimado de produtores envolvidos com o comrcio justo, no mun-
do, foi de 1,15 milho, em 2010, dos quais 980 mil eram produtores diretos e os
outros 173 mil eram trabalhadores por eles empregados. Havia 905 organizaes
de produtores envolvidos com o comrcio justo em operao naquele ano. O
volume de vendas atingiu 550 milhes de euros22.
Regulao pelo mercado

Vrios instrumentos promovem a chamada governana no estatal pelo mercado.
Entre eles, merecem destaque: as diferentes formas de certificao ambiental e
as auditorias ambientais (ver captulo 11). So formas que apresentam resultados
efetivos em termos de adeso aos critrios da sustentabilidade, mas no devem
ser vistos como panaceia (Bernstein, 2005).
Analisando retrospectivamente o sculo XX, fica claro que prevaleceu uma
lgica em que a produo ditava o consumo. Independentemente da qualidade
e segurana dos produtos e dos processos produtivos, as pessoas eram levadas
a adquirir o que o mercado lanava e a publicidade ditava. O exemplo mais
eloquente o cigarro, smbolo de glamour imposto pela propaganda objetiva e
subjetiva, que associava esse vcio ao mundo dos artistas de Hollywood e dos
22 Fonte: Monitoring the scope and benets of fairtrade 2011, 3rd. edition. In: http://www.fairtrade.org.uk
(acesso em 9/2/2012).
atletas de sucesso, induzindo as pessoas a encontrarem no fumo uma identidade

com suas referncias e dolos.
Se o sculo XX pode ser considerado a era da ditadura da produo, a tomada
de conscincia por parte dos indivduos esclarecidos pode fazer com que o sculo
XXI se torne uma era de revanche do consumidor, em que o comportamento e a
exigncia das pessoas podero ditar o modo de produo dos bens que adquirem.
claro que no se pode esperar que essa tendncia seja universal e simultnea,
num mundo to desigual. Mas, h indcios de que seja um processo em curso.
Educao e acesso informao so elementos chave para que isso se confirme.
Princpios do Equador
No h grande degradao ou risco ambiental que no tenha sido objeto de algum
investimento. Dificilmente um grande investimento prescinde de financiamento
por alguma instituio bancria. Nesse sentido, um tema recorrente em debates
sobre responsabilidade frente a problemas com o meio ambiente : qual o papel
dos bancos na gesto ambiental?
Os bancos no fogem tendncia de que o setor produtivo adere a prticas
mais coerentes com o princpio da sustentabilidade. Isso se deve a dois campos
de fora: a busca de uma imagem ecologicamente correta, que tem crescente
apelo junto aos clientes; e a constatao de que bons negcios podem ser feitos
sob a gide da sustentabilidade.
Inspirados por esta evidncia, importantes representantes do setor bancrio
mundial se reuniram em Londres, em 2002, para discutir e trocar experincias
sobre temas sociais e ambientais em mercados emergentes. O evento foi promo-
vido pelo International Finance Corporation (IFC), brao financeiro do Banco
Mundial, e pelo banco holands ABN Amro. Foram definidos critrios mnimos
para a concesso de crdito, de forma a assegurar aos projetos financiados um
carter social e ambientalmente responsvel.
Em 2003, dez dos maiores bancos envolvidos no financiamento internacio-
nal de projetos (ABN Amro, Barclays, Citigroup, Crdit Lyonnais, Crdit Suisse,
HypoVereinsbank (HVB), Rabobank, Royal Bank of Scotland, WestLB e Westpac),
responsveis por mais de 30% do total de investimentos em todo o mundo, lan-
aram, em Washington, as regras dos Princpios do Equador constantes de sua
poltica de concesso de crdito.
A denominao do protocolo se deve busca de um equilbrio entre as
instituies bancrias dos hemisfrios Norte e Sul. A linha do equador surgiu
ento como referncia a tal estratgia.
A adoo desses princpios voluntria, sem qualquer dependncia ou
apoio do IFC ou Banco Mundial. As instituies que adotam tais princpios
devem tom-los como referncia em suas prticas e polticas. Em 2011, um total

de 73 instituies bancrias, de 27 pases, adotavam os Princpios do Equador.
Juntas, cobriam 70% dos financiamentos internacionais a projetos em mercados
emergentes23.
Seguindo os Princpios do Equador, outras aes dos sistema bancrio
passaram a adotar prticas de gesto com inspirao na responsabilidade socio-
ambiental, como o caso de Princpios de Carbono24 e Princpios Climticos25.
4.9 consideraes finais

O ingresso da questo ambiental no universo de aspectos que do forma e
contedo s polticas pblicas tem um duplo papel. Por um lado, o tema em si
revela um estgio de evoluo civilizatria em que a humanidade alcanou as
condies de moldar o mundo segundo as suas convenincias e graas s suas
capacidades. Isso, evidentemente, traz riscos, quando projetado em cenrios
futuros. Por outro lado, as polticas ambientais tm servido de laboratrio e
mesmo paradigma para o conjunto das polticas pblicas.
As formas modernas de regulao ambiental se desenvolveram em poca de
retrao do planejamento e da regulao pblica em geral (neoliberalismo). Nesse
sentido, catalisaram demandas sociais (por exemplo, em processos participati-
vos), inventaram instrumentos (por exemplo, na esfera econmica), inovaram
na organizao institucional (por meio de organismos pblicos necessariamente
transversais s estruturas de governo), provocaram mudanas nas prticas aca-
dmicas (ao demandarem solues interdisciplinares para problemas complexos),
implicaram uma radical reformulao nas escalas de governo (pela evidncia de
que os problemas vo do nvel local ao global). Enfim, no momento de recom-
posio das prticas de regulao, que alguns chamam de ps-neoliberalismo, a
rea ambiental tem muito a ser considerado como referncia. Estes pontos sero
tratados no prximo captulo.
23 http://www.equator-principles.com (acesso em 8/2/2012).

24 http://carbonprinciples.org/ (acesso em 8/2/2012).
25 http://www.theclimategroup.org/programs/the-climate-principles/ (acesso em 8/2/2012).
Captulo 5
Poltica e gesto ambiental
O aumento da degradao ambiental no planeta, que inicialmente foi objeto de

alertas do movimento ambientalista em expanso e de um grupo de acadmi-
cos, teve forte repercusso na esfera poltica, nas ltimas trs dcadas do sculo
passado. Legislaes e organismos pblicos voltados regulao e gesto
ambiental proliferaram em escala mundial, seguindo a experincia pioneira
da EPA (Agncia de Proteo Ambiental) dos EUA, criada em 1970. Quando o
governo norte-americano institui um organismo especfico para lidar com o
meio ambiente, vrias responsabilidades que estavam distribudas entre outros
rgos de governo foram transferidas para a nova agncia.
Esse movimento de institucionalizao da funo pblica de regulao do meio
ambiente merece ser considerado dentro de um contexto amplo, em que se confi-
guram profundas mudanas no papel do Estado como ente provedor e regulador.
Como visto no captulo 4, a crise do petrleo de 1973-1974 foi o estopim para
uma reverso do modelo keynesiano de interveno pblica. A recesso econ-
mica, naquele momento, evidenciou a fragilidade do sistema de proteo social
baseado no bom desempenho das finanas pblicas: crescimento econmico
gerando arrecadao de tributos, que serviam para custear aes voltadas ao
bem-estar e seguridade social. Quando a arrecadao diminui, paralelamente
ao aumento da demanda por proteo social (tpica de situao de recesso), o
prprio sistema estatal entra em crise (OConnor, 1973).
Esse foi o ambiente no qual prosperou a proposta neoliberal, segundo a qual
o Estado deveria ser menor, menos empreendedor, menos provedor e, portanto,
mais barato para os contribuintes. Em maior ou menor escala, a onda de deses-
tatizao marcou todo o mundo, inclusive os pases que haviam experimentado
vias socialistas (bloco liderado pela ex-Unio Sovitica) ou vias social-democratas
(como na Escandinvia). O final do sculo XX foi, portanto, uma era de reduo
da interveno pblica.
Por outro lado, o mesmo perodo foi marcado tambm pelo crescimento
do papel do Estado na regulao ambiental, um movimento na contracorrente
da tendncia geral de reduo da interveno pblica. O resultado foi menos

Estado, mas mais regulao ambiental, de forma explcita e claramente defini-
da. Sobre esse aspecto, vale uma explicao: antes mesmo de instituir o meio
ambiente como alvo de ao reguladora, j havia polticas e instrumentos que
cumpriam tal funo. J fazamos polticas e gesto ambiental, indiretamente,
sem instituies de meio ambiente. A novidade, a partir da dcada de 1970, foi
a institucionalizao da problemtica como um foco especfico de ao pblica,
diferenciando o locus institucional em que a questo ambiental vinha sendo
tratada, de tal forma que passou a ter uma assinatura institucional e um ende-
reo determinados.
5.1. poltica ambiental

Nas dcadas de 1970 e 1980, houve uma proliferao das instncias administrati-
vas de controle e proteo ambiental no mbito internacional, regional, nacional,
estadual e local. Essas instituies, quase sempre, foram superpostas s estruturas
existentes, que tinham focos e procedimentos especficos e bem estabelecidos,
o que gerou questionamentos e conflitos (Bursztyn, 1993 e Le Prestre, 2005).
Ou seja, a ao dos organismos encarregados da implementao da poltica
ambiental invadia redutos institucionais em que prevalecia uma estrutura de
poder burocrtico cristalizada, refratria interao (muitas vezes de forma
subordinada) com os novos atores da hierarquia governamental.
claro que este processo lento e ainda no se concretizou integralmente,
mas aos poucos foram sendo retiradas de outros organismos funes que, hoje,
poderiam facilmente ser classificadas como de gesto ambiental, como a gesto
das florestas e das guas. Nesse aspecto, o Brasil no foge ao padro internacional.
Embora houvesse aes regulatrias votadas ao meio ambiente desde os anos
1930 (criao de parques nacionais, cdigo florestal e cdigo de guas), apenas em
1973 criado um organismo especfico de meio ambiente: a Secretaria Especial
do Meio Ambiente SEMA, no mbito do Governo Federal.
No panorama geral da construo de uma institucionalidade, relevante
assinalar que a funo ambiental, dentro do tecido das organizaes pblicas,
bastante diferente de todas as outras funes. Por exemplo, quando a educa-
o foi instituda como uma funo de responsabilidade do poder pblico, a
atividade, em si, j existia, pois havia colgios religiosos. A novidade no foi a
funo, mas o seu carter pblico e governamental. Algum interesse religioso
pode eventualmente ter se sentido subtrado do monoplio da prestao daquele
tipo de servio, mas no houve o conflito de se retirar funes de outros rgos
de governo.
No caso do meio ambiente, a coisa se deu de forma diferente: j praticvamos a
Poltica e Gesto Ambiental 181
regulao pblica ambiental antes de termos rgos especficos para tal finalidade;
e, mais do que isso, ao se tratar desta questo de forma direta e identificada com
um endereo institucional especfico, passou-se tambm a normatizar a atuao
de outros rgos governamentais, inclusive daqueles que perderam atribuies.
A partir de uma tendncia inicial em que a rea ambiental absorve funes
de outras instituies, possvel supor que, ao longo do tempo, estas prprias
instituies assimilem e assumam certas atribuies, e internalizem prticas,
instituindo mecanismos geis e objetivos para a interlocuo com a rea de
meio ambiente. Assim, no limite, a educao deve no precisar mais se valer
da disciplina educao ambiental, quando a questo ambiental estiver devi-
damente internalizada no contedo geral da formao escolar; o desenvolvi-
mento no deve precisar mais ser seguido do adjetivo sustentvel, quando
ele tiver internalizado tal atributo. Quando esse momento chegar, no haver
necessidade de um Ministrio do Meio Ambiente (pelo menos no com o porte
atual), porque a funo de proteo ao meio ambiente estar distribuda em
cada um dos organismos de governo afins.
No importa muito se a internalizao se d por certo pragmatismo, de que
o no cumprimento das disposies da rea de meio ambiente gera algum tipo
de nus ou custo. O que importa que, de fato, isso comece a ser assimilado e
internalizado. Como em outros setores de atuao transversal do governo, aos
poucos comea a surgir um espao de articulao e interlocuo das diferentes
instncias.
Nos EUA, a estrutura da EPA j est bem menor do que foi no sculo XX,
quando cresceu e teve papel central na poltica ambiental daquele pas. Aps
uma primeira fase, de consolidao institucional, a agncia passou, ao longo
dos anos 1990, por um processo de regionalizao e tematizao, centrando o
foco da gesto ambiental em aspectos particulares, como a desertificao no
Arizona ou o trato das reas midas da Flrida e da Luisiana. Em seguida, num
terceiro momento, ela passa a delegar ou tentar internalizar responsabilidades
em outros organismos do governo.
Ento, se o modelo norte-americano pode ser uma referncia (e em geral h
uma tendncia reproduo em escala internacional das experincias consagradas
em polticas pblicas), de se supor que a constituio, no Brasil, dos Sistemas
Estaduais e Municipais de Meio Ambiente, pode vir a resultar em que se tenha
um corpo mais reduzido na rea ambiental, no mbito da Unio. Em sntese,
na rea de meio ambiente a tendncia que haja internalizao de responsa-
bilidades em outros rgos da Unio, paralelamente a uma descentralizao e
desconcentrao de funes para o nvel dos estados e municpios.
Denio entende-se por poltica ambiental o conjunto de iniciativas governa-

mentais coordenadas, envolvendo diferentes organismos e setores de interveno
pblica, em articulao com atores no governamentais e produtivos, voltadas
proteo, conservao, uso sustentvel e recomposio dos recursos ambientais. O
foco no apenas o ambiente biofsico, mas tambm o modo como as populaes
e as atividades produtivas interagem com os diferentes ecossistemas. O ambiente
construdo, que inclui cidades e infraestruturas em geral, tambm faz parte do escopo
das polticas ambientais.
Ainda que, por seu carter de poltica pblica, as polticas ambientais sejam
da responsabilidade do poder pblico, elas envolvem, necessariamente, outros
setores da sociedade, notadamente as atividades produtivas e as associaes e
organizaes sociais. Pelo seu carter transversal, as polticas ambientais devem
estar capilarizadas em diferentes atividades governamentais, seja como par-
metro de regulao (como o caso da compatibilizao das polticas fundiria
e agrcola com os dispositivos regulamentares ambientais), seja como misso
(caso da educao ambiental, de responsabilidade das escolas e universidades),
ou como parcerias de diversas naturezas, envolvendo setores governamentais
e no governamentais.
A poltica ambiental constituda por um conjunto de objetivos, dispositivos
regulamentares e organizacionais, de recursos humanos e financeiros. Para que
os seus objetivos sejam satisfatoriamente atingidos, ela precisa atender a algumas
condies bsicas:
deve ser factvel, para que os objetivos possam ser alcanados. Os problemas
ambientais so complexos e exigem solues que envolvem mltiplos atores
e instituies, no raro envolvidos em conflitos. Isso decorre do fato de que
o estabelecimento de regras de funcionamento das atividades e aes, sejam
elas pblicas ou privadas, pela poltica ambiental, implica mudanas (por
vezes onerosas) de certas prticas. O conflito entre a poltica ambiental e
a de energia um exemplo: como compatibilizar os instrumentos regula-
mentares da poltica ambiental com a misso estratgica de que a demanda
energtica seja satisfeita?
deve contar com uma base legal slida e pragmtica, para assegurar que os
indivduos, as instituies e os agentes econmicos tenham comportamentos
menos agressivos ao meio ambiente, de forma a no comprometer a quali-
dade dos meios receptores, nem exaurir o estoque de recursos ambientais.
Isso significa que os instrumentos coercitivos devem ser plausveis e que as
sanes, em caso de transgresso, devem ser efetivas. No basta que existam

boas leis; preciso que elas sejam realistas e aplicveis.
para que as regras sejam efetivas, preciso instituies pblicas consolidadas
legitimadas e fortalecidas. Isso implica no apenas rotinas e procedimentos
operacionais (da poltica ambiental) claros e transparentes, como tambm
recursos humanos capacitados.
a integrao e a harmonia com as demais polticas pblicas (social, econmica,
regional, urbana, educacional, energtica, mineral, agrcola, de comrcio
exterior, dentre outras) um ponto nevrlgico. A poltica ambiental trans-
versal a todo o tecido social e institucional, e depende do funcionamento
do sistema poltico e econmico real. O seu carter transversal faz com os
programas ambientais frequentemente sejam baseados em compromissos
entre atores com interesses divergentes, sem que isso implique pactos para
a transgresso das leis.
sob o ponto de vida estratgico, as polticas ambientais devem estar em
consonncia com diretrizes polticas nacionais e com opes geopolticas
de escala internacional. Aes voltadas especificamente ao enfrentamento
das mudanas climticas so um bom exemplo. Nesse caso, a poltica am-
biental estabelece parmetros vlidos para outros eixos de polticas pblicas
nacionais e interage com a esfera da diplomacia, que negocia nos fruns
internacionais os compromissos nacionais.
deve manter a exibilidade para sempre aprimorar e criar novos instrumen-
tos de interveno pblica de proteo ambiental, em conformidade com
a prpria dinmica de evoluo das relaes entre sociedade, economia e
recursos ambientais. Isso significa adaptar-se, em tempo razovel, s mu-
danas em curso.
deve produzir regularmente informao, sobre o estado e a qualidade am-
biental, de forma a permitir avaliaes e a adequao dos meios de regulao.
A legitimidade das aes ambientais do setor pblico depende, em grande
medida, do grau de acerto e eficincia das medidas adotadas. Para tanto, a
prtica de monitoramento torna-se um imperativo, assim como a definio
de indicadores e a sua aferio sistemtica. Quanto maior o grau de trans-
parncia (incluindo-se acesso e inteligibilidade) das informaes, menor
tende a ser o espao para conflitos.
A anlise das polticas pblicas, inclusive da poltica ambiental, seja num

contexto internacional ou nacional, permite distinguir algumas fases sequenciais
(Le Prestre, 2005):
a primeira se refere s demandas e corresponde definio do problema, que
depende de fatores geogrficos, histricos, culturais, cientficos, econmicos

ou polticos. Em funo disto, a questo ambiental no vista da mesma
forma em todas as naes. A distribuio dos recursos ambientais, das po-
pulaes e dos setores industriais difere entre os pases. Ao longo do tempo,
as sociedades enfrentaram os problemas ambientais de maneira diferente e
em momentos diferentes. As diversas sociedades no tm os mesmos valores,
crenas, razes culturais e smbolos, e o nvel de desenvolvimento econmico
induz problemas diversificados. A inexistncia de certas condies sociais e
polticas pode retardar ou comprometer a conscientizao e a implementao
de aes para resolver os problemas ambientais.
em seguida, vem a colocao do problema na agenda poltica, que diz respeito

s escolhas que devem ser feitas, com base em vrios critrios. O interesse
e a disponibilidade de recursos dos Estados so limitados, enquanto as de-
mandas so crescentes. O processo de insero dos problemas ambientais
na agenda poltica pode se dar de diferentes formas. Em alguns pases so
principalmente as iniciativas externas que influenciam o processo; em outras
situaes, a agenda resulta de uma mobilizao poltica no interior prprio
do governo. A agenda pode, tambm, ser o produto de aes praticadas
por indivduos ou grupos com acesso privilegiado s instncias decisrias
ou com a capacidade de fazer presso sobre elas (lobbies, associaes etc.).
o processo de deciso, que varia de acordo com a natureza dos problemas

ambientais, cujas causas e dimenses podem ser pouco claras, da mesma
forma que os seus impactos econmicos, sociais e polticos. O processo de
deciso determinante, na medida em que diferentes critrios (como as
regras de votao, a natureza dos atores implicados, os tipos de consultas,
o foro utilizado, o tempo disponvel, a definio dos parmetros de deciso)
podem levar a diferentes opes.
a implementao, que diz respeito a medidas tomadas pelos governos ou

organismos internacionais visando a traduzir decises da legislao nacio-
nal ou de acordos internacionais em instrumentos jurdicos gerais e atos
administrativos que traduzam os objetivos e regras da poltica em aes
concretas. Uma poltica no apenas um conjunto de decises; ela tambm
se materializa por meio de aes. Para tanto, fundamental a criao de
instituies apropriadas e fortalecidas.
os impactos e a avaliao das decises finalizam a lista. Os impactos se

referem aos efeitos que uma poltica provoca nos seus fins explcitos. A
avaliao de uma poltica permite aferir se os objetivos foram atingidos,
quais os problemas que ocorreram e quais correes devem ser realizadas
a partir das experincias adquiridas.
A figura 5.1 apresenta, de modo esquemtico, o encadeamento das fases das

polticas pblicas em geral, que vale tambm para as polticas ambientais.
figura 5.1: As fases do ciclo das polticas pblicas
Os pases elaboram as suas polticas ambientais em diferentes escalas (na-

cional, regional estadual ou local) em funo de suas caractersticas prprias de
meio natural, de padro de desenvolvimento econmico, de processo e estrutura
de urbanizao e das expectativas da populao em relao qualidade do meio
ambiente. Portanto, os objetivos a serem alcanados e as suas consequncias
econmicas variam em cada pas.
Alm disso, diferentes nveis de governo podem significar diferentes interes-
ses polticos em jogo. Uma estratgia nacional pode no corresponder ao desejo
de todas as foras que se expressam numa determinada regio e vice-versa. Por

exemplo, a construo de uma central hidreltrica, obedecendo a prioridades da
poltica energtica nacional, pode provocar insatisfao por parte da populao
diretamente afetada no local de implantao. Entretanto, mesmo na esfera local
pode haver grupos que tenham interesses coincidentes com a obra, por serem
potenciais beneficirios de seus efeitos econmicos.
Os mecanismos de proteo ambiental podem tambm refletir contradies
entre frmulas voltadas ao interesse global (como a criao de reas protegidas) e
populaes diretamente envolvidas. Tem sido tratado em estudos recentes casos
em que restries ao uso do ambiente natural (como em reservas biolgicas) podem
transformar os habitantes da rea em questo ou das adjacncias em vtimas: o
caso de pescadores artesanais em reservas extrativistas marinhas e de caboclos
moradores em reas definidas como de no uso (Diegues, 2000). Nesse aspecto,
o modus operandi das polticas ambientais tende a colidir com idiossincrasias
culturais de populaes locais que, paradoxalmente, parecem ter de pagar o preo
da compensao dos efeitos ambientalmente negativos provocados por prticas
predatrias que nem sempre so as suas. O debate sobre esta questo complexo
e polariza opinies na academia e entre ambientalistas. A definio do que seja
populao tradicional plstica, podendo incluir comunidades estabelecidas h
pouco tempo (por vezes apenas uma gerao). Um aspecto que alimenta a polmica
a dvida sobre at onde devem ser concedidos direitos especficos a coletividades,
em detrimento da noo de meio ambiente como patrimnio de toda a humanidade.
Alguns instrumentos das polticas pblicas, em geral, e das ambientais
em particular, procuram agir no sentido de minimizar ou compensar perdas
na esfera local decorrentes de iniciativas de interesse nacional ou global. Um
exemplo, no caso brasileiro, o pagamento de royalties aos municpios e estados
por parte de empresas que exploram recursos hdricos (hidreltricas) e extraem
hidrocarbonetos. Outro o pagamento de um salrio mensal aos pescadores
artesanais que tm as suas atividades suspensas na estao de desova (defeso).
A experincia brasileira mostra que, na rea da rea ambiental, conflitos
entre os trs nveis de governo podem provocar limitaes, particularmente
na implementao dos instrumentos reguladores. comum que o processo de
licenciamento ambiental de empreendimentos sujeitos legislao federal sofra
morosidade, ainda que sejam demandas urgentes dos estados ou municpios.
frequente, tambm, que prioridades nacionais sejam obstaculizadas por trmites
nas outras esferas de governo. A Constituio Federal estabelece que estados e
municpios no podem ser mais tolerantes do que a Unio em suas legislaes
especficas. Mas a prtica tem mostrado que a efetividade de certas aes como
o controle do desmatamento limitada por inoperncia de organismos de
governo na esfera local (sejam eles federais, estaduais ou municipais). Isso

particularmente grave num pas com as dimenses do Brasil, onde as estruturas
de governo s podem operar se estivem de fato capilarizadas no territrio.
Como assinalado, trs geraes de polticas pblicas voltadas proteo
ambiental tiveram fisionomia e natureza bem semelhantes, em diferentes pa-
ses (Bursztyn & Bursztyn, 2002). A primeira delas, baseada em aes setoriais,
antecedeu a institucionalizao de organismos e instrumentos voltados ao meio
ambiente de forma geral. Os aparelhos de Estado voltavam a sua ateno para a
normatizao do uso dos recursos ambientais, outorgando a certas instituies de
ao setorial a autoridade da aplicao de cdigos especficos. No caso brasileiro,
merece destaque, nesta fase, o Cdigo de guas, de 1934, que ficou subordinado
ao Departamento Nacional da Produo Mineral DNPM (ver captulo 11).
A segunda gerao, que se desenvolveu a partir dos anos 1970, e se estendeu at
fins do sculo XX, foi marcada pela estratgia de comando e controle, com destaque
para a regulamentao estatal (Fiorino, 2001). Ela reflete a exploso da conscin-
cia ambiental por parte do conjunto da sociedade. Neste perodo, so institudas
polticas contra as poluies do ar, gua, solo e polticas de conservao de reas
naturais, baseadas em instrumentos regulamentares, com pouca utilizao de
instrumentos econmicos e adotadas de uma forma relativamente independente,
sem grandes vnculos com as outras polticas pblicas setoriais. Nessa fase, foram
criados tambm organismos pblicos com funes especficas (secretarias ou
ministrios), ultrapassando as limitaes de se repassar a instituies setoriais a
autoridade de implementao das diretrizes e legislaes relativas ao meio ambiente.
A terceira, que ainda se delineia (e que no elimina as anteriores), marcada
pela emergncia de novos atores no cenrio da governana ambiental, tanto em
escala internacional, quanto ao nvel dos agentes produtivos e movimentos so-
ciais. A segunda e a terceira gerao de polticas ambientais tm forte influncia
dos princpios poluidor-pagador (PPP), preveno, precauo (PP) e participao,
que sero analisados a seguir.
Denio considera-se um princpio como uma proposio aceita como base de

raciocnio, uma regra geral que condiciona o comportamento, uma regra elementar
de uma cincia, de uma arte, de uma tcnica. Um princpio ambiental pode ser o pro-
duto, em propores variveis, de danos e ameaas ecolgicas, do desenvolvimento da
cincia, de diversos interesses econmicos, das relaes entre os Estados, da presso
por parte de organizaes da sociedade civil, de demandas sociais, de constataes
cientcas, de anlises de especialistas e acordos diplomticas, dentre outros aspectos.
O valor jurdico de um determinado princpio est condicionado ao valor jurdico dos
textos em que ele foi inserido(adaptado de Lavieille, 2004).
5.1.1 Princpio Poluidor-Pagador ppp

O PPP o mais antigo e provavelmente o mais conhecido dos princpios gerais
que fundamentam as polticas ambientais. Ele foi definido pela primeira vez em
maio de 1972, nas recomendaes do Conselho da Organizao para a Cooperao
e Desenvolvimento Econmico OCDE1, como princpio diretor, no plano eco-
nmico, do estabelecimento de polticas ambientais nos seus pases membros.
A transferncia aos poluidores dos custos da preveno e da luta contra a
poluio, o incentivo para reduzi-la, por meio de pesquisas de produtos e tecno-
logias menos poluentes, e a utilizao mais racional dos recursos ambientais so
os pontos essenciais do princpio poluidor-pagador. Na sua formulao geral, este
princpio combina a exigncia de eficcia (internalizao das externalidades2) e
equidade (imputao do custo ambiental ao poluidor).
O PPP afirma que o poluidor deveria se responsabilizar pelas despesas re-
lativas s medidas tomadas pelos poderes pblicos para que o meio ambiente se
mantenha num estado aceitvel 3. Em outras palavras, o custo destas medidas
deveria estar embutido no custo dos bens e servios que esto na origem da
poluio provocada pela produo e/ou consumo. O fato de o poluidor repassar
no preo de seus produtos uma parte ou a totalidade dos custos ambientais no
afeta a validade do princpio. O importante que o responsvel pela emisso da
poluio seja o primeiro pagador, de forma a obrig-lo a considerar os custos
ambientais no seu processo decisrio. O poluidor representa simplesmente o
ponto inicial da internalizao das deseconomias externas4.
O repasse do custo suplementar aos preos finais dos produtos depende da
estrutura do mercado e da elasticidade-preo5 da demanda. Assim, o custo am-
biental deve ser considerado da mesma forma que outros custos (de mo de obra,
de capital, de matrias-primas) que incidem sobre a produo e que so pagos
de acordo com as propores em que entram na produo, sendo normalmente
cobertos pelos preos finais de venda dos bens e servios. A elevao do preo
1 So membros da OCDE: Alemanha, Austrlia, ustria, Blgica, Canad, Coreia, Dinamarca, Espanha,
Estados Unidos, Finlndia, Frana, Grcia, Holanda, Hungria, Irlanda, Islndia, Itlia, Japo, Luxemburgo,
Mxico, Noruega, Nova Zelndia, Polnia, Portugal, Reino Unido, Repblica Checa, Repblica Eslovaca,
Sucia, Sua e Turquia.
2 Este conceito analisado no captulo 6.
3 Guiding principles concerning the international economic aspects of environmental policies, recommendation
adopted by the OECD Council on 26th May 1972.
4 Deseconomia externa entendida aqui como as perdas gerais do sistema como um todo ou de certas
atividades, provocadas por algum agente especfico. No caso, tem a ver com a socializao de prejuzos
coletivos gerados por alguma atividade, cujos lucros no so igualmente socializados.
5 Entendida como o grau de sensibilidade da demanda por algum bem ou servio, relativamente a variaes
no seu preo.
final do produto tende a acarretar, no curto prazo, uma perda de competitividade

no mercado. Entretanto, no mdio e no longo prazos, h uma tendncia a que
o produtor seja induzido a investir na adoo de tecnologias menos poluentes,
que permitam reduzir os custos de produo.
O PPP no visa a punir os poluidores, mas sim modificar os comportamentos
dos produtores e dos consumidores. Uma vez que os produtos poluentes tendem
a ficar mais caros que os no poluentes, os consumidores passam a ter interesse
em comprar estes ltimos e a qualidade do meio ambiente tende a ser preservada.
Junto com a internalizao do custo ambiental foi prevista a proibio de
qualquer ajuda pblica, tais como subvenes, vantagens fiscais, que pudesse
provocar distores na concorrncia entre os agentes econmicos. Algumas
excees foram consideradas pela OCDE, em 1974: as ajudas destinadas pesquisa
de tecnologias antipoluentes; as ajudas s indstrias em que a aplicao do PPP
poderia criar graves dificuldades; e as ajudas ao controle da poluio em situaes
particulares, como nos desequilbrios inter-regionais. H que se acrescentar que
tais ajudas s so compatveis com o PPP na medida em que sejam limitadas a
um determinado perodo de tempo e que no introduzam distores significa-
tivas no comrcio e nos investimentos internacionais (Leclerc apud Petit, 2009).
Mesmo que, de acordo com o PPP, o custo das operaes necessrias pre-
veno e reduo da poluio seja da responsabilidade do poluidor, ilusrio
pensar que os poluidores so responsveis pelo custo global da luta antipoluio.
Este valor compreende o custo operacional necessrio preveno da poluio,
o custo de funcionamento das estruturas que garantem a gesto dos recursos
ambientais e o custo da pesquisa e desenvolvimento de tecnologias, dentre outros,
que provavelmente sero rateados em vrias instncias.
Em 1989, a OCDE estendeu a aplicao do PPP, que at ento valia apenas para
os casos de poluio crnica, s poluies acidentais provocadas por substncias
txicas. Em 1991, os pases membros da OCDE concordaram que, alm dos custos
resultantes das medidas de preveno e da luta contra a poluio, os custos dos
danos decorrentes da poluio deveriam ser da responsabilidade do poluidor.
A aplicao do PPP implica algumas consideraes. Em primeiro lugar, a
tarefa de estimar os custos externos no fcil, na medida em que a poluio
pode ser provocada por um conjunto de fatores e condies que ocorrem simul-
taneamente ou sucessivamente. Da mesma forma, no simples identificar os
diferentes responsveis pela poluio. Em certas situaes, clara a ligao entre
a poluio fsica e a responsabilidade econmica (caso da produo industrial);
em outros casos, o poluidor no considerado responsvel pela poluio que
ele provoca (como no caso do uso de veculos automotores).
Uma vez identificado o responsvel pela poluio, a questo que se coloca
: o que pagar e como pagar; ou seja, quais so os instrumentos a ser aplicados,

de forma a fornecer a melhor soluo possvel, do ponto de vista ambiental,
econmico e administrativo?
No incio, o PPP era um princpio de eficcia econmica. Mas, ele evoluiu muito,
a ponto de se tornar um princpio jurdico. Em 1987, o PPP foi incorporado no Ato
nico Europeu6 que, no seu art. 25, explicita que: a poltica da Comunidade na
rea ambiental [] fundamenta-se nos princpios da ao preventiva, da reparao,
prioritariamente na fonte, dos danos ambientais e no princpio poluidor-pagador 7.
Vrias convenes internacionais fazem referncia ao PPP, dentre elas, a Conveno
de Londres sobre a reparao, a luta e a cooperao em matria de poluio por
hidrocarbonetos (1990) e a Conveno de Helsinque sobre a proteo e utilizao
dos cursos dgua transfronterios e de lagos internacionais (1992).
Em junho de 1992, a Declarao do Rio sobre Meio Ambiente e
Desenvolvimento estabeleceu, no seu Princpio 16, que
as autoridades nacionais devem promover a internalizao dos custos ambientais e

o uso de instrumentos econmicos, tendo em vista a abordagem segundo a qual o
poluidor deve, em princpio, arcar com o custo da poluio, levando em considera-
o o interesse pblico e sem provocar distores no comrcio e nos investimentos
internacionais.
No final dos anos 1980, a OCDE preconizou a implementao do princpio

usurio-pagador (PUP)8, em complementao ao princpio poluidor-pagador. Este
novo princpio visa a total internalizao dos custos associados explorao,
transformao e ao uso dos recursos ambientais, bem como os custos relativos
aos danos ambientais decorrentes destas diferentes fases. O princpio postula
que o usurio do recurso ambiental quem deve arcar com todos estes custos,
e no o poder-pblico ou terceiros. O princpio aplicado essencialmente para
os recursos ambientais, em particular na gesto dos recursos hdricos.
Dois casos da aplicao do PPP so exemplares, por sua repercusso e
magnitude:
a imposio de 3,4 bilhes de dlares como penalidade empresa Exxon,
pelo derramamento de leo pelo petroleiro Exxon-Valdez, em 1989, que
6 Trata-se de um instrumento institucional que fez a primeira grande alterao do Tratado de Roma (que
instituiu a Comunidade Econmica Europeia CEE, em 1957).
7 O Tratado da Unio Europeia, aprovado em Maastricht em 1992, confirmou estes princpios e acrescentou
o princpio da precauo.
8 comum encontrar a conjugao do PPP com o PUP sob a denominao de princpio do
poluidor-usurio-pagador.
produziu uma mancha de 7.800 km2 de poluio na costa do Alasca, afetando

a pesca e a biodiversidade. O valor cobrado corresponde ao custo estimado
da limpeza e da compensao pelos danos (Space Daily apud Sukhdev, 2008).
a punio da mina Aznalcllar, em 1998, pelo derramamento de lama txica
no rio Guadiamar, a principal fonte de gua dos manguezais salgados do
Parque Nacional Doana, na Espanha, que sofreram efeitos devastadores. A
limpeza e a restaurao da rea custaram ao governo a soma de 150 milhes
de euros (Nuland & Cals apud Sukhdev, 2008). Em 2007 a justia decretou
o embargo dos ativos da empresa, como forma de assegurar a compensao
pelos custos de reparao dos danos.
No Brasil a Lei 6.938/81, que institui a Poltica Nacional de Meio Ambiente,

adotou o PPP e PUP, ao estabelecer que um dos seus objetivos a imposio
ao poluidor e ao predador, da obrigao de recuperar e/ou indenizar os danos
causados e, ao usurio, da contribuio pela utilizao de recursos ambientais
com fins econmicos (art.4, VII).
O PPP tambm est implcito na Constituio Federal, no seu art. 225,
pargrafo 3: as atividades e condutas lesivas ao meio ambiente sujeitaro os
infratores, pessoas fsicas ou jurdicas, s sanes penais e administrativas, in-
dependentemente da obrigao de reparar os danos causados.
A Lei federal 9.433/97, conhecida como Lei das guas, traz em seu texto o
instrumento de cobrana pelo uso de recursos hdricos, baseado no PPP e no
PUP. A mesma situao observada em quase todas as unidades da federao
que formularam e aprovaram as suas polticas de recursos hdricos.
interessante assinalar que o Cdigo de guas de 1934 j tinha institudo
preceitos que poderiam ser enquadrados dentro do PPP, como o caso do seu
art.110: os trabalhos para a salubridade das guas sero executados s custas
dos infratores que, alm da responsabilidade criminal, se houver, respondero
pela perdas e danos que causarem e pelas multas previstas nos seus regula-
mentos administrativos.
5.1.2 Princpio da preveno

senso comum que uma poltica ambiental deve ser baseada prioritariamente em
aes preventivas. As aes de represso ou de reparao (quando isto possvel)
so frequentemente mais complexas do ponto de vista ecolgico e dispendiosas
do ponto de vista financeiro. Portanto, muito mais interessante prevenir os
danos ambientais do que remedi-los posteriormente.
De acordo com o princpio da preveno, cabe ao empreendedor pblico ou
privado adotar aes de preveno de danos ambientais comprovados, graves e
irreversveis, a um custo economicamente aceitvel. Cabe ainda utilizar as me-

lhores tcnicas disponveis para evitar e controlar, na origem, as aes agressivas
ao meio ambiente. Trata-se, portanto, de medidas de gesto de riscos conhecidos.
Para implementar estratgias preventivas, a varivel ambiental deve ser
incorporada desde as primeiras fases de elaborao das polticas pblicas seto-
riais, bem como nos projetos de empreendimentos do setor produtivo. H que
se acrescentar que tais estratgias levam em conta todo o ciclo dos produtos
(agrcolas, industriais e outros), desde a concepo at a eliminao, passando
pela comercializao e o consumo.
Este princpio pode ser encontrado em tratados internacionais ambientais
desde os anos 1930 e est disposto em vrias convenes internacionais, como a
Conveno da Basileia sobre Movimentos Transfronterios de Resduos Perigosos
e seu Depsito, de 1989, e a Conveno da Diversidade Biolgica9, de 1992.
A Avaliao de Impacto Ambiental AIA um exemplo importante de
aplicao deste princpio, na medida em que permite associar as preocupaes
ambientais s estratgias do desenvolvimento social e econmico, e constitui um
importante meio de operacionalizar uma poltica preventiva numa perspectiva
de curto, mdio e longo prazos.
5.1.3 Princpio da Precauo pp

O filsofo Hans Jonas10 afirma que devemos aprender a pensar e agir com viso
de longo prazo e evitar o irreversvel, o que, na essncia, corresponde ao princpio
da precauo. Este princpio deriva do Vorsorgeprinzip, do ordenamento alemo,
criado nos anos 1970, que reconhecia a necessidade e a legitimidade de no ter
de esperar a certeza cientfica, para implementar aes de preveno contra as
ameaas ao meio ambiente. Ele serviu de base para justificar a poltica que visava
atingir redues mximas de poluio empregando as melhores tecnologias
disponveis, conhecidas como best available tecnologies (BAT) (Lavieille, 2004;
Godard, 2002 e 2009).
O princpio da precauo prolonga e completa o princpio da preveno. Como
exposto acima, o princpio da preveno se baseia numa avaliao de riscos, em
funo de certezas cientficas vigentes. No caso, sabe-se que o risco existe e que
o dano acontecer se nenhuma ao for empreendida. J o princpio da precau-
o permite agir mesmo na ausncia de toda certeza cientfica; ou seja, a falta
9 vital prever, prevenir e combater na origem as causas da sensvel reduo ou perda da diversidade
biolgica.
10 Autor da noo de princpio responsabilidade, defi nido como a capacidade tica que repousa sobre a
aptido ontolgica do homem de escolher entre alternativas de ao com saber e vontade. Responsabilidade
, portanto, complementar liberdade (citado em Bartholo & Bursztyn, 2001).
de certeza cientfica no deve justificar a falta de ao. As medidas preventivas

devem ser adotadas em qualquer interveno humana no meio ambiente, mesmo
que haja dvidas quanto gravidade e irreversibilidade dos efeitos adversos
desta interveno.
No incio da dcada de 1980, a ideia da precauo foi valorizada e passou
a constar de vrios atos internacionais dirigidos proteo ambiental, par-
ticularmente no tocante ao controle da poluio. O princpio da precauo
encontrado nas Declaraes Ministeriais sobre a Proteo do Mar do Norte, de
1984, de 1987 e de 1990.
na Declarao de 1987 que o PP aparece pela primeira vez de maneira
explcita num texto normativo internacional:
No sentido de proteger o mar do Norte dos possveis efeitos danosos das substncias
mais perigosas, uma abordagem de precauo necessria, o que pode requerer
a adoo de medidas de controle de emisses destas substncias, mesmo antes de
estar formalmente estabelecido um nexo de causalidade de natureza cientfica.
Na Declarao de 1990, o PP foi novamente endossado, garantindo a conti-

nuidade de sua aplicao. Neste mesmo ano, a Declarao Ministerial de Bergen
sobre Desenvolvimento Sustentvel da Regio da Comunidade Europeia afirma
que as polticas devem ser baseadas no princpio da precauo.
Em 1991, a Conveno de Bamako11 insere, no seu art.4 (f), que as Partes
devem cooperar umas com as outras no sentido de adotar medidas de precauo
apropriadas para prevenir a poluio por meio de mtodos de produo limpos.
Em 1992, o PP teve consagrao universal no princpio 15 da Declarao do Rio
de Janeiro sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento:
Para proteger o meio ambiente, medidas de precauo devem ser amplamente

aplicadas pelos Estados, de acordo com as suas capacidades. Em caso de risco de
danos graves ou irreversveis, a ausncia da certeza cientfica absoluta no deve
servir de pretexto para postergar a adoo de medidas efetivas visando prevenir a
degradao ambiental.
A Conveno sobre Diversidade Biolgica (ver captulo 9), de 1992, coloca

de maneira implcita o PP no seu prembulo: quando exista ameaa de sensvel
reduo ou perda de diversidade biolgica, a falta de plena certeza cientfica no
11 Conveno regional de grande importncia sobre a interdio da importao de resduos perigosos e

sobre o controle dos movimentos transfronteirios e gesto de resduos perigosos na frica (ver captulo 9).
deve ser usada como razo para postergar medidas a fim de evitar ou minimizar
essa ameaa. J em 2000, o Protocolo de Cartagena sobre Biossegurana insere
expressamente no seu objetivo a abordagem da precauo, conforme consagrada
no princpio 15 da Declarao do Rio.
Tambm em 1992, a Conveno sobre Mudanas Climticas (ver captulo 10)
impe s partes que tomem medidas de precauo. O seu art. 3 (3) tem redao
semelhante ao supracitado princpio 15 da Declarao do Rio de Janeiro, de 1992.
Posteriormente, vrias outras convenes incorporaram o princpio da
precauo, que passou a fazer parte tambm de legislaes internas de certos
pases, dentre eles a Alemanha, os Pases Baixos, a Austrlia e a Frana.12 Como
assinalado, o PP citado no Tratado de Maastricht, de 1992 (que emendou o Ato
nico Europeu, de 1987) e, em 1997, no art. 174 (2) do Tratado de Amsterd sobre
a Unio Europeia, que trata da Poltica Ambiental da Comunidade. Em 1994 a
Organizao Mundial do Comrcio inclui a precauo no artigo 5.7 do Acordo
sobre Medidas Sanitrias e Fitossanitrias (sps Agreement).
O campo de aplicao do PP engloba tambm as reas de segurana alimentar
e sanitria, alm da rea ambiental. Ao longo das ltimas dcadas, o PP se tornou
uma referncia maior da gesto de riscos nestes domnios de conhecimento.
O estatuto jurdico do PP nos tratados acima citados heterogneo. Em
alguns, ele est citado no prembulo, em outros, ele est inserido nos prprios
dispositivos destes atos como uma obrigao formal ou sob a forma de um dis-
positivo mais preciso (Sadeleer, 2004).
Em fevereiro de 2000, a Comisso Europeia publicou um comunicado13 sobre
o princpio da precauo, que exps uma doutrina resultante de um processo
de consulta aberta. O texto analisa a noo de risco aceitvel, a ideia de uma
avaliao cientfica preliminar e o carter eminentemente poltico da deciso
de precauo em funo da aceitabilidade do risco. Considerou, tambm, que o
princpio foi reconhecido progressivamente no direito ambiental internacional e
se tornou, a partir da, um princpio desenvolvido e geral do direito internacional
(Cornillot et al., 2007; Sands, 2004).
Autores como Godard et al. (2002) consideram que o PP no apenas uma
ideia filosfica, um preceito de ao, ou um princpio poltico, mais sim uma
norma de comportamento que tem um alcance jurdico. Lavieille (2004) con-
corda com este posicionamento e afirma que o PP, alm de ser uma espcie de
12 O PP est inscrito na Constituio francesa.

13 A abordagem deste comunicado foi confirmada pela Resoluo sobre o Princpio da Precauo adotada
por todos os chefes de Estado e de governo europeus durante a Cpula de Nice, em dezembro de 2000.
manual poltico e tico, tambm um princpio de direito e deve ser controlado

e sancionado juridicamente.
Considerando que o campo de aplicao do PP inclui incertezas e controvr-
sias cientficas, a implementao deste princpio deve se dar em duas fases: uma,
de avaliao cientfica e outra, de gesto do risco propriamente dito.
Na primeira fase se avalia o risco e se identifica os possveis danos, para
apreciar o grau de incerteza dos conhecimentos cientficos em relao a efetuar
escolhas que podem impactar negativamente a vida das pessoas, a qualidade
ambiental e as atividades econmicas. fundamental que a sociedade parti-
cipe desta etapa.
Na segunda fase, necessrio adotar medidas que permitam atingir o nvel
de proteo apropriado. Estas medidas devem ser proporcionais ao nvel de
proteo pretendido e devem visar um risco mnimo, j que quase impossvel
eliminar totalmente o risco14. Tais medidas devem ser revisadas, em funo
da evoluo do conhecimento cientfico. A pesquisa de fato primordial, pois
permite acabar com a incerteza cientfica e avaliar se as medidas de precauo
adotadas devem ser mantidas, reforadas, suprimidas ou modificadas (Roche,
2001; Leprtre & Urfer, 2007).
Dentro do contexto destas duas fases podem-se definir quatro objetivos do PP
(Lavieille, 2004): (i) incentivar a pesquisa sobre os efeitos retardados de produtos
e sobre tcnicas para acabar com a incerteza; (ii) estimular o acompanhamento
e a avaliao das atividades dos cientistas, dos industriais e dos planejadores;
(iii) em caso de necessidade, revisar as decises; e (iv) permitir a reparao de
danos que se manifestam tardiamente.
Em 2000, um relatrio sobre a implementao do PP preparado por Kourilsky
e Viney15 para orientar as autoridades pblicas e a sociedade civil, apresentou
uma srie de procedimentos. O documento afirma que sair da incerteza impe
uma obrigao de pesquisa e que indispensvel a identificao e anlise cien-
tfica dos riscos. Esta anlise de risco deve comparar as diferentes hipteses de
ao e inao e deve ser acompanhada de uma anlise econmica que leve a uma
anlise custo/benefcio previamente deciso.
As decises devem, na medida do possvel, ser revisveis e as solues adota-
das reversveis e proporcionais magnitude e relevncia do problema. neces-
srio, portanto, proceder ao reexame das medidas, em funo da evoluo dos
14 O risco raramente pode chegar a zero, mas em certos casos uma interdio total pode ser a nica resposta
possvel a um determinado risco (Comisso Europeia, 2000).
15 Relatrio encomendado pelo Primeiro Ministro francs ao diretor geral do Instituto Pasteur, Philippe
Kourilsky, e jurista Genevive Viney.
conhecimentos. O pblico deve ser informado, da melhor maneira possvel, e o

seu grau de participao deve ser regulamentado e ajustado pelo poder pblico.
Nestes ltimos anos, duas teses so defendidas com relao s regras de
responsabilidade. Na primeira, as autoridades pblicas de diferentes nveis
somente podem recorrer ao PP desde que tenham as condies requeridas. Na
segunda, o PP seria de aplicao direta e universal e deveria ser aplicado sem
outra mediao, por qualquer pessoa pblica ou privada. Godard (2009) con-
testa este segundo posicionamento, afirmando que tal procedimento provocaria,
dentre outros aspectos, insegurana jurdica e ineficcia, do ponto de vista dos
custos e dos incentivos.
5.1.4 Princpio da participao

O posicionamento da sociedade diante de aspectos como custos, benefcios,
danos ambientais, riscos ambientais, dentre outros, relativos implementao,
pelo governo ou pelo setor privado, de empreendimentos potencialmente de-
gradadores, fundamental para efetividade e eficcia das polticas ambientais.
Em ltima instncia, a sociedade que paga direta ou indiretamente (por meio
de aumento de impostos, aumento de preos e tarifas ou diminuio do cresci-
mento e da qualidade de vida) os custos associados degradao ambiental e
recuperao ou atenuao dos danos ambientais.
O princpio da participao diz respeito ao direito que os diferentes atores
da sociedade (cidados, associaes, grupos, organizaes) tm, no sentido de
uma ao ativa no enfrentamento dos problemas ambientais. Ele est diretamen-
te ligado ao direito informao, que uma condio essencial para garantir
uma efetiva participao da sociedade. Na rea ambiental, o processo decisrio
est fortemente baseado na participao social, que se d em diferentes nveis,
variando desde a escala das regulamentaes gerais at a execuo de gesto de
projetos locais.
O crescente envolvimento da sociedade civil, por meio de vrios mecanismos,
constitui uma tendncia marcante do Estado desde o final do sculo passado.
Entretanto, a questo se coloca de forma bem diferenciada, de acordo com o
grau de amadurecimento poltico de cada sociedade e com a especialidade do
setor de atuao governamental em questo.
A emergncia de formas de representao de segmentos sociais organizados
uma decorrncia moderna de um fenmeno que j se verificava no sculo XIX.
Naquela poca, o recuo liberal da funo proteo social exercida pelo Estado,
na Gr-Bretanha (as anti-corn laws), assim como a degradao das condies
de vida, levaram ao aparecimento de formas espontneas de organizao dos
grupos desfavorecidos, em torno de associaes de ajuda mtua, cooperativas
e sindicatos. Eram instncias voltadas ao bem-estar e defesa de interesses

corporativos.
A novidade, que emerge no ltimo quarto de sculo passado, a ascenso de
representaes da sociedade civil aos mecanismos decisrios pblicos. Trata-se
de processo que segue um duplo sentido: por um lado, o crescimento das orga-
nizaes no governamentais tem implicado aumento de seu poder de barganha
no jogo poltico, revelando uma demanda cada vez maior de insero na esfera
pblica; por outro lado, a prpria debilidade das estruturas de governo torna
o poder pblico mais flexvel participao de novos agentes nas decises. O
resultado tem sido o crescimento de formas colegiadas de deciso e de gesto
de polticas pblicas, nas quais a sociedade civil tem assento. O crescimento das
polticas de meio ambiente e das estruturas governamentais correspondentes
tambm vem mostrando um notvel avano na participao dos setores orga-
nizados da sociedade (democracia participativa).
O fortalecimento dos mecanismos da democracia participativa estimulado
por organismos internacionais, como o Banco Mundial, que adotou a bandeira
do fortalecimento da sociedade como imperativo nos programas que financia.
Como visto no captulo 4, a expresso empowerment (empoderamento) se
consagrou como frmula frequente na elaborao de estratgias de desen-
volvimento sustentvel. Associada a ela, o jargo da burocracia internacional
adotou tambm o conceito de stakeholder (atores envolvidos no processo) como
referncia constante. Formas como audincias pblicas e decises colegiadas
tornam as decises pblicas mais acertadas, evitando inclusive desperdcios
de recursos e so, sem dvida, excelentes instrumentos de garantia de conti-
nuidade de polticas pblicas.
O princpio da participao foi inscrito de forma explcita na Declarao do
Rio, de 1992, quando ela afirma, no seu princpio 10, que as questes ambientais
so mais eficazmente tratadas quando envolvem a participao, em nvel apro-
priado, de todos os cidados implicados. Afirma tambm que os Estados devem
facilitar e incentivar a conscientizao e participao do pblico, mediante ampla
divulgao das informaes cabveis.
Dispor de uma base slida de informaes sobre o estado dos recursos
ambientais, dos fatores de degradao ambiental e dos riscos potenciais uma
condio fundamental para que haja uma participao efetiva da sociedade no
processo decisrio e nas aes de preveno e controle ambiental.
A Comisso Econmica para a Europa, das Naes Unidas, adotou, em
Aarhus (Dinamarca), a Conveno sobre Acesso Informao, Participao
Pblica no Processo Decisrio e Acesso Justia em Matria de Meio Ambiente
(conhecida como Conveno de Aarhus), que entrou em vigor em outubro de
2001. Estes trs direitos o direito de saber, o direito de participar e o direito de

acesso justia so os pilares da conveno, que foi elaborada pelos governos,
com a participao ativa das ONGs ambientalistas.
O art. 4 desta conveno afirma que cada parte deve fazer com que as auto-
ridades pblicas coloquem disposio da populao, sob o amparo das legisla-
es nacionais, as informaes ambientais que lhes so requeridas, respeitando
certas regras apresentadas no texto. O art. 5 trata da organizao e difuso de
informaes ambientais e o art. 6 diz respeito a trs formas participao pblica:
nas decises relativas a certos empreendimentos, como indstrias e obras pbli-
cas (listados no Anexo I); no desenvolvimento de planos, programas e polticas
relacionadas ao meio ambiente; e na preparao de leis, regras e normas legais.
A Conveno foi complementada posteriormente por uma emenda que
aprofunda as obrigaes impostas s partes, no que diz respeito participao
do pblico em processos decisrios sobre os organismos geneticamente modi-
ficados OGMs e por um protocolo sobre os registros de rejeitos e transferncia
de poluentes.
Desde o sculo passado, vrias convenes internacionais incluram nos seus
textos a necessidade da troca de informaes ambientais e do intercmbio cien-
tfico entre as partes. o caso; da conveno sobre zonas midas de importncia
internacional, particularmente como habitats de aves aquticas, chamada de
Conveno de Ramsar (1971); da Conveno das Naes Unidas sobre o Direito
Martimo (1982); da Conveno de Viena para a proteo da camada de oznio
(1985); da Conveno sobre a proteo e o uso dos cursos dgua transfronteirios
e dos lagos internacionais (1992); da Conveno das Naes Unidas de combate
desertificao, nos pases afetados por seca grave e/ou desertificao (1994); e
da Conveno de Estocolmo sobre poluentes orgnicos persistentes (2001).
No Brasil, o princpio da participao pblica na esfera ambiental est inscrito
na Constituio Federal16 e est previsto tambm na Lei 6.938/81, que instituiu a
Poltica Nacional de Meio Ambiente PNMA. Esta lei criou o Conselho Nacional
de Meio Ambiente Conama (Fonseca et al., 2012), o rgo consultivo e delibera-
tivo do Sistema Nacional de Meio Ambiente Sisnama, que tem, na composio
de sua plenria, diferentes representantes da sociedade participando17.
De forma semelhante, foram criados vrios espaos institucionalizados de
16 No art. 225, caput, Todos tem direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado[] impondo-se
ao Poder Pblico e coletividade o dever de defend-lo e preserv-lo para as presentes e futuras geraes.
O inciso VI do pargrafo 1 do referido artigo estabelece que incumbe ao Poder Pblico: promover [] a
conscientizao pblica para a preservao do meio ambiente.
17 Presidentes das confederaes patronais e dos trabalhadores da indstria, da agricultura e do comr-
cio; presidentes da Associao Brasileira de Engenharia Sanitria ABES e da Fundao Brasileira para a
participao da sociedade no processo de gesto ambiental, como: os Conselhos

Estaduais e Municipais de Meio Ambiente, o Conselho Nacional de Recursos
Hdricos, os Comits de Bacia Hidrogrfica, os Conselhos Consultivos ou
Deliberativos das Unidades de Conservao.
Na Resoluo do Conama 001/86, que trata da implementao da Avaliao
de Impacto Ambiental AIA, est prevista a participao direta de indivduos, em
audincias pblicas em que so apresentados os estudos ambientais referentes a
empreendimentos capazes de impactar o meio ambiente de maneira significativa.
Entre os objetivos da PNMA esto a difuso de tecnologias de manejo do
meio ambiente, a divulgao de dados e informaes ambientais e a formao
de uma conscincia pblica sobre a necessidade de preservao da qualidade
ambiental e do equilbrio ecolgico. Esta poltica tem como um dos seus ins-
trumentos o Sistema Nacional de Informaes sobre o Meio Ambiente Sinima,
que tem o objetivo de garantir a prestao de informaes relativas ao meio
ambiente. H que se assinalar, entretanto, que a operacionalizao do Sinima
esbarra em problemas de carter poltico-institucional e de recursos humanos
e financeiros (ver captulo 11).
Em 2003, foi promulgada a Lei sobre Direito Informao Ambiental, que
dispe sobre o acesso pblico aos dados e s informaes ambientais existentes
nos rgos e entidades integrantes do Sisnama. Qualquer indivduo, indepen-
dentemente da comprovao de interesse especfico, ter acesso a tais dados e
informaes, que devero ser fornecidos no prazo de 30 dias. assegurado o
sigilo comercial, industrial, financeiro ou qualquer outro sigilo protegido por
lei. (Art. 2 pargrafos 1 e 2).
5.2. gesto ambiental

Os problemas ambientais apresentam caractersticas bem particulares: cadeias
de causalidade extensas, mltiplas, cumulativas e sinrgicas; responsabilidades
divididas; carter massivo e coletivo de degradaes; comprometimento da
qualidade dos ecossistemas, do estoque de recursos ambientais e da qualidade
de vida. Alm disso, decises sobre aspectos ambientais envolvem juzo de valor,
geralmente se do sob forte clima poltico, baseiam-se em conceitos tcnicos
discutveis, e se valem de legislaes ambguas, de conhecimentos cientficos
suscetveis de amadurecimento e de previses contestveis sobre as futuras
capacidades tecnolgicas.
Desde a pr-histria, a humanidade acumula conhecimentos e estratgias
Conservao da Natureza FBCN; e representantes de associaes legalmente constitudas para a defesa

dos recursos naturais e do combate poluio.
de explorao da natureza. A regulao do uso dos recursos ambientais pelas

sociedades humanas envolve tabus, supersties e direitos comuns, formulao
de uma base legal e de um arcabouo institucional (Barrow, 1999).
No h definio universal sobre o conceito de gesto18 ambiental. A grande
variedade de especialidades envolvidas no processo de gesto ambiental justifica
as diversas definies e conotaes. Seu campo de estudo envolve o conhecimento
das interaes entre os seres humanos e o meio ambiente, e a aplicao das cin-
cias e do senso comum para equacionar os conflitos relativos disponibilidade,
vulnerabilidade e preservao dos recursos ambientais.
Denio a gesto ambiental pode ser denida como um conjunto de aes

envolvendo polticas pblicas, setor produtivo e sociedade civil, para garantir a sus-
tentabilidade dos recursos ambientais, da qualidade de vida e do prprio processo
de desenvolvimento, dentro de um complexo sistema de interaes da humanidade
com os ecossistemas.
A formulao e a implementao dessas aes requer o uso de instrumentos

e estratgias de carter poltico, jurdico, legislativo, executivo, econmico, de
cincia, tecnologia e inovao, de educao, de formao de recursos humanos,
de informao, de participao, de cooperao e de articulao entre os diferentes
atores e nveis de atuao.
A governana19, entendida como a capacidade de uma sociedade de go-
vernar por meio de instituies, de sistemas de representao, de processos
de negociao, de deciso e de controle (Perret, 2001), se prolonga na gesto
ambiental. A fronteira entre estes dois conceitos gesto e governana
muito tnue e por vezes suscita confuso. A gesto , na prtica, condiciona-
da a um processo poltico prvio, onde um complexo jogo de foras interage
(governana). A governana instrui a gesto e esta, por estar mais prxima
da aplicao de decises ao mundo real, realimenta o processo. A esfera da
governana est situada no universo da poltica (politics). A esfera da gesto se
situa no mundo da poltica (policy). A primeira moldada pelo jogo de poder
entre diferentes vises e interesses da sociedade e se traduz em estratgias. A
segunda corresponde aos modos de interveno (ver figura 5.2).
A gesto ambiental requer uma abordagem interdisciplinar, que integre as
cincias exatas, biolgicas e humanas ao planejamento e s polticas pblicas
18 A origem do termo gesto vem de um conceito jurdico-administrativo que se estendeu ao campo das
polticas pblicas.
19 Os conceitos de governana foram analisados no captulo 4.
figura 5.2: Interao da governana com a gesto ambiental
(policy making). Sua escala temporal tende a ultrapassar o curto prazo e sua
escala de abrangncia vai do local ao global. Na gesto ambiental impor-
tante considerar as diferentes escalas de tempo de resposta, de acordo com
os fenmenos estudados. Vrios tempos coexistem: o tempo imediato do
mercado, o tempo mais lento dos avanos tecnolgicos, o tempo do homem
e o tempo do meio ambiente. Para implementar aes necessrio compre-
ender a dinmica interna e prever os prazos de resposta, face a algum evento
e alguma reorganizao (Boyer & Guille, 2006).
A gesto ambiental requer abordagens qualitativas e quantitativas e envolve
a aplicao de um conjunto de objetivos (ver Boxes 5.1 e 5.2).
Algumas aes, critrios e princpios podem contribuir para o fortalecimen-
to da gesto ambiental. Alguns deles se confundem com os atributos inerentes
boa governana em geral (ver captulo 4):
aperfeioamento dos mtodos de ajuda deciso tais instrumentos (ava-
liao de impacto ambiental, avaliao e gesto de riscos, avaliao am-
biental estratgica, anlise custo-benefcio, anlise custo-eficcia, anlise
multicritrio, dentre outros) no fornecem solues cientficas exatas, mas
contribuem de maneira significativa para o processo decisrio.
propiciar uma efetiva participao da populao a sociedade tem de ser
informada, sensibilizada e devem ser criados mecanismos de participao
social. Canais de interlocuo entre o Estado e a sociedade so fundamen-
tais para que as aes de gesto ambiental tenham efetividade. As regras
que afetam o comportamento e as decises devem ser claras e universais.
Box 5.1: As razes da gesto ambiental
Algumas razes motivam a adoo de aes de gesto ambiental.

Razes pragmticas o temor e o bom senso conduzem o poder pblico, a
sociedade e o setor produtivo a evitar os problemas ambientais.
Economia de gastos em geral, mais barato prevenir do que remediar; ou
seja, evitar os problemas ambientais muito mais interessante do ponto de vista
econmico do que ter de combater diferentes formas de degradao ambiental e
resolver situaes litigiosas. H tambm vantagens econmicas na recuperao de
resduos, conservao da energia e manuteno da qualidade ambiental.
Conformidade com as exigncias legais Estados nacionais, governos estaduais
e locais, empresas pblicas e privadas, e as populaes so obrigadas por compro-
missos internacionais e leis nacionais, regionais, estaduais e locais a implementar
aes de proteo e controle ambiental.
Evoluo na tica pesquisa, mdia, pessoas ou a sociedade civil organizada
podem deagrar novos comportamentos, acordos ou normas.
Razes macroeconmicas a promoo da gesto ambiental pode conduzir a
uma expanso econmica, via mercado de equipamentos de controle de poluio,
criao de empregos (ecoindustriais, nas agncias ambientais internacionais, nacio-
nais, estaduais e locais, nas reas setoriais, nas reas de consultoria e pesquisa). H
tambm vantagens importantes na internalizao das externalidades (ver captulo 6).
Fonte: adaptado de Barrow (1999).
priorizar as aes preventivas sobre as corretivas reduzir a poluio na

fonte, por meio de reciclagens internas e externas, luta contra o desperdcio
e implementar tecnologias limpas, so exemplos. No caso da impossibilida-
de de medidas preventivas, deve-se imputar aos responsveis a reparao
ambiental e os custos decorrentes dos danos ambientais. Alm disso, as
estratgias preventivas melhoram a eficincia da implementao da gesto
ambiental e, para tanto, a varivel ambiental deve ser incorporada desde as
primeiras fases de elaborao dos empreendimentos pblicos e privados.
gerenciar o meio ambiente dentro de uma abordagem global os meios
receptores so interdependentes; por isso, os problemas ambientais devem
ser tratados de forma integrada, evitando o seu deslocamento de um meio
para outro e/ou de uma comunidade para outra.
utilizar adequadamente os diferentes tipos de instrumentos de poltica am-
biental a implementao de um conjunto de instrumentos, tais como os
Box 5.2: Os objetivos da gesto ambiental
criao e implementao de um arcabouo legal;

preveno e resoluo de problemas ambientais;
criao e fortalecimento de instituies que contribuam para o aumento do
conhecimento dos recursos ambientais, do seu controle, monitoramento e
vigilncia;
otimizao do uso dos recursos ambientais;
identicao da e respeito capacidade de suporte dos ecossistemas;
manuteno e, se possvel, ampliao do estoque de recursos ambientais;
busca da melhoria da qualidade ambiental, da qualidade de vida das popu-
laes e de desenvolvimento econmico e social com proteo ambiental; e,
identicao de novas tecnologias, processos, instrumentos e polticas que
contribuam para o uso sustentvel dos recursos ambientais.
regulamentares, os econmicos e os acordos voluntrios, deve se dar de tal

forma que o seu uso seja o mais eficaz possvel. As regulamentaes ambien-
tais devem ser investidas de fundamento econmico; os custos ambientais
devem estar internalizados nos custos gerais de produo e, quando isso no
ocorre de forma espontnea, o poder pblico deve instituir instrumentos
econmicos compatveis.
enfrentar os fenmenos de degradao por meio de aes corretivas, monitorar
a capacidade de absoro dos meios receptores e monitorar o estoque de recur-
sos ambientais preciso implementar uma gesto integrada, focalizando,
por um lado, a reparao dos danos ambientais e, por outro, a disponibili-
dade de recursos ambientais para satisfazer as necessidades da produo e
do consumo humanos. Esta harmonizao exige que as polticas de meio
ambiente no sejam vistas apenas como formas de proibies e de custos
suplementares, mas tambm com uma fonte de servios imateriais (como
beleza cnica) e servios ambientais (como sequestro de carbono), que tm
potencial de promover o desenvolvimento econmico e social (Godard,1997).
subsidiaridade deve-se repassar a instncias no governamentais responsa-
bilidades que no sejam imperativamente atribuies exclusivas do executivo.
Para tanto, preciso que haja regulamentaes claras, acompanhamento e
avaliao sistemticos e critrios de elegibilidade para concesses.
gesto partilhada o poder pblico deve buscar, dentro do prprio critrio da
subsidiaridade, envolver parcerias com atores sociais (ONGs ou empresariais)
na operacionalizao das aes de natureza ambiental. Mas no deve renun-

ciar ao carter indelegvel das decises pblicas, que devem ocorrer na esfera
estatal. Alm disso, os prprios atores sociais devem se sentir representados
pelos mecanismos pblicos de gesto ambiental (co-responsabilidade).
empoderamento (empowerment) que significa fortalecimento da capaci-
dade de atores e instituies locais, no sentido de um envolvimento efetivo,
soberano e durvel. relevante fortalecer a capacidade das comunidades
ou instituies beneficirias, no sentido de que estas possam responder
aos estmulos e s oportunidades lanados por um determinado projeto
(responsividade).
responsabilizao (accountability) a legitimidade das regulamentaes
pblicas em matria de meio ambiente depende, em grande medida, da
competncia com que as agncias governamentais atuam e do acerto com
que as decises so tomadas. Assim, o sucesso de certas iniciativas deve ser
creditado a seus protagonistas, mas tambm o insucesso ou inoperncia
devem ser atribudos a seus responsveis. Para efetivar o critrio da responsa-
bilizao, fundamental a disponibilidade e transparncia das informaes,
bem como a existncia de mecanismos participativos dos atores envolvidos.
A prtica de acompanhamento e avaliao no deve se restringir s aes,
mas sim envolver tambm os responsveis pelas aes.
fortalecimento institucional as instituies pblicas que atuam na gesto
ambiental devem ter suas misses claramente definidas, bem como seus
instrumentos de ao estabelecidos. O ideal que a regulao pblica se d
mais pela regulamentao do que pela execuo direta. Assim, coerente com
os princpios modernos da configurao institucional do Estado, o poder
pblico deve dirigir mais e remar menos (steer more, row less). Na medida
em que a questo ambiental um tema horizontal, ela interessa a quase todos
os ministrios e organizaes internacionais. Se as instituies so frgeis e
intermitentes, no podem ser vetores que assegurem uma gesto ambiental
efetiva e eficaz (a sustentabilidade institucional condio necessria ao
desenvolvimento sustentvel).
continuidade esta condio um imperativo. Como assinalado acima, o
tempo de resposta das intervenes muito varivel. No se podem supor
medidas volteis voltadas a um estado desejado de longo prazo. Fixar obje-
tivos e acompanhar a implementao dos mesmos, reajustando e corrigindo
os erros e falhas ao longo do processo, permite que se obtenham ganhos no
plano ecolgico, econmico e social.
descentralizao entendida como a transferncia de autoridade e poder
decisrio para instncias subnacionais. Permite, teoricamente, a proviso
de servios locais que fomentem uma maior responsabilidade e um melhor

controle por parte dos usurios e das respectivas comunidades (Kliksberg,
2000). Para ser efetiva, ela deve contar com a solidariedade e a participa-
o social, que necessariamente passa pelo entendimento da questo da
subsidiaridade.
concertao as aes regulatrias devem ser o mais desconcentradas e
descentralizadas possvel, mas preciso que haja um entrosamento entre
os diferentes nveis e instncias decisrias.
exibilidade a introduo dos instrumentos de gesto ambiental no pode
se dar de forma brusca. preciso que haja um gradualismo, de maneira que
os atores envolvidos assimilem as mudanas e se adaptem. Por outro lado, a
flexibilidade no pode ser confundida com licenciosidade.
desburocratizao o objetivo e a misso das agncias de administrao
ambiental servir ao cidado. Sendo assim, as suas aes devem estar orien-
tadas para o atendimento de suas necessidades. fundamental simplificar
os procedimentos administrativos, processuais e normativos, de forma a
que o cidado tenha um servio pblico mais gil e de melhor qualidade.
capacitao funcional a capacitao dos tcnicos das agncias de meio
ambiente deve ser uma orientao constante. Os problemas ambientais so
cada vez mais complexos e esto em constante evoluo. Por isso, exigem
profissionais constantemente capacitados. Alm dos especialistas, necessrio
a presena do generalista, que o perfil caracterstico do gestor ambiental.
valorizao do capital social entendido como a soma de recursos poten-
ciais ou efetivos que esto ligados existncia de redes durveis de relaes
mtuas de conhecimento e reconhecimento, mais ou menos institucionali-
zadas (Bourdieu, 1986: 248).
5.3 tipologia dos instrumentos de poltica ambiental

A maior parte dos problemas ambientais tem origem imediata na atividade pro-
dutiva de setores especficos, como energia, transporte, agricultura e indstria,
que pressionam o meio ambiente de vrias maneiras: necessidade de insumos
(matrias-primas, energia, bens intermedirios), lanamento de carga poluidora
(no ar, no solo, na gua) ou mesmo invaso de espaos naturais (agricultura,
pecuria, assentamentos humanos).
A degradao ambiental ocorre na medida em que os efeitos resultantes
destes fatores de presso sobre o meio ambiente no podem ser atenuados pela
capacidade de absoro dos meios receptores ou compensados pela resilincia dos
ecossistemas, comprometendo a qualidade ambiental ou o estoque de recursos
Box 5.3: Dilemas da gesto ambiental
ticos Qual deve ser o objeto da proteo (por exemplo, os ndios ou os animais
que eles caam)?
De ecincia Qual grau de degradao aceitvel?
De equidade Quem se benecia das aes de gesto ambiental e quem paga
por elas?
De liberdade Quais os limites e regras a que as pessoas devem se ater, para pro-
teger o ambiente?
De incerteza Como decidir sem conhecimentos e dados precisos?
De avaliao Como comparar os efeitos de diferentes opes de ao?
Fonte: adaptado de Barrow (1999).
ambientais. Os problemas resultantes podem se manifestar no mbito local,

nacional, de grupos de naes e global, tanto no meio urbano, quanto no rural.
Fechando o ciclo de causalidade, a degradao das condies ambientais
tambm implica efeitos negativos sobre a economia. O enfrentamento destas
questes complexo (ver Box 5.3) e exige, alm da integrao das polticas se-
toriais com a ambiental, a adoo de um conjunto coerente de instrumentos de
poltica ambiental.
Tratando-se apenas da luta contra a poluio ambiental, o seu enfrentamento
est vinculado a um conjunto de parmetros cuja considerao eficaz, eficiente
e equitativa no simples, pois envolve (OCDE, 2001a):
diferentes fontes de poluio (fixas, mveis e difusas); e
diferentes objetos (fontes de emisses poluentes, fatores de produo, pro-
dutos, responsabilidade ampliada dos produtores, tarifas de utilizao de
infraestrutura, dentre outros).
Na teoria econmica, o conceito de mercado ocupa um lugar de destaque

enquanto fator de regulao das atividades e das decises. O debate sobre a
eficcia desta concepo amplo e polmico, e concentra-se essencialmen-
te sobre o fato de que h imperfeies de mercado que levam perda de
eficincia do sistema econmico, visto em suas dimenses macro e micro.
O contraponto conceitual o Estado, que se apresenta como instncia de
regulao, tanto pela sua ao direta como ator produtivo na economia,
quanto pelo seu papel indireto, via regulamentaes. Como ator indireto,
seu papel se exprime sob a forma de leis e de polticas pblicas indutoras de

direcionamentos ideais do sistema econmico.
Visando a uma utilizao sustentvel dos recursos ambientais e ao respeito
s normas de qualidade ambiental, a poltica ambiental pode recorrer a duas
estratgias fundamentais, separadamente ou em conjunto, em diferentes propor-
es. A primeira delas tem foco na implantao de projetos e programas pblicos
destinados preveno, compensao e reparao das degradaes ambientais.
Pode ter como base tambm empreendimentos e atividades que estimulem
mudanas de comportamento, tais como obras de infraestrutura, recuperao
de reas degradadas e criao de unidades de conservao. A segunda estrat-
gia tem como objetivo influenciar o processo de tomada de deciso em nvel
microeconmico, ou seja, dos agentes econmicos (consumidores, produtores,
investidores, dentre outros) cujas aes impactam o meio ambiente (OCDE, 1994).
Alguns aspectos, de natureza geral, devem ser considerados no debate sobre
regulao pblica voltada proteo ambiental (Mougeot, 1998):
tendo em vista o carter coletivo dos bens ambientais, necessria legiti-
midade da interveno pblica e a considerao das externalidades, das
irreversibilidades e dos aspectos intergeracionais.
diferentes mecanismos de ao que podem ter efeitos equivalentes, quando
se tem uma base slida de dados e informaes; caso contrrio, obtm-se
resultados diferenciados.
importante levar em conta os efeitos redistributivos em diferentes nveis:
entre setores de atividades, entre poluidores e os afetados pela poluio, entre
produtores e consumidores, e entre pases com graus de desenvolvimento
diferenciados.
com respeito aceitao das regras e ao dos grupos de presso, neces-
srio buscar uma viso positiva que legitime a regulao ambiental, tanto
pela ao normativa, quanto pelos mecanismos de induo.
Para a implementao das polticas ambientais, o poder pblico dispe de

vrios tipos de instrumentos. A escolha de cada um deve se dar num contexto
em que os meios de interveno do Estado sejam combinados da maneira mais
eficaz possvel. Vrios autores definiram diferentes tipologias que, no entanto,
apresentam alguns aspectos comuns, para classificar os instrumentos utilizados
na preveno e no combate da degradao ambiental.
Alguns pontos que sobressaem nas categorias apresentadas pelos diversos
autores (como o papel do poder pblico no provimento de infraestrutura) se
devem mais ao modo como cada um enfocou sua anlise, com maior ou menor
grau de abrangncia do conceito de regulao, do que propriamente a divergncias.
A anlise das diferentes tipologias de instrumentos permite evidenciar o carter

amplo e multi-instrumental das polticas ambientais.
O quadro 5.1 sintetiza sete diferentes classificaes dos instrumentos de
poltica ambiental, nos moldes apresentados por diversos autores.
quadro 5.1: Tipologias de instrumentos de poltica ambiental (Sntese)
Larrue Ocde Vale (2000) Jordan, Lacoste, Herrero (1996) Brgenmeier

(2000) (2001a) wurzel e theys e hors (2007)
zito (2003) (1993)
Coerci- Coercitivos Regula- Regula- Regula- Regulamentares Regulamen-

tivos mentares mentares mentares e normativos tao direta
Incita- Econmicos Econmicos De mercado De mercado Econmicos Econmicos

tivos (incentivos/
Desincentivos)
Medidas
econmicas
estruturais
Persu- Responsa- Persuaso moral Outros ins-

asivos bilidade e e corresponsa- trumentos
indenizao bilidade social
de danos
Educao e De De
informao informao informao
Abordagens Acordos Acordos Negociados Autorregulao

voluntrias voluntrios voluntrios voluntria
De Gesto e Ao pblica Ao pblica Planejamento

infra-es- planeja- direta direta e investimen-
trutura mento to pblico
Acordos de
gesto global
Reforma dos
direitos de
propriedade
Fonte: elaborado pelos autores a partir das obras citadas
Observa-se que, embora utilizando classificaes diversas, todas as tipo-

logias mantm um eixo comum, que so os instrumentos regulamentares, os
instrumentos econmicos e os acordos voluntrios.
os instrumentos regulamentares ou coercitivos, tambm denominados de
comando e controle visam obrigar a sociedade ou o setor produtivo a ter

um comportamento favorvel ao meio ambiente. Tomam a forma de proi-
bies, autorizaes, normas e regulamentao das aes e atividades que
do origem aos problemas ambientais (Larrue, 2000). Muitos pases dis-
pem de um vasto arsenal de instrumentos que permitem administrao
pblica controlar diretamente as aes dos atores utilizadores de recursos
ambientais ou suscetveis de degradarem o meio ambiente. No Brasil, alguns
instrumentos da poltica ambiental se enquadram nesta categoria. o caso,
do licenciamento ambiental, do estabelecimento de padres ambientais e
da implantao de unidades de conservao.
os instrumentos econmicos (ou incitativos) tm como objetivo fomentar na
sociedade, em geral, e no setor produtivo, em particular, um comportamento
ecologicamente correto. Podem se apresentar, principalmente, na forma
de taxas, direitos de poluio e subvenes. Estes instrumentos oneram os
comportamentos que agridem ao meio ambiente em relao aos que no
comprometem a qualidade ambiental. So baseados no princpio poluidor-
-pagador, segundo o qual o poluidor deve internalizar o custo resultante da
poluio por ele produzida. nesse sentido que se emprega tambm o nome
de taxas internalizantes ou, mais recentemente e em funo do marketing,
ecotaxas. Um grande nmero de pases recorreu implementao de ins-
trumentos econmicos em complementao aos de comando e controle. A
Frana teve um papel pioneiro, quando instituiu um sistema de cobranas
para a poluio das guas, em 1967 (Larrue, 2000). No Brasil, a Poltica
Nacional de Recursos Hdricos, aprovada em 1997, tem a cobrana pelo uso
da gua como um dos seus instrumentos.
os acordos voluntrios so contratos negociados ou compromissos volunt-
rios. As solues negociadas para reduzir as emisses de poluio podem
combinar os dois tipos de instrumentos anteriores.
Algumas categorias de instrumentos no esto explicitamente presentes nas

tipologias de todos os autores, mas merecem tambm destaque. Cabe destacar:
os instrumentos persuasivos, que tm como objetivo convencer as popula-
es ou o setor produtivo a adotar um comportamento favorvel ao meio
ambiente. Eles se baseiam principalmente na informao, na formao, no
desenvolvimento do conhecimento cientfico e na sua difuso. Os instru-
mentos persuasivos diretos tm como base o levantamento e a difuso de
dados e informaes sobre questes especficas e a identificao de grupos de
interesse. Os indiretos dizem respeito aos atores pblicos, cujas polticas tm
algum efeito no comportamento destes grupos. Um exemplo de instrumento
persuasivo indireto realizao de estudos de impacto ambiental EIA. Os EIA

foram introduzidos em de modo pioneiro na legislao dos Estados Unidos,
em 1969, pelo National Environmental Protection Act NEPA. Depois foram
adotados, dentre outros pases: na Frana, em 1976, por meio da Lei sobre
a Proteo do Meio Ambiente; no Brasil, em 1981, com a Poltica Nacional
do Meio Ambiente; e na Unio Europeia, em 1985, quando foi aprovada a
Diretriz Europeia relativa avaliao de impacto ambiental. O EIA pertence
categoria dos instrumentos persuasivos, pois gera uma melhor concepo
dos empreendimentos e atividades, e fornece dados e informaes para o
processo decisrio pblico.
a ao direta do Estado, que facilita a adoo de um comportamento favorvel
ao meio ambiente, por parte das populaes e atores afetos a esta questo. Tais
instrumentos se materializam principalmente em obras para o fornecimento
de servios de saneamento, como estaes de tratamento de esgoto, coleta
e disposio final de resduos slidos. A Unio Europeia destina uma parte
dos seus fundos estruturais resoluo de problemas ambientais, como
caso de programas destinados a combater a poluio nas zonas costeiras,
resultante do turismo e da indstria (Larrue, 2000).
Todas as classificaes tm, como pano de fundo, experincias de vrios

pases. O maior ou menor grau de incidncia de cada categoria de instrumentos
pode variar de um pas a outro e, sem dvida, expressa um processo de evoluo.
No incio, prevaleciam os mecanismos regulamentares. Aos poucos, foram se
afirmando instrumentos econmicos. Na medida em que a legitimidade do ca-
rter intervencionista do Estado evoluiu para formas mais indiretas de regulao,
outras prticas surgiram, como o caso dos acordos voluntrios.
Considerando que os instrumentos de ao so complementares, na prtica
os governos utilizam um misto de vrias categorias, que podem ser escolhidas
a partir de diferentes critrios (Barde apud OCDE, 2001a):
eficcia ambiental alcanar os objetivos ambientais estabelecidos
o critrio mais importante, que pode ser atingido pela utilizao do
instrumento mais adequado para um determinado problema ambiental,
como proibir certas substncias perigosas em vez aplicar taxas para
reduzir o seu uso.
ecincia esttica os instrumentos de ao devem atingir os seus objetivos
com um custo mnimo para a sociedade.
ecincia dinmica incentivar permanentemente a reduo da poluio e
a inovao tecnolgica.
exibilidade permitir aos poluidores a escolha das tcnicas de reduo da

poluio ou das estratgias de adaptao.
facilidade de implementao permite atingir uma alta taxa de aceitao,
minimizar as transgresses e evitar custos excessivos, tanto no plano ad-
ministrativo quanto na operao dos instrumentos.
baixos custos de operao todos os aspectos que determinam o custo da
implementao dos instrumentos, como o controle, a aplicao da regula-
mentao, ou a outorga de licenas, devem ser reduzidos ao mnimo.
integrao da poltica ambiental com as polticas setoriais as polticas am-
bientais devem estar integradas com as polticas pblicas que tm impacto
sobre o meio ambiente, tais como transporte energia, agricultura.
reduo ao mximo dos efeitos regressivos na distribuio de renda uma vez
que a aplicao dos instrumentos pode ter consequncias sociais indesejveis,
como a alta do preo de gneros de primeira necessidade.
competitividade internacional pode haver resistncia, por parte de certos
grupos de interesse econmico, na implementao de instrumentos, caso
estes sejam vistos como uma ameaa competitividade internacional.
conformidade com os acordos internacionais e com as regras de comrcio in-
ternacional a implementao das polticas ambientais nacionais deve levar
em conta os numerosos acordos ambientais multilaterais, os princpios de
poltica ambiental, como o da precauo e do poluidor-pagador e as regras
da OMC, quando se trata de questes comerciais.
aceitao poltica este aspecto depende do custo e da facilidade de im-
plementao dos instrumentos, da transparncia e da participao social,
dentre outros.
efeitos econmicos devem ser avaliados e considerados os efeitos macro-
-econmicos resultantes da adoo dos instrumentos de ao, como a taxa
de crescimento e a taxa de emprego.
Como exposto, a eficcia dos instrumentos de ao est diretamente relacio-

nada ao tipo de problema ambiental a ser equacionado. Alm das oportunidades
prticas, a escolha dos instrumentos determinada tambm pelas tradies
nacionais de polticas pblicas e, principalmente, pela conjuntura social sobre
a qual os instrumentos podem ter efeitos secundrios (Lipietz, 1999).
A tendncia atual, nos pases desenvolvidos e em desenvolvimento, no
sentido de utilizar os instrumentos baseados no mercado e acordos voluntrios,
em complementao aos regulamentares. Estas trs categorias de instrumentos
de poltica ambiental so analisadas no captulo 6.
Captulo 6
Instrumentos de poltica ambiental
O captulo 5 tratou classificao dos instrumentos da poltica ambiental segundo

diferentes categorias, e mostrou a adequabilidade de cada uma delas, segundo
as particularidades do problema a regular.
O presente captulo tem como foco os instrumentos regulamentares, os eco-
nmicos e os acordos voluntrios. Para cada uma dessas categorias so mostrados
os fundamentos tericos, as aplicaes possveis, as vantagens, desvantagens,
pontos crticos e prticas.
6.1 instrumentos regulamentares

Os instrumentos regulamentares, tambm denominados de comando e controle,
tm como objetivo influenciar o comportamento da sociedade, do setor produtivo
e do setor pblico, no sentido de adotar prticas mais compatveis com a quali-
dade do meio ambiente. Trata-se de instrumentos coercitivos, que incidem sobre
processos produtivos, limitam ou probem o lanamento de certos poluentes,
regulamentam o uso do solo e controlam atividades, por meio de autorizaes,
normas e sanes (em caso de descumprimento das regras estabelecidas pelo
poder pblico). Algumas prticas podem ser prescritas pela legislao, outras
podem ser submetidas a padres ou autorizaes, de maneira discricionria.
Instrumentos que se enquadram nessa categoria vm sendo adotados h
vrias dcadas, em diferentes pases, e tm um papel fundamental na gesto do
acesso aos recursos ambientais, particularmente quando se trata de evitar danos
sade humana ou ao ambiente natural. o caso das normas de qualidade da
gua e do ar, e da legislao sobre tratamento e disposio de resduos slidos.
A regulao direta resulta de uma abordagem normativa e jurdica da pol-
tica ambiental. Surge como uma forma de reao/correo de danos ambientais
ocorridos e responde ao anseio da opinio pblica que, diante de um problema
ambiental, frequentemente solicita uma soluo do tipo regulamentar. uma
forma de internalizao dos efeitos externos ou uma maneira de impedir a sua
manifestao.
O conceito de externalidade, formulado pelo economista ingls Pigou, por

volta de 19201, hoje importante chave para o resgate do elo perdido entre a
lgica da cincia econmica e a do meio ambiente.
Cria-se uma externalidade, quando o bem-estar e/ou a eficincia econmica
de um agente (organizao, consumidor etc.) afeta a outro. Dado que o meio
ambiente um patrimnio coletivo, a considerao dos custos associados
sua degradao tende a ser negligenciada, pois a busca de satisfaes indivi-
duais maximizadas no os inclui como parte dos custos totais de produo.
Consequentemente, cada produtor repassa parte de seus custos sociedade. Isso
evidencia as limitaes das foras de mercado enquanto mecanismo de aloca-
o tima dos recursos, entendendo-se o meio ambiente tambm como recurso.
O exemplo do lanamento de cargas poluidoras num rio pode ser repre-
sentativo. Na medida em que os produtores e as comunidades despejam os seus
efluentes sem prvia depurao, os mesmos economizam o custo de tratamento,
que externalizado sob a forma de custo social e se manifesta sob a forma de
deteriorao do rio. A degradao da qualidade da gua impe aos usurios uma
srie de danos, tais como: perda de amenidades, impossibilidade de uso para
abastecimento domstico ou industrial, necessidade de tratamento da gua e
mortalidade de peixes. A poluio , portanto, considerada um efeito externo
negativo (ou deseconomia externa), pois os danos que ela provoca no so dire-
tamente considerados pelo mercado, transformando-se em um custo social no
compensado, ou seja, um imposto sociedade.
A prtica de externalizao da poluio, sob a forma de custo social, explica,
em grande parte, porque os poluidores no investem na sua atenuao, com pro-
gramas de despoluio, uso de matrias-primas alternativas, pesquisas de novos
processos e tcnicas menos poluentes, e recuperao de subprodutos e rejeitos.
Essa conduta individual inerente aos agentes degradadores do meio ambiente
pode ser revertida mediante ao reguladora do poder pblico.
A figura 6.1 ilustra o caso em que a externalidade negativa exercida pelo
poluidor sobre os outros usurios no foi corrigida.
Nesta representao, considera-se que os custos da poluio e da despoluio
so mensurveis e comparveis, e que variam em funo dos nveis de poluio
produzidos por uma atividade qualquer.
A reta Dm representa a avaliao monetria do dano marginal dos usurios,
1 Na dcada de 1920, o economista ingls Arthur Cecil Pigou, sensvel ao smog de Londres e sinergia entre
a neblina natural e as emisses das chamins, props as bases de uma abordagem econmica dos problemas
ambientais: para evitar a proliferao dos custos externos da poluio, necessrio que cada poluidor seja
responsvel pelos custos dos danos que ele provoca, o que o levar a utilizar, de maneira eficaz, as possibi-
lidades de preveno ou de despoluio que ele dispe (Bureau & Hourcade, 1998).
Instrumentos de Poltica Ambiental 215
figura 6.1: Efeito da externalidade negativa
Fonte: adaptado de Bontems e Rotillon (1998) e Valle (2002).
resultante da quantidade de lanamentos poluentes que determina a qualidade

da gua do rio. Quanto maior o lanamento, maior o dano ambiental. A reta
CmP0 representa o custo marginal de reduo da poluio pelo poluidor. Na
medida em que no se toma qualquer medida de despoluio, esse custo nulo
e a quantidade de poluio emitida mxima (P0).
O timo social determinado pela minimizao da soma do dano e do custo
de reduo de poluio, que igual a PA + PB para um determinado nvel de
poluio (P) e se torna mnima quando A e B se superpem (P*), que a poluio
obtida quando o dano marginal e o custo marginal de reduo dos lanamentos
poluentes so equivalentes. Neste tipo de anlise, o timo econmico em geral
no implica uma ausncia total de poluio. Se o poluidor levasse em conta, no
seu clculo econmico, os danos dos outros usurios, a poluio se fi xaria em P*
e no haveria mais externalidade, j que esta teria sido internalizada. O nvel de
poluio timo seria, ento, aquele que no ultrapassa a capacidade de assimilao
da poluio por parte do corpo receptor, ou seja, que no produz custo social.
A frmula pigouviana pressupe uma forte presena do Estado enquanto
mecanismo de regulao. Para chegar a um nvel timo de interveno regu-
latria, o poder pblico deve ter conhecimento completo do comportamento
e dos processos produtivos dos agentes econmicos, bem como agir de forma
absolutamente imparcial e desvinculada de compromissos, o que geralmente
muito difcil. Por conta dessa fragilidade, a teoria de Pigou foi objeto de crticas,
que alegavam que tanto o mercado quanto o Estado so suscetveis de falhas.
Sistemas polticos em que as instituies so frgeis, ou alguns grupos de
poder detm forte influncia sobre as decises pblicas, tendem a revelar uma
limitao da capacidade do Estado de agir de forma imparcial e efetiva na
regulao das externalidades. H tambm limitaes de acesso informao,
no caso de empresas que subestimam ou escamoteiam as suas reais emisses.
Nesse caso, o Estado fica a merc de dados que nem sempre so confiveis e as
medidas reguladoras podem ser ineficazes (Valle, 2002).
As crticas com relao ao clculo do nvel de poluio timo variam entre a
rejeio total por parte de certos ecologistas, que estimam que este nvel deve ser
nulo, e as crticas que consideram que esse clculo embute uma simplificao da
realidade, que no leva em conta as limitaes sociais e as limitaes ecolgicas
de longo prazo (Valle, 2002).
Certos efeitos mostram que a natureza no reage de acordo com a lgica do
clculo econmico (Passet, 1996):
efeitos sinrgicos, que ocorrem quando vrios poluentes interagem; mesmo
que cada emisso esteja dentro dos padres ambientais estabelecidos, elas
se tornam agregadamente mais txicas do que a simples soma de todos os
poluentes;
efeitos de amplicao, que se produz com a concentrao progressiva de
certos produtos txicos na cadeia alimentar; e
efeitos irreversveis, que aparecem quando certas condies iniciais neces-
srias reconstituio do meio desaparecem.
Diversos mtodos (como avaliao contingente, preos hednicos e custo de

viagem) podem teoricamente ser utilizados para medir benefcios e custos am-
bientais, visando a definir prioridades e fi xar normas ambientais (ver Box 6.1).
Na prtica, a valorao ambiental enfrenta grandes dificuldades, particular-
mente com relao ao valor de no uso, como o valor intrnseco dos ecossistemas,
considerando a sua totalidade e as incertezas. De qualquer forma, o poder pblico,
responsvel pela regulamentao, deve atribuir implicitamente um valor aos
recursos naturais no processo elaborao de normas ambientais (OCDE, 2001a).
A regulamentao, como mecanismo normativo de regulao, uma forma
de induzir a internalizaco, que supe a interveno de um determinado agente
com poder pblico (geralmente uma instituio especfica, que tem como misso
garantir o interesse geral e modificar a percepo que os outros agentes possam
ter do problema ambiental). A regulamentao assume frequentemente a forma
de normas que visam a limitar os diferentes tipos de poluio. As normas podem
obrigar o poluidor a considerar a no poluio ou a despoluio no seu processo
decisrio, fi xando o nvel de qualidade ambiental a ser atingido em cada empre-
endimento individual a as sanes em caso de infrao. Elas so estabelecidas
Box 6.1: Valorao ambiental
Por meio da valorao possvel atribuir valores a impactos ambientais, de modo

a que os mesmos sejam levados em considerao na anlise de alternativas de
investimentos ou aes que afetem o pblico.
O mtodo de custo de viagem estima o preo de uso de um ativo ambiental
por meio da anlise dos gastos incorridos pelos visitantes ao local de visita, que
pode ser um parque ou outro ativo ambiental.
O mtodo de preo hednico estima um preo implcito com base em atributos
ambientais caractersticos de bens comercializados em mercado.
O mtodo de valorao contingente consiste na utilizao de pesquisas amos-
trais para identicar e quanticar, em termos monetrios, as preferncias individuais
em relao a bens que no so comercializados em mercados.
Fonte: Oyarzun (1994).
por meio de legislao e influenciam, assim, o processo produtivo para que este
leve em conta os custos ambientais externos a cada empreendimento.
O estabelecimento de normas tcnicas reflete o estado do conhecimento num
determinado momento. Elas devem, portanto, ser adaptadas continuamente, em
funo da evoluo do conhecimento. O conceito da melhor tcnica disponvel
foi criado para estabelecer um ponto de referncia para o legislador.
Denio melhor tcnica disponvel o estgio mais ecaz e avanado alcan-

ado para o desenvolvimento das atividades e seus mtodos de operao, que indica a
prtica adequada de uma tcnica particular a servir de base para estabelecer os valores
limite de emisso criados para prevenir e, nos casos em que isto no for praticvel,
reduzir de forma geral as emisses e o impacto no meio ambiente como um todo
(Directiva IPPC, art. 2 Unio Europeia, 24/9/1996).
Na prtica, as normas costumam fi xar limites que ficam abaixo do que a

melhor tcnica disponvel num determinado momento permitiria realizar, consi-
derando que elas tambm refletem a relao de foras entre os diferentes grupos
de interesse a serem afetados pela sua definio (Brgenmeier, 2007).
A aplicao de normas tcnicas, que um processo mais complexo, respon-
sabilidade do poder pblico, que para tanto deve ter um conhecimento preciso
dos danos potenciais, dos custos e das possibilidades tcnicas de sua reduo. Em
geral, a administrao enfrenta dificuldades para avaliar os custos dos danos e
da despoluio que, ainda por cima, variam de acordo as empresas. Alm disso,
difcil controlar as normas implementadas. Se as sanes so necessrias em
caso de no respeito s regulamentaes, na prtica elas so insuficientes para
impor o respeito s normas (Chassande, 2002; Abdelmalki & Mundler, 1997).
Quatro tipos de normas so usuais e podem ser implementadas conjunta-
mente: de lanamento, de processo, de produto e de qualidade:
as normas de lanamento ou de emisso se aplicam diretamente quantidade
de poluio emitida e visam a obrigar o poluidor ou os poluidores potenciais
a no lanar no meio ambiente mais do que uma dada quantidade de polui-
o (considerada assimilvel pelo meio natural). As normas dessa categoria
podem ser expressas de diversas maneiras: em termos de quantidade de
material por determinada unidade de tempo, em termos de concentrao
de emisses ou em termos de resduos gerados por unidade de emisso. So
bastante utilizadas, particularmente no controle da poluio do ar, da gua
e sonora. As normas de emisso apresentam duas vantagens: o fato de tratar
do mesmo modo todos os poluidores e de ter uma aplicao menos comple-
xa, pois muito mais fcil medir a poluio de uma fonte pontual do que
a poluio dispersa no meio ambiente. H que se assinalar que, quando se
trata de prevenir riscos graves de sade pblica e de degradao ambiental,
a interdio a medida mais apropriada a ser imposta ao poluidor, como nos
casos da utilizao do asbesto, do clorofluorcarboneto CFC e do dicloro-
-difenil-tricloroetano DDT.
as normas de processos e procedimentos obrigam a utilizao de tecnologias
especficas para reduzir emisses. Um exemplo a exigncia de que os
automveis estejam equipados com catalizadores. Em termos tecnolgicos,
pode-se distinguir normas de processo e normas de performance (que, quando
apresentam maior flexibilidade na escolha das tecnologias a serem utilizadas,
incentivam a inovao). As normas de processo podem, em certos casos,
substituir as normas de emisso, quando estas apresentam um controle de
aplicao difcil (Abdelmalki & Mundler, 1997).
as normas de produto especificam as caractersticas dos produtos poluentes.
Enquadram-se nesta categoria as normas relativas aos veculos automotores,
aos combustveis e ao rudo. Tais normas podem estabelecer, tambm, nveis
mnimos de rendimento energtico ou de economia de gua para produtos
de uso domstico ou industrial.
as normas de qualidade tratam da qualidade desejvel de um meio (gua,
ar, grau de poluio sonora). So exemplos, a quantidade mnima de oxi-
gnio dissolvido na gua ou o nvel mximo de concentrao de xidos
de nitrognio no ar. Elas servem de fundamento s polticas ambientais e,
particularmente, elaborao dos outros tipos de normas acima assinala-

dos. Vrios pases estimam que as normas de qualidade ambiental devem
ser reforadas por normas tcnicas, aplicveis s fontes de poluio por
meio de limites de emisso ou outras obrigaes baseadas na avaliao das
melhores tecnologias disponveis, para que elas no deixem de estimular a
inovao. Quando s limitaes aplicveis s fontes de poluio so distintas,
conforme o meio receptor, h risco de se transferir a poluio de um meio
para outro. Os sistemas integrados ou coordenados de regulamentao,
que visam mltiplos objetivos ambientais, aplicados a certos tipos de fonte
emissora, favorecem a preveno da poluio e a elaborao de tecnologias
menos poluentes. As normas de qualidade so utilizadas no contexto da
Unio Europeia, que deixa a implementao dos instrumentos operativos a
cargo dos pases membros (OCDE, 1995; Abdelmalki & Mundler, 1997).
As normas tm um papel fundamental no controle ambiental, mas apresen-

tam as seguintes desvantagens (Cairncross, 1996; Lacoste, Theys & Hors, 1993;
Abdelmalki & Mundler, 1997; Valle, 2002; UNEP, 2004):
tendem a fi xar nveis mnimos e mximos. No h incentivos para que o
poluidor reduza a sua carga poluidora em nveis abaixo do que a lei estabelece,
nem para a inovao tecnolgica, quando existe uma tecnologia que atenda
os objetivos da norma. H que se assinalar, entretanto, que uma norma no
definitiva, nem esttica e que, como assinalado acima, o estabelecimento
de normas deve ser um processo contnuo, que evolui em funo do avano
do conhecimento cientfico.
atingem todos os agentes da mesma maneira, sem considerar as diferenas de
custos e a possibilidade de ao dos diversos atores envolvidos no processo,
o que pode custar coletivamente mais caro.
para que atinja os objetivos propostos, necessrio que se tenha uma fis-
calizao eficaz, o que exige recursos financeiros e dedicao por parte das
autoridades responsveis.
pode ser gerado um clima de conflito entre regulador e regulado, como
tambm podem ser favorecidos certos grupos de interesse.
a complexidade crescente dos problemas e o nmero elevado de atores envolvidos
fazem com que a aplicao das normas seja morosa e incerta. A necessidade
de um arcabouo institucional slido pode ser considerada um obstculo sua
eficcia. Fiorino (2006) aponta que, na prtica, impossvel ao poder pblico
ter a flexibilidade e a agilidade para adaptar as normas e parmetros, como
o caso das cotas de emisso. O Estado no onipresente nem onisciente para
perceber a real dimenso dos problemas e reagir imediatamente.
para que uma norma seja aplicvel, a autoridade pblica deve conhecer preci-
samente os custos e as condies de produo, o que exige vultosos recursos
financeiros. Mesmo assim a aplicao vulnervel a erros. Na prtica, o
poder pblico tende a produzir normas bem exigentes para expressar o seu
poder e se prevenir de eventuais acidentes.
Apesar das deficincias e fragilidades, h uma cultura histrica de prticas

regulamentares, que pode ser explicada pelas seguintes razes:
a regulamentao tende a facilitar as avaliaes monetrias dos custos e dos
benefcios das polticas ambientais, j que ela se apoia em critrios fsicos.
por no haver incentivo a despoluir acima dos limites estabelecidos nas
normas, o custo da poluio residual no recai sobre o poluidor. Isso bom
para quem polui, mas ruim, evidentemente, para o meio ambiente.
a regulamentao , geralmente, bastante flexvel, tem uma grande capa-
cidade de adaptao s diversas situaes e no cria expectativas para os
diferentes atores: as administraes pblicas tm claro quais so as suas
exigncias, a sociedade em geral sabe o que esperar e as empresas conhecem
a sua responsabilidade. A legislao severa interessante para os polticos
e gestores pblicos, que prometem proteger o meio ambiente, e para o setor
produtivo, que percebe os riscos efetivo das sanes cabveis.
os instrumentos regulamentares so a nica forma de prevenir os riscos
inaceitveis e os efeitos irreversveis, em questes como sade humana ou
segurana de usinas nucleares.
Outros instrumentos regulamentares so: os sistemas de autorizao prvia,

como o licenciamento ambiental, que vem sendo implementado no Brasil desde
os anos 1970, e que permite influir na escolha da localizao dos empreendi-
mentos e da tecnologia a ser utilizada; e o zoneamento ambiental, que consiste
em delimitar reas de uso em funo de dados ecolgicos, econmicos e sociais.
Ainda que no exija um custo de gesto muito elevado, o zoneamento est sujeito
a presses polticas, em funo de conflitos de interesses privados e coletivos e
dos efeitos distributivos resultantes (Valle, 2002), principalmente pela capila-
ridade com que se manifesta no territrio.
O peso burocrtico e os custos da implementao das polticas de proteo
ambiental ao longo das cerca de quatro dcadas, contadas desde o inicio das
polticas ambientais norteamericanas, a cargo da EPA e dos organismos hom-
logos estaduais, so muito elevados (Fiorino, 2006). Mais de 15 mil pginas de
regulamentaes federais foram necessrias, nos EUA, para que os mltiplos
atores envolvidos (empresas, organismos reguladores, consumidores, associaes)
internalizassem as normas. Um complexo sistema de relatrios, fiscalizao e

punio foi estabelecido, de forma a permitir o cumprimento da lei. Isso tudo
tem custos monetrios. Desde o incio dos anos 1970, os EUA j gastaram entre 3
e 4 trilhes de dlares (em valores de 2004) com a proteo ambiental associada
poluio, s para o cumprimento das regulamentaes federais. Na prtica,
tais custos oneram os contribuintes e, em ltima instncia, a parcela que incide
sobre as empresas recai sobre os consumidores.
Esse tipo de regulao pode ser associado a um jogo de soma zero, em que
muito se gasta para manter a qualidade do meio ambiente numa situao, na
melhor das hipteses, igual: se gasta para produzir (inclusive para provocar
poluio) e depois se gasta de novo para reparar o dano ambiental (cujo custo
acaba sendo transferido aos consumidores e cidados em geral, que pagam
impostos). Em vista disso, Fiorino (2006) assinala a importncia de se passar a
uma nova fase, que ele chama de nova regulao ambiental, na qual seja menor
o peso das medidas de comando e controle ou, como prefere chamar, regras e
dissuaso. Nessa nova fase, o papel da regulao pblica principalmente de
incitao, mediante instrumentos motivacionais baseados menos na racionalidade
burocrtica weberiana e mais nas modernas prticas de resoluo de problemas.
Dois conceitos podem ser evocados como base do novo modo de regulao: o
primeiro o de legislao reexiva; o segundo o de governana sociopoltica
(Fiorino, 2001).
A legislao reflexiva tem papel de autorrestrio. No lugar de mecanismos
regulatrios impostos pelo poder pblico aos processos sociais, normas reflexivas
se limitam instalao, correo e redefinio de instrumentos democrticos
de autorregulao. Sob o regime de legislao reflexiva, o controle legal da ao
social de d de forma indireta e abstrata, pois o sistema legal estabelece apenas
os critrios de organizao de procedimentos para a ao futura. Como exemplo,
a publicao de um inventrio de substncias txicas pelo governo pode servir
de referncia a que os prprios atores (produtores, consumidores e organismos
associativos de ambas as categorias) estabeleam os seus parmetros, para pro-
duzir e para consumir (Teubmer apud Fiorino, 2001).
O conceito de reflexividade apresentado por Fiorino constitui, na prtica,
uma aplicao da noo de subsidiariedade, nos moldes como foi apresentada
no captulo 5: sempre que possvel (e vivel) o Estado pode delegar a instn-
cias descentralizadas um papel mais determinante na governana. claro
que, como em qualquer prtica subsidiarizada, algumas pr-condies so
necessrias: instituies slidas, conhecimento e informao por parte dos
diferentes atores, uma estrutura de mercado concorrencial e pouco suscetvel
a falhas, poder aquisitivo suficientemente alto para que eventuais aumentos

de preos no sejam grandes limitaes.
6.2 instrumentos econmicos

Os instrumentos econmicos influem sobre benefcios e custos dos agentes
econmicos, induzindo mudanas em suas aes, num sentido favorvel ao
meio ambiente. Assumem, geralmente, a forma de transferncia financeira dos
agentes pblicos e privados ao governo, por meio da cobrana de diferentes
taxas (sobre emisses, produtos e servios prestados) ou pela criao de novos
mercados, como as licenas negociveis, tambm denominadas de direitos de
emisso. Podem assumir tambm o sentido inverso da cobrana, na forma de
subsdios a alguma atividade identificada como relevante.
A primeira finalidade dos instrumentos econmicos criar algum tipo de
retroao das consequncias de uma atividade em relao a seus responsveis.
Trata-se de fazer convergir o espao de deciso com o espao das consequncias
das aes e provocar, dessa forma, a internalizao (no mbito dos agentes degra-
dadores) de externalidades ambientais causadas. Este o objetivo da dimenso
incitativa dos instrumentos econmicos, que devem levar em conta a preservao
das condies economicamente equitativas de concorrncia entre os agentes
econmicos. Geralmente, devido dificuldade de se obter este resultado, ne-
cessrio completar a dimenso incitativa com uma dimenso financeira. Assim,
busca-se prover os meios necessrios para cobrir tanto os custos da organizao
de um sistema de gesto compatvel, como permitir que os agentes implementem
aes que visem a melhorar a qualidade ambiental (Collomb et al., 1993).
Na economia de mercado, os diversos danos (sejam eles contratuais ou de
fornecimento) entre agentes privados, so cobertos por algum tipo de inde-
nizao fi nanceira ao agente prejudicado. Ora, se assim para os fatores de
produo que envolvem a gesto empresarial, por que no incluir tambm a
degradao ambiental?
Aceitando esse enfoque, pode-se considerar que a degradao ambiental tem
um preo que deve ser pago pelo causador do dano. Isso pode ser feito por
meio de um sistema de cobrana especfico, que permite s atividades poluidoras
(em se tratando de poluio) se ajustar a padres compatveis com o interesse
coletivo e com o bem-estar geral, expressos na qualidade ambiental. nesse
sentido que um dos objetivos principais desses instrumentos mudar padres
e comportamentos dos usurios/poluidores, para assegurar uma adequada
conservao da qualidade ambiental.
Alm disso, atribuindo-se valores (preo justo) aos recursos ambientais,
pode-se conseguir a sua alocao mais adequada enquanto fatores de produo.
Assim sendo, sempre que o custo da degradao ambiental imputado ao poluidor

implicar aumento dos custos mdios de produo, considerando as condies
dadas pelo mercado, haver uma tendncia reduo dos mesmos, por meio de
investimentos em despoluio ou em mudanas tecnolgicas (reciclagem, novos
insumos, novas tcnicas).
Os instrumentos econmicos provocam, portanto, dois grandes efeitos
(Brgenmeier, 2007):
o efeito-substituio, na esfera da oferta, caracterizado por mudanas nas
escolhas tecnolgicas, uma vez que a alta dos preos resultante da inter-
nalizao dos custos sociais estimula a pesquisa e o desenvolvimento de
tecnologias limpas; e
o efeito-substituio, na esfera da demanda, caracterizado por mudanas
nas preferncias dos consumidores, que buscam produtos mais baratos.
A integrao da preocupao ambiental aos sistemas de cobrana de tributos

(ver Box 6.2) caracteriza uma reforma fiscal ecolgica, que pode se materializar
de duas formas:
pela criao de novas cobranas, denominadas ecotaxas (taxas sobre emisses
e produtos poluentes no sentido estrito), que tm como objetivo modificar
os preos relativos e contribuem para que os produtores e consumidores
considerem os efeitos de suas atividades sobre meio ambiente; e
pela reestruturao da lgica de tributao existente, levando em conta
a estratgia de reduzir ou suprimir prticas mais prejudiciais ao meio
ambiente.
A diversidade de cobranas reflete finalidades econmicas, que podem se

tornar complementares (ver Box 6.3). Na prtica, distingue-se: (i) as cobranas
com finalidade incitativa, cujo principal objetivo modificar os comporta-
mentos; (ii) as cobranas com finalidade nanceira, cujo principal objetivo
produzir receitas a serem utilizadas na luta antipoluio; e (iii) as cobranas que
alimentam o oramento geral, que podem ter um impacto ambiental positivo ou
negativo, dependendo da relao entre o custo de sua incidncia e a vantagem
de se continuar as mesmas prticas, mesmo pagando-se um certo preo (Valle,
2002; Bureau, 1998).
Dentre as principais vantagens dos instrumentos econmicos, destaca-se
(UNEP, 2004; OCDE, 1991):
possibilidade de reduo dos custos de produo na medida em que os
instrumentos econmicos permitem uma reduo significativa dos custos,
ao fazer com que os poluidores escolham os meios mais apropriados para
Box 6.2: Tipos de receitas pblicas
As receitas pblicas se dividem em:

a) Receitas originrias: so aquelas oriundas do prprio patrimnio pblico, tais
como os aluguis e dividendos do governo. Quando o governo aluga um imvel,
recebe um aluguel como contrapartida da utilizao por um terceiro, relativo ao
patrimnio pblico. Nesta situao o regime jurdico o de direito privado, isto
, a administrao pblica tem a mesma relao de igualdade com o particular.
b) Receitas derivadas: so as receitas oriundas de patrimnio de terceiros devido
ao poder coativo do Estado, tais como os tributos, as contribuies parascais e os
emprstimos compulsrios. Nesta situao, o regime jurdico de direito pblico,
isto , a administrao pblica est em relao de superioridade ao particular.
O tributo uma denominao genrica, que pode se discriminada em: impos-
tos, taxas e contribuies de melhoria.
Conforme o Cdigo Tributrio Nacional, o imposto uma obrigao pecu-
niria compulsria, paga em moeda, que no constitui sano de ato ilcito, ou
seja, no multa. institudo em lei e cobrado mediante atividade administrativa
vinculada. Atividade administrativa vinculada signica que o scal no pode
deixar de cobrar o imposto, caso ocorra o fato gerador do mesmo. A atividade
administrativa discricionria, por sua vez, permite a avaliao do mrito por parte
do administrador pblico.
O fato gerador do imposto uma situao (renda auferida, posse de proprie-
dade ou consumo de bens e servios) que no depende da atividade do Estado, isto
, o Estado ao cobrar o imposto no tem a obrigao de prestar nenhum servio
ao cidado. Assim, o imposto no atende ao princpio do benefcio recebido, que
vincula o seu pagamento ao recebimento de algum servio pblico. Deste modo,
a lgica do imposto a capacidade de pagamento, isto , paga mais imposto quem
tem mais capacidade, quem tem maior renda e maior patrimnio, e quem consome
mais. Em resumo, o imposto um tributo no vinculado.
Contribuio: Jos Aroudo Mota.
atingir a norma estabelecida (como no caso licenas negociveis) ou busquem

igualar os custos marginais de proteo ambiental de todas as atividades em
questo, relativamente ao nvel das taxas de emisso. Na prtica, cada empresa
pode escolher o nvel ideal de emisses que adota, considerando, por um
lado, as presses da legislao (e os custos correspondentes) e do mercado
Box 6.3 Tipos de impostos
Os impostos, em termos de sua repercusso diferencial na sociedade, podem

ser classicados como: progressivos, regressivos e proporcionais. O progressivo
aquele que, quanto maior a renda do contribuinte, mais ele paga imposto, propor-
cionalmente. O aumento proporcional na tributao maior do que o aumento
percentual da renda e, por isto mesmo, este imposto onera mais fortemente as
classes de maior renda, podendo melhorar a distribuio de renda. Tecnicamente,
a alquota marginal maior do que a alquota mdia e a elasticidade tributo-renda
maior do que a unidade. Como exemplo de impostos progressivos, o Brasil tem
os impostos diretos, tais como o imposto de renda IR, o imposto predial e terri-
torial urbano IPTU e o imposto sobre a propriedade de veculo automotor IPVA.
O imposto regressivo aquele que, quanto maior a renda, menos se paga im-
posto proporcionalmente, isto , um aumento na renda causa um aumento menos
do que proporcional na tributao. Este tributo onera mais fortemente as classes
de menor renda: quanto mais pobre, mais se paga imposto proporcionalmente, e
quanto mais rico, menos se paga imposto proporcionalmente. Portanto, o imposto
regressivo piora a distribuio de renda. So aqueles impostos, em que a alquota
mdia maior do que a alquota marginal e a elasticidade tributo-renda menor
do que a unidade. Como exemplo, no Brasil, existem os impostos indiretos, tais
como: o imposto sobre servios ISS, o imposto sobre a circulao de mercadorias e
servios ICMS e o imposto sobre produtos industrializados IPI. Nestes impostos,
o contribuinte de fato e de direito so pessoas diferentes, pois um pobre paga em
termos absolutos o mesmo imposto que um rico, mas proporcionalmente o pobre
paga mais imposto em relao sua renda.
O imposto proporcional aquele em que um aumento na renda causa um
aumento proporcional na tributao e, portanto, afeta igualmente as classes de
renda, no alterando a sua distribuio. So aqueles em que alquota mdia igual
a alquota marginal e a elasticidade tributo-renda igual unidade. Um exemplo
terico seria um imposto de renda com alquota nica para todos os contribuintes
(adotando-se o critrio da progressividade nominal em relao a renda).
O imposto progressivo considerado mais justo, pois atende ao princpio da
equidade (justia scal) e ao da capacidade de pagamento (relacionado com o
potencial de contribuio, isto , renda, propriedade e consumo de bens e servios).
Concluindo, o imposto regressivo um tributo concentrador de renda.
Contribuio: Jos Aroudo Mota.
(demanda por produtos mais limpos) e, por outro lado, tendo em conta suas
prprias capacidades de adaptao, dentro de cronogramas pragmticos.
incentivo permanente reduo da poluio os instrumentos econmicos
propiciam tambm um forte estmulo a mudanas tecnolgicas, favorecendo
a implementao de novos processos de fabricao, menos poluentes, e de
processos de despoluio mais eficientes e eficazes, bem como a criao de
produtos no poluentes. Entretanto, h que se considerar uma tendncia
adoo, de forma lenta, de mudanas nos processos produtivos, em virtude
do comportamento conservador e avesso a riscos, por parte das empresas. A
realidade tem mostrado, no entanto, que aquelas que assumiram os riscos da
mudana desfrutam de vantagens econmicas, no apenas por reduzirem efe-
tivamente os seus custos, mas tambm porque, quando ultrapassam as metas
de reduo das emisses, podem vender cotas de emisso a outras empresas.
maior exibilidade pois mais fcil para o poder pblico alterar ou ajustar
uma taxa, do que mudar a legislao ou a regulamentao e, por outro lado,
os poluidores mantm a sua liberdade de escolha e de adaptao. A ao
do governo pode se dar de forma complementar ao mercado: quando este
no suficiente para promover mudanas no comportamento dos agentes
produtivos na intensidade e no tempo desejados, o poder pblico pode
intensificar o papel dos instrumentos econmicos.
fonte de nanciamento os instrumentos econmicos tm a funo de coletar
fundos, que podem ser destinados a programas ambientais especficos ou
ao contexto amplo de uma poltica fiscal. Podem, tambm, contribuir para
o financiamento de polticas governamentais voltadas s populaes mais
pobres, como o caso de saneamento e habitao, contribuindo para uma
melhoria geral das condies ambientais.
Estas vantagens so tericas e dependem, na prtica, do tipo de instrumento

a ser adotado e do contexto e da forma como ele inserido. A escolha do instru-
mento ou do conjunto de instrumentos varia segundo a eficincia econmica e
uma srie de critrios, como (Pearce, 1993):
reduzido volume de informaes requeridas na implantao do sistema,
no se deve depender de um volume significativo de informaes e de dados
cujo custo de levantamento e atualizao podem limitar o funcionamento
do sistema.
baixo custo administrativo esquemas altamente tcnicos e complexos,
baseados em grande quantidade de dados, podem necessitar altos custos ad-
ministrativos e gerenciais e podem comprometer a eficcia dos instrumentos.
equidade a gerao de mecanismos fortemente regressivos deve ser evitada,
para no afetar a distribuio de renda, para preservar empregos e manter

a competitividade internacional.
dedignidade a eficcia ambiental do sistema deve ser a mais confivel
possvel, dadas as inevitveis incertezas.
adaptabilidade o sistema deve ter capacidade de adaptao face s mudanas
tecnolgicas, aos preos e s condies climticas.
incentivo dinmico os instrumentos devem contribuir para a melhoria
ambiental e a inovao tecnolgica.
aceitao poltica deve-se procurar evitar rejeio por parte dos diferentes
atores afetados pela implementao dos instrumentos, bem como evitar
efeitos negativos na competitividade; para tanto, a implementao deve ser
progressiva, evitando-se mudanas bruscas nos custos de produo.
Alm destes critrios para a escolha do instrumento a ser adotado, algumas

condies so necessrias para que o uso de incentivos econmicos na gesto
ambiental seja eficaz (OCDE, 1993):
base consistente de dados e informaes so necessrios dados sobre os
custos e os benefcios das diferentes opes e sobre os ganhadores e os per-
dedores face adoo de cada instrumento. So tambm necessrios dados
sobre o volume e a quantidade de ativos ambientais e sobre o estoque de
recursos ambientais, os seus usurios e as taxas de utilizao atual e futura.
Devem ser avaliadas as possibilidades e as restries tecnolgicas e institu-
cionais que afetam a produo de bens e servios e a reduo da poluio.
estrutura jurdica slida fundamental que estejam definidos os direitos de
propriedade e os regimes de uso dos recursos ambientais e que haja dispositi-
vos legais que permitam a implantao dos instrumentos a serem utilizados.
mercados competitivos para que os incentivos econmicos sejam eficazes,
os preos e a concorrncia devem ter um papel significativo na estrutura
econmica do pas e no processo decisrio daqueles que so responsveis
pela emisso da poluio ou pela degradao ambiental.
capacidade administrativa o poder pblico tem de ter a capacidade de conce-
ber e administrar o instrumento, controlar a sua aplicao e as suas condies
de utilizao e, se necessrio, modific-lo em funo da evoluo do contexto.
Os instrumentos econmicos podem ter o seu desempenho avaliado segundo

quatro critrios: eficcia, eficincia, equidade e flexibilidade. Qualquer que seja o
atrativo terico do instrumento, ele malograr, caso: no seja capaz de atingir os
objetivos ambientais (reduo da poluio e conservao dos recursos ambientais);
seja ineficiente na realizao destes objetivos, por no conseguir realiz-los com
as menores perdas possveis no faturamento, na renda e no emprego, e com os

menores custos possveis em termos de execuo administrativa; conflite com
os princpios de equidade; no tenha a flexibilidade necessria para se adaptar
evoluo das condies econmicas, tecnolgicas ou ambientais (OCDE, 1993).
Os instrumentos econmicos podem se materializar em diferentes catego-
rias: ecotaxas (taxas sobre emisses poluentes e taxas por produtos), sistemas
de consignao (ou de depsito-retorno), taxas sobre servios prestados, taxas
administrativas, certicados negociveis de emisso, subsdios e incentivos -
nanceiros. Na prtica, observa-se que as ecotaxas so adotadas particularmente
nos pases europeus, em especial nos pases anglo-saxnicos e nos do norte da
Europa, enquanto os certificados de emisso so mais utilizados nos Estados
Unidos, que preferem no impor impostos suplementares ao setor produtivo.
6.2.1 Ecotaxas
As ecotaxas podem ser definidas como direitos monetrios cobrados pelo poder
pblico aos usurios que degradam o meio ambiente, no sentido de induzir os
poluidores a modificar o seu comportamento, melhorando, assim, o bem-estar
coletivo. Elas expressam uma relao jurdica que assume a forma de uma trans-
ferncia monetria entre os usurios e o poder pblico (Lipietz, 1998).
Essas taxas tm o papel de contribuir para a internalizao das externali-
dades econmicas, pois obrigam os produtores e os consumidores a considerar
o custo da poluio ou de outras externalidades ambientais nas suas decises
econmicas. As ecotaxas podem ter um carter incitativo (para proteger o meio
ambiente) ou financeiro (para coletar fundos). Em alguns casos elas cumprem
as duas funes. De certo modo, elas podem ser consideradas como o preo
da poluio ou da degradao ambiental, na medida em que levam os agentes
a internalizar os custos ambientais em suas estruturas de custos e gastos.
Uma taxa considerada ambiental se a sua base de clculo uma unidade
fsica ou parmetro (ou alguma medida indireta) de algo que, caso seja utilizado
ou lanado num corpo receptor, incide negativamente sobre o meio ambiente.
Uma taxa ambiental se caracteriza, portanto, pelo seu ndice e pela sua base de
incidncia, que deve ser estritamente vinculada externalidade. O ndice da
taxa pode variar entre um valor elevado (destinado a mudar o comportamento
dos poluidores) e um valor baixo (que visa primordialmente a obter fundos).
No caso da poluio, as ecotaxas so definidas segundo dois mecanismos:
o primeiro ligado diretamente s emisses e o segundo se baseia na relao
indireta entre a base de incidncia (ou parmetro) e a poluio emitida. De uma
maneira geral, o elo entre a taxa e o problema ambiental que se destina a resolver
deve ser o mais claro possvel e o mais diretamente associado fonte poluidora.
Um elo claro ajuda a determinar o objetivo da taxa, como tambm aumenta a

sua transparncia, facilitando a sua aceitabilidade. Portanto, a adoo de uma
ecotaxa, exige um estudo minucioso de sua base de incidncia e do critrio de
sua escolha, para evitar efeitos secundrios indesejveis e imprevistos sobre o
meio ambiente e a economia (OCDE, 2001b; OCDE, 1996a).
As ecotaxas podem, em tese, ampliar a aplicao do principio poluidor-
-pagador, se os recursos arrecadados no forem diretamente destinados rea
ambiental, mas sim para o oramento geral. Isso pode permitir a reduo de
outras cobranas obrigatrias, o que significa um duplo benefcio, ao mesmo
tempo ambiental e econmico. O primeiro benefcio esperado a partir da adoo
de ecotaxas a melhoria da qualidade ambiental. Isso s acontece se elas so
suficientemente incitativas para modificar o comportamento dos poluidores.
O segundo benefcio resulta do impacto macroeconmico da reciclagem das
receitas coletadas pelo poder pblico.
Dessa forma, os recursos provenientes da implantao de uma ecotaxa
podem ser aplicados na rea ambiental, como o caso das taxas cobradas pelas
agncias de gua na Frana. Podem, tambm, contribuir para o conjunto das
receitas fiscais, inclusive contribuindo para reduzir de outras taxas que tm efeitos
indesejados (como o caso dos tributos que incidem sobre o trabalho). O fato
de se reintroduzir tais receitas na economia permite reduzir as imperfeies do
sistema fiscal. A escolha dessas possibilidades deve se basear nas suas vantagens
intrnsecas ou na considerao de critrios que levem em conta, por exemplo, os
seus efeitos na taxa de emprego (OCDE, 1996a; Evrard, 2006).
O debate a respeito do duplo benefcio surgiu quando aconteceram as
primeiras discusses sobre o enfrentamento da mudana climtica, na dcada
de 1990. A Comisso das Comunidades Europeias defendia a adoo de uma
taxa mista, com base no binmio energia-dixido de carbono, por parte dos
pases membros, como forma de lutar contra o efeito estufa. Paralelamente, tal
estratgia serviria tambm para reduzir a incidncia de tributos sobre o trabalho,
contribuindo para diminuir o desemprego (Valle, 2005).
Para que haja efetivamente um duplo benefcio, necessrio que (Mougeot,
1998):
o valor coletado mediante a cobrana das ecotaxas no se limite restituio
aos poluidores (via, por exemplo, crditos a mudanas em padres tecnol-
gicos) ou distribuio s vtimas da poluio (via, por exemplo, obras de
recuperao de danos);
medida em que se colete tributos por meio de ecotaxas, haja uma reduo
na tributao sobre o trabalho; e
no sejam gerados mecanismos fortemente regressivos.
O debate terico sobre o papel do duplo benefcio polmico. De uma ma-

neira geral, h convergncia entre diferentes autores quanto relevncia e eficcia
do primeiro benefcio a melhoria da qualidade ambiental. Por outro lado, no
h certeza quanto aos resultados positivos do segundo benefcio a desonerao
do trabalho como uma base do sistema tributrio. Assim, certos estudos (OCDE,
2001a, 2001b; Valle, 2002, 2005, 2007; Lipietz, 1998, 2003) apontam para o risco
de, em se constituindo um sistema fiscal fortemente baseado nas ecotaxas, ele se
tornar vulnervel a eventuais perdas de arrecadao resultante de mudanas nas
condutas dos agentes produtivos, no sentido de uma reduo de suas emisses.
Os objetivos fiscais so, assim, contraditrios com os objetivos ambientais.
de se supor, evidentemente, que no longo prazo o sistema produtivo poder se
adaptar aos novos mecanismos, podendo implicar reduo na arrecadao fiscal.
Nesse caso, sobram duas possibilidades: maior rigor fiscal sobre a poluio, ou
uma volta s bases precedentes do sistema de tributao.
Alm disso, h dvidas quanto s implicaes sobre o emprego, j que
de se esperar que as ecotaxas sirvam de estmulo a mudanas tecnolgicas que
tendem a economizar mo de obra. Some-se a esse risco o fato de o capital ter
mais mobilidade do que o trabalho, o que significa que presses fiscais sobre
atividades poluidoras podem levar a relocalizao de empresas, provocando
impactos negativos sobre o nvel de emprego nas localidades de origem.
Outra dvida se refere ao risco de que os custos gerados pelas ecotaxas no
processo produtivo sejam repassados aos consumidores, incidindo principal-
mente sobre famlias de baixa renda. Nesse caso, as ecotaxas teriam um carter
regressivo. Finalmente, h tambm o risco de socializao de custos ambientais,
j que os gastos com a reverso da degradao ambiental passam a ser providos
pelo fisco, e no por organismos especficos, como o caso das agncias de gua
na Frana.
Por conta dos riscos, mas tendo em vista a possibilidade de uma evoluo
positiva no sistema fiscal, recomendvel que a adoo do segundo benefcio
se d de forma combinada (mantendo-se em parte o paradigma fiscal anterior)
e gradual.
Os que defendem a aplicao dos recursos resultantes da adoo de ecotaxas
em aes de proteo ambiental argumentam que a cobrana desestimula os
poluidores a poluir e as ajudas financeiras que eles recebem contribuem para uma
reduo suplementar da poluio. Alm disso, este sistema garante a perenidade
dos programas de melhoria ambiental. Esta argumentao, embora convincente,
esconde os aspectos negativos dessa forma de aplicao dos recursos. Se as eco-
taxas fossem suficientemente incitativas, no haveria necessidade de distribuir
as suas receitas aos poluidores, sob a forma de subvenes ou emprstimos, com

juros baixos, para financiar as suas despesas antipoluio.
Por outro lado, pode-se concluir que o fato de se pagar por um direito de
poluir pode contribuir para a recuperao do meio ambiente, mas no necessa-
riamente serve de incentivo a poluir menos. Na prtica, os poluidores tendem
a considerar que o pagamento de taxas implica um direito de recebimento de
ajudas financeiras. Em alguns pases, como a Frana, a aplicao das receitas
das ecotaxas em reas ambientais cada vez mais criticada, como no caso do
sistema das agncias de gua (Valle, 2007).
No necessrio buscar o segundo benefcio para implantar um grande
nmero de medidas favorveis ao meio ambiente (ver Box 6.4). Vrios pases
vm adotando um esverdeamento de sua estrutura fiscal. A Sucia, por exemplo,
constitui um caso pioneiro, j que a partir de 1991 adotou critrios tributrios
apoiados na dimenso ambiental, em detrimento da taxao sobre o trabalho.
Outros pases seguiram essa tendncia (OCDE, 1997).
Box 6.4: Cenrio (plausvel) de uma utopia de desenvolvimento sustentvel
Em 2008 o economista Herman Daly, professor da Escola de Polticas Pblicas da

Universidade de Maryland, conhecido por seus trabalhos sobre desenvolvimento
sustentvel, vislumbrou um cenrio de economia em crescimento zero, no ano
2020. A ideia, inicialmente apresentada numa entrevista, foi objeto de uma mat-
ria jornalstica na revista New Scientist, edio nmero 2678, de 15/10/2008, com o
ttulo: Vida numa terra sem crescimento. O cenrio, de forma sinttica, o seguinte:
Em 2020, uma dcada depois do incio do ousado experimento de converter um
pas (possivelmente os EUA) em economia sustentvel ou em estado estacionrio
(steady-state), dois princpios servem de referncia s decises: os recursos naturais
no podem ser usados em nvel maior do que sua capacidade natural de regenerao
e os dejetos no podem ser despejados em volume maior do que a capacidade da
natureza de absorv-los.
Os cientistas estabelecem as regras, denindo os patamares de consumo e
emisses, mantendo a precauo sempre que no tenham certeza dos limites poss-
veis. Em seguida, os economistas devem propor as frmulas de produzir dentro dos
limites estabelecidos, procurando tirar o maior proveito possvel dos recursos naturais
utilizados. A inovao tecnolgica tem, portanto, um papel crucial.
Dois mecanismos so bsicos para essa estratgia: um sistema de licenas ne-
gociveis (cap-and-trade), mediante o qual as empresas podem comprar e vender
permisses de emisso; e uma nova lgica de cobrana de impostos, em que o imposto

de renda foi abolido e substitudo pela taxao da extrao de recursos da natureza
(como petrleo e pesca marinha). O m do imposto de renda, alis, teve impacto
bem favorvel junto opinio pblica. Como efeito complementar, o novo sistema
tributrio muito mais difcil de ser burlado, pois se a renda pode ser sonegada, o
consumo bem mais visvel. Por outro lado, a nova lgica scal tende a incidir de
forma mais pesada sobre os pobres, que passam a ter de despender uma parcela
proporcionalmente maior de seus rendimentos na compra dos bens de consumo, em
comparao aos mais ricos. Esse problema to mais grave, quanto maior o grau
de desigualdades econmicas na sociedade. Para mitigar tal efeito, uma parcela dos
recursos arrecadados pelo sco alocada em programas sociais de compensao
de renda. Os nveis de concentrao de riqueza so estabelecidos em patamares a
serem reduzidos paulatinamente e durante esse processo os mais pobres recebem
alocaes compensatrias.
O crescimento das atividades econmicas possvel, mas sempre dentro dos
limites estabelecidos pelos parmetros ecolgicos. As taxas de juros so, nesse sentido,
bem baixas, mas so mantidas acima de zero. O aumento da eccia do sistema
produtivo se d por meio de progresso tecnolgico, que permite a explorao cada
vez mais racional e otimizada dos recursos naturais. A estabilidade da economia
favorecida por essa lgica.
No incio da transio para o novo paradigma econmico foi estabelecida uma
taxa sobre as emisses de carbono, que serviu de desestmulo ao uso do petrleo como
base do sistema de transportes. O uso dos automveis foi fortemente reduzido, ao
passo que vultosos investimentos em tecnologia levaram melhoria do sistema de
transportes pblicos, com valorizao do uso de combustveis renovveis. Avanos
na informtica e nas telecomunicaes, com notvel desenvolvimento da realidade
virtual, permitiram uma grande reduo no numero de viagens areas.
Um dos setores que mais mudou na economia foi o nanceiro. Com a produ-
o em ritmo bem mais reduzido, a importncia e o peso do sistema necessrio ao
nanciamento do crescimento so muito menores. A maior parte dos investimentos
agora est voltada melhoria da qualidade e maior durabilidade dos produtos.
Como contrapartida, o endividamento dos agentes econmicos deixa de ser um
grande problema. Progressivamente, o volume de recursos que os bancos devem
deixar em depsito tambm cresce. A reduo dos emprstimos concedidos pelos
bancos substituda pela intermediao nanceira e pelas comisses, como fonte
maior de renda do sistema nanceiro. A cultura da antecipao dos gastos em relao
disponibilidade de fundos no presente, que gerava dvidas e instabilidade, agora

se converte em conscincia de que primeiro preciso poupar, para depois gastar.
Os hbitos de consumo mudaram bastante: do uso de produtos descartveis,
passou-se a uma maior procura por bens de maior durabilidade, produzidos segundo
padres sustentveis, econmicos em recursos naturais. At mesmo o sistema de
propriedade se modicou. A locao de produtos (um carro ou mesmo um tapete)
cada vez mais frequente, associando-se a propriedade dos mesmos responsabilidade
por sua manuteno e reciclagem.
As atividades de manuteno e de reparao se tornam um dos eixos impor-
tantes da gerao de empregos, substituindo a reduo nos nveis de ocupao na
produo. A gerao de conhecimentos cientcos e tecnolgicos tambm responde
por uma importante oferta de empregos.
Na medida em que a economia cresce bem menos, o pleno emprego, que j era
algo pouco vivel no sistema anterior, se torna algo inatingvel. Por isso, a jornada de
trabalho reduzida para tempo parcial. De empregados, os trabalhadores passam
geralmente condio de co-proprietrios das empresas que, pelos novos padres
tecnolgicos, no precisam mais ter grande porte. O ritmo de vida bem menos
estressante. O nvel de renda das pessoas menor, mas a intensidade do consumo
tambm diminuiu. Sob um aspecto crucial todos caram mais ricos: a disponibili-
dade de tempo.
Vale assinalar que o livre jogo do mercado foi bastante limitado pelas condicio-
nantes de ordem ambiental, notadamente no que se refere ao comrcio com pases
que no adotaram o mesmo modelo. O comrcio internacional est submetido a
rigorosas regras, que visam a corrigir as diferenas. Entretanto, como cada vez mais
pases se inserem nesse novo modo de produo, a perspectiva que logo todo o mundo
estar organizado segundo os mesmos princpios e o livre mercado ser restabelecido.
Passados dez anos, a concluso de que os sacrifcios foram bem menores do
que se esperava. Samos de um modelo de crescimento econmico insustentvel
para outro, em que as pessoas no esto menos satisfeitas que antes. Todos pare-
cem estar bem mais felizes. E bom lembrar que as futuras geraes tero agora a
possibilidade de viver melhor.
As ecotaxas sofrem crticas por serem identicadas como venda de direitos de
poluir aos ricos. Por outro lado, argumenta-se que os instrumentos regulamentares
atingem tanto os ricos como os pobres, imparcialmente. Na realidade, qualquer
interveno pblica no sentido de recuperar ou proteger o meio ambiente, seja
utilizando instrumentos regulamentares, seja adotando ecotaxas ou certicados
negociveis, tendem a ter efeitos regressivos (Lipietz,1998).
Os efeitos distributivos das ecotaxas podem ser diretos e indiretos. Os efeitos

diretos ocorrem quando as famlias consomem bens que foram objeto de taxa-
o, como o caso de produtos de consumo de massa, tais como as embalagens.
Os efeitos indiretos se referem ao impacto nos preos dos produtos oriundos
dos setores produtivos que pagam ecotaxas, seja sobre os insumos utilizados na
produo (energia, adubos), seja sobre as emisses poluentes (guas residurias
industriais, resduos slidos, poluentes atmosfricos).
Se os bens de grande consumo ou de primeira necessidade tm o preo au-
mentado em funo das ecotaxas, isto pode gerar efeitos regressivos e as famlias
de baixa renda podem ser particularmente afetadas. H que se ressaltar, entretanto,
que os estudos empricos disponveis sobre os efeitos distributivos das ecotaxas
tratam basicamente das taxas sobre o carbono e a energia. Um estudo sobre
as diferentes taxas sobre energia, realizado em onze pases da Unio Europeia,
em 1998, mostrou que o efeito distributivo das taxas sobre o carbono ou sobre
a energia variava em funo do tipo de utilizao. Enquanto a taxao sobre os
combustveis era fracamente progressiva, a taxao da energia domstica era
fracamente regressiva. No conjunto, as taxas sobre o carbono ou sobre energia
parecem ser fracamente regressivas (OCDE, 1997; OCDE, 2001b; Field; 1995).
Qualquer instrumento de poltica ambiental que incida sobre os custos de
produo pode ter consequncias sobre a competitividade e as trocas interna-
cionais. As ecotaxas exigem um esforo suplementar por parte dos poluidores, j
que incidem sobre a poluio residual. Isso faz com que alguns setores industriais,
particularmente as indstrias com uso intensivo de energia, rejeitem esse tipo
de instrumento e tendam a privilegiar os mecanismos voluntrios, temendo
perda de competitividade internacional, diante de menor exigncia por parte
de outros pases.
Estudos realizados nos pases da OCDE mostram, no entanto, que as ecotaxas
e mesmo os outros instrumentos de poltica ambiental no tm uma incidncia
significativa na competitividade dos setores econmicos individualmente, ou no
conjunto da economia, graas adoo de medidas atenuantes e compensatrias.
Alguns fatores explicam essa fraca correlao (OCDE, 2001a, 2001b; IFEN, 2003):
os custos de proteo ambiental so relativamente baixos para afetar a
competitividade;
as variaes de desempenho econmico resultam principalmente de dife-
renas no mbito das competncias tcnicas e do investimento; e
as restries ambientais que existem nos paises da OCDE so comparveis,
embora isso no ocorra necessariamente nas outras regies do mundo.
As taxas sobre emisses poluentes

So taxas baseadas na quantidade e na qualidade de poluentes lanados nos
meios receptores (ar, gua e solo) e na emisso de rudo. O princpio desta
cobrana consiste em impor a uma empresa uma taxa proporcional polui-
o lanada, equivalente ao custo marginal de reduo dessa poluio e dos
danos ambientais2. Esta taxa fornece um ponto de referncia a partir do qual
cada empresa, em funo de suas particularidades e considerando o custo das
diferentes opes, escolhe a sua forma de ao: poucos esforos de despoluio
e maiores cobranas ou, inversamente, mais combate poluio e menos taxas
(Chassande, 2002).
O custo global de se atingir um objetivo de reduo da poluio pode, assim,
ser minimizado, na medida em que aqueles poluidores cujo custo marginal de
despoluio baixo tendem a reduzir mais as suas emisses do que aqueles cujo
custo alto. Este argumento de eficincia esttica fundamental quando se
pretende adotar novas taxas ambientais. Por outro lado, considerando que os
poluidores devem pagar uma taxa sobre a poluio residual emitida, eles so
constantemente incitados a reduzir seus lanamentos e a adotar tcnicas de
despoluio mais eficazes. Isto o que se chama de eficincia dinmica (OCDE,
1996a e 2001a).
Dessa forma, os agentes poluidores tendem a reduzir as suas emisses,
tendo em vista que os custos do tratamento de seus efluentes podem se
tornar mais vantajosos economicamente do que o pagamento da taxa. Tais
taxas tm tambm uma funo fi nanceira, j que os fundos coletados podem
servir para fi nanciar o controle da poluio. Na prtica, observa-se que elas
cumprem, na maioria dos casos, principalmente um papel fi nanceiro, uma
vez que o seu valor, em geral, no suficientemente elevado para servir de
incentivo despoluio.
Este tipo de cobrana chamada de taxa pigouviana (em aluso ao nome
do economista ingls Pigou, que a preconizou)3, ou simplesmente de incitativa.
As taxas pigouvianas so reconhecidas, pelo menos teoricamente, como instru-
mentos eficientes no plano econmico e eficazes do ponto de vista ambiental,
nos casos em que levem em conta as unidades de emisso e em que o seu valor
seja igual ao custo social marginal correspondente ao nvel de emisses so-
cialmente aceitas. Tendo em vista o volume de informaes necessrias para
estabelecer a taxa pigouviana sobre emisses poluentes, no recomendvel
2 Na teoria econmica, o ponto em que o custo marginal (no caso, para a empresa) se iguala receita marginal
(pelo organismo encarregado da reparao do dano) considerando um ponto timo.
3 Ver nota de rodap 1, neste captulo.
conceber e administrar esse tipo de mecanismo para todo tipo de emisses

poluentes (OCDE, 1996a).
Vale assinalar que uma taxa que tem como objetivo principal coletar fun-
dos para fi nanciar programas ambientais no funciona como um instrumento
descentralizado de carter incitativo, pois refora o papel da administrao
pblica no processo de escolhas e decises. Um exemplo de sucesso de uma
verdadeira taxa incitativa o sistema aplicado aos xidos de nitrognio (NOx)
emitidos pelas centrais trmicas da Sucia, implantado em 1992: as empresas
mais poluentes so penalizadas, j que o nvel da cobrana alto. Em dois
anos de operao, a diminuio das emisses daquela substncia foi da ordem
de 35% (IFEN, 2003).
Os poluidores dispem de pelo menos trs maneiras de reduzir as suas emis-
ses, sem reduzir a produo. Eles podem instalar equipamentos de despoluio,
melhorar a eficincia da produo ou modificar os seus processos produtivos,
reduzindo a utilizao e o lanamento de substncias poluentes (OCDE, 2001a).
Os economistas chamam a ateno para os efeitos negativos das taxas,
quando os recursos levantados so aplicados na mesma rea onde elas foram
arrecadadas. Isso porque, se o usurio financiado pelo mesmo fundo, ele
no paga efetivamente o custo externo da poluio residual que provocou (ou
do recurso ambiental que usou), num montante correspondente ao timo da
despoluio (ou de uso). Ele , portanto, indiretamente incentivado a poluir (ou
usar) mais. Na Frana, o sistema de cobrana pelo consumo e por lanamento
de carga poluente residual a cargo das agncias de gua , s vezes, criticado,
por ser um sistema hbrido, que associa dois mecanismos: as taxas com carter
incitativo e a concesso de subvenes (Chassande, 2002).
A base de incidncia das taxas de emisso pode ser constituda por um dos
seguintes elementos (OCDE, 1994):
o volume das emisses lanadas pelas fontes poluentes, ou seja, as emisses
efetivamente medidas, como o caso da taxa sobre os xidos de nitrognio,
na Sucia;
a medio indireta das emisses lanadas pelas fontes, como o caso das
taxas sobre rudos de avies, que so calculadas em funo das caractersti-
cas especficas dos aparelhos e que servem de medio direta das emisses
sonoras efetivas; e
um valor pr-estabelecido sobre o volume de resduos domsticos, que em
certas cidades cobrado a partir do numero de containeres utilizados.
A adoo de tais taxas exige um monitoramento efetivo. No se pode, por

exemplo, apenas verificar se as fontes emissoras instalaram equipamentos
antipoluio. Para que as taxas sobre emisses efetivamente incentivem mudanas,

elas devem estar baseadas nas emisses acumuladas. Em assim procedendo,
possvel considerar as fontes poluidoras pontuais (que so suscetveis de veri-
ficao) como objetos ideais para a aplicao deste tipo de taxas, desde que as
emisses sejam tecnicamente mensurveis, a um custo razovel (Field, 1997).
As taxas de emisso so apropriadas rea de recursos hdricos e so adotadas
em diversos pases, como a Frana, onde formam a base do sistema de gesto
das guas, a Alemanha, os Pases Baixos, a Austrlia, a Blgica, a Dinamarca, a
Finlndia, a Hungria, Portugal, Espanha, Gr-Bretanha, Itlia e Brasil.
No caso da poluio por resduos slidos industriais e domsticos, as taxas
de emisso so praticadas em vrios pases, dentre eles a Dinamarca, os Pases
Baixos, a Finlndia, a Frana, a Alemanha, a Noruega, a Polnia e Portugal.
Alm de incentivar uma reduo na produo de resduos e um aumento na re-
ciclagem e na reutilizao, as taxas sobre os resduos slidos domsticos podem
favorecer a diminuio do gs metano. H que se assinalar, entretanto, que a
grande complexidade dos fluxos e a necessidade de diferenciar os diversos tipos
de resduos dificultam a operacionalizao deste tipo de taxa.
O rudo de avies taxado em pases como a Alemanha, a Frana, a
Austrlia, a Blgica, a Hungria, o Japo, os Pases Baixos, a Sua, a Sucia
e a Gr Bretanha. No que diz respeito poluio atmosfrica, as taxas tm
um papel muito limitado, em funo principalmente da complexidade dos
processos de clculo e de implementao. A Sucia e a Noruega adotam
cobranas sobre as emisses de dixido de nitrognio e a Frana sobre as
emisses de enxofre (OCDE, 1997).
As taxas sobre servios prestados ou taxas de utilizao podem ser consi-
deradas como um subgrupo das taxas de emisses poluentes e tm a funo
principal de arrecadao fiscal. Elas esto relacionadas particularmente com
os custos de servios de infraestrutura pblica, como a coleta e tratamento de
lixo e a rede de guas e esgotos, e so reconhecidas como pagamento pelo uso
de tais servios. Tais taxas so consideradas como instrumentos fiscais de pro-
teo ambiental porque o servio que elas ajudam a financiar visa a melhoria da
qualidade ambiental e a reduo do uso de recursos naturais, como a gua e o
solo. Na medida em que tm como objetivo cobrir custos, elas constituem uma
aplicao direta do princpio poluidor-pagador (OCDE, 1996a).
Este sistema de taxao permite aos usurios arbitrar sobre seu padro de
consumo, podendo optar por maiores custos, em troca de maior acesso ao servio
em questo. Vale a pena ressaltar que a eficincia e a aceitabilidade destas taxas
so geralmente muito elevadas (Bursztyn, Benakouche e Bursztyn, 1994). As taxas
sobre servios prestados funcionam, na prtica, como um sistema mercantil:
financiam a produo do servio, satisfazem a uma demanda e permitem um

equilbrio de mercado entre oferta e procura (Stofas, 1993).
O quadro 6.1 apresenta, de forma sinttica, o referencial para a adoo das
taxas sobre emisses poluentes.
quadro 6.1: Referencial para a adoo de taxas sobre emisses de poluentes
Condies prvias
Necessidade de conhecimento, por parte dos poluidores e do poder pblico,
dos uxos que servem de base de clculo das taxas, seja por medio direta,
seja por estimao, em funo de parmetros conhecidos (capacidade instalada,
tecnologia utilizada, quantidade de insumos); para tanto, necessrio contar
com sistemas de medidas e com uma gerncia de controle e de inspeo.
Existncia de uma administrao nanceira dotada de recursos humanos e de
infraestrutura capazes de assegurar o uxo de atividades de monitoramento
e cobrana.
Existncia de uma regra clara para a aplicao dos recursos coletados.
Condies de Aplicabilidade
Principalmente quando se trata de fontes xas.
Possibilidades de que os poluidores reduzam suas emisses e modiquem
seu comportamento.
Perspectivas de inovaes tecnolgicas.
Variao do custo marginal de despoluio entre os diferentes poluidores.
Factibilidade e custo razovel de medio das emisses.
Vantagens
Economia de informao em relao s exigncias de uma abordagem regu-
lamentar economicamente ecaz.
Reduo de custo de adequao aos padres permitidos.
Efeito incitativo potencial.
Gerao de receitas que permitam assegurar o carter incitativo.
Flexibilidade, no sentido de adaptao a mudanas nos padres de emisso.
Incentivo permanente incorporao do progresso tcnico.
Desvantagens
Risco de efeitos distributivos negativos, que devem ser avaliados cuidadosa-

mente, para evitar presses excessivas sobre alguns setores.
No caso de distribuio de recursos, h necessidade de se estabelecer um
sistema de alocao coerente.
Quando a elasticidade-preo da demanda baixa, os efeitos de curto prazo
tendem a ser fracos.
Oposio por parte dos agentes que devem ser submetidos taxao, em
funo do aumento de seus custos de produo.
Possibilidade de conito entre os objetivos ambientais e econmicos, com
reexos sobre a dimenso social (nvel de emprego).
Aplicabilidade
gua forte (facilidade para medir os poluentes de fontes pontuais).
Ar mdia (diculdade para medir os poluentes).
Resduos fraca (em funo da complexidade dos uxos de resduos).
Rudos forte (para avies), fraca (para automveis).
Fonte: ocde, 1991; Collomb et al., 1993.
Exemplos de taxas sobre emisses poluentes

Taxa sueca sobre os xidos de nitrognio
Criada em 1990 e implantada em 1992, esta taxa aplicada a emisses de
xidos de nitrognio (NOx) provenientes das centrais eltricas com capacida-
de superior a 10 MW e cuja capacidade ultrapasse 50 GW/h. Ela cobrada pela
Agncia Sueca de Proteo Ambiental. As centrais eltricas de menor porte no
so submetidas a esta taxa, pois no teriam condio de arcar com os custos
fi xos da instalao de aparelhos de medio. O sistema prev que o produto
lquido (retirando-se os custos administrativos de gesto) seja revertido a estas
empresas, em funo de sua produo final de energia limpa. As instalaes
submetidas a esta taxao so responsveis por aproximadamente 6,5% do total
de emisses de NOx na Sucia. A taxa tem um carter fortemente incitativo,
pois o seu valor dez vezes mais elevado que o custo unitrio de reduo das
emisses. As emisses de NOx foram reduzidas em 35% nos dois anos seguintes
adoo do instrumento, que se tornou um complemento eficaz ao sistema de
autorizao de funcionamento desta atividade (OCDE, 2001b; OCDE, 1994; OCDE,
1996a; IFEN, 2003).
Taxa alem sobre lanamento de guas residurias
Visando a reduzir os lanamentos pontuais, a Alemanha adotou, em 1981,

uma taxa de emisso incidente sobre a carga de efluentes despejados nos corpos
dgua. Esta taxa adotada pelos estados federados (Lnder) e a sua base de
incidncia constituda por um conjunto de elementos poluentes, tais como
substncias oxidveis, fsforo, nitrognio e metais pesados. O mecanismo foi
adotado em complementao aos instrumentos regulamentares aplicados s
guas residurias, com o objetivo de acelerar a introduo de novas tecnologias.
A cobrana pode ser reduzida em at 75%, se a empresa poluidora comprovar
que respeita certas normas que, por sua vez, so regularmente atualizadas, em
funo dos avanos tecnolgicos. As instalaes existentes tm um perodo de
transio para se adaptar s normas atualizadas. Caso atendam a estes novos
padres antes que os mesmos sejam obrigatrios, tais empresas tm direito a
esta reduo. As receitas coletadas so destinadas aos Lnder para financiar as
polticas de controle de qualidade das guas (OCDE, 1996b; OCDE, 1994).
Taxa sobre resduos no perigosos da Dinamarca
Foi introduzida em 1987 e calculada em funo do peso de resduos slidos
destinados aos aterros e aos incineradores, com exceo dos resduos submetidos
a uma regulamentao especfica. Todas as unidades de tratamento de resduos
devem respeitar condies administrativas bem precisas, incluindo a instalao
de um sistema de pesagem adequado. A taxa dobrou o custo mdio da desti-
nao final em aterros e aumentou os custos de incinerao em 70%. Em dez
anos, a participao desses resduos nos aterros caiu de 39% para 18% e a taxa
de reutilizao e de reciclagem foi elevada de 35% para 61%. Foi registrada uma
diminuio de resduos de 63% no setor da construo civil e de 16% nos resduos
domsticos, mas os resduos das atividades comerciais e industriais cresceram
em 8% no mesmo perodo (OCDE, 2001b; OCDE, 1994; OCDE, 1998).
Taxa geral sobre as atividades poluentes na Frana (tgap)4
Criada em 1999, esta taxa marca o engajamento do governo francs na via
de um sistema fiscal mais ecolgico. Os dois objetivos principais da TGAP so:
modernizar, unificar e simplificar a tributao sobre as atividades poluidoras; e
implementar, de maneira mais eficaz, o princpio poluidor-pagador. A nova taxa
foi concebida para substituir progressivamente o conjunto das cobranas fiscais
e para-fiscais existentes na rea ambiental, destinando os recursos levantados
ao oramento geral do Estado.
Quando da sua criao, a TGAP substituiu cinco taxas pr-existentes, insti-
tudas entre 1985 e 1992: (i) a taxa sobre a poluio atmosfrica, cobrada sobre
4 Fontes: Arnaud, Berger & Pertuis (2005); Maljean-Dubois (2008); Valle (2002); Jordan, Wurzel e Zito
(2003); Evrard (2006); IFEN (2003); Caudal, (2009).
as instalaes que emitem poluentes, cujos recursos eram utilizados no moni-

toramento da qualidade do ar e na luta contra a poluio atmosfrica; (ii) a taxa
sobre a disposio final de resduos slidos domsticos, cujo montante era des-
tinado ao desenvolvimento de tcnicas de tratamento; (iii) a taxa sobre resduos
industriais especiais, que era utilizada para o financiamento e recuperao de
stios poludos; (iv) a taxa sobre rudos aeroporturios, paga pelas companhias
areas, cuja receita era destinada a obras de isolamento acstico5; e (v) a taxa
sobre o leo usado, cuja receita era destinada ao financiamento da eliminao
ou regenerao dos leos usados.
Diferentemente de outras ecotaxas que vigoram na Frana, o clculo da
TGAP no se d em funo do custo da preveno ou da reparao do dano
ambiental correspondente sua cobrana. Trata-se, na verdade, de uma taxa de
carter incitativo, em sintonia com o conceito de duplo benefcio (conforme
assinalado mais acima).
A TGAP no abrangeu a rea de guas e de energia, como estava programado
na poca de sua criao. Em 2000, a base de incidncia da TGAP incorporou o
sabo em p (em funo de seu teor de fosfato), o cascalho usado na construo
civil, os produtos fitossanitrios de uso agrcola, bem como as taxas sobre os
empreendimentos classificados como perigosos ou poluidores.
A cobrana pelo uso da gua na Frana6
A lei de 1964, relativa propriedade, repartio das guas e luta contra a
sua poluio, permitiu criar um sistema pioneiro de gesto dos recursos hdricos
naquele pas. Ao nvel de cada uma das seis circunscries hidrogrficas em que
o territrio da Frana foi dividido, foram criados Comits de Bacia, para definir
as polticas de interveno, e Agncias Financeiras de Bacia (posteriormente
denominadas Agncias de Bacia), para implementar tais polticas.
Estas agncias, implantadas a partir de 1969, so organismos pblicos, dota-
dos de autonomia financeira, encarregados de apoiar financeira e tecnicamente
a luta contra a poluio da gua e o planejamento racional de recursos hdricos.
As agncias so geridas por um Conselho de Administrao, composto por dez
representantes do Estado, cinco representantes das comunidades locais e cinco
representantes dos usurios.
O Comit de Bacia responsvel pela definio da poltica no mbito da
respectiva bacia hidrogrfica. Assim sendo, ele consultado sobre os programas
5 Essa taxa foi incorporada inicialmente TGAP, mas posteriormente foi excluda e passou a ser da alada
da Direo Geral de Aviao Civil.
6 Fontes: Jordan, Wurwel & Zito (2003); Evrard (2006); Comissariat General du Plan (1997); Bursztyn &
Oliveira (1982); Petit (2009).
de interveno da Agncia, elege o seu Conselho de Administrao (com exce-

o dos representantes do Estado) e exerce uma funo decisiva na fi xao do
montante das ecotaxas que financiam estes programas. A sua composio visa
a representar, de forma tripartite, as administraes locais, os usurios e os
diferentes nveis da administrao pblica nacional.
Cabe assinalar que as agncias no so proprietrias nem executoras das
obras que promovem; as suas funes se limitam ao planejamento. A execuo
das obras da responsabilidade dos municpios, dos departamentos, das socie-
dades de economia mista ou de empresas particulares.
A Lei da gua, de 1992, ampliou o campo de aplicao da lei de l964. Em
1997, novos instrumentos de planejamento foram criados: o SDAGE (esquema
diretor de ordenamento e gesto das guas), no mbito de cada bacia, e o SAGE
(esquema e ordenamento e gesto das guas), em nvel mais local e operacional.
A cada cinco anos, a agncia de bacia realiza um programa de interveno,
que define as operaes que ela se prope financiar. Para obter recursos, as agn-
cias so autorizadas a cobrar ecotaxas junto aos usurios pblicos e privados de
gua, relativas quantidade consumida e deteriorao da qualidade das guas.
Estas taxas so cobradas para serem redistribudas aos usurios e contribuem
para o financiamento das obras de proteo e/ou melhoramento dos servios
hidrulicos. As ajudas financeiras se realizam por meio de subvenes e emprs-
timos a juros baixos. No campo da poluio, elas so destinadas construo
e operao de estaes de tratamento de esgotos domsticos e industriais e, na
medida do possvel, transformao dos processos produtivos.
At a promulgao da lei sobre gua e meios aquticos, em dezembro de 2006,
as agncias cobravam dois tipos de taxas: (i) a cobrana baseada sobre a quantidade
de gua captada e consumida (ou taxa de recurso), cujos valores variam segundo a
origem da gua (superficial ou subterrnea), segundo a localizao geogrfica e a
poca do ano; e (ii) a cobrana sobre a deteriorao da qualidade de gua (ou taxa
de poluio) calculada de forma diferenciada, quando aplicada s administraes
locais, s indstrias ou aos agricultores. Uma srie de dez parmetros de poluio
considerada no clculo da base de incidncia desta taxa, que representava, em 2003,
82% do montante de recursos financeiros recebidos pelas agncias. Vale assinalar
que a arrecadao das agncias, na Frana, representam vultosos valores. A ttulo
ilustrativo, ainda em 1996 elas captaram um valor aproximadamente sete vezes
superior ao oramento geral de todo o Ministrio do Meio Ambiente.
Uma lei de 2006, alterou o sistema das agncias de gua, que passaram a
cobrar sete ecotaxas, duas delas novas (e e f ), sendo as demais evolues das
j existentes. No caso das poluies difusas, houve uma transferncia da TGAP
incidente sobre os produtos fitossanitrios.
a) pela poluio da gua

b) pela modernizao das redes de coleta
c) pelas poluies difusas
d) pela captao de recursos hdricos no meio natural
e) pela estocagem da gua em perodo de estiagem
f) por obstculos aos cursos dgua
g) pela proteo do meio aqutico
Em 2007, as agncias da gua arrecadaram um montante de 1,73 bilhes de

euros, provenientes de diversas fontes7 (quadro 6.2). Naquele ano, 85 % dos dis-
pndios das agncias, foram destinados a aes voltadas reduo da poluio.
quadro 6.2: Origem dos recursos das agncias de gua da Frana 2007
Origem
14,2 pagamento das administraes pblicas locais pela captao de gua
3,1 pagamento das indstrias pela captao de gua
0,6 pagamento das atividades agrcolas pela captao de gua
73,9 pagamento das administraes pblicas locais pela poluio
7,8 pagamento das indstrias pela poluio
0,4 pagamento das atividades agrcolas pela poluio
Fonte: http://www.eaufrance.fr/spip.php?rubrique27&id_article=99 (acesso em 15/11/2009).
As taxas sobre produtos

So taxas que contribuem para a adoo de uma abordagem integrada da
produo e da gesto de produtos, tendo como foco os custos ambientais
potenciais de cada fase do seu ciclo de vida: produo, consumo e disposio
dos resduos. So bem adaptadas s fontes de poluio difusa e fontes mveis.
Podem ser taxados as matrias-primas e os bens intermedirios que entram no
processo de produo, bem como os produtos resultantes destes processos, ou
mesmo um componente especfico de um determinado produto. So exemplos
desta categoria de instrumento as taxas sobre carbono e enxofre contidos nos
combustveis, bastante utilizadas nos pases membros da OCDE, e as taxas sobre
adubos, pesticidas, pilhas de mercrio ou de cdmio, embalagens e leos usados.
7 http://www.eaufrance.fr/spip.php?rubrique27&id_article=99 (acesso em 15/11/2009).

Tendo em vista que o objetivo reduzir a utilizao de produtos poluentes nos

processos de produo e consumo, prefervel que estas taxas sejam aplicadas a
produtos consumidos em grande escala, facilmente identificveis, cuja demanda seja
muito elstica em relao ao preo, e que haja produtos que possam substitu-los.
Na realidade econmica, as taxas sobre produtos podem tomar a forma de
taxas diferenciais, que se traduzem em preos mais favorveis para os produtos
menos poluentes e, inversamente, mais caros para os produtos mais poluentes.
o caso da taxao do teor de chumbo nos combustveis. Essas taxas eram con-
sideradas, anteriormente, para efeito de anlise, como uma categoria especfica,
mas passaram a ser includas no grupo taxa sobre produtos. O nico objetivo
das taxas diferenciais o seu carter incitativo, diferentemente das outras taxas
sobre produtos, que visam a arrecadao de receitas (OCDE, 1994).
O quadro 6.3 apresenta, de forma sinttica, o referencial para a adoo das
taxas sobre produtos.
quadro 6.3: Referencial para a adoo das taxas sobre produtos
Condies prvias
Disponibilidade de produtos substitutos ou de alternativas aos produtos
taxados, que no tenham o mesmo carter poluidor/ degradador. O aspecto
incitativo das taxas sobre produtos perde em grande medida o seu signicado,
quando no se tem opes de escolha.
Existncia de um elo direto entre o produto e o fenmeno de emisso de
poluentes (por exemplo, a emisso de GEE).
Eliminao de quaisquer subvenes ou vantagens scais que facilitem o
consumo de produtos que tenham elevado custo ambiental.
Condies de aplicao
Produtos consumidos em quantidade importante.
Produtos facilmente identicveis.
Forte elasticidade da demanda.
Necessidade de se estabelecer um controle de fontes difusas de poluio.
Possibilidade de se utilizar as estruturas administrativas e tributrias existentes.
Vantagens
Reduo no consumo de produtos considerados poluentes e ou degradadores.
Afeta decisivamente a estrutura de preos relativos, contribuindo para uma

internalizao dos custos ambientais.
Aplicabilidade a fontes difusas e fontes mveis.
Facilidade de implementao e custos administrativos baixos, na medida em
que podem ser incorporadas aos mecanismos scais j existentes.
Permite gerar um volume importante de receitas, que podem ser aplicadas
na rea ambiental e mesmo em outros setores, viabilizando uma reduo de
outros tributos.
Flexibilidade.
Desvantagens
No aplicabilidade a produtos altamente txicos (nesse caso, prefervel
recorrer a proibio).
Efeitos sobre o comrcio e sobre a concorrncia.
Quando a relao entre o produto e impacto ambiental vericado muito
indireta, o efeito incitativo pode ser pouco relevante.
Por se tratar de mecanismo incitativo, difcil prever o nvel das receitas scais
futuras decorrentes de sua adoo.
Aplicabilidade
gua mdia (para produtos que possam poluir as guas superciais ou
subterrneas, como adubos e pesticidas).
Ar forte (particularmente para os combustveis).
Resduos forte (para os produtos que devem ser reciclados ou eliminados
com precauo, pelo seu carter txico, como o caso de sacos plsticos e
leos lubricantes).
Rudos mdia (para veculos automotores, em funo dos nveis de emisso
sonora).
Fontes: ocde, 1991; Collomb et al., 1993.
Exemplos de taxas sobre produtos
Taxa dinamarquesa sobre pesticidas8

A Dinamarca um pas onde as ecotaxas representam a maior proporo das
8 Fontes: OCDE, 1996a; IFEN, 2003; INRA & CEMAGREF, 2005.

receitas fiscais e do PIB (6% e 3% respectivamente). tambm um pas de vocao

agrcola, com forte produo de cereais. A produo e o uso de pesticidas so
regulamentados pela lei de proteo ambiental, que data de 1974, e pela lei de
produtos qumicos, de 1980, revista posteriormente. Desde 1986, a Dinamarca
vem implementando um plano de reduo do uso de pesticidas, que se vale do
fortalecimento da legislao, da criao de um conselho que rene agricultores
e da taxao destes produtos.
A regulamentao tornou mais rigoroso o procedimento de aprovao de
certas molculas para uso fitossanitrio, proibindo as mais perigosas. Visando
a ajudar os agricultores a reduzir o seu consumo de pesticidas, foram implanta-
das fazendas e grupos de demonstrao, juntamente com conselhos especficos.
Foram tambm ampliados os sistemas de alerta e de ajuda ao processo decisrio.
O Primeiro Plano de Ao sobre Pesticidas, de 1986, previa uma reduo
de 25% no consumo, no horizonte de dez anos, tomando como base o ano de
1981, e em mais 25%, at o ano de 1997. Ao ser lanado, o plano estabelecia uma
taxa de 3% sobre as vendas por atacado de todos os pesticidas, indiscriminada-
mente e independentemente da toxicidade de cada produto. O valor arrecadado
serviria para financiar as aes previstas pelo plano. Uma dcada depois, a taxa
aumentou significativamente, mas passou a vigorar um sistema que atribui di-
ferentes alquotas aos pesticidas, de acordo com cada categoria. Os inseticidas
passaram a ser mais taxados do que os fungicidas, herbicidas, reguladores de
crescimento e outros tipos de pesticidas, no em funo de sua maior toxicidade,
mas devido ao seu relativamente baixo custo, pois do contrario o efeito da taxa
sobre o consumo seria pequeno. Na mdia, a taxa implica um incremento de
15% sobre o preo de varejo.
Em 1997, o Bichel Committee, comisso constituda de especialistas indepen-
dentes, foi encarregada de avaliar as consequncias de uma reduo progressiva
do uso dos produtos fitossanitrios, bem como uma converso gradual para a
agricultura orgnica. O relatrio final, apresentado em maro de 1999, concluiu
que uma reduo de 30% a 40% do nmero de aplicaes anuais desses produtos
no impactaria de forma expressiva os agricultores. Isso levou elaborao de um
Segundo Plano de Ao, em que a diminuio de frequncia anual de aplicao
de pesticidas deveria ser reduzida naquelas propores, num perodo de 5 a 10
anos, sem perdas significativas na renda dos agricultores.
Para fi xar os objetivos e avaliar os resultados, a Dinamarca utiliza o TFI
(Treatment Frequency Index) que mede o nmero de doses de pesticidas homo-
logadas que so aplicadas em mdia pela superfcie agrcola utilizada (SAU) total
do pas. O TFI era de 2,67 no incio dos anos 1980; de 2,5 em 1999; de 2,04 em
2002; a meta era atingir 1,7 em 2009.
Taxas sobre energia9

A taxao sistemtica de combustveis em funo de seus efeitos no meio
ambiente tem gerado um volume grande de arrecadao nos pases onde ela
adotada. As ecotaxas sobre combustveis fsseis, sob a forma de uma taxa sobre
o carbono ou sobre outras fontes de energia, so aplicadas particularmente nos
pases escandinavos, desde o incio dos anos 1990. Estas taxas tm vrios obje-
tivos, entre os quais o aumento das receitas oramentrias, maior justia fiscal
e a luta contra o efeito estufa.
A Finlndia, primeiro pas a aplicar taxas visando especificamente s emis-
ses de CO2 , introduziu, em 1990, um tributo uniforme sobre os combustveis
fsseis. Posteriormente, foram adotados mecanismos de reembolso e excees,
favorecendo as indstrias com grande consumo de energia. Com a evoluo do
mecanismo, a taxa cobrada sobre o consumo de combustveis na gerao de
eletricidade foi transferida aos consumidores finais. A arrecadao fiscal pro-
veniente das ecotaxas serviu para compensar parcialmente as perdas resultantes
da reduo da tributao incidente sobre o trabalho (efeito duplo benefcio).
Se, em 1990, a taxa era de 4,1 euros por tonelada de carbono, em 1998 este valor
subiu para 62,9 euros. Em 2009, a maior incidncia de taxa sobre carbono na
Finlndia era de 267,5 euros (no caso dos combustveis lquidos).
A Sucia adotou, desde 1991, uma taxa sobre emisses de carbono que incide
sobre o consumo de energia. Desde a introduo desta taxa, a contribuio da
Sucia nas emisses de gases de efeito estufa foi reduzida em 9%, enquanto no
mesmo perodo a taxa de crescimento econmico do pas foi de 48%. Para o go-
verno sueco, fica claro que esta taxa no interfere negativamente no crescimento
da economia e que ela tem um resultado mais eficaz com relao s emisses
de CO2 que o prprio sistema de mercado de cotas de emisses de carbono. Na
ausncia desta taxa, as emisses de CO2 teriam sido superiores em 20%, em 2010,
tomando como base o ano de 1990.
O governo sueco arrecada todo ano 1,4 bilhes de euros com a taxa de car-
bono. Em 1991, a incidncia da taxa era de 27 euros por tonelada de CO2 . Em
2010, ela atingiu 109 euros. Essas sucessivas altas baixaram os lanamentos de
CO2 ligados aos transportes, particularmente dos automveis particulares. O
governo sueco ressalta que o pas, entre outros da Europa, o que menos emite
CO2 (6,7 toneladas por habitante, contra 9,3 em mdia na Unio Europeia). Os
combustveis provenientes de recursos renovveis, como o etanol, o metano,
9 Fontes: dados da ADEME Agence Franaise de la Maitrise de lnergie, in: http://www.senat.fr/rap/

r08-543/r08-54318.html (acesso em 23/7/2009); OCDE (2001b; Truc (2009); Nouvel Observateur 17-23/9/2009.
os biocombustveis de origem agrcola, a turfa e os resduos no so objetos de

taxao, o que estimulou o uso da biomassa para a calefao e para a indstria.
Da mesma forma que a Sucia, a Noruega introduziu uma taxa sobre as
emisses de carbono resultantes do consumo de energia, em 1991, e foi seguida
pela Dinamarca (1992). Posteriormente, os Pases Baixos (1995), a Eslovnia (1997),
a Blgica (1998), a Itlia (1999), a Alemanha (2000), a Inglaterra (2002), o Canad
(2007), dentre outros, adotaram esse instrumento.
O governo francs anunciou, em setembro de 2009, a sua inteno de imple-
mentar, a partir de 2010, uma cobrana sobre emisses de carbono, no contexto
da luta contra o aquecimento global. O objetivo seria reduzir em 75% as emisses
em 2050, em relao a 1990. Os consumidores pagariam uma taxa (Contribuio
Clima Energia cce ) por tonelada de gs carbnico emitida por petrleo, gs
e carvo. Esta taxa, cujo valor previsto era de 17 euros, deveria incidir sobre
empresas e residncias, mas no sobre indstrias pesadas ou sobre setor eltrico.
As indstrias como as de siderurgia, vidro e energia, j esto inseridas no siste-
ma europeu de cotas, que determina um patamar de emisses. A CCE atingiria,
portanto, todos os outros emissores que, reunidos, representam dois teros das
emisses francesas de CO2 . A ttulo de ilustrao, uma tonelada de CO2 equivale
queima de cerca de 350 litros de leo combustvel para aquecimento domstico
ou a 4.400 km rodados em automvel. Os especialistas consideraram que, quanto
maior a taxao da poluio, maior a reduo dos tributos incidentes sobre o
trabalho, o que se insere no conceito de duplo benefcio, mencionado acima.
Estimou-se que a taxa atingiria a marca de 100 euros por tonelada de CO2 , em
2030, para que o seu objetivo fosse cumprido. Isso implicaria uma elevao anual
de 10%, meta que suscitou dvidas entre os especialistas. A deciso pela adoo
da taxa foi, entretanto, rejeitada, por ter sido considerada inconstitucional.
Cabe assinalar que as taxas sobre carbono variam segundo cada tipo de
produto, nos diferentes pases. Na prtica, no existe um sistema de preo
nico do carbono, independentemente do tipo de energia usada. A Finlndia,
por exemplo, onera mais fortemente a gasolina sem chumbo (267,6 euros por
tonelada de CO2), enquanto o Reino Unido e a Dinamarca aplicam taxas mais
altas eletricidade (respectivamente, 11,40 e 34,59 euros por tonelada). Na Sucia,
a energia mais taxada a do carvo empregado em incineradores de lixo doms-
tico (136,48 euros por tonelada).
6.2.2 Sistemas de consignao (ou de depsito-retorno)

Nesses sistemas, os compradores de produtos que apresentam riscos de poluio
pagam um valor adicional, que reembolsado quando o produto devolvido aos
postos de recebimento, tratamento ou reciclagem. O princpio deste instrumento
oferecer vantagens econmicas para as prticas favorveis ao meio ambiente,

impondo custos para os comportamentos indesejveis. Tais sistemas podem ser
considerados como uma forma de aplicao do princpio poluidor-pagador, na
medida em que os consumidores adiantam o pagamento correspondente ao valor
pela poluio que ser restitudo no caso de no ocorrer a poluio.
Estes sistemas so particularmente adequados gesto de resduos slidos
e contribuem para a diminuio de seu volume e para o no lanamento de
substncias txicas ou de lenta absoro pelos meios receptores. So exemplos:
pilhas eltricas, embalagens, recipientes de pesticidas, recipientes de bebidas,
caixas metlicas, baterias de veculos e carcaas de veculos automotores.
Pases como a ndia, Sria, Lbano, Egito, Chipre, Alemanha, Austrlia,
Canad, Estados Unidos, Frana, Sua e Islndia, utilizam sistemas de con-
signao para recipientes de bebidas. Os pases escandinavos adotaram esses
sistemas tambm para pilhas eltricas que contenham quantidades importantes
de cadium e mercrio.
Alguns destes sistemas foram criados pelos prprios produtores, por razes
comerciais, enquanto outros foram introduzidos pelos poderes pblicos, visando
proteo e ao controle ambiental. Os seus custos administrativos so baixos
e por isso so muito utilizados, quando os custos de gesto de outras medidas
incitativas so elevados.
A eficcia do sistema pode ser medida pela porcentagem de retorno dos
produtos sobretaxados. O valor ideal do depsito cobrado deve ser igual ao
custo que a disposio e tratamento dos resduos no restitudos representa para
a coletividade. A figura 6.2 apresenta vantagens e desvantagens (custos e bene-
fcios) da devoluo de embalagens vazias. A quantidade tima de embalagens
retornadas (Qoe) se situa no ponto em que o custo marginal (Cm) igual ao
benefcio marginal (Bm). No devolver tem vantagens para os indivduos, que
ganham tempo. Por outro lado, a no devoluo das embalagens aos postos de
coleta implica custo social, na medida em que isso acarreta sobrecarga do sistema
de coleta, tratamento e disposio de resduos. A existncia de um determinado
valor de depsito pode permitir um nvel timo de devoluo das embalagens.
Se ao invs de um depsito (com direito a restituio) fosse aplicada uma taxa
(tributo) de mesmo valor, o efeito poderia ser o mesmo, mas a aplicabilidade seria
certamente mais difcil, em funo de custos administrativos e operacionais
(Brgenmeier, 2008).
O quadro 6.4 apresenta, de forma geral, o referencial para a adoo dos
sistemas de consignao.
quadro 6.4: Referencial para a adoo de sistemas de consignao
Condies de aplicao
Graves problemas ambientais resultantes da eliminao de produtos.
Possibilidade e rentabilidade de reciclagem e de reutilizao (existncia de um
mercado para os materiais reciclados).
Cooperao entre produtores, varejistas e consumidores.
Custos administrativos reduzidos.
Vantagens
Eliminao, reutilizao ou reciclagem apropriadas de produtos.
Reduo ecaz do volume de resduos.
Flexibilidade.
Facilidades de implementao.
Desvantagens
Eventuais efeitos sobre comrcio.
Possibilidade de no adaptao aos sistemas de distribuio.
Riscos de fraude (depsito em reas proibidas).
Diferenas entre o valor do depsito e custo do real da eliminao do resduo.
Aplicabilidade
Resduos slidos Alta (ex.: grande utilizao para recipientes de bebidas).
Ar Mdia (ex.: recipientes que poluem o ar durante a combusto, como os
plsticos).
Fontes: ocde, 1991; Collomb et al.,1993.
Exemplo de sistema depsito-retorno
Recipientes de cerveja e bebidas gasosas no Quebec 10

Os recipientes de bebidas, objeto de reciclagem, podem ser feitos de trs
tipos de material: vidro, metal e plstico. Todos tm um padro semelhante,
quando dispostos no meio natural. Geralmente, permanecem estveis e no se
decompem, tornando-os responsveis por problemas de lixiviao e emisso de
10 Fonte: Gauthier (2009); Lafortune (2009); Caron (2009).

biogases nocivos ao meio ambiente. Os metais tm efeito complexo, em funo

da taxa de acidez do meio receptor. Vidros e latas podem causar danos fauna
e flora. Trata-se, portanto, de materiais estveis, mas nocivos.
Na provncia canadense do Quebec, a coleta seletiva recupera recipientes
de leite, sucos, guas minerais, vinhos, cidras, dentre outros, e abrange 97% da
populao. Existem, tambm, dois outros tipos de sistemas de recuperao de
recipientes de bebidas, complementares coleta seletiva:
i) o sistema de recuperao de uso mltiplo (que privado e gerenciado pela indstria
de cervejas), no qual os recipientes podem ser reutilizados at 18 vezes e cuja taxa
de recuperao chega a 98%. Neste tipo de sistema, aps a restituio do recipiente,
devolvido ao consumidor o valor de um depsito efetuado no ato da compra. Os
prprios fabricantes se encarregam de estabelecer mecanismos de incentivo, para
que os consumidores retornem os recipientes. No ano de 2005, a percentagem de
recipientes de cerveja devolvidos representou 33,1% do total vendido.
ii) o sistema de recuperao de uso nico (one way), que um programa governamental,
criado em 1984. Neste sistema, os consumidores devem pagar, no ato da compra, um
valor entre 5 e 20 centavos de dlar canadense (de acordo com o material utilizado e com
a dimenso), adicionado ao preo do produto. Tal valor restitudo, quando o recipiente
devolvido ao ponto de venda. A poltica de gesto de resduos slidos para o decnio
1998-2008 do governo do Quebec estabeleceu como objetivo coletar e reciclar 80% dos
recipientes de cerveja e de bebidas gasosas em geral. Em 2007, a taxa de recuperao dos
recipientes one way foi de 70%. Esta poltica definiu tambm que as indstrias de cerveja
e de bebidas gasosas financiariam o sistema de uso nico. Os custos da manuteno do
sistema de recuperao so arcados pelos produtores. Quando a receita do programa
inferior s despesas (considerando tratamento industrial, coleta e mecanismos de inci-
tao), os prprios fabricantes de cerveja e de bebidas gasosas assumem o custo, fazendo
um rateio proporcional s vendas de cada um. O uso do selo Consignao Quebec
em recipientes one way aumentou em 9%, num perodo de cinco anos, atingindo mais
de 1,4 bilhes de unidades, em 2006-2007. Desde o incio do depsito-retorno, em 1984,
este sistema permitiu recuperar 75% dos recipientes colocados no mercado, ou seja, 15
bilhes de unidades, de um total de 21 bilhes de recipientes vendidos.
No Quebec, os sistemas de consignao e de coleta seletiva operam de forma

complementar, h momentos em que um deles tem melhor desempenho que o
outro, sem necessariamente afetar o ndice geral de recuperao. Uma grande
vantagem do sistema de consignao o seu papel pedaggico e de responsa-
bilizao dos produtores e consumidores. Ao implicar custos (de recuperao)
que so transferidos ao preo do produto final mas que so possveis de se-
rem parcialmente restitudos o sistema de depsito-retorno contribui para a
conscincia de que tanto o processo produtivo, quanto o consumo, devem ter

carter responsvel e coerncia com o princpio da sustentabilidade. O custo
da consignao incide principalmente sobre produtores e consumidores, e no
sobre os contribuintes em geral, diferentemente da coleta seletiva, cujos custos
incidem sobre a populao em geral.
O bom desempenho da recuperao por meio do sistema de consignao
tem implicaes positivas sobre o meio ambiente. As toneladas de materiais
que deixam de ser lanadas no meio natural assumem uma nova vida til, seja
pela reutilizao (no caso dos recipientes de uso mltiplo), seja pela reciclagem
(no caso do one way). Fica evidente que a incitao econmica (que est em
consonncia com o princpio poluidor-pagador) um fator determinante na
participao dos cidados. Proprietrios de bares e restaurantes tendem a ser os
mais sensveis a essa iniciativa, dado o volume de seu consumo. A mudana de
mentalidade quanto aos dejetos, que passam a ser vistos como matrias-primas,
contribui para a consolidao de princpios da gesto ambiental, como os 3R:
reduzir, reutilizar e reciclar.
Nos EUA predomina o sistema de uso nico, enquanto na Europa (Blgica,
Finlndia, Noruega) o mercado atendido em 97% pelo sistema de uso mltiplo.
O caso extremo a Dinamarca, onde o uso nico foi proibido e os recipientes
devem ser de uso mltiplo.
6.2.3 Incentivos nanceiros

So procedimentos utilizados para estimular agentes poluidores a modificar o
seu comportamento. Eles podem assumir a forma de reduo da carga tributa-
ria (renncia fiscal) ou de concesso direta de subvenes ou de emprstimos
a juros baixos aos agentes poluidores que tentem reduzir a poluio, como: a
instalao de filtros, o tratamento de resduos e o desenvolvimento ou adoo
de tecnologia menos poluente.
As ajudas financeiras representam uma transferncia monetria ao polui-
dor, para que ele polua menos. Elas agem no sentido contrrio ao do princpio
poluidor-pagador, que busca responsabilizar o poluidor, induzindo-o a internalizar
os custos de sua poluio. Ajudas ou incentivos so considerados compatveis
com este princpio quando aplicam recursos resultantes da implementao de
ecotaxas para financiar investimentos e equipamentos antipoluio, como o
caso das agncias de bacia na Frana (Valle, 2002).
Tais ajudas so de uso corrente em vrios pases e a sua adoo deve ocorrer
em contextos definidos, tais como: perodos de transio para novos modelos
tecnolgicos; dificuldades graves, mas temporrias, que os poluidores tm para
se adequar s regulamentaes ambientais que impliquem aumentos nos custos
de produo; ou distores em nvel internacional. O objetivo de apoiar uma

transio ou a adaptao a uma regulamentao ambiental deve ser assegurado
como um dispositivo transitrio. Para que no sejam vulnerveis a distores
comuns aos subsdios pblicos em geral, os incentivos financeiros devem ser
concedidos em condies limitadas e bem precisas. A exigncia de uma contra-
partida dos beneficirios pode ser uma salvaguarda contra distores.
A prtica de incentivos financeiros muito ampla e pode tomar a forma de
subsdios ambientais a consumidores. Como exemplo, pode-se citar ajudas dadas
a famlias, em pases membros da OCDE, dispostas a mudar a base energtica
do aquecimento domstico, passando de energias fsseis para fontes renovveis,
como a elica.
Subvenes ou isenes de tarifas pblicas podem trazer efeitos indesejveis
sobre o meio ambiente. Nos EUA, apenas 25% do custo da irrigao provida pelo
Estado cobrado aos agricultores. Nos pases da OCDE, a cada ano so concedi-
dos 350 bilhes de dlares a ttulo de ajuda aos produtores rurais, representando
2% do PIB do bloco. O efeito de tais ajudas , indiretamente, o uso intensivo de
gua, diminuindo a oferta para outros usurios, e aumentando a eroso e a con-
taminao por fertilizantes qumicos (OCDE, 1997). No Brasil, o fato de se isentar
agricultores da cobrana pelo uso da gua do rio So Francisco para irrigao,
juntamente com o baixo custo da energia, propicia uma utilizao abusiva de
irrigao, com graves consequncias em termos de eroso, salinizao e poluio.
O quadro 6.5 apresenta, de modo geral, o referencial para a adoo de in-
centivos nanceiros.
6.2.4 Taxas administrativas

So pagamentos feitos ao poder pblico e dizem respeito ao cumprimento de
normas legais, licenciamentos, registros, dentre outros.
Um exemplo deste tipo de instrumento a taxa de congestionamento, tambm
denominada de pedgio urbano, adotada por algumas cidades, como Cingapura,
Londres, Oslo e Estocolmo. O objetivo limitar a entrada de automveis par-
ticulares em reas saturadas com a circulao de veculos automotores e com a
poluio, ou preservar os centros histricos (prtica adotada em vrias cidades
da Itlia). Esta taxa tem a finalidade de desestimular o uso de certas reas nas
horas de pico, induzindo uma distribuio espacial e temporal deste excesso de
demanda. Visa, tambm, a incentivar o consumo de um bem substituto que no
produz as mesmas externalidades, como o uso do transporte pblico.
O pedgio urbano, alm de melhorar o trnsito, diminui o nmero de aci-
dentes e a emisso de poluentes atmosfricos, alm de gerar receitas. Para que o
seu efeito incitativo seja permanente, necessrio que os usurios disponham de
quadro 6.5: Referencial para a adoo de incentivos nanceiros
Condies de aplicao
Regras claras, universais e transparentes, que permitam cumprir o efeito
incitativo desejado, no mbito dos setores visados.
Conhecimento, por parte da administrao, da situao que se encontram os
agentes econmicos e possibilidades tecnolgicas disponveis.
Disponibilidade de fundos para nanciamento.
Vantagens
Grande aceitabilidade por parte dos benecirios.
Podem reforar e complementar o efeito incitativo de um sistema de taxas.
Possuem propriedades de ecincia esttica semelhante s das ecotaxas.
Desvantagens
Quando aplicados de forma sistemtica, os incentivos agem de maneira
oposta ao PPP.
Tendem a valorizar mais os investimentos e a aquisio de equipamentos do
que os aspectos organizacionais nas empresas beneciadas.
No longo prazo, eles tendem a perpetuar as atividades poluentes num nvel
superior quele correspondente ao timo coletivo.
Fonte: Collomb et al. (1993).
outras opes de transporte e que as receitas obtidas com a adoo da taxa sejam
utilizadas no financiamento destas alternativas. Vale assinalar que, embora este
tipo de pedgio urbano apresente vantagens ambientais, culturais e econmicas,
a sua implementao gera grandes debates pblicos, por vezes conflituosos, e a
sua aceitao nem sempre boa.
A primeira cidade a adotar uma taxa de congestionamento (Area Licensing
Scheme ALS) foi Cingapura, em 1975, numa zona de 7 km2. A experincia
teve grande xito. A velocidade mdia na rea aumentou de 18 para 35 km por
hora. Em 1998 o ALS foi modernizado, com a adoo de um sistema eletrnico
de cobrana, dispostos em 45 locais de checagem. Os veculos passaram a ser
equipados com dispositivos associados a cartes magnticos, que permitem
a cobrana automtica11. Cada passagem pelo sistema custa o equivalente a

entre 0,23 e 1,2 euros.
Junto com a cobrana do pedgio, que funciona de segunda a sexta-feira,
das 7:30 s 19:30 horas, foi adotado um conjunto de medidas visando a prover
alternativas de transporte. Os resultados foram positivos: observa-se uma redu-
o de at 75% no trnsito12. Dentre os benefcios da experincia de Cingapura,
merece destaque, alm da reduo do trfego nos horrios de pico, a diminuio
do numero de veculos circulando com apenas um passageiro e um deslocamento
de parte do fluxo para horrios fora do pico.
Em fevereiro de 2003, Londres passou a cobrar uma taxa para a circulao
de automveis (Congestion Charging Scheme) numa rea central da cidade com
cerca de 22 km2, com o objetivo de reduzir o trfego e a poluio. Toda a arre-
cadao seria aplicada na melhoria do transporte pblico. A nova taxa gerou
reaes negativas por parte dos comerciantes das regies afetadas pelo sistema
e dos moradores dos distritos vizinhos, que temiam que parte do trnsito fosse
desviada para as suas reas. O pedgio urbano cobrado das 7 s 18 horas e pode
ser pago pela internet, telefone, correio ou em estabelecimentos autorizados. Os
residentes tm desconto de 90%, enquanto txis, motos, bicicletas, ambulncias,
carros de polcia e veculos movidos a combustveis alternativos so isentos. Os
veculos que entram na zona de pedgio devem pagar oito libras por dia e a multa
para quem no pagar de 10 vezes o valor do pedgio. Em 2007, o esquema foi
ampliado em mais 20 km2, passando a abranger cerca de 2,4% da rea da Grande
Londres. A arrecadao do esquema de Londres chega ao valor anual de 70 mi-
lhes de libras (o que corresponde a cerca de 300 milhes de reais). A reduo
do trnsito na rea submetida ao pedgio da ordem de 36%. O tempo mdio
das viagens na rea foi reduzido em 17% (IPEA, 2007); as emisses de xido de
nitrognio diminuram em 17% e as de micropartculas em 23%13.
Alm de Londres e Cingapura, casos mais conhecidos, outras cidades contam
com o sistema de pedgio urbano, dentre elas14:
Estocolmo o sistema foi adotado em 2007 para diminuir o trfego no centro
da cidade, numa rea de 35 km2. Os veculos pagam um valor entre 1 e 2 euros por
cada passagem por algum dos 18 pontos de entrada no centro da cidade. Com a
medida, o trfego diminuiu em mais de 20% e a poluio recuou entre 10% e 14%.
Milo o sistema foi implantado em 2008, com a finalidade de reduzir a
11 Fonte: Georgina Santos voxEU.org Congestion pricing: an idea that makes sense. In: http://www.voxeu.
org/index.php?q=node/410 (acesso em 18/10/2009).
12 Le Monde 17/2/2010, in: https://mail.google.com/mail/?shva=1#inbox/126dde9ddfe6b18e (aceso em 17/2/2010).
13 Ibid.
14 Ibid.
poluio do ar. Os veculos devem pagar entre 2 e 10 euros por dia, de acordo
com seus nveis de emisso, para entrar por algum dos 43 pontos de acesso ao
centro histrico da cidade, numa rea de 8,2 km2. O nvel de partculas finas no
ar teve reduo de 19% (a meta era de 30%) e a quantidade de veculos na zona
diminuiu em 14%.
Oslo criado em 1990, o pedgio teve como objetivo financiar os investi-
mentos em infraestrutura viria e depois em transportes pblicos. Uma zona de
40 km2 foi delimitada, com a instalao de 19 pontos de acesso. Os veculos de
passageiros pagam 2,75 euros e os caminhes 8,20 euros. A arrecadao serviu
para financiar a construo de um tnel sob o centro da cidade, que reduziu os
congestionamentos em 20%.
6.2.5 Licenas negociveis de emisses (ou mercado de licenas de poluio)

A internalizao das externalidades ambientais pode se dar mediante dois tipos
de interveno. A primeira delas uma taxa pigouviana, conforme apresentado
mais acima. A segunda consiste em criar um mercado de externalidades, tendo
como fundamento o teorema de Coase15.
As crticas frmula pigouviana inspiraram Coase (1960) a formular a sua
teoria da regulao das externalidades pelo mercado. Segundo o autor, elas podem
ser internalizadas pela criao de um mercado de direitos de propriedade sobre
o meio ambiente. A interveno do Estado deve se limitar a institucionalizar
estes direitos para que, depois, o mercado faa o seu papel. Para Coase, os efei-
tos externos so consequncia de uma falta de direitos de propriedade do bem
comum, que o meio ambiente natural, e no de uma falha do mercado. De
acordo como o seu teorema, se os direitos de propriedade so bem definidos e se
os custos de transao (ou de organizao da negociao) so nulos, os agentes
corrigem espontaneamente as suas externalidades e a alocao de recursos
eficaz, independentemente da dotao inicial dos direitos de propriedade (Valle,
2002; Barrow; 1999).
Dessa forma, a alocao dos direitos de poluio, seguindo a lgica de mer-
cado, leva espontaneamente a uma situao de timo social das emisses. Na
inexistncia de regulaes pblicas e de presso por parte de vtimas da poluio,
os agentes poluidores buscariam atingir um nvel de produo que maximizasse
os seus benefcios. O timo social seria atingido quando os benefcios marginais
se igualassem aos custos marginais causados pela poluio. Vtimas e poluidores
disputariam, no mercado, os direitos de emisso, que se convertem em fator
15 R.H.Coase, economista norte-americano, ganhador do prmio Nobel, escreveu em 1960 o artigo The
Problem of Social Cost. In: http://www.sfu.ca/~allen/CoaseJLE1960.pdf (acesso em 16/2/2012).
limitante poluio, quando adquiridos por aqueles que buscam maximizar

seu bem-estar (OCDE, 1994).
Os direitos de propriedade relacionam conceitos legais com conceitos de
natureza poltica, social e econmica. Constituem uma ponte entre as normas
e regulamentaes, e as aes econmicas. Por trs do direito de propriedade
fica explcita a relao direta entre um objeto e algum que tem direitos sobre
esse objeto, ou seja, um bem ou servio e o seu respectivo dono.
O direito de possuir definido pelas leis da sociedade, que estabelecem o
direito de uso sob determinada forma, a sua proibio, o seu respeito pelos mem-
bros da sociedade e o seu direito de compra e venda. O direito de propriedade
um elemento do direito econmico. Como tal, deve obedecer a restries, que
constituem os limites da propriedade privada.
A origem do conceito de direito de propriedade remonta Inglaterra do incio
do sculo XIX, quando o processo de enclosure (cercamento das terras), que se
seguiu ao final do feudalismo, foi legalmente institucionalizado, estabelecendo
um mercado de terras. A mesma noo (criao de mercados) se estende mais
tarde a outros domnios, como a proteo ambiental.
A negociao dos direitos de propriedade no mercado se d em duas etapas:
a primeira, de natureza jurdica, diz respeito prpria alocao dos direitos
de propriedade; e segunda, operacional, a das negociaes de tais direitos
(Brgenmeier, 2008).
A abordagem de Coase foi alvo de crticas e de problemas que apontam para
a necessidade de uma interveno dos poderes pblicos. As principais crticas
com relao atribuio de direitos de propriedade dizem respeito aos custos
de transao, ao contexto institucional, ao efeito de excluso provocado pelos
preos, estrutura de mercado na qual se realizam as trocas destes direitos e
identificao e motivao efetivas dos poluidores e as suas vtimas (OCDE, 1994).
Na prtica, os custos de transao no so nulos, pois vrios fatores incidem
sobre tais operaes, tais como: o acesso a informaes, a intermediao das
negociaes, a estruturao e a operao dos novos mercados, e a proteo da
propriedade.
Outra vertente de crtica s negociaes coasianas est relacionada aos bens
pblicos. Em certos casos, as externalidades se do entre agentes econmicos as-
simtricos, como o caso de uma grande fbrica que polui e uma comunidade de
milhares de pessoas. Em tal contexto, os crticos de Coase apontam que os custos
de transao tendem a ser muito elevados e pode haver limitaes s negociaes
pela manifestao do fenmeno conhecido como dilema do prisioneiro (Ver Box
6.5). Nesse caso, pela lgica dos direitos de propriedade, seria de se esperar que a
Box 6.5: O dilema do prisioneiro
O dilema do prisioneiro um caso clssico da teoria dos jogos, cujas bases remontam
aos estudos do matemtico John Nash.
A ideia central que, em determinadas condies, se cada membro de um
grupo cona nos demais, eles podem tomar decises que levem ao melhor resultado
para todos. Entretanto, se no h conana, cada um buscar resultados que sejam
melhores para si, mas que podem signicar perdas para o grupo como um todo.
Um exemplo pode ilustrar o dilema:
Dois prisioneiros so acusados por um crime que cometeram e so interrogados
separadamente. A polcia tem provas sucientes para indici-los apenas por uma
pequena transgresso, embora tenha fortes indcios de que o crime foi bem mais grave.
Os prisioneiros tinham feito um pacto de que se fossem presos no se acusariam
mutuamente. Na medida em que cada um se mantivesse el ao trato, ambos seriam
condenados a uma pena mdia. O dilema acontece quando os policiais oferecem
a cada um a possibilidade de uma maior reduo da pena, caso confesse o crime
mais grave e d provas contra o outro prisioneiro, que seria condenado a uma pena
alta. A oferta tentadora: confessar e car preso por um perodo mnimo, enquanto
o parceiro ser condenado pena mxima.
O problema que cada um logo percebe que se confessar e trair, e o comparsa
zer o mesmo, ambos sero condenados pena maior. O dilema acreditar que
o outro vai manter o pacto e car calado e ento tra-lo, para sair da priso mais
rpido. Para cada um melhor confessar do que permanecer calado. Mas isso s
vantajoso se o outro no agir da mesma forma.
O caso dos prisioneiros ilustra o conito entre as racionalidades individuais e
coletivas. Um grupo em que os membros busquem os seus interesses individuais
corre o risco de enfrentar uma situao pior para todos. Esse o caso analisado na
metfora de Hardin (The Tragedy of the Commons), que uma expresso do dilema
do prisioneiro com mltiplos atores: cada membro da comunidade faz a sua escolha
quanto ao ganho pessoal ou a restries coletivas. A recompensa coletiva quando
todos rompem com os critrios de preservao das reas comunais muito baixa.
O enfrentamento das mudanas climticas tambm pode ser visto sob a tica
do dilema do prisioneiro. Todos os pases podem se beneciar de condies climticas
menos adversas. Mas, cada pas tende a resistir individualmente reduo das suas
emisses de CO2, entendendo que tal procedimento implicaria perdas econmicas
imediatas. O benefcio de cada um de manter o seu padro atual entendido como
maior do que o benefcio que tal mudana traria a todos.
populao fosse compensada pelos danos ambientais. Entretanto, na medida em

que o mercado no perfeito, a lgica do free-rider16 pode agir no sentido contrrio.
Apesar das crticas, a reflexo sobre a troca de direitos de propriedade
positiva e teve um impacto relevante no debate pblico sobre gesto ambiental.
Um dos prolongamentos mais interessantes desta abordagem so as licenas ne-
gociveis de emisses, denominadas tambm mercados ou crditos de emisses
ou mesmo direitos de poluio.
A frmula consiste em definir, segundo critrios cientficos de resilincia
ecolgica, os limites de tolerncia para emisses e, em seguida, distribuir cotas
aos diversos agentes econmicos, dentro de um espao determinado (bacia hidro-
grfica, rea metropolitana, regio, ecossistema, dentre outros). Esta distribuio
pode se dar de trs maneiras: gratuitamente, por meio de uma negociao com
os principais poluidores, ou por meio de leiles. As empresas que no tm cotas
suficientes, considerando a poluio que emitem, devem obt-las no mercado
que surge com a possibilidade de transao dessas cotas. O total de cotas repre-
senta o volume total de carga poluidora autorizada na rea em considerao e as
cotas podem ser negociadas (vendidas ou alugadas) entre diferentes empresas ou
mesmo cedidas entre diferentes empreendimentos de uma mesma empresa. Os
agentes emissores podem comprar cotas, que teriam preos to mais elevados,
quanto maior for a sua demanda. Na medida em que o custo do direito de po-
luir (ou o valor das cotas) seja mais alto, haveria indiretamente um incentivo
a que os produtores buscassem procedimentos tecnolgicos menos poluentes.
Um conjunto de mecanismos viabiliza a implementao do sistema de
licenas negociveis:
bubble, ou bolha, a quota de poluio atribuda a uma empresa. Uma fbri-
ca tem obrigao de respeitar esta cota, mas pode ampliar uma determinada
fonte de poluio, na medida em que reduza outra. Vale dizer que a bubble
estabelece um nvel de poluio que no pode ser ultrapassado pela fbrica.
netting, apresenta-se como forma de aplicao da bubble, nos casos de mo-
dificao ou expanso de uma unidade fabril.
oset um procedimento de compensao-adequao do nvel de poluio
numa determinada regio geogrfica. Vale dizer que uma nova fbrica s
poder se instalar nessa regio se ela no aumentar o total das quotas (bub-
bles) prefi xadas ou se as indstrias j instaladas diminurem o seu nvel de
poluio.
banking um meio de acumulao de crditos de poluio. Vale dizer que,
16 O free-rider aquele que desfruta do bem coletivo eventualmente provido sem ter incorrido em qualquer
custo para a sua obteno (ver captulo 4).
se uma fbrica emite menos poluio do que permite a sua bubble, a diferena,
que um crdito, poder ser utilizada posteriormente.
Tal como a taxao, o sistema de licenas negociveis permite minimizar

os custos de despoluio e at mesmo certa flexibilidade, pois em tese mais
fcil modificar os padres de emisses do que estabelecer e gerir uma ecotaxa.
Na prtica, tais medidas dependem do papel dos grupos de presso e da neces-
sidade de assegurar uma certa estabilidade s polticas implementadas (Valle,
2002; Field, 1997).
Do ponto de vista econmico, o direito de poluir valida, de certa maneira, o
bem poluio. Isso porque o direito de poluir d a seu titular a autorizao de
despejar ou emitir determinado volume de poluio. Esses direitos so negociados,
inicialmente, no mercado primrio (venda de ttulos novos) e, posteriormente,
no mercado secundrio (mudana na propriedade de ttulos). Ou seja, a nego-
ciao se d num mercado concorrencial. O desafio consiste em se determinar
o nmero de certicados de poluio que devem ser emitidos pelos organismos
oficiais, ou seja, o nvel de poluio ambiental desejado ou considerado aceitvel.
A abordagem do meio ambiente como bem econmico, ponto de partida
para a criao de mercados de licenas de poluio, implica duas categorias de
dificuldades (Brgenmeier, 2008):
uma de natureza moral e diz respeito prpria aceitao da possibilidade

se tratar o ambiente natural como mercadoria passvel de uso privado e
degradao autorizada (mesmo que mediante critrios).
a outra operacional e tem como base a definio dos critrios de funcio-
namento desse mercado.
Por outro lado, a considerao do carter pblico (bem coletivo) do patrimnio

natural leva noo de que as aes privadas devem ser devidamente limitadas e
regulamentadas, no sentido de assegurar a sua conservao, ou seja, o interesse geral.
As principais diretrizes para a adoo dos sistemas de licenas negociveis
so (OCDE, 2001a):
definio clara do produto negocivel (como tonelada de SO2 ou de CO2 ,
volumes de gua, chumbo, direitos de construo) e formulao precisa da
alocao de cotas negociveis (por exemplo, quantidade total de SO2 por
ano numa determinada rea).
escolha dos participantes do sistema, que podem ser de trs tipos: (i) aqueles
que so beneficirios de uma alocao inicial de licenas ou so autoriza-
dos a compr-las das autoridades (mercado primrio); (ii) aqueles que so
autorizados a participar das negociaes das licenas (compra e venda

no mercado secundrio); (iii) aqueles que podem utilizar as licenas para
as suas emisses ou captaes. Os participantes (operadores privados ou
organismos pblicos) devem ser estimulados a realizar as suas transaes
num contexto concorrencial, para garantir que todas as partes tenham um
acesso equitativo e transparente. As regras de alocao e de transferncia
no devem favorecer certos grupos de interesse.
caracterizao dos tipos de licenas negociveis: crditos de reduo de
emisses, considerando as licenas de emisses pr-existentes; ou cotas,
estabelecidas a partir da repartio de uma quantidade global entre todos
os usurios do recurso ambiental.
escolha da forma de alocao inicial das licenas, seja gratuita (direitos
adquiridos), seja por meio de leiles, ou uma combinao dos dois.
flexibilidade geogrfica, no sentido de se obter a melhor soluo para evitar
concentraes locais de poluio.
definio da flexibilidade da frequncia com que se pode realizar as trans-
ferncias (trimestral, anual, plurianual).
definio dos tipos e das condies de transferncias: (i) internas, entre
unidades da mesma empresa; ou (ii) externas, sob a forma de transaes
bilaterais, de vendas no mercado, de transaes por intermdio de corretores
ou de operaes promovidas por alguma autoridade pblica.
existncia de instituies adequadas e bem estruturadas.
custos de transao mnimos, como, por exemplo, custos ligados gesto da
negociao, s autorizaes, ao acompanhamento das transaes e s sanes.
existncia de sistemas confiveis e eficazes de acompanhamento das emisses
e das transferncias.
existncia de meios que garantam a segurana jurdica e econmica das
licenas negociveis, tais como a aplicao de penalidades para o no cum-
primento das condies estabelecidas e regras previsveis e estveis.
O sistema de licenas negociveis foi implementado inicialmente nos Estados

Unidos17, nos anos 1970, como um instrumento complementar s normas de
emisso. As primeiras experincias ocorreram na Califrnia e visavam solu-
17 Este sistema foi proposto pela primeira vez em 1968, por J.H. Dales (autor de Pollution Property and
Prices), para equacionar o problema de poluio hdrica no lago de Ontrio, no Canad. Para Dales, uma
vez que fossem defi nidos os limites mximos de lanamento de uma determinada substncia poluente num
curso dgua, a administrao competente deveria criar, atribuir ou vender ttulos de direitos de poluio
(que atribuem ao adquirente o poder de emitir uma certa quantidade de poluio), negociveis no mercado
segundo regras estabelecidas (Arago, 1997).
cionar os problemas de poluio do ar provenientes de fontes industriais fixas,

em reas onde os padres ambientais no eram atingidos. A lei sobre a polui-
o do ar dos Estados Unidos (Clean Air Act), de 1963, tem como base normas
nacionais de qualidade, estabelecidas pela Agncia de Proteo Ambiental do
governo federal EPA. Em 1990, a reformulao desta lei criou um mercado de
abrangncia federal, sobre licenas negociveis de emisses de dixido de enxofre
(SO2) liberadas principalmente pelas centrais eltricas. No mbito internacional,
este tipo de instrumento foi adotado no contexto da luta contra o aquecimento
global, conforme ser analisado no captulo 10.
Em suma, a lgica dos direitos de poluio est relacionada dificuldade
operacional do Estado, que recorre aos mecanismos de mercado para proteger o
meio ambiente. importante assinalar, entretanto, que o mercado aparece, aqui,
como um instrumento acionado pelo Estado, e no como uma fora mgica, que
automtica e espontaneamente opera como regulador.
O mercado de licenas negociveis particularmente aplicvel poluio
atmosfrica. Nos casos de poluio hdrica, resduos e rudos, sua aplicabilidade
fraca, tendo em vista que o impacto ambiental negativo resultante das emisses
poluentes em grande medida dependente da localizao das fontes poluidoras
e, em alguns casos, do perodo do ano.
O quadro 6.6 apresenta, de modo geral, o referencial para a adoo de licenas
negociveis de emisses.
O sistema de licenas negociveis nos Estados Unidos18

Existem nos EUA dois grandes sistemas de licenas de emisses negociveis: o
primeiro, de abrangncia nacional, se refere s emisses de SO2 e se inscreve
no programa da luta contra as chuvas cidas; o segundo um sistema regional
destinado s emisses de NOx, que tem como objetivo a reduo da concentrao
do oznio no solo.
Como assinalado acima, o sistema de licenas negociveis foi introduzido
nos EUA, em 1976, face s dificuldades verificadas na implementao do Clean
Air Act, baseado em instrumentos regulamentares rigorosos e pouco flexveis.
Diante de impasses e de diferenciais de aceitao do referido programa nos esta-
dos federados, a EPA se valeu da experincia da Califrnia, onde o instrumento
18 Fontes: Godard & Henry (1998), Valle (2002), Vallee (2007), OCDE (2001), OCDE (1996) Burgenmeier (2008),
Faucheux & Nol (1995), Beaumais (2002), Cairncross (1996), OCDE(1994), http://www.epa.gov/airmarkt/
progress/ARP_2.html (acesso em 10/10/2009), http://www.epa.gov/airmarkets/progsregs/arp/basic.html
(10/10/2009), http://www.epa.gov/ttn/chief/trends/ (acesso em 5/10/2009).
quadro 6.6: Referencial para a adoo de licenas negociveis de emisses
Condies prvias
Existncia de uma instituio bem estruturada que assegure o bom funciona-
mento do sistema, a uidez das transaes e que disponha de uma base slida
de informaes, que d visibilidade s condies e oportunidades de trocas.
Espao territorial bem denido e garantia do controle do uso correto das
licenas negociveis.
Os impactos ambientais negativos resultantes das emisses no devem estar
associados localizao das fontes poluidoras, nem estritamente vinculados
data de lanamento dos poluentes.
O mercado deve ser sucientemente transparente, para evitar que prevaleam
os interesses de grupos de poder.
Condies de aplicao
Concentraes mximas de poluio no meio ambiente j xadas e/ou
atingidas.
Diferenas de custos marginais de adequao s normas entre os diferentes
grupos regulamentados.
Nmero de fontes poluidoras sucientemente elevado, para permitir o bom
funcionamento do mercado.
Sistema mais facilmente aplicado a fontes xas.
Perspectivas de inovao tecnolgica.
Vantagens
Reduo de custos de adequao s normas.
Os padres de qualidade estabelecidos pela legislao podem ser facilmente
atingidos, uma vez que o nmero de licenas negociveis inicialmente xado
pelo poder pblico.
Facilidade que o poder pblico tem em atualizar os nveis de qualidade am-
biental, recolhendo (apesar da forte resistncia dos poluidores) ou adquirindo
licenas de emisses no mercado.
Compatibilidade entre a proteo ambiental e o crescimento econmico
numa determinada rea.
Incentivo inovao tecnolgica, na medida em que mercado de licenas seja
concorrencial, transparente e previsvel.
Os agentes econmicos tm alguma exibilidade para se adaptar paulatina-

mente s condies estabelecidas.
Desvantagens
Aplicabilidade limitada, quando mais de um poluente est em questo, a no
ser que se estabelea um ndice de equivalncia.
As regras e procedimentos de implantao e aplicao podem se revelar
complexos.
No permite um uxo de arrecadao pelos organismos pblicos, a no ser
quando as licenas so leiloadas.
A alocao inicial das licenas gratuitamente favorece as empresas j existentes,
em detrimento das que venham a se instalar no futuro.
Os custos de transao podem ser elevados.
A alocao inicial das licenas pode gerar consequncias distributivas diferentes,
podendo acarretar problemas para sua aceitao poltica.
Necessidade de um controle extremamente ecaz e de aplicao de sanes
que inibam prticas inadequadas.
Diculdades administrativas de scalizao: se as licenas so livremente
negociveis no mercado entre os poluidores, pode se tornar difcil o controle
contnuo da conformidade das emisses de cada agente, em relao sua
quantidade de licenas.
Aplicabilidade
Ar forte (cumprimento e padres de emisses estabelecidos).
gua fraca (porque depende da localizao das fontes poluidoras e do
perodo do ano).
Resduos fraca (em razo da estreita relao entre o dano ambiental e o local
de disposio de resduos).
Rudos fraca (em razo da estreita relao entre o impacto das emisses
sonoras e a localizao das fontes).
Fontes: Collomb et al. (1993), Valle (2002), ocde (1991), Arago (1997), ocde (1994).
j havia sido experimentado, e o adotou de modo generalizado a partir do incio

da dcada de 1990, como forma de tratar o problema das chuvas cidas.
O Programa das Chuvas cidas (Acid Rain Program ARP) foi estabelecido
no mbito das emendas ao Clean Air Act, de 1990. A sua finalidade reduzir as
emisses de dixido de enxofre (SO2) e de xido de nitrognio (NOx), causadores

primrios das chuvas cidas, nas usinas geradoras de energia eltrica a partir de
carvo mineral com fins comerciais. O programa estabelece para as emisses
de SO2 um patamar permanente no territrio contguo norte-americano. De
acordo com o seu faseamento, o limite para as emisses de SO2 em 2010, ao final
de sua vigncia19, seria de 8,95 milhes de toneladas, o que representa um nvel
em torno de 50% do total emitido em 1980.
As medidas de reduo das emisses de NOx entraram em vigor em 1999 e, de
acordo com o ARP, deveriam se dar mediante aes voltadas s usinas geradoras
de energia movidas a carvo. Os instrumentos mobilizados para isso so do tipo
tradicional, apoiados num sistema regulatrio que estabelece ndices. Desde o
seu incio, em 1995, o ARP tem obtido importantes redues de emisses. A meta
para o ano 2000 era uma reduo das emisses de NOx da ordem de 2 milhes
de toneladas.
A alocao inicial das licenas negociveis se baseia nas emisses anterio-
res (grandfathering) e anual. As licenas podem ser utilizadas, deixadas para
uso posterior ou vendidas durante o ano de validade. As transaes so livres
e podem ser dar com todo tipo de parceiros (como corretores especializados
em licenas, grupos de defesa do meio ambiente, dentre outros), mas o seu re-
gistro obrigatrio junto ao EPA. Uma verificao anual do respeito s normas
de emisso permite assegurar que os poluidores no ultrapassem o volume de
emisses coberto pelas licenas que eles detm. Se as emisses excedem as cotas,
as empresas esto sujeitas a multas e so obrigadas a compensar o excedente
no ano seguinte.
Para atingir as redues de SO2 , a legislao estabeleceu duas fases, que
correspondem a um estreitamento das restries impostas s usinas geradoras
de energia movidas a combustveis fsseis. A primeira fase, iniciada em 1995,
envolveu um total de 445 usinas. Os dados disponveis da EPA apontam uma
reduo das emisses de SO2 de quase 40% abaixo do nvel esperado, em cinco
anos. A segunda fase, iniciada em 2000, estreitou ainda mais os limites impostos
s usinas que mais emitiam e ainda estabeleceu restries a usinas de menor porte,
atingindo um total de 2.000 unidades. Todas as geradoras de energia acima de
25 megawatts, bem como as novas usinas, passaram a ser reguladas pelo ARP. A
maior parte das emisses de SO2 provm de usinas termeltricas a carvo, mas
o programa se aplica tambm a unidades a leo e a gs. No total, 3.572 usinas
estavam submetidas ao programa em 2008.
19 Em 2011 o programa foi substitudo por quatro novas iniciativas de mercado de autorizaes de emisso,
no mbito da Cross-State Air Pollution Rule (CSAPR).
O sucesso do ARP creditado pela EPA ao amplo processo de consultas aos

atores envolvidos, incluindo-se usinas, vendedores de equipamentos antipolui-
o, trabalhadores, acadmicos, agncias ambientais e grupos ambientalistas. O
programa tem sido considerado, em nvel mundial, como uma espcie de modelo
de referncia para o enfrentamento de problemas ambientais.
O sistema de permisses negociveis o mecanismo de mercado voltado
reduo das emisses de CO2 com melhor relao custo-efetividade, segundo a
EPA. O ARP permite que as fontes de emisso tenham flexibilidade para cumprir
com as estratgias estabelecidas, de acordo com suas possibilidades e circuns-
tncias. O monitoramento e os relatrios sistemticos permitem uma viso
permanente do nvel das emisses e dos seus responsveis. As penalidades por
excesso servem como incentivo ao cumprimento das metas.
Uma grande parte das transaes iniciais referentes s emisses de SO2 se deu
sob a forma de transferncia entre unidades da mesma empresa. Paulatinamente,
passaram a ocorrer as transaes entre empresas distintas. No incio da imple-
mentao do sistema, o funcionamento do mercado no atendia s expectativas,
pois o total das emisses efetivas era inferior aos padres estabelecidos e o preo
das licenas negociveis ficou abaixo do previsto.
Aps 15 anos da implantao, pode-se considerar que o programa Acid Rain
foi bem sucedido. Entre 1994 e 1999, 6.500 operaes foram realizadas, abran-
gendo 73 milhes de licenas, sendo 60% entre unidades da mesma empresa e
40% referentes a transaes entre empresas.
O General Accounting Oce GAO, que tem a funo de tribunal de contas
nos EUA, atestou os benefcios do ARP e estimou que as licenas negociveis po-
deriam significar uma economia de at 3 bilhes de dlares (mais de 50%), em
comparao com as prticas de comando e controle, comuns aos programas de
proteo ambiental.
Dados da EPA20 mostram uma reduo da ordem de 56%, em comparao
com os nveis de 1980, e de 52%, em relao ao ano de 1990. As emisses das fontes
visadas pelo programa atingiram o patamar de 7,6 milhes de toneladas de SO2 ,
bem abaixo dos 9,5 milhes estabelecidos como nvel mximo pelo programa,
em 2008, e j abaixo da meta de 8,95 milhes para o ano de 2010.
Paralelamente ao desempenho das unidades includas no programa, houve
tambm uma reduo em 56% nas emisses de SO2 provenientes de outras fontes
(como aquecedores industriais, indstria metalrgica e refinarias) e do uso de
combustveis menos poluentes no aquecimento de residncias e locais comerciais,
em 2008, comparativamente ao ano de 1980. As emisses norte-americanas de
20 http://www.epa.gov/airmarkt/progress/ARP_2.html (acesso em 10/10/2009).

SO2 de todas as fontes haviam cado de 26 para 11,4 milhes de toneladas, entre
1980 e 2008.
6.2.6 Pagamento por servios ambientais

A ideia de pagamento por servios ambientais PSA tem como princpio o reco-
nhecimento de que quem protege o meio ambiente natural est prestando um
servio ao planeta e, por isso, pode ser remunerado. Trata-se, portanto, de um
instrumento econmico que atende a mltiplas finalidades, tendo como princpio
bsico o carter voluntrio, tanto de quem presta o servio, quanto de quem o
adquire. As suas principais caractersticas so:
serve para incentivar os que conservam reas naturais ou que contribuam
com sequestro de carbono;
permite que alguns agentes produtivos compensem as suas emisses, pa-
gando a quem as neutraliza;
estimula a conservao da biodiversidade;
contribui para a conservao da qualidade dos recursos hdricos; e
ajuda a manter paisagens de interesse cnico.
A prestao de um servio ambiental pressupe que exista algum provedor

do mesmo, ou seja, algum que preserva, recupera ou melhora as condies
ambientais de algum ecossistema natural e, nesse sentido, presta um servio
sociedade. O instrumento se torna atraente, na medida em que as polticas am-
bientais apertam o cerco sobre os poluidores e degradadores do meio ambiente,
no sentido de lhes imputar os custos correspondentes aos danos que causam
(internalizaao de externalidades). Uma forma de compensar tais danos pode
ser a respectiva neutralizao, pela compra de um servio correspondente.
A publicao, pelo PNUMA, do documento Millenium Ecosystem Assessment
MEA (Hassan et al., 2005) lanou a noo de servios ecossistmicos, como algo
associado aos benefcios gerados por um dado ecossistema e sua respectiva bio-
diversidade, como base para a manuteno da vida no planeta. O MEA estabelece
que tais servios podem ser:
de proviso de bens ou produtos ambientais, para o consumo humano,
incluindo-se alimentos, gua, produtos madeireiros e no madeireiros;
reguladores, ajudando na manuteno de processos ecossistmicos, como
o sequestro de carbono, a qualidade do ar, o equilbrio do ciclo hidrolgico,
o combate eroso;
culturais, na forma de tradies locais, beleza cnica, recreao, cultos
religiosos etc.; e
de suporte vida no planeta, como manuteno da biodiversidade, polini-

zao, cliclagem de nutrientes.
O conceito de servio ecossistmico remete prestao de servios pela natu-

reza. Isso relevante, pois ressalta o valor de existncia dos ambientes naturais e
de sua integridade. Mas, no leva necessariamente considerao da remunerao
por tal funo. O conceito de PSA mais amplo, pois considera que as pessoas
podem contribuir para o bom desempenho das funes ecossistmicas e, como
tal, podem ser consideradas como provedoras de servios.
Na linha da teoria da economia ambiental, o PSA pode ser uma forma de
monetizar diferentes formas de valor dos ativos ambientais: o valor de uso,
quando se trata da apropriao direta de elementos do meio natural (terra, bio-
diversidade); o valor de existncia (associado a funes ambientais no sentido
amplo); e o valor de opo (representado pela deciso de no usar hoje, para
guardar para o futuro).
O PSA apresentado como oportunidade para que populaes indgenas e
tradicionais sejam remuneradas pelo seu papel de proteger florestas e, nesse sen-
tido, prestar um servio ao planeta como garantidores do sequestro de carbono
pela biodiversidade. Como um instrumento de combate s mudanas climticas,
poderia servir tambm para a reduo da pobreza. A proteo florestal repre-
senta, no caso do PSA, uma possvel condicionalidade aos beneficirios. Na linha
dos instrumentos de transferncia de renda (conditional cash transfers CCT)
representa a unio de poltica de proteo social com politica ambiental.
O Brasil adotou, por intermdio do Ministrio do Meio Ambiente, em
2001, o Proambiente Programa de Desenvolvimento Sustentvel da Produo
Familiar Rural da Amaznia, inspirado no PSA. A iniciativa teve sucesso limitado
por causa de fatores institucionais e legais, poucos recursos financeiros, baixa
capacidade de implementao, reduzida colaborao entre os atores envolvidos
e conflitos com outras polticas regionais (Hall, 2008).
Como todos os instrumentos econmicos, que partem da ideia de que o
ambiente tem preo, h criticas ao PSA, notadamente da parte dos adeptos da
ecologia profunda (ver captulo 1). Essencialmente, o foco maior de crtica est
associado ao contedo tico de se permitir a degradao, mediante compra de
direitos, junto a populaes mais pobres.
6.3 acordos voluntrios

A regulao ambiental obrigatria, baseada em instrumentos de comando e
controle, a forma tradicional de enfrentamento das emisses de poluentes e
de incitao ao uso de tecnologias que reduzam a degradao ambiental. O foco,
nesse caso, a ao do tipo end-of-the-pipe, ou seja, redues nas emisses nas

chamins e nos encanamentos de descarga das unidades produtivas. Muitas
crticas so feitas efetividade desse tipo de poltica, essencialmente por implicar
elevao de custos, tanto para as empresas, quanto para os organismos regu-
ladores. Por conta disso, os instrumentos econmicos ganharam importncia,
conforme apresentado acima.
Considerando que algumas regulamentaes so muito rgidas, podendo
gerar conflitos entre atores pblicos e privados, e face s dificuldades potenciais
de se implementar os instrumentos de tipo incitativo, vrios pases adotaram
novos mecanismos, baseados particularmente em cooperao com o setor privado.
Uma nova abordagem21, que leva em conta a lgica econmica das empresas,
vem se somar, portanto, queles dois tipos de mecanismos regulatrios: as aes
voluntrias.
Os chamados instrumentos voluntrios22 foram concebidos e adotados mais
recentemente que os regulamentares e abrangem acordos voluntrios individu-
ais ou coletivos. A terminologia para se referir s abordagens voluntrias varia
segundo os autores. A expresso acordos voluntrios frequente, mas pode-se
encontrar tambm referncias a cdigos de conduta, acordos negociados, conven-
es etc. (Jordan, Wurzel e Zito, 2003).
Os acordos voluntrios englobam quatro categorias de procedimentos:
acordos negociados entre a indstria e os poderes pblicos visando proteo
ambiental. So contratos realizados entre a indstria (ou um determinado
setor da indstria, ou um agrupamento de empresas) e os poderes pblicos
(autoridades locais, nacionais, federais ou regionais). Estes acordos tm um
objetivo bem definido (normalmente trata-se de reduo de poluio), de-
finem um calendrio de realizao das aes e estabelecem sanes a serem
aplicadas no caso do no cumprimento dos acordos (como utilizao de
outro instrumento, aplicao de uma legislao mais rigorosa, suspenso
das autorizaes administrativas de atividades, dentre outros). Os poderes
pblicos, em geral, se comprometem a no introduzir novas disposies de
regulao, tais como uma norma ambiental ou uma ecotaxa, a no ser que
a ao voluntria no atenda o objetivo estabelecido.
acordos privados entre poluidores e vtimas da poluio. So contratos
firmados entre uma empresa ou um grupo de empresas e pessoas fsicas
21 Jordan, Wurzel e Zito (2003) assinalam que tais prticas remontam dcada de 1960, no Japo, sendo
mais tarde adotadas na Frana.
22 Os dispositivos de informao, tais como a certificao e a etiquetagem, tambm so considerados ins-
trumentos voluntrios e so objeto da anlise no captulo 11.
(trabalhadores e habitantes) ou jurdicas (empresas, organizaes locais,

associaes ecolgicas ou profissionais, sindicatos, dentre outros) afetadas
pelas emisses poluentes. Trata-se de uma negociao bilateral ou multi-
lateral com agentes privados afetados por uma mesma externalidade, que
visa reduo destes efeitos externos. Estes contratos podem estabelecer a
adoo de um programa de gesto ambiental, a implantao de dispositivos
de despoluio e tambm compensaes financeiras.
programas pblicos voluntrios. So programas elaborados pelos pode-
res pblicos, aos quais as empresas podem aderir individualmente. As
empresas participantes aceitam o estabelecimento de normas referentes
ao seu desempenho, sua tecnologia ou sua gesto, elaboradas pelos
organismos ambientais. Esta adeso pode ser motivada pelas oportuni-
dades de se obter vantagens econmicas sob a forma de subvenes para
pesquisa e desenvolvimento, assistncia tcnica e mudanas tecnolgicas
de produto e de processo. Os programas tambm definem as condies
de participao das diferentes empresas, as disposies que devem ser
respeitadas, bem como os critrios de acompanhamento e avaliao dos
resultados.
contratos de progresso ou compromissos unilaterais assumidos pelos poluidores.
So definidos pelas empresas, que estabelecem os objetivos ambientais e o
calendrio de realizaes, e do cincia s partes envolvidas (empregados,
clientes, acionistas). Visando a uma maior credibilidade e a uma maior
eficcia ambiental, as empresas podem terceirizar a resoluo de eventuais
conflitos e o acompanhamento do desempenho dos compromissos estabe-
lecidos (OCDE, 2003; Beaumais, 2002).
Os acordos voluntrios tiveram uma importncia crescente nos ltimos

vinte anos e so adotados em diversas reas ambientais e em vrios setores eco-
nmicos. So utilizados, dentre outras reas, para a poltica de resduos slidos
e de resduos txicos, as polticas agrcola e energtica, e para a reduo dos
gases de efeito estufa.
Os acordos negociados com as empresas produtoras de eletricidade abrangem
atividades como a melhoria de centrais eltricas e dos sistemas de transporte e
distribuio, a utilizao de turbinas com ciclos combinados (gs e vapor) para
a cogerao e o fomento utilizao de combustveis com baixo teor de carbono.
Na rea agrcola, os temas mais visados nos acordos voluntrios so prticas mais
favorveis ao meio ambiente e mudanas tecnolgicas. J no setor de resduos
slidos, muitos acordos so realizados na rea de embalagem e reciclagem de
resduos. Mais de 30.000 acordos locais antipoluio esto em vigor hoje no Japo
(OCDE, 1996c; OCDE, 2003; Valle, 2002). O quadro 6.7 ilustra alguns exemplos
de acordos voluntrios.
quadro 6.7: Exemplos de acordos voluntrios
Pas rea Objetivos Contrapartida do Estado

EUA Indstria Reduo da poluio Reduo dos controles diretos
farmacutica da gua e do ar
Japo Acordos Controle de diversas Concesso de licena
urbanos em fontes poluio para a construo a uma
Yokohama e usina termeltrica
Kitakyushu Reduo de custos de transao
Dinamarca Indstrias de Economia de energia Reduo das auditorias
papel e de leite externas para investimentos
condensado em economia de energia
Fonte: adaptado de Brgenmeier (2007).
Os acordos voluntrios raramente so utilizados de forma isolada.

Normalmente fazem parte de um conjunto de medidas que combinam um ou
vrios outros instrumentos, como: ecotaxas e outras formas de taxas; licenas
negociveis, sistemas de depsito-retorno; subvenes (para o desenvolvimento
de tecnologias, para investimentos em capital fsico, dentre outras); normas
(como as de qualidade ambiental, de emisso, e as que estipulam as tecnologias
ou o sistema de gesto a serem utilizados); campanhas de informao, baseadas
na difuso de tecnologias e no comportamento dos consumidores; ou regras de
responsabilidade (OCDE, 2003).
Ao analisar a literatura sobre a eficincia e a efetividade das regulaes am-
bientais, Khanna (2001) assinala como positiva a reduo dos custos inerentes aos
mecanismos obrigatrios, proporcionada pela adoo de abordagens voluntrias,
que podem ser mais flexveis e adaptveis a cada caso. Para o autor, tal aborda-
gem representa menor risco de excesso de exigncias, inerente aos instrumentos
genricos aplicados indiscriminadamente a casos que nem sempre so iguais. Por
outro lado, ao se confiar excessivamente na abordagem voluntria, entendendo
que o mercado serve de presso natural para estimular um comportamento
ambientalmente responsvel pelos empresrios, h riscos de que os resultados
sejam mais modestos do que os da ao de comando e controle. Alm disso, os
acordos voluntrios no incentivam a inovao tecnolgica e seus custos ad-
ministrativos e de transao costumam ser elevados (OCDE, 2001a; OCDE, 2003).
difcil avaliar a eficcia ambiental dos acordos voluntrios, pois na prtica

tais acordos so bem diversificados e a sua forma de implementao bastante
varivel. Nem sempre eles estabelecem sanes a serem aplicadas quando no se
cumpre as obrigaes acordadas. Alm disso, o custo marginal da despoluio
varia muito entre as empresas que participam de um determinado acordo. A
eficcia econmica dos acordos voluntrios tende a ser fraca, na medida em que
raramente tais instrumentos tm dispositivos que permitam uma distribuio
equitativa, entre todos os produtores, dos custos marginais da reduo da poluio.
Quatro fatores condicionam os bons resultados ambientais dos acordos
voluntrios (Beaumais, 2002; Dubois, 2008):
a transparncia dos acordos e dos seus resultados (que podem tambm
favorecer a circulao de informaes sobre tecnologias disponveis), e dos
custos de transao vinculados negociao (que no devem ser superiores
aos benefcios esperados);
os incentivos, que possam favorecer o respeito aos compromissos assumidos
e que se apoiam em sanes aplicadas quando os objetivos propostos no
so atingidos;
o jogo de interesse dos grupos, que pode fazer com que a regulao pblica
se distancie da meta de internalizar os efeitos externos; e
a expectativa dos indivduos e da coletividade com relao qualidade
ambiental.
A indstria tende a privilegiar as abordagens voluntrias, devido sua

maleabilidade e possibilidade de evitar novos instrumentos regulamentares
e ecotaxas. Para os poderes pblicos, elas tm algumas vantagens prticas, no
que diz respeito sua implementao, na medida em que podem desonerar os
organismos de governo de algumas atividades. Em contrapartida, elas parecem
no ter uma existncia espontnea, j que geralmente aparecem como uma res-
posta face ao endurecimento de mecanismos de comando e controle (Alberini
& Segerson, 2002).
As experincias analisadas em diversos contextos apontam que as aborda-
gens voluntrias podem ser um complemento razovel das polticas baseadas na
regulamentao e nos instrumentos econmicos. Entretanto, elas so vulnerveis
a problemas como (OCDE, 2001a):
a insucincia de controle seja pela ausncia de mecanismos de controle
adequado por parte das indstrias, seja pela falta de sanes no caso do no
cumprimento das obrigaes acordadas;
o comportamento oportunista, do tipo free-rider quando os acordos
no prevem procedimentos de controle e sanes, as partes envolvidas
no so incitadas a respeitar o acordo estabelecido. Elas se beneficiam do

acordo existente, mas no assumem os compromissos acordados, nem se
responsabilizam pelos custos de reduo da poluio;
custos de transao elevados se o nmero de participantes grande e a
negociao complexa, o custo do acordo (custos associados negociao,
organizao da partes, ao controle, informao, dentre outros) pode ser alto;
captura da regulamentao existe o risco de que as organizaes fortes e
bem organizadas se apoderem do processo poltico de deciso e do processo
de regulamentao, visando a atender aos seus prprios interesses; e
pouca ambio com relao aos cenrios de referncia quando os objetivos
do acordo exigem poucos esforos suplementares por parte das empresas, ou
seja, quando as medidas ambientais previstas no acordo seriam implemen-
tadas de qualquer forma, independentemente do que foi acordado.
Algumas recomendaes prticas podem melhorar a eficcia dos acordos

voluntrios (OCDE, 2003; Beaumais, 2002):
os objetivos devem ser claramente definidos no tempo e no espao;
antes de fi xar os objetivos, necessrio avaliar um cenrio de referncia; as
ameaas de sanes devem ser credveis e devem se apoiar em instrumentos
cuja eficcia seja reconhecida;
a fiscalizao deve ser confivel e rigorosa, para acompanhar o avano dos
desempenhos no mbito das empresas e dos setores;
deve ser estimulada a participao de terceiros (ONGs, grupos de consumido-
res, dentre outros) na fi xao dos objetivos e no controle dos desempenhos;
devem ser estabelecidam penalidades para os caso de no respeito aos
compromissos;
para melhor aproveitar os efeitos dos acordos voluntrios no mbito da
informao, deve se promover atividades complementares de assistncia
tcnica, reunies tcnicas e edies de manuais sobre as prticas que tive-
ram sucesso; e
devem ser previstas disposies que limitem o risco de distores no mbito
da concorrncia.

O princpio norteador da poltica ambiental a reverso da lgica de que os
produtores tm direito natural a poluir e a degradar o ambiente. A sua afirmao
se coloca, nesse sentido, como a promoo de iniciativas voltadas qualidade
de vida das populaes, ainda quando restries so impostas s atividades que
geram riqueza material no curto prazo. O dilema, que est na raiz do debate
sobre sustentabilidade, justamente a integrao, no campo das polticas pblicas,

das esferas econmica, social e ambiental.
As anlises apresentadas neste captulo e no anterior mostram o carter
multi-instrumental das polticas ambientais. Constata-se que a tendncia, j
h algumas dcadas, a combinao dos diferentes instrumentos, embora se
privilegie os regulamentares. Uma lio que se tira da anlise dos instrumentos
de poltica ambiental adotados em vrios contextos que eles no so estticos
nem universais.
Na rea ambiental, a dinmica de evoluo dos modos de interveno e
regulao muito intensa e ecltica. Os instrumentos podem variar segundo
um vasto campo de fundamentos. Podem ter carter legal, mas podem tambm
ser voluntrios. Podem agir na esfera da lgica econmica, mas podem estar
associados a comportamentos sociais.
Existe um amplo leque de instrumentos, cada um deles mais bem adaptado
a questes especficas e cuja efetividade depende das condies institucionais em
que so adotados. No h instrumento genrico para qualquer tipo de problema.
No h contextos genricos, em diferentes pases, culturas e ambientes naturais.
H, entretanto, lies a serem tiradas de experincias (com diferentes graus
de sucesso) que podem (e devem) servir de parmetro a aplicaes em outros
contextos. Assim, diferentes tipos de normas, de taxas ambientais, de licenas
negociveis e de acordos voluntrios tendem a se reproduzir em vrios pases,
embora a sua efetividade tenda a ser condicionada em grande medida a fatores
como o ambiente institucional e a cultura.
Certos instrumentos s so efetivos quando acompanhados de elementos
complementares. o caso do controle da poluio emitida por veculos auto-
motores, que demanda normas tcnicas especficas para os veculos, normas
relativas qualidade dos combustveis, incentivos ao uso de tecnologias alterna-
tivas, polticas de transporte pblico, educao e informao. Em outros casos,
como no controle de uso de substncias txicas, a adoo de normas rigorosas
ou mesmo a interdio podem ser suficientes.
A escolha do bom mix de instrumentos de gesto ambiental exige um esfor-
o de compatibilizao de diferentes elementos: a aplicabilidade a cada caso, a
coerncia entre as lgicas de ao de diferentes atores (notadamente os pblicos),
a adaptao aos contextos institucionais reais. A adoo de instrumentos norma-
tivos deve imperativamente considerar o papel complementar dos mecanismos
voluntrios e dos instrumentos econmicos.
A coordenao poltica entre diferentes organismos pblicos envolvidos com
problemas ambientais crucial para a efetividade dos instrumentos. A gesto
ambiental no ter sucesso enquanto estiver restrita ao mbito de atuao dos
rgos ambientais. Outras instituies de governo devem agir em consonncia,

como o caso das autoridades econmicas e das agncias de fomento produo,
nas diferentes esferas territoriais da administrao pblica. De pouco vale um
ente governamental lanar instrumentos visando a coibir certas prticas, quando
outros rgos do mesmo governo promovem aes no sentido inverso. Esse tema
de grande atualidade no Brasil, onde, por exemplo, a poltica agrcola tende a
promover atividades que inevitavelmente provocam conflito com os dispositivos
da poltica ambiental.
A legitimidade social dos instrumentos importante para a sua efetividade.
Se os atores envolvidos poluidores ou vtimas (diretas e indiretas) da poluio
no reconhecem os instrumentos de gesto ambiental como frmulas desejveis
para a soluo dos problemas, dificilmente haver sucesso. No basta apenas uma
boa ideia de como lidar com o meio ambiente de forma responsvel e efetiva.
preciso tambm que ela seja entendida e assimilada pelos atores envolvidos.
O carter legal de certas normas condio necessria, mas no suficiente. H
leis que no saem do papel por estarem fora de sintonia com o mundo real onde
so aplicadas. Por isso, melhor do que instrumentos ideais so os instrumentos
possveis.
Captulo 7
Crise ambiental global
O final do sculo XX foi marcado por um acelerado processo de integrao dos

sistemas econmicos nacionais a uma dinmica global. Isso provocou um com-
plexo jogo de institucionalizao dos mecanismos de governana das atividades
comerciais. Paralelamente, a questo ambiental tambm assumiu uma conotao
cada vez mais globalizada, com a expresso de problemas que demandam um
modo de gesto que nem sempre corresponde ao que determinam as regras das
prticas comerciais.
Esse captulo trata de fatores que caracterizam o mundo atual rpido
avano tecnolgico, crescimento demogrfico e a busca de um crescimento
econmico continuado e que agravam a crise ambiental, com consequncias
tambm para o dinamismo da economia.
No mbito de uma cada vez maior fluidez das mercadorias e das prprias
atividades produtivas, o panorama das vantagens comparativas internacionais
passa a incorporar tambm a dimenso ambiental. Alm do papel que sempre
desempenhou a disponibilidade de recursos naturais, tem peso agora o rigor com
que as disposies da governana ambiental so aplicadas, em diferentes pases.
7.1 um mundo globalizado

A anlise da crise ambiental atual tem como pano de fundo uma complexa teia de
interrelaes de pases, instituies, atores, protocolos, modos de interpretao
(da crise) e reaes em termos de regulao (polticas pblicas). Entretanto, a
despeito dessa diversidade, uma das bases desse debate a constatao de que
estamos todos no mesmo barco, ou numa mesma nave espacial (Boulding, 1966).
Ou seja, no importa onde ou em que condies cada um esteja: o mundo um
todo, bem delimitado, embora grande, e cada um est, em certa medida, sujeito
s consequncias das aes dos outros.
Cabe, aqui, entender uma mudana substantiva em relao ao eixo doutrin-
rio que orientou o pensamento liberal. Desde os primrdios da teoria econmica
clssica1, princpios como o das vantagens comparativas eram preconizados para

justificar especializaes que, ao mesmo tempo, criavam complementaridades e
induziam estratgias nacionais de explorao intensa de seus respectivos capitais
naturais. A ideia de que a busca dos timos individuais (seja no nvel das pessoas,
seja entre naes) levaria a um timo coletivo seduziu economistas e polticos.
Pela lgica liberal, o pertencimento das partes a um todo tinha um aspecto
competitivo e de complementaridade, mas no de solidariedade e cooperao.
Por cerca de dois sculos, desde a chamada era das revolues2, um duplo
movimento se produziu. Os sistemas de governo evoluram, no sentido da cons-
truo dos Estados nacionais, que tiveram como trao marcante a instituio
de mecanismos e organismos capazes de assegurar a gesto dos seus territrios
segundo os interesses nacionais. Por outro lado, na esfera internacional, preva-
leceram prticas em que, por trs de uma proclamada adeso ao laissez faire, os
Estados nacionais buscavam adotar expedientes que favorecessem as suas pr-
prias economias, mediante protecionismo alfandegrio e fiscal. Nesse perodo,
alguns pases se destacaram pelo desempenho econmico, como foi o caso da
Gr-Bretanha e, depois, dos EUA. As barreiras reais ascenso de novos pases
ao domnio de mercados internacionais explicam, em certa medida, porque esse
perodo foi tambm uma era de conflitos internacionais e guerras mundiais.
Os sculos XIX e XX foram palco de uma dinmica de interao entre terri-
trios, que evoluiu no sentido da interdependncia econmica, paralelamente
a uma autonomia poltica e social. Antigas colnias se tornaram politicamente
independentes, mas no necessariamente autnomas em termos econmicos.
Experincias voltadas busca de desenvolvimento autrquico em sistemas
econmicos fechados tiveram lugar ao longo do sculo XX, mas com xito
limitado, quando consideradas na perspectiva de longo prazo. A queda do muro
de Berlim, em 1989, uma boa metfora do desmantelamento da via socialista,
que se iniciou com a Revoluo Russa de 1917, e parecia ser uma alternativa ao
mundo liberal capitalista.
O rpido avano tecnolgico possibilitou um rearranjo no quadro das
complementaridades econmicas, que ficou claro nos anos mais recentes. Novas
naes industriais emergiram como o caso da Coria do Sul e dos demais
tigres asiticos. Por outro lado, algumas antigas colnias quase sempre na
frica perderam os poucos elos que mantinham com o mundo das trocas
1 Nas obras de Adam Smith e David Ricardo.

2 As profundas mudanas que marcaram o mundo na segunda metade do sculo XVIII Revoluo Industrial,
Revoluo Norteamericana e Revoluo Francesa foram qualificadas por Hobsbawm (1962) como A era
das revolues.
Crise Ambiental Global 279
internacionais, isolando-se do mundo globalizado. So os pases excludos, uma

extenso do conceito de excluso social (e econmica) categoria das naes. A
ordem global atual tem, portanto, uma caracterstica que a diferencia de outros
momentos, em que relaes globalizadas se produziram: desta vez, naes inteiras
so deixadas de lado, por no disporem de atributos econmicos de interesse
para o mercado internacional (provedor ou comprador).
De forma esquemtica, os modos de crescimento econmico das naes
menos desenvolvidas, desde a revoluo industrial, podem ser grupados em
trs momentos:
i) crescimento econmico voltado para fora, tpico da diviso internacional do tra-
balho baseada nos princpios das vantagens comparativas, que apontava, para os
pases que saam da condio colonial, vocaes primrio-exportadoras e, aos que
lograram se industrializar, o papel de provedores de manufaturas;
ii) crescimento voltado para dentro, adotado por alguns pases latino-americanos,
como o Brasil, por volta da metade do sculo XX, como estratgia de substituir im-
portaes e romper com a fatalidade de ser apenas provedor de matrias-primas; e
iii) crescimento para fora, com forte fluxo de importaes e exportaes (de bens, ser-
vios e capitais), independentemente do setor de atividade, tpico da globalizao.
A esses trs tipos de crescimento econmico correspondem modos espec-

ficos de organizao poltica, cada um deles com um papel reservado ao Estado.
No primeiro caso, caracterstico de uma situao em que o pas se acopla a uma
ordem internacional na posio de provedor de matrias-primas, o Estado nacio-
nal tende a ser fraco e as regies produtivas tendem a se relacionar diretamente
com o mercado no exterior. Essa situao caracterstica de economias coloniais
ou subordinadas a um sistema imperialista, como foi comum no sculo XIX e
incio do sculo XX.
O segundo caso corresponde a um modelo em que o Estado nacional forte
e promove uma estratgia de crescimento que busca um modo de entrosamento
frente a um padro de fragmentao e autonomia regional e, ao mesmo tempo,
proteo do sistema produtivo nacional (como um todo) frente ao resto do mundo.
O terceiro caso, tpico da globalizao, caracterizado por um duplo movi-
mento: junto com o acoplamento lgica dos mercados internacionais, o Estado
nacional perde fora frente a mecanismos de governana global e descentraliza
as suas funes e decises para nveis locais.
Na medida em que as relaes internacionais se tornam mais complexas,
refletindo uma maior interdependncia comercial e estratgias geopolticas
prprias, aumentam os riscos de confl itos. Mesmo sob o manto ideolgico da
regulao pelo mercado, marcante no ltimo quarto do sculo XX, as arenas
em que as interfaces entre diferentes pases se materializam passam a requerer

regulaes prprias.
Em pocas mais remotas, os conflitos entre naes eram mediados por al-
guma instncia reconhecida pelas partes: outra nao ou o Vaticano. No mundo
contemporneo, a busca de um frum de concertao internacional, capaz de
evitar e gerir conflitos, remonta pelo menos ao final da Primeira Guerra Mundial,
quando foi criada a Sociedade das Naes (ou Liga das Naes), com sede em
Genebra. Entretanto, ela teve pouca fora e legitimidade. Os EUA, por exemplo,
que haviam sugerido os 14 pontos que serviram de base para a criao da nova
organizao, no ratificaram a sua adeso. Em 1942, tendo falhado em sua maior
misso, que era assegurar a paz mundial, a Liga das Naes foi dissolvida. Com
o fim da Segunda Guerra Mundial, foi criada a ONU, em 1946.
Num contexto mundial marcado pela polarizao poltica e econmica
que ajuda a explicar a guerra fria entre as duas potncias que saram hege-
mnicas da Segunda Guerra Mundial, a Unio Sovitica e os EUA, a ONU teve
papel tmido na construo de mecanismos de concertao em escala mundial.
A sua interveno se deu sob forma de gesto de conflitos (como foi a crise que
se seguiu nacionalizao do Canal de Suez, pelo presidente egpcio Gamal
Abdel Nasser, em 1956).
Durante as trs dcadas de forte crescimento econmico mundial, de 1945
at a crise do petrleo de 1973, a presso sobre os recursos energticos e as fontes
de matria-prima, em geral, prenunciava uma era de escassez. A populao do
mundo crescia rapidamente, e o seu consumo aumentava mais do que propor-
cionalmente a esse crescimento. Problemas ambientais comeavam a afetar a
qualidade de vida e reaes comeavam a ocorrer nos pases mais industria-
lizados. Esse o pano de fundo da mobilizao da comunidade acadmica e
cientfica mundial para o trato da crise ambiental, que a partir do final dos anos
1960 publica uma srie de estudos que serviram de alerta e de referncia para o
enfrentamento poltico da questo (ver captulo 2).
As dcadas de 1970 e 1980 foram marcadas, do ponto de vista da poltica
ambiental em escala internacional, pela proliferao de eventos e pelo surgimen-
to de organizaes nas esferas governamental e no governamental. Prevalece,
nesse perodo, uma postura de tratamento dos grandes problemas ambientais
mundiais de acordo com estratgias segmentadas, segundo cada tema (poluio
transfronteiria, proteo de espcies ameaadas, buraco na camada de oznio
etc.).
7.2 fatores de presso sobre o meio ambiente

A globalizao das economias, bem como o carter planetrio de certos problemas
ambientais (como a mudana climtica), de segurana (como o terrorismo) e de

sade (como as pandemias), criou um fenmeno de interdependncia crescente
entre os pases. Nesse contexto, a regulao internacional cresce em importncia
e a noo de governana est cada vez mais presente nas diversas instncias
internacionais. Entretanto, a questo das regras de governana e dos sistemas
de regulao para tratar dos problemas globais ainda est longe de ser resolvida.
A partir dos anos 1980, as diferentes formas de poluio, que se restringiam
a meios receptores localizados (por exemplo, uma bacia hidrogrfica ou uma
bacia atmosfrica), crescem rapidamente em intensidade e em abrangncia.
Consequentemente, a gesto clssica dos problemas ambientais, nos nveis local
ou regional, se torna mais complexa, adquirindo uma dimenso global. A iden-
tificao como problemas globais ou planetrios est associada ao fato de que,
independentemente de suas causas, suas consequncias se expressam de forma
abrangente sobre a biosfera.
Os problemas globais se manifestam em dois nveis. O primeiro o pleno,
que diz respeito aos danos que resultam do impacto de atividades humanas
que no tm correlao direta ou indireta com uma rea geogrfica. o caso
da diminuio da camada de oznio, da mudana climtica, da perda da bio-
diversidade e da poluio dos mares e oceanos. O segundo o parcial, que tem
uma territorialidade determinada, em escala local, regional ou macrorregional,
mas cujas manifestaes so passveis de ser amplamente estendidas sobre a
superfcie da Terra. o caso das chuvas cidas, da desertificao, da disposio
de resduos txicos, do esgotamento das reservas de gua doce (Viola, 2007).
A atual crise ambiental tem como uma caracterstica marcante o fato de que
as sociedades humanas desenvolveram prticas de produo e consumo, cujos
efeitos agora demandam uma ao coletiva entre as naes. Quatro categorias
de problemas merecem destaque, como possveis focos de ao coletiva entre
diferentes sociedades (Speth & Haas, 2006):
o uso abusivo dos bens ambientais comuns (atmosfera, oceanos etc.);
a crescente poluio transfronteiria;
a negligncia e as ameaas integridade de ativos ambientais que, embora
sob a soberania de uma nao, so de interesse de toda a humanidade (caso
de alguns biomas); e
o enfrentamento de problemas ambientais localizados, como a gesto do
lixo e o controle da poluio, que podem ser mais bem resolvidos com aes
em escala mais ampla.
Ao longo das ltimas dcadas, o entendimento do que sejam problemas am-

bientais evoluiu, passando da viso essencialmente naturalista (tpica do sculo
XIX e incio do sculo XX), para um enfoque que considera tambm a dimenso
humana. Esta, vale lembrar, surge inicialmente como preocupao ambiental
apenas pelo aspecto quantitativo: a preocupao com o crescimento demogrfico
acelerado, que implica presso sobre o meio natural. A partir do incio dos anos
1970, entretanto, a intrincada relao entre sociedade e ambiente natural passou
a ser vista como elemento crucial ao entendimento da degradao do meio na-
tural e do ambiente construdo. A expresso de problemas ambientais, como a
mudana climtica, comprova que as pessoas no so apenas responsveis pela
degradao do planeta; so tambm vtimas.
A recente modernidade, que muitos chamam ps-modernidade, marcada
pela velocidade. No se trata apenas da acelerao nas comunicaes fsicas
(trens-bala, avies supersnicos, carros velozes) ou nas comunicaes virtuais
(Internet). , tambm, um formidvel aumento no ritmo de processos, encur-
tando ciclos que outrora eram bem mais lentos. Uma nova grande transformao
(em aluso expresso cunhada por Polanyi, 1957) est em curso, desta vez sob
o signo da velocidade, e com impactos igualmente magnficos. As implicaes
ambientais desse processo so de grande relevncia e vm sendo objeto de uma
tambm crescente reflexo na academia, sob a tica do desenvolvimento sus-
tentvel e de conceitos como resilincia, capacidade de suporte (ver definio
no captulo 1), externalidades (ver definio no captulo 4) e, mais recentemente,
vulnerabilidade e adaptao (ver captulo 10).
Dentre os diferentes fatores que esto na origem da ampliao da abrangncia
dos danos ambientais, h que se destacar: o avano cientfico e tecnolgico; a
exploso demogrfica (associada ao adensamento urbano ocorrido ao longo do
sculo passado); e o crescimento econmico e dos nveis de consumo (associado
ao aumento das trocas internacionais).
H, ainda, outro fator que contribui fortemente para a deteriorao das
condies ambientais do planeta: os conflitos armados que, alm de destruir
os territrios onde ocorrem, acarretam degradao em pases vizinhos, que
recebem refugiados em condies precrias3.
As causas da crise ambiental, acima citadas, so agravadas pelos seguintes
fatores (Lavieille, 2004):
acelerao dos ciclos tecnolgicos, ampliao de mercados e mercantilizao
dos sistemas produtivos, rapidez na circulao de informaes, de produtos,
de pessoas, de capitais, de servios e valorizao da competio, da excelncia,
do crescimento e do poder;
lentido nos processos de reformas que visam proteo ambiental, em
3 Esse fator, embora relevante, no ser tratado no mbito dessa obra.

funo da complexidade na negociao entre os diferentes atores, da mo-

rosidade do processo decisrio, da inrcia dos sistemas econmicos e das
respostas tecnolgicas aos problemas identificados, e da evoluo lenta dos
ecossistemas;
sobreposio das medidas de emergncia com aquelas que so importantes
(mas no urgentes), fazendo com que as sociedades vivam merc de uma
espcie de ditadura da urgncia; e
Ausncia de estratgias de longo prazo, o que faz com que as sociedades se

encontrem cada vez mais jusante dos fenmenos de degradao, agindo, na
melhor das hipteses, de forma reativa.
So apresentados, a seguir, os trs grandes fatores que, combinados, ajudam
a explicar a crise ambiental: o tecnolgico, o populacional e o do crescimento
econmico.
7.2.1 O fator tecnolgico

O avano tecnolgico recente, considerado por alguns como a terceira revoluo
industrial, abrange o crescimento da informtica, a introduo das biotecnologias,
dos novos materiais e da energia nuclear, a interconexo geral dos sistemas de
informao, a diversificao quase infinita das tcnicas de produo e de produ-
tos, as nanotecnologias e a complexidade das redes urbanas ou de transportes.
As consequncias ambientais dessa evoluo tecnolgica podem ser benfi-
cas ou nefastas, dependendo da maneira como ela internalizada pelo sistema
produtivo e pelas sociedades. A tecnologia pode produzir externalidades posi-
tivas, induzidas pelos novos conhecimentos, que se traduzem no aumento da
produtividade, o que pode favorecer o crescimento e a melhoria do bem-estar.
Mas pode, tambm, gerar externalidades ambientais e sociais negativas, como
poluio, riscos de graves acidentes e desemprego. Portanto, alm do interesse
econmico de curto prazo, as novas tecnologias devem ser avaliadas tambm do
ponto de vista de seus impactos potenciais, positivos e negativos, em diferentes
escalas de tempo (Theys, 1999).
Vale, nesse sentido, ressaltar o carter dbio da relao tecnologia-meio
ambiente: se, por um lado, o progresso tcnico est na origem de inmeras
ameaas ambientais, ele pode igualmente fornecer os instrumentos cientficos
e tcnicos que permitem entender e prover os meios necessrios para remediar
ou evitar os processos de degradao ambiental.
Na nova revoluo industrial, que surge a partir do final do sculo XX, a
densidade de conhecimento cientfico aumenta na esfera produtiva e a prpria
lgica do mercado determina a acelerao do processo de inovao. Novos co-

nhecimentos e tcnicas rapidamente envelhecem.
Como corolrio da mudana tecnolgica, a evoluo da base produtiva
tambm adquire um ritmo crescente. As mudanas de paradigmas tecnolgicos
no apenas provocam constantes mudanas (novos modelos e novos produtos)
nas empresas, como tambm implicam sucessivas reestruturaes do parque
produtivo: fuses, incorporaes, falncias. Se, outrora, as grandes corporaes
industriais duravam muito tempo, agora o panorama expressa uma constante
mutao, com surgimento de novas atividades e empresas, e o desaparecimento
(ou perda de importncia) de outras.
Uma tendncia cada vez mais marcante no sistema produtivo tem sido a de
encurtamento do ciclo de vida dos produtos. A obsolescncia uma marca da
produo industrial nas ltimas dcadas. H uma dialtica entre tecnologias
perecveis e produtos cada vez mais perecveis. Se no passado um bem durvel
era previsto para durar por longo perodo de tempo, o seu ciclo de vida hoje
curto. A obsolescncia programada se d, portanto, em dois nveis: na vida til
do produto e na vida til do padro tecnolgico adotado. claro que produtos e
tecnologias mais perecveis provocaro desperdcio de materiais e competncias
formadas, alm de crescentes volumes de lixo.
Denio Obsolescncia programada uma estratgia de negcios na qual a

obsolescncia (o processo de se tornar obsoleto ou seja, fora de moda ou no mais
utilizvel) de um produto planejada e inserida na sua prpria concepo. Nesse
sentido, o consumidor precisa adquirir, no futuro, novos produtos e servios que o
produtor fornece (The Economist, 23/3/2009).
Os ganhos de eficincia induzidos pelo progresso tecnolgico podem ser

benficos para o meio ambiente (ao economizar matrias primas e energia),
mas podem tambm incentivar o consumo dos recursos naturais (ao reduzir o
ciclo de vida dos produtos e ao massificar o seu consumo). O aumento global
do PIB (a riqueza produzida pelas sociedades), ao se traduzir em maior poder
aquisitivo, serve de contraponto, neutralizando as possveis consequncias be-
nficas da diminuio da intensidade de uso dos recursos naturais por unidade
produzida. Nos pases membros da OCDE se constata que os efeitos de escala
resultantes do crescimento econmico (obtidos via intensificao do nvel de
4 In: http://www.economist.com/business-finance/management/displayStory.cfm?story_id=E1_TPPVQPPN
(acesso em 20/4/2010).
produo) tm maior importncia do que os avanos da eficincia (obtidos via

tecnologia) (Valle, 2002).
Denio O conceito de ecoecincia permite associar o fator progresso tecnolgico

ao grau de utilizao de recursos naturais (produzir mais, com menos recursos) e est
tambm relacionado reduo das emisses de resduos por unidade de produo
(produzir mais, com menos poluio).
Para que a inovao e a tecnologia contribuam para o desenvolvimento

sustentvel, preciso que sejam internalizadas na dinmica do crescimento
econmico, o que nem sempre ocorre. Pelas regras espontneas de funciona-
mento das economias de mercado, no existe incentivo inovao e mudana
tecnolgica adequadas e bem adaptadas aos objetivos de longo prazo do desen-
volvimento sustentvel. Dadas as incertezas quanto ao futuro, tende a prevalecer
a perspectiva de curto prazo. funo dos poderes pblicos, portanto, promover
e adotar polticas de inovao e mecanismos que induzam as empresas a tomar
iniciativas centradas na adoo de tecnologias menos poluentes e na melhoria
de desempenho do ponto de vista ambiental (OCDE, 2001).
Avanos cientficos e tecnolgicos aplicados a processos industriais abriram
novas oportunidades para a gesto ambiental: a utilizao de tecnologias de in-
formao permite uma transformao no controle dos processos industriais, nos
sistemas de informao e conhecimento; as biotecnologias abrem perspectivas
no tratamento de resduos ou na restaurao dos meios degradados; a ecologia
industrial possibilita a sistematizao da reciclagem e a produo em circuitos
fechados, menos suscetveis a perdas e o uso de outros processos que contribuem
para o controle ambiental, como as nanotecnologias.
Denio Ecologia industrial uma extenso do conceito de sistemas ecolgicos

ao campo das atividades produtivas manufatureiras. Pressupe a incorporao pelas
atividades industriais, de aspectos tais como: uma viso sistmica das interaes dos
sistemas industriais e ecolgicos; o estudo dos uxos e transformaes de materiais e
energia; abordagens interdisciplinares; orientao para o futuro e no apenas para o
presente; mudana de processos lineares (abertos) para cclicos (fechados), de forma
que os dejetos de uma indstria sejam usados como insumos em outra; e esforos
para reduzir os impactos ambientais das indstrias sobre os sistemas ecolgicos
(Gardner, 1995).
Por outro lado, as novas tecnologias provocam uma nova gerao de riscos:
os riscos genticos ligados s biotecnologias; os efeitos sinrgicos de substncias
qumicas ou txicas; o desenvolvimento de processos tecnolgicos complexos,

cujos efeitos no so previsveis; os riscos ligados s novas tecnologias de in-
formao e de comunicao, aos novos materiais ou a novas fontes de energias.
Uma caracterstica da atual evoluo dos processos tcnicos a impossibilidade
de se medir e antecipar todas as suas consequncias, particularmente sobre o
meio ambiente e a sade (Theys, 1999).
7.2.2 O fator populacional

A populao mundial quadruplicou no sculo XX, passando de 1,6 bilhes, no
incio do sculo, para 6,1 bilhes em 2000. Em mdia, o planeta recebeu a cada
33 anos um bilho e meio de pessoas a mais, durante o sculo passado. Em 25
anos, entre 1979 e 2004 o crescimento populacional foi de 2 bilhes, passando a
populao de 4,4 bilhes para 6,4 bilhes. A maior parte deste crescimento se
deu nos pases em desenvolvimento. As projees demogrficas mostram que,
em 2025, a populao do planeta deve superar os 8 bilhes de habitantes, para
depois se estabilizar em torno de 10 ou 11 bilhes, por volta da metade do sculo
XXI. Cerca de 95% deste aumento ocorrer no chamado Terceiro Mundo, que
abrigar 84% da populao mundial (Husson, 2005).
A taxa de crescimento da populao tem uma grande variao entre as dife-
rentes regies do mundo: enquanto na Europa da ordem de 0,2% por ano, na
frica mais dez vezes superior: 2,9%. A taxa mdia de crescimento da populao
mundial era de 2% ao ano, em meados dos anos 1960; em 2005, estava no patamar
de 1,25%; na segunda metade do sculo XXI dever ser praticamente nula, ou at
mesmo negativa (figura 7.1 e Box 7.1). No existem meios que permitam acelerar
este movimento, estendendo-o a pases menos desenvolvidos, sem atentar contra
os princpios democrticos, as idiossincrasias culturais e religiosas e o respeito
aos direitos humanos (Valle, 2002).
O crescimento da populao observado nos pases do Norte, desde os tem-
pos pr-industriais at a poca ps-industrial, segue um padro que pode ser
classificado em cinco fases (Heinrich & Hergt, 1993):
taxas de natalidade e de mortalidade elevadas crescimento reduzido;
queda da taxa de mortalidade, com alta taxa de natalidade crescimento
elevado;
queda da taxa de mortalidade e reduo da taxa de natalidade crescimento
ainda elevado;
manuteno de uma taxa baixa de mortalidade e queda da taxa de natali-
dade diminuio do crescimento; e
taxas baixas de mortalidade e de natalidade estabilizada o crescimento se
reduz, at a estagnao.
figura 7.1: Crescimento populacional mundial, entre 1750 e 2050
Fonte: adaptado de United Nations Population Division, em http://www.un.org/

esa/population/publications/sixbillion/sixbilpart1.pdf (acesso em 15/3/2011).
Esse fenmeno, chamado de transio demogrfica, est associado a um

conjunto de fatores, de ordem cultural, econmica, de sade pblica, de avano
tecnolgico e de urbanizao. Uma anlise dos ltimos trs sculos permite
destacar que os pases atualmente mais ricos comearam a fase de desacelerao
do crescimento demogrfico ao final do sculo XIX e agora esto prximos da
estabilizao (caso da Europa e Japo, mas no dos EUA e Canad, que acolhem
importante contingente de imigrantes). J nos pases menos desenvolvidos, a
situao presente se assemelha Europa no sculo XIX. H, de maneira geral,
aumento da longevidade e queda da mortalidade, mas a diminuio do ritmo
de crescimento da natalidade ainda lenta em algumas regies, como na sia
(com exceo do Japo e da China), frica e partes da Amrica Latina.
Autores como Theys (1999), apontam controvrsias com relao a esta no-
o de transio ou eventual estado estacionrio, pois alguns demgrafos
estimam que a populao mundial deve se estabilizar em torno de 8 bilhes de
habitantes no ano 2030, enquanto outros consideram que esta estabilizao s
se dar duas ou trs dcadas depois, com uma populao em torno de 10 a 11
bilhes de habitantes.
Box 7.1: Patamares da populao mundial
1 bilho, atingido em 1804

2 bilhes, atingido em 1927 (123 anos depois)
Estimativas:
8 bilhes, a ser atingido em 2026
9 bilhes, a ser atingido em 2043
9,3 bilhes, a ser atingido em 2050
Fonte: United Nations Population Division. Em http://www.un.org/esa/population/publica-
tions/sixbillion/sixbilpart1.pdf (acesso em 5/5/2010), Reviso em 2000:
http://www.un.org/esa/population/publications/wpp2000/
wpp2000_volume3.htm (acesso em 20/2/2012).
O que certo que a presso sobre o meio ambiente vai aumentar con-
sideravelmente no primeiro quarto do sculo XXI, j que, alm do aumento
populacional previsto, a produo mundial deve ser multiplicada por 2,5 ou 3, a
produo agrcola por 2 e o consumo de energia por 1,6. Apesar das incertezas
econmicas, h um consenso de que este crescimento deve se dar essencialmente
nos pases do Sul, que sero responsveis pela metade da produo mundial e
do consumo de energia e abrigaro 85% das setenta cidades que tero mais de 5
milhes de habitantes (Theys, 1999).
O tema populao particularmente alarmante em termos ambientais, se
se considera a perspectiva inerente ao atual processo de globalizao, que indica
uma tendncia ampliao do padro de consumo praticado pelos pases mais
desenvolvidos. O incremento demogrfico das prximas dcadas deve seguir
ocorrendo, como indicam as previses, sobretudo na sia, frica e Amrica
Latina.
Se levarmos em conta uma ampliao no consumo de energia fssil, como
j se verifica atualmente para o caso da China, as projees apontam para graves
implicaes sobre o meio ambiente, sobretudo no que diz respeito s emisses
de gases de efeito estufa. Basta que o consumo per capita de energia nos pases
Denio : O modelo de transio demogrca usado para representar a transio

de uma situao com altas taxas de natalidade e mortalidade, para baixas taxas de na-
talidade e mortalidade, na medida em que um pas evolui da condio de pr-industrial
para a de industrializado. A teoria se baseia na interpretao da histria demogrca,
que foi desenvolvida em 1929 pelo demgrafo norte-americano Warren Thompson,
que estudou as mudanas e transies ocorridas em sociedades industrializadas, ao
longo dos dois sculos precedentes.
em desenvolvimento atinja 20% do consumo atual dos pases mais desenvolvi-

dos, para que o consumo mundial aumente 40%, em funo da progresso da
populao (Husson, 2005). Vale assinalar, no entanto, que todas essas previses
podem se mostrar equivocadas, caso haja um esforo das naes no sentido de
reverter os atuais padres de crescimento, com a adoo de novas formas de
produzir e novos paradigmas energticos.
Para enfrentar esta problemtica, o autor acima referido prope uma soluo
centrada em dois grandes eixos. Nos pases do Norte, pode se dar prioridade
reduo da jornada de trabalho, como contrapartida aos ganhos de produtividade.
Isso permitiria um crescimento econmico menos consumista, no qual o tempo
livre e o desenvolvimento de atividades sociais dariam a tnica do bem-estar
e seriam a verdadeira medida da riqueza5. No hemisfrio Sul, a melhoria das
condies de vida, junto com a revalorizao do status das mulheres, levaria
a uma desacelerao do aumento da populao. Por outro lado, transferncias
tecnolgicas massivas do Norte para o Sul poderiam permitir a disseminao
de formas de energia menos poluentes.
A presso demogrfica provoca o crescimento do consumo de recursos natu-
rais e do lanamento de resduos no meio natural, e reduz o espao disponvel por
habitante. Nos pases pobres, a necessidade de produzir alimentos e de aquecer
as populaes das reas frias induz um processo acelerado de desmatamento,
que contribui para a desertificao, a eroso dos solos, a perda de biodiversidade,
a diminuio da disponibilidade hdrica e alteraes climticas. Por outro lado,
no se deve superestimar a dimenso demogrfica dentre as causas da degradao
da biosfera, pois o que mais contribui para os desequilbrios que ameaam o
planeta so os modos de produo e consumo dos pases desenvolvidos. A ttulo
5 Esse tema a economia do tempo livre no novo e foi explorado de forma original por Gorz (1975).
Ver tambm Bursztyn (1995).
de comparao, os EUA, onde vivem 5% da populao mundial, respondem por

25% do consumo de praticamente todos os recursos naturais do planeta6.
Vale assinalar, tambm, que o aumento da populao do planeta, paralela-
mente sua concentrao em centros urbanos, ao maior nvel de consumo per
capita e ao aumento mdio da apropriao do ambiente natural para atividades
produtivas, potencializa maiores riscos de acidentes ambientais. Estes podem
ser classificados em dois tipos: os de origem natural (como furaces e terremo-
tos) e os antropognicos (como acidentes nucleares e vazamentos de leo ou de
produtos txicos).
A figura 7.2 apresenta esquematicamente a relao de causalidade entre riscos
(naturais e provocados pela ao humana) e os impactos sobre o meio ambiente,
com consequncias sobre as condies de vida das populaes. A concentrao
de populaes em zonas costeiras sujeitas a desastres naturais (como no caso dos
tsunamis da sia) potencializa o risco de catstrofes humanas. Na medida em que
aumenta a populao residente em reas litorneas, os ecossistemas costeiros so
mais pressionados, pela converso de habitats naturais, crescimento da poluio
e aumento da demanda sobre recursos locais. A quantidade de pessoas vivendo
dentro de um permetro de 100 km do litoral aumentou, passando de cerca de 2
bilhes, em 1990, para 2,2 bilhes, em 1995 (um incremento de 10% em apenas 5
anos), o que representa 39% da populao do planeta7. O crescimento territorial
das cidades, incorporando terras agrcolas suscetveis aos riscos de inundao
tambm contribui para o agravamento dos efeitos dos desastres.
Aos efeitos gerados pelo crescimento demogrfico, em si, acrescidos do
incremento no consumo de matrias-primas, energia e alimentos, devem ser
somados os resultados de outra tendncia: a concentrao da populao em
cidades. A Figura 7.3 mostra o rpido crescimento da populao urbana no
mundo, em ritmo mais acelerado do que a populao rural. Isso traz novos
problemas, resultantes da poluio hdrica e da deficincia das infraestruturas
de saneamento (gua, esgoto, drenagem de guas pluviais, e coleta e tratamento
de resduos slidos). Paralelamente, para que a populao das cidades aumente,
o nvel de produtividade da produo de alimentos deve tambm subir. Mas, a
persistir o atual paradigma tecnolgico, em que os aumentos de produtividade
agrcola so obtidos pela intensificao do uso de agroqumicos, de gua e a
superexplorao do solo, as implicaes ambientais tendem a ser maiores.
Em 1940, um indivduo em cada oito vivia em cidades; em 1960, um em cada
6 http://global-themes.com/2006/11/18/globalizing-consumption/ (aceso em 15/1/2008).

7 Fonte: WRI http://earthtrends.wri.org/maps_spatial/maps_detail_static.php?map_select=196&theme=4
(acesso em 15/2/2010).
figura 7.2: Tipologia de riscos ambientais e ameaas sobre populaes
Fonte: adaptado de unep/grid-Arendal, Cartographer/

Designer Emmanuelle Bournay, in: http://maps.grida.no/go/
graphic/typology_of_hazards (acesso em 15/2/2010).
cinco; em 1980, um em cada trs; e, ao final da primeira dcada do sculo XXI,

metade da populao do planeta estava morando em ambiente urbano. Em 1961,
a populao urbana do planeta atingiu o nmero de um bilho. Foram precisos
mais 25 anos para que se atingisse a marca de 2 bilhes de urbanos e mais 17 anos
para se chegar aos 3 bilhes. As estimativas apontam que em 2018 o nmero ser
de urbanos de 4 bilhes e, em 2030, 5 bilhes (ONU, 2005).
O quadro 7.1 mostra a projeo da populao nas dez maiores metrpoles
do mundo para o ano 2025. Fica evidente que os pases mais ricos conseguiro
reduzir o ritmo de crescimento dessas aglomeraes, enquanto os mais pobres
tendero a apresentar taxas de expanso mais elevadas.
figura 7.3: Populao urbana segundo as regies de desenvolvimento do mundo

1950-2050 (em da populao total)
Fonte: United Nations (2010), In: http://esa.un.org/unpd/wup/

Analytical-Figures/Fig_2.htm (acesso em 21/2/2012).
Em 1950, Nova York e Londres eram as nicas cidades que ultrapassavam

10 milhes de habitantes. Em 2000, esse patamar j havia sido atingido por
25 metrpoles, sendo 20 delas localizadas nos pases do Sul, como o caso
de So Paulo, Mxico, Xangai e Pequim. Em 2005, as mega-cidades respon-
diam por 9,3% da populao urbana do mundo. Em 2015, essa percentagem
deve atingir 9,4%8.
A figura 7.4 mostra que o crescimento da populao urbana do planeta
particularmente notvel nos pases mais pobres ou em desenvolvimento. Se nos
dois primeiros sculos da revoluo industrial as cidades cresceram muito nos
pases mais desenvolvidos (casos de Londres, Paris, Nova York e Tquio), esse
processo tem hoje um dinamismo muito mais lento (exceto no caso de Tquio).
Em 40 anos, de 1975 e 2015, a populao vivendo em cidades, em todo o mundo,
ter mais que dobrado. E esse aumento se d essencialmente nos pases de baixa
e mdia renda.
O Brasil no foge regra geral de crescimento urbano a taxas mais elevadas
do que o crescimento geral da populao. Em 1940, 30% dos brasileiros viviam
8 http://www.un.org/esa/population/publications/WUP2005/2005WUP_FS7.pdf (acesso em 20/2/2010).

quadro 7.1: As 10 maiores aglomeraes urbanas do mundo

(em milhes de habitantes), 1975, 2000 e 2025
1975 2000 2025
1. Tquio, Japo 26.6 1. Tquio, Japo 34.5 1. Tquio, Japo 36.4
2. Nova York 15.9 2. Cidade do 18 2. Mumbai, India 26.4

Newark, EUA Mxico, Mxico
3. Cidade do 10.7 3. New York- 17.9 3. Delhi, India 22.5

Mxico, Mxico Newark, EUA
4. Osaka-Kobe, Japo 9.8 4. So Paulo, Brasil 17.1 4. Dhaka, 22

Bangladesh
5. So Paulo, Brasil 9.6 5. Mumbai, India 16.1 5. So Paulo, Brasil 21.4
6. Los Angeles-Long 8.9 6. Shangai, China 13.2 6. 3. Cidade do 21

Beach-Santa Ana, EUA Mxico, Mxico
7. Buenos Aires, 8.8 7. Calcut, India 13.1 7. New York- 20.6

Argentina Newark, EUA
8. Paris, Frana 8.6 8. Delhi, India 12.4 8. Calcut, India 20.6
9. Calcut, India 7.9 9. Buenos Aires, 11.9 9. Shangai, China 19.4

Argentina
10. Moscou, Rssia 7.6 10. Los Angeles-Long 11.8 10. Karachi, Pakisto 19.1
Beach-Santa Ana, USA
Fonte: adaptado de United Nations, World Urbanization Prospects, The 2007 Revision.
em cidades; em 2000, esse percentual passava dos 80%, conforme dados dos
censos do IGBE.
O adensamento populacional em pases pobres pode ser explicado pelo
declnio da disponibilidade de recursos (terra) per capita e a diminuio de
oportunidades econmicas na rea rural, somados crescente mecanizao das
atividades agrcolas e a uma expectativa de oferta de mais servios e empregos
nas cidades.
Sob a tica ambiental, o crescimento das cidades acarretou, de uma forma
geral: um aumento na concentrao dos lanamentos de diferentes formas de
poluio nos diversos meios receptores; a produo macia de resduos; um pa-
dro de uso do solo anrquico, seja pela industrializao, seja pela proliferao
de habitaes subnormais; um dficit de servios sanitrios e de transportes;
figura 7.4: Populao urbana mundial (em bilhes de pessoas)
Fonte: unep/grid-Arendal. Dados da faostat e Country Income, according

to World Bank 2005, in: unep/grid-Arendal, Urban population: status and
trends, unep/grid-Arendal Maps and Graphics Library, http://maps.grida.no/
go/graphic/urban_population_status_and_trends (acesso em 22 /4/2010).
uma maior vulnerabilidade a desastres naturais, desabamentos, enchentes, en-

garrafamentos de trnsito, falta de moradia, problemas de sade e de segurana.
A favelizao particularmente preocupante nos pases em desenvolvimento.
As cidades, nesses pases, geralmente apresentam um setor com nveis de consumo
e de qualidade de vida compatveis com os pases mais ricos, mas tambm um
setor perifrico, espalhando-se por reas inapropriadas, reunindo populaes
miserveis que no tm acesso a padres mnimos de bem-estar.
O crescimento da populao dever ser particularmente intenso nas cidades
dos pases menos desenvolvidos, com uma taxa de incremento anual da ordem
de 2,2% durante o perodo de 2005 a 2030. O resultado estimado de um salto,
em 25 anos, de 2,3 para 3,9 bilhes de habitantes vivendo nas reas urbanas dos
pases pobres. Inevitavelmente, aumentar o nmero de favelados, ampliando
a j problemtica situao naquelas cidades. A maior presso sobre os equipa-
mentos urbanos, transporte, saneamento e infraestrutura em geral pode gerar
situaes de tenso, violncia e degradao das condies de vida (ONU, 2005).
Em meados da primeira dcada do sculo XXI, estimava-se que cerca de 900
milhes de pessoas estavam morando em favelas em todo o mundo. A regio do

planeta com piores condies de habitao a frica Sub-Saariana, com mais
de 70% dos habitantes das cidades vivendo em habitaes subnormais9.
No caso brasileiro, segundo dados da PNAD (Pesquisa Nacional por Amostra
de Domiclios, do IBGE) de 2007, 7 milhes de pessoas moravam em favelas e
mais de um tero da populao urbana vivia em condies precrias.
O xodo rural e a transformao de reas rurais em assentamentos urbanos
so fatores que determinam o aumento geral do nmero de moradores das cida-
des, nos pases menos desenvolvidos. Estima-se que a migrao campo-cidade e
a redefinio de territrios (de rural para urbano), responda por 40% a 50% do
crescimento da populao urbana nesses pases (ONU, 2005).
A estimativa de crescimento da populao urbana das regies mais desen-
volvidas do mundo bem reduzida, passando de 0,9 para 1 bilho, entre 2005
e 2030. A taxa de incremento demogrfico, no caso, dever ser de 0,5% ao ano,
em contraposio a 1,4% ao longo da segunda metade do sculo XX (ONU, 2005).
7.2.3 O fator crescimento econmico

Desde a Revoluo Industrial, mas principalmente a partir da sua acelerao
e ampliao para a escala mundial, no sculo XX, efeitos do crescimento eco-
nmico tm acarretado mudanas qualitativas comprometedoras dos sistemas
ecolgicos. A lgica do industrialismo produzir e consumir cada vez mais tem
como corolrio utilizar quantidades crescentes de recursos naturais e descartar
quantidades crescentes de resduos. Novas descobertas e avanos tecnolgicos
antagonizaram radicalmente as relaes entre a qualidade do meio ambiente
natural e a dinmica da economia.
Ao longo do sculo XX, novos conhecimentos permitiram o desenvolvimento
da qumica industrial e novas tecnologias fizeram aparecer uma infinidade de
novos materiais sintticos. Novos produtos adquiriram crescente importncia
no mercado, tais como pesticidas, inseticidas e fertilizantes qumicos, sem
falar na vasta famlia de plsticos e assemelhados. Se, por um lado, os produ-
tos de uso agrcola permitiram um crescimento vertiginoso na produo e na
produtividade no meio rural, por outro, provocaram efeitos deletrios sobre
o ambiente natural. Esses produtos, juntamente com os materiais plsticos10
e com os processos radiativos que tambm passaram a ser empregados em
9 http://www.unmillenniumproject.org/documents/overviewEngLowRes.pdf (acesso em 31/10/2007).

10 O consumo mdio anual de plstico por um brasileiro de 22 quilos, o que representa pouco, comparado
ao dos europeus, que da ordem de 80 quilos. (Fonte: The New York Times, 11/1/2008, em http://query.
nytimes.com/gst/fullpage.html?res=940CE3DA1531F937A25752C0A9659C8B63&sec=&spon=&pagewant
ed=all, acesso em 15/1/2008).
larga escala acarretaram o aumento do lanamento de resduos perigosos

em diferentes meios receptores. O incremento em escala de tais lanamentos
compromete a capacidade de assimilao, devido sua prpria natureza, por
no serem degradveis pelos ciclos naturais (Valle, 2002).
A passagem de uma economia agrcola para uma economia industrial altera
a utilizao do territrio, acelera a urbanizao e o adensamento da populao.
Por serem protagonistas de um formidvel processo de industrializao, as
economias dos pases mais ricos da Europa, Amrica do Norte e da sia do
Leste consomem de forma alarmante energia e matrias-primas, e produzem
enormes volumes de resduos e de poluentes. nestas partes do mundo que se
do os mais acentuados fenmenos de degradao ambiental, principalmente
aqueles que tm efeitos em escala global.
Em mdia, um habitante de um pas industrializado consome nove vezes
mais energia fssil, seis vezes mais carne bovina, vinte vezes mais alumnio,
dezesseis vezes mais cobre e duas vezes e meia mais madeira, que um habitante
de um pas em desenvolvimento (Bontems & Rotillon, 1998).
Os 30 pases membros da OCDE abrigam 18% da populao mundial, mas
consomem mais da metade da energia, mais de 60% dos cereais, 31% do peixe e
44% do dos produtos florestais do planeta (OCDE, 2001).
As tendncias em curso permitem antever para os prximos anos uma re-
lao direta entre os crescimentos econmico e demogrfico, por um lado, e a
acelerao dos processos de esgotamento dos recursos naturais e de degradao
ambiental, por outro. Mesmo que medidas muito eficazes voltadas reverso
das atuais tendncias sejam adotadas, os seus efeitos no devem ser percebidos
no curto prazo. No caso da mudana climtica antropognica, sabe-se, agora,
com elevado grau de certeza, que esto em curso processos que so irreversveis
mesmo com a reduo imediata das atividades que liberam gases de efeito estufa11.
Em 2020, o PIB mundial dever ter crescido 75% em relao a 1995, sendo
que dois teros deste valor sero referentes aos pases membros da OCDE. Os
pases no membros daquela organizao aumentaro o seu peso econmico,
na escala mundial, de 20% em 2000 para 25% em 2020 e sero responsveis por
58% do consumo total de energia, um aumento de 11% em relao ao ano 2000. A
tendncia para os prximos anos que ao Norte se juntem alguns pases do Sul,
economias dinmicas e consumidoras intensivas de matrias-primas e energia,
que seguem uma trajetria de crescimento rpido, como o caso da China e,
em menor escala, do Brasil e da ndia (OCDE, 2001).
Tais dados devem, no entanto, ser considerados com cautela, em virtude
11 Cf. IPCC http://www.ipcc.ch/ipccreports/ar4-syr.htm (acesso em 15/1/2008).

de incertezas e vicissitudes do quadro econmico mundial. A crise econmica

deflagrada pelo setor imobilirio norte americano em 2008 mostrou que efeitos
em onda se propagam para outros pases, provocando recesso e, nesse sentido,
reverso de expectativas, notadamente nos pases membros da OCDE. Por outro
lado, um conjunto de naes emergentes, como o grupo BRIC (Brasil, Rssia,
ndia e China) demonstra menor vulnerabilidade crise e mantm dinamismo
econmico tal, que sem dvida demandar reviso dos cenrios que se vislum-
brava no incio do sculo XXI (no caso, com maior participao desse bloco).
O comportamento com relao natureza pode variar consideravelmente,
de acordo com as regies e as culturas. Entretanto, formas precrias e irrespon-
sveis de gesto ambiental tendem a produzir efeitos graves em pases onde os
governos no dispem de poder efetivo (por incompetncia, por convenincia
e/ou por omisso) para regular prticas impactantes sobre o meio ambien-
te. O mero crescimento da renda per capita, nesses pases, pode levar a um
maior comprometimento do estoque de recursos naturais e a grandes danos
ambientais. Est em jogo, alm da busca por melhor desempenho econmico,
a capacidade de regular tal processo. Isso implica capacidade institucional e
mecanismos regulatrios que nem sempre esto suficientemente consolidados
em certos pases (Paulet, 2005).
Na verdade, parece haver uma percepo geral de que crescimento econ-
mico e proteo ambiental so objetivos antagnicos. De uma maneira geral, tal
associao parece fazer sentido, a se considerar o panorama geral do sculo XX.
Entretanto, h margem para que esses dois objetivos das sociedades modernas
sejam compatibilizados (ou pelo menos que seus antagonismos sejam mini-
mizados) em processos considerados como ganha-ganha (win-win). Na teoria
econmica, uma situao positiva pode ocorrer quando o custo social marginal
da proteo ambiental seja negativo, ou seja, quando os gastos ambientais no
implicam aumento dos custos sociais (figura 7.5).
A regio do diagrama em que a curva CSM se situa abaixo do eixo horizontal
corresponde a uma situao em que melhorias ambientais reduzem os custos
sociais. Na regio em que CSM est acima daquele eixo, mas ainda abaixo da
curva BSM, ainda h vantagens sociais, embora no ocorra uma situao do tipo
ganha-ganha. A partir da interseo entre BSM e CSM, qualquer novo investimento
em proteo ambiental deixa de ser socialmente vantajoso.
No mbito da economia, alguns autores, como Janicke et al. (1989,) procuram
transpor a hiptese de Kuznets, que buscava explicar as desigualdades numa
sociedade, para as relaes entre o aumento do grau de riqueza da populao
(medido em renda per capita) e a reduo na degradao ambiental. Nesse caso,
haveria uma espcie de U invertido, que representaria uma situao em que
figura 7.5: Os ganhos sociais da proteo ambiental
os dois fatores tm uma correlao positiva (crescem simultaneamente) at um

certo ponto, a partir do qual novos aumentos da renda per capita significariam
decrscimo da degradao ambiental (figura 7.6).
O estudo coordenado por Janicke se baseou em informaes dos pases
membros da OCDE e apontou que emisses como as de CO2 e SOx comeavam
a se reduzir a partir de um determinado patamar de incremento do PIB. Da a
analogia com a noo proposta por Kuznets 40 anos antes foi imediata. Em se-
guida, surgiu o debate sobre qual seria o ponto de inflexo: a partir de que nvel
de renda uma sociedade passaria a reduzir a degradao ambiental? Carpintero
(2003) aponta vrios estudos que procuram identificar o ponto a partir do qual o
nvel de riqueza comea a gerar reduo da degradao ambiental. A amplitude
muito grande, variando entre 800 a 23.000 dlares per capita.
A hiptese da Curva de Kuznets Ambiental conveniente para os defensores
do crescimento econmico ilimitado, mas criticada pelos que defendem a pro-
teo ambiental. Estes ltimos apontam a fragilidade da hiptese, mostrando
que os modelos de regresso adotados omitem muitos dados relevantes, como
consumo e comrcio internacional, o que mascara o nvel efetivo de degradao
figura 7.6: Curva de Kuznets Ambiental
ambiental, que se d no pas de origem dos produtos (esse ponto retomado

no captulo 10). Num sistema econmico globalizado, tais elementos so de
grande importncia, pois boa parte da produo industrial se deslocou para
pases mais pobres, embora o consumo se mantenha intenso nos pases mais
ricos. Por isso, possvel constatar maior renda e menor degradao ambiental
nos pases mais ricos.
No h consenso quanto validade da aplicao da curva de Kuznets como
hiptese para a interpretao de questes como a degradao ambiental (Arrow
et al., 1995). No caso de pases em desenvolvimento, alguns problemas ambientais
apresentam melhorias desde o incio da curva, na medida em que as condies
econmicas melhoram. So exemplos disso o acesso rede de gua potvel e o
saneamento em geral. A figura 7.7 representa esse padro de relao entre renda
per capita e degradao ambiental.
Por outro lado, h problemas ambientais que se manifestam quase que
indefinidamente na razo direta do aumento da renda per capita. Um deles
so as emisses de gases de efeito estufa. O aumento da certeza cientfica
sobre este problema e a notvel mobilizao das agendas nacionais e inter-
nacionais para o enfrentamento de suas causas podem levar a uma reverso
figura 7.7: Menor degradao ambiental com melhor nvel de renda per capita
de tal tendncia, mas ainda cedo para afirmar que o padro assinalado
esteja sendo revertido (figura 7.8).
A principal ideia subjacente considerao de uma curva de Kuznets am-
biental a de que, na medida em que o padro de renda de uma pessoa aumenta,
ela tender a ampliar o seu consumo mas, ao atingir certo patamar de satisfao,
comea a priorizar mais a qualidade do que a quantidade. Isso serviria, por
exemplo, para explicar o deslocamento das preferncias de consumidores de
pases mais ricos, no sentido de produtos mais prximos ao conceito de sus-
tentabilidade. Esse o caso do aumento da demanda por alimentao orgnica,
ainda que o preo de mercado seja maior. Outro exemplo que valida a curva de
Kuznets ambiental so os investimentos pblicos em recuperao de cursos de
gua poludos, como foi o caso do rio Tmisa, que banha Londres.
Vale assinalar que, em escala global, a flexibilidade da alocao de recursos
para investimentos produtivos e a interdependncia dos mercados facilitou um
notvel processo de redistribuio das atividades econmicas entre pases. Esta
tendncia expressa uma limitao da ideia de uma curva de Kusnetz ambiental,
pois a melhoria da qualidade do ambiente em naes mais ricas pode estar as-
sociada no apenas a um maior grau de conscincia e exigncia, mas tambm a
uma transferncia de atividades altamente poluidoras para a periferia, sem que
figura 7.8: Maior degradao ambiental com crescimento da renda per capita
necessariamente mude o consumo dos produtos resultantes de tais atividades,

nos pases centrais.
Nesse sentido, quando se considera a relocalizao das indstrias dos pases
mais ricos, que buscaram vantagens comparativas em pases mais pobres, h
que se assinalar que essa tendncia teve forte influncia dos mecanismos de con-
trole ambiental at a ltima dcada do sculo XX. Durante um quarto de sculo,
desde os alertas lanados na Conferncia de Estocolmo, de 1972, vigorou uma
conduta evasiva por parte de grandes empresas multinacionais. Elas buscavam
se instalar em pases menos exigentes em matria de gesto ambiental, fugindo
s rgidas regulamentaes de certos pases industriais. Essa tendncia, embora
ainda persista de certa maneira, j no mais to forte. Trs fatores contribuem
para a mudana de mentalidade no setor industrial:
instrumentos da governana internacional, que determinam condutas am-
bientais em escala global;
a adoo de prticas mais rigorosas de controle ambiental, mesmo em pases
menos desenvolvidos; e
a exigncia de prticas compatveis com os critrios de sustentabilidade, por
parte dos consumidores, que passam a valorizar condutas empresariais como
certificao ambiental e responsabilidade socioambiental.
Por outro lado, um estudo realizado por encomenda do Senado francs

(apud Lepeltier, 2004), contraria a convico de que certos pases se inserem
na economia mundial como depsitos de poluio, na medida em que no

impem regulamentaes ambientais rigorosas. O referido estudo concluiu
que a ausncia ou fragilidade da legislao ambiental de certos pases no o
fator mais relevante como indutor da relocalizao das indstrias. Nas escolhas
das multinacionais, pesam fundamentalmente o esgotamento dos mercados do
Norte e o forte crescimento do Sul, enquanto o cumprimento s regulamentaes
ambientais se torna relativamente marginal neste processo.
A degradao ambiental e a exausto da base de recursos naturais tm grande
impacto no crescimento econmico, pois aumentam os custos relativos sade
humana e perda da produtividade econmica. Alm disso, nos pases em de-
senvolvimento, cujo capital econmico essencialmente baseado no estoque de
recursos naturais (renovveis e no renovveis), a voracidade de consumo destas
reservas tem provocado uma eroso no capital ecolgico e perdas para o sistema
econmico. Tal processo faz com que um grande nmero de pessoas se encontre
na condio de refugiados, empurrados para alm das fronteiras naturais de
seus habitats, como mostra o fenmeno ilustrado na figura 7.9.
7.3 comrcio global e meio ambiente

Num mundo marcado por uma crise ambiental em escala global, buscar uma
gesto do meio natural e da qualidade de vida implica necessariamente a introdu-
o de contedos ambientais na gesto internacional das transaes comerciais.
relevante, portanto, que se atente para o efeito das polticas de liberalizao
do comrcio sobre a qualidade ambiental. Num sentido inverso, cabe tambm
considerar a influncia das polticas ambientais nacionais nos fluxos comerciais
e nos investimentos, tendo em conta os impactos na competitividade dos pases
e das empresas.
Do final da dcada de quarenta a meados da dcada de noventa do sculo
vinte, o comrcio internacional cresceu duas vezes mais rpido que o PIB mun-
dial e foi um dos principais propulsores do crescimento econmico. Em muitos
casos, foi tambm um elemento de destruio massiva dos recursos naturais. O
comrcio internacional quadruplicou, entre 1995 e 2005, atingindo oito trilhes
de dlares em produtos vendidos (bens e servios) anualmente. No h, portanto,
como ignorar a importncia do comrcio, um fator determinante na poltica
internacional (Abdelmalki & Mundler, 1997; Paulet, 2005) e, crescentemente,
um importante elemento do debate sobre a questo ambiental.
As trocas comerciais e as polticas de liberalizao do comrcio internacional
tm necessariamente efeitos positivos e negativos sobre o meio ambiente, uma
vez que elas modificam a natureza, o volume e a repartio geogrfica da produ-
o e do consumo. No curto prazo, o livre-comrcio pode afetar negativamente
figura 7.9: Efeitos da superexplorao do ambiente

natural nos pases em desenvolvimento
Fonte: Adaptado de Heinrich & Hergt (1993).
o meio ambiente do pas que apresente vantagens comparativas para prticas

produtivas degradadoras do meio natural. J no longo prazo, a preocupao
que as polticas de livre-comrcio agravem os problemas ambientais, na medida
em que contribuam para aumentar a taxa de crescimento, e que o aumento da
produo e do consumo decorrente tenda a acentuar os problemas de poluio
(Bontems & Rotillon, 1998).
Por outro lado, argumenta-se que a liberalizao do comrcio internacional
pode ser considerada como um meio de melhorar a qualidade ambiental, pois os
pases mais ricos tendem a ser mais suscetveis de investir na proteo ambiental
e a impor restries s suas importaes, em consonncia com critrios ecol-
gicos. O maior grau de conscincia da populao dos pases mais desenvolvidos,
associado ao seu nvel educacional e de acesso informao, tem sido um fator
de presso para que os respectivos governos adotem prticas restritivas s impor-
taes de mercadorias produzidas mediante prticas predatrias e poluentes. Na
realidade, o tema fonte de muitas polmicas entre os adversrios e partidrios

do livre-comrcio e dos movimentos ambientalistas.
Durante muitos anos os aspectos ambientais foram negligenciados nas rela-
es internacionais, particularmente nas relaes comerciais. A maior parte dos
tratados e acordos relativos s relaes econmicas internacionais, desde o fi m
da Segunda Guerra Mundial, afirmava a primazia do livre-comrcio como fun-
damento do crescimento e do desenvolvimento. Ignoraram a questo ambiental.
O meio ambiente no foi considerado explicitamente nos primeiros acordos
do Acordo Geral sobre Tarifas e Comrcio GATT12, em 1947, que instituiu o
primeiro regime de comrcio multilateral da histria contempornea, nem no
tratado de Roma, de 1957, que estabeleceu as regras do Mercado Comum Europeu.
Considerava-se a proteo ambiental como um fator no econmico, embora j
se evidenciasse os possveis efeitos negativos das polticas ambientais nacionais
nas transaes comerciais.
Com o processo de transnacionalizao, iniciado ao final dos anos 1940, as
empresas passaram a se relocalizar e os fluxos de capitais se intensificaram. Em
tal contexto, desenvolveram-se redes mundiais e o comrcio internacional passou
por um processo de liberalizao, num ambiente de concorrncia econmica
sem limites. Esta interdependncia das economias se concretizou em 1995, com a
criao da Organizao Mundial do Comrcio OMC (smbolo da globalizao),
que substituiu o GATT (Paulet, 2005).
Quando da criao desta organizao, que em 2011 reunia 153 Estados e 20
pases observadores, havia forte expectativa quanto a benefcios automticos da
liberalizao. O prembulo da carta de fundao da OMC estabelece que seus
membros reconhecem13
que suas relaes na esfera do comrcio e do esforo econmico deveriam ser

conduzidas com vista a elevar os padres de vida [], ao permitir o uso timo
dos recursos mundiais em conformidade com o objectivo de sustentabilidade do
desenvolvimento, procurando proteger e preservar o meio ambiente, e reforar os
meios para faz-lo de uma forma consistente com as respectivas necessidades e
preocupaes, em diferentes nveis de desenvolvimento econmico.
12 O GATT constitui um conjunto de regras e normas de comrcio internacionalmente aceitas, cuja instituio
comeou na primeira rodada de negociao multilateral de comrcio (1947) e que foram revistas ao longo
de um total de sete rodadas (Rodada Uruguai), sendo incorporado estrutura da OMC, em 1994. O ciclo do
Uruguai, que ocorreu entre 1986 e 1994, compreendia medidas que visavam a reduo das distores do
comrcio na rea da agricultura e de recursos naturais, a limitao de subsdios produo e a operao
das normas adotadas.
13 http://www.wto.org/english/tratop_E/envir_e/hist1_e.htm (acesso em 20/2/2012).
Entretanto, as crises financeiras, o crescimento das desigualdades espaciais

e sociais, e reivindicaes identitrias tm provocado movimentos contrrios
e hostis liberalizao do comrcio, em vrios pases (Ver Box 7.2). Alm disso,
as fronteiras so desigualmente abertas, a despeito dos marcantes princpios
liberalizantes. Na prtica, parece vigorar um jogo em que cada nao, de acordo
com seu poder de barganha nas transaes internacionais, procura desfrutar
das vantagens decorrentes da liberalizao de seus parceiros, ao mesmo tempo
em que procura mitigar a sua prpria liberalizao, valendo-se de expedientes
restritivos no tarifrios, como as regulamentaes de qualidade ambiental.
Box 7.2: Luta contra o livre-comrcio
Os movimentos revolucionrios, que marcaram o panorama mundial por cerca de

quatro dcadas aps a Segunda Guerra Mundial, pretendiam a tomada do poder
poltico. O nal do sculo passado marca o surgimento de uma nova tendncia
ideolgica antiglobalizao, que visa a promover um contra-poder, sem necessa-
riamente tomar o poder. Essa nova linha de conduta, chamada de altermundismo,
busca a sua fundamentao na mobilizao de cidados e na educao popular,
como forma de combate ao que consideram como pensamento nico: a doutrina
neoliberal, que representa uma forte marca na orientao das decises econmicas
mundiais desde os anos 1970.
O movimento altermundista mostrou a sua presena contestatria em eventos
internacionais como a conferncia mundial da OMC, realizada em Seattle, em 1999.
Um importante expoente dessa corrente de pensamento e ao a organiza-
o Attac (Associao pela Taxao das Transaes Financeiras para a Ajuda aos
Cidados). A origem do movimento pode ser atribuda publicao de um editorial
no peridico Le Monde Diplomatique, em que o jornalista Ignacio Ramonet prope
a adoo de uma taxa Tobin e a criao de uma organizao que pressionasse os
governos, em todo o mundo, a adotar esta taxa. A taxa Tobin foi uma proposta
formulada em 1972 por James Tobin (economista norte-americano, Prmio Nobel de
Economia em 1981) que tinha como princpio bsico a taxao das converses, no
curto prazo, de moedas, com ns especulativos. A taxa serviria como mecanismo
de nanciamento ao desenvolvimento dos pases mais pobres.
Criado em 1998, na Frana, o movimento Attac se espalhou por mais de 40
pases. A sua misso maior servir como referncia e alternativa antineoliberal, no
contexto da globalizao. Dentre suas prioridades, destaca-se:
controle dos mercados nanceiros (mediante mecanismos como a taxa Tobin);
comrcio justo (fair trade), no lugar de livre-comrcio (free trade), por via do
controle democrtico de instituies como a OMC, o FMI, o Banco Mundial, a
Unio Europia, o NAFTA e o G8;
defesa de bens pblicos (ar, gua, informao);
defesa dos servios pblicos de interesse social, como sade, assistncia social
e previdncia, contra a privatizao;
oposio aos OGMs;
luta contra os parasos cais e a evaso de impostos pelas grandes fortunas
e empresas;
globalizao econmica condicionada aos princpios da sustentabilidade;
taxao da produo e do consumo de produtos poluentes;
reorientao da poltica energtica, no sentido de substituir a energia nuclear
por fontes alternativas e renovveis, incentivos reduo na intensidade do
consumo; e
cancelamento das dvidas externas de pases em desenvolvimento.
Fonte: http://www.france.attac.org/spip.php?article3731 (acesso em 2/4/2010).
A partir do fim dos anos 1980, o debate veio tona, tendo em vista o cres-
cimento de conflitos comerciais em torno de problemas ambientais. Neste con-
texto, independentemente das questes comerciais, a emergncia das questes
ambientais globais suscitou a negociao e a assinatura de numerosos acordos
globais multilaterais.
No contexto do mercado mundial e de livre-comrcio, a primazia das trocas
internacionais tende a se impor sobre qualquer outra dimenso, como a cultural,
a social ou a ecolgica. A OMC, por meio de acordos internacionais, vem estabe-
lecendo as regras sobre concorrncia, acesso aos mercados pblicos e liberao
dos investimentos. Por outro lado, na ausncia de uma grande instituio in-
ternacional encarregada da regulao ambiental mundial, a OMC tem cumprido
o papel principal na governana mundial do meio ambiente14 (Lavieille, 2004).
A misso da OMC promover a liberalizao do comrcio atravs das fron-
teiras nacionais. Isso implica remover barreiras livre circulao de bens e ser-
vios, impostas pelos governos. Barreiras e restries ao comrcio podem incluir
normas de proteo ao meio ambiente, de garantia de qualidade dos alimentos
14 No existem acordos especficos sobre meio ambiente na OMC, mas diversos acordos estabelecidos no
mbito da organizao englobam questes ambientais.
ou de sade, sejam elas nacionais ou internacionais. Ora, tais regulamentaes

tendem a conflitar com o princpio do livre-comrcio (Hartwick & Peet, 2003).
Vai se tornando cada dia mais evidente o imperativo de se compatibilizar
os inmeros acordos internacionais sobre o meio ambiente e os seus respectivos
dispositivos legais, com as regras da OMC. Para tanto, ser preciso, num primeiro
momento, uma consolidao de dois conjuntos de normas: as do comrcio e as
do meio ambiente. Como as regulamentaes ambientais se encontram disper-
sas entre vrios organismos que geralmente no dispem de autoridade e meio
para implement-los alm do fato de no haver uma coordenao entre tais
mecanismos vrios autores argumentam que ser preciso junt-los sob a co-
ordenao de uma s instituio: uma Organizao Mundial do Meio Ambiente
(Ivanova & Roy, 2007). Tal reestruturao permitir uma maior efetividade no
tratamento das questes ambientais em suas relaes com o comrcio inter-
nacional. Como exemplo, Lipietz (2003) aponta o fato de que, analogamente, a
OMS que concentra sob a mesma autoridade as normas internacionais relativas
a sade pode determinar restries ao comrcio de carne contaminada pela
febre aftosa de determinado pas, sem objeo da OMC.
Os estatutos da OMC indicam que o comrcio internacional deve ser pratica-
do em conformidade aos objetivos do desenvolvimento sustentvel, permitindo
uma utilizao tima dos recursos mundiais e levando em conta a proteo e
a preservao ambiental. Nos anos 1990, um quarto dos litgios apresentados
ao rgo de Soluo de Controvrsias (OSC)15, da OMC, envolviam questes
ambientais. Em quase todos esses casos, o rgo condenou os pases que se
recusaram a importar mercadorias produzidas em condies que degradam o
meio ambiente (Chavagneux, 2005).
O OSC est habilitado a criar grupos especiais, a adotar os relatrios destes
grupos e a criar um rgo de apelao que pode confirmar ou no as concluses
do grupo especial. Em caso de recusa do Estado perdedor de se conformar ao que
foi decidido, o OSC autoriza a outra parte a aplicar sanes comerciais e fi xa um
teto. Um Estado que impe medidas restritivas para proteger o meio ambiente
deve provar que as mesmas so necessrias e que elas no constituem restries
comerciais disfaradas. H que se assinalar que, quando o rgo de apelao
rejeita os princpios da preveno e da precauo, as medidas de proteo ambi-
ental devem ser fundamentadas em provas cientficas validadas (Lavieille, 2004).
15 Entre 1997 e 2006, mais de 300 casos de controvrcias foram encaminhados ao OSC (Chavagneux, 2005).
A partir de 2001, casos como o do amianto16 e das tartarugas marinhas17

levaram a posicionamentos favorveis s consideraes ambientais, o que poderia
ser considerado como indcio de mudana de postura. Entretanto, em setembro
de 2006 a OMC deu a sua deciso final favorvel ao processo apresentado pelos
Estados Unidos, Argentina e Canad contra a moratria imposta pela Unio
Europia importao de organismos geneticamente modificados OGM. H
que se assinalar que, de acordo com o protocolo de Cartagena sobre a preveno
dos riscos biotecnolgicos, que entrou em vigor em 2003, so permitidas, a priori,
medidas de restrio importao de produtos contendo OGM. A argumentao
europia se baseava, justamente, no direito assegurado por aquele protocolo,
que lhe permitia impor medidas restritivas. Entretanto, OSC no considerou,
nesse caso, o que estava estabelecido em outro tratado e imps a regra da livre
circulao dos OGM.
Chavagneux (2005) chama a ateno para o fato de que as decises do OSC
so claramente voltadas aos interesses da livre circulao de mercadorias e de
investimentos, em detrimento de outros aspectos, como a sade pblica, o meio
ambiente e os diretos dos trabalhadores. Uma das raras excees a esta conduta
envolveu o Brasil. Em junho de 2005, a OSC estabeleceu um painel para examinar
as medidas restritivas impostas pelo Brasil com relao importao de pneus
reformados da Unio Europeia. A importao de bens de consumo usados
proibida no Brasil desde 1991. Em dezembro de 2007 a OMC reconheceu essa
proibio com uma medida necessria proteo da sade humana e do meio
ambiente.
Os conflitos resultantes da interdependncia crescente das naes tm se
multiplicado. A OMC, apesar de poder aplicar sanes e de contar com um con-
selho constitudo de instituies especializadas das Naes Unidas, se defronta
com dificuldades, dentre as quais merecem destaque (Paulet, 2005):
ao mesmo tempo que tem o papel de ampliar os campos de aplicao do
livre-comrcio, a OMC tem de respeitar, em princpio, critrios de ordem
social (como direitos humanos) e ambiental;
a OMC se tornou objeto de ataques mltiplos (da parte de ONGs, de naes e
de empresas), de naturezas diversas (econmica, social, ambiental);
16 Em benefcio da proteo sade pblica, a OSC rejeitou, em maro de 2001, o pleito do Canad contra
a Frana, que havia proibido o comrcio de produtos contendo amianto.
17 Trata-se de queixa apresentada pela Malsia, Paquisto e Tailndia contra os EUA, que haviam proibido
a importao de camaro pescado com tcnicas que pudessem causar danos s tartarugas marinhas. Em
2001 a OSC considerou procedente a proibio norteamericana. Este um exemplo na histria do GATT-OMC,
em que uma medida nacional unilateral impondo restries ao comrcio, foi aceita por razes ambientais.
conflitos entre pases, entre continentes ou blocos econmicos tm sido

recorrentes; e
a coordenao com outros organismos fraca e varivel, particularmente
com os pases que no respeitam as regras estabelecidas pela organizao.
De acordo com os regulamentos da OMC, os pases-membros podem impor

normas ou padres de qualidade a produtos. Mas no podem, por outro lado,
aplicar restries aos processos produtivos que levaram sua produo, pois
isso pode ser considerado uma barreira tcnica.
Vale assinalar que, no contexto de mercados globalizados, a existncia de
normas com exigncias diferenciadas entre pases pode ter consequncias im-
portantes no mbito do setor produtivo:
os pases que desejam implementar normas rgidas de emisso, de proce-
dimentos ou mesmo instituir tarifas de lanamento, tm de enfrentar a
concorrncia das empresas de outros pases, onde no existam tais restries;
indstrias mais poluentes que no queiram se adaptar ao rigor das normas
ambientais de um pas podem optar por migrar para outro pas, onde no
hajam tais restries; e
a lgica das decises econmicas internacionais tende a favorecer a aceita-
o, por parte dos pases mais pobres, das empresas que abandonaram os
pases mais ricos.
Tais prticas so denominadas dumping ambiental (ver captulo 4): a venda

de produtos por preos que no cobrem o custo total de sua produo, caso
fossem tambm considerados, junto aos fatores efetivamente contabilizados nos
processos produtivos, os custos ambientais. Graas ao dumping ambiental, a
circulao de bens produzidos por indstrias que no estejam submetidas re-
gulamentao de proteo e controle ambiental em escala nacional ou em nvel
internacional, tende a desfrutar de uma maior competitividade.
O dumping ambiental, como assinalam Monjon & Hanoteau (2007), repre-
senta na prtica uma expresso do dilema do prisioneiro (ver Box 6.5, no captulo
6): pases que impem regulamentaes ambientais mais rigorosas desfrutam,
indiretamente, das vantagens de importar produtos produzidos em pases onde
as regras do jogo so mais tolerantes. Com isso, h incentivo a que outros
pases tambm minimizem as suas restries de poltica ambiental, de modo
a que seja mantida a competitividade. Nesse jogo, todos saem perdendo, pois a
degradao ambiental vai afetar a todos.
Mesmo diante de um contexto de crescimento dos mecanismos e das ins-
tituies voltadas regulao das relaes internacionais em geral, a dimenso
ambiental ainda tem um papel limitado. Vrias organizaes internacionais, tais

como o FMI, o Banco Mundial e a FAO, ampliaram a considerao das questes
ambientais. Mas, comparativamente OMC, a importncia dessas instituies
relativamente pequena em termos de regulao efetiva das transaes econ-
micas internacionais.
O aumento do fluxo de comrcio internacional traz consequncias ambien-
tais diretas, que podem ser mensuradas em emisses de CO2 . Quatro delas, que
so de certa forma interdependentes, merecem ser consideradas: a relocalizao
de atividades produtivas segundo critrios ambientais, a interdependncia na
produo de commodities (matrias-primas e agribusiness), o incremento das
atividades comerciais e de transporte de mercadorias, e a transferncia da des-
carga final de resduos txicos.
Denio Commodities so bens produzidos para o mercado, em larga escala, sem

que tenham alguma caracterstica qualitativa que diferencie os fornecedores. So
exemplos: minrios, petrleo, soja. Os preos podem variar a cada dia, de acordo
com fatores tais como relao entre oferta e procura, disponibilidade de estoques ou
conjunturas polticas. Commodities so o oposto dos produtos de marca: no tm
qualquer identidade; no importa quem os produziu; so insumos para processos
produtivos (alimentos, bens durveis, energia etc.).
7.3.1 A relocalizao de atividades produtivas segundo critrios ambientais

O ltimo quarto do sculo XX foi marcado pela acelerao de uma tendncia
registrada desde o final da segunda guerra mundial: o crescimento da produo
(ver Figura 7.10) e do intercmbio comercial entre pases. Esse processo tem muito
a ver com a expanso das grandes corporaes multinacionais, que passaram a
descentralizar as suas atividades segundo critrios locacionais (proximidade de
fontes de matrias-primas e de mercados, vantagens fiscais, mo de obra mais
barata, estabilidade poltica etc.).
Na diviso do trabalho postulada pelos economistas clssicos, baseada na
lgica das vantagens comparativas, como na anlise de Adam Smith, ainda no
sculo XVIII, cada pas se especializaria naquilo em que tivesse mais vocao
(uns se industrializariam, outros seriam fornecedores de matrias-primas).
O mundo hoje bem diferente. A agricultura segue condicionada por fatores
naturais, como solo, clima e regime hdrico. Mas a indstria pode se instalar
em qualquer lugar. Assim, vrios pases que at recentemente no dispunham
de parques manufatureiros modernos, agora produzem e exportam bens indus-
trializados. Nesse quadro de interdependncia, se algum tipo de especializao
figura 7.10: Crescimento da produo mundial 1950-2004
Fonte: adaptado de wto International Trade Statistics 2005, In:

http://www.wto.org/english/res_e/statis_e/its2005_e/charts_e/
chart_ii02.xls wp/2007/07-05/03.htm (acesso em 15/3/2011).
possvel de ser identificado como tendncia, esta sem dvida caracteriza duas
categorias de pases, para efeito de funo na produo manufatureira mundial:
os que produzem conhecimentos (num tipo de economia de pouca materialidade,
mas muita rentabilidade) e os que apenas se servem de tais tecnologias (em ativi-
dades materiais e, por conseguinte, mais suscetveis de gerar efeitos ambientais).
Vale assinalar que diferenciais de renda ou de poder aquisitivo das popu-
laes tambm acarretam padres de consumo diferentes. Um cidado mdio
num pas rico tende a usufruir de muito maior parcela da produo mundial,
comparativamente a outro, num pas pobre (ver Box 7.3).
A anlise da responsabilidade de cada pas em relao ao nvel geral de de-
gradao ambiental do planeta deve, portanto, ser relativizada. Um indicador
razovel seria o consumo, e no a produo de cada um.
A relocalizao de atividades produtivas ganhou vigor a partir dos anos 1970,
quando regulamentaes ambientais passaram a ser estabelecidas em alguns
Box 7.3: Um mundo cada vez mais consumista
O consumo mundial em bens e servios foi, em 2006, da ordem de 30 trilhes de

dlares (em valores de 2008). Alm da satisfao das necessidades bsicas (como
comer, vestir e morar), foram vendidos naquele ano 68 milhes de veculos, 85 mi-
lhes de geladeiras, 297 milhes de computadores, 1,2 bilhes de telefones celulares.
Em 10 anos, desde 1996, o consumo mundial aumentou em 28 e, comparando-se
com 1960, o crescimento foi da ordem de 600. Parte desse incremento se deveu
ao aumento da populao, mas o consumo per capita ainda assim triplicou.
O aumento do consumo de bens levou a um aumento da produo de matrias-
-primas e de energia (combustveis fsseis, metais, madeira), alm da converso de
terras em reas de cultivo. Entre 1950 e 2005, a produo de metais foi multiplicada
por seis e a de gs natural por 14. Um europeu consome, em mdia, hoje, 43 kg de
recursos naturais diariamente. Nos EUA esse valor atinge 88 kg.
Pelo conceito de pegada ecolgica, a humanidade precisaria hoje de um planeta
30 maior, s para satisfazer o padro de consumo vigente.
As 500 milhes de pessoas mais ricas do mundo (em torno de 7 do total de
habitantes) so responsveis por 50 das emisses de CO2. Por outro lado, os 3
bilhes mais pobres emitem apenas 6.
Cerca de 16 da populao mundial, reunidos nos 65 pases com maior nvel
de renda, efetuaram 78 do consumo do planeta, em 2006. S os EUA, com 5 da
populao mundial, so responsveis por um tero de tudo o que consumido
no planeta. Se o padro de consumismo norte-americano fosse ampliado a todo o
mundo, a capacidade de suporte da Terra seria de apenas 1,4 bilhes de habitantes
(pouco mais de 20 da populao atual), conforme o quadro 7.2.
Fonte: dados citados em Assadourian et al. (2010).
pases. A existncia de custos associados conformidade com normas de meio

ambiente se somou ao j usual processo de globalizao da produo, que vinha
sendo orientado por outras vantagens locacionais (de mercado, disponibilidade
de matrias-primas, de energia, de mo de obra, de tarifas).
Por cerca de 20 anos (entre as Conferncias de Estocolmo, em 1972, e a do
Rio, em 1992), prevaleceu uma conduta poltica de gesto ambiental que tinha
como referncia a jurisdio das instituies e governos nacionais. Em poucas
palavras, cada um buscava cuidar de seu prprio quintal. S aps a constatao
de efeitos ambientais transnacionais ou globais (como graves acidentes, do tipo
Chernobil, ou as mudanas climticas), que ficou evidente o imperativo de se
quadro 7.2: Populao sustentvel mundial, segundo diferentes nveis de renda
Nvel de consumo Renda per capita Biocapacidade utilizada, Populao mundial

em 2005, em em hectares no mundo sustentvel
ppp* de 2008 (per capita, em 2005) (bilhes)
Baixa renda 1,230 1.0 13.6
Renda mdia 5,100 2.2 6.2
Renda alta 35,690 6.4 2.1
Estados Unidos 45,580 9.4 1.4
Mdia global 9,460 2.7 5.0
Fonte: dados citados em Assadourian et al. (2010).

* paridade de poder de compra (em ingls: purchasing power parity).
considerar o meio ambiente em sua dimenso planetria. Ou seja, ficou claro que
no bastava apenas cada pas cuidar de seu prprio quintal; passou a importar
tambm a qualidade dos quintais dos outros.
7.3.2 Interdependncia na produo de commodities (matrias-primas e

agribusiness)
As ltimas dcadas mostraram uma tendncia de maior crescimento do comrcio
internacional em relao ao crescimento geral da economia. A taxa de comrcio
exterior em relao produo de bens e servios passou de menos de 30%, logo
aps a crise do petrleo de 1973-74, para mais de 50%. A produo mundial de
petrleo praticamente quadruplicou, entre os anos 1960 e 2009. Essa produo
majoritariamente transportada dos pases produtores para os consumidores.
S os EUA consomem duas vezes mais petrleo do que produzem.
No caso da agricultura e pesca, o aumento foi ainda maior, passando dos 60%
para mais de 100% (vale assinalar que os fluxos comerciais so contabilizados
duas vezes: na exportao e na importao), no mesmo perodo. Ainda assim,
a evoluo do comrcio internacional tem mostrado uma tendncia reduo
do papel relativo da agricultura, frente a outros setores, como a indstria. Em
pouco mais de 30 anos, a participao agrcola no mercado global caiu de cerca
de 30% para algo em torno de 10%, em termos de valor (FAO, 2005).
O aumento geral do nvel da renda e do poder aquisitivo, juntamente com
uma maior produo industrial, produziram um formidvel crescimento na
produo de matrias-primas minerais, na extrao de combustveis fsseis, de
cereais e, mais recentemente, de insumos para produo de biocombustveis.
A produo bruta mundial (valor total de tudo o que produzido anu-

almente) aumentou de sete trilhes de dlares, em 1950, para 61 trilhes, em
2005, segundo o critrio de paridade de poder de compra (PPP), que permite a
comparao do poder aquisitivo efetivo entre diferentes sociedades. A renda
mdia, por pessoa, subiu de 2.929 para 9.440 dlares, no mesmo perodo18.
Esses nmeros provam de que a capacidade de consumo cresceu bem mais
rapidamente do que a populao.
H evidncias empricas de que o aumento da renda est diretamente as-
sociado a um maior consumo de protena animal, em detrimento dos cereais
e tubrculos (Drigg, 2008). Mas, a produo dessas protenas nem sempre est
disponvel no prprio territrio do pas.
O suprimento de alimentos a uma determinada populao pode ser assegura-
do mediante dois mecanismos: a produo domstica ou a importao. O primeiro
o mais tradicional e explica em grande medida momentos de penria alimentar
em algumas regies, causada por adversidades naturais. Explica, tambm, as
identidades culturais da dieta alimentar de cada povo. O segundo mecanismo,
entretanto, o que mais vem crescendo, em funo de avanos tecnolgicos
(nos transportes e no armazenamento), alm do diferencial de potencialidade
e disponibilidade de terras entre pases. Em funo disso, o comrcio mundial
de produtos agrcolas tem crescido mais rapidamente do que o PIB mundial. A
taxa de crescimento do comrcio internacional de produtos agrcolas cresceu em
mdia a 3% ao ano, durante a dcada de 1990, um ndice em torno de trs vezes
maior do que o crescimento geral da produo agrcola (FAO, 2005).
O provimento da demanda internacional por commodities representa impor-
tante fator de mudana no uso da terra, nos pases produtores. Parte do aumento
da produo se d mediante incremento de produtividade, o que implica maior
uso de insumos, com consequentes efeitos de degradao ambiental (eroso,
uso de agroqumicos, poluio hdrica etc.). Mas, h tambm uma converso de
reas de florestas em atividades de monocultura ou pastagens. Quando grandes
extenses de terra so transformadas em agricultura ou pecuria, h uma reduo
da capacidade de sequestro e armazenamento de CO2 .
7.3.3 Incremento das atividades comerciais e de transporte de mercadorias

Como consequncia direta do aumento do fluxo internacional de mercadorias
e servios, os transportes (de carga e de pessoas) apresentaram notveis taxas
de crescimento ao longo das ltimas dcadas. Os efeitos sobre o meio ambiente
so expressivos.
18 Segundo dados do FMI, citados em http://www.earth-policy.org/ (acesso em 10/4/2010).

Entre 1970 e 2004 o nmero de passageiros em viagens areas aumentou em

mais de seis vezes, em escala mundial, passando de 300 milhes para 1,9 bilhes
de embarques. S os EUA representam cerca de 40% desse trfego19. Ainda que
represente apenas uma pequena parcela do trfego areo mundial, no Brasil esse
tipo de transporte cresceu muito nos ltimos anos: entre 2003 e 2008 o nmero
de viagens areas aumentou a uma taxa anual de 10%, em mdia, bem acima do
crescimento do PIB brasileiro, em geral, que foi de 4,7% por ano, em mdia, no
mesmo perodo (MacKinsley, 2010).
As emisses de CO2 resultantes dos transportes internacionais constituem
um preocupante fator de degradao ambiental. De uma maneira geral, essa
poluio no aparece nas contas do tipo pegada ecolgica dos pases para os quais
as mercadorias e servios so transportados. Na prtica, os fluxos de transporte
internacional contribuem para a degradao global, mas ficam diludos em
espaos que fogem soberania e responsabilidade de cada pas, fato que aponta
para o imperativo de mecanismos concertados de governana ambiental em
escala mundial.
7.3.4 A transferncia da descarga nal de resduos txicos

Um efeito colateral da liberalizao do comrcio e circulao internacional de
mercadorias pode ser identificado na disposio final dos resduos. Entre 1993
e 1999, cerca de 30 mil transaes de exportao de lixo de vrias categorias fo-
ram efetuadas por 122 pases. A Alemanha se destacava, naquele perodo, como
principal pas exportador (com sete milhes de toneladas), enquanto a Frana
era o principal importador (com 3 milhes de toneladas)20.
Em 2007, o total de resduos comercializados internacionalmente foi da
ordem de 191 milhes de toneladas, algo em torno de 120 vezes o volume total
de entulho removido da queda das torres do World Trade Center, em Nova
York. O crescimento anual desse mercado foi de 67%, entre 2002 e 2007. Para
que se tenha uma ordem de comparao, em 2007 o peso total dos automveis
comercializados foi de apenas 22% do peso dos resduos negociados no mercado
internacional no mesmo ano (Kellemberg, 2010).
As estatsticas disponveis para o ano 2000 mostram que a maior parte das
transaes comerciais com resduos se dava entre pases membros da OCDE. Essa
informao, entretanto, esconde o fato de que existe muito pouco dado sobre
19 Fonte: World Development Indicators, World Bank online database, 2007; International Civil Aviation
Organization, 2006 (World Bank, 2008).
20 Fonte: NEP/GRID-Arendal, Transboundary movements of waste in 2000, unep/grid-Arendal Maps and
Graphics Library, http://maps.grida.no/go/graphic/transboundary_movements_of_waste_in_2000 (acesso
em 8/4/2010).
esse tipo de comrcio, em escala mundial. O episdio relatado mais acima neste
captulo, da disputa sobre importao de carcaas de pneus pelo Brasil, que foi
tratado pela OMC, um testemunho da complexidade dos efeitos do livre-comrcio
sobre o meio ambiente.
Captulo 8
Governana ambiental internacional
O carter transnacional de vrios problemas ambientais exige uma complexa

ao multilateral por parte dos governos, das organizaes internacionais e de
outras partes que tm algum papel nas questes tratadas. Exige, tambm, que os
Estados nacionais trabalhem de forma cooperativa entre si, o que nem sempre
simples.
No inexiste uma autoridade supranacional com legitimidade e poderes para
impor regras de comportamento ou para fazer respeitar os acordos estabelecidos.
Isso se tornou um desafio, que hoje mobiliza a comunidade das relaes inter-
nacionais e provoca uma onda de estudos e crticas aos mecanismos e princpios
consagrados ao longo do sculo XX. Se a tarefa de criar uma governana ambiental
difcil em nvel nacional, ela ainda mais desafiadora quando vista pela tica
da reestruturao das relaes internacionais, visando a uma governana que
envolva os pases sob um regime geral legtimo e efetivo.
Cada vez mais, vai se tornando claro que os Estados nacionais no podem
ignorar os interesses comuns e se comportar como se fossem sistemas fechados,
sem considerar os acontecimentos externos. Decises tomadas no mbito de um
determinado pas so suscetveis de ter consequncias alm de suas fronteiras
e provocar diferentes formas de poluio transfronteiria, ou contribuir para a
degradao dos bens ambientais comuns a todo o planeta. O acidente nuclear
na usina de Chernobyl, em 1986, na Ucrnia, serviu de alerta e confirmao da
necessidade de se tratar certos riscos ambientais de forma supranacional. Naquele
momento, o vazamento radiativo afetou no apenas a populao ucraniana, mas
se espalhou por boa parte da Europa. Ficou evidente que no se tratava somente
de um problema da Ucrnia.
Teoricamente, a cooperao entre os pases conduziria a um timo ambiental
global, na medida em que reduzisse de maneira negociada a superexplorao dos
recursos ambientais. Entretanto, a questo no to simples: enquanto alguns
pases demonstram interesse em cooperar e assinar os acordos internacionais,
outros relutam em aderir a pactos que impliquem compromissos que consideram
negativos para os seus sistemas econmicos ou os seus fundamentos polticos.

A questo que se coloca, ento, : como estabelecer mecanismos que induzam a
cooperao de todo os pases, no sentido de participar do esforo internacional
coordenado?
Duas formas alternativas podem ser utilizadas. Primeiramente, o estabe-
lecimento de ameaas de sanes comerciais para os pases no signatrios
dos protocolos ambientais. Se o risco de tais retaliaes for convincente, esses
pases tendero a rever as suas posies. Em segundo lugar, a atrao dos pases
no signatrios pode se dar pela oferta de vantagens, como a transferncia de
recursos ou de tecnologias, ou ainda a criao de mecanismos de compensao,
como o pagamento por servios ambientais1 (Bontems & Rotillon, 1998). Vale
assinalar que estas duas frmulas no diferem da tradio diplomtica que se
consolidou ao longo do sculo XX, que teve um forte fundamento no binmio
ajuda-interveno.
Mas o que leva os Estados a cooperar em torno da resoluo das questes
polticas ligadas ao meio ambiente, e em que condies tal cooperao pode
ocorrer? O interesse das partes envolvidas depende da natureza das questes
ambientais e do carter transnacional dos problemas e das solues, o que pode
conduzir a quatro atitudes possveis (Le Prestre, 2005):
os Estados podem constatar que a realizao de seus objetivos nacionais
interdependente em relao s aes de outros atores do sistema;
ou, inversamente, os Estados assumem que as estratgias de outros atores
podem impor os seus prprios interesses, valores e objetivos polticos e
econmicos, o que poderia limitar a sua autonomia;
uma terceira atitude seria negociar a troca de seus compromissos num de-
terminado tema por concesses em outra esfera, uma atitude comum entre
os atores internacionais; e
os Estados podem chegar concluso de que a comunidade internacional
deve se interessar pela procura do interesse comum, tendo em vista as ca-
ractersticas dos problemas e o carter transnacional e interdependente das
questes ambientais.
A cooperao intergovernamental limitada por vrios fatores, dentre eles a

contestao de dados e fundamentos cientficos, a falta de consenso com relao
ao custo e utilidade de certas medidas e a recusa de compartilhar responsa-
bilidades. H que se considerar, tambm, os problemas que emanam quando o
objeto da pactuao um bem comum, mas que pertence a um nico pas ou um
1 Sobre o instrumento econmico pagamento por servios ambientais, ver captulo 6.

Governana Ambiental Internacional 319
grupo restrito de pases (Abdelmalki & Mundler, 1997). As bacias hidrogrficas

transnacionais se enquadram nesse caso.
8.1 regulao transnacional

O equacionamento de certos problemas ambientais, tais como a mudana
climtica ou a gesto dos oceanos, exige a cooperao de pases que se situam
em diferentes estgios de desenvolvimento e que contam com arcabouos
institucionais bem variados. Por outro lado, outros problemas, como a perda
da biodiversidade e o esgotamento das reservas hdricas, podem ser resolvidos
no mbito nacional, embora a implementao de solues inadequadas possa
provocar consequncias alm das fronteiras nacionais.
Desde a Conferncia das Naes Unidas sobre o Meio Ambiente Humano,
realizada em Estocolmo, em 1972, houve uma proliferao de acordos multilate-
rais, programas de ao e declaraes de princpios voltados ao enfrentamento
de temas associados ao meio ambiente (conforme apresentado nos captulos 2 e
3). Este grande incremento de protocolos ambientais internacionais teve como
consequncia uma expressiva fragmentao de todo o sistema de governana
ambiental, pois cada protocolo visa a um tema especfico e no ao ambiente
global como um todo.
O perodo de duas dcadas transcorrido entre as conferncias da ONU de
Estocolmo (1972) e do Rio (1992) foi, nesse sentido, marcadamente uma fase de
aes orientadas ao enfrentamento de problemas, mas sem uma coordenao
e viso estruturadas entre cada frum de ao. A esse tipo de enfrentamento
ad-hoc corresponde a noo de regimes internacionais.
Denio Os regimes constituem um arranjo internacional institucionalizado se-

gundo princpios, regras e normas previamente acordados, que regem as interaes
de atores participantes de determinado contexto temtico. So, na prtica, as regras
do jogo internacional (Keohane, 1982; Haas e Levy apud Le Prestre, 2005)
De modo mais detalhado, Krasner (1983) estabelece:
Denio Regime um conjunto de princpios, normas (que so padres de con-

dutas), regras (que correspondem operacionalizao jurdica e poltica das normas)
e procedimentos de tomada de deciso (que so as prticas e rotinas de discusso e
implementao das regras), que assegura o comportamento dos atores e visa a reduzir
as incertezas, de maneira a facilitar o atingimento de um objetivo comum.
A constituio de regimes, num contexto mundial em que prevalece a

tendncia ao conflito, representa, de certa maneira, uma extenso para a esfera

das relaes internacionais da noo de contrato social, que remonta ao pensa-
mento poltico-filosfico dos sculos XVII e XVIII (Hobbes, Locke e Rousseau so
exemplos). Um tratado ou um conjunto de tratados afins e arranjos concomitantes,
so s vezes considerados como um regime, como no caso dos protocolos que
regem as questes climticas. Mas, o conceito de regime, que chave para a rea
de cooperao internacional, usado tambm de maneira mais ampla. Regimes
incluem uma variedade de aspectos formais e informais que modelam ou limitam
o comportamento das naes e podem ser pensados como instituies sociais
criadas entre naes (Speth & Haas, 2006).
Um aspecto importante dos regimes internacionais diz respeito diferena
entre assinar e ratificar um tratado. A assinatura de um tratado por um governo
indica meramente apoio preliminar para os compromissos nele estabelecidos,
enquanto a ratificao um processo no qual o governo nacional aprova o tra-
tado e o converte em normas nacionais. Estes procedimentos enfatizam que a
adoo dos compromissos voluntria e, assim, no acarreta nenhum sacrifcio
com ralao soberania nacional. Esse aspecto reforado pelo fato de as naes
poderem se retirar de um tratado a qualquer momento (Speth & Haas, 2006).
A proliferao de acordos e instrumentos afetos ao meio ambiente global
faz com que a sua implementao seja complexa, na medida que as reunies de
coordenao consomem cada vez mais recursos humanos e financeiros. A ttulo
de ilustrao, a redao do relatrio do grupo High-level Panel on System-wide
Coherence2, criado em 2006 pelo Secretrio-Geral da ONU, Kofi Annan, para
avaliar o desempenho do sistema das Naes Unidas nas reas de desenvolvi-
mento, ajuda humanitria e meio ambiente, exigiu 270 dias de reunio por ano,
apenas no mbito das Convenes de Mudanas Climticas, da Biodiversidade
e da Desertificao. Muitos pases em desenvolvimento no dispem de capaci-
dade suficiente para cumprir as exigncias dos relatrios de implementao dos
acordos ambientais internacionais. Portanto, fortalecer a capacidade dos pases
em desenvolvimento para tratar dos problemas ambientais locais, nacionais e
globais se tornou uma das atribuies essenciais dos regimes ambientais inter-
nacionais (Biermann, 2009; FBOMS, 2007)
Denio Um acordo ambiental multilateral pode ser denido como um docu-

mento intergovernamental entendido como um texto legal, com o propsito expresso
de prevenir ou administrar impactos humanos nos recursos naturais (Mitchell apud
Kanie, 2004).
2 http://www.un.org/events/panel/index.html (acesso em 15/7/2010).

No se sabe, ao certo, qual o nmero de acordos ambientais3 assinados

entre os pases. Diferentes metodologias contabilizaram resultados discrepantes,
mas sempre revelam um grande nmero de acordos (ver Box 8.1). No perodo
compreendido entre 1875 e 2005, foram estabelecidos 405 acordos e 152 protocolos,
modificados por emendas, totalizando 794 acordos ambientais multilaterais, em-
bora alguns estejam extintos. O projeto Ecolex, uma parceria entre PNUMA, FAO e
IUCN, existente desde 20014, identifica 454 tratados. Um outro estudo identificou
mais do que 500 acordos, sendo 61 sobre a atmosfera, 155 sobre biodiversidade,
179 sobre substncias qumicas perigosas e resduos, 46 convenes sobre uso do
solo e 197 sobre temas relacionados com gua (dados citados por Kanie, 2004).
Box 8.1: Nomenclatura de atos internacionais
variada a denominao dada aos atos internacionais, tema que sofreu considervel
evoluo atravs dos tempos. Embora a denominao escolhida no inuencie o
carter do instrumento, ditada pelo arbtrio das partes, pode-se estabelecer certa
diferenciao na prtica diplomtica, decorrente do contedo do ato e no de sua
forma. As denominaes mais comuns so tratado, acordo, conveno, protocolo
e memorando de entendimento. Nesse sentido, pode-se dizer que, qualquer que
seja a sua denominao, o ato internacional deve ser formal, com teor denido,
por escrito, regido pelo Direito Internacional e que as partes contratantes so
necessariamente pessoas jurdicas de Direito Internacional Pblico.
Tratado
Denomina-se tratado o ato bilateral ou multilateral ao qual se deseja atribuir
especial relevncia poltica.
Conveno
Num nvel similar de formalidade, costuma ser empregado o termo Conveno para
designar atos multilaterais, oriundos de conferncias internacionais e que versem
assunto de interesse geral. um tipo de instrumento internacional destinado em
geral a estabelecer normas para o comportamento dos Estados em uma gama cada
vez mais ampla de setores.
3 H vrias denominaes para os diversos tipos de atos internacionais. Para efeito deste livro, a expresso
acordo usada de forma mais genrica, embora em casos especficos se empregue a designao oficial.
4 http://www.ecolex.org/ (acesso em 27/3/2011).
Acordo
Acordo expresso de uso livre e de alta incidncia na prtica internacional, embora
alguns juristas entendam por acordo os atos internacionais com reduzido nmero
de participantes e importncia relativa.
O acordo toma o nome de Ajuste ou Acordo Complementar quando o ato
d execuo a outro, anterior, devidamente concludo. Em geral, so colocados
ao abrigo de um acordo-quadro ou acordo-bsico, dedicados a grandes reas de
cooperao (comrcio e nanas, cooperao tcnica, cientca e tecnolgica,
cooperao cultural e educacional). Esses acordos criam o arcabouo institucional
que orientar a execuo da cooperao.
Acordos podem ser rmados, ainda, entre um pas e uma organizao inter-
nacional, a exemplo dos acordos operacionais para a execuo de programas de
cooperao e os acordos de sede.
Ajuste ou acordo complementar

o ato que d execuo a outro, anterior, devidamente concludo e em vigor, ou
que detalha reas de entendimento especcas, abrangidas por aquele ato. Por este
motivo, so usualmente colocados ao abrigo de um acordo-quadro ou acordo-bsico.
Protocolo
Protocolo um termo que tem sido usado nas mais diversas acepes, tanto para
acordos bilaterais quanto para multilaterais. Aparece designando acordos menos
formais que os tratados, ou acordos complementares ou interpretativos de trata-
dos ou convenes anteriores. utilizado ainda para designar a ata nal de uma
conferncia internacional.
Fonte: MRE, in: http://www2.mre.gov.br/dai/003.html (acesso em 24/2/2012).
Pela estimativa de Ivanova & Roy (2007), ao todo, nada menos que 500 acordos
internacionais sobre meio ambiente estavam em vigor em meados da primeira
dcada do sculo XXI. Entretanto, a despeito do crescimento exponencial no
nmero de atores globais envolvidos com a questo ambiental, do nmero de
relatrios, de recursos e de tratados e acordos, o estado geral do meio ambiente
no mundo segue se deteriorando.
Os tratados ambientais se referem geralmente a acordos multilaterais
ambientais e, como visto acima, devem ser ratificados pelos pases signatrios.
Do ponto de vista processual, frequente que se conclua primeiramente uma
conveno-quadro, que define os grandes princpios e fi xa os objetivos. Em
seguida, vm protocolos, bem mais precisos, que determinam os compromissos,

metas e prazos a serem respeitados. A partir do momento que a conveno entra
em vigor, o seu acompanhamento feito por meio de reunies das conferncias
das partes COP (Lavieile, 2004; LePrestre, 2005).
Em se tratando de acordos ambientais, eles podem ser enquadradas em
quatro grandes categorias (Lavieille, 2004):
as convenes integralmente consagradas proteo do meio ambiente;
os tratados que regulamentam uma atividade ou um espao, mas que con-
tenham algumas disposies especficas relativas ao meio ambiente (como
os tratados sobre a Antrtica);
os tratados que no visam a proteo ambiental, mas que podem ter efeitos
benficos sobre o meio ambiente (como um tratado de desarmamento); e
os tratados que podem provocar danos ambientais (como as convenes
sobre o comrcio que no incorporam clusulas ambientais).
Os acordos internacionais ambientais tm caractersticas prprias, dentre

as quais vale destacar (Lavieille, 2004):
os tratados internacionais e regionais ambientais mostram que as naes
se submetem s regras comuns, visando a obter vantagens individuais ou
coletivas;
os pases membros de uma conveno geralmente adotam uma cooperao
interestatal, por intermdio de organismos internacionais e regionais exis-
tentes, ou pela criao de instituies especficas. Essa cooperao pode ser
operada por meio de uma coordenao ou pela implementao conjunta
de meios cientficos, tcnicos, jurdicos e financeiros, tais como um fundo
especfico voltado aplicao de uma conveno ou um plano de ao;
os contedos das convenes so condicionados ao estado da arte do conheci-
mento cientfico disponvel sobre o tema considerado. A troca de informaes
e dados importante, principalmente entre os pases do Norte e do Sul; e
um certo numero de convenes comporta obrigaes diferenciadas entre
os pases, como o caso da Conveno do Clima.
Na dcada de 1990, comea a haver um claro deslocamento dos debates

diplomticos, no sentido de se estabelecer mudanas efetivas na poltica inter-
nacional, usando instrumentos que induzam novas prticas e limitem aes que
provoquem danos ambientais ao planeta. Comea a se delinear, ento, a noo
de governana ambiental internacional, que de certa forma serve de contraponto
ao paradigma de governos nacionais soberanos.
Denio Governana ambiental internacional signica a adoo de modos

efetivos de governo que transcendam a jurisdio territorial e o monoplio da deciso
de cada Estado nacional.
O atual sistema de governana ambiental internacional consiste de trs

elementos bsicos5:
um primeiro componente so as organizaes intergovernamentais, controla-
das pelos pases membros das Naes Unidas, tais como o PNUMA e o PNUD
e outras agncias e comisses, responsveis pela coordenao da poltica
ambiental em nvel internacional. A esse grupo devem ser somadas outras
organizaes internacionais, como o Banco Mundial e a OMC, que tm papeis
importantes no processo decisrio sobre o ambiental global;
um segundo elemento o arcabouo normativo ambiental vigente no m-
bito internacional, que pode ser considerado como uma rede de acordos e
tratados ambientais; e
um ltimo componente so os mecanismos de nanciamento (tal como o
GEF) voltados construo de capacidades para implementar os acordos,
para apoiar os esforos em direo ao desenvolvimento sustentvel nos
pases pobres e para apoiar as agncias das Naes Unidas e secretariados
das convenes.
A governana ambiental internacional encontra ambiente favorvel para se

desenvolver, na medida em que o territrio de jurisdio do Estado nacional muitas
vezes no suficiente para lidar com as escalas das mudanas ambientais. O Estado
nacional, diante da questo ambiental, tem se mostrado ao mesmo tempo muito
grande (no sentido burocrtico) e muito pequeno (no sentido de mandato) para
enfrentar efetivamente as mudanas em curso. Por conta disso, e como resposta,
as prticas de governana vo no sentido da esfera global e de blocos regionais de
pases e, simultaneamente, em direo aos nveis locais (Hempel apud Paterson,
1999).
Denio Rosenau (2003) dene como glocalizao o deslocamento simultneo

da autoridade para cima, no sentido de instituies internacionais/transnacionais, e
para baixo, no sentido de organizaes locais.
Sem dvida, a fisionomia do mundo, no incio do sculo XXI, apresenta
5 http://www.wri.org/publication/content/8542 (acesso em 27/9/2009).

caractersticas singulares, que evidenciam o imperativo de formas atualizadas

de governo, que envolvam ao mesmo tempo um novo recorte de escalas e um
novo desenho de processos decisrios. So elementos caractersticos dos tempos
da globalizao (Rosenau, 2003): a integrao mundial pelas redes de infor-
mao eletrnica; os estranhamentos tnicos, religiosos e tribais; o excesso de
informaes; e o terrorismo. Tantas e to intensas mudanas demandam novas
posturas por parte dos indivduos, das sociedades, dos Estados nacionais e das
organizaes internacionais.
nesse contexto que a noo de governana ganha importncia, como algo
que est alm do conceito usual de governo. Em ambos os casos, trata-se de me-
canismos de gesto pblica, mas enquanto o governo se circunscreve a atividades
fundadas sobre uma autoridade formal e um poder de polcia que asseguram
a implementao de polticas, a governana se apoia em objetivos partilhados
que no necessariamente demandam os mesmos fundamentos do poder estatal.
De uma maneira geral, a autoridade, que se concentrava nas mos do Estado,
passa por um processo de redistribuio, em trs sentidos: para cima (na escala
internacional), para baixo (com maior poder atribudo ao nvel local) e para o
lado (pelo envolvimento de atores no governamentais). A governana representa,
portanto, uma mudana das esferas de jurisdio, juntamente com uma nova
partilha do poder (Hoogue & Marks, 2003).
Na arena internacional, os Estados so os principais atores, mas atuam,
cada vez mais, por intermdio de organismos e procedimentos estabelecidos
pelo sistema das Naes Unidas ou pactuados com outros Estados, em acordos
bilaterais ou multilaterais (Hierlmeier, 2002).
Vale lembrar que, segundo os princpios da ONU, os Estados so soberanos
para decidir sobre o uso de seus recursos naturais e para estabelecer suas prprias
legislaes ambientais. Entretanto, sob a tica ambiental, o sistema internacional
baseado na plena soberania dos Estados apresenta vulnerabilidades. Problemas
ambientais podem se manifestar fora do territrio sob jurisdio do pas onde
tenha sido gerado, como o caso da poluio transfronteiria, da degradao dos
oceanos e da mudana climtica. Nesse sentido, a gesto de questes ambientais
envolvendo ativos globais demanda estruturas de deciso que transcendam as
jurisdies dos Estados nacionais. H, portanto, uma ntida contradio entre
independncia dos Estados soberanos e a interdependncia do meio ambiente
global (Hierlmeier, 2002).
Autores como Paterson (1999) apontam a governana em escala global
como uma forma de gerir recursos comuns que transcendem os territrios
nacionais. A noo de commons estendida para o planeta, podendo-se usar
Denio A governana ambiental global tem nos Estados nacionais uma slida
base de sustentao, mas engloba outros atores, como as organizaes multilaterais,
ONGs, movimentos sociais, representantes do mundo acadmico, a mdia e empresas,
notadamente as grandes corporaes multinacionais. nesse sentido que o noo de
governana global mais ampla do que a de governana internacional (que se limita
ao conjunto dos Estados nacionais).
todo o arcabouo terico correspondente quele conceito, inclusive a analogia

tragdia hardiniana (Hardin, 1968).
8.2 princpios da governana ambiental internacional

O sistema de relaes entre as naes evoluiu muito ao longo do sculo XX,
adquirindo um carter crescentemente complexo e interdependente. Como
assinalado no captulo 4, h um consenso de que o ambiente natural representa
um patrimnio comum da humanidade. Por isso deve ser submetido a regras
gerais de gesto, que impeam um uso desordenado e predatrio, de forma a
evitar que a sua sustentabilidade esteja comprometida.
As regras gerais da governana internacional so fundadas em princpios, que
evoluem ao longo do tempo, num processo que por vezes se choca com prticas
usuais. o caso do debate sobre limites da soberania nacional.
A seguir, so apresentados alguns princpios bsicos que orientam, no
presente, a governana ambiental em sua dimenso de relaes internacionais.
8.2.1 Princpio da soberania nacional

Este princpio est inscrito em declarao especfica da ONU6, que considera
que o direito humano ao desenvolvimento tambm significa direito dos povos
autodeterminao. Isso inclui o exerccio dos direitos inalienveis de cada pas
total soberania sobre as suas riquezas e os seus recursos naturais.
O princpio da soberania, que serve de base a uma doutrina do direito in-
ternacional, foi um marco forte do sculo XX e teve como fundamento a nova
condio das antigas naes colonizadas. O ambiente, aps o final da segunda
guerra mundial, era muito favorvel a ideias que legitimassem a autonomia
das ex-colnias em relao s metrpoles. Isso ficou patente no jogo das re-
laes internacionais e serviu de fundamento geopoltico para o processo de
6 Declaration on the Right to Development, Adopted by General Assembly resolution 41/128 of 4 December
1986 http://www.unhchr.ch/html/menu3/b/74.htm (acesso em 7/9/2007).
descolonizao que marcou notadamente a sia e a frica, nos trinta anos

posteriores ao fim da guerra.
O mesmo tipo de antagonismo entre as esferas ambiental e econmica, nas
atividades comerciais, se repete na relao entre pases. Os grandes eventos in-
ternacionais sobre meio ambiente, como a Rio 92, so geralmente prestigiados
por quase todas as naes do planeta. Declaraes gerais de boas intenes
como foi a Declarao do Rio (UNEP, 1992) so subscritas por unanimidade.
H, entretanto, uma clara separao entre discursos ambientais genricos e a
prtica, que nem sempre coerente com o discurso.
A realidade tem mostrado que, quando se trata de adotar aes concretas,
que demandam iniciativas nacionais substantivas, surgem condutas evasivas. A
recusa norte-americana de ratificar o Protocolo de Kyoto um exemplo disso. O
argumento usado para justificar a recusa de que, em aderindo a tais compro-
missos, haveria implicaes negativas sobre a economia daquele pas. Frente a
tal postura, as instncias internacionais tm pouco poder de ingerncia.
A noo de soberania nacional est intimamente associada ao Estado mo-
derno e sobreviveu ilesa a todas as ondas liberais desde a Revoluo Industrial.
Mas, recentemente, com o delineamento de um complexo sistema de governana
ambiental internacional baseado na proliferao de instrumentos de regulao
supranacionais, o conceito de soberania volta a ser debatido. Afinal, at onde vai
o direito de uma nao de provocar degradao ambiental que afete no apenas
a sua populao, mas tambm outros povos, no presente e no futuro?
Essa no uma questo nova, pois foi objeto de intensos debates nos orga-
nismos multilaterais, em torno de temas como o transporte internacional de
resduos txicos, a poluio transfronteiria e a gesto de guas internacionais.
A moderna acepo do conceito de soberania deve, portanto, ter como pano
de fundo dois aspectos, nem sempre compatveis entre si: o primeiro, o de que,
dentro do seu territrio, cada Estado goza de autoridade suprema; o segundo
o de que, em escala internacional, os Estados so interdependentes e iguais
entre si (Le Preste, 2000). Independncia interna e interdependncia externa so
elementos balizadores do debate sobre soberania, luz dos desafios ambientais.
8.2.2 Princpio do direito ao desenvolvimento

Est diretamente associado ao princpio da soberania nacional, nos moldes es-
tabelecidos na Declarao da ONU sobre Direitos ao Desenvolvimento, de 1986.
Ela tambm fortemente marcada pela importncia atribuda aos pases que
saam da condio de colonizados, da a nfase no aspecto soberania.
Vale assinalar que a referida declarao antecede em um ano o relatrio da
Comisso Brundtland, no qual foram lanados o conceito de desenvolvimento

sustentvel e as bases para um novo tratamento da questo ambiental. Embora
no traga referncias explcitas ao meio ambiente, a Declarao de 1986 apresenta
brechas que permitem introduzir elementos desta questo. Ao chamar a ateno
para a responsabilidade dos Estados e apontar os direitos de todos os povos e
indivduos ao desenvolvimento, permite que se entenda que um indivduo ou
povo no pode ferir o direito dos demais (Eckersley, 2004).
No contexto geopoltico mundial, existe um pequeno grupo de grandes
economias emergentes que tendem a configurar trajetrias marcantes no futuro
prximo: as naes identificadas como BRICS, que tendem a assumir importante
papel no cenrio mundial nas prximas dcadas. Juntas, tm cerca de metade da
populao mundial e detm importante parcela dos recursos naturais do planeta.
So economias cujo crescimento, em razo de sua escala, pode gerar impactos
notveis. O grau de sustentabilidade de seu desenvolvimento ser, portanto,
crucial para todo o mundo. Por isso, chamam a ateno dos pases mais ricos
e dos organismos multilaterais internacionais, que se manifestam nos fruns
internacionais a respeito da importncia dos compromissos desses pases frente
aos desafios do desenvolvimento em bases sustentveis. Nas agendas internacio-
nais, um tema que polariza opinies o dos limites a serem considerados nas
trajetrias de crescimento econmico dessas naes.
Por outro lado, h um mal-estar nas negociaes sobre as responsabilidades
e os direitos de cada pas. Ideias derivadas da tese do crescimento zero sempre
voltam ao debate. Na prtica, entretanto, o eixo central no deve estar simples-
mente nas estratgias de reduo da dinmica da economia. Tal considerao,
que j de difcil aceitao nos pases desenvolvidos, rejeitada ainda mais no
mundo em desenvolvimento, que depende de crescimento econmico para me-
lhorar as condies bsicas de vida de suas populaes. Em outras palavras, no
parece haver espao para que se vislumbre aplicar, de forma isonmica, a ideia
de sacrificar o crescimento econmico em beneficio da qualidade ambiental. Por
trs dessa evidncia, est um princpio que tem sido pano de fundo dos debates
sobre desenvolvimento sustentvel: o direito ao desenvolvimento.
Alguns segmentos do ambientalismo consideram natural a imposio de
restries a que populaes que detenham territrios ainda preservados dispo-
nham de seu meio natural para gerar riquezas que melhorem as suas condies
de vida. A necessria preservao do meio estaria acima do bem-estar. Agora,
quando conceito de sustentabilidade j adquiriu legitimidade e se enraza em
vrios campos associados ao interesse pblico, fica a seguinte questo: possvel
supor moratria geral do crescimento econmico, como se o mundo fosse um
todo social e econmico homogneo? O que est em jogo , na verdade, o que se
deve fazer para evitar que se cometa os mesmos erros daqueles que obtiveram
riquezas s custas de danos irreversveis natureza. O direito ao desenvolvi-
mento deve, portanto, levar em conta o compromisso de que ele seja sustentvel
(Bursztyn & Bursztyn, 2006).
8.2.3 Princpio do direito de propriedade

A propriedade privada uma instituio quase to antiga quanto a civilizao
(Engels, 1972). Com a Revoluo Industrial, evoluiu no sentido de incorporar
no apenas bens materiais produzidos pelo trabalho humano, mas tambm
imaterialidades, como conhecimentos e tcnicas. A apropriao privada est
diretamente associada ao carter mercantil de algum ativo. Nesse sentido, como
afirma Polanyi (1957), os trs ltimos sculos presenciaram a privatizao de trs
conjuntos de elementos at ento no apropriados de forma mercantil: a terra,
o trabalho e o dinheiro. Em paralelo, as bases legais das naes passaram por
adaptaes, de forma a estabelecer marcos formais ao direito de propriedade.
Hoje, os direitos de propriedade envolvem direitos autorais, propriedade
intelectual (como patentes), uso de tecnologias ou marcas (royalties) e vm sendo
discutidos luz dos direitos de populaes tradicionais ao reconhecimento da
propriedade de seus conhecimentos ancestrais.
A mercantilizao do conhecimento induz uma postura valorativa na qual
saberes tradicionais e, evidentemente, os resultados da pesquisa acadmica,
passam a integrar crescentemente o universo de patentes. O caso dos frmacos,
que se desenvolvem em escala industrial a partir do conhecimento de usos por
comunidades tradicionais, serve de exemplo da lgica de apropriao de valores
de uso para serem transformados em valores de troca. Levada ao paroxismo,
essa lgica se estende a formas prosaicas de captura da tradio pelo mercado:
patenteamento de receitas culinrias, nomes de iguarias etc. , nesse caso, uma
ampliao da lgica da proteo comercial de marcas (trade mark) para o campo
do saber-fazer (know-how).
O conhecimento enquanto mercadoria adquire magnitude que se destaca
mesmo no conjunto dos valores de troca. como se na dinmica do mercado
aquela empresa que detenha conhecimento se diferencie das demais, pelo simples
fato de deter o capital imaterial da cincia e da tecnologia. Isso to importante,
que o saber-fazer tambm passou a ser objeto de proteo legal, mediante registro
de patentes e cobrana de royalties (Sayago & Bursztyn, 2006).
O advento da Internet tornou ainda mais complexo o princpio dos direitos
de propriedade, na medida em que conhecimentos (que so imateriais) e mes-
mo tcnicas podem se rdisseminados por vias virtuais, sem necessariamente
remunerar os seus proprietrios.
No caso brasileiro, a biopirataria tem sido objeto de inmeras regulamenta-

es, que vo desde a necessria autorizao para pesquisas junto a comunidades
consideradas tradicionais, envolvendo inclusive o consentimento prvio por
parte delas, at o imperativo de restituio dos resultados e, em certos casos, a
partilha dos benefcios com as mesmas.
A preocupao brasileira com o aceso aos recursos genticos, a repartio de
benefcios e a proteo dos conhecimentos tradicionais antecede a Conveno da
Diversidade Biolgica CDB, da ONU, j que a Constituio Federal de 1988 prev,
em seu artigo 224, item II, a preservao da diversidade e do patrimnio gentico.
Uma srie de procedimentos regulatrios foi adotada pelo Brasil nos ltimos
anos, visando a tratar dos conhecimentos tradicionais o do patrimnio gentico,
envolvendo novos organismos colegiados e agncias governamentais afins (Joly,
2005):
Comisso Nacional da Biodiversidade Conabio
Comisso Nacional de Desenvolvimento Sustentvel das Comunidades
Tradicionais
Conselho de Gesto do Patrimnio Gentico CGEN
Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico CNPq
Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais Renovveis
Ibama
Fundao Nacional do ndio Funai
Na arena internacional, o debate sobre direitos de propriedade se confronta

com outros princpios, como o da soberania. Afinal, at onde pode ir o direito
de um pas no sentido de promover ou aceitar, internamente ao territrio de
sua soberania, prticas consideradas lesivas ao direito de propriedade de outros
(sejam eles empresas ou comunidades), em outras partes? Qual o limite do livre-
-comrcio diante prticas de pirataria de produtos e de conhecimentos (inclusive
a biopirataria)?7
8.2.4 Princpio do livre-comrcio

O fundamento do princpio do livre-comrcio se deve originalmente ao econo-
mista ingls David Ricardo (1772-1823), que publicou, em 1817, o livro Princpios
da Economia Poltica e da Tributao, no qual lana o conceito de vantagens
comparativas.
7 Esse tema aprofundado mais adiante nesse captulo.

Denio um pas tem vantagem comparativa (ou vantagem relativa) na produo

de determinado bem se for relativamente mais eciente na produo desse mesmo
bem. Pelo princpio das vantagens comparativas os pases devem se especializar naquilo
que for mais vantajoso, comparativamente, em termos de disponibilidade e custo de
recursos (mo de obra, capital e recursos naturais). Para Ricardo, este o fundamento
do comrcio internacional e, para tanto, no devem haver barreiras alfandegrias.
O sistema internacional de livre-comrcio atual marcado por dois eventos:

a grande depresso norte-americana, iniciada no final da dcada de 1920, e a
Segunda Guerra Mundial. Havia, no panorama poltico do ps-segunda guerra,
uma corrente de pensamento que considerava que as medidas anticrese dos anos
1930 tiveram forte carter protecionista e que isso, em certa medida, poderia
estar na raiz do conflito.
Depois da guerra, portanto, os aliados estabeleceram um sistema mundial
de instituies, incluindo a ONU, o Banco Mundial, o FMI e uma Organizao
de Comrcio Internacional, sendo que esta ltima no chegou a se materializar.
Como visto anteriormente no captulo 7, em 1947 foi criado o GATT, que durante
muitos anos serviu de plataforma institucional a uma srie de protocolos inter-
nacionais voltados reduo do protecionismo alfandegrio.
O ltimo quarto do sculo XX foi marcado por uma reduo do papel do
Estado como ator quase monopolista das decises pblicas. A crise fiscal que
seguiu os dois choques do petrleo trouxe consigo uma perda de capacidade de
investimentos e tambm de legitimidade para amparar incrementos nos tributos.
Diferentemente da imagem de grande agente empreendedor, a fisionomia que
se delineia para o Estado neste incio de sculo a de agente regulador, mais
por via de normas e definio de estratgias, do que pelo papel empreendedor.
Paralelamente, cresceu muito em importncia o processo de globalizao dos
mercados, que trouxe no seu bojo uma maior dinmica do comrcio internacional.
Novas instituies e regras foram criadas para apoiar a expanso dos negcios,
em moldes compatveis com o princpio do livre-comrcio.
tambm nesse perodo de reduo do papel executivo estatal que a questo
ambiental entrou na ordem do dia, exigindo aes regulatrias. De tmidas exi-
gncias de controle ambiental e criao de reas protegidas, passou-se, na escala
mundial, ao estabelecimento de uma complexa teia de leis, normas e instituies
voltadas a atividades de comando e controle.
Em 1990, a tese do livre-comrcio deu mais um passo importante, com a
Rodada Uruguai de Negociaes sobre Comrcio Multilateral, que revisou as
prticas do GATT e foi assinada e ratificada por 124 naes (ver captulo 7). O foco
da rodada foi a definio de uma estratgia agressiva de compromissos, visando

a reduzir e at mesmo eliminar barreiras tarifrias ao comrcio internacional.
Juntamente com a liberalizao do comrcio de mercadorias, houve uma reduo
das barreiras ao comrcio de servios.
No mbito do crescente comrcio internacional, foram se tornando evidentes
os pontos de tenso entre os princpios inerentes sustentabilidade e aqueles que
servem de fundamento ao liberalismo. Casos de antagonismos entre legislaes
ambientais restritivas e regras de livre-comrcio se multiplicaram e buscaram
amparo na arbitragem pela OMC. Estudos recentes (Speth & Haas, 2006; Bernstein,
2005), que avaliaram o desempenho daquela instituio em casos de diferendos
comerciais motivados por razes econmicas, constataram um vis de decises
privilegiando a razo econmica, em detrimento dos argumentos ambientais.
Mas, h tambm, conforme apresentado no captulo 7, anlises que detectam
uma tendncia, ainda que tmida, valorizao da dimenso ambiental nas
decises da OMC (Hartwick & Peet, 2003).
Uma coisa, entretanto, certa: o apelo imediato dos benefcios econmicos
(e sociais, na medida em que so criados empregos) representa forte argumento
a contrabalanar a efetividade das regulaes ambientais.
Uma pergunta fica no ar, para ser respondida nos prximos anos: como
conciliar o livre-comrcio e as regulaes ambientais, num regime geral de
governana internacional? Por ora, cabe citar o Princpio 12 da Declarao do
Rio (UNEP, 1992), que assevera serem o livre-comrcio e a proteo ambiental
objetivos perfeitamente compatveis.
8.2.5 Princpio das responsabilidades comuns, mas diferenciadas

O princpio das responsabilidades comuns, mas diferenciadas, evoluiu da noo
de herana comum da humanidade e uma expresso dos princpios gerais de
equidade na esfera do direito internacional. As diferenas histricas e as con-
tribuies dos pases desenvolvidos e em desenvolvimento para a degradao
ambiental so reconhecidas, bem como os diferenciais de capacidade tcnica e
econmica de cada um para enfrentar o problema ambiental.
A Declarao do Rio, de 1992, afirma que os Estados tm responsabilida-
des comuns, mas diferenciadas. Os pases desenvolvidos reconhecem a sua
responsabilidade maior na busca pelo desenvolvimento sustentvel em escala
internacional, admitindo os diferentes graus de contribuio, de cada um, para
a degradao ambiental global.
Analogamente, a Conveno Quadro sobre Mudana Climtica, de 1992, es-
tabelece que as partes devem agir para proteger o sistema climtico, em bases de
equidade e de acordo com as suas responsabilidades comuns mas diferenciadas
e as suas capacidades8 (Harris, 1999). O Protocolo de Kyoto, negociado em 1997,

reflete bem esse princpio. Pelo seu contedo, as naes mais desenvolvidas e que
mais provocaram degradao das condies ambientais do planeta teriam maiores
responsabilidades do que as em desenvolvimento, na reverso de tal tendncia.
8.3 instituies intergovernamentais

A governana ambiental, em escala planetria, se fundamenta em um conjunto de
acordos acertados entre naes, com a intervenincia de organismos multilaterais
e contando por vezes com parcerias envolvendo organizaes no governamentais
de diversas fisionomias. No possvel entender a evoluo e a responsabilidade
crescente do complexo sistema internacional de gesto ambiental sem entender
a evoluo e o modus operandi das instituies que lidam com os acordos.
A busca pela proteo e melhoria do meio ambiente global, alm dos
princpios acima listados, exige o fortalecimento das estruturas institucionais.
Contrastando com os outros regimes de governana global, como o da sade, o
do comrcio e o da poltica econmica, falta clareza e coerncia na arquitetura
institucional para o trato da questo ambiental. Nenhuma autoridade supranacio-
nal tem legitimidade para regular e decidir sobre o tema na escala internacional.
Pelo contrario, este papel est sendo realizado por inmeras organizaes, sem
que haja uma hierarquia efetiva entre elas.
O papel inicialmente atribudo ao PNUMA, criado como resultado da
Conferncia de Estocolmo de 1972, se estendeu a outras agncias especializadas
da ONU: a OMM, a OMI, a UNESCO, o PNUD, a FAO, a OMC. Incorporaram, tambm,
responsabilidades ambientais as instituies criadas pela Conferncia de Bretton
Woods (1944), em especial o Banco Mundial.
A criao do GEF, no mbito do sistema das Naes Unidas, representa mais
um mecanismo de financiamento de aes voltadas ao desenvolvimento sustent-
vel. A ONU estabeleceu tambm a Comisso para o Desenvolvimento Sustentvel
CDS. Organizaes regionais, tais como a Unio Europeia e a Organizao dos
Estados Americanos OEA, tambm contribuem para a governana ambiental
internacional, utilizando as seus programas e regulamentos e participando nos
acordos globais.
O incremento das organizaes intergovernamentais ligadas ao meio am-
biente global, se deu particularmente aps a Segunda Guerra Mundial, embora
algumas delas tenham sido criadas na primeira metade do sculo XX ou mesmo
antes, como e o caso da OMM, fundada em 1873. Os organismos intergover-
namentais so associaes formais de Estados, que visam objetivos comuns.
8 http://www.cisdl.org/pdf/brief_common.pdf (acesso em 21/3/2008).

Normalmente, so criados por um tratado ou uma resoluo da Assembleia

Geral da ONU e tm estruturas regulares, oramento, administrao e uma sede
social. Na rea ambiental eles totalilizam atualmente mais de 250, 35 das quais
ocupam um papel de maior destaque na governana ambiental internacional
(Le Preste, 2005).
As principais instituies do sistema das Naes Unidas so a Assembleia
Geral, o Conselho de Segurana e o Conselho Econmico e Social (Ecosoc). O
secretariado, conduzido pelo Secretrio Geral da ONU, fornece recursos huma-
nos e apoio logstico para estes trs rgos. Uma srie de agncias e entidades,
inclusive aquelas afetas governana ambiental como o PNUMA, o PNUD e a
FAO esto vinculadas ao Ecosoc, no qual se encontram tambm, mas de forma
separada, organizaes intergovernamentais deliberativas, como o caso da CDS.
Todos estes rgos e agncias tm funes normativas e operacionais.
A seguir, so apresentadas as principais organizaes intergovernamentais
que compem o atual sistema de governana ambiental internacional, destacando
as suas atividades mais relevantes na rea ambiental.
pnuma
O Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente, rgo subsidirio da
Assembleia Geral AG das Naes Unidas, sediado em Nairbi, no Qunia, foi
criado em 1972, como um dos resultados da Conferncia de Estocolmo. O PNUMA
no tem atribuies operacionais, ou seja no faz intervenes diretas. As suas
funes so de catalizar, coordenar e fomentar as aes relativas ao meio am-
biente dentro de sistema das Naes Unidas. As suas atividades se agrupam em
trs categorias (Ivanova & Roy, 2007 ; Le Prestre, 2005; Lavieile, 2004):
Aquisio de Conhecimento e Avaliao inclui o monitoramento da qua-
lidade ambiental, a avaliao da coleta de dados e previses de tendncias;
a pesquisa cientfica; a troca de informaes com os governos e outras
organizaes intergovernamentais.
Gesto Ambiental abrange os ecossistemas terrestres, as tecnologias
racionais, as atividades industriais, os oceanos, as atividades costeiras e a
desertificao; inclui o estabelecimento de metas e normas, por meio de
consultas multilaterais; prepara acordos internacionais, cria polticas e
fornece orientaes para a sua implementao.
Programa de apoio engloba educao, formao, informao, assistncia
tcnica, planejamento do desenvolvimento e desenvolvimento do direito
internacional.
9 Em ingls UNEP United Nations Environment Program.

Por ter sido institudo como um programa e no como uma agncia espe-
cializada da ONU, o mandato do PNUMA foi limitado e privado de quaisquer
poderes de implementao e seus fundos so provenientes de uma pequena
parcela do oramento geral da ONU e de contribuies voluntrias. Contrasta,
portanto, com as agncias especializadas, submetidas aos seus prprios instru-
mentos constituintes e cujas decises so tomadas pelos seus rgos dirigentes.
A Assembleia Geral e o Ecosoc apenas podem recomendar aes para estes
organismos. Alm disso, cada agncia especializada pode arrecadar fundos dos
governos, principalmente por meio de acordos mandatrios e, em alguns casos,
por meio de contribuies voluntrias, fontes privadas e acordos de parceria
(Hierlmeier, 2002).
O PNUMA tem seis escritrios regionais, situados na frica (Nairbi), sia
e Pacfico (Bangcoc), Amrica Latina e Caribe (Cidade do Mxico), Europa
(Genebra) Amrica do Norte (Washington) e sia Ocidental (Bahrein) e escri-
trios nas cidades de Addis Abeba, Pequim, Braslia, Bruxelas, Cairo, Moscou
e Nova York, que fazem parte de um processo de descentralizao que visa a
reforar seu alcance regional. A Diviso do PNUMA encarregada da tecnologia,
da indstria e da economia est localizada em Paris e em Genebra10. O PNUMA
compreende quarto rgos principais (Le Prestre, 2005; Roche, 2001; Elliot,
2004; Lavieille, 2004):
Conselho de Administrao, que se reporta Assembleia Geral AG da
ONU por meio do Ecosoc e que conta com a participao de 58 membros,
eleitos por quatro anos pela AG, segundo um critrio geogrfico equitativo.
O Conselho tem responsabilidade poltica sobre o programa e as funes
de avaliar o estado do meio ambiente mundial, estabelecer a programao
da instituio e votar o seu oramento.
Secretariado, que, sob a direo do Diretor Executivo, coordena as atividades
do programa e administra o Fundo para o Meio Ambiente.
Frum Global de Ministros de Meio Ambiente, criado em 1999, que se re-
ne anualmente, durante as sesses regulares e especiais do Conselho, para
examinar as questes importantes e emergentes na rea ambiental.
Fundo para o Meio Ambiente, que tem como objetivo facilitar a partici-
pao dos pases em desenvolvimento nas negociaes internacionais e na
implementao dos acordos. Apoia, tambm, o Plano de Vigilncia Mundial,
que uma atividade de acompanhamento e avaliao ambiental, em escala
mundial, com base no monitoramento, na pesquisa e na troca de informaes
por meio de uma coordenao internacional de servios nacionais.
10 www.unep.org/PDF/UNEPOrganizationProfi le.pdf (acesso em 24/2/2012).

O balano das atividades do PNUMA bastante positivo em relao aos seus

modestos meios. O rgo contribuiu para a iniciao, negociao e implemen-
tao de vrios acordos internacionais ambientais sobre o deplecionamento da
camada de oznio, biodiversidade, desertificao, proteo de espcies e habitats,
proteo dos mares e vrios aspectos do regime internacional de qumicos e
resduos, fornecendo os recursos jurdicos e tcnicos necessrios s negociaes.
O PNUMA sedia o secretariado (instncia que organiza as Conferncias das
Partes e que cuida da gesto administrativa) de vrias convenes ambientais:
sobre o comrcio internacional de espcies e fauna e flora selvagens ameaadas
de extino, sobre a conservao de espcies migratrias de animais selvagens,
a Conveno de Viena para a proteo da camada de oznio, a Conveno da
Basilia sobre movimentos transfronteirios de resduos perigosos, a Conveno
de Estocolmo sobre os poluentes orgnicos persistentes e a Conveno sobre
Biodiversidade.
Desenvolve parcerias, tambm, com organizaes internacionais, governos
nacionais, ONGs, o setor privado e a sociedade civil. Apoia os pases em desenvol-
vimento na criao e na implementao de legislaes e organismos ambientais,
e contribui para a implementao da Agenda 21, incentivando a criao de fruns
e comits nas cidades, para que elas estabeleam os seus prprios programas
de ao. Em 1988, criou, junto com a OMM, o Painel Intergovernamental sobre
Mudanas Climtica IPCC (Intergovernmental Panel on Climate Change), encar-
regado de estudar os fundamentos cientficos do problema, avaliar os impactos
socioeconmicos potenciais e propor medidas de preveno e adaptao.
Com o apoio do PNUMA, foram criados vrios sistemas de observao ou
avaliao ambiental e foi desenvolvida uma srie de bases de dados ambientais,
que organizam informaes para a comunidade internacional, especialmente para
os pases em desenvolvimento. Cabe destacar (Speth e Haas. 2006; Roche, 2001):
o GRID (Global Information Resource Database), que armazena dados am-
bientais nas escalas local, nacional, regional e global;
o Infoterra, um sistema global de referncia que conecta 177 bases de dados
organizadas por pases;
o GEMS (Global Environmental Monitoring System), que utiliza informaes
de satlite para monitorar as tendncias ocenicas e terrestres; e
o IRPTC (International Registry of Potentially Toxic Chemicals), que funciona
como uma fonte centralizada de informaes sobre substncias txicas, uso
de produtos qumicos e segurana.
A produo da srie de relatrios Global Environment Outlook GEO tam-

bm uma responsabilidade do PNUMA, desde 1995, e tem como misso acompanhar
o estado do meio ambiente no mundo. Os relatrios so elaborados a partir de

abrangentes consultas no mbito mundial. J foram publicados o GEO 1 (1997),
o GEO 2 (2000), o GEO 3 (2002), o GEO 4 (2007) e o GEO 5 (2011)11.
A Declarao do Rio, de 1992, sinalizava no sentido de uma valorizao do
papel do PNUMA na governana ambiental internacional. Entretanto, 25 anos
aps a sua criao, a organizao ainda era frgil demais para cumprir a sua
misso. Alguns pases (EUA, Reino Unido e Espanha) ameaaram retirar a sua
dotao de fundos, at que fossem promovidas reformas que fortalecessem o
PNUMA. Nesse contexto, os ministros do meio ambiente e chefes de delegaes
internacionais assinaram a Declarao de Nairbi, em 1997, no sentido de melho-
rar a estrutura de governana do rgo, o que na prtica trouxe pouco avanos
(Hierlmeier, 2002; Elliot, 2004).
Em 1988 foi instituda a Comisso sobre Meio Ambiente e Assentamentos
Humanos, com a finalidade de examinar o papel do PNUMA no contexto de uma
iniciativa de reforma do Sistema das Naes Unidas. Foi, ento, recomendada a
criao de um Grupo de Gesto Ambiental, a ser presidido pelo Diretor Executivo
do PNUMA, com a funo de melhorar coordenao entre agncias e destas no
mbito dos acordos ambientais multilaterais, assim como a instaurao do frum
global dos ministros de meio ambiente.
Na Declarao de Malmo (Sucia), de 2000, o primeiro Frum Ministerial
Mundial reiterou que o PNUMA fosse fortalecido e que a sua base financeira fosse
ampliada. A Conferncia de Joanesburgo, em 2002, tambm reafirmou o papel
do PNUMA na luta internacional em favor do desenvolvimento sustentvel. Em
2005, o Conselho de Administrao do PNUMA adotou o Plano Estratgico de
Bali, que visa ao reforo de sua capacidade institucional.
A limitao de recursos um fator, que ajuda a explicar as dificuldades do
PNUMA. O oramento anual de 215 milhes de dlares muito modesto, com-
parativamente, por exemplo, ao do PNUD (3,2 bilhes de dlares), ao da OMS (1,1
bilho de dlares), ao do GEF (750 milhes de dlares), ao da OCDE (321 milhes
de dlares). A soma dos oramentos de todas estas organizaes no chega ao
valor anual de que dispe a Agncia Americana de Proteo Ambiental (EPA),
que e de 7.6 bilhes de dlares12.
Mesmo localizado em Nairbi, longe dos principais centros de deciso das
Naes Unidas, o PNUMA serviu como deflagrador do atual arcabouo institu-
cional do tratamento da questo ambiental, embora o seu mandato tenha sido
limitado pelos seus poucos recursos e pela reduzida autoridade efetiva. A criao
11 http://www.unep.org/geo/ (acesso em 23/2/2012).

12 Dados de 2003 exceto para OCDE (2004) citados por Ivanova & Roy (2007).
da CDS e do GEF no incio dos anos 1990 marginalizou politicamente o PNUMA,

o eclipsou financeiramente e fez com que a sua legitimidade continuasse frgil,
num contexto de fragmentao da governana ambiental internacional (Speth
& Haas, 2006; Ivanova & Roy, 2007).
No por acaso que no documento preliminar preparatrio para a confe-
rncia Rio+2013 o fortalecimento do tema ambiental no mbito da ONU ocupa
lugar de destaque (pargrafos 50 a 58). Mas tambm no por acaso que o texto,
formulado para orientar as discusses na Conferncia, apresenta duas frmulas
alternativas: fortalecer o papel do PNUMA (proposta mais conservadora) ou criar
uma agncia da ONU para tratar da questo ambiental (proposta de interesse
dos ambientalistas).
cds
A Comisso de Desenvolvimento Sustentvel foi criada logo aps Rio 92, para
supervisionar a implementao da Agenda 21. Vinculada ao Conselho Econmico
e Social da ONU, este organismo intergovernamental composto por represen-
tantes 53 Estados, eleitos por trs anos, e tem duas grandes reas de atuao.
A primeira o monitoramento dos progressos na aplicao da Agenda 21, por
meio da anlise dos dados provenientes dos relatrios nacionais dos governos
e de informaes de OIGs, de ONGs e do setor privado. A CDS avalia os avanos
realizados em termos de transferncia de tecnologia e apoio financeiro, embora
no tenha poder coercitivo nos casos em que os resultados indicam pouco ou
nenhum progresso. Ou seja, ela exerce funes de controle, mas no tem poder
jurdico, nem meios financeiros. A segunda rea de atuao da CDS identificar
os possveis campos de ao, bem como facilitar a integrao das atividades
de desenvolvimento e de proteo ambiental no sistema das Naes Unidas e
o dilogo entre os governos, os grandes grupos e os OIGs sobre estas questes.
Tal qual o Ecosoc, a CDS tem sido frequentemente criticada por ser notvel
no que diz respeito a retrica, mas pouco eficaz em estimular aes. Apesar de
procurar fortalecer a plena participao da sociedade civil na elaborao de po-
lticas, no contexto dos governos nacionais e da ONU, a amplitude do seu campo
de ao conflita com o de outros organismos internacionais (Elliott, 2004; Le
Prestre, 2005; OCDE, 2001; Speth & Haas, 2006).
No sentido de permitir uma maior eficcia no acompanhamento da im-
plementao da Agenda 21, o seu modo de funcionamento foi modificado nos
13 United Nations The Future We Want, 10/1/2012. In: http://www.uncsd2012.org/rio20/content/documents

/370The%20Future%20We%20Want%2010Jan%20clean.pdf.
14 Em ingls CSD Commission on Sustainable Development.
ltimos anos. Desde 2004, a CDS organiza os seus trabalhos num ciclo bienal,
sendo o primeiro ano dedicado ao exame dos progressos realizados e dos obst-
culos encontrados, e o segundo formulao de programas e polticas visando
a reforar a implementao de suas metas.
Em 2003 a CDS estabeleceu um programa de trabalho a ser implementado
at 2017, distribudo em sete binios (Le Prestre, 2005; Elliott, 2004):
os dois primeiros binios (2004-2007) trataram de temas como gua, sa-
neamento, assentamentos humanos, energia, desenvolvimento industrial,
poluio do ar e mudanas climticas;
para o binio 2008-2009 foram priorizados agricultura, desenvolvimento
rural, solos, seca, desertificao e frica;
para o binio 2010-2011, transportes, produtos qumicos, gesto de resduos,
minas e modo de consumo sustentvel;
para o binio 2012-2013, florestas, biodiversidade, biotecnologia, turismo e
montanha;
para o binio 2014-2015, oceanos e mares, recursos marinhos, pequenos Estados
insulares em desenvolvimento, gesto de catstrofes e da vulnerabilidade; e
para o binio 2015-/2017, avaliao geral da implementao da Agenda 21 e
do Plano de Ao de Johanesburgo.
gef
O Fundo Global para o Meio Ambiente foi criado, em 1991, pelo Banco Mundial,
PNUD e PNUMA, a partir de uma iniciativa da Frana e Alemanha. Foi idealizado
como um programa experimental de trs anos, para financiar projetos e pro-
gramas de proteo do meio ambiente global, com foco nas reas de mudana
climtica, poluio das guas internacionais, biodiversidade e destruio da
camada de oznio, nos pases em desenvolvimento.
Apesar de ter se tornado um importante meio de promover a integrao das
questes ambientais globais nas polticas nacionais de desenvolvimento, os pases
do Sul e as ONGs logo questionaram a sua estrutura e o seu processo decisrio,
que consideravam pouco democrtico. Em maro de 1994, aps intensos debates
e negociaes, o GEF foi transformado em mecanismo financeiro permanente,
sob a responsabilidade das mesmas instituies, porm mais transparente,
representativo e aberto participao de todos os pases do mundo, mediante
uma simples declarao de adeso (Viola, 2007).
A gesto do GEF realizada pelos trs organismos internacionais, coor-
denados por uma comisso consultiva. O Banco Mundial o depositrio do
15 Em ingls Global Environmental Facility.

Fundo Fiducirio e o responsvel pelas operaes de investimentos. O PNUD

encarregado das atividades de assistncia tcnica, capacitao institucional e
identificao de projetos pertinentes com os objetivos do Fundo, alm de admi-
nistrar o programa de pequenas doaes (small grants) para ONGs. O PNUMA
responsvel pela coordenao cientfica e tcnica dos projetos, e fornece o apoio
logstico para o Painel Consultivo Cientfico e Tecnolgico STAP (em ingls), que
composto por especialistas nas reas de interveno, a quem compete elaborar
os critrios de elegibilidade e estabelecer prioridades para a seleo dos projetos.
O GEF compreende: uma Assembleia Geral, que se rene a cada trs anos;
um Conselho composto de 32 membros (14 de pases desenvolvidos, 16 de pa-
ses em desenvolvimento e dois de pases com economia em transio), que se
renem ordinariamente duas vezes ao ano; e uma Secretaria, que assegura que
as decises da Assembleia e do Conselho sejam colocadas em prtica. O rgo
tambm criou um grupo de acompanhamento e avaliao, que examina todos
os anos o desempenho do fundo e dos projetos financiados. Uma rede de ONGs
funciona como uma instncia de consulta em cada uma das reunies do Conselho.
Atualmente, as reas atendidas pelo GEF so as quatro da fase experimental,
acrescidas, em 2002, da desertificao e poluentes orgnicos persistentes POPs.
O Fundo tambm o mecanismo financeiro de quatro convenes: a das mu-
danas climticas, a da biodiversidade, a da desertificao e a dos poluentes
orgnicos persistentes.
O GEF se tornou progressivamente o principal brao financeiro da ao in-
ternacional, no que diz respeito aos problemas ambientais globais. Desde a sua
criao, at 2007, o Fundo disponibilizou 4,5 bilhes de dlares e mobilizou 14,5
bilhes de dlares, por meio de co-financiamento com outros parceiros, para
projetos em pases em desenvolvimento e pases com economia em transio.
Por meio do GEF, o PNUMA apoia 139 pases no cumprimento das obrigaes
assumidas em convenes ambientais globais (Speth & Haas, 2006; Meyer-
Ohlendorf & Knigge, 2007).
Os principais problemas do GEF so os financiamentos pouco relevantes em
relao s necessidades, a falta de continuidade da contribuio de certos pases,
a baixa eficcia e a autonomia questionvel com relao ao Banco Mundial, que
o depositrio do Fundo (Lavieille, 2004).
A partir de 2002, o Banco Europeu de Reconstruo e Desenvolvimento
BERD, o Fundo Internacional para o Desenvolvimento da Agricultura FIDA, o
Banco Africano de Desenvolvimento, o Banco Asitico de Desenvolvimento, o
Banco Interamericano de Desenvolvimento BID, a Organizao das Naes
Unidas para o Desenvolvimento Industrial ONUDI e a Organizao das Naes
Unidas para a Alimentao e Agricultura FAO se tornaram tambm agncias

executoras do GEF, apoiando a gesto e a administrao de projetos.
omc
A Organizao Mundial do Comrcio, criada em 1994, incorporou o GATT, forta-
lecendo o processo de desmantelamento das barreiras protecionistas. Estabeleceu
como objetivos: a melhoria dos padres de vida; a realizao do pleno emprego
e de um crescimento amplo e constante do volume de renda real e da demanda
efetiva; e o crescimento da produo e do comrcio de mercadorias e servios,
visando a uma utilizao tima dos recursos mundiais.
O prembulo do Acordo de Marraqueche, que instituiu a OMC, assinala a
necessidade de promover um desenvolvimento sustentvel e de proteger e pre-
servar o meio ambiente de uma maneira compatvel com os diferentes nveis
de desenvolvimento econmico. Embora os seus objetivos coloquem a OMC no
centro dos desafios da globalizao, existem divergncias de opinio no que diz
respeito relao entre comrcio e desenvolvimento sustentvel adotada pela
organizao, conforme apresentado no captulo 7 (OCDE, 2001).
A OMC est sediada em Genebra, conta com 151 pases membros e teve as
seguintes funes estabelecidas no acordo de sua criao:
oferecer aos seus membros um espao de negociao permanente para a
obteno da liberalizao do comrcio de bens e servios, bem como um
frum de discusso para examinar outros aspectos do comrcio internacional,
para os quais ela poder elaborar regras e instrumentos jurdicos;
ser responsvel pela soluo de controvrsias comerciais entre os seus
membros; e
examinar periodicamente a poltica comercial dos diferentes pases membros.
A OMC assegura a implementao de vrios acordos complementares, dentre

eles: o acordo sobre os aspectos de direitos de propriedade intelectual relacio-
nados ao comrcio ADPIC17, o acordo sobre aplicao de medidas sanitrias e
fitosanitrias SPS e o acordo geral sobre comrcio de servios GATS.
A Conferncia Ministerial, que se rene a cada dois anos, o rgo executivo
supremo da OMC. No intervalo das suas reunies, suas funes so exercidas pelo
16 Em ingls WTO World Trade Organization.

17 O ADPIC cobre um certo nmero de reas de propriedade intelectual, sendo que as patentes e a proteo
de novas variedades de plantas so uma das mais importantes, em termos propriedade intelectual nativa.
O ADPIC defi ne direitos de propriedade intelectual como um monoplio de direitos para pessoas fisicas
ou jurdicas sobre invenes novas que involvam inovao e capacidade de aplicao industrial. No faz,
porm, nenhuma referncia ao conhecimento tradicional (Elliot, 2004).
Conselho Geral, que examina as polticas comerciais, avalia os relatrios estabe-

lecidos pela Secretaria da OMC e representa o rgo de Soluo de Controvrsias
OSC na mediao de disputas comerciais entre os pases membros (ver captulo 7).
O tema meio ambiente no faz explicitamente parte do acordo de 1947, que
criou o GATT, e foi tratado de forma marginal praticamente durante toda a vi-
gncia do organismo. A proteo ambiental s foi referenciada, indiretamente,
no artigo XX (letras b e g)18 do acordo inicial, que so formulaes bem gerais
e vagas. Por isso, tais dispositivos foram durante muito tempo interpretados de
maneira muito limitada, fazendo com que o livre-comrcio e o meio ambiente
fossem vistos como opostos (Brgenmeier, 2008).
Como resultado das Conferncias Ministeriais de Marraqueche (1995),
Singapura (1996) e Genebra (1998), novos temas foram incorporados ao progra-
ma de trabalho da OMC, dentre os quais o comrcio e o meio ambiente. Em 1995,
a OMC criou um Comit sobre Comrcio e Meio Ambiente CET, como parte
da sua Secretaria Geral, com a responsabilidade de cobrir todas as esferas do
sistema multilateral de comrcio que englobem bens, servios e propriedade
intelectual. O seu propsito identificar os vnculos entre as medidas comerciais
e ambientais, para promover o desenvolvimento sustentvel e fazer recomen-
daes apropriadas sobre a possibilidade de eventuais modificaes no regime
comercial. O Comit trata de questes gerais e, particularmente, da rotulagem
de produtos e das medidas comerciais contidas nos acordos multilaterais sobre
a proteo ambiental.
Vrios acordos ambientais multilaterais contm disposies relacionadas ao
comrcio, cujo controle constitui elemento bsico destes tratados. o caso da
Conveno da Basilia sobre movimentos transfronteirios de resduos perigo-
sos, da conveno sobre o comrcio internacional das espcies da flora e fauna
selvagens em perigo de extino (CITES), do Protocolo de Montreal, que restringe
o uso dos CFCs que causam a reduo da camada de oznio, e do Protocolo de
Cartagena, que trata da transferncia, manipulao e utilizao segura de orga-
nismos vivos modificados que cruzam as fronteiras (Varella, 2004; Le Prestre,
2005; Elliott, 2004).
O princpio da precauo mencionado explicitamente em praticamente
todos os tratados e acordos ambientais internacionais, mas esta postura se
restringe rea ambiental. No se encontra nenhum trao deste princpio nas
regras estabelecidas pela OMC, que codificam e regem as prticas comerciais
18 O artigo XX prev que medidas de restrio ao livre-comrcio podero ser tomadas visando proteo
da vida humana e animal, sade (letra b) e conservao dos recursos naturais no renovveis (letra g).
e que so fonte de mltiplas tenses, principalmente entre Europa e Estados

Unidos (Arnaud et al., 2005).
Na quarta reunio ministerial da OMC, realizada em Doha19, em 2001, os
governos concordaram em iniciar um dilogo sobre as relaes entre os regimes
do comrcio multilateral e o meio ambiente, ou seja, sobre como as regras da
organizao sero aplicadas aos pases membros, que tambm fazem parte de
acordos ambientais. As negociaes de Doha abrangeram, tambm, a troca de
informaes entre os comits da OMC e as secretarias dos acordos multilaterais,
bem como a da liberalizao do comrcio de bens e servios ambientais (Elliot,
2004; Le Prestre, 2005).
A criao da OMC e, principalmente, do OSC, fez com que as regras do livre-
-comrcio prevalecessem sobre os princpios que ajudam o mundo a se afastar
das crises ecolgicas gerais e globais. Portanto, uma batalha para o sculo XXI,
na esfera das relaes internacionais, fazer com que os imperativos dos acordos
ambientais multilaterais se imponham s regras da OMC (Lipietz, 2003). Autores
como Burgenmeier (2008) ressaltam, entretanto, que a OMC frequentemente
constrangida pelos problemas ambientais, uma vez que a sua instncia de arbi-
tragem confrontada por interesses importantes e delicados, e cada vez mais
devem se adotadas medidas que no se submetam ao princpio do livre-comrcio,
tendo em vista as questes ambientais.
omm
A Organizao Meteorolgica Mundial um organismo internacional, cria-
do pelas Naes Unidas, em 1951. sucessora da Organizao Meteorolgica
Internacional, foi instituda em 1873 com o intuito de unificar o sistema mundial
de pesquisas meteorolgicas. A OMM, sediada em Genebra, conta com a par-
ticipao de 183 membros (em 2012)21 e responsvel, em nvel mundial, pela
organizao de programas de pesquisa, de observao, de difuso de dados
sobre o clima, a poluio atmosfrica e o monitoramento da camada de oznio.
Como visto acima, em 1988, a OMM criou, juntamente com o PNUMA, o Painel
Intergovernamental sobre Mudanas Climticas. Alm de sediar e co-patrocinar
as Secretarias do IPCC, a OMM cuida do Sistema Global de Observao do Clima
e responsvel pelo trabalho do grupo de gestores que se renem em torno do
19 Assinada em 2001, a Conveno de Doha autoriza os pases a contornar o direito de propriedade inte-
lectual para atingir os objetivos da sade pblica. No entanto, a implementao desta conveno apresenta
problemas, pois no h consenso sobre os casos em que ela pode ser aplicada (Arnaud et al., 2005).
20 Em ingls WMO World Meteorological Organization.
21 http://www.wmo.int/pages/members/membership/index_en.html (acesso em 23/2/2012).
Global Ozone Research and Monitoring Project, da Conveno de Viena sobre a

proteo da camada de oznio.
omi
Sediada em Londres, a Organizao Martima Internacional uma agncia das
Naes Unidas especializada na rea de navegao martima. A sua misso
a cooperao internacional, no tocante segurana martima e preveno e
luta contra a poluio dos mares, resultante da navegao. A criao do rgo
resultou de uma conveno, aprovada em 1948, que entrou em vigor em 1958.
Participam da Organizao 166 Estados membros e 2 Estados associados.
A OMI uma organizao tcnica, cujos trabalhos so efetuados basicamente
por comits e subcomits formados por representantes dos Estados membros. O
Comit de Proteo do Meio Marinho, encarregado de coordenar as atividades
da organizao na rea de preveno e luta contra a poluio dos mares, foi
criado em 1973. A OMI participou da promoo de inmeras convenes sobre
poluio martima, que abrangem temas como hidrocarbonetos, imerso de re-
sduos, preveno da poluio pelos navios e transporte de mercadorias pelo mar.
aiea
A Agncia Internacional de Energia Atmica, criada em 1957, um organismo
autnomo vinculado s Naes Unidas e representa o ponto focal global para
a cooperao nuclear, em escala mundial. A sua criao visou a promoo do
uso seguro e pacfico das tecnologias nucleares. Sediada em Viena, conta com a
participao de 151 Estados membros e tem um grande quadro de profissionais
multidisciplinares, oriundos de mais de 90 pases.
A Agncia tem amplas funes:
assessora os seus Estados membros no planejamento e uso da cincia e
tecnologia nuclear para propsitos pacficos e facilita a transferncia de
tecnologia para os pases em desenvolvimento;
desenvolve normas de segurana nuclear destinadas a proteger a sade e
a reduzir ao mnimo os efeitos danosos nas pessoas e nos bens expostos; e
inspeciona os sistemas para verificar se os Estados esto agindo em conformi-
dade com os compromissos estabelecidos pelo Tratado de No-Proliferao
Nuclear TNP e outros acordos, que determinam o uso de material e insta-
laes nucleares somente para fins pacficos.
22 Em ingls IMO International Maritime Organization.

23 Em ingls IAEA International Atomic Energy Agency. In: http://www.iaea.org/ (acesso em 27/3/2011).
Aps o desastre de Chernobyl, em 1986, ficaram demonstradas a vulnera-

bilidade dos Estados poluio radioativa e a inadequao das tecnologias e
procedimentos existentes, a AIEA conseguiu aprovar rapidamente projetos de
conveno que sofriam oposio por parte de potncias nucleares. Ela teve res-
ponsabilidade nos recentes protocolos relativos aos acidentes nucleares (1986),
segurana nuclear (1994) e gesto segura dos resduos radioativos (1997).
fao
A Organizao das Naes Unidas para a Alimentao e a Agricultura, criada
em 1945, uma agncia que lidera os esforos internacionais para combater a
fome. Sediada em Roma, tem 192 membros (191 Estados e a Unio Europeia). As
suas atividades se desenvolvem em torno de quatro misses:
fornecer informaes, por meio de uma rede de conhecimentos que coleta,
analisa e dissemina dados;
partilhar competncias para criao de polticas agrcolas, para a elaborao
de leis e para o estabelecimento de estratgias nacionais para o desenvolvi-
mento rural e o combate a fome;
servir de frum neutro de deciso nas suas reas competncia; e
levar conhecimento ao campo, mobilizando e administrando uma grande
quantidade de recursos financeiros provenientes dos pases industrializados,
dos bancos de desenvolvimento e de outras fontes.
A FAO contribui diretamente para a proteo ambiental, na medida em que

a sua rea de atuao abrange a agricultura, as florestas, a pesca e a proteo dos
solos. Em 1981, adotou a Carta Mundial de Solos, uma declarao de princpios
fundamentais para a elaborao das polticas rurais. Na promoo da produo
alimentcia, o seu trabalho depende de fatores ambientais, cujo aproveitamento
e uso racional so essenciais para a qualidade ambiental global.
A FAO participou na elaborao da Conveno de Rotterdam25, de 1998, e
opera o Plano de Ao das Florestas Tropicais26. No mbito das Metas do Milnio,
do PNUD, o Programa Especial para Segurana Alimentar uma bandeira da
FAO para atingir a meta de reduzir pela metade a fome no mundo, at 2015.
24 Em ingls Food and Agriculture Organization.

25 A Conveno entrou em vigor a partir de 2004 e tem o foco em pesticidas e produtos qumicos que tenham
sido banidos ou severamente restritos, pelos pases signatarios, por suas implicaes sobre a sade ou o
meio ambiente, e que passaram a necessitar de procedimentos de Consentimento Prvio Informado CPI.
26 http://www.fao.org/docrep/s5780e/s5780e03.htm (acesso em 27/3/2011).
unesco
A Organizao das Naes Unidas para a Educao, Cincia e Cultura, sediada
em Paris, foi criada em 1945. Com 193 Estados membros e 6 membros associados,
o seu campo de atuao abrange as reas de educao, cincias naturais, cincias
sociais e humanas, cultura e comunicao e informao.
O Programa Homem e Biosfera MaB (Man and the Biosphere) foi criado
pela UNESCO em 1971, como resultado da Conferncia sobre a Biosfera, realizada
em 1968, para tratar da cooperao cientfica internacional sobre as interaes
d humanidade com o seu meio. A principal linha do programa, as Reservas da
Biosfera, tem como foco os ecossistemas terrestres e marinhos reconhecidos
como fundamentais para a conservao da biodiversidade e o desenvolvimento.
A UNESCO promoveu a Conveno sobre as Zonas midas Ramsar, de 1971,
e a Conveno sobre o Patrimnio Mundial Cultural e Natural, Paris, 1972. ,
tambm, responsvel pela coordenao da Dcada das Naes Unidas para a
Educao para o Desenvolvimento Sustentvel (2005-2014), que tem como objetivo
integrar os princpios, os valores e as prticas do desenvolvimento sustentvel
em todos os aspectos da educao e aprendizagem.
oms
A Organizao Mundial da Sade, criada em 1948 e sediada em Genebra,
uma agncia especializada das Naes Unidas, encarregada da cooperao
internacional em temas ligados sade humana. Conta com a participao de
193 Estados membros e responsvel pela ao sanitria mundial, pela definio
dos programas de pesquisa em sade, pelo estabelecimento de normas e critrios,
pelo apoio tcnico aos pases e pelo monitoramento e avaliao das tendncias
em matria de sade.
A OMS tem na sua estrutura um Departamento de Sade para um
Desenvolvimento Sustentvel e um centro para tratar da Agenda 21, que tem
a funo de promover as questes de desenvolvimento sustentvel em toda a
organizao. Em parceria com a FAO, foi criada, em 1963 a Comisso do Codex
Alimentarius, para desenvolver e acompanhar um sistema de harmonizao de
normas de segurana alimentar. Trata-se de um cdigo que contm padres
sobre certificao alimentar, higiene dos alimentos, aditivos qumicos, resduos
de pesticidas e procedimentos para avaliar a segurana dos alimentos produzi-
dos por meio de biotecnologia. Alm da proteo da sade dos consumidores,
o cdigo tem como objetivo a promoo de prticas justas no comrcio de
alimentos (fair trade).
27 Em ingls WHO World Health Organization.

A OMS contribuiu para o Protocolo sobre gua e Sade, de 1999, e elaborou

uma estratgia para sade e meio ambiente, que inclui as causas ambientais de
certas doenas. Em 2000, a OMS estimou que 150.000 pessoas morrem anualmen-
te devido ao fenmeno de mudanas climticas28. Por conta de tais mudanas
ambientais, foram notados aumentos significativos na incidncia de doenas
provocadas por insetos, particularmente malria e dengue (Speth & Haas, 2006).
ocde
A Organizao de Cooperao e de Desenvolvimento Econmico foi criada
por uma Conveno, em 1961, sucedendo Organizao para a Cooperao
Econmica Europeia, que havia sido criada em 1947 para administrar a ajuda
norte americana e canadense, no mbito do Plano Marshall, para a reconstruo
da Europa, aps a segunda guerra mundial.
Esta organizao internacional de pases desenvolvidos e industrializados
ligados aos princpios da democracia e da economia de mercado um organis-
mo de estudo e de reflexo inspirado na doutrina do liberalismo econmico. A
OCDE compreende um Conselho e um Secretariado, sediados em Paris, e conta
com a participao de 34 Estados membros30, dentre estes, pases da Europa, da
Amrica e da sia e pases em desenvolvimento (como Mxico e Chile).
A OCDE tem como misso ajudar os governos dos pases membros a realizar
um crescimento sustentvel da economia e do emprego, melhorar o nvel de vida,
contribuir para o crescimento do comrcio mundial e manter a estabilidade
financeira. uma fonte importante e confivel de dados estatsticos econmicos
e socais. Alm da coleta de dados, acompanha as tendncias, analisa e prev a
evoluo dos fatos nas reas econmica, de meio ambiente, agricultura, tecno-
logia, gesto e polticas pblicas, dentre outras. uma das importantes editoras
de estudos nestas reas.
Em 1970, um Comit de Meio Ambiente foi criado no mbito da organizao,
que exerce influncia em certas reas da governana ambiental internacional. O
principio poluidor-pagador teve a sua origem em 1972, no contexto das preocupa-
es da OCDE com a alocao de custos da preveno da poluio e das medidas
de controle. Na mesma poca, a Organizao inaugurou um programa para
identificar e medir a poluio transfronteiria do ar e apresentou recomendaes,
ao longo dos anos 1970 e 1980, sobre a luta contra a poluio atmosfrica. Tratou,
28 http://www.who.int/globalchange/news/fsclimandhealth/en/index.html (acesso em 23/2/2012).

29 Em ingls OECD Organization for Economic Cooperation and Development.
30 http://www.oecd.org/pages/0,3417,en_36734052_36761800_1_1_1_1_1,00.html (acesso em 32/2/2012).
tambm, de questes relativas a produo de substncias qumicas, resduos

perigosos e resduos radioativos.
O conceito de desenvolvimento sustentvel foi incorporado, em 1990, na
poltica do Comit de Ajuda ao Desenvolvimento CAD da OCDE, que funciona
como um frum de consulta, troca e harmonizao de polticas de ajuda ao de-
senvolvimento dos pases membros. Em 1992, os ministros de meio ambiente e
do desenvolvimento dos pases membros adotaram uma declarao poltica de
apoio aos princpios contidos no relatrio do grupo de trabalho sobre a coope-
rao para o desenvolvimento e meio ambiente, que tratam principalmente da
avaliao de impactos ambientais de projetos de desenvolvimento.
Em 1998, as preocupaes ambientais e sociais foram incorporadas nas
prioridades estratgicas para a Organizao. Isso significou uma reinterpreta-
o do objetivo da Conveno de 1961, que visava fundamentalmente a expan-
so econmica. Naquele mesmo ano foi divulgada a proposta de um Acordo
Multilateral de Investimentos, que constitua uma Carta Mundial do Capital,
elaborada no mbito da OCDE. A iniciativa foi considerada perigosa por ONGs e
movimentos sociais, que apontaram riscos de que contribusse para o aumento
dos desequilbrios sociais e ambientais no mundo. A mobilizao de crticos a
esta iniciativa serviu de catalizador a um movimento social de contestao, que
levou criao do Frum Social Mundial FSM31.
Um dos princpios diretores da OCDE, aprovado em 2000, define as regras
de boa conduta da empresas multinacionais com relao ao desenvolvimento
sustentvel em quarto reas: emprego e relaes profissionais, preservao do
meio ambiente, luta contra a corrupo e respeito e informao aos consumidores.
A Declarao de orientao adotada em 2002 pelo CAD, no contexto de
preparao da Cpula Mundial de Desenvolvimento Sustentvel, intitulada
Integrar as convenes do Rio nas atividades de cooperao para o desenvolvi-
mento ressalta os elos existentes entre pobreza e meio ambiente e os desafios
na rea de desenvolvimento sustentvel. Define, tambm, o papel das agncias
nacionais de ajuda ao desenvolvimento dos pases membros na integrao da
dimenso ambiental aos programas de desenvolvimento.
Unio Europeia
A Unio Europeia UE, com sedes em Bruxelas, Luxemburgo e Estrasburgo,
31 Reunindo-se sistematicamente desde 2001, o FSM um espao de debate democrtico de ideias, aprofun-
damento da reflexo, formulao de propostas, troca de experincias e articulao de movimentos sociais,
redes, ONGs e outras organizaes da sociedade civil que se opem ao neoliberalismo e ao domnio do
mundo pelo capital e por qualquer forma de imperialismo. Fonte: http://www.forumsocialmundial.org.
br/ (acesso em 10/7/2010).
um bloco econmico, poltico e social de 27 pases que participam de um pro-

jeto de integrao poltica e econmica. Conta, para o seu funcionamento, com
instituies como o Parlamento Europeu, a Comisso Europeia, o Conselho da
Unio Europeia e o Tribunal de Justia da Unio Europeia. Tem como funda-
mento jurdico trs tratados fundadores: o Tratado da Comunidade Europeia
do Carvo e Ao CECA, que instituiu a Primeira Comunidade Europeia, em
1951; o Tratado de Roma, que criou a Comunidade Econmica Europeia CEE,
em 1957; e o Tratado de Maastrischt. de fevereiro de 1992, em vigor a partir de
1993, que estabeleceu a Unio Europeia.
O Tratado de Roma no continha dispositivos relativos a uma poltica
ambiental. Foi aps a Conferncia de Estocolmo (1972), que os chefes de Estado
e de governo reunidos em Paris, em 1972, decidiram a criao de uma poltica
ambiental para a Comunidade Europeia. Entretanto, embora a proteo ambiental
tenha se tornado neste momento um objetivo da comunidade, ela no se revelou
uma prioridade (Roche, 2001).
Programas de ao na rea ambiental se sucederam, a partir de 1973. O
primeiro (1974-1976) tinha por objetivo melhorar a qualidade de vida e do meio
ambiente, assegurando uma gesto racional dos recursos naturais e prevenindo,
reduzindo e eliminando as diferentes formas de poluio. O segundo (1977-1981)
visava a completar a ao do anterior e valorizou a ao preventiva, especialmente
na rea de solos, recursos hdricos e eliminao de resduos. O terceiro (1981-1986)
deu nfase integrao da dimenso ambiental nas polticas pblicas. O quarto
(1987-1992) reafirmou a importncia da preveno e da abordagem integrada,
e ressaltou a importncia do desenvolvimento da poltica de informao e de
educao ambiental.
Um dos pontos importantes do quinto programa (1993-2000) foi o conceito
de compartilhamento de responsabilidades, ou seja, a criao de um dilogo e a
existncia de interaes entre os governos, as indstrias, os principais setores
econmicos (energia, transporte, agricultura e turismo) e a sociedade civil. Para
tanto, era necessrio promover a sensibilizao, a informao e a formao
profissional na rea ambiental, acompanhar e monitorar os meios receptores,
apoiar a pesquisa, particularmente em tecnologias limpas, e utilizar instrumentos
econmicos em complementao aos regulamentares.
O sexto programa (2001-2010), que visava a melhorar o estado do meio am-
biente e da qualidade de vida na Unio Europeia, definiu os principais objetivos
e prioridades no contexto de uma estratgia comunitria de desenvolvimento
sustentvel. Vale ressaltar que nenhum destes programas tem poder legal em
si, mas constituem um quadro de referncia a partir do qual os atos jurdicos
limitantes so adotados pelos pases membros (Roche, 2001).
Embora o Tratado de Maastricht mencione a necessidade de uma estratgia

de desenvolvimento sustentvel, o conceito s foi reconhecido pela UE como um
objetivo fundamental, no Tratado de Amesterdam que entrou em vigor em 1999. O
Conselho Europeu lanou, em 2001, a estratgia comunitria de desenvolvimento
sustentvel, que estabeleceu como prioridades temticas a mudana climtica,
a sade pblica, a pobreza e a excluso social, o envelhecimento da sociedade, a
gesto dos recursos naturais, a mobilidade e os transportes.
Todo ano, a Comisso avalia os progressos realizados na implementao
dos objetivos da estratgia, utilizando indicadores selecionados no Conselho
Europeu de 2001. A implementao desta estratgia se defronta, na prtica,
com duas dificuldades principais: o fraco desempenho econmico da UE, que
compromete o crescimento e a criao de empregos; e a falta de legitimidade
social e apoio popular. Em 2003, o Conselho Europeu preconizou a integrao
sistemtica das preocupaes do desenvolvimento sustentvel em cada poltica
comunitria e a realizao de estudos de impactos ambientais de medidas e do
processo decisrio no mbito da comunidade (Arnaud et al., 2005).
A UE tem uma forte influncia nas polticas ambientais dos seus pases
membros e tem trabalhado no sentido de harmonizar a poltica ambiental e o
sistema regulatrio dos Estados membros. O Ato nico, de 1987, deu Comisso
Europeia (que funciona como o brao executivo da UE) poderes para introduzir e
desenvolver leis ambientais e estabelecer padres ambientais comuns, necessrios
ao mercado comum europeu. A poltica ambiental da UE baseada nos princ-
pios da precauo e da preveno, no principio da correo preferencialmente
na fonte e no princpio poluidor-pagador32.
Centenas de diretrizes e regulamentos europeus tratam da poltica ambiental
em diferentes aspectos, como o controle ambiental do ar, gua, rudo, resduos,
produtos qumicos e riscos industriais. Estas diretrizes devem ser implementadas
pelos Estados membros, dentro de prazos estabelecidos. A regra geral que a
legislao nacional fica subordinada legislao da UE. A Comisso Europeia
prepara as propostas legislativas, que so transmitidas ao Parlamento Europeu
e ao Conselho, para discusso, eventuais modificaes e aprovao final. A le-
gislao aprovada transposta para os Estados membros e implementada sob
o controle da Comisso.
A UE representa um papel importante na ecopoltica internacional e tem
assumido uma posio de destaque no tocante ao desenvolvimento sustent-
vel e proteo ambiental. Ela ratificou as principais convenes ambientais
internacionais e, em alguns casos, os avanos efetuados superam as obrigaes
32 Sobre os princpios que orientam as polticas ambientais, em geral, ver captulo 5.

internacionais acordadas. No caso da biodiversidade, por exemplo, os progressos

realizados so superiores aos objetivos formulados para o ano 2010 na Cpula
de Joanesburgo. Em 2005, quando entrou em vigor o protocolo de Kyoto, j
havia sido criado na UE um mercado de cotas de carbono (Arnaud et al., 2005).
pnud
O Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento, institudo em 1965 como
uma rede mundial de desenvolvimento do sistema da ONU, coordena e financia
atividades de desenvolvimento sustentvel e ajuda os pases a identificar as suas
prprias solues, frente aos desafios nacionais e mundiais de desenvolvimento.
Com um oramento que foi de 4,05 bilhes de dlares americanos para o ano
de 2010, o programa o maior provedor de ajuda ao desenvolvimento. Apoia a
luta contra a pobreza em mais de 170 pases e territrios e atua em quatro reas
crticas, interligadas: boa gesto pblica, meios de subsistncia sustentveis para
os pobres, avanos no papel das mulheres e regenerao do meio ambiente34.
As Metas do Milnio, apresentadas na Declarao do Milnio, de 2000, lan-
aram oito grandes objetivos, a serem atingidos at 2015. Sob responsabilidade
do PNUD, em colaborao com uma grande nmero de parceiros, as metas visam
a criar coalizes que apoiam iniciativas em nvel global, regional e nacional
para eliminar a pobreza e promover o desenvolvimento sustentvel, dentre
outras metas. Estas coalizes estabeleceram pontos de referncia para medir
os avanos efetuados e ajudam os pases no fortalecimento de suas capacidades
institucionais e no estabelecimento de polticas e programas necessrios ao
cumprimento das metas.
O Relatrio Mundial sobre o Desenvolvimento Humano, elaborado todos os
anos sob a gide do PNUD, apresenta o debate mundial sobre as grandes questes
de desenvolvimento.
Banco Mundial
Sediado em Washington, o Banco Mundial composto por 182 pases e seu
funcionamento assegurado por contribuies definidas e reguladas pelos
pases membros.
O Banco Mundial, juntamente com o GATT e o FMI, uma instituio criada
no mbito dos acordos de Brettton Woods, de 1944, que tinham como criar as
bases institucionais e financeiras para a transio de uma economia de guerra
para uma economia de livre mercado. O objetivo era a liberalizao do comrcio
33 Em ingls UNDP United Nations Development Program.

34 www.undp.org/mdg (acesso em 10/6/2010).
internacional, o seu financiamento, a reconstruo e o desenvolvimento. Cada

uma das instituies tinha um papel especfico e tiveram de lidar, desde dos
anos 1970, com a crescente conscientizao da sociedade quanto degradao
ambiental (Brgenmeir, 2008).
Com foco inicial na Europa, a primeira misso do Banco Mundial foi finan-
ciar os projetos de investimentos para recuperar os danos causados pela segunda
guerra mundial e promover o desenvolvimento.
O Banco e outras agncias internacionais de desenvolvimento financiaram,
durante muito tempo, uma grande quantidade de obras de infraestrutura em
pases em desenvolvimento, que frequentemente destruam importantes reas
florestais e outros ativos ambientais, provocavam impactos negativos sobre a
sociedade, a economia e a sade das populaes locais. Tais obras geravam, tam-
bm, problemas de marginalizao e degradao social, quando do deslocamento
de comunidades. Neste contexto, o Banco Mundial foi alvo de severas crticas,
principalmente a partir dos anos 1970, por parte da comunidade cientfica e dos
movimentos ambientalistas. A sociedade civil questionava a postura do Banco
com relao ao meio ambiente e, por meio de pesquisa, publicaes, aes legais,
confrontao e protesto, pressionava para que o Banco integrasse as preocupa-
es ambientais na definio e na implementao de suas aes (Elliott, 2004;
Speth & Haas, 2006).
O Banco Mundial foi a primeira agncia de desenvolvimento multilateral
a criar uma unidade encarregada das questes ambientais e a incluir critrios
ambientais na avaliao dos projetos que financiava. Em 1971, foi estabelecido um
setor de assuntos ambientais e, em 1987, sob presso das campanhas das ONGs
que documentaram e divulgaram graves consequncias ambientais dos projetos
financiados pelo Banco, o presidente da instituio, Barber Conable, criou um
Departamento de Meio Ambiente e quatro divises ambientais regionais. Em
1992, foi criado o cargo de vice-presidente para o desenvolvimento ecologicamente
sustentvel (Elliott, 2004).
A dimenso ambiental foi progressivamente internalizada nas prticas do
Banco, particularmente no ciclo de preparao e avaliao de projetos (figura
8.1). Em 1989, foi criado um programa de assistncia tcnica, destinado a apoiar a
preparao de projetos em seus aspectos ambientais. Dois anos mais tarde, foram
definidas as diretrizes que estabeleceram as condies ambientais necessrias
para que os emprstimos fossem concedidos.
Em resposta s crticas ao seu desempenho ambiental, o Banco adotou, em
2001, uma nova estratgia ambiental, enfatizando a importncia das principais
questes ambientais e prometendo acelerar o processo de integrao entre
figura 8.1: O ciclo do projeto, segundo as prticas do Banco Mundal
Fonte: http://go.worldbank.org/GI967K75D0 (acesso em 10/7/2010).
meio ambiente e desenvolvimento. A estratgia estabeleceu trs objetivos inter-

-relacionados (Elliott, 2004; Le Prestre, 2005):
melhorar a qualidade de vida, por meio da gesto sustentvel dos recursos
naturais, da preveno e reduo dos riscos ambientais sade, e da dimi-
nuio da vulnerabilidade a catstrofes naturais;
melhorar a qualidade do crescimento, fortalecendo os arcabouos institu-
cionais, regulamentares e polticos, enquadrando e estimulando a ao do
setor privado;
proteger a qualidade dos recursos naturais regionais e mundiais, sensibili-
zando os atores quanto aos elos existentes entre meio ambiente e pobreza,
ou entre o local, o regional e o global, facilitando a transferncia de recursos
financeiros suplementares e estimulando os mercados de bens pblicos
ambientais globais.
Apesar de ter adotado progressivamente um certo nmero de reformas am-

bientais, sociais e de consulta pblica consideradas avanadas, os procedimentos
do Banco Mundial ainda so objeto de severas crticas. A sua implementao,
no campo, apresenta falhas e lacunas, e se aplicam quase que exclusivamente a
projetos, no abrangendo os programas de ajustamento setoriais e estruturais,
que representam uma grande parte dos financiamentos (Ducroux, 2003).
8.4 organizaes no governamentais

O conceito de ONG complexo e fluido. Em princpio, toda organizao que no
de governo pode ser classificada como no governamental. Nessa definio,
caberiam sindicatos, associaes de empresrios, clubes e partidos polticos.
Para efeito da participao de ONGs nos fruns onde so tratados os pro-
blemas ambientais, uma definio simples seria:
Denio ONG qualquer grupo de cidados organizados, sem ns lucrativos, em

escala que pode variar do local ao global. Tm foco em interesses comuns de seus
membros e podem desempenhar uma ampla gama de atividades, funes humanitrias
e mesmo prestao de servios a governos e a organismos internacionais. Usualmente
representam interesses de comunidades e grupos sociais, e tm como uma regra
explcita a promoo de processos participativos.
Os seus recursos financeiros provm das contribuies dos seus membros,

de doaes do pblico em geral, de instituies religiosas e fi lantrpicas, de
parcerias com organismos governamentais, organizaes internacionais e em-
presas, da prestao de servios e muitas vezes de outras ONGs. Juridicamente,
so entes privados e, em princpio, no exercem prerrogativas de poder pblico
e devem agir com independncia com relao aos partidos polticos e governos.
Podem desempenhar mltiplos papis: lobbying em eventos internacionais e
junto a governos nacionais e locais; campanhas de conscientizao na mdia;
levantamentos de recursos financeiros para a conservao e educao ambiental;
pesquisa; monitoramento de problemas ambientais; e, ativismo poltico. As ONGs
so representaes da sociedade civil35, mas no representam a sua totalidade
(Barrow,1999; Arnaud et al., 2005).
A histria do ambientalismo, como causa social, est associada participao
e mobilizao poltica promovida por ONGs. O crescimento das lutas ambientais
e a presso para que fossem tomadas iniciativas pblicas, com foco na proteo
do meio ambiente, se deu, em grande parte, pela ao de ONGs (McCormick,
1992). A tal ponto, que os grandes eventos internacionais e mesmo fruns de
trabalho e de deciso poltica sobre meio ambiente e sustentabilidade sempre
contam com a ativa participao de representantes de ONGs.
Para facilitar a participao da sociedade civil, a Agenda 21 identificou
35 Para Hegel (1999), a sociedade civil se situa num nvel de abstrao abaixo do Estado. A sociedade civil
representa a esfera das necessidades, das trocas, do trabalho. Nesse sentido, ela a representao dos inte-
resses privados. J o Estado representa o esprito coletivo, a realizao da universalidade.
nove grandes grupos sociais, dentre eles as ONGs36 e props aes para re-
forar o papel destes parceiros na implementao dos objetivos, das polticas
e dos mecanismos em todas as reas de programas propostos. Em seu artigo
27, a Agenda 21 afirma que as ONG desempenham um papel fundamental na
modelagem e implementao da democracia participativa e, juntamente com
os movimentos sociais, devem ser reconhecidos como parceiros na construo
do desenvolvimento sustentvel. Estabelece tambm que o sistema das Naes
Unidas, os organismos intergovernamentais e os governos devem estudar os
meios de fortalecer os procedimentos e mecanismos existentes, para recorrer
competncia das ONGs na formulao de projetos polticos e programticos,
bem como na sua implementao e avaliao.
O papel das ONGs em relao s convenes internacionais pode ser sinte-
tizado em quatro aspectos (Lavieille, 2004):
influenciar o papel de negociao de certos textos;
estabelecer contatos com a Secretaria, as Partes da conveno e os comits
de especialistas fornecendo estudos, relatrios de avaliao e proposies;
participar de forma ativa, como observadoras (sem direito a voto) nas COPs
e, para tanto, devem ser credenciadas pelo Estado onde elas tm a sua sede
e devem contar com a anuncia das Partes (um tero ou mais); e
em mbito nacional, fornecer informaes e contribuir para a formulao
e implementao das polticas governamentais relativas aos temas das
convenes.
Ao longo das ltimas dcadas, as ONGs aprenderam a gerir programas

ambientais cada vez mais complexos, dentro de uma arena internacional em
plena mutao, provocando uma certa confuso, principalmente quando elas
passaram a desempenhar um papel de substituto dos governos na implementao
das polticas ambientais. Isto corresponde a um movimento de democratizao,
por um lado, e de desestatizao e tercerizao, por outro lado, provocado pela
onda neoliberal, que marcou sobretudo os anos 1990 (Chartier, 2010).
Organismos internacionais, como o Banco Mundial, tiveram papel relevante
na promoo e empoderamento de ONGs. Diante de governos muitas vezes in-
competentes ou corruptos, mas inspirados por uma doutrina de menos Estado,
uma parcela substantiva dos recursos destinados ao financiamento da proteo
ambiental chegou ao nvel local de execuo por via de ONGs. Algumas delas
36 Os outros grupos so: as mulheres, a infncia e juventude,as populaes indgenas e comunidades tra-
dicionais, as comunidades locais, os trabalhadores e sindicatos, a indstria e o comrcio, a comunidade
cientfica e tecnolgica, e os agricultores.
chegam, inclusive, a rivalizar com governos, em termos de meios e capacidade

operacional.
A seguir, so apresentadas duas das mais influentes ONGs atuantes no
processo de governana ambiental internacional: a Unio Internacional para
a Conservao da Natureza (IUCN) e o Fundo Mundial para a Natureza (WWF).
iucn
A Unio Internacional para a Conservao da Natureza38, criada em 1948 e
sediada em Gland (Suia), uma organizao internacional dedicada conser-
vao da natureza e ao uso equilibrado e sustentvel dos recursos naturais. A sua
estrutura bem original, j que rene mais de 1.200 membros, governamentais
e no governamentais. Em 2011 englobava: 87 naes, 120 organismos pblicos,
38 organismos afiliados (tais como centros de pesquisa e zoolgicos), 859 ONGs
nacionais e 101 ONGs internacionais39.
Tem um Secretariado e mais de mil funcionrios, distribudos em dezenas de
pases. Conta tambm com a participao voluntria de mais de 10 mil cientistas
e especialistas, de 180 pases, participantes de suas seis comisses temticas:
educao e comunicao; polticas ambientais, econmicas e sociais; direito
ambiental; manejo de ecossistemas, preservao de espcies; e reas protegidas.
A IUCN dirigida por um Conselho, eleito a cada quatro anos, e financiada
pelos governos, agncias e acordos multilaterais, organizaes no governamen-
tais, fundaes, setor privado e indivduos. O seu oramento estimado para 2012,
da ordem de 150 milhes de dlares40.
Segundo os seus estatutos, a misso da IUCN influir sobre as sociedades do
mundo inteiro, incentiv-las e ajud-las a conservar a integridade e a diversidade
da natureza e zelar para que todo o uso dos recursos naturais seja equitativo e
ecologicamente sustentvel. A sua contribuio notvel. Produziu, em 1980, em
parceria com PNUMA e o WWF, o documento Estratgia Mundial da Conservao
e, em 1991, Uma Estratgia Mundial para o Futuro da Vida (Cuidando do Planeta
Terra). Preparou o texto da Carta da Natureza, adotado pela Assembleia Geral
das Naes Unidas, em 1982, e desempenhou um papel importante na elaborao
de convenes internacionais41.
37 Em ingls International Union for Conservation of Nature

38 Foi fundada com o nome de Unio Internacional para a Proteo da Natureza (UIPN). Em 1956, o seu nome
foi alterado para Unio Internacional de Conservao da Natureza (IUCN). Em 1990, passou a ser designada
por Unio Mundial pela Natureza (conservando a mesma sigla) e, em 2008, retomou o seu nome anterior.
39 http://www.iucn.org/about/union/members/ (acesso em 4/1/2012).
40 http://cmsdata.iucn.org/downloads/cgr_2008_17_fi nancial_plan.pdf (acesso em 4/1/2012).
41 Tais como: Conveno de Ramsar para a conservao e uso sustentvel de zonas midas (1971), Conveno
O seu atual programa de trabalho, que compreende o perodo 2009 201242,

tem como foco a perda da biodiversidade e as suas principais causas profundas.
Para tanto, foram definidos quatro programas temticos:
integrao do tema biodiversidade nos estudos sobre mudana climtica;
adoo de sistemas energticos ecologicamente sustentveis e eficazes;
gesto dos ecossistemas pela tica do bem estar humano; e,
integrao dos valores de conservao de ecossistemas nas polticas econmi-
cas, financeiras e de mercado, buscando uma economia mundial mais verde.
wwf
O Fundo Mundial para a Natureza foi criado em 196144, com sede em Gland
(Sua). uma fundao conservacionista com representaes nacionais nos cinco
continentes. O seu objetivo angariar e proporcionar fundos para a conservao
do meio ambiente natural e dos processos ecolgicos essenciais vida na Terra.
considerado a maior organizao de conservao, com mais de 5 milhes de
membros, trabalhando em mais de 100 pases e apoiando atualmente em torno
1.300 projetos (na sua grande maioria projetos locais).
O WWF colabora com instituies intergovernamentais e com outras ONGs.
O seu papel varia em funo da localizao de sua interveno. Pode atuar
diretamente in loco, pode ser considerada uma financiadora de projetos, uma
conselheira tcnica ou conselheira educativa. No final dos anos 1970, passou a
considerar as prticas das populaes indgenas e tradicionais nas suas aes de
conservao ambiental e trabalha cada vez mais com empreendedores econmicos.
Em 2010, 57% do seu financiamento era provido por contribuintes individuais
e doaes, 17% vinham de fontes governamentais (por intermdio de organismos
como o Banco Mundial, a USAID e o DFID do Reino Unido) e 11% de empresas.
Naquele ano, as receitas do WWF foram da ordem de 225 milhes de dlares45.
O raio de atuao do WWF amplo, dentro da misso de interromper e reverter
a destruio do meio ambiente. O seu foco principal tem sido a conservao dos
biomas que contm a maior parte da biodiversidade do planeta: as florestas, os
ecossistemas de gua doce e os oceanos e zonas costeiras. A proteo de espcies
Cites sobre comrcio de espcies ameaadas de extino (1973), Conveno de espcies migratrias de animais
selvagens (1979) e Conveno de Diversidade Biolgica (1992).
42 http://cmsdata.iucn.org/downloads/iucn_programme_2009_2012_dfc_fr.pdf (acesso em 4/1/2012).
43 Em ingls World Wildlife Fund.
44 Foi fundado por personalidades do mundo dos negcios, instncias internacionais e membros das
famlias reais da Europa.
45 http://www.worldwildlife.org/who/financialinfo/2010AR/WWFBinaryitem18606.pdf (acesso em 8/1/2012).
ameaadas de extino, a poluio e as mudanas do clima esto tambm entre os

seus temas prioritrios.
8.5 uma organizao mundial do meio ambiente?

O estudo da base institucional das iniciativas ambientais em escala internacional
revelou a atuao de mltiplas organizaes e instrumentos, com competncias
diversas e desempenho fragmentado, com duplicao de esforos e responsabilida-
des, e conflitos entre misses. A necessidade de se fortalecer o sistema multilateral
de proteo ambiental, fez com que a criao de uma Organizao Mundial de
Meio Ambiente (ONUMA) se tornasse um debate recorrente nos ltimos anos.
A discusso desta questo se iniciou ainda na dcada de 1970 e teve como
resposta da comunidade internacional a criao do PNUMA que, como visto, tem
um mandato limitado e um oramento reduzido. O debate foi retomado em 1989,
quando a Declarao de Haia, assinada por 24 pases, demandou a criao de
uma agncia internacional para o meio ambiente. A discusso tem sido estimu-
lada, principalmente, pelos franceses e alemes, que defendem o imperativo de
tal organizao (Huft y & Aubertin, 2007).
Os favorveis a esta nova organizao argumentam que o PNUMA no tem
recursos financeiros estveis e suficientes para ser eficaz e que uma nova orga-
nizao permitiria concentrar competncias dispersas por varias instituies.
Alm do mais, tal organizao poderia fazer o contraponto OMC, que ocupa um
espao cada vez maior nas questes ambientais internacionais, mas que quase
sempre privilegia o mercado em detrimento do meio ambiente.
A implementao de uma eventual Organizao Mundial de Meio Ambiente
poderia se dar de trs maneiras. Na primeira, o PNUMA, como ncleo central
desta futura organizao, seria fortalecido em termos de atribuies, oramento e
legitimidade. Na segunda, uma organizao nova e mais centralizada, agruparia
os diversos programas ambientais das Naes Unidas. A terceira considera a
criao de uma organizao forte, com poderes para sancionar os Estados que
no respeitassem as decises tomadas pela maioria dos votos (Biermann, 2007;
Bauer apud Huft y & Aubertin, 2007).
Durante a 9a Sesso Especial do Conselho de Administrao do PNUMA, em
2006, ficou evidente que a questo continua politicamente sensvel e que o con-
senso invivel no curto prazo. A atitude mais lgica seria construir, no mbito
do PNUMA, o ncleo de uma agncia fortalecida dentro do prprio sistema das
Naes Unidas. Esta agncia poderia ter uma estrutura tripartite (como a OIT)
ou ter um conselho executivo e uma assembleia, no modelo da OMS, ou mesmo
ser uma autoridade mais expressiva, como a OMC. No curto prazo, o PNUMA
deveria ter um mandato com atribuies mais abrangentes, que inclusse uma
poltica de alocao de fundos, um status de funcionamento mais independente

e uma fonte confivel de recursos (Elliott, 2004).
Ainda em 2006, o Painel de Alto Nvel do Sistema das Naes Unidas reco-
mendou que o PNUMA deveria ser fortalecido, incrementando as suas atribuies
normativas, analticas e de monitoramento, transformando-se no pilar da poltica
ambiental da ONU (Meyer-Ohlendorf & Knigge, 2007; FBOMS, 2007).
Em fevereiro de 2007 foi realizada uma reunio, em Paris, com a participao
de 46 pases, para analisar a proposta feita pela Unio Europeia e pelos Amigos
da ONUMA46 (que agrupa uns cinquenta pases). A ideia era a transformao
do PNUMA em uma Organizao Ambiental das Naes Unidas, nos moldes
da OMS ou da OIT. Vrios nomes foram propostos, como Agncia Ambiental
Internacional, Organizao Global Ambiental, Organizao Ambiental das
Naes Unidas e Organizao Ambiental Mundial. De acordo com a proposta,
tal organizao funcionaria como uma agncia especializada, dentro do sistema
das Naes Unidas e teria mais estabilidade financeira e oramento prprio,
baseado em contribuies dos pases membros.
Foram discutidas questes como o campo de atuao desta organizao, se
ela abrangeria todos os nveis de problemas ambientais ou apenas os de natu-
reza global; se ela deveria ter como foco s a proteo ambiental, ou tambm o
desenvolvimento sustentvel, o que envolveria o PNUD. Debateu-se, tambm, se
tal agncia poderia ajudar no desenvolvimento e fortalecimento das polticas
ambientais dos pases africanos, asiticos e latino-americanos (Biermann, 2007).
H consenso de que a ONUMA poderia ser uma organizao guarda-chuva e,
como uma instituio descentralizada, respeitaria a independncia dos acordos
ambientais multilaterais. Tal como as outras agncias especializadas, a ONUMA
poderia ter um oramento baseado primeiramente em contribuies regulares
e previsveis, ou seja, os Estados membros teriam de ser obrigados legalmente a
pagar uma contribuio acordada. Apesar de essas contribuies ainda serem
objeto de futuras negociaes, a ideia que a ONUMA seja menos dependente
do que o PNUMA, no que diz respeito aos fundos voluntrios de reserva (Meyer-
Ohlendorf & Knigge, 2007).
Nos ltimos anos, cresceu o nmero de pases favorveis a esta instituio.
Entretanto, alguns tm expressado preocupaes e argumentado que o ONUMA
poderia favorecer as polticas ambientais em detrimento de outras polticas, par-
ticularmente de desenvolvimento econmico e, consequentemente, erradicao
da pobreza (Meyer-Ohlendorf & Knigge, 2007).
46 Grupo de 56 pases que aderiram ideia, lanada em 2003 pelo ento presidente da Frana, Jacques
Chrac, da criao da ONUMA.
Com relao posio do governo brasileiro, a ento Ministra do Meio

Ambiente, Marina Silva, enfatizou, na 24a Sesso do Conselho de Administrao
do PNUMA, a necessidade de fortalecer o rgo. Apontou, tambm a importn-
cia de se respeitar as necessidades especficas dos pases em desenvolvimento
e o princpio das responsabilidades comuns, mas diferenciadas. Na Reunio
Ministerial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel Desafios para
a Governana Internacional, realizada em setembro de 2007, o Brasil se posicio-
nou favorvel criao de uma instituio, na forma de organizao ou agncia,
que integraria o PNUMA, o GEF e secretarias das convenes, articulando meio
ambiente e desenvolvimento sustentvel em diferentes dimenses (FBOMS, 2007).
Fica claro neste debate poltico e tcnico, que o sistema ambiental inter-
nacional est fragmentado e apresenta incoerncias. Os esforos iniciais para
equacionar esta questo deveriam estar centrados no fortalecimento e na re-
formulao das estruturas existentes e na implementao dos acordos vigentes.
Esse processo no deve implicar novas barreiras comerciais e no deve desviar
a ateno da erradicao da pobreza e do desenvolvimento. Mesmo diante de
posies diferentes, consensual a necessidade de reestruturar a arquitetura do
complexo sistema global de governana ambiental, qualquer que seja o caminho
a ser adotado. Uma organizao ambiental internacional no resolver todos os
problemas dos pases industrializados nem dos em desenvolvimento, mas pode
ser um importante passo institucional para que a gesto do Planeta seja mais
efetiva e equitativa (Biermann, 2007).
Captulo 9
Acordos ambientais internacionais
A emergncia de problemas ambientais que transcendiam as fronteiras nacionais

levou o debate a um novo patamar. Paralelamente tendncia que se espalhava
pelo mundo, de instituir polticas e instrumentos voltados proteo ambiental
no mbito de naes, uma crescente onda de acordos e mecanismos regulatrios
com jurisdio supranacional passa a ocupar a cena diplomtica.
Conforme assinalado no captulo 8, as negociaes entre pases, para o en-
frentamento de problemas comuns, como o caso da proteo ao meio ambiente,
esbarra em dificuldades de diversos tipos. Primeiramente, o princpio da sobe-
rania nacional, fundamento da Carta das Naes Unidas, reconhece a cada pas
o direito soberano de dispor sobre o seu territrio. Em segundo lugar, a partilha
da responsabilidade sobre os problemas e o nus do enfrentamento nem sempre
so entendidos da mesma forma nos fruns internacionais. Agregue-se a isso
vises diferenciadas sobre temas como limites a serem impostos como patamares
de tolerncia degradao do meio natural, estratgias diferenciadas quanto
ao desconto do futuro em benefcio de iniciativas que tragam resultados no
presente, interesses polticos e econmicos imediatistas, dentre outros fatores.
O pano de fundo das iniciativas voltadas proteo do planeta como um
todo complexo e desafiador. Mas, uma coisa certa: os fatos mostram que,
independentemente das razes e das prticas nacionais, o mundo marcha no
sentido da construo de uma base institucional que leve a aes envolvendo
mltiplas naes no esforo de reduzir as presses sobre a natureza.
A seguir sero analisados acordos referentes ao clima, biodiversidade, de-
sertificao e resduos perigosos, que esto entre os temas de maior relevncia
no estgio atual da governana ambiental internacional.
9.1 clima
O clima constitudo por um complexo sistema de interaes entre a atmosfera, a
superfcie terrestre, a gua (em seus diversos estados) e a biosfera. Apresenta uma
grande variabilidade no espao e no tempo. A atmosfera terrestre formada
por uma combinao de gases, sendo a sua composio varivel em funo da

altitude. O ar seco contm, em volume, 78,09% de nitrognio, 20,95% de oxignio,
0,93% de argnio, 0,039% de gs carbnico e pequenas quantidades de outros
gases. Alm desses gases, o ar contm vapor dgua em quantidades variveis,
em torno de 1%.
A atmosfera convencionalmente estruturada em cinco camadas: a troposfera,
que a camada que est em contacto com a superfcie da Terra e tem espessura
mdia de 12 km; a estratosfera, situada entre 12 km e 50 km de altitude; a me-
sosfera, entre 50 km e 80 km; a termosfera, entre 80 km e 650 km e a exosfera,
acima de 650 km.
O clima da Terra, desde a sua formao, h 4,6 bilhes de anos, tem evolu-
do constantemente. Vrios fatores, como a atividade solar, a posio da Terra
em relao sua rbita, propriedades ticas da atmosfera, posio, elevao e
repartio dos continentes, e circulao ocenica, influenciaram as variaes
do clima da Terra.
Cabe aqui um esclarecimento: clima no sinnimo de tempo, mas sim
uma determinada mdia do tempo para uma regio particular. O tempo
expressa o estado de curto prazo da atmosfera, as suas variaes em termos
de temperatura, ventos, nuvens, dentre outros aspectos. O clima algo mais
complexo. Varia lentamente dentro de longas eras e ciclos da natureza. As es-
calas temporais de tempo e clima so absolutamente diferentes. Tanto o tempo,
como o clima, exercem grande influncia sobre as condies de vida na Terra,
pois esto relacionados a condies de subsistncia (produo de alimentos),
de sade e ao bem-estar, em geral1.
Por seu carter dinmico, o clima sempre deve ser considerado em associao
com determinado momento. Portanto, qualquer referncia a valores ou ndices
climticos deve se referir tambm ao tempo (ano, dcada) a que corresponde
(BGCC, 2008).
So apresentados, a seguir, os acordos internacionais relativos a chuvas ci-
das e destruio da camada de oznio. No captulo 10 sero tratados o efeito
estufa e a mudana climtica.
9.1.1 Chuvas cidas

Na escala continental, uma das graves consequncias da poluio atmosfrica
a deposio cida, que pode ocorrer sob vrias formas, incluindo chuva, grani-
zo, neve, neblina e partculas secas. Tem como fontes primrias dois poluentes
1 IPCC http://ipcc.ch/ipccreports/tar/wg1/518.htm (acesso em 3/7/2011).

Acordos Ambientais Internacionais 363
atmosfricos gerados principalmente pela combusto fssil: o dixido de enxofre

(SO2) e os xidos de nitrognio (NOx).
O SO2 produzido pela combusto de carvo e de hidrocarbonetos com
alto teor de enxofre nas termoeltricas e por industriais, como a metalurgia e
a celulose. Os xidos de nitrognio, mais precisamente o xido ntrico (NO) e o
dixido de nitrognio (NO2), tm como fontes principais os veculos automo-
tores, as usinas de energia e processos industriais. Na atmosfera, estes gases,
em contato com o vapor dgua, se transformam em cido sulfrico (H2SO4) e
cido ntrico (HNO3). A acidez das precipitaes depende da concentrao de
ctions de hidrognio (H+). Em princpio, as chuvas deveriam ter um pH neutro
de 7 (nem cido, nem alcalino), mas elas em geral so levemente cidas, com
um pH entre 5 e 6. As chuvas so consideradas cidas2, quando as precipitaes
apresentam uma acidez forte, abaixo de 5,6.
A chuva cida no qualificada como um fenmeno global, na medida em que
ela no constitui uma modificao do sistema da Terra. Mas, a grande extenso
das zonas afetadas pelas chuvas cidas faz com que este fenmeno ultrapasse
as fronteiras nacionais e ganhe um carter intermedirio, entre poluio global
e poluio local.
As chuvas cidas tm consequncias ecolgicas desastrosas, pois afetam as
massas de gua doce, solos, florestas, edifcios histricos e monumentos, a sade
dos animais e dos humanos. Elas provocam particularmente a acidificao de
lagos, em especial aqueles situados sobre rochas de granito, cujos elementos
qumicos no podem atenuar a acidez das guas. A acidificao das guas reduz
de forma expressiva as comunidades biolgicas, provoca restries na cadeia
trfica e pode at acarretar a morte ecolgica dos lagos. Lagos que sofrem com
esses problemas so encontrados com maior frequncia na Escandinvia e no
Canad (Beaux, 1998; Vaillancourt, 1995).
A Escandinvia, a Europa Central, o leste do Canad e o nordeste dos Estados
Unidos so as regies mais atingidas pelas chuvas cidas, embora o fenmeno
ocorra tambm em pases emergentes, como o Brasil, Rssia, China, Mxico e
ndia, e at em reas menos industrializadas.
Vale assinalar que no Brasil as chuvas cidas no se apresentam com tanta
gravidade como em outros pases. Ainda assim, poluentes gerados no Polo
Petroqumico de Cubato, em So Paulo, por exemplo, so frequentemente
levados a mais de 100 km de distncia, provocando precipitao cida em
2 Este termo foi inventado em 1853, em Manchester, na Inglaterra, para designar as chuvas que corroiam os
metais, descoloriam os lenis tingidos e pareciam ser responsveis pelo desaparecimento de certas plantas
(Abdelmalki & Mundler, 1997).
cidades no industrializadas. O dixido de enxofre emitido pela termoel-

trica Candiota, em Bag, no Rio Grande do Sul, acarreta chuvas cidas no
Uruguai, o que gerou uma grande polmica entre polticos e tcnicos dos
dois pases. Resolues do Conselho Nacional de Meio Ambiente Conama,
definiram padres de qualidade do ar, padres de emisso de poluentes por
veculos automotores e padres de emisso para dixido de enxofre e material
particulado, para fontes fixas.
Nos anos 1960, estudos mostraram evidncias de uma relao entre as
emisses de enxofre da Gr-Bretanha e da Europa Central, e os altos nveis de
acidificao dos lagos escandinavos. Entre os anos 1972 e 1977, vrias pesquisas
confirmaram a hiptese de que os poluentes atmosfricos podem ser transpor-
tados a milhares de quilmetros, antes de provocar srios danos ambientais
(Faucheux & Nol, 1990; Lavieille, 2004).
Em 1974, foram registrados na Esccia chuvas com pH de 2,4, o que equivale
ao de um suco de limo. Na Noruega, em 1987, o pH das precipitaes se situou
prximo de 2 (Beaux, 1998).
Ironicamente, uma das razes da chuva cida se tornar to generalizada foi
o esforo em conter a poluio local, usando chamins muito altas para disper-
sar os poluentes. O debate poltico se torna bastante complexo e controverso, j
que os ventos podem transportar as emisses poluentes de um pas para outro.
Grande parte da deposio cida do Canad provm de reas industriais
dos Estados Unidos, principalmente do meio-oeste. Alguns acordos bilaterais
entre os dois pases foram implementados, visando a reduo das emisses de
SO2 e NOx. Em 1985, os estados da Nova Inglaterra e as provncias do leste do
Canad estabeleceram um projeto conjunto, prevendo uma reduo de 32% nas
emisses de SO2 para o perodo 1985-1995. Em 1991, Estados Unidos e Canad
assinaram um acordo sobre poluio atmosfrica, que fez com que o Canad
aceitasse a lei americana Clean Air Act, de 19903 (Vaillancourt, 1995).
Em 13 de novembro de 1979, 35 pases, incluindo os pases do bloco do leste
europeu, os Estados Unidos e o Canad assinaram, em Genebra, a Conveno
sobre Poluio Atmosfrica Transfronteria de Longa Distncia4, que entrou em
vigor em 16 de maro de 1983. O objetivo da conveno proteger a populao
humana e o meio ambiente contra a poluio atmosfrica, realizando esforos
no sentido de limitar, reduzir gradualmente e prevenir a poluio do ar.
3 Para maiores informaes sobre a lei norteamericana sobre poluio do ar e as chuvas cidas, ver captulo 6.
4 Convention on Long-range Transboundary Air Pollution CLRTAP.
Denio poluio atmosfrica transfronteria de longa distncia a poluio

atmosfrica cuja fonte fsica se situa total ou parcialmente numa rea submetida
jurisdio de um Estado e que provoca efeitos danosos numa rea submetida juris-
dio de outro Estado, numa distncia tal, que geralmente no possvel distinguir as
contribuies de fontes individuais ou de grupos de fonte de emisso (CLRTAP, Art. 1o).
A Conveno impe poucas obrigaes aos Estados, mas contribui para

trocas de informao, pesquisa, desenvolvimento de processos industriais e
a coordenao de polticas nacionais. Cada pas se compromete a implantar
sistemas de gesto da qualidade do ar e sistemas de controle, recorrendo
melhor tecnologia disponvel e economicamente aplicvel. Est previsto o
desenvolvimento de um programa, negociado com as partes, de vigilncia
e avaliao do transporte de longa distncia dos poluentes atmosfricos na
Europa (Roche, 2001).
O rgo Executivo compreende os representantes das partes e se rene ao
menos uma vez por ano para avaliar a implementao da conveno e adotar o
prximo programa de trabalho. As suas aes se baseiam nos trabalhos desen-
volvidos por quatro rgos subsidirios: o rgo diretor do programa comum
de vigilncia e avaliao da poluio atmosfrica de longa distncia; o grupo
de trabalho dos efeitos, que se apoia em cinco programas internacionais de
cooperao (florestas, guas superficiais, materiais, culturas e monitoramento
integrado dos ecossistemas); o grupo de trabalho de estratgias; e o grupo de
trabalho de tecnologias (Lavieille, 2004).
Entre 1984 e 1999, foram adotados vrios protocolos adicionais, com obri-
gaes mais restritivas no que diz respeito aos prazos para a reduo de certas
emisses (quadro 9.1).
A Conveno e os seus protocolos adicionais permitiram avanos no con-
trole das emisses poluentes. No entanto, as chuvas cidas ainda constituem um
problema real. Citando como fonte relatrios do PNUMA, Elliot (2004) assinala
que, de uma maneira geral, as emisses dos principais poluentes vm sendo
reduzidas em toda a Europa, desde o incio da dcada de 1980. Por outro lado,
as emisses de enxofre ainda continuam em nveis preocupantes, notadamente
na parte central e leste do continente.
9.1.2 Destruio da camada de oznio

O Oznio (O3) um gs produzido na estratosfera pela radiao ultravioleta.
Na medida em que a radiao solar penetra na atmosfera, molculas de O2
so separadas e os dois tomos de oxignio resultantes dessa reao se ligam
quadro 9.1: Protocolos adicionais Conveno sobre Poluio

Atmosfrica Transfronteria de Longa Distncia
Protocolo/ Assi- Em Tema/

Local natura vigor Decises
1o 1984 1988 Financiamento do programa comum de men-

Genebra surao e avaliao dos poluentes atmosf-
ricos de longa distncia na Europa.
2o 1985 1987 Reduo das emisses de enxofre ou de fluxos transfron-

Helsinque terios (30%) at 1993, em relao aos nveis de 1980.
3o 1988 1991 Congelamento das emisses de xidos de nitrognio ou de

Sofia seus fluxos transfronterios nos nveis de 1987, at 1994.
4o 1991 1997 Controle das emisses de compostos orgnicos volteis

Genebra (COVs) e de seus fluxos transfronterios. Estabelece uma
regulamentao detalhada para setores industriais tais
como indstrias petrolferas, qumica orgnica, side-
rurgia, agricultura e tratamento de resduos. As Partes
se comprometem a reduzir em 30% as emisses destes
compostos at 1999, tomando como base os nveis de 1988
e devem enviar relatrios anuais ao rgo executivo.
5o 1994 1998 Nova reduo das emisses de enxofre. Leva em conta uma
Oslo frmula de definio de emisses crticas, tendo em vista
diferentes patamares de resilincia, de acordo com cada
lugar. Estabelece medidas de precauo para prevenir as
emisses poluentes. Promoo de economias de energia e
substituio de energias existentes por energias renovveis.
6o e 7o 1998 2003 Reduo de emisses de metais pesados e de poluentes

Aahus orgnicos persistentes (POPs). O foco so o chumbo, o
cdmio e o mercrio, e as partes deveriam reduzir as
emisses a nveis inferiores aos de 1990, alm de cortar
emisses de fontes industriais. So listados 16 POPs, cujas
descargas, emisses e perdas deveriam ser eliminadas.
8o 1999 2005 Reduo da acidificao, da eutrofizao e do oznio tropos-

Gotemburgo frico, mediante a definio de patamares mximos de emis-
ses de quatro poluentes (SO2 , COVs, NOx e NH3), at 2010.
Fonte: elaborado a partir de Roche (2001), Lavieille (2004) e Elliot (2004).
rapidamente a outras molculas, para formar o O3. Por outro lado, as radiaes
tambm rompem o oznio, criando um equilbrio ente O, O2 e O3. Quando
outras substncias reagentes, tais como cloro, bromo e nitrognio, atingem a
camada superior da atmosfera, elas podem eliminar milhares de molculas de

oznio, perturbando o ciclo deste gs.
A formao e a degradao de O3 criam na estratosfera uma camada de
oznio em estado de equilbrio dinmico, localizada principalmente a uma
altura entre 12 e 45 km. As quantidades de O3 geradas so, portanto, variveis
conforme a altitude e a sua concentrao mxima observada a cerca de 25 km
de altitude. A camada de oznio, tambm denominada ozonosfera, uma das
principais barreiras que protegem os seres vivos dos raios solares ultravioleta,
perigosos para os seres humanos, pois aumentam a incidncia de cncer de
pele, de queimaduras, de casos de catarata, e provocam reduo do sistema
imunolgico. Ademais, ocorre tambm a reduo da atividade fotossinttica
dos vegetais clorofilados.
Alm do oznio estratosfrico, existe o oznio troposfrico, um gs poluente
e txico, resultante da reao entre hidrocarbonetos, xidos de nitrognio e
oxignio, na presena da luz solar, alm de ser um gs de efeito estufa.
Os clorofluorcarbononetos CFCs so os grandes responsveis pela destrui-
o da camada de oznio. Os CFCs formam uma famlia de gases sintticos e
foram criados, em 1930, para substituir o dixido de enxofre e o amonaco no
processo de refrigerao. Mas, s foram utilizados em grande escala a partir de
1960, principalmente nos propulsores dos aerossis, nos fluidos de refrigerao
ou de climatizao, nas espumas plsticas e nos solventes.
Os CFCs apresentam alta estabilidade molecular, so pouco ou nada txicos
para os humanos, no so inflamveis, nem explosivos, no tm cheiro e nem se
decompem na troposfera. Por serem muito estveis, que podem subsistir sem
alterao durante muitas dcadas. Por terem peso especfico inferior ao do con-
junto de gases da atmosfera, uma vez liberados dos instrumentos e aparelhos do
qual fazem parte eles sobem lentamente pela coluna de ar. Depois de 6 a 10 anos
atingem a estratosfera, onde a radiao ultravioleta decompe as molculas dos
CFCs, liberando os tomos de cloro, que atacam o oznio, numa reao muito
eficiente. Cada tomo de cloro pode destruir cerca de 100.000 molculas de oznio.
Outras substncias tambm contribuem para este processo de destruio da
camada de oznio, como: os halons (compostos que contm bromo) utilizados
particularmente nos extintores de incndio; do brometo de metila, utilizado na
esterilizao de solos e fumigao de gros estocados e armazenados: e o tetra-
cloreto de carbono, utilizado pela indstria qumica. O quadro 9.2 apresenta os
principais usos de substncias que destroem a camada de oznio.
quadro 9.2: Principais usos de substncias que destroem a camada de oznio
Substncia Aplicaes
CFCs CFC 11 Espumas

Aerossis
Refrigerao comercial, domstica e industrial
CFC 12 Espumas
Aerossis
Refrigerao comercial, domstica e industrial
Em mistura com xido de etileno como esterilizante
CFC 113 Limpeza de instrumentos de preciso e eletrnica
CFC 114 Aerossis (MDI)
HCFCs Refrigerao comercial, domstica e industrial

Espumas, aerossis, embalagens trmicas
Extintores de incndio, solventes
Halons Extintores de incndio
Tetracloreto de Carbono Matria prima para produo de CFC

Solventes
Metilclorofrmio Solventes em adesivos

Emulses para limpeza de couros
Solventes de limpeza na indstria qumica
Brometo de metila Fumigao de solos

Tratamentos em quarentena e pr-embarque
Fonte: http://www.mma.gov.br/sitio/index.php?ido=conteudo.mont
a&idEstrutura=130&idMenu=10022 (acesso em 27/3/2010).
Desde 1957, o oznio objeto de mensurao. O primeiro alerta foi dado

em 1974, quando foi publicado um artigo na revista Nature, por dois cientistas
(Molina & Rowland, 1974), que sugeriam que o cloro do CFC poderia estar con-
tribuindo para a reduo da camada de oznio5. Em 1979, descobriu-se que o
oznio estava se tornando mais raro nas altas camadas da atmosfera, sobre o
continente antrtico, durante alguns meses, a partir do ms de agosto. Forman,
Gardiner e Shanklin (1985) publicaram um artigo na revista Nature, revelando
a existncia de um buraco na camada de oznio na Antrtica, que ocorre em
virtude de certas condies especiais.
Em 1988, a NASA publicou um relatrio que mostrava o ritmo da diminuio
5 Em virtude desta pesquisa, estes autores ganharam o prmio Nobel de Qumica em 1995.
da camada de oznio, evidenciando que esta destruio era muito mais rpida do
que se imaginava. Entre 1969 e 1986, a concentrao mdia do oznio diminuiu
2% na estratosfera. A amplitude da diminuio variou conforme a latitude e a
estao do ano.
As negociaes internacionais sobre o oznio estratosfrico comearam no
incio dcada de 1980, sob a gide do PNUMA6. Em maro de 1985, aps quatro
anos de trabalhos preparatrios, foi adotada a Conveno de Viena para Proteo
da Camada de Oznio, que entrou em vigor em setembro de 1988. O objetivo
principal da Conveno proteger a sade humana e o meio ambiente contra os
efeitos nefastos resultantes das modificaes da camada de oznio, regulamen-
tando, limitando, reduzindo ou prevenindo as atividades humanas causadoras
dessas mudanas. A Conveno define grandes linhas normativas, como a obri-
gao geral dos Estados de reduzir as emisses dos gases que destroem a camada
de oznio, mas no estabelece nveis quantitativos nem prazos. Ela remeteu a
aplicao das decises efetivas para a elaborao de um futuro protocolo.
Em 16 de setembro de 1987, foi adotado o Protocolo de Montreal7 sobre
Substncias que Destroem a Camada de Oznio, que entrou em vigor em ja-
neiro de 1989. O Protocolo visa proteo desta camada, adotando medidas de
precauo para regular as emisses mundiais das substncias responsveis pela
sua degradao. O texto, complementado por cinco anexos, prev medidas de
ajuste e de reduo da produo e do consumo das substncias regulamentadas.
Foi definido um cronograma para as redues das emisses, com obrigaes
diferenciadas para os pases industrializados (pases do Anexo I) em relao aos
demais, e um programa de cooperao internacional em pesquisa e tecnologia
relacionada ao controle e reduo das emisses, tendo em vista particularmente
as necessidades dos pases em desenvolvimento. Foi o primeiro acordo ambiental
multilateral a reconhecer o princpio das responsabilidades comuns, porm dife-
renciadas entre pases, no que diz respeito s obrigaes de preservao ambiental.
O Protocolo regulamentou separadamente cinco CFCs e trs halons. Foram
previstas, tambm, vrias etapas para uma reduo gradual destas substncias,
entre 1989 e 2000. As metas eram: em 1989, reduo do consumo dos CFCs para
o nvel que tinha sido atingido em 1986; em 1994, reduo de 20% do consumo
e, em 1999, reduo de 50%, tomando como valores de referncia os nveis de
6 Antes de 1987, alguns pases j haviam proibido a incluso dos CFC11 e CFC12 na composio dos aerossis,
por meio de medidas unilaterais. o caso da Sucia (1977), Estados Unidos (1978), Noruega (1979), Canad
(1980) e Dinamarca (1984) (Noel apud Beaud & Bouguerra, 1995).
7 Em 1995, a Assembleia Geral das Naes Unidas, declarou o dia 16 de setembro como o dia Internacional
para a Preservao da Camada de Oznio, para comemorar a assinatura do Protocolo de Montreal.
1986. Em 1992, a produo e o consumo dos trs halons foram congelados nos
nveis de 1986.
O Protocolo prev revises peridicas, por meio de emendas e ajustes ao seu
texto original, no sentido de alterar os cronogramas e os patamares de reduo
das substncias controladas. O saldo dessas revises pode ser visto a seguir:
A Emenda de Londres, de 1990, quando as partes concordaram em abandonar
a produo e o consumo de CFC, bem como a interdio dos halons, at 2000.
A Emenda acrescentou o metilcloroformio e o tetracloreto de carbono, alm
de uma gama de CFCs, aos cronogramas de eliminao. Adotou, tambm,
disposies relativas criao de um Fundo Multilateral para prover trans-
ferncia financeira e tecnolgica para apoiar os pases em desenvolvimento
no cumprimento das suas obrigaes. O fundo opera por meio de quatro
agncias internacionais: PNUD, PNUMA, UNIDO e Banco Mundial, seguindo
diretrizes gerais estabelecidas por um Comit Executivo, composto por sete
pases desenvolvidos e sete em desenvolvimento, eleitos anualmente.
A Emenda de Copenhague, de 1992, fi xou o fim da produo dos halons na
Europa para 1/1/1994, e dos CFCs para 1/1/1996 nos pases industrializados
e em 2010 nos pases em desenvolvimento. Adicionou lista de substncias
controladas os hidroclorofluorcarbonos (HCFCs)8, os hidrobromofluorcarbo-
nos (HBFCs) e o brometo de metila. Foi formalmente criado tambm o Fundo
Multilateral. Os pases industrializados se comprometeram a transferir para
este fundo 113 milhes de dlares em 1993 e 500 milhes de dlares para o
perodo 1994-1996 (Lavieille, 2004).
As Emendas de Viena (1995) e de Montreal (1997) decidiram interditar a
produo e o consumo do brometo de metila at 2005 pelos pases industria-
lizados e at 2015 para os pases em desenvolvimento. Foi acordada, tambm,
a reduo da produo e de consumo de 90% dos hidroclorofluorcabonos
at 2015 e a supresso total at 2040.
A Emenda de Pequim (1999) adicionou o bromoclorometano (BCM) lista
das substncias controladas e proibiu o comrcio dos HCFCs entre as partes
que no haviam ratificado a Emenda de Copenhague. Em 2000, o Fundo j
tinha desembolsado mais de um bilho de dlares para apoiar a reduo da
produo e do consumo das substncias destruidoras do oznio nos pases
em desenvolvimento (Elliot, 2004). Em 2007, este valor j tinha ultrapassado
dois bilhes de dlares.
8 Uma das solues intermediarias foi substituir os CFCs pelos HCFCs, cujo poder de destruio da camada
de oznio muito inferior. A eliminao total dos HCFCs est prevista para 2030, considerando que, durante
este perodo, novas alternativas devero ser encontradas para equacionar o problema.
A Reunio das Partes, de 2007, em Montreal, decidiu antecipar o fim do

consumo e da produo dos HCFCs, determinando para os pases em de-
senvolvimento a sua eliminao em 97,5% at 2030, restando o consumo
residual de 2,5% para o setor de servios, at 2040. Os pases desenvolvidos
devem reduzir seu consumo em 99,5% em 2020 e 100% em 2030.
Os hidrofluorcarbonos (HFCs) so usados em equipamentos de ar condicio-

nado, em automveis, em substituio aos HCFCs, pois no destroem a camada
de oznio. No entanto, contribuem de maneira significativa para o efeito estufa
e, por isso, foram includos no Protocolo de Kyoto, entre os seis gases cujo uso
os pases desenvolvidos devem reduzir.
A adeso do governo brasileiro Conveno de Viena e ao Protocolo de
Montreal, alm dos ajustes estabelecidos na reunio de Londres, se deu em
1990, por meio do Decreto no. 99.280 de 06/02/90. A emenda de Copenhague foi
promulgada em julho de 1998 e as de Montreal e de Pequim foram promulgadas
em novembro de 2004.
As aes do governo brasileiro no campo regulatrio, para proteger e recu-
perar a camada de oznio se iniciaram em 1988, quando o Ministrio da Sade
publicou a Portaria 01, com instrues para rtulos de aerossis isentos de CFC,
e a Portaria 534, proibindo a fabricao e a comercializao de produtos cos-
mticos, de higiene, de uso sanitrio e perfumes sob a forma de aerossis, com
propelentes base de CFCs.
Para coordenar as aes relativas reduo e eliminao do uso das
substncias que destroem a camada de oznio SDOs, o governo brasileiro
constituiu, em outubro de 1991, o Grupo de Trabalho Interministerial para a
Implementao do Protocolo de Montreal GTO. Este grupo, em articulao
com a iniciativa privada, promoveu a mobilizao que permitiu a elaborao,
em 1994, do Programa Brasileiro de Eliminao da Produo e do Consumo
das Substncias que Destroem a Camada de Oznio PBCO, diagnosticando a
situao do parque industrial utilizador de SDOs e apresentando estratgias de
converso industrial, baseadas na utilizao de tecnologias isentas do uso de tais
substncias. O PBCO foi aprovado pelo Comit Executivo do Fundo Multilateral
em julho de 1994 e contou com recursos provenientes deste fundo para a sua
implementao.
O GTO foi sucedido, em 1995, pelo Comit Executivo Interministerial para
a Proteo da Camada de Oznio Prozon9. Este Comit tem a incumbncia
9 O Decreto de 19 de dezembro de 1995 que criou o Prozon, que foi modificado por decreto em 6 de maro
de 2003.
de coordenar todas as aes relativas ao tema, tais como definio de polticas

ambientais, criao de programas e legislao regulatria, e avaliao e acompa-
nhamento dos programas e projetos de investimentos, incluindo a implementao
do PBCO. Os seguintes ministrios participaram do Comit: Meio Ambiente,
Relaes Exteriores, Agricultura, Pecuria e Abastecimento, Sade, Cincia e
Tecnologia, Desenvolvimento Indstria e Comrcio Exterior e Fazenda.
Ainda naquele ano, o Conselho Nacional de Meio Ambiente Conama publicou
a Resoluo no. 13, de 13 de dezembro de 1995, que dispe sobre a proteo da camada
de oznio e estabelece procedimentos e prazos para eliminao das substncias
controladas. Face necessidade de se aperfeioar esta resoluo e considerando
o disposto no PBCO, que foi revisado em maro de 1999, o Conama aprovou, em
11 de dezembro de 2000, a Resoluo no. 267, alterando os prazos anteriormente
acordados. Ficou proibido o uso de CFCs em novos produtos, permitindo-se, no
entanto, a importao, mediante cotas, para o setor de manuteno de equipa-
mentos e alguns usos essenciais, como a fabricao de medicamentos. Tais limites
sofreram redues anuais, encerrando-se em dezembro de 2006, quando ficaram
proibidas as importaes de CFCs, exceto para Inaladores de Doses-Medidas.
A Resoluo Conama no. 267/2000 ampliou a obrigatoriedade de cadastro
junto ao Ibama para todas as empresas que produzem, importam, exportam
ou utilizam quaisquer das substncias controladas constantes dos Anexos do
Protocolo de Montreal, ou produtos que as contenham, especialmente no setor
de servios, em quantidade igual ou superior a 200 kg anuais. Destaca, tambm,
a obrigatoriedade de cadastro para os que operam com quaisquer quantidades
de halons.
Em julho de 2002, foi aprovado pelo Fundo Multilateral do Protocolo de
Montreal, o Plano Nacional de Eliminao de CFCs PNC apresentado pelo
governo brasileiro. O Fundo disponibilizou recursos na ordem de 27 milhes
de dlares para apoiar o Brasil a continuar reduzindo as emisses desses gases.
O PNC representou o compromisso do pas de eliminar os CFCs em todos os
setores, at janeiro de 2010. Para tanto, foram previstas uma srie de atividades,
como projetos de converso tecnolgica e de assistncia tcnica, cursos de capa-
citao tecnolgica, desenvolvimento de legislao e campanha de divulgao.
Previa, tambm, atividades nos setores de ar condicionado automotivo e indus-
trial, visando ao recolhimento e reciclagem desses gases durante manutenes
peridicas e reparos.
A aplicao deste plano viabilizou a eliminao do consumo de CFCs nos
setores de refrigerao, espuma, aerossis, solventes e esterilizantes. Em 1995,
o consumo de CFCs no Brasil era de 10.525 toneladas. Em 2005, este valor caiu
para 967 ton; em 2006, para 478 e, em 2007, para aproximadamente 318 ton, o
que representa uma reduo de 97% para o perodo 1993-2007. O consumo e

uso remanescentes destes gases esto limitados manuteno de equipamentos
domsticos e comerciais de refrigerao e aos Inaladores de Dose-Medida10.
Com relao ao brometo de metila, um programa especfico foi apresenta-
do ao Fundo Multilateral do Protocolo de Montreal, visando reduo de seu
consumo e a sua eliminao, at 2015.
O Programa Brasileiro de Eliminao de HCFCs PBH, lanado em 2008,
previu o congelamento do crescimento do consumo desse gs at 2013 e o seu
quase total banimento (97,5%) at 2030. O nvel de 100% de eliminao est pre-
visto para 2040. A elaborao do programa da responsabilidade do Ministrio
do Meio Ambiente, com apoio do Ibama e dos demais ministrios integrantes
do Prozon, em parceria com o PNUD e a agncia de cooperao tcnica alem
GTZ. Em 2011 o Comit Executivo do Protocolo de Montreal aprovou a concesso,
at 2014, de 19,6 milhes de dlares para o referido Programa, de modo a que o
Brasil elimine integralmente o uso de HCFCs. Os recursos foram destinados a
investimentos em converso tecnolgica de empresas que utilizam esses gases.
Em complemento reduo no uso em processos produtivos, o governo brasi-
leiro adota medidas em relao reduo do consumo dos HCFCs contidos em
produtos importados. o caso da Instruo Normativa no. 207/208 do Ibama,
que estabelece limites anuais para as importaes de tais substncias.
O Protocolo de Montreal foi o primeiro acordo ambiental global que fi xou
um calendrio de reduo das emisses poluentes. A quase totalidade dos estados
membros da ONU j aderiu ao Protocolo, mas o nmero de pases que ratificam as
emendas posteriores varia ligeiramente. Os CFCs foram abandonados na maioria
dos pases, mas o seu longo tempo de permanncia na estratosfera, aps a sua
emisso, ainda representa uma grande perigo e a camada de oznio continua
vulnervel e ameaada.
O grfico da figura 9.1 mostra a notvel reduo das emisses que provocam
destruio da camada de oznio, com destaque para a dcada de 1990, chegando-
-se praticamente eliminao de tais gases, em 2008.
9.2 biodiversidade
Uma das consequncias da evoluo da humanidade, em seu processo civiliza-
trio, a intensificao da transformao dos ecossistemas terrestres, aquticos
e marinhos, comprometendo um nmero crescente de espcies. Vale assinalar
que, enquanto o recurso biolgico diz respeito a um determinado gene, espcie
10 http://www.mma.gov.br/estruturas/ozonio/_publicacao/130_publicacao05012009031803.pdf (acesso em
14/3/2011).
figura 9.1: Reduo da produo declarada de

CFCs responsabilidades diferenciadas
Fonte: adaptado de Des responsabilits direntes (2010). In unep/grid-

Arendal Maps and Graphics Library. Retrieved 02:21, September 28, 2011
from http://maps.grida.no/go/graphic/des-responsabilit-s-di-rentes.
ou ecossistema, a biodiversidade corresponde variabilidade dos recursos

biolgicos desde os genes at os ecossistemas. Ou seja, a biodiversidade toda
a variedade da vida, enquanto os recursos biolgicos so a manifestao ou a
representao desta variedade.
Denio O termo biodiversidade (originado da contrao da expresso, em ingls,

biological diversity) denido segundo diferentes prismas de entendimento. Pode
designar a qualidade, alcance ou extenso das diferenas entre as entidades biolgicas
num dado local; pode explicitar a diversidade de toda a vida, incluindo as caractersticas
ou as propriedades da natureza no como entidade, mas como recurso; pode denotar
a prpria diversidade dos organismos, em vez da diversidade de todas as formas de
vida. O importante que a heterogeneidade a chave do signicado do termo e as
vrias interpretaes podem ser vistas como inerentes prpria riqueza da diversidade
biolgica (Horowitz & Bursztyn, 2003).
Dentro desta tica, a Conveno sobre Diversidade Biolgica define, no seu

art. II, a biodiversidade como sendo
a variabilidade de organismos vivos de todas as origens, compreendendo, dentre

outros, os ecossistemas terrestres, marinhos e outros ecossistemas aquticos e
complexos ecolgicos de que fazem parte; compreendendo ainda a diversidade
dentro de espcies, entre espcies e de ecossistemas.
A biodiversidade pode ser dividida em trs categorias, em funo dos nveis

de organizao biolgica:
A diversidade gentica corresponde diversidade de genes no mbito de cada
espcie. Existe uma variabilidade gentica (dentro de cada espcie e entre
os indivduos de uma mesma espcie), que um componente crtico para a
biodiversidade e corresponde necessidade adaptativa dos seres vivos, pois
lhes possibilita oportunidades de evoluir, face s condies e interaes do
meio ambiente.
A diversidade especca (ou diversidade de espcies) se refere riqueza e
abundncia de variadas categorias de plantas, animais e de micro-organismos
num determinado espao geogrfico. Uma espcie pode ser definida como
um conjunto de indivduos que so capazes de se reproduzir em condies
naturais.
A diversidade de ecossistemas engloba a variedade de ecossistemas, tais como
florestas, zonas midas, lagos, montanhas e esturios. Um ecossistema um
sistema biolgico formado por uma biocenose (comunidade de seres vivos
biota) e o seu meio inorgnico, que interagem como uma unidade funcional.
A perda acelerada da biodiversidade est diretamente vinculada a cinco

causas principais: perda e degradao dos habitats; introduo de espcies ex-
ticas; uso no sustentvel e sobre-explotao de recursos; poluies diversas; e
mudana climtica.
Os prejuzos diversidade biolgica provocam, dentre outros impactos:
perda da fertilidade do solo, com a reduo da biomassa vegetal; diminuio dos
mananciais e reservatrios de gua doce, com a reduo de florestas; e queda nas
safras agrcolas, em consequncia das mudanas no clima e dos ataques de pragas.
Entre 1970 e 2006, as populaes de espcies de vertebrados diminuram, no
mundo, em mdia 31%, com destaque para os trpicos (59%) e nos ecossistemas
de gua doce (41%). O incremento mais acentuado do risco de extino tem sido
observado entre as espcies de corais, devido, em grande parte, ao branquea-
mento dos recifes, resultante do aumento da temperatura na superfcie do mar.
Os anfbios so, em mdia, o grupo animal mais ameaado de extino, em
funo da interao de alguns fatores: modificao do habitat, mudana clim-
tica, poluio das guas (aumentando a incidncia de infeces parasitrias) e
aumento da radiao ultravioleta (consequncia da reduo da camada de oznio

na atmosfera), que modifica o sistema imunolgico das espcies (SCBD, 2010).
Estudo publicado por Myers et al. (1988), apontou um total de 25 zonas
crticas para a biodiversidade mundial, consideradas como hotspots (reas que
apresentam concentrao excepcional de espcies endmicas e que esto sob
risco de perda de habitats). Esse total vem aumentando e, segundo anlise da
ONG Conservation International, o mundo j tem 34 hotspots de biodiversidade,
numa rea que totaliza 2,3% da superfcie da terra (inclusive o cerrado brasileiro),
onde vivem 75% do total de espcies de mamferos, pssaros e anfbios ameaados
de extino no planeta (Mittermeier et al. 2005).
O enfrentamento das altas taxas de perda da biodiversidade necessita a
adoo de aes de conservao, entendidas como a preservao ou a manu-
teno de alguns ou de todos os componentes da diversidade biolgica. Inclui,
tambm, o uso sustentvel dos componentes, a recuperao e a restaurao da
biodiversidade. Neste contexto, a conservao sistemtica da biodiversidade tem
por objetivo (Horowitz & Bursztyn, 2003):
o uso sustentvel da biodiversidade no contexto das atividades humanas
(agricultura, florestais, pesqueiras, de explorao de plantas e de animais
silvestres, urbanas e tursticas);
a proteo de espcies, suas variedades genticas e seus habitats, de modo a
garantir a permanncia dos organismos, assegurando a integridade de suas
populaes e dos processos ecossistmicos que as mantm. A conservao
in situ, ou seja, no meio natural, se d particularmente por intermdio da
efetiva implantao de reas protegidas;
a preservao de espcies de plantas, animais ou micro-organismos e varie-
dades genticas em jardins zoolgicos e botnicos, colees microbiolgicas,
museus, bancos de sementes e culturas de tecidos. A conservao ex situ
tem como principais objetivos a reproduo, a armazenagem, a clonagem
ou a salvaguarda nos casos em que os habitats de espcies tenham sido
destrudos ou transformados; e
a restaurao, a reabilitao e o restabelecimento das espcies, das variedades
genticas, das populaes, dos habitats e dos processos ecolgicos.
A conservao e particularmente o uso sustentvel da biodiversidade tm

como fundamento questes de ordem ecolgica, socioeconmica e tica (Sadeleer,
2009). Pela tica ecolgica, cabe assinalar a relevncia dos chamados servios
ambientais prestados pela natureza, como o caso dos ciclos biogeoqumicos (p.
ex.: carbono), da produo de oxignio, da regulao do clima e da disponibilidade
hdrica. A integridade das funes de ecossistemas diversos serve como anteparo

s mudanas no clima.
Pela tica socioeconmica, a biodiversidade tem tambm um papel relevante,
tendo em vista o papel dos sistemas de produo agrosilvopastoris na vida hu-
mana. O avano do conhecimento cientfico e tecnolgico permite uma maior
explorao de recursos como solo, espcies domesticadas e gua. Avanos no
melhoramento gentico aumentam as possibilidades de adaptao de espcies
e de raas s condies ambientais. O potencial de utilizao econmica dos
recursos da biodiversidade, como os frmacos e cosmticos, com possveis im-
plicaes sobre o bem-estar humano, ainda est por mostrar a sua real dimenso.
A fruio da biodiversidade como forma de lazer e turismo igualmente um
fator relevante na esfera socioeconmica.
Finalmente, sob o prisma da tica, a integridade biolgica dos ecossistemas
naturais volta a ser considerada como essencial. Se, no mbito de certas religies,
a harmonia entre a vida humana e a natureza sempre foi um elemento presente,
agora a dimenso tica tambm evocada como apelo responsabilidade (Jonas,
1984)11, precauo ou compromisso com as futuras geraes (Brundtland, 1987).
A humanidade no tem o direito de predar a biodiversidade, buscando benefcios
no presente, em detrimento dos que viro no futuro.
9.2.1 Negociaes internacionais

At a dcada de 1970, os diferentes acordos internacionais sobre biodiversidade
tinham um enfoque setorial; ou seja, tratavam de temas especficos, como pre-
servao de espcies e preservao de reas naturais, sem considerar o conjunto
da diversidade biolgica12.
A considerao da importncia da biodiversidade enquanto elemento fun-
damental da gesto ambiental se d a partir dos anos 1980. A anlise tradicional
destes recursos biolgicos os considerava como patrimnio comum da huma-
nidade. Agora, cada vez mais, tende-se a consider-los como bens que podem
gerar importantes benefcios econmicos, diretos ou indiretos, na alimentao,
na produo de medicamentos e em processos industriais (Guillaud, 2007).
Em 1980 lanado o documento Estratgia Mundial de Conservao elaborado
pela IUCN, com o apoio da FAO, da UNESCO, do PNUMA e do WWF, que teve como
objetivo contribuir para a promoo do desenvolvimento sustentvel por meio da
11 Jonas aponta seis tipos de responsabilidade: formal, substantiva, natural, contratual, poltica e parental.
12 o caso da Conveno Internacional para Conservao do Atum no Atlntico (1966), da Conveno
de Ramsar relativa s zonas midas de importncia internacional (1971) e da CITES, Conveno sobre o
Comrcio Internacional de Espcies de Fauna e Flora Selvagens Ameaadas de Extino (1979) (ver captulo 2).
conservao dos recursos biolgicos. Em 1986, pesquisadores norte-americanos

organizaram, em Washington, um Frum Nacional sobre Biodiversidade, com o
objetivo de discutir a biologia da conservao e o manejo dos recursos naturais.
Em 1988, o PNUMA constituiu um Grupo de Trabalho ad hoc de Especialistas
em Diversidade Biolgica. Este foi encarregado de avaliar a viabilidade do esta-
belecimento de uma conveno guarda-chuva que englobasse todas as atividades
desenvolvidas nesta rea. Neste mesmo ano, a IUCN, apresentou uma verso bem
preliminar do texto de uma conveno sobre diversidade biolgica (fruto de um
trabalho que vinha sendo produzido desde 1981), que circulou por governos e
ONGs, para de receber contribuies.
Em maio de 1989, o PNUMA aprovou a sexta e ltima verso da conveno e
criou outro Grupo de Especialistas (jurdicos e tcnicos), com mandato para ne-
gociar um instrumento legal internacional para a conservao da biodiversidade.
Em 1991, este grupo de trabalho se transformou no Comit Intergovernamental
de Negociao para Conveno sobre Diversidade Biolgica, que realizou sete
sesses de negociao, entre junho de 1991 e maio de 1992, quando foi adotado
o texto final da conveno, em Nairbi. Na Rio 92, 150 pases assinaram a con-
veno, que entrou em vigor em dezembro de 1993. At o final de 2011, a CDB
tinha 193 partes signatrias.
A CDB13 enfatiza que, para diminuir a perda da biodiversidade e aumentar
a sua contribuio ao desenvolvimento humano, necessrio integrar trs ele-
mentos essenciais:
a conservao da diversidade biolgica;
o uso sustentvel de seus elementos; e
a distribuio justa e equitativa dos benefcios derivados da utilizao dos
recursos genticos.
No tocante s aes de conservao e de uso sustentvel da diversidade

biolgica, os principais pontos abordados nos artigos da CDB so:
elaborao de estratgias, planos ou programas nacionais de conservao
(art.6);
identificao dos componentes da diversidade biolgica e monitoramento
por meio de levantamento de amostras e outras tcnicas (art.7);
conservao in situ, com o estabelecimento de sistema de reas protegidas,
recuperao de ecossistemas e espcies ameaadas, controle dos riscos
referentes utilizao e liberao de organismos vivos modificados, proi-
bio da introduo de espcies exticas que ameacem os ecossistemas, e
13 http://www.cbd.int/convention/text/ (acesso em 10/9/2011).

respeito e preservao do conhecimento e prticas das comunidades locais

e populaes indgenas (art.8);
conservao ex situ, por meio do estabelecimento de instalaes para a
conservao e pesquisa de vegetais, animais e micro-organismos, e adoo
de medidas para a recuperao, regenerao e reintroduo de espcies
ameaadas em seu habitat natural (art.9);
integrao das consideraes relativas conservao e utilizao sustentvel
de recursos biolgicos no processo decisrio nacional (art.10);
promoo da pesquisa, educao, formao, sensibilizao pblica sobre
conservao, e utilizao sustentvel da diversidade biolgica e da cooperao
cientfica e tcnica entre as Partes (arts. 5, 12 e 13); e
realizao de avaliao de impacto ambiental de projetos que podem ter
efeitos negativos sobre a diversidade biolgica (art.14).
A repartio dos benefcios oriundos da utilizao sustentvel dos compo-

nentes da biodiversidade se fundamenta nos seguintes pontos principais:
a autoridade para determinar o acesso a recursos genticos pertence aos
governos nacionais e est sujeito legislao nacional (art.15, al.1);
cada Parte Contratante deve compartilhar de forma justa e equitativa os
resultados da pesquisa e do desenvolvimento de recursos genticos, e os
benefcios derivados de sua utilizao com a outra Parte, provedora desses
recursos (art.15, al. 7);
relevante a transferncia entre as Partes Contratantes, das tecnologias de
conservao e utilizao sustentvel da diversidade biolgica, ou que utilizem
recursos genticos (art.16);
as Partes Contratantes devem proporcionar o intercmbio de informaes
e promover a cooperao cientfica e internacional na rea de conservao
e utilizao sustentvel da diversidade biolgica (art.17 e art.18);
as Partes devem examinar a necessidade de se estabelecer um protocolo
relativo transferncia, manipulao e utilizao seguras de todo organis-
mo vivo modificado pela biotecnologia, que possa ter efeito nefasto sobre a
diversidade biolgica (art. 19);
o aporte de recursos financeiros novos e adicionais provido pelos pases
desenvolvidos fundamental, sobretudo para que os pases em desenvolvi-
mento cumpram os seus compromissos e, para tanto, deve ser estabelecido
um mecanismo financeiro (art. 20 e art. 21).
O art. 26 determina que cada Parte Contratante deve apresentar Conferncia

das Partes relatrios nacionais sobre as medidas que tenham sido adotadas para a
implementao dos dispositivos da CDB e sobre a sua eficcia. A COP estabelecer

tambm a periodicidade de encaminhamento destes relatrios.
Alm da COP, que o rgo supremo decisrio no mbito da conveno,
foram criados um Secretariado e um rgo Subsidirio de Aconselhamento
Cientfico, Tcnico e Tecnolgico (SBSTTA, em ingls)14.
Na primeira reunio da cop, realizada em dezembro de 1994, em Nassau
(Bahamas), foram estabelecidas as base institucionais para o funcionamento da
CDB: o SBSTTA15, rgo responsvel pela realizao de avaliaes do estado da
diversidade biolgica e dos tipos de medidas tomadas de acordo com o estabele-
cido pela conveno, e que tambm tem um papel importante na conduo das
negociaes preparatrias que antecedem as reunies das COPs; e o Mecanismo
de Intermediao de Informao (CHM Clearing-House Mechanism), encarre-
gado de promover a cooperao cientfica e tcnica e fomentar as transferncias
de tecnologias. O Fundo Global para o Meio Ambiente GEF (ver captulo 8)
foi designado como mecanismo financeiro para a Conveno. Na reunio foi
adotado um programa de trabalho de mdio prazo.
A segunda reunio da cop, realizada em novembro de 1995, em Jacarta
(Indonsia), designou Montreal como sede permanente do Secretariado e es-
tabeleceu um Grupo de Trabalho ad hoc, de composio aberta, para tratar da
biossegurana. Nesta reunio foi adotado um programa de trabalho geral para a
conveno e ficou decidido, tambm, que os primeiros temas a serem abordados
seriam os ecossistemas marinhos e costeiros.
A terceira reunio da cop, realizada em novembro de 1996, em Buenos Aires
(Argentina), adotou um programa de trabalho sobre biodiversidade agrcola e
florestal. Foi decidida a realizao de uma reunio de trabalho sobre o artigo 8
(j) da CDB, que trata do conhecimento tradicional. Foi tambm elaborado um
Memorial de Entendimento com o GEF.
Em sua quarta reunio, em maio de 1998, em Bratislava (Eslovquia), a
COP decidiu pela implantao da fase piloto do mecanismo de trocas de in-
formao. Relatrios nacionais sobre biodiversidade foram examinados e um
programa de longo prazo foi estabelecido. Uma Mesa Redonda Ministerial
foi realizada, para integrar as preocupaes referentes biodiversidade em
todos os setores da atividade humana, em particular o turismo. Foi discutida,
tambm, a participao do setor privado na implementao dos objetivos da
14 O relato dos resultados das diferentes COPs da CDB apresentado a seguir est baseado nos respectivos
relatrios, elaborados pelo PNUMA.
15 Entre a primeira reunio realizada em Paris em 1995 e 2011, o SBSTTA se reuniu 14 vezes.
conveno. Um grupo de trabalho ad hoc foi criado para tratar do art. 8 (j) da
CDB e temas correlatos.
A quinta reunio da cop ocorreu na sede do PNUMA em Nairbi (Qunia),
em maio de 2000. Foram discutidos, dentre outros, os seguintes temas: um
programa de trabalho sobre terras ridas e submidas; a abordagem ecossist-
mica; a identificao, fiscalizao, indicadores e avaliao; a Iniciativa Global
de Taxonomia (GTI); a Estratgia Global para a Conservao das Plantas (GSPS);
recursos financeiros e mecanismos de financiamento; educao e sensibilizao
do pblico; estudos de impacto, responsabilidade e reparao; e, diversidade
biolgica e turismo. Um grupo de trabalho ad hoc, de composio aberta, foi
institudo para tratar do acesso e da repartio dos benefcios da utilizao de
recursos genticos. Foram realizadas uma Mesa Redonda Ministerial sobre o
Protocolo de Cartagena sobre Biossegurana e uma cerimnia especial para
a sua assinatura.
Tal Protocolo foi adotado em janeiro do mesmo ano, em Montreal, aps quase
cinco anos de intensas negociaes, e entrou em vigor em setembro de 2002. O
Protocolo, que contm referncias ao princpio da precauo, visa assegurar um
nvel adequado de proteo no campo da transferncia, da manipulao e do uso
seguro dos organismos vivos modificados (OVMs)16 resultantes da biotecnologia
moderna, que possam ter efeitos adversos sobre a diversidade biolgica, levando em
conta os riscos para a sade humana e enfocando especificamente os movimentos
transfronterios (art.1). Para garantir que os pases importadores recebam as infor-
maes necessrias para tomar decises bem fundamentadas antes de concordar
com a importao de tais organismos, foi estabelecido um procedimento de acordo
prvio informado.
Um Mecanismo de Intermediao Informao sobre Biossegurana foi
institudo, para facilitar a troca de informaes cientficas, tcnicas, ecolgicas,
jurdicas e de experincias, relativas aos organismos vivos modificados. Teve tam-
bm por objetivo ajudar as Partes na implementao do protocolo, considerando
as necessidades especficas dos pases em desenvolvimento. O MOP (Meeting of
Parties) a sigla utilizada para a Reunio dos Pases Membros do Protocolo17.
A sexta reunio da cop ocorreu em Haia (Holanda), em abril de 2002. Foram
discutidos relatrios de atividade relativos adoo dos programas de trabalho
sobre biodiversidade dos ecossistemas de guas interiores, biodiversidade marinha
16 Por organismo vivo modificado se entende qualquer organismo vivo que tenha uma combinao indita
de material gentico, resultante do uso da biotecnologia moderna [art.3 (g) do Protocolo].
17 As Partes do Protocolo se reuiniram cinco vezes at 2010: MOP-1 (Kuala Lampur, Malsia em 2004);
MOP-2 (Montreal, Canad em 2005); MOP-3 (Curitiba, Brasil em 2006); MOP-4 (Bonn, Alemanha em 2008)
e MOP-5 (Nagoya, Japo em 2010).
e costeira, biodiversidade das terras ridas e submidas e biodiversidade agrcola.

Dentre outras questes analisadas, algumas tratadas em reunies anteriores,
destacam-se: identificao, fiscalizao, indicadores e avaliao; a GTI; a GSPS; res-
ponsabilidade e reparao; recursos financeiros e mecanismos de financiamento;
cooperao com outras convenes e iniciativas internacionais; mecanismo de
troca de informaes; e aplicao do art.8 (j), sobre conhecimento tradicional.
Foram adotadas decises sobre a diversidade biolgica das florestas, a in-
tensificao da luta contra as espcies exticas invasoras e as Diretrizes de Bonn
sobre o Acesso e Repartio de Benefcios (ABS sigla em ingls). Para assegurar
que as atividades desenvolvidas no mbito da Conveno fossem contnuas e
coerentes, as Partes adotaram um Plano Estratgico da CDB, cujo objetivo era
reduzir de maneira significativa a perda da biodiversidade at 2010.
Na stima reunio da cop, realizada em fevereiro de 2004, em Kuala Lumpur
(Malsia), foram abordadas questes sobre espcies exticas invasoras, abordagem
ecossistmica, biodiversidade e mudanas climticas, biodiversidade e turismo,
biodiversidade das guas continentais, biodiversidade marinha e costeira, uso
sustentvel, controle e indicadores, GTI, GSPS, acesso aos recursos genticos e
repartio de benefcios, dentre outras.
Foram adotados programas de trabalho sobre a biodiversidade de montanhas,
reas protegidas e transferncias de tecnologia, temas que tiveram maior visibi-
lidade na reunio. Adotou-se, tambm, os princpios e diretrizes de Addis Abeba
para a utilizao sustentvel da diversidade biolgica e as diretrizes de Akw: Kon
para a avaliao de impacto ambiental de projetos de planejamento territorial
suscetveis de impactarem stios sagrados e terras ou guas utilizadas por po-
pulaes tradicionais. No sentido de avaliar os progressos obtidos para atingir o
objetivo do Plano Estratgico da CDB, foi adotada uma deciso incluindo metas e
indicadores de avaliao.
No ano de 2005, foi divulgado, pelas Naes Unidas, o Relatrio de Avaliao
Ecossistmica do Milnio, cuja elaborao durou quatro anos e foi conduzida
por um amplo conselho, composto de representantes de governos, instituies
internacionais, setor privado, ONGs e povos nativos. O objetivo do Relatrio
foi avaliar as consequncias das mudanas nos ecossistemas, em particular nos
seus servios18, sobre o bem-estar humano e estabelecer uma base cientfica
18 Os servios dos ecossistemas abrangem: servios de proviso, incluindo alimentos, gua, madeira e fibras;
servios reguladores, que afetam climas, inundaes, doenas, resduos e a qualidade da gua; servios cultu-
rais, que fornecem benefcios recreacionais, estticos e espirituais; e servios de suporte, tais como formao
do solo, fotossntese e ciclo de nutrients (cf. Relatrio da Avaliao Ecossistmica do Milnio, in: http://
www.millenniumassessment.org/documents/document.446.aspx.pdf (acesso em 15/8/2008). Ver captulo 6.
que fundamentasse as aes necessrias para assegurar sua conservao e uso

sustentvel.
A oitava reunio da cop ocorreu em maro de 2006, em Curitiba (Brasil),
onde se reuniram mais de 4.000 participantes do mundo inteiro. Dentre os
temas abordados destacam-se: biodiversidade de terras ridas e submidas;
espcies exticas e invasoras; GTI; acesso e repartio de benefcios; educao
e conscientizao pblica; art.8 (j) da CDB; progresso na aplicao do Plano
Estratgico; aperfeioamento dos mecanismos de apoio para a implementao
da CDB; engajamento do setor privado; iniciativa mundial sobre a comunica-
o, a educao e a conscientizao pblica. Foi adotado um programa sobre
biodiversidade das ilhas.
Alm destas reas, os debates se concentraram no funcionamento e
financiamento da conveno, bem como no acompanhamento e implemen-
tao dos programas de trabalho. Alguns temas foram alvo de um processo
de negociao mais complexo, tais como reas marinhas protegidas alm
da jurisdio nacional e o acesso aos recursos genticos e repartio dos
benefcios. Com relao a este ltimo, as Partes decidiram sobre a elabora-
o de um instrumento internacional, at 2010, e solicitaram a continuao
da implementao das Diretrizes de Bonn e a divulgao das experincias
adquiridas. Foi decidida, tambm, a formao de um grupo de trabalho
de especialistas tcnicos para estudar o funcionamento de um certificado
internacional de origem, de fonte, de provenincia legal.
Na nona reunio da cop, em Bonn (Alemanha), em maio de 2008, foram
analisados os programas de trabalho sobre agricultura e biodiversidade, sobre
reas protegidas e sobre o art. 8 (j) da CDB. Os principais temas debatidos foram:
estratgia para a conservao de plantas; espcies exticas invasoras; abordagem
ecossistmica; progresso na implementao do Plano Estratgico; recursos e
mecanismos financeiros; transferncia e cooperao tecnolgica; comunicao,
educao e conscientizao pblica; responsabilidade e reparao; GTI; acesso
e participao nos benefcios; e a biodiversidade da floresta, das terras ridas e
submidas, dos ecossistemas aquticos continentais e das ilhas.
Tiveram destaque na reunio o debate sobre a relao e integrao entre
biodiversidade e mudanas climticas, e a discusso sobre o acesso e repartio
de benefcios. Com relao a este ltimo tema, foi sugerido s Partes, aos outros
governos, s organizaes internacionais e s comunidades tradicionais que
apresentem sugestes para a elaborao e negociao de um regime internacional.
A dcima reunio da cop ocorreu em outubro de 201019, em Nagoya (Japo).

Foram discutidos temas relacionados a reas protegidas, uso sustentvel da bio-
diversidade, biodiversidade e mudana do clima, biodiversidade de reas ridas
e submidas, biocombustveis e biodiversidade, espcies exticas invasoras, art.
8(j) sobre conhecimentos tradicionais e a GTI. Foi aprovada a reviso da Estratgia
Global para a Conservao de Plantas, bem como a reviso e atualizao dos
programas temticos da CDB: biodiversidade marinha e costeira; biodiversidade
de guas continentais; biodiversidade de montanhas; biodiversidade de terras
ridas e submidas e bidiversidade florestal e agrcola.
A adoo do Protocolo de Nagoya sobre acesso aos recursos genticos e repar-
tio justa e equitativa dos benefcios provenientes de sua utilizao representou
um marco fundamental no mbito da CDB. Para cumprir os seus objetivos, o
Protocolo previu um acesso satisfatrio aos recursos genticos e a uma trans-
ferncia apropriada de tecnologias pertinentes, considerando todos os direitos
sobre estes recursos e tecnologias. O Protocolo foi aberto para assinaturas em
fevereiro de 2011 (ver Box 9.1).
Outra deciso importante foi o estabelecimento de uma Estratgia para
Mobilizao de Recursos, voltada a fornecer meios financeiro adicionais, para
apoiar a implementao do Plano Estratgico.
Segundo dados apresentados no terceiro Relatrio do Panorama da
Biodiversidade Global, do Secretariado da CDB, a meta de reduo significativa
do ritmo da perda da biodiversidade, at 2010, em nveis global, regional e nacional,
no havia sido atingida. Diante deste fracasso coletivo ocorrido no cumprimento
do Plano Estratgico 2002-2010, foi adotado um novo plano, com suas Metas de
Aichi, onde foram estabelecidos cinco objetivos estratgicos e vinte metas para
a reduo nas taxas de perda da biodiversidade at 2020.
Dentre as 20 metas adotadas, ressalta-se que: at 2020, os valores da bio-
diversidade sero integrados em estratgias nacionais e locais de desenvolvi-
mento e de reduo de pobreza, e em procedimentos de planejamento, sendo
incorporados em contas nacionais, conforme o caso, e sistemas de relatoria;
tambm at 2020, pelo menos 17% de reas terrestres e de guas continentais
e 10% de reas marinhas e costeiras passaro a ser conservados por meio de
reas protegidas; at 2015, o Protocolo de Nagoya estar em vigor, em confor-
midade com leis nacionais.
Na mop 5, que se realizou simultaneamente COP-10, em Nagoya, as partes do
Protocolo de Cartagena sobre Biossegurana, aprovaram o Protocolo Suplementar
19 A Assembleia Geral das Naes Unidas declarou o ano de 2010 como o Ano Internacional da Biodiversidade,
com o propsito de aumentar a conscincia sobre a importncia da preservao da biodiversidade no mundo.
Box 9.1: Protocolo de Nagoya
O Protocolo de Nagoya sobre Acesso a Recursos Genticos e a Repartio Justa e

Equitativa dos Benefcios Advindos de sua Utilizao ABS, da CDB, um acordo
internacional adotado pela COP-10, em Nagoya (Japo), em 2010, que visa, dentre
outras nalidades, a contribuir para a luta contra a biopirataria. Tem especial rele-
vncia para os pases que, como o Brasil, so detentores de alta diversidade biolgica.
Em seu escopo, inclui o acesso aos recursos genticos e a transferncia de
tecnologias, de forma apropriada, levando em considerao todos os direitos sobre
tais recursos e tecnologias. Visa a contribuir para a conservao da diversidade
biolgica e o uso sustentvel de seus elementos.
Para que entre em vigor, o protocolo necessita ser raticado por pelo menos
50 pases. Uma vez em vigor, o protocolo estabelecer as bases para um regime
internacional ecaz, para o acesso e repartio dos benefcios oriundos do uso
da biodiversidade, bem como dos conhecimentos tradicionais a ela associados. A
expectativa de que entre em vigor efetivamente em 2015.
O Protocolo visa a favorecer a implementao de um dos objetivos da CDB,
que o de proporcionar uma base slida para uma maior certeza e transparncia
jurdica aos provedores e aos usurios dos recursos genticos. Estabelece obrigaes
concretas a serem assumidas pelas Partes, de modo a assegurar o cumprimento da
legislao e os requisitos regulamentares nacionais referentes Parte que fornece
os recursos genticos, bem como as obrigaes em se cumprir as condies de
cooperao mutuamente acertadas. Tais disposies devero contribuir para uma
participao nos benefcios, por parte das populaes detentoras dos recursos,
quando os mesmos sejam providos. Facilitam, tambm, o acesso das comunidades
indgenas e comunidades locais, aos resultados de conhecimentos e inovaes
relacionados a seu patrimnio gentico e prticas.
Algumas limitaes ao Protocolo so apresentadas por Aubertin & Filoche
(2011). Uma reticncia por parte da diplomacia de pases como a Frana, ambigui-
dades da parte de algumas ONGs e mesmo o silncio dos EUA, tm caracterizado
uma situao de indeciso. Como assinalam os autores acima citados, dependendo
do olhar, pode-se dizer que o copo est meio cheio ou meio vazio; em todo o caso,
no est quebrado!
Fontes: http://www.cbd.int/abs/ (acesso em 10/12/2011)
http://www.cbd.int/abs/doc/protocol/nagoya-protocol-es.pdf (acesso em 10/12/2011).
de Nagoya Kuala Lumpur, sobre responsabilidade e compensao. O objetivo

deste instrumento era contribuir para a conservao e utilizao sustentvel
da diversidade biolgica, considerando tambm os riscos para a sade humana
(art.1). Para tanto, estabeleceu regras e procedimentos internacionais sobre
responsabilidade e compensao, relativos aos organismos vivos modificados.
O debate em torno deste protocolo foi intenso, com alguns posicionamentos
crticos, que o consideravam um instrumento frgil, fundado em conceitos vagos.
Teve grande repercusso na reunio, a divulgao do estudo denominado A
Economia da Biodiversidade e dos Ecossistemas (TEEB, sigla em ingls para The
Economics of Ecosystems in Biodiversity) (ver Box 9.2).
Box 9.2: A economia da biodiversidade e dos ecossistemas

(TEEB The Economics of Ecosystems in Biodiversity)
O TEEB estuda a economia da perda de biodiversidade em escala global. Inicialmente

promovido pelo governo alemo e pela Comisso Europeia, em 2007, sob a coorde-
nao do economista indiano Pavan Sukhdev (do Deutsche Bank), foi encampado
pelo PNUMA em sua segunda fase, em 2008.
O estudo avalia o benefcio econmico global da diversidade biolgica, os custos
correspondentes sua perda, bem como a relao entre a falta de investimentos
em aes preventivas e os custos de conservao efetiva da biodiversidade. Prope,
tambm, o estabelecimento de um mercado verde, mediante a criao de crditos
de servios ambientais.
O foco do estudo chamar a ateno para os benefcios globais inerentes
biodiversidade, em termos econmicos, salientando os crescentes custos da sua
perda e da degradao dos ecossistemas. Visa tambm reunir competncias de
diversos campos cientcos, inclusive da economia e da poltica, para o enfrenta-
mento de desaos prticos.
Como fundamento conceitual, o TEEB trata da relao entre economia e eco-
logia, de modo a enfrentar os desaos de avaliar os servios ambientais e introduzir
a noo de desconto (valor de uso atual de tais recursos, em relao ao seu valor de
existncia). Tal procedimento permite inferir o custo da perda da biodiversidade,
no longo prazo.
A srie de relatrios do TEEB teve os seguintes focos:
- Aos economistas e eclogos, foi apresentado o estado da arte do conhecimento,
que permite avaliar diferentes cenrios e recomendar metodologias de valorao
para os diversos contextos, e tambm examinar os custos e benefcios das aes

voltadas reduo de tais perdas.
- Para os tomadores de deciso pblica, em diferentes nveis, foram desenvolvidos
guias para o desenvolvimento sustentvel e a conservao dos ecossistemas e da
biodiversidade. Os guias contm detalhes sobre subsdios e incentivos, responsabi-
lidade por danos ambientais, contas ambientais nacionais, anlise custo-benefcio
e mtodos para a implementao de instrumentos como o pagamento por
servios ambientais (PSA).
- Aos agentes econmicos, so mostradas informaes relevantes e ferramentas
para a melhoria das prticas de negcios associadas biodiversidade, sob o ponto
de vista da gesto de riscos, do acesso s oportunidades e da mensurao dos
impactos das atividades sobre os ecossistemas e a biodiversidade.
- Ao pblico em geral destacado o papel da conscincia sobre a contribuio dos
servios dos ecossistemas e da biodiversidade para o bem-estar humano, bem
como so apresentadas aes individuais que podem contribuir positivamente
para a diferena.
Fontes: http://www.unep.ch/etb/publications/TEEB/
TEEB_interim_report.pdf (acesso em 10/12/2012)
http://www.teebweb.org (acesso em 10/12/2012).
9.2.2 Gesto da biodiversidade no Brasil

O Brasil, por sua dimenso continental e caractersticas climticas, geomorfol-
gicas e biolgicas privilegiadas, apresenta uma das maiores biodiversidades do
planeta. Esta megabiodiversidade, que vem sendo dilapidada, est distribuda
nos seguintes biomas (Horowitz & Bursztyn, 2003):
A Floresta Amaznica, com 3,7 milhes de km2, a mais extensa floresta tro-
pical do mundo e seu grande repositrio de biodiversidade. Calcula-se que
aproximadamente 15% de floresta cederam lugar minerao, colonizao
agrcola, pecuria extensiva e ao desmatamento predatrio. Outros 10% des-
se bioma esto empobrecidos devido extrao seletiva de madeiras nobres.
O Cerrado, com quase 2 milhes de km2 e uma riqueza biolgica excep-
cional, forma a maior rea de savana situada em um nico pas. Cerca de
40% da paisagem do Cerrado j foram convertidos em complexos urbanos
e agropastoris.
A Mata Atlntica, cujo domnio estende-se por mais de um milho de km2,
do Sul ao Nordeste do Pas, abriga altssimo grau de diversidade e endemismo
de espcies, detendo o recorde mundial de riqueza de plantas lenhosas por

hectare. As formaes nativas deste bioma se limitam hoje a 93 mil km2, o
que corresponde a uma devastao da ordem de 93%.
A Caatinga, predominante no Nordeste, abrange uma rea de aproxima-
damente um milho de km2, na qual mais da metade da cobertura vegetal
natural j foi removida. um bioma exclusivamente brasileiro e contm
uma fauna e uma flora nicas, com muitas espcies endmicas.
O Pantanal Mato grossense, a mais significativa plancie inundvel conheci-
da, com um total de 110 km2, rene um mosaico de ambientes que abrigam
uma rica biota terrestre e aqutica. O Pantanal sofre uma srie de impactos
negativos, resultantes da poluio (por agrotxicos, por resduos industriais e
mercrio dos garimpos), do desmatamento, da eroso e da pesca predatria.
O Pampa, tambm conhecido como Campos do Sul ou Campos Sulinos,
ocupa uma rea de 176.496 Km2 ou cerca de 2,7% do territrio nacional.
constitudo, principalmente, por vegetao campestre. No Brasil, ocorre ape-
nas do estado do Rio Grande do Sul, ocupando cerca de 60% do seu territrio.
Estima-se que as formaes nativas do bioma Pampa tenham perdido mais
da metade de sua rea original, alm de diversas espcies tpicas da fauna e
flora, em funo das atividades agropecurias.
Alm do territrio continental, as zonas costeiras e marinhas, se alongam
por aproximadamente 3,5 milhes de km2 sob jurisdio brasileira. As
principais ameaas nestes ecossistemas so a explorao dos manguezais,
a sobrepesca, a poluio nos esturios, a especulao imobiliria e o tu-
rismo desordenado.
A Conveno da Diversidade Biolgica foi ratificada pelo Brasil em 1994. Neste

mesmo ano, o governo brasileiro lanou o Programa Nacional de Biodiversidade
Pronabio e criou uma Comisso para coorden-lo, que s foi implementada
oito anos depois. Em 2003, o Decreto no. 4.703 criou a Comisso Nacional de
Biodiversidade Conabio e modificou as atribuies e a estrutura do Pronabio,
para que estivesse em conformidade com Poltica Nacional de Biodiversidade
PNB, instituda em 200220. Dentre os principais objetivos do Pronabio destaca-se
a orientao e implementao da PNB.
A Conabio composta por representantes de rgos governamentais e de
20 Os componentes da PNB so: conhecimento da biodiversidade; conservao da biodiversidade; utilizao

sustentvel dos componentes da biodiversidade; monitoramento, avaliao, preveno e mitigao de im-
pactos sobre a biodiversidade; acesso aos recursos genticos e aos conhecimentos tradicionais associados
repartio de benefcios; educao, sensibilizao pblica, informao e divulgao sobre biodiversidade;
e fortalecimento jurdico e institucional para a gesto da biodiversidade.
organizaes da sociedade civil, e tem como principais funes: coordenar a

elaborao e implantao da Poltica Nacional de Biodiversidade, promover a
implementao dos compromissos assumidos junto CDB e orientar a elaborao
e apresentao dos relatrios nacionais perante esta conveno21.
O Projeto de Conservao e Utilizao Sustentvel da Diversidade Biolgica
Brasileira Probio, primeira grande iniciativa derivada do Pronabio, foi estru-
turado 1996, para estabelecer estratgias regionais de conservao da biodiver-
sidade para os principais ecossistemas brasileiros. O financiamento do projeto
resultou de um acordo de doao, entre o governo brasileiro e o GEF/BIRD. O
Probio vigorou at 2006 e seu principal produto foi o mapeamento das reas
prioritrias para a conservao da biodiversidade.
Criado em 1996, o Fundo Brasileiro para a Biodiversidade Funbio uma
sociedade civil sem fins lucrativos que tem como misso aportar recursos es-
tratgicos para a conservao da biodiversidade. A formao deste fundo teve
por base um aporte inicial de 10 milhes de dlares doados pelo GEF, com o
compromisso de captar recursos adicionais junto ao setor privado e outras fon-
tes, no Brasil e no exterior. Desde a sua criao, at 2010, o Funbio administrou
aproximadamente 225 milhes de dlares. Dentre os projetos apoiados por este
fundo, destaca-se o Programa reas Protegidas da Amaznia ARPA, iniciado
em 2003, que tem como meta a conservao e uso sustentvel de 60 milhes de
hectares da regio amaznica, at 2016.
O Projeto Nacional de Aes Integradas Pblico-Privadas para a Biodiversidade,
denominado de Probio II, d continuidade ao anterior. Este projeto rene dife-
rentes setores da iniciativa pblica e privada, em um esforo para a conservao e
uso sustentvel dos recursos naturais no Brasil e tem como objetivos: promover a
integrao e uso sustentvel da biodiversidade nas principais estratgias de plane-
jamento e prticas dos setores pblico e privado, em nvel nacional; e consolidar e
fortalecer a capacidade institucional para produzir e disseminar informaes sobre
a biodiversidade.
O Probio II fruto de uma parceria estabelecida entre o MMA, o Funbio e
a Caixa Econmica Federal CEF22. A sua criao contou com a dotao de 22
milhes de dlares, provenientes de doao do GEF, e 75 milhes de contrapar-
tida, tanto de fontes governamentais quanto do setor privado. A coordenao
21 O primeiro relatrio nacional para a CDB foi publicado em 1998, o segundo em 2004, o terceiro em 2006
e o quarto em 2011.
22 Para a sua implementao foram estabelecidas parcerias estratgicas com: os ministrios da Sade, da
Cincia e Tecnologia e da Agricultura, Pecuria e Abastecimento; o Instituto Chico Mendes de Conservao
da Biodiversidade ICMBio; a Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria Embrapa; o Instituto de
Pesquisa do Jardim Botnico do Rio de Janeiro JBRJ; e a Fundao Oswaldo Cruz Fiocruz.
do projeto ficou a cargo da Secretaria de Biodiversidade e Florestas, do MMA, e

a gesto financeira foi atribuda CEF. O Funbio ficou responsvel pelas aes
de engajamento do setor privado.
O projeto foi organizado em quatro componentes: (i) priorizao da biodiversi-
dade em setores governamentais; (ii) priorizao da biodiversidade no setor privado;
(iii) fortalecimento institucional e gerao de informao sobre biodiversidade
para a formulao de polticas; e (iv) coordenao e gerenciamento do projeto.
A criao de unidades de conservao UCs (ver captulos 11 e 12) representa
um papel fundamental na conservao da biodiversidade in situ. O Brasil apre-
sentou grandes avanos nas ltimas dcadas, instituindo, em 2000, o Sistema
Nacional de Unidades de Conservao SNUC, que estabeleceu os diferentes tipos
de unidades de conservao, classificados em dois grupos: Unidades de Proteo
Integral, que tm como objetivo bsico preservar a natureza, sendo admitido
apenas o uso indireto de seus recursos; e Unidades de Uso Sustentvel, onde
permitida a explorao de forma sustentvel, de parte dos seus recursos naturais.
Apesar dos esforos realizados, h uma srie de problemas relativos im-
plantao das UCs, tais como (Bursztyn & Bursztyn, 2006):
no mbito da regularizao fundiria, a desapropriao exige vultosos
recursos, no previstos nos oramentos do setor pblico;
fiscalizao deficiente;
baixo nvel de conscientizao e educao por parte da populao;
manejo inadequado (um percentual elevado de Parques Nacionais e de
Reservas Biolgicas no possui Planos de Manejo);
falta de recursos financeiros; e
conflitos envolvendo grupos de interesses distintos (como administradores
das unidades, pesquisadores, governo local, ONGs nacionais e internacionais
e populaes das reas de entorno) com valores, metas e culturas diferentes.
Com relao s aes de conservao ex situ, destaca-se, dentre outras, a criao

da Plataforma Nacional de Recursos Genticos, que rene projetos de pesquisa23 em
trs Projetos Componentes (Rede Vegetal, Rede Animal e Rede Microbiana) e um
projeto em Rede Transversal, que agrega as demais redes numa plataforma nica.
Os principais problemas com relao a conservao dos recursos genticos
no Brasil so deficincias de inventrios relativos: s instituies (governamen-
tais, no governamentais e movimentos sociais) envolvidas na conservao in
23 Estes projetos de pesquisa em recursos genticos so executados por unidades da Embrapa e por insti-
tuies do Sistema Nacional de Pesquisa Agropecuria.
situ, on farm24 e ex situ de recursos genticos (fauna, flora e microrganismos);

representatividade das espcies, tanto em termos regionais quanto nos biomas;
infraestrutura disponvel para cada coleo; ao nvel de uso e intercmbio
de recursos genticos. H tambm problemas relativos a informaes sobre
as demandas e as medidas necessrias para a conservao desses materiais no
curto, mdio e longo prazos25.
O Brasil aderiu ao Protocolo de Cartagena sobre Biossegurana em 2003
e tem realizado grandes avanos na sua implementao. A Lei no. 11.105 de
2005 instituiu a Poltica Nacional de Biossegurana, estabelecendo normas de
segurana e mecanismos de fiscalizao de atividades que envolvam organis-
mos geneticamente modificados OGM e os seus derivados, criou o Conselho
Nacional de Biossegurana CNBS e reestruturou a Comisso Tcnica Nacional
de Biossegurana CTNBio. Esta Comisso uma instncia multidisciplinar do
Ministrio da Cincia e Tecnologia MCT que fornece apoio tcnico, consultivo
e de assessoramento ao governo federal, no tocante Poltica de Biossegurana.
9.3 desertificao
A desertificao pode ser definida como a reduo ou destruio da produtivi-
dade do solo, nas zonas ridas, semiridas e submidas secas. Esta degradao
do solo geralmente consequncia do sobrepastoreio, do desmatamento, de
prticas inadequadas de irrigao, de uso inapropriado da terra, da mudana
climtica, ou de uma combinao destes fatores (OCDE, 2001).
Estima-se que a degradao do solo atinja um quarto das terras em todo o
globo e que a cada ano 21 milhes de hectares se tornam parcial ou completa-
mente inutilizveis. Os processos de desertificao se caracterizam pela perda
de fertilidade do solo, degradao de terras irrigadas e perda de terras arveis.
As populaes so afetadas na segurana alimentar e em suas condies de sub-
sistncia, em geral, com implicaes sobre a pobreza, a nutrio e as migraes.
Mais de um bilho de pessoas so afetadas por este fenmeno, sendo que 250
milhes de forma severa (Lavieille, 2004; Elliot, 2004).
Este fenmeno comeou a ser estudado na dcada de 1930, quando as Grandes
24 A conservao on farm pode ser entendida como manejo sustentvel da diversidade gentica realizado
no seu habitat natural por pequenos agricultores, comunidades locais e populaes indgenas.
25 http://www.mma.gov.br/sitio/index.php?ido=conteudo.monta&idEstrutura=89&idConteudo=8142,
(acesso em 21/8/2011).
Plancies26, nos Estados Unidos, foram afetadas pela seca, desmatamento, eroso
e por tempestades de poeira (Dust Bowl)27.
Em 1968, iniciou-se uma grande seca na regio semirida conhecida como
Sahel, ao sul do deserto de Sahara, que durou cinco anos e acarretou um movi-
mento migratrio em grande escala, com o surgimento de campos de refugiados
e a morte de mais de 500 mil pessoas.

A tragdia africana soou como um alerta para a necessidade de se discutir e es-
tabelecer aes de combate desertificao. Foi realizada ento, a I Conferncia
Internacional sobre Desertificao, em Nairbi (Qunia), em 1977, quando foi
aprovado o Plano Mundial de Ao contra a Desertificao PLACD.
Em 1981, a FAO lanou uma declarao de princpios por meio da Carta
Mundial dos Solos e, em 1982, foi publicada a Carta Mundial das Naes Unidas
sobre a Natureza (elaborada pela IUCN), que prope dentre outras medidas, aes
para preservar a fertilidade dos solos no longo prazo.
Durante o processo preparatrio da Rio 92, foi discutida a necessidade de se
estabelecer uma Conveno Internacional para combater a desertificao, uma
vez que os resultados do PLACD foram bastantes modestos. Em 1992, a Assembleia
Geral da ONU, em sintonia com o captulo 12 da Agenda 2128, estabeleceu um
Comit Intergovernamental para negociar esta Conveno.
Seis sesses de negociao foram realizadas, entre 1993 e 1994. Na quinta
sesso foi criada a Rede Internacional de ONGs sobre Desertificao (RIOD)29,
integrada por ONGS e Organizaes Comunitrias de Base de vrios pases, dos
cinco continentes. Na ltima reunio, foi concluda a Conveno das Naes
26 As Grandes Plancies so formadas pelos estados de Montana, Dakotado Sul, Dakota do Norte, Colorado,
Oklahoma, Kansas, Nebraska e parte de Wisconsin, Minnesota, Iowa e Illinois.
27 Em meados dos anos 30, ocorreu um dos maiores desastres ambientais produzidos pela mo do homem
na historia: o Dust Bowl. Entre 1934 e 1937 mais de duzentas tempestades de poeira atingiram partes das
Grandes Plancies. Algumas eram densas o suficiente para encobrir o sol e criar redemoinhos de mais de 6
metros de altura; outras empurraram a poeira a lugares to distantes quanto Chicago, Washington D.C. e
o Oceano Atlntico (McCormick, 1992).
28 O captulo 12 focaliza questes ligadas a recursos terrestres nos desertos, bem como em reas ridas,
semiridas e submidas secas, apresentando novos instrumentos para gerenciar as reas ecologicamente
frgeis e para fortalecer o desenvolvimento integrado voltado erradicao da pobreza e promoo de
sistemas alternativos de subsistncia em reas propensas desertificao.
29 Para seu funcionamento, a RIOD adotou um sistema de pontos focais (nacionais, subregionais e regionais),
conectados por um ponto focal internacional. O ponto focal nacional indicado pelo governo e responsvel
pela implementao da conveno no seu pas.
Unidas de Combate Desertificao UNCCD30, no dia 17 de junho, que passou

a ser considerado o dia mundial da luta contra a desertificao.
A Conveno31 composta de um prembulo, com 26 pontos, 40 artigos e
4 anexos de aplicao regional (frica, sia, Amrica Latina e Caribe, e Norte
do Mediterrneo). No prembulo se reconhece que a desertificao e a seca so
problemas de dimenso global, na medida em que afetam todas as regies do
globo e que se torna necessria uma ao conjunta da comunidade internacional,
para combater e/ou mitigar estes fenmenos.
O objetivo da UNCCD, explicitado no seu artigo 2, o combate desertifica-
o e a mitigao dos efeitos da seca grave e/ou desertificao, particularmente
na frica []. O mesmo artigo complementa que, para atingir este objetivo,
necessria a aplicao, nas zonas afetadas, de estratgias integradas de longo prazo,
baseadas simultaneamente no aumento de produtividade da terra e na reabilita-
o, conservao e gesto sustentvel dos recursos hdricos e da terra, tendo em
vista melhorar as condies de vida, particularmente das comunidades locais.
O art. 4 enfatiza a necessidade de estabelecer acordos bilaterais e multi-
laterais, bem como desenvolver uma estratgia coerente, de longo prazo, em
todos os nveis. O art. 5 estabelece as obrigaes dos pases-partes afetados, que
se comprometem a dar prioridade ao combate desertificao e mitigao
dos efeitos da seca, atacar as causas profundas da desertificao e facilitar a
participao das populaes locais nessas aes. J o art. 6 trata das obrigaes
dos pases-partes desenvolvidos, que se comprometem a proporcionar recursos
financeiros substanciais e outras formas de apoio aos pases afetados pela seca
e/ou desertificao, particularmente os africanos.
No sentido de maximizar as vantagens resultantes das atividades desenvolvi-
das sob outros acordos internacionais, particularmente as Convenes do Clima
e da Biodiversidade, e evitar a duplicao de esforos, as Partes incentivaram a
execuo de programas conjuntos, principalmente nas reas de pesquisa, for-
mao profissional, observao sistemtica, coleta de informao (art. 8).
Os programas nacionais de ao, definidos no art. 10, tm como objetivos
identificar os fatores que contribuem para a desertificao e as medidas concre-
tas para o seu combate e para mitigao dos efeitos da seca. Tais instrumentos
estabelecero o papel do governo, das comunidades locais e dos proprietrios de
terra e podero incluir medidas de preveno tais como: sistemas de alerta rpido,
30 O ttulo exato da Conveno : Conveno das Naes Unidas de Combate Desertificao nos pases
afetados por seca grave e/ou desertificao, particularmente na frica.
31 http://www.unccd.int/convention/text/convention.php (acesso em 14/9/2011).
planos de interveno na ocorrncia de secas, sistemas de segurana alimentar,

desenvolvimento de programas de irrigao, de apoio agricultura e pecuria.
Os pases-partes afetados devem cooperar na preparao, de acordo com
os respectivos anexos de implementao regional e, conforme for aplicvel, de
programas de ao regional e sub-regional que harmonizem, complementem e
melhorem a eficincia dos programas de ao nacional (art. 11). O art.16 trata da
coleta, anlise e intercmbio de informao e o art. 17 da cooperao tcnica e
cientfica na rea do combate desertificao e da mitigao dos efeitos da seca.
As diretrizes para a transferncia, aquisio, adaptao e desenvolvimento de
tecnologias ambientalmente aceitveis, economicamente viveis e socialmente
justas esto estabelecidas no art.18.
Os seguintes rgos foram criados pela UNCCD: (i) a Conferncia da Partes,
que o rgo supremo da Conveno (art. 22); (ii) o Secretariado Permanente (art.
23); (iii) o Comit de Cincia e Tecnologia, rgo subsidirio da COP, encarregado
de lhe proporcionar informao e assessoria em assuntos de natureza cientfica
e tecnolgica relacionados com o objetivo da Conveno. Este Comit dever
promover um inventrio e uma avaliao das redes, instituies, organismos e
rgos pertinentes existentes, que desejem constituir uma rede, que apoiar a
implementao da Conveno (artigos 24 e 25).
Para aumentar a eficcia e a eficincia dos mecanismos financeiros existentes,
foi criado um mecanismo global para promover medidas que mobilizem e cana-
lizem recursos financeiros para os pases-partes em desenvolvimento afetados,
inclusive para a transferncia de tecnologia (art. 21, 4).
Apresenta-se, a seguir, um resumo dos resultados das diversas COPs da
UNCCD, conforme os respectivos relatrios, elaborados pelo PNUMA.
A primeira reunio da cop foi realizada em Roma (Itlia), em outubro de
1997, quando foram estabelecidas questes administrativas e regras de gesto
financeira relativas ao funcionamento da conveno. Ficou decidido que a
cidade de Bonn (Alemanha) seria a sede da Secretaria Permanente da UNCCD
e que o Fundo Internacional de Desenvolvimento Agrcola FIDA32 abrigaria
o Mecanismo Global, o que s foi confirmado na COP-3, em 1999. Adotou-se o
programa de trabalho do Comit de Cincia e Tecnologia CCT e criado um
Painel de Especialistas ad hoc sobre indicadores relativos implementao da
conveno. Foi sugerido s Partes que realizassem inventrios nacionais sobre
a utilizao de tecnologias, de conhecimento e prticas tradicionais e locais.
Na segunda reunio da cop, que ocorreu em Dakar (Senegal), em dezembro
32 O FIDA uma agncia especializada das Naes Unidas, criada em 1977 para fi nanciar projetos agrcolas
visando a reduo da pobreza rural.
de 1998, foram alvo de discusso a implementao regional da UNCCD e o de-

senvolvimento dos programas de ao regionais. Foi estabelecido um grupo
trabalho sobre os conhecimentos tradicionais.
A terceira reunio da cop foi realizada em Recife (Brasil), em novembro de
1999. Foram examinados os relatrios sobre a implementao da UNCCD, apre-
sentados pelos pases-partes africanos afetados, pelas organizaes sub-regionais,
pelos pases Partes desenvolvidos, pelas organizaes das Naes Unidas, pelas
organizaes intergovernamentais e pelas organizaes no governamentais. Foi
aprovada a verso modificada do memorando de acordo entre a COP e o FIDA,
relativas s modalidades administrativas e operacionais do mecanismo global.
Criou um Grupo de Trabalho Especial para avaliar e analisar em profundidade
os relatrios sobre os programas de ao nacionais, sub-regionais e regionais.
No encontro, realizou-se o Frum Paralelo da Sociedade Civil, onde ocorreram
diversas atividades tcnicas, polticas e culturais. A Articulao do Semirido
ASA, do Brasil, elaborou a Declarao do Semirido.
Na quarta reunio da cop, em Bonn (Alemanha), em dezembro de 2000, foi
adotado o Anexo V da conveno, que trata da implementao em nvel regional
para a Europa central e oriental.
Foi adotada, tambm, a Declarao de Bonn sobre os compromissos que vi-
sam reforar a realizao das obrigaes anunciadas na UNCCD. Nesta declarao,
as partes reafirmaram que necessrio adotar uma abordagem integrando os
aspectos fsicos, biolgicos e socioeconmicos dos processos de desertificao
e seca. Foi criado um novo grupo especial sobre os sistemas de alerta precoce.
Na quinta reunio da cop, realizada em Genebra (Sua), em outubro de
2001, foi estabelecido o Comit de Reviso da Implementao da Conveno
(CRIC), encarregado de avaliar a implementao da UNCCD, a partir da experi-
ncia adquirida nos nveis nacional, sub-regional, regional e internacional, e de
facilitar a troca de informaes relativas s medidas estabelecidas pelas partes.
Foi tambm criado um grupo de especialistas sobre o combate desertificao
e mitigao dos efeitos da seca, subordinado ao Comit de Cincia e Tecnologia.
Na sexta reunio da cop, que ocorreu em Havana (Cuba), em setembro de
2003, o GEF foi designado como novo mecanismo financeiro da UNCCD. Foi exa-
minada uma avaliao independente sobre o mecanismo global e ficou decidido a
implementao de um programa comum entre as Convenes da Biodiversidade
e a de Combate Desertificao.
A stima reunio da cop foi realizada em Nairbi (Qunia), em outubro
de 2005. Apesar das negociaes conflituosas, alguns pontos foram acordados.
Um Grupo de Trabalho Especial foi encarregado de melhorar os procedimentos
de comunicao de informaes, bem como a qualidade de apresentao dos
relatrios. O relatrio apresentado pelo CRIC, relativo melhoria da implemen-

tao da Conveno, revelou que os pases africanos afetados apresentavam
uma srie de dificuldades, particularmente no tocante aos recursos financeiros.
Foi adotada a Declarao de Nairbi, que visava a reforar o processo de imple-
mentao da UNCCD.
A oitava reunio da cop, que aconteceu em Madrid (Espanha), em setembro
de 2007, adotou o Plano Estratgico Decenal, que visa a reforar a implementao
da UNCCD no perodo 2008-2018. Foram apresentadas medidas para promover
e reforar os laos e as sinergias com outras convenes pertinentes, bem como
com as organizaes, instituies e organizaes competentes.
A nona reunio da cop, realizada em Buenos Aires (Argentina), em setembro/
outubro de 2009, atribuiu ao CRIC o status de rgo subsidirio permanente. Foi
apresentado um relatrio do grupo de especialistas sobre a melhoria da eficcia e
utilidade do CCT, que abordava as reas prioritrias estabelecidas pela COP 7 (os
indicadores, a estratgia de comunicao e informao, a estratgia de combate
eroso de terras e a pobreza). Ficou definido que a dcima reunio da COP seria
em Changwon (Coria do Sul), em outubro de 2012.
9.3.2 Gesto da deserticao no Brasil

No Brasil, as reas Suscetveis Desertificao ASD se encontram em espaos
climaticamente caracterizados como semiridos e submidos secos, ocupando
15,7% do territrio brasileiro. Tais reas abrangem 1.482 municpios, distribudos
em nove estados do nordeste brasileiro (Maranho, Piau, Cear, Rio Grande
do Norte, Paraba, Pernambuco, Alagoas, Sergipe e Bahia), alm de municpios
de Minas Gerais e Esprito Santo. Elas abrigavam, em 2000, 18,6% da populao
brasileira (MMA-Brasil, 2005).
O Brasil aderiu UNCCD em junho de 1997. Como visto, uma obrigao de
cada pas membro a elaborao de um Programa de Ao Nacional de Combate
Desertificao PAN. Entre 2003 e 2004, foi elaborado por entidades gover-
namentais e no governamentais o Programa de Ao Nacional de Combate
Desertificao e Mitigao dos Efeitos da Seca PAN-Brasil, que tem como
objetivo geral estabelecer diretrizes, instrumentos legais e institucionais que
permitam otimizar a formulao e a execuo das polticas nas ASD.
No PAN-Brasil foram estabelecidos quatro eixos temticos: combate pobreza
e desigualdade; ampliao sustentvel da capacidade produtiva; preservao,
conservao e manejo sustentvel de recursos naturais; e gesto democrtica
e fortalecimento institucional. A partir desses macrobjetivos, foi definido um
conjunto de aes, propostas, recomendaes e sugestes oriundas dos processos
participativos realizados. (MMA-Brasil, 2005) Em 2006, foi elaborado um Relatrio
Nacional da Implementao da UNCDD, que mostrou os avanos obtidos a partir

de 2002.
A Comisso de Nacional de Combate Desertificao CNCD, rgo colegiado
de natureza deliberativa e consultiva presidido pelo Ministrio do Meio Ambiente,
foi instituda em 2008, com as seguintes finalidades, dentre outras: deliberar sobre
a implementao da poltica nacional de combate desertificao e mitigao dos
efeitos da seca, em articulao com as demais polticas setoriais, programas, pro-
jetos e atividades governamentais relacionados ao tema; e orientar, acompanhar e
avaliar a implementao dos compromissos assumidos pelo Brasil junto UNCCD.
Em 1992, foi realizada, em Fortaleza, a I Conferncia Internacional sobre
Impactos de Variaes Climticas e Desenvolvimento Sustentvel em Regies
Semiridas ICID. Apesar de no ter sido uma conferncia oficial de governos, a
Declarao de Fortaleza contribuiu para a criao da UNCCD. Em agosto de 2010
ocorreu, tambm em Fortaleza, a ICID + 18. Ali foram formuladas recomendaes
e sugestes para a Rio+20, sobre polticas destinadas a reduzir a vulnerabilidade
das populaes nas regies semiridas.
9.4 resduos perigosos

So considerados resduos perigosos, aqueles cujas propriedades fsicas, qumicas
ou infectocontagiosas podem provocar riscos na sade pblica e/ou no meio
ambiente. Uma parcela substancial destes resduos no tratada, nem tem sua
disposio final nos pases de origem33. Ela exportada para outros pases por
meio de dois tipos de mecanismos (Lavieille, 2004):
de forma ilcita, quando as empresas multinacionais produtoras de resduos
perigosos transferem estes produtos, utilizando contratos questionveis, para
pases pobres que no tm conhecimento dos riscos de contaminao para
sade humana e para os meios receptores, nem acesso tecnologia para
gerenci-los de forma adequada e ambientalmente saudvel; e
por razes tecnolgicas e financeiras, quando os pases produtores de re-
sduos perigosos no dispem de dispositivos de tratamento adequados e
preferem transferi-los para outros pases, por questes de competitividade.
A partir dos anos 1980, o volume de exportao dos resduos txicos aumen-
tou consideravelmente, como efeito da adoo, por parte dos pases produtores,
de polticas rigorosas voltadas ao controle de tais despejos. Na medida em que
33 Estima-se que em 2001 foram produzidos no mundo 338 milhes de toneladas de resduos perigosos,
sendo que os pases membros da OCDE foram responsveis por 90% dessa produo. Fonte: http://basel.int/
convention/bc_glance.pdf (acesso em 20/9/2011).
alguns pases, geralmente mais pobres, no adotaram mecanismos de controle,

o comrcio nem sempre legal cresceu muito. Mesmo no caso de produtos
txicos reciclveis, o fato de que a disposio final em outros pases era tolerada
(ou possvel), levou a que empresas preferissem arcar com custos de transporte,
no lugar de investir no tratamento apropriado.
A ttulo de exemplo, o governo da Guin-Bissau chegou a aceitar, no incio
dos anos 1990, mediante contrato no valor de 600 milhes de dlares, que fos-
sem dispostos em seu territrio um total de 15 milhes de toneladas de resduos
txicos. Esse valor representava, na poca, quatro vezes o PIB nacional e cerca
de 35 vezes o valor total das exportaes anuais do pas (Elliot, 2004).

Em dezembro de 1985 o PNUMA reuniu um grupo de especialistas, no Cairo (Egito),
que props diretrizes sobre o gerenciamento adequado de resduos perigosos.
Paralelamente, em 1986, os pases membros da OCDE adotaram uma resoluo
sobre o movimento transfronterio desses resduos. As Diretrizes e Princpios
do Cairo foram adotados pelo Conselho de Administrao do PNUMA em junho
de 1987, que estabeleceu, tambm, um Grupo de Trabalho ad hoc para negociar
um instrumento legal internacional sobre os resduos perigosos. Trs aspectos
importantes condicionavam o processo de negociao:
se o movimento de resduos perigosos poderia ser regulado por um regime
internacional;
como incorporar as restries de comrcio numa conveno sem infringir
os princpios do GATT; e
interesses divergentes entre os pases industrializados e os em desenvolvimento.
Os trabalhos realizados pela OCDE e as Diretrizes e Princpios do Cairo foram
a base para a elaborao da Conveno (Lavieille, 2004; Elliot, 2004).
A Conveno sobre o Controle de Movimentos Transfronterios de Resduos
Perigosos e seu Depsito34 foi assinada na Basilia (Sua), em maro de 1989,
e entrou em vigor em maio de 1992. Ela tem como meta o estabelecimento do
controle rigoroso sobre o movimento transfronterio de resduos perigosos e
outros resduos, visando proteger a sade humana e o meio ambiente dos efeitos
danosos que podem resultar da produo e do manejo desses resduos.
De acordo com a Conveno,
34 http://www.basel.int/ (acesso em 8/9/2011).

Denio resduos slidos so as substncias ou objetos cujo depsito se procede,

se prope proceder-se ou se est obrigado a proceder-se em virtude do disposto na
legislao nacional (art.2, al.1).
J os resduos perigosos so definidos como resduos que sejam objeto de

movimento transfronterio que se enquadrem em qualquer categoria daqueles
estabelecidos no anexo I35 (a menos que no tenham quaisquer das caractersticas
listadas no anexo III36) e os no listados no anexo I, mas considerados perigosos
pela legislao do pas exportador, importador ou de trnsito.
So excludos da Conveno os resduos radioativos, sujeitos a outros sistemas
internacionais de controle, bem como os provenientes de operaes normais de
um navio cuja descarga esteja regulamentada por outro instrumento interna-
cional (art.1, als. 3 e 4).
Dois aspectos abordados no art. 4 so fundamentais para diminuir o movi-
mento transfronterio dos resduos perigosos: minimizar a produo de resduos
em termos quantitativos e de potencial de periculosidade; e tratar e dar destino
aos resduos, o mais perto possvel do local de sua produo.
A Conveno autoriza os movimentos transfronterios de resduos perigosos
para os Estados que tenham dispositivos de tratamento e eliminao, que per-
mitam uma gesto eficaz e ecologicamente racional ou se o Estado importador
necessita desses resduos para suas indstrias de reciclagem ou de recuperao.
Para estas transferncias, os resduos devem estar etiquetados, embalados, trans-
portados conforme as regras internacionais e acompanhados de um documento
de movimento, que inclua informaes referentes ao produtor, ao exportador, ao
eliminador, ao transportador, descrio dos resduos e aos meios de transporte,
dentre outras.
As exportaes e importaes de resduos so proibidas entre Pases no
Partes da Conveno, a no ser que exista um acordo bilateral ou regional. So
tambm proibidos os movimentos destinados a uma Parte que tenha decidido
interditar essas importaes, ou que no tenha capacidade de gerenciar de
35 O anexo I lista as categorias de resduos a serem controlados em funo da sua fonte (como por exemplo,
resduos hospitalares, produo e utilizao de solventes orgnicos, de biocidas e operaes de tratamento
trmico e de tmpera que contenham cianetos) e de seus elementos constituintes (incluindo, dentre outros,
compostos de berlio, de cobre, de zinco, de arsnico, amianto, cianetos inorgnicos e compostos fosforados
orgnicos).
36 A lista das caractersicas perigosas inclui, por exemplo, explosivos, lquidos inflamveis, slidos infla-
mveis, oxidantes, substncias infecciosas, corrosivas, txicas e ecotxicas.
maneira racional e adequada a eliminao desses resduos (ver Box 9.3), bem
como aqueles destinados Antrtica.
As Partes devem combater o trfico ilegal de resduos, ou seja, aquele
que efetuado sem notificao para todos os Estados envolvidos, sem con-
sentimento do Estado importador, ou com consentimento dos Estados inte-
ressados, ou com documentao obtida por meio de falsificao, descrio
enganosa ou fraude.
As instituies da Conveno so a Conferncia das Partes, que avalia a
efetiva implementao da Conveno, e o Secretariado, que tem um papel de
gestor de informaes e pode tambm dar apoio tcnico e cientfico s Partes.
Para facilitar a adoo dos dispositivos da Conveno, as Partes devero desig-
nar ou estabelecer uma ou mais autoridades competentes e um ponto focal. O
quadro 9.3 apresenta uma sntese das COPs que ocorreram at 2011. A Conveno
de Bamaco (1991), teve como foco a transferncia de resduos perigosos para a
frica (ver Box 9.3).
quadro 9.3: Conveno da Basileia

Conferncia das Partes: sntese dos resultados
Evento/ Data Resultados

local
COP-1 Dez / Foi solicitado aos pases industriais que proibissem os movimentos
Piriapolis 1992 transfronterios de resduos perigosos a serem depositados em pases em
(Uruguai) desenvolvimento.
COP-2 Mar / Proibiu, a partir de dez/1997, os movimentos transfronterios de resduos

Genebra 1994 perigosos para operaes de reciclagem ou recuperao provenientes dos
(Sua) Estados membros para os Estados no membros da OCDE.
COP-3 Set / Formaram-se grupos tcnicos sobre a lista de resduos considerados peri-
Genebra 1995 gosos, bem como sua caracterizao. Foi adotada uma emenda conveno,
(Sua) que probe a exportao, pelos pases desenvolvidos, de resduos perigosos
para eliminao definitiva e reciclagem nos pases em desenvolvimento.
COP-4 Fev / Consolidou-se a lista os resduos constantes dos anexos I, III,VIII e IX da

Kuching 1988 Conveno.
(Malsia)
COP-5 Dez / Foi adotado o Protocolo de Compensaes e Responsabilidades, que esta-

Basilia 1999 belece regras sobre responsabilidades e indenizaes por danos resultantes
(Suia) dos movimentos transfronterios e eliminao de resduos perigosos. A
Declarao de Basilia estabelece a agenda para a dcada seguinte, com
nfase especial para a minimizao dos resduos perigosos.
Evento/ Data Resultados

local
COP-6 Dez / Adotou-se um Plano Estratgico para a implmentao da Conveno,

Genebra 2002 para o perodo 2002-2010. Foram aprovadas Diretrizes Tcnicas sobre o
(Suia) manejo ambientalmente saudvel dos resduos perigosos. Um Mecanismo
de Cumprimento (Compliance Mechanism) das disposies da Conveno
foi adotado e se finalizou um Acordo-Padro sobre o estabelecimento
jurdico de centros regionais de formao e transferncia de tecnologia.
COP-7 Out / Tratou da difuso de tecnologias limpas e consolidao de inventrios

Genebra 2004 nacionais de resduos.
(Suia)
COP-8 Dez / Foi adotada a Declarao de Nairbi relativa gesto de resduos de equi-
Nairbi 2006 pamentos eltricos e eletrnicos.
(Qunia)
COP-9 Foram feitas recomendaes para melhorar a cooperao e a coordenao

Bali Jun / entre as Convenes da Basilia, Roterdam e Estocolmo. Dentre os temas
(Indonsia) 2008 debatidos, destaca-se o desmantelamento de navios e sinergias.
Aps 15 anos de impasse, devido a forte oposio de alguns pases indus-

COP-10 Out / trializados (como EUA e Canad), um acordo foi fechado sobre a emenda
Cartagena 2011 Conveno, que probe a exportao, pelos pases desenvolvidos, de
(Colmbia) resduos perigosos para eliminao definitiva e reciclagem nos pases em
desenvolvimento. Adotou-se a Declarao de Cartagena, na qual as Partes
se comprometem a prevenir a gerao de resduos e a utiliz-los como
matria prima secundria quando estes no podem ser evitados.
Fonte: http://www.basel.int/TheConvention/Conferenceoft hePartiesCOP/

PreviousCOPs/tabid/1601/Default.aspx (acesso em 25/9/2011).
9.4.2 Gesto de resduos perigosos no Brasil

O Brasil aprovou o texto da Conveno sobre Movimentos Transfronterios
de Resduos Perigosos e seu Depsito em junho de 1992, que foi promulgado e
ratificado em julho de 1993. A importao de resduos perigosos, mesmo que
para reutilizao ou reciclagem, proibida no pas desde 1994.
Em conformidade com a Conveno, que estabelece a necessidade de sua
complementao por meio de legislaes nacionais, o Conselho Nacional de
Meio Ambiente aprovou a Resoluo 23/9637, que dispe sobre as definies e o
tratamento a ser dado aos resduos, conforme as normas adotadas pela Conveno.
37 Alterada pelas Resolues Conama 235/98 (que altera o seu anexo X) e 244/98 (que exclui tem do seu anexo
X) e complementada pela Resoluo Conama 228/97, que dispe sobre a importao, em carter expecional,
de desperdcios e resduos de acumuladores eltricos de chumbo.
Box 9.3: Conveno de Bamako
Os pases africanos consideraram que o sistema estabelecido na Conveno da

Basilia, baseado nas regras da OCDE, no se adaptava a suas condies e legitimava
os movimentos transfronterios de resduos perigosos. Alm disso, as sanes para
o trco ilegal no estavam previstas, os resduos radioativos no entraram no
mbito de aplicao da Conveno e a aplicao ao trnsito pelas guas territoriais
e zonas econmicas exclusivas no estava explcita (Lavileille, 2004).
Portanto, sob a gide da Organizao da Unidade Africana (que foi substituda
em 2002 pela Unio Africana) foi adotada, em janeiro de 1991, em Bamako (Mali),
uma Conveno regional de grande importncia sobre a interdio da importao
de resduos perigosos e sobre o controle dos movimentos transfronterios e a ges-
to de resduos perigosos produzidos na frica. Este acordo probe qualquer tipo
de importao de resduos perigosos, amplia o campo de aplicao da Conveno
da Basileia, incluindo os resduos radioativos e probe o lanamento de resduos
perigosos no mar e nas guas interiores, bem como a sua incinerao.
A Conveno tambm estabelece que o controle da poluio deve ser feito
nos processos de produo e no no nal do ciclo (incluindo dispositivos de tra-
tamento de diferentes tipos de poluentes ou considerando as hipteses relativas
capacidade de assimilao dos meios receptores).
A Lei 12.305/10 instituiu a Poltica Nacional de Resduos Slidos38, dispondo

sobre os seus princpios, objetivos, instrumentos, bem como sobre as diretrizes
relativas gesto integrada e ao gerenciamento de resduos slidos, incluindo
os perigosos. De acordo com o seu artigo 38, as pessoas jurdicas que operam
com resduos perigosos em qualquer fase de seu gerenciamento so obrigadas
a se registrar no Cadastro Nacional de Operadores de Resduos Perigosos, a ser
implantado pelo Ibama.
Seguindo orientao do artigo 5 da Conveno, foram designadas como
autoridades competentes no Brasil, o Ministrio do Meio Ambiente e o IBAMA
e, como ponto focal, o Ministrio das Relaes Exteriores.
38 A Poltica de Resduos Slidos do Brasil, instituda em agosto de 2010, defi ne os resduos perigosos como
aqueles que, em razo de suas caractersticas de inflamabilidade, corrosividade, reatividade, toxicidade,
patogenecidade, carcinogenecidade, teratogenecidade e mutagenecidade apresentam significativo risco
sade pblica ou qualidade ambiental, de acordo com lei, regulamento ou norma tcnica.
Captulo 10
Efeito estufa e mudana climtica
Um dos temas mais desafiadores da questo ambiental a mudana climtica, por

sua abrangncia territorial, escala temporal e pelas polmicas que suscita nos meios
acadmico, econmico e poltico. Essa complexidade est associada ao carter in-
terdisciplinar de sua interpretao, pois envolve fenmenos naturais e efeitos das
atividades humanas. Em termos territoriais, as mudanas climticas, diferentemente
de outras formas de degradao ambiental, abrangem todo o planeta, por conta das
dinmicas dos ciclos naturais dos oceanos, da atmosfera, das chuvas, dentre outros
fatores.
A considerao da escala temporal expe a mudana climtica a interpretaes e
suscita modos de enfrentamento bem complexos. Afinal, qual o papel das variaes
que se do segundo longos ciclos (eras) e que independem da interveno humana,
e quais os efeitos que resultam de mudanas ambientais provocadas pelas ativida-
des humanas, em prazos que podem ser circunscritos a uma ou poucas geraes?
Dada a complexidade do tema, o seu tratamento no mbito cientfico no
rene um consenso absoluto. Ainda que as evidncias empricas sejam cada
vez mais eloquentes, alguns pesquisadores discordam quanto real dimenso
e gravidade do problema. Tal polmica, entretanto, parece estar sendo reduzida,
na medida em que novos estudos, apoiados em bases tcnicas e em inventrios
de dados cada vez mais precisos e confiveis, vm confirmando cenrios que
apontam crescentemente para a necessidade de um enfrentamento poltico do
problema, em escala internacional. Por outro lado, a prpria divergncia quan-
to aos diagnsticos, serve de fundamento para que os atores da governana
internacional e das iniciativas econmicas protelem iniciativas que resultem
em alterao nas prticas que alimentam a mudana climtica antropognica.
O termo mudana do clima usado pelo o Painel Intergovernamental sobre
Mudana do Clima IPCC se refere a qualquer alterao ocorrida ao longo do
tempo, resultante da variabilidade natural ou decorrente da atividade humana.
Esse uso difere daquele expresso na Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre
Mudana do Clima CQNUMC. Para esta, o termo se refere a uma mudana no

clima que seja atribuda direta ou indiretamente atividade humana, que altere
a composio da atmosfera global e que seja adicional variabilidade natural do
clima observada ao longo de perodos comparveis de tempo1.
O efeito estufa um fenmeno natural do planeta, essencial para a manuten-
o do clima e da vida. Parte da energia solar que atinge a Terra (30%), refletida
pelas nuvens, pelas partculas em suspenso na atmosfera e pela superfcie do
planeta. Os outros 70% incidem na superfcie da terra e depois refletidos para a
atmosfera sob a forma de raios infravermelhos. Certos gases naturais natural-
mente presentes na atmosfera interceptam esses raios, impedindo que a maior
parte da energia (radiao) seja reenviada para o espao.
Isso permite que as camadas baixas da atmosfera conservem permanentemente
certa quantidade de calor. O efeito estufa , portanto, um fenmeno que participa
de maneira preponderante do equilbrio trmico do planeta (ver figura 10.1 e Box
10.1). Sem ele, a Terra, que apresenta uma temperatura mdia na superfcie de 15o
C, teria uma temperatura mdia de 18o C, no existindo condies para a vida,
tal como conhecemos.
figura 10.1: Efeito estufa
1 Fonte: http://www.ipcc.ch/pdf/assessment-report/ar4/syr/ar4_syr.pdf (acesso em 15/5/2011) e http://www.

ipcc.ch/pdf/reports-nonUN-translations/portuguese/ar4-wg1-spm.pdf (acesso em 15/5/2011).
Efeito Estufa e Mudana Climtica 405
Um problema que gera grande preocupao na atualidade a intensificao

do efeito estufa provocado pelos gases emitidos pelos humanos, o que leva a uma
desestabilizao do equilbrio energtico no planeta e d origem ao aquecimento
global. Os gases de efeito estufa GEE so aqueles suscetveis de absorver os
raios infravermelhos reemitidos pela superfcie terrestre. Os principais so o
vapor dgua (H2O), o dixido de carbono (CO2), o oznio troposfrico (O3), o
metano (CH4), o xido nitroso (N2O) e os gases industriais: clorofluorcarbonos
(CFCs), hidrofluorcarbonos (HFCs), perfluorcarbonos (PFCs) e hexafloreto de
enxofre (SF6). A influncia de cada um desses gases varia com a sua concentra-
o, o seu tempo de residncia na atmosfera e a sua capacidade de absorver os
raios infravermelhos.
Box 10.1: Efeito estufa
1. A luz solar leva energia ao sistema climtico. A maior parte absorvida pelos
oceanos e pelos continentes.
2. O calor (energia infravermelha) se irradia para fora da atmosfera, a partir da
superfcie aquecida da Terra.
3. Parte da energia infravermelha irradiada absorvida por GEE na atmosfera,
que reemite a energia em todas as direes.
4. Parte da energia infravermelha volta a aquecer a Terra.
5. Parte dela emitida para o espao.
6. Maiores concentraes de CO2 e outros GEE retm mais energia infravermelha
na atmosfera do que o nvel natural. Esse aquecimento adicional volta a aquecer
a atmosfera e a superfcie da terra, gerando o chamado efeito estufa ampliado.
Fonte: adaptado de http://www.koshland-science-museum.org/te-
achers/GWoverview.pdf (acesso em 15/4/2011).
A figura 10.2 mostra a proporo dos principais gases no efeito estufa natural
e adicional (antropognico). O CO2 o mais importante GEE, seguido pelo me-
tano (CH4), os clorofluorcarbonos (CFCs), o oznio (O3) e o xido nitroso (NOx).
A hiptese de um aquecimento da Terra ligado aos gases de efeito estufa no
recente. Em 1896, o qumico sueco Svante Arrhenius (1859-1927), Prmio Nobel
de Qumica de 1903, descreveu a teoria da esfera quente e a importncia capital
do gs carbnico neste fenmeno, relatando que as combustes industriais iriam
provocar o crescimento da quantidade de CO2 na atmosfera. Ele calculou que,
figura 10.2: Efeito estufa natural ( esquerda) e adicional ( direita)
Fonte: Dow & Downing (2006), citado por Denhez (2007:28)
dobrando a concentrao do CO2 , a Terra poderia ter um aumento de tempe-

ratura de 4o C a 6o C.
Em 1924, os trabalhos realizados pelo geofsico srvio Milutin Milankovitch
(1879-1958) mostraram que a Terra passou por uma srie de variaes climticas,
alternando perodos glaciares e interglaciares, com ciclos de aproximadamente
100.000 anos, regidos por modificaes da rbita terrestre. Tais ciclos condi-
cionam a quantidade de energia que o planeta recebe. Influenciam, ao mesmo
tempo, a temperatura e a composio da atmosfera, principalmente no que diz
respeito ao CO2 .
Desde cerca de um milho de anos atrs, a concentrao do CO2 oscilou
entre 180 partes por milho (ppm) nos perodos glaciares e 280 ppm nos epis-
dios mais quentes. H aproximadamente 12.000 anos, a Terra vem atravessando
perodos interglaciares quentes. Em 1850, a concentrao de CO2 na atmosfera era
de 270 ppm, bem prximo do nvel mximo. Se este ciclo no fosse perturbado,
a Terra entraria mais rapidamente numa nova era glacial, por um perodo no
inferior a 18.000 anos (Durand, 2007). Entretanto, os ciclos de Milankovitch
revelam que a taxa de resfriamento que leva s eras glaciais ocorre de forma
muito lenta, quase imperceptvel na escala de tempo humana. So necessrios
alguns milhares de anos para se reduzir em 1 C a temperatura mdia da terra
(Rodrigues Filho & Santos, 2011).
As primeiras mensuraes sistemticas de CO2 foram feitas em 1957, no
Hava e no Alasca, pelo Instituto Oceanogrfico da Califrnia. Elas permitiram
ao climatologista americano Charles Keeling produzir, em 1961, a primeira cur-
va confirmando uma progresso regular da concentrao do gs. Em 1967, os
cientistas Syukuro Manabe e Richard Wetherald previram que as concentraes
de CO2 dobrariam at o incio do sculo XXI (tomando por base os valores co-
nhecidos na poca) e que tal cenrio seria suscetvel de provocar uma elevao
da temperatura mdia da Terra em 2,5o C. Durante um simpsio realizado em

Dallas, em 1968, ficou evidente a diviso entre aqueles que acreditavam que ha-
veria um aquecimento global como consequncia do aumento do CO2 e os que
postulavam que estaramos diante de uma nova era glacial (Faucheux & Nol,
1990). Tal polmica est na raiz da oposio entre aqueles que refutam a tese do
aquecimento global (cticos) e os que afirmam a evidncia de tal fenmeno. No
h dvida de que estamos adentrando uma nova era glacial. Entretanto como
visto acima, o que importa a taxa de vario de temperatura, muito lenta para
baixo, por causas naturais, e muito mais rpido para cima, por causas humanas.
O balano tem sido francamente para cima, como mostram os dados de moni-
toramento (Rodrigues Filho & Santos, 2011).
Em 1969, um estudo de pesquisadores do Instituto de Tecnologia de
Massachusetts MIT (Lindzen & Chapman, 1969) inseriu o aquecimento glo-
bal como um dos mais srios problemas ambientais do futuro. Em 1972, outro
estudo do MIT, apresentado ao Clube de Roma2, afirmou que os lanamentos
industriais de CO2 poderiam causar perturbaes climticas em escala mundial.
Nos 16 anos seguintes, as controvrsias continuaram e as incertezas cientficas
no desapareceram. No final da dcada de 1970, com o avano tecnolgico e o
surgimento de modelos de circulao atmosfrica, surgiram vrias previses de
mudana climtica e tiveram incio as negociaes internacionais sobre o clima.
10.1 os principais gases de efeito estufa

A figura 10.3 apresenta as emissoes de GEE pelos diferentes setores de atividades
humanas, com suas respectivas intensidades.
Vapor dgua H2O

responsvel por dois teros do efeito estufa natural. E existe na atmosfera numa
concentrao compreendida entre zero e 4%. Esse volume bem varivel, pois
as molculas ficam num constante vai-e-vem entre a atmosfera (onde perma-
necem em mdia nove dias), os oceanos e os continentes. A humanidade no
tem praticamente qualquer influncia sobre a concentrao do vapor dgua na
atmosfera. No entanto, com a ao do efeito estufa, ela se tornar mais quente e
com ter uma maior quantidade de vapor. Isto faz com que as temperaturas cada
vez mais altas intensifiquem o prprio efeito estufa (Bellassen & Leguet, 2008).
Dixido de carbono CO2

o gs que mais contribui para o efeito estufa artificial ou adicional, com uma
2 Relatrio Meadows ver captulo 2.

participao em torno de 60%. O seu prazo de permanncia na atmosfera em

torno de 100 anos. A queima de combustveis fsseis (carvo mineral, petrleo
e gs natural) fornece trs quartos do CO2 emitido. O restante provm essen-
cialmente do desmatamento e das queimadas. A concentrao de CO2 passou
de 280 ppm, no perodo pr-industrial (1750), para 383,1 ppm, em 2007, um
incremento de 37%.
No planeta Terra, o carbono circula num grande ciclo biogeoqumico. Os
principais reservatrios naturais capazes de fazer troca de carbono em escala de
tempo curta so a atmosfera, os oceanos e a biomassa continental. Os sedimen-
tos marinhos e as rochas sedimentares, como as rochas calcrias, s realizam
trocas com aqueles reservatrios em escalas geolgicas de tempo. Os volumes
(considerados em massa) colocados em circulao neste ciclo so extremamente
reduzidos, em relao aos volumes dos reservatrios: a atmosfera estoca em torno
de 750 Gt (bilhes de toneladas); os vegetais, entre 500 800 Gt; os solos, entre
1.500 e 2.000 Gt; os oceanos, entre 36.000 e 38.000 Gt; os sedimentos marinhos
calcrios, 50.000 Gt; e o carbono fssil (petrleo, carvo, gs natural), 13.000 Gt.
Nos continentes, o crescimento da vegetao consome CO2 atmosfrico via
fotossntese. O carbono fi xado pelas plantas retorna atmosfera por decompo-
sio da matria orgnica (respirao) e por meio da queima da biomassa. No
oceano, alm da biomassa marinha, que representa um pequeno reservatrio,
a quase totalidade do carbono se encontra sob a forma inorgnica de ons car-
bonato e bicarbonato. O oceano tende a se equilibrar permanentemente com a
atmosfera na interface gua-ar, sendo que o fluxo local dirigido do oceano
atmosfera ou inversamente, de acordo com a diferena entre a concentrao de
CO2 dissolvido e a concentrao correspondente ao equilbrio da solubilidade
com atmosfera (Denhez, 2007).
As emisses humanas de CO2 so da ordem de 8,4 Gt por ano, das quais 2
Gt so absorvidos pelos oceanos e 3,2 Gt pelos solos e pela vegetao. Os 3,2 Gt
restantes contribuem de maneira relevante para o efeito estufa. O excedente de
CO2 no ar cria um desequilbrio entre a atmosfera e os reservatrios continentais
e ocenicos. H que se assinalar que o aquecimento dos oceanos diminui a sua
capacidade de absorver o carbono, aumentando assim a quantidade de CO2 que
permanece na atmosfera. Alm disso, a maior concentrao de CO2 nos oceanos
causa a sua acidificao.
As emisses de carbono vinculadas especificamente aos hidrocarbonetos
cresceram de forma acelerada a partir da revoluo industrial. No incio do
sculo XX, elas atingiam 0,5 Gt por ano; nos anos 1920 este valor passou a ser de
1,6; nos anos 1960, 3 Gt; no incio dos anos 1980, 5 Gt; e, em 2003, 6,8 Gt (Lynas
& Michaut, 2007; Durand, 2007; Vieillefosse, 2009).
O potencial de aquecimento global PAG permite comparar os diferentes

gases de efeito estufa. O CO2 serve de referncia para se estabelecer como uma
determinada quantidade de um gs contribui para o aquecimento global. O
PAG de um GEE expressa sua capacidade de aquecer o clima, considerando o
seu tempo de residncia na atmosfera e a sua eficcia energtica na absoro da
radiao em relao ao aquecimento provocado por uma mesma quantidade de
CO2 . Portanto, por definio, o PAG do CO2 igual a 1. Os valores do PAG dos
diferentes gases de efeito estufa citados ao longo deste texto foram calculados
com base no tempo mdio de permanncia na atmosfera de 100 anos.
figura 10.3: Emisses de gge por setor de atividade humana
Fonte: http://maps.grida.no/go/graphic/world-greenhouse-gas-emissions-by-sector,
elaborado por Emmanuelle Bournay, unep/grid-Arendal) (acesso em 16/5/2011).
3 Dados para o ano 2010. Todos os dados foram calculados em CO2eq, a partir do potencial de aquecimento
global em 100 anos (IPCC, 1996), baseados numa estimativa global total de 41.755 MiCO2eq. As mudanas
de uso do solo inclui o balano entre emisses e absores. Fonte: World Resources International. Climate
Analysis Indicator Tool (CAIT), Navigating the Numbers: Greenhouse Gas Data and International Climate
Policy (Dezembro, 2005); IPCC (1996), dados para o ano 2000.
Metano CH4
Apesar de sua concentrao na atmosfera ser bem menor do que a do CO2 , sua
capacidade de reter calor cerca de 23 vezes maior do que o CO2 . O seu tempo
de permanncia, entretanto, bem menor (de 10 a 15 anos). O CH4 o segundo
gs que mais contribui para o efeito estufa artificial, com uma participao em
torno de 19%. Dentre as fontes naturais de emisso de metano, se destacam as
regies pantanosas e a fermentao da matria orgnica consumida pelas trmi-
tas (cupins). O seu crescimento exponencial desde meados do sculo XVIII (um
aumento de 155% entre 1750 e 2006) provm de atividades humanas, tais como a
queima de combustveis fsseis, os cultivos de reas alagadas (principalmente do
arroz), as emisses pelo gado ruminante, a decomposio de matria orgnica
em aterros sanitrios e a queima de biomassa.
O sumidouro natural do metano a prpria atmosfera, na medida em que
este gs reage com os radicais de hidroxila (OH-) na troposfera, formando CO2 e
vapor dgua (H2O). Ao atingir a estratosfera, o CH4 destrudo. O solo tambm
serve como sumidouro de metano, por meio da oxidao por bactrias. O au-
mento das atividades humanas tem gerado emisses de metano em propores
maiores do que a capacidade de absoro dos sumidouros (Britannica, 2008;
Denhez, 2007).
Oxido Nitroso NO2

No reage quimicamente na troposfera e tem uma vida mdia em torno de 120
anos (o tempo necessrio para que atinja a estratosfera e seja destrudo pelos
raios ultravioleta e o oznio). O seu PAG da ordem de 296 e a sua contribuio
para o efeito estufa adicional chega a 6%. O NO2 naturalmente emitido pelos
oceanos e pelo solo das florestas. As suas principais fontes antropognicas so
os adubos nitrogenados e a queima da biomassa. A concentrao deste gs na
atmosfera teve um aumento de aproximadamente 15% entre 1750 e os dias atuais.
Oznio Troposfrico O3
O oznio um elemento com mltiplas funes. Enquanto o oznio estratosf-
rico fundamental para atenuar a radiao ultravioleta, o oznio troposfrico
um gs poluente e txico. Ele produzido na baixa atmosfera, por um conjunto
de reaes fotoqumicas que envolvem os hidrocarbonetos, os xidos de nitro-
gnio e o monxido de carbono, poluentes primrios emitidos por motores de
combusto interna e usinas geradoras de energia. Pode ser obtido tambm, em
quantidades limitadas, a partir do deslocamento do oznio estratosfrico. A sua
contribuio para o efeito estufa da ordem de 12%.
A presena do oznio pode atingir nveis insalubres prximo ao solo, onde
vivem as pessoas, a fauna e a flora, quando o ar permanece parado. Como o oz-

nio s resiste por poucos dias na troposfera, o seu efeito nocivo relativamente
limitado. Por esta razo, difcil mensurar a sua concentrao, que se estima ser
da ordem de 34 partes por bilho. Desde os anos 1980, pouco deve ter mudado
nos nveis de oznio troposfrico e os modelos globais apontam que o aumento
desde a Revoluo Industrial tenha sido de 30% (Hensom, 2008).
Gases industriais
Os CFCs so gases que, alm de destruir a camada de oznio, contribuem para o
efeito estufa. O seu PAG varia entre 6.000 e 14.000 e o seu tempo de permanncia
pode variar de 45 a 1.700 anos. Os hidrofluorcarbonos HFC foram introduzidos
no mercado para substituir os CFCs, pois no destroem a camada de oznio. No
entanto, contribuem de maneira significativa para o efeito estufa. Em funo
dos tipos de molcula, o seu PAG pode variar de 140 a 11.700. O hexafluoreto
de enxofre SF6 um gs particularmente utilizado na indstria eltrica, para
aplicaes de alta tenso. Tem PAG da ordem de 22.200 e um tempo de residncia
na atmosfera em torno de 3.200 anos. O perfluorcarbono PFC um gs utili-
zado na fabricao de semicondutores e tem um PAG que varia de 6.500 a 9.200
(em funo das molculas consideradas) (Ducroux & Baptiste, 2004; Lynas &
Michaut, 2007).
10.2 os principais efeitos da mudana climtica

Na dcada de 1970, surgiram as primeiras revelaes que apontavam para
o aumento da concentrao de CO2 na atmosfera. Em 1988, a Organizao
Meteorolgica Mundial (OMM) e o Programa das Naes Unidas para o Meio
Ambiente (PNUMA) criaram o Painel Intergovernamental sobre Mudana do
Clima (IPCC), que rene cerca de 2.000 cientistas, com o objetivo de investigar
um possvel aquecimento global e as consequncias que o fenmeno acarretaria.
O IPCC constitudo por trs grupos de especialistas internacionais: um sobre
o conhecimento do clima, outro sobre os impactos da mudana climtica e um
terceiro sobre os meios de luta contra o efeito estufa4.
As previses do IPCC so realizadas a partir de modelos de simulao, que
representam sinteticamente os diferentes componentes do sistema climtico
e suas interaes. A mudana climtica poder provocar modificaes im-
portantes em trs variveis: a temperatura do ar, as precipitaes e o nvel do
mar. Estudos mostram que tais alteraes tendem a gerar uma srie de efeitos
4 Em 2007 o IPCC foi laureado, juntamente com o ex-vice-presidente norte-americano Al Gore, com o
Prmio Nobel da Paz.
potenciais (deteriorao dos recursos de gua doce, intensificao do processo

de desertificao, perda da biodiversidade, perda de reas agricultveis, aumen-
to da incidncia de algumas doenas, dentre outros) que afetaro os recursos
ambientais, as atividades humanas e a economia mundial.
O efeito direto da mudana climtica ser o aumento da temperatura mdia da
superfcie da Terra. A partir de cenrios sobre a emisso de gases de efeito estufa, o
IPCC estimou que a temperatura da superfcie, na escala planetria, aumentar at
o final do sculo XXI. importante ressaltar que este aumento no ser uniforme
nas diferentes regies do mundo. Nas zonas polares, o aumento da temperatura
ser mais significativo e mais rpido. No sul da Europa e na Amrica do Norte as
temperaturas sero mais altas que a mdia global. O aumento ser tambm mais
importante nos espaos terrestres do que na superfcie dos oceanos (Tubiana et
al., 2010).
Os quatro relatrios preparados pelo IPCC (1990, 1995, 2001 e 2007) confir-
mam cada vez mais as hipteses sobre as causas do aquecimento global. Em
1990, os especialistas, aps constatarem a existncia de um aumento de tem-
peratura, anunciaram que este aquecimento observado poderia ser resultado
de uma variabilidade natural. J em 1995, o relatrio apresentado confirmava
uma influncia perceptvel das atividades humanas sobre o clima e previu um
aquecimento mdio de 1o C a 3,5o C at 2100.
A intensidade da mudana climtica prevista para 2050 e 2100 vai depen-
der da maneira como se dar o desenvolvimento das sociedades nas prximas
dcadas. Nesse sentido, IPCC publicou, em 2000, o Relatrio Especial sobre
Cenrios de Emisses RECE, que compreende quarenta cenrios de emisses
de gases de efeito estufa, divididos em seis grupos e em quatro famlias (A1, A2,
B1 e B2). Para a elaborao dos cenrios, foram consideradas, combinadamente,
diferentes tendncias de variveis como o crescimento econmico, a demografia,
o progresso tecnolgico e a globalizao.
O estudo vislumbrou cenrios que apontam tendncias otimistas para a pri-
meira metade do sculo XXI, com emisses em nveis estveis e at decrescentes. Por
outro lado, perspectivas pessimistas apareceram nos cenrios de manuteno das
taxas vigentes ou no seu agravamento. Entre os extremos, aparece o cenrio mdio.
A famlia de cenrios do tipo A1 tem como parmetros a continuidade do
padro industrial em rpido crescimento, com avanos tecnolgicos em escala
planetria. Na famlia de cenrios A2, as desigualdades regionais se agravam
no mundo, tanto em nvel econmico, como social e ambiental. Nos cenrios da
famlia B1, novas tecnologias, menos intensivas em emisses, servem de base a
um mundo globalizado. Finalmente, na famlia B2, o foco se d na escala local,
com o mundo apresentando lento avano do progresso tecnolgico.
Em 2001, o terceiro relatrio do IPCC, apontou que nos ltimos 100 anos a
temperatura mdia global aumentou em torno de 0,6o C, com uma variao de
0,2o C, para mais ou para menos. Considerou-se como provvel que a maior parte
deste aquecimento observado nos ltimos cinquenta anos devida s atividades
humanas. Neste relatrio foi previsto, tambm, um aquecimento suplementar
que pode variar de 1,4 a 5,8o C, entre 2000 e 2100.
O quarto relatrio, publicado em 2007, estimou um aumento mdio de
temperatura da ordem de 0,2o C por dcada, nos vinte anos seguintes (para a
faixa de cenrios de emisses do RECE). Foi assumido que, na ausncia de aes
efetivas, o aumento da temperatura poder alcanar valores entre 1,3o C e 1,7o C
at o ano 2050 e entre 1,8o C e 4o C at 2100 em relao ao nvel mdio do perodo
1980-1999. O relatrio afirma que, considerando a temperatura mdia global da
superfcie da Terra e dos oceanos, desde 1850 at 2006, os dez anos mais quentes
esto compreendidos no perodo de 1995 a 2006. Aponta, tambm, com mais de
90% de confiabilidade, que a maior parte do aumento de temperatura observado
nos ltimos 50 anos foi provocada por atividades humanas.
Uma consequncia quase imediata do aumento da temperatura a elevao
do nvel dos mares, por dilatao da massa lquida e por derretimento das gelei-
ras polares e continentais. O IPCC (2007) relata que as geleiras montanhosas e a
cobertura de neve diminuram, em mdia, nos dois hemisfrios e que redues
generalizadas das geleiras e calotas de gelo contriburam para a elevao do nvel
do mar. Observaes realizadas desde o incio da dcada de 1960 revelam que
a temperatura dos oceanos tem crescido na profundidade de at 300 m e que
os oceanos tm absorvido mais de 80% do calor acrescido ao sistema climtico.
A mdia global do nvel do mar subiu a uma taxa mdia de 1,8 mm por
ano, no perodo de 1961 a 2003. A taxa foi mais acelerada entre 1993 e 2003. De
acordo com o IPCC (2007), muito provvel que as perdas dos mantos de gelo
da Groenlndia e da Antrtica tenham contribudo para a elevao do nvel do
mar ao longo destes anos. A previso que, prximo ao final do sculo XXI, a
elevao do nvel do mar afetar as reas costeiras de baixa altitude e com grandes
populaes. Tal elevao progressiva no ser uniforme em todos os oceanos
do mundo. Algumas reas tero um aumento maior que outras, em funo da
geologia e de fatores oceanogrficos.
Como consequncias desse processo, cabe citar o incremento da eroso, o
aumento dos fenmenos de submerso das costas baixas e a intensificao de
inundaes (particularmente nas pequenas ilhas). A intruso da gua salgada
nos aquferos provocar problemas de salinizao de lenis freticos que so
fonte de abastecimento de gua potvel para um grande nmero de pessoas. As
regies que sero mais afetadas so o rtico, os pequenos estados insulares, a

frica e os megadeltas da sia e da frica (IPCC, 2007).
Estima-se que 40% da populao mundial residam a uma distncia inferior
a 100 km da costa e so, de certa forma, vulnerveis aos efeitos climticos das
zonas litorneas. Cerca de 100 milhes de pessoas vivem a menos de um metro
acima do nvel mdio das guas do mar. Esse nmero tende a crescer, com o
xodo rural e o crescimento das cidades (Dow & Downing, 2006).
Vale assinalar que nas reas urbanas, notadamente em pases mais pobres, h
uma tendncia a que as populaes de baixa renda se encontrem em condies de
maior vulnerabilidade aos riscos climticos, por vrios motivos (Habitat, 2011):
por residirem, geralmente, em reas alagadias ou em encostas;
por falta de infraestrutura que reduza os riscos (habitaes de baixa quali-
dade, falta de sistemas de drenagem);
por disporem de menor capacidade adaptativa, em termos de renda ou de
meios para reagir a situaes de emergncia e buscar locais mais seguros;
por falta de recursos pblicos para assistir a vtimas ou para prevenir desastres; e
pela precariedade da posse da habitao, que no estimula investimentos
em segurana, nem permite o acesso a seguro contra sinistros.
As simulaes climticas produzidas pelo quarto relatrio do IPCC (figura 10.4)

evidenciam que os aumentos na temperatura da superfcie do mar de cerca de 1o C
a 3o C provoquem eventos mais frequentes de branqueamento e mortalidade gene-
ralizada de corais, a menos que haja adaptao trmica ou aclimatizao dos corais.
A taxa de precipitao dever tambm sofrer modificaes severas em algu-
mas regies. O aquecimento climtico ter um efeito importante sobre os volumes
e a repartio das chuvas, na medida em que haver acelerao dos mecanismos
do ciclo da gua (devido ao aumento da energia na atmosfera), reforando as
tendncias existentes tanto para a abundncia, quanto para a penria de chuvas.
Modelos tericos prevem que, com maior temperatura, haver maior eva-
potranspirao e mais precipitao. Um aumento significativo de precipitao
tem sido observado no leste da Amrica do Norte e do Sul, no norte da Europa e
na regio central da sia. H que se ressaltar que as precipitaes so altamente
variveis, tanto em termos espaciais quanto temporais. Por outro lado, observa-
-se, desde a dcada de 1970, secas mais longas e mais intensas em reas cada vez
maiores, principalmente nas regies tropicais e subtropicais (IPCC, 2007). Tal
incremento nos perodos de seca compromete a recarga dos lenis freticos, cria
problemas de abastecimento de gua e, consequentemente, leva a conflitos no uso
dos recursos hdricos.
A frica um dos continentes mais vulnerveis mudana do clima. O
figura 10.4: Elevao do nvel do mar resultante do aquecimento global
Fonte: adaptado de http://www.grida.no/publications/vg/

climate/page/3072.aspx (acesso em 29/3/2011).
relatrio do IPCC (2007) prev em muitos pases e regies africanos, uma redu-
o da rea agricultvel, da durao dos perodos de cultivo e do potencial de
produo, ampliando o j grave problema de m nutrio no continente.
Alm de mudanas nas temperaturas e no gelo rtico, e na quantidade de
precipitao, foram observadas mudanas nos padres de vento e na intensidade
dos ciclones tropicais (furaces e tufes). Os ventos do oeste, em zonas de lati-
tude mdia, j se tornaram mais fortes em ambos os hemisfrios desde a dcada
de 1960. A partir dos anos 1970, aumenta a atividade dos ciclones tropicais no
Atlntico Norte, que esto correlacionados com os aumentos das temperaturas
da superfcie do mar nos trpicos. Os ciclones se formam entre agosto e outubro,
quando a temperatura da superfcie das guas ocenicas est acima de 26,5o C,
numa camada mnima de 60 metros de profundidade. Quanto mais quente a
gua, mais violento pode ser o ciclone, atingindo valores superiores a 250 km/h,
como aconteceu em 2005 ao sul dos Estados Unidos (Box 10.2) (Durand, 2007).
O IPCC (2007) identificou, tambm, que mudanas observadas nos sistemas
biolgicos e marinhos e de gua doce esto relacionadas com temperaturas mais
elevadas da gua, bem como com as correspondentes mudanas na cobertura
de gelo, salinidade, nveis de oxignio e circulao. Dentre estas mudanas se
destacam os deslocamentos da distribuio e mudanas na quantidade de algas,
Box 10.2: O furaco Katrina
Em 29 de agosto de 2005 a cidade norte americana de Nova Orleans e boa parte do

sudoeste do pas foram afetados pelo grande furaco tropical Katrina, que atingiu
a categoria 5, a mxima na escala de mensurao de furaces. Os ventos ultrapas-
saram os 280 km/h, provocando graves prejuzos materiais e humanos. Mais de
um milho de pessoas tiveram de ser evacuadas de suas residncias. O nmero de
mortes foi da ordem de mil. Atividades de extrao de petrleo e gs natural no
Golfo do Mxico sofreram perdas considerveis (The White House, 2006).
plncton e peixes em guas ocenicas de latitude alta, aumentos na quantidade

de algas e zooplncton em lagos de latitude e altitude altas e deslocamentos da
distribuio e migraes antecipadas dos peixes nos rios.
Como sumidouros de gs carbnico, os oceanos tm um papel importante
com relao ao aquecimento global. Porm, esta absoro implica um aumento
da concentrao de CO2 dissolvido no oceano, provocando uma mudana no
seu equilbrio fsico-qumico (o Ph). Os organismos que vivem em regies
polares so especialmente vulnerveis aos efeitos da acidificao dos oceanos,
particularmente os organismos com conchas calcificadas e espcies esquelticas,
como moluscos, estrelas-do-mar, algas calcrias e corais de gua fria (Tubiana
et al., 2010).
Em 2006, o economista britnico Nicholas Stern (Stern, 2006) publicou um
relatrio alertando a comunidade internacional sobre as graves consequncias do
aquecimento global para a economia mundial. O relatrio identificou impactos
no ambiente, na vida humana e nas atividades econmicas, comparveis aos das
duas grandes guerras mundiais ou crise de 1929.
As mudanas climticas trazem graves riscos, conforme assinala o Relatrio
Stern:
todos os pases do planeta sero afetados, mas os mais pobre sentiro os
efeitos antes e de forma mais intensa;
a elevao da temperatura pode atingir 5o C acima dos nveis da era pr-
-industrial, caso a mudana climtica no seja enfrentada;
um aquecimento de 3o C a 4o C far muitos milhes de pessoas sofrer com
inundaes; por volta da metade do sculo XXI cerca de 200 milhes de
pessoas sero permanentemente deslocadas, devido elevao do nvel dos
mares, a inundaes e a secas;
um aquecimento de 4o C ou mais deve afetar gravemente a produo mun-

dial de alimentos;
com uma elevao da temperatura em 2o C, de 15% a 40% das espcies po-
dero desaparecer;
antes da revoluo industrial, o nvel de GEE na atmosfera era de 280 ppm
de CO2 equivalentes (ver Box 10.3); este nvel deve ser limitado a um valor
entre 450 e 550 ppm de CO2; nveis mais elevados podem provocar srios
impactos; para se atingir nveis menores, os custos seriam to elevados que
se tornariam impraticveis;
o desmatamento responsvel por mais emisses do que o setor de trans-
portes; e
do ponto de vista econmico, as mudanas climticas so a maior e mais
abrangente falha de mercado jamais verificada.
Box 10.3: Emisses e concentraes de dixido

de carbono equivalente (CO2eq)
Os diferentes GEE tm efeitos de aquecimento diversos (foramento radiativo) sobre

o sistema climtico global, em funo de suas distintas propriedades e do tempo
de permanncia na atmosfera. Esta inuncia no aquecimento pode ser medida
por meio de uma unidade comum.
Emisso de CO2 equivalente a quantidade de emisses de CO2 que pode
provocar algum foramento radiativo num perodo de tempo dado. A emisso
equivalente de CO2 calculada pela multiplicao das emisses de GEE pelo seu
potencial de aquecimento global, num horizonte temporal determinado. Para um
mix de GEE o clculo pode se dar pela soma das emisses de CO2 equivalente de
cada gs. As emisses de CO2 equivalente so um padro de mensurao til para
a comparao entre diferentes GEE, mas no signicam as mesmas implicaes
sobre a mudana no clima.
A concentrao de CO2 equivalente a que causa a mesma quantidade de
foramento radiativo que uma dada composio de CO2 e outros componentes
que exercem foramento. Tais valores podem considerar apenas os GEE ou tambm
uma combinao entre GEE e aerossis.
Fonte: IPCC (2007, p. 36). In: http://www.ipcc.ch/pdf/
assessment-report/ar4/syr/ar4_syr.pdf (aceso em 20/4/2011).
O estudo aponta aes para a conteno do processo de mudana climtica.

As medidas devem estar baseadas em trs elementos de polticas pblicas: a
precificao do carbono (ver captulo 6), uma poltica tecnolgica e a eficincia
energtica.
a precificao do carbono, por meio de taxao, mercado de emisses ou re-
gulamentaes, mostra s pessoas os custos sociais efetivos de suas aes; o
objetivo deve ser um preo global para o carbono, envolvendo pases e setores;
mecanismos de transao de emisses, como o que opera na Unio Europia,
devem ser ampliados e interligados;
a poltica tecnolgica deve estar orientada para o desenvolvimento e o uso
de produtos de baixo carbono e alta eficincia; e
o apoio pesquisa e ao desenvolvimento de energia deve aumentar em
escala global; os investimentos em tecnologias de baixo carbono devem ser
multiplicados por cinco.
Alm dos trs elementos acima apresentados, o Relatrio Stern reco-

menda que:
os produtos devem passar a obedecer a padres internacionais;
programas piloto visando a reverter o desmatamento devem ser iniciados
rapidamente;
a preocupao com a mudana climtica deve ser incorporada s polticas
de desenvolvimento;
os pases ricos devem ampliar o apoio a outros pases, por meio de assistncia
ao desenvolvimento;
o financiamento internacional deve apoiar a melhoria das informaes
regionais sobre os impactos da mudana climtica;
pesquisas sobre novas variedades de sementes, mais resistentes seca e a
inundaes devem ser apoiadas por fundos internacionais.
O relatrio mostra que as consequncias econmicas das mudanas climti-

cas sero graves, mas podem ser mitigadas se algumas decises forem tomadas.
Os benefcios de aes imediatas e fortes podem ser maiores do que os custos
da inao:
por volta da metade do sculo XXI, os custos resultantes das mudanas
climticas podem chegar a 5% do PIB mundial; cenrios mais pessimistas
podem levar a perdas maiores de 20% do PIB;
o custo de reduzir emisses pode ser limitado a algo em torno de 1% do PIB
global; as taxaes podem ter maior incidncia sobre os produtos intensivos
em carbono;
cada tonelada de CO2 emitida provoca danos de pelo menos 85 dlares, mas
as emisses podem ser cortadas a um custo inferior a 25 dlares por tonelada;
levar o mundo no rumo de uma trajetria de baixo carbono pode gerar
benefcios de 2,5 trilhes de dlares anuais economia;
por volta do ano 2050 os mercados de tecnologias de baixo carbono podero
movimentar pelo menos 500 bilhes de dlares; e
tudo o que for feito agora s ter um efeito limitado sobre as mudanas cli-
mticas nos prximos 40 ou 50 anos, mas o que for feito nos prximos 10 a
20 anos poder ter consequncias profundas na segunda metade deste sculo.
Os efeitos negativos potenciais da mudana climtica tero maior intensidade

nos pases em desenvolvimento e sobre as populaes mais desfavorecidas, au-
mentando as desigualdades no que diz respeito sade, acesso a uma alimentao
adequada, gua potvel e outros recursos ambientais. Vale assinalar que esto
previstos, tambm, impactos positivos, na medida em que certas regies, como
o sul dos EUA, podero desfrutar de maior produtividade agrcola, embora as
suas reas costeiras se tornem mais vulnerveis a fenmenos como furaces e
tempestades violentas (Gamenne, apud Tubiana et al., 2010).
Pases situados em zonas setentrionais (EUA/Alasca, Canad, Groenlndia,
Rssia, Islndia e Escandinvia) tambm podero ser beneficiados com a mu-
dana climtica. Eles tero as suas terras valorizadas para atividades agrcolas,
atualmente impossveis, ou desfrutaro de acesso (atualmente muito difcil)
s ricas fontes de recursos naturais (notadamente hidrocarbonetos) na regio
rtica. O transporte martimo no oceano rtico poder dispor de novas rotas,
que atualmente so inviveis devido ao congelamento durante o inverno, favore-
cendo portos ao norte do planeta e diminuindo sensivelmente os custos de fretes.
10.3 os maiores emissores de gases de efeito estufa

A contribuio dos diferentes pases para o aquecimento global varia em funo
do seu nvel de desenvolvimento e do modo de vida de seus habitantes. Certos
pases tm uma pegada carbono bem maior do que outros, apesar de que uma
tonelada de carbono emitida por um pas pobre na frica tem o mesmo efeito
sobre o aquecimento global que uma emitida nos Estados Unidos ou no Canad.
No que diz respeito mudana climtica, os maiores poluidores so os
EUA, a Rssia, o Japo, a Unio Europia, a China e a ndia que, em 2005, eram
responsveis por 59,4% das emisses mundiais. Os EUA encabeam a lista, com
um valor per capita de emisso de aproximadamente 20 toneladas de carbono.
A contribuio da frica, com exceo da frica do Sul (com 7,8 ton per capita)
pode ser considerada irrisria. Cada cidado da Tanznia emite 0,1 tonelada de
Denio A pegada carbono mede o impacto das atividades humanas sobre o meio
ambiente, particularmente sobre o processo de mudana climtica. A sua intensidade
est associada s emisses de gases de efeito estufa que emitimos em nossa vida quo-
tidiana, queimando de combustveis fsseis, desmatando e queimando as orestas ou
criando gado. A pegada carbono mede o consumo de cada indivduo em toneladas
de dixido de carbono (ou equivalente) emitidas.
carbono, enquanto o Chad e o Mali tm emisses to insignificantes que no

so nem mensurveis (Lynas & Michaut, 2007; Vieillefosse, 2009).
De acordo com projees da organizao World Resources Institute WRI
para o ano 2030, as emisses de CO2 per capita entre os pases devero mudar
consideravelmente. O nvel mdio deve ser reduzido nos EUA, enquanto o da
Rssia tender a ser ampliado para um valor prximo ao dos norte-americanos.
A China ter um aumento de cerca de 50% em seu nvel de emisses per capita,
mas deve permanecer ainda inferior metade do dos EUA. Brasil e ndia ainda
tero ndices relativamente baixos, mesmo apresentando pequeno aumento no
perodo (ver figura 10.5).
figura 10.5: Emisses de CO2 per capita em 2007 e

projeo para 2030 em pases selecionados
Fonte: adaptado de http://www.wri.org/chart/capita-co2-emissions-select-

major-emitters-2007-and-2030-projected (acesso em 9/4/2011).
interessante assinalar que os nveis de emisso per capita no refletem o peso

total das emisses de cada pas. O caso do Canad revelador. As emisses per
capita no pas se situam no patamar de 18 toneladas de CO2, bem acima da mdia

mundial de 5 toneladas (dados de 2004). J o peso total do pas relativamente
pequeno, comparativamente ao da China, por exemplo, cuja taxa por habitante
cerca de quatro vezes menor. A figura 10.6 mostra o panorama das emisses per
capita e o peso das emisses dos 12 pases com maior participao na gerao de
GEE no mundo. China e EUA tm quase o mesmo peso nacional, mas cada chins
emite em mdia 20% do que emite um norte americano. Vale assinalar que o Brasil
no consta da lista elaborada pelo WRI, pelo fato de no terem sido computadas as
emisses resultantes do desmatamento.
figura 10.6: Os 12 pases que mais emitem CO2 (2004)
Fonte: adaptado de http://www.wri.org/chart/top-12-co2-emitting-countries-their-

per-capita-emissions-2004 (acesso em 9/11/2011).
O grau diferenciado nos nveis de emisso por habitante em diferentes pases

pode ser verificado na comparao entre os padres dos dois maiores emissores
de CO2 do planeta. A figura 10.7 mostra que o nmero de automveis nos EUA
40 vezes maior do que na China. O consumo energtico residencial tambm
4,5 vezes maior. Entretanto, como a populao chinesa 4,3 vezes maior do que
a norte-americana, o nvel total de emisses dos dois pases quase o mesmo.
EUA, China e os 25 pases ento membros da Unio Europia eram respon-
sveis, agregadamente, em 2000, por 50% do total mundial de emisses de CO2 .
Somando-se Rssia, ndia e Japo, a taxa atinge dois teros das emisses mun-
diais. A figura 10.8 mostra o grau de concentrao das emisses de GEE: nada
menos que 173 pases respondem por apenas 20% das emisses totais do planeta.
figura 10.7: Indicadores de emisso de CO2 dos eua e da China 2007
Fonte: adaptado de http://www.wri.org/chart/comparison-

chinese-and-us-energy-statistics (acesso em 9/4/2011).
figura 10.8: A participao (agregada) dos maiores emissores de gee em 2000
Fonte: adaptado de http://www.wri.org/chart/aggregate-contributions-

major-ghg-emitting-countries-2005 (aceso em 9/4/2011).
A figura 10.9 apresenta, de forma comparada, a relao entre emisses per

capita e o peso total das emisses das diferentes regies do Planeta. Fica evidente
que, mesmo onde os GEE emitidos por cada indivduo so relativamente reduzi-
dos, o volume total faz com que as regies mais populosas tenham importante
peso no contexto global. Assim, embora as emisses individuais na sia e no
Pacfico sejam aproximadamente dez vezes inferiores aos da Amrica do Norte,
o total das emisses regionais superior.
figura 10.9: Emisses de CO2 per capita segundo diferentes regies do Planeta
Fonte: adaptado de unep/grid-Arendal, Per capita CO2 emissions at the regional

level in 2003, unep/grid-Arendal Maps and Graphics Library, http://maps.grida.no/go/
graphic/per-capita-co2-emissions-at-the-regional-level-in-2003 (acesso em 31/8/ 2011).
10.4 vulnerabilidade, adaptao e mitigao

Foi visto acima que o debate sobre clima e mudana climtica complexo e
polmico. Isso influi na governana do problema e na cobrana das responsa-
bilidades. As assimetrias na gerao dos impactos das aes humanas sobre o
clima tendem a provocar dificuldade na hora de discutir na partilha do custo
das medidas para mudar as atividades que causam a presso antrpica.
Os desafios da governana do clima so agravados pelo fato de que existem
tambm claras assimetrias da incidncia dos efeitos previstos ao longo das
prximas dcadas. No existe uma correlao entre a responsabilidade de um
pas nas emisses de GEE e a incidncia das consequncias sobre seu territrio.
A dinmica da Terra faz com que alguns pases possam vir a ter vantagens,
enquanto outros sairo perdendo, em diferentes graus de intensidade. Em
geral, previsvel que justamente os pases mais pobres, que so tambm os
que apresentam as menores emisses per capita de GEE, sero os mais afetados
negativamente. Como exemplo, esperado que a Sibria desfrute de vantagens
advindas da mudana no clima, que permitiro Rssia explorar atividades
agrcolas em reas at agora improdutivas. Por outro lado, os pases da regio
subsaariana tendem a sofrer graves limitaes adicionais, como consequncia
de processos de desertificao e de secas prolongadas.
O descolamento entre causa e efeito das mudanas antropognicas no clima
abre um espao preocupante para condutas do tipo free riding e dilema do prisioneiro,
apresentadas nos captulos 4 e 6. A margem para condutas evasivas no conjunto
dos compromissos internacionais grande. Afinal, o nus de aes e providncias
que evitem o agravamento do problema nutre ambiguidades no cumprimento de
compromissos assumidos e mesmo a recusa em aderir a protocolos, como tem sido
o caso norte-americano em relao ao que se definiu em Kyoto. Nesse jogo polti-
co, perde a sustentabilidade do planeta e perdem, sobretudo, as futuras geraes.
Com vista ao enfrentamento pragmtico do problema do clima e diante
dos impasses polticos, que de certa forma so alimentados pela alegao de
incertezas cientficas, especialistas reunidos em torno do IPCC estabeleceram
um arcabouo conceitual que pudesse sirva de base ao tratamento do tema, de
modo a instrumentalizar pactos entre pases. nesse contexto que se definem
as noes de vulnerabilidade, adaptao e mitigao.
Os trs conceitos so relevantes para o tratamento do tema mudanas clim-
ticas e servem de referncia tanto para o desenvolvimento de estudos cientficos,
que podem servir de base a novos padres tecnolgicos, quanto para a definio
de polticas e instrumentos de governana, em diversas escalas.
Denio a vulnerabilidade s mudanas climticas representa o grau de susce-

tibilidade de uma sociedade, considerando a sua capacidade de enfrentar impactos
adversos. A vulnerabilidade mudana climtica pode se maior quando existem
presses do tipo: riscos climticos efetivos, pobreza, acesso limitado e desigual aos
recursos, insegurana alimentar, posio desfavorvel diante dos imperativos da glo-
balizao econmica, conitos e incidncia de enfermidades, como a AIDS (IPCC, 2007).
Denio adaptao signica criar condies para se conviver com a mudana

climtica. Nem todas as sociedades tm a mesma capacidade de se adaptar. Tal capa-
cidade bem varivel e pode ser determinada por fatores tais como padro e nvel de
desempenho das atividades econmicas, redes sociais, capital institucional e humano,
governana, grau de riqueza da sociedade e tecnologia. A capacidade de adaptao
depende tambm das condies climticas e no climticas, alm das estratgias de
desenvolvimento adotadas (IPCC, 2007).
Denio a ideia de mitigao est associada adoo de medidas visando a reduzir

as emisses de GEE e, nesse sentido, reduzir os impactos que seriam provocados pelas
mudanas climticas no futuro (IPCC, 2007).
A histria recente tem mostrado que fenmenos climticos extremos pro-

vocam danos tambm extremos em alguns locais mais vulnerveis. Tais fen-
menos nem sempre so causados pela ao humana, como o caso de tsunamis
decorrentes de movimentos ssmicos nos oceanos. Mas, o fato de existir uma
alta concentrao de pessoas vivendo em zonas costeiras baixas, em condies
precrias e no dispondo de sistemas eficientes de alerta e evacuao, torna o
quadro mais crtico. Assim foi com o grande tsunami que se seguiu a um ter-
remoto no oceano ndico, em 2004, que provocou a morte de cerca de 230 mil
pessoas, em 14 pases asiticos.
Outros eventos climticos extremos, como inundaes, tendem a gerar mais
vtimas quando afetam zonas urbanas densamente povoadas. No h certeza
cientfica quanto ao aumento da pluviosidade em certas zonas do planeta. Mas,
certo que a ocorrncia de chuvas extremas, aliada degradao das condies
naturais de drenagem e escoamento, provoca graves consequncias materiais
e perdas humanas. Populaes vivendo em favelas nas encostas ngremes e
cada vez mais desprovidas de cobertura vegetal, ocupao de vales suscetveis
a inundaes, devido ao assoreamento dos rios e maior descarga de guas
pluviais, ou em reas urbanas onde o solo foi impermeabilizado com cimento
ou asfalto, so fatores de aumento do risco. E os mais pobres so justamente
os mais vulnerveis (ver Box 10.3).
A existncia de uma maior capacidade institucional, que se reflete em go-
vernana mais efetiva, representa um diferencial na exposio das populaes
aos riscos climticos. Polticas mais rigorosas, como um zoneamento de reas
de risco e limitaes efetivas sua ocupao no eliminam a expresso dos
extremos climticos, mas diminuem a vulnerabilidade das populaes. Outras
iniciativas, voltadas ao longo prazo, como a diminuio nos nveis de emisses
de GEE, podem reduzir as causas e evitar problemas futuros. So as aes de
mitigao, que tanto ocupam o cenrio da governana ambiental internacional.
A capacidade adaptativa representa, portanto, um diferencial na exposio
humana aos riscos. Quanto a este aspecto possvel tambm associar pobreza
e fragilidade institucional com baixa capacidade adaptativa.
Denio a capacidade adaptativa signica a aptido de uma sociedade para o enfren-

tamento das suas vulnerabilidades ao clima, tanto em termos de riscos reais (problemas
j manifestos), quanto de riscos futuros (problemas que surgiro de mudanas climticas).
A capacidade de uma sociedade se adaptar e adotar medidas de adaptao e miti-
gao est em grande medida condicionada s suas situaes sociais e econmicas
e disponibilidade e acesso informao e a alternativas tecnolgicas (IPCC, 2007).
Box 10.3: Vulnerabilidades-chave
O Artigo 2 da UNFCCC estabelece:

O objetivo maior desta Conveno e qualquer instrumento legal a ela re-
lacionado que possa vir a ser adotado pela Conferncia das Partes atingir [] a
estabilizao da concentrao de gases de efeito estufa na atmosfera, em nvel que
limite as interferncias antropognicas perigosas no sistema climtico. Tal nvel deve
ser atingido num horizonte de tempo que seja suciente para permitir aos ecossis-
temas se adaptarem naturalmente mudana no clima, de modo a assegurar que
a produo de alimentos no seja ameaada e a permitir que o desenvolvimento
econmico se d de modo sustentvel.
A denio do que constitui interferncias antropognicas perigosas no sis-
tema climtico em relao ao Artigo 2 da UNFCCC implica juzo de valor. A cincia
pode apoiar decises informadas quanto a este aspecto, inclusive estabelecendo
critrios para se julgar quais vulnerabilidades podem ser consideradas com chaves.
As vulnerabilidades chaves podem ser identicadas segundo um conjunto de
critrios, conforme a literatura, incluindo-se magnitude, momento, persistncia/
reversibilidade, o potencial para adaptao, aspectos distributivos, possibilidade
de ocorrncia e importncia dos impactos. Elas podem estar associadas a vrios
sistemas sensveis ao clima, incluindo-se o de suprimento alimentar, a infraestrutura,
sade, recursos hdricos, sistemas costeiros, ecossistemas ciclos biogeoqumicos
globais, calotas de gelo e modos de circulao atmosfrica e ocenica.
Fonte: IPCC (2007, p. 64). In: http://www.ipcc.ch/pdf/assessment-report/
ar4/syr/ar4_syr.pdf (acesso em 20/4/2011).
As condies geogrficas naturais so um fator determinante da vulnerabi-

lidade de uma sociedade. O nvel de renda, o acesso informao e a tecnologias,
e a capacidade poltico-institucional podem contribuir para a reduo das vulne-
rabilidades (Tubiana et al., 2010). Casos de transferncias massivas de populaes
por razes climticas no so economicamente viveis, nem institucionalmente
plausveis, e representariam tambm rupturas culturais. Mas, j se considera,
por exemplo, a constituio de um fundo financeiro para a aquisio de uma
localidade alternativa para o povo das ilhas Maldivas, um conjunto de atis no
oceano ndico, com cerca de 400 mil habitantes. A permanncia da populao
naquele territrio poder estar ameaada, caso se confirme uma elevao do
nvel dos oceanos em dois centmetros, at o final do sculo XXI. Por outro lado,
o mundo tem testemunhado ondas de migrao de populaes que fogem de
adversidades climticas em suas terras natais. So os refugiados climticos, um

tipo particular de refugiados ambientais.
Denio refugiados climticos so aqueles que tiveram de deixar seus habitats

devido a mudanas repentinas ou graduais em seu ambiente natural relacionadas
com um dos trs tipos de impactos da mudana climtica: elevao do nvel do mar,
eventos climticos extremos ou escassez de gua (Beirmann & Boas, 2010).
A histria demogrfica do Brasil registra um fenmeno recorrente de migra-

es, originrias do interior do Nordeste, consequncia de impasses econmico-
-sociais, que so agravados por adversidades climticas. Perodos de seca intensa,
que por vezes se prolongam por vrios anos, induzem populaes da regio a
deixar as suas origens. Sertanejos povoaram a Amaznia, nos dois ciclos da
borracha do final do sculo XIX e de novo poca da Segunda Guerra Mundial.
O projeto do regime militar, de colonizao em assentamentos ao longo de rodo-
vias da Amaznia, a partir dos anos 1970, tambm teve no Nordeste semirido
um importante manancial de migrantes. Pode-se dizer que a floresta tropical
brasileira teve o seu povoamento (de no indgenas) intensificado, em grande
parte, pela chegada de migrantes que fugiam das adversidades na Caatinga.
A expresso refugiados climticos , entretanto, bem mais recente, e nunca
se aplicou ao caso dos retirantes. Mas, uma coisa certa: num mundo em que
as distncias so encurtadas pelas melhorias nos sistemas de transportes e
pelo amplo acesso s informaes veiculadas pela grande mdia, pela Internet
e pelas telecomunicaes em geral, a mobilidade um elemento que permite
uma reao rpida aos problemas climticos. A migrao , nesse sentido, uma
forma de adaptao de populaes vulnerveis, em contexto no qual h pouca
capacidade adaptativa local.
Os debates sobre o modo de enfrentamento da mudana climtica tm
chamado a ateno da comunidade cientfica e tecnolgica para a formulao
de solues tcnicas e mecanismos polticos que permitam, ao mesmo tempo,
uma maior adaptao das populaes vulnerveis e a mitigao de processos
geradores de emisses de GEE. As frmulas vo desde ousadas experincias de
captura de carbono (sumidouros de diversas ordens) at a criao de mercados
globais para uma nova commodity, imaterial, mensurvel pelo carbono seques-
trado ou pelas emisses evitadas (Durand, 2007; Tubiana et al., 2010).
A mitigao dos efeitos da emisso do GEE depende tanto da sua reduo efe-
tiva, quanto da maior remoo dos gases pelos sumidouros de carbono. Ela pode
ser alcanada por meio das seguintes atividades, dentre outras: conservao e/ou
melhoria da eficincia energtica; desenvolvimento de tecnologias e implementao
de projetos relacionados s fontes renovveis de energia; desenvolvimento de novas

tecnologias para sequestro e aprisionamento de carbono; aumento da extenso de
florestas e de outros sumidouros naturais, com medidas para o mximo aproveita-
mento das respectivas capacidades de absoro de carbono (Pereira & May 2003).
No mbito das estratgias de mitigao, a energia tem papel de destaque,
j que representa o item de maior peso nas emisses de GEE (cerca de 2/3 do
total mundial ver figura 10.12, mais adiante). , nesse sentido, o ponto focal
de uma srie de iniciativas de mudanas, que envolvem desde o financiamento
a mudanas tecnolgicas em pases com matriz energtica baseada na queima
de combustveis fsseis (via mecanismos como o MDL ver mais adiante, neste
captulo), at o desenvolvimento de uma capacidade tecnolgica que viabilize
novas fontes. Nesse ltimo caso, vale destacar o avano na produo de bio-
combustveis, o aproveitamento de energias fsicas da Terra (geotermia, elica,
hidreltrica, maremotriz, maretrmica), os avanos no aproveitamento da energia
solar (tanto fotoeltrica, quanto trmica), o uso do hidrognio (em motores ou
em baterias) e a energia nuclear (esta, de certa forma, questionada, sobretudo
aps o acidente na central de Fukushima Daiichi, no Japo, em 2010).
s iniciativas de reduo das emisses de GEE, com fins de mitigao das mu-
danas climticas, cabe tambm acrescentar: a crescente importncia adquirida
pelo conceito de economia de baixo carbono; as estratgias de aumento do ciclo
de vida dos produtos (evitando desperdcios); a maior conscincia para prticas
de 3Rs (recuperao, reciclagem, reuso); a definio de patamares de tolerncia
de emisses, com possibilidades de transao de quotas (cap-and-trade)5 e outras
variantes do mesmo princpio (Tickell, 2008).
10.5 negociaes internacionais

As negociaes internacionais no tocante ao aquecimento global so complexas,
pois so permeadas por incertezas cientficas (efetividade e irreversibilidade
dos impactos, efeitos de longo prazo, tempo entre a emisso dos GEE e efeitos
resultantes, custos das aes de adaptao e de mitigao dentre outras) e, ao
mesmo tempo, dependentes de uma difcil concertao entre todos os atores
afetos problemtica.
Em 1979 ocorreu, em Genebra, a primeira Conferncia Mundial sobre o
Clima, organizada pela OMM, que considerou pela primeira vez a mudana cli-
mtica como uma ameaa real em nvel global. A reunio cientfica realizada
em Villach (ustria) em 1985, sobre a avaliao do papel dos GEE na mudana
5 Sobre o mecanismo cap-and-trade, ver Box 10.5, mais adiante neste captulo.
climtica e impactos associados bem como o encontro de Bellagio (Itlia), em

1987, foram pioneiros nas negociaes sobre o tema.
Em 1988, foi realizada, no Canad, a Conferncia de Toronto sobre a
Atmosfera em Mudana com a participao de 340 pessoas, provenientes de 46
pases. O relatrio final apresentado props o desenvolvimento de uma conveno-
-quadro global para proteger o clima e o estabelecimento de um Fundo para a
Atmosfera Mundial, que seria em parte financiado pela cobrana de um imposto
sobre o consumo de combustveis fsseis em pases desenvolvidos. Foi sugerido,
tambm, uma reduo de 20%, at 2005, do nvel de emisses de CO2 de 1988.
Tambm em 1988, como visto, foi criado o Painel Intergovernamental sobre a
Mudana Climtica que representou um marco importante nas negociaes em
nvel internacional.
A segunda Conferncia Mundial sobre o Clima foi realizada em Haia, em
1989, e indicou a necessidade de se estabelecer um tratado internacional sobre
mudana climtica. Em novembro de 1989, na Conferncia Ministerial de
Noordwijk (Holanda) sobre Poluio Atmosfrica e Mudana Climtica, cerca
de 66 ministros reafirmaram a necessidade dos pases industrializados de esta-
bilizar as suas emisses de CO2 por volta do ano 2000.
Em 1990, a Assembleia Geral das Naes Unidas constituiu, por meio da
Resoluo 45/212, o Comit Internacional de Negociao, que tinha como objetivo
elaborar uma conveno sobre a mudana climtica. Este comit estabeleceu dois
grupos de trabalho, um sobre compromissos e outro sobre mecanismos insti-
tucionais e legais necessrios implementao da conveno-quadro. Durante
o processo de elaborao e negociao foram realizadas vrias reunies, entre
fevereiro de 1991 e maio de 19926.
H que se assinalar que, at o incio de 1992, as negociaes no tinham obti-
do grandes avanos em funo de posies conflitantes dos diferentes pases ou
grupos de pases. No Norte, os Estados Unidos assumiam uma postura contrria
dos outros pases da OCDE, principalmente os pases da Unio Europia. No Sul,
de um lado estava a Aliana dos Pequenos Estados Insulares OASIS, formada
durante a Segunda Conferncia Mundial sobre o Clima e composta por 35 Estados
insulares, que estava preocupada com a subida do nvel do mar e o aumento da
frequncia dos fenmenos climticos extremos e, de outro, os pases produtores
6 A primeira rodada de negociaes ocorreu em Chantilly, Virgnia, em fevereiro de 1991, a segunda em

Genebra, em junho de 1991, a terceira, em Nairobi, em setembro de 1991 e a quarta, em Genebra, em dezembro
de 1991. A quinta rodada de negociaes se realizou em duas fases, a primeira em Nova York, em fevereiro
de 1992, e a segunda tambm em Nova York, em maio de 1992. No perodo compreendido entre estas duas
reunies foi realizado um encontro especial do Comit, em Paris, em abril de 1992, que foi decisivo nas
negociaes do clima.
de petrleo. Os pases em desenvolvimento assumiam posies intermedirias,

concentrando os seus esforos nas questes financeiras e tecnolgicas. Em abril
de 1992, aps vrias rodadas de negociaes, foi finalmente concludo um acordo
(Le Prestre, 2006; Bodansky, 1994).
A Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre Mudana Climtica
(CQNUMC), firmada no Rio de Janeiro em junho de 1992, durante a Rio 92, entrou
em vigor em maro de 1994. At 2011 tinha sido ratificada por 192 Partes (pases)7.
O seu objetivo principal, de acordo com o seu artigo 2,
estabilizar [] as concentraes de gases de efeito estufa na atmosfera em um nvel

que impea toda perturbao antrpica perigosa do sistema climtico. Tal nvel
deve ser alcanado dentro de um espao de tempo suficiente para permitir que
ecossistemas se adaptem naturalmente mudana climtica, para assegurar que a
produo de alimentos no seja ameaada e para permitir que o desenvolvimento
econmico se d de forma sustentvel.
O texto final da Conveno definiu os princpios que devem nortear a ao

da comunidade internacional: as Partes devem proteger o sistema climtico
em benefcio das geraes presentes e futuras com base na equidade e em con-
formidade com suas responsabilidades comuns, mas diferenciadas e respectivas
capacidades (art. 3.1); as Partes devem tomar medidas de precauo para prever,
prevenir ou atenuar as causas das mudanas climticas e limitar seus efeitos
nefastos (art. 3.2); as Partes tm o direito ao desenvolvimento sustentvel e
devem promov-lo (art. 3.4).
A Conveno reconhece que a maior parcela das emisses globais de GEE,
histricas e atuais, originria dos pases desenvolvidos. Admite, tambm, que os
pases em desenvolvimento tm emisses per capita relativamente baixas, mas que
devem crescer, para satisfazer as suas necessidades sociais e de desenvolvimento.
Tendo em vista os princpios acima citados, foram previstos diferentes com-
promissos a serem assumidos entre os pases industriais (que foram relacionados
em dois anexos) e os pases em desenvolvimento. No Anexo I, esto includos os
24 pases industrializados que eram, em 1992, membros da OCDE (com exceo
do Mxico) e os pases do antigo bloco do leste europeu, em processo de tran-
sio para uma economia de mercado. O Anexo II, rene os mesmos pases do
Anexo I, exceto os pases em situao de transio econmica. Os demais pases,
7 O Brasil assinou a Conveno Quadro das Naes Unidas sobre Mudana do Clima durante a Rio 92 e a
ratificou por decreto legislativo em fevereiro de 1994.
a maioria dos Estados, no constam de nenhum dos anexos e so denominados

Partes No-Anexo I.
Os compromissos comuns a todas as Partes so:
elaborar, publicar, tornar disponveis e atualizar periodicamente inventrios
de emisses antrpicas por fontes e sumidouros de todos os gases de efeito
estufa no controlados pelo Protocolo de Montreal;
formular, implementar e divulgar programas nacionais e, conforme o caso,
regionais, contendo medidas para mitigar, bem como permitir a adaptao
adequada mudana climtica;
estimular e apoiar, por meio de cooperao, a pesquisa e a difuso de tecno-
logias e a troca de informaes cientficas, tecnolgicas e socioeconmicas,
e jurdicas; e
promover a educao, o treinamento e a conscientizao pblica, incluindo
ampla participao no processo, inclusive das ONGs.
Para os pases relacionados no Anexo I, ficou estabelecido que as polticas e as

medidas de cada uma das Partes tero como objetivo retornar individualmente
ou conjuntamente, at o ano 2000, as emisses antrpicas de CO2 e de outros
gases no regulamentados pelo Protocolo de Montreal, aos nveis de emisso de
1990. Os pases em transio para uma economia de mercado foram beneficiados
com certo grau de flexibilidade no cumprimento dos seus compromissos, par-
ticularmente no que diz respeito ao nvel histrico escolhido como referncia.
Os pases listados no Anexo II tambm devem fornecer recursos financeiros
novos e adicionais aos pases em desenvolvimento, para cobrir os custos neces-
srios ao cumprimento de suas obrigaes, bem como assegurar uma parte dos
custos destes pases, no que diz respeito sua adaptao aos efeitos das mudanas
climticas.
Na Conveno ficou estabelecido que as Partes dariam completa ateno s
necessidades e preocupaes especficas dos pequenos pases insulares, pases
com zonas costeiras de baixa altitude, pases com reas ridas ou semiridas,
florestas e reas de florestas suscetveis de deteriorao, pases com economias
altamente dependentes de combustveis fsseis, pases com reas sujeitas seca
e desertificao, pases sem sada para o mar, pases com rea de ecossistemas
frgeis (incluindo ecossistemas montanhosos), pases com altas taxas de poluio
atmosfrica urbana e pases com reas propensas a desastres naturais.
A Conferncia das Partes (COP) o rgo supremo da Conveno, encarregado
de tomar as decises necessrias para facilitar a sua aplicao. Ela pode adotar
protocolos, no sentido de complementar a Conveno, sendo estes tambm sub-
metidos assinatura dos pases. Representantes dos pases signatrios passaram
ento a se reunir anualmente, para discutir os avanos na implementao da

Conveno, como mostra o quadro 10.1.
quadro 10.1: Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre

Mudana Climtica (cqnumc) Conferncias das Partes
Conferncia/ Ano Decises tomadas

local
COP-1 1995 Elaborado o Mandato de Berlim, propondo a constituio de um proto-

Berlim colo para estabelecer objetivos de limitao e de reduo precisa dos GEE.
Ou seja, o cumprimento das obrigaes constantes na Conveno sobre
Mudana Climtica. Este protocolo foi batizado em 1997 como o nome
de Protocolo de Kyoto.
COP-2 1996 Assinada a Declarao de Genebra, onde um nmero de pases do Anexo I

Genebra concordou com a necessidade de criao de obrigaes legais, com metas
de reduo na emisso GEE. Tambm foi apresentado o 2 Relatrio do
IPCC, que forneceu suporte reunio de uma base cientfica internacional.
COP-3 1997 Adotado o Protocolo de Kyoto, que estabelece como compromisso das
Kyoto partes pases emissores de GEE constantes do Anexo I atingir uma
meta de reduo mdia de 5,2% de emisses de GEE em relao ao ano de
1990, durante o perodo de 2008-2012.
COP-4 1998 Elaborado o Plano de Ao de Buenos Aires e estabelecido o cronograma

Buenos para implementao e regulamentao do Protocolo de Kyoto. Ficou
Aires acordado que os certificados de emisses reduzidas, obtidos entre os anos
de 2000 e 2008, poderiam ser usados para o atendimento do primeiro
compromisso de reduo, referente ao perodo de 2008-2017.
COP-5 1999 Realizadas reunies tcnicas e um processo de consulta em cumprimento

Bonn ao Plano de Ao de Buenos Aires.
COP-6 2000 Teve como objetivos: regulamentar os compromissos de reduo de

Haia emisses de gases de efeito estufa estabelecidos no Protocolo de Kyoto em
1997, de acordo com o Plano de Ao de Buenos Aires, de 1998; e garantir
a implementao da Conveno UNFCCC.
A COP-6 foi inicialmente suspensa e, posteriormente, adiada a pedido
dos EUA.
A COP 6 1/2 ficou agendada para o perodo de 16 a 23 de julho de 2001.
A pauta da agenda foi acertar detalhes de como os mecanismos de flexi-
bilidade funcionaria na prtica.
COP-6 2001 Retomada das discusses. Os EUA se retiram, sob a seguinte alegao: os
Bonn custos para a reduo de emisses de gases de efeito estufa seriam muito
elevados para a economia norte-americana; e inexistncia de metas de
reduo para os pases do Sul, em especial a China, ndia e o Brasil.

local
COP-7 2001 Assinatura do Acordo de Marrakesh, cujo maior mrito foi o estabeleci-
Marrakesh mento de uma regulamentao e melhor definio do Protocolo de Kyoto.
COP-8 2002 Incio da discusso sobre o estabelecimento de metas de uso de fontes

Nova Deli renovveis na matriz energtica dos pases.
COP-9 2003 Adotadas as definies, modalidades e os procedimentos para atividades

Milo de projeto de reflorestamento elegveis ao MDL, cruciais para a comer-
cializao de Redues Certificadas de Emisses (RCEs), ou crditos de
carbono, constantes do documento Draft Decision-CP 9.
COP-10 2004 Na avaliao dos dez anos de vigncia da Conveno sobre Mudana
Buenos Climtica, foram definidas novas etapas de trabalho, para: identificar
Aires impactos das mudanas climticas no planeta; definir medidas que de-
vem ser adotadas; traar rumos e estratgias para a entrada em vigor do
Protocolo de Kyoto (fev/05); debater a possibilidade de desenvolvimento
de tecnologias para reduzir/evitar/minimizar os impactos provocados
pelas mudanas climticas nos pases menos desenvolvidos.
COP-11/MOP- 2005 Foi o primeiro Encontro das Partes (Meeting of the Parties MOP) referente
1 Montreal ao Protocolo de Kyoto, desde o encontro inicial naquela cidade japonesa,
em 1997. Foi, nesse sentido, uma das maiores conferncias intergoverna-
mentais sobre clima at ento. O evento marcou a entrada em vigor do
Protocolo de Kyoto. O Plano de Ao de Montreal foi um acordo atingido
ao final da Conferncia, com o objetivo de ampliar a vigncia do Protocolo
de Kyoto para alm de sua expirao, no ano 2012 e para negociar cortes
mais profundos nas emisses de GEE.
COP-12/MOP- 2006 A maior parte das discusses evitou tratar da reduo de emisses, em
2 Nairbi funo da preocupao dos delegados quanto aos custos econmicos e
perda de competitividades. Ainda assim, alguns avanos foram obtidos
na COP-12, inclusive em aspectos do apoio aos pases em desenvolvimento
e aos mecanismos de desenvolvimento limpo MDL. As partes adotaram
um plano de trabalho para cinco anos, visando a apoiar a adaptao
de pases em desenvolvimento s mudanas climticas. Concordaram
tambm quanto aos procedimentos e modalidades para um Fundo de
Adaptao, bem como sobre a melhoria dos projetos de MDL.
COP-13/ 2007 Com a adoo do Plano de Ao de Bali, ficou acordado um cronograma

MOP-3 Bali e definidas as negociaes para o quadro ps-2012 (final da vigncia do
Protocolo de Kyoto). Um novo grupo de trabalho ad hoc sobre ao em
cooperao (AWG-LCA) foi definido, como um corpo subsidirio con-
duo das negociaes voltadas a enfrentar a urgncia de se implementar
a Conveno at e alm do ano 2012.

local
COP-14/MOP- 2008 Os delegados concordaram sobre os princpios para o financiamento

4 Poznan do fundo de ajuda para que os pases mais pobres possam enfrentar os
efeitos das mudanas climticas. Aprovaram, tambm, um mecanismo
para incorporar a proteo das florestas nos esforos da comunidade
internacional para combater as mudanas climticas.
COP-15/ 2009 Contou com representantes de 192 pases e grande nmero de participan-
MOP-5 tes de ONGs. Como muitos pases industriais do Anexo 1 relutavam em
Copenhague cumprir com os compromissos do Protocolo de Kyoto, uma grande parte
do trabalho diplomtico da COP-15 esteve voltada ao estabelecimento das
bases para um acordo ps-Kyoto.
A conferncia no chegou a um consenso de ao de longo prazo. Um
acordo poltico foi acertado por cerca de 25 Partes, inclusive a China e
os EUA. Mas foi apenas considerado como documento externo COP, por
no ter sido negociado no mbito daquela conferncia.
O acordo foi importante no que se refere ao compromisso dos pases
desenvolvidos quanto a recursos adicionais, incluindo florestas e in-
vestimentos em instituies internacionais, com a meta de 30 bilhes
de dlares para o perodo 2-10-2012. Negociaes sobre a extenso do
Protocolo de Kyoto e para a definio de aes de cooperao de longo
prazo no foram concludas na COP-15.
COP-16/MOP- 2010 Teve como resultado um acordo entre as Partes sobre um amplo Fundo
6 Cancun Climtico Verde e um Centro de Tecnologia Climtica. Tratou do com-
promisso para um segundo perodo do protocolo de Kyoto.
Reconheceu que a mudana climtica representa uma ameaa urgente e
potencialmente irreversvel humanidade, que deve ser enfrentada em
carter de urgncia por todas as Partes. Por ser um dos maiores desafios
de nosso tempo, a mudana climtica deve ser objeto de cooperao de
longo prazo. A Conferncia reconheceu que a verificao do aquecimento
do sistema climtico tem bases cientficas e que a maior parte do aumento
verificado na temperatura mdia global, desde meados do sculo XX,
muito provavelmente devida ao aumento da concentrao de GEE antro-
pognicos, como avaliado no quarto relatrio do IPCC.

local
COP-17/ 2011 Teve como foco a definio de um novo tratado para a limitao das
MOP-6 emisses de carbono. A Conferncia concordou em elaborar um novo
Durban acordo, envolvendo todas as Partes, at 2015, para que entre em efetividade
at 2020. Houve avano quanto a criao de um novo Fundo Verde do
Clima, para o qual uma estrutura de gesto foi definida. O fundo deve
contar com cem bilhes de dlares anuais, para serem investidos em
ajuda para a adaptao dos pases pobres mudana climtica. A reao
da comunidade cientfica e de ambientalistas foi de crtica aos resulta-
dos da conferncia, que qualificaram como insuficiente para impedir o
aquecimento global de 2oC.
fonte: http://unfccc.int/2860.php (acesso em 20/4/2011) e http://

www.iisd.ca/climate/cop17/ (acesso em 3/3/2012).
A Conveno tambm estabeleceu dois rgos subsidirios permanentes, que

assessoram a COP: o rgo Subsidirio de Assessoria Cientfica e Tecnolgica
SBSTA e o rgo Subsidirio de Implementao SBI.
Em 1997, durante a Terceira Conferncia das Partes, realizada em Kyioto,
Japo, foi aprovado um Protocolo que passou a ser conhecido como Protocolo
de Kyoto. Este tratado contm 28 artigos e dois anexos; o Anexo A se refere aos
gases de efeito estufa e o Anexo B8 trata dos compromissos dos pases indus-
trializados. O Protocolo entrou em vigor em 16 de fevereiro de 20059, logo aps
a adeso da Rssia, no final de 200410. Entretanto, o principal protagonista do
processo, os EUA, que respondem por 1/3 das emisses de dixido de carbono
na atmosfera, recusaram-se a aderir ao compromisso.
O Protocolo de Kyoto compartilha os princpios da Conveno do Clima,
mas introduz compromissos e detalha normas de procedimentos. Ficou estabe-
lecido ali que os pases industrializados que mais emitem gases de efeito estufa,
cuja lista figura no Anexo B, deveriam reduzir as suas emisses em 5,2%, em
mdia, no perodo 2008-2012, relativamente aos valores de 1990. Os objetivos
de reduo se aplicam a seis gases responsveis por incrementar o efeito estufa:
dixido de carbono, metano, xido nitroso e os gases industriais inexistentes na
8 Compem o Anexo B, trinta e nove Partes (as mesmas do Anexo I da Conveno do Clima menos a
Turquia, Belarus e Malta) que tm compromisssos quantificados de limitao ou reduo de emisses,
variveis conforme os pases.
9 O Brasil assinou o Protocolo de Kyoto em 29 de abril de 1999 e o ratificou em 23 de agosto de 2002.
10 Para que o Protocolo de Kyoto entrasse em vigor, era necessria sua ratificao, aprovao ou adeso
por pelo menos 55 pases signatrios da CQNUMC, pases do Anexo I que totalizassem pelo menos 55% da
quantidade de emisses de CO2 equivalente deste grupo em 1990.
natureza (hidrofluorcarbonos, perfluorcarbonos e hexafluoreto de enxofre). O

clorofluorcarbono j tinha sido considerado no Protocolo de Montreal de 1987.
Os pases em desenvolvimento, entre eles as maiores economias emergentes
(China, ndia e Brasil) e Mxico e Indonsia, no tm obrigaes de reduo das
emisses de GEE. Segundo o art.10 a do Protocolo, estes pases so convidados a
estabelecer, quando for pertinente e na medida do possvel, programas nacionais
ou regionais visando a melhorar a qualidade dos ndices de emisses e dos seus
dados. Vale assinalar que estes pases registram elevadas taxas de crescimento
em seus nveis de emisso. O caso da China eloquente, pois os seus altos ndices
crescimento econmico se traduzem em igualmente altas taxas de aumento das
emisses de CO2 . Estima-se que, em 2007, a China tenha ultrapassado os EUA
como maior emissor mundial (Tickell, 2008).
10.6 mecanismos de mercado

Para atingir os objetivos de reduo ou estabilizao das emisses de GEE os
pases do Anexo I podem utilizar, alm de medidas regulamentares ou legais em
mbito nacional, trs mecanismos de mercado definidos pelo Protocolo, sendo
que os dois primeiros so mecanismos a serem implementados apenas entre
pases desenvolvidos11: o Comrcio de Emisses, a Implementao Conjunta e
o Mecanismo de Desenvolvimento Limpo.
Esses mercados operam segundo duas modalidades de transao. A primeira
consiste na compra e venda de direitos de emisso ou cotas entre pases indus-
trializados. A segunda consiste em transaes que geram crditos de reduo a
partir de atividades de projetos. Esses crditos podem ser adquiridos por meio de
Unidades de Reduo de Emisses UREs, no caso da Implementao Conjunta,
ou de Redues Certificadas de Emisses RCEs, no caso do Mecanismo de
Desenvolvimento Limpo.
As UREs resultam de projetos destinados a reduzir emisses por meio de
sumidouros e podem ser adicionadas s cotas de emisso. As RCEs so as quanti-
dades relativas s redues de emisses de GEE e/ou remoes de CO2, referentes
a um projeto que tenha passado por todo o ciclo de Projeto do MDL (validao,
registro, monitoramento e verificao e certificao). Os seus resultados so
expressos em toneladas mtricas de dixido de carbono equivalente, calculadas
de acordo com o potencial de aquecimento global, ndice divulgado pelo IPCC,
podendo ser negociados em diferentes tipos de mercado.
O Comrcio de Emisses (CE) permite a um pas relacionado no Anexo I
(industrializados) vender uma parcela da sua quota de emisso a outro pas
11 http://unfccc.int/kyoto_protocol/mechanisms/items/1673.php (acesso em 10/4/2011).

do mesmo grupo, mantendo-se os limites globais constantes. Aqueles que

superarem as metas exigidas podero vender crditos para pases com difi-
culdades de atingi-las.
O objetivo deste mercado internacional de direito de emisso reduzir
os custos relativos ao atingimento dos compromissos. As transaes podem
ocorrer no mbito governamental ou tambm entre empresas de diferentes
pases, desde que com o consentimento dos seus governos. Na medida em
que o CO2 o principal GEE e que os demais gases so reduzidos a carbono
equivalente, as transaes no mbito do CE so chamadas de comrcio de car-
bono. As emisses so rastreadas e negociadas como se fossem uma commodity,
configurando o mercado de carbono (ver Box 10.5). O CE se baseia no esquema
de mercado cap-and-trade praticado nos EUA para a reduo do dixido de
enxofre, conforme visto no Captulo 6 desta obra.
O estabelecimento de um preo para o carbono uma importante inovao
introduzida pelo Protocolo de Kyoto, pois permite que os pases efetuem mudan-
as que compensem os seus padres de emisso onde elas so menos onerosas.
O mecanismo, que tem grande flexibilidade e se traduz em diferentes modali-
dades de aplicao, permite a combinao de princpios de eficcia e equidade.
O aspecto eficcia se d justamente pelo fato que as redues de emisso se do
em locais onde os custos so mais baixos (pases em transio). J a equidade
acontece na medida em que os custos so arcados, principalmente, pelos pases
que historicamente so os maiores responsveis pelas emisses e que dispem
de maior capacidade de financiamento. Por meio das trocas de direitos de
emisso originariamente atribudos (o comrcio de emisses), a partilha final
das emisses efetivamente realizadas permite uma redistribuio baseada em
compensaes financeiras.
A ideia de mercado de carbono no universalmente aceita. Aps uma re-
jeio inicial, por parte de pases (inclusive na Unio Europia) e de ONGs que
viam no mecanismo uma espcie de autorizao, moralmente condenvel, de
poluir o planeta ela foi assimilada. A adeso da Unio Europia, em 2005, foi
um marco importante. Outros pases instituram polticas nacionais, em sin-
tonia com os princpios do comrcio de carbono, como a regio de Nova Gales
do Sul, na Austrlia (2003), Canad (2004), a Noruega (2005), Nova Zelndia
(2008), dentre outros (Viellefosse, 2009).
O caso norte-americano digno de nota. O pas como um todo se mantm
irredutvel em no aderir ao Protocolo de Kyoto, mas um mercado voluntrio
de carbono (Chicago Climate Exchange ccx, que operou de 2003 a 2010) e um
mercado regional em estados do norte do pas e parte do Canad (Regional
Greenhouse Gas Initiative rggi, de 2009) sugiram no cenrio. A Califrnia
Box 10.5: O sistema cap-and-trade europeu
O Esquema de Comrcio de Emisses da Unio Europeia (ETS-UE) um elemento

crucial da poltica de combate s mudanas climticas da UE, constituindo uma
ferramenta de reduo das emisses industriais de GEE, segundo critrios de custo-
-efetividade. Diante da recusa dos EUA de participar dos compromissos do Protocolo
de Kyoto, a Europa concentra o principal esquema de negociao de direitos de
emisso. Um total de 11 mil usinas eltricas e plantas industriais, distribudas
em 30 pases (os 27 membros da UE e a Islndia, o Liechtenstein e a Noruega) foi
inventariado como o grupo mais intensamente responsvel por emisses de GEE.
A base do sistema, lanado em 2005, o princpio de cap-and-trade, ou deni-
o de limites (ou quotas) e comrcio. Para cada um dos empreendimentos listados
estabelecido um limite de emisses (cap). Dentro deste limite as empresas recebem
permisses de emisso que podem ser usadas para justicar as suas emisses ou
vendidas a outra empresa emissora, que pode assim aumentar a sua margem de
emisses. O fato de que o total das permisses seja limitado a uma determinada
quantidade signica que as mesmas tm valor de mercado
Ao nal de cada ano, as empresas devem dispor de permisses sucientes
para cobrir suas emisses; caso contrrio, recebero multas elevadas. Quando
uma empresa consegue reduzir as suas emisses, ela poder economizar as suas
permisses e, no ano seguinte, vender o saldo da sua quota a outra empresa. A
exibilidade do sistema consiste em que as emisses sero reduzidas na medida
em que isso custe mais barato.
Ao longo do tempo, o sistema estabelece um escalonamento de reduo do
total de emisses autorizadas. A meta para 2020 chegar a uma reduo de 21
em relao ao nvel de 2005.
Alm das usinas eltricas, o sistema compreende, dentre outras, renarias de
petrleo, siderrgicas, fbricas de cimento, de vidro, de papel e celulose e olarias.
As emisses de xido nitroso oriundode alguns processos produtivos tambm so
cobertas pelo sistema. Esse conjunto de empresas responde por cerca de 40 do
total de emisses de GEE.
A partir de 2012 as empresas de aviao se juntaro ao grupo. Mais adiante,
tambm as indstrias petroqumica, de amnia e de alumnio sero agregadas. A
partir de 2013, com o incio da terceira fase do sistema, outros gases passaro a
fazer parte do mecanismo de cap-and-trade.
Fonte: http://ec.europa.eu/clima/policies/ets/index_en.htm (acesso em 10/5/2011).
lidera um grupo de estados em torno da Western Climate Initiative wci (2007)12

e h, no meio-oeste, a Midwestern Regional Greenhouse Gas Accord (2007)13.
A Implementao Conjunta (IC) um mecanismo financeiro que permite
aos pases do Anexo I financiar projetos que visem ao sequestro de carbono e
reduo de GEE em outros pases do mesmo grupo, creditando tais redues em
suas contas de emisso. Na prtica, trata-se de empreendimentos industriais ou
florestais que esto sendo realizados nas economias em transio, particular-
mente na Rssia e nos pases da Europa central e oriental, onde as redues de
emisses podem ser realizadas a custos mais baixos (Tickell, 2008).
A IC permite aos pases participantes a obteno e o uso flexvel e eficiente
de meios financeiros, de modo a que uns possam reduzir o nus (que se tra-
duzem em multas) do no cumprimento das metas de Kyoto e outros tenham
os benefcios de investimentos estrangeiros e transferncia de tecnologia. Em
2008, as transaes de projetos referentes a IC atingiram 300 milhes de dlares
(Aubertin, 2010).
O Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL), que deriva de uma proposta
brasileira, destina-se a financiar projetos de redues de emisses ou de seques-
tro de carbono nos pases em desenvolvimento. O MDL visa, ao mesmo tempo,
a diminuir o custo global da reduo dos GEE e a promover a implantao de
projetos que considerem a reduo de carbono e a adicionalidade em termos de
desenvolvimento sustentvel. Por um lado, os pases desenvolvidos podem finan-
ciar, em pases em desenvolvimento, projetos que reduzam emisses de GEE com
menor custo e receber crditos por estas redues. Por outro lado, os pases em
desenvolvimento se beneficiam com o aumento de fluxo de investimentos e com
a transferncia de tecnologia limpa, e ao mesmo tempo so induzidos a investir
na preservao do meio ambiente.
Os projetos de MDL podem contemplar diversos tipos de setores e fontes de
atividades, relacionados no Anexo A do Protocolo, dentre eles: setor energtico,
indstria de construo e de transporte, processos industriais, produo de me-
tais, agricultura, florestamento, reflorestamento, disposio de resduos slidos
e tratamento de esgoto sanitrio.
O grupo dos pases No-Anexo I que ratificaram o Protocolo de Kyoto po-
dem, como visto acima, participar voluntariamente de projetos do MDL. J os
pases relacionados no Anexo I, alm de ratificar o Protocolo, devem obedecer
aos seguintes critrios:
12 http://www.westernclimateinitiative.org/ewebeditpro/items/O104F19871.PDF (acesso em 10/5/2011). Em

2007 a WCI estabeleceu a meta de reduo das emisses de GEE, at 2020, em 15% sobre os nveis de 2005.
13 http://www.midwesterngovernors.org/energysummit.htm (acesso em 15/5/2011).
ter as suas quantidades atribudas devidamente calculadas e registradas em

termos de toneladas equivalentes de CO2;
ter em vigor um sistema nacional de mensurao de emisses e de reduo
de GEE;
ter criado um registro nacional, que permita rastrear a criao e o desem-
penho dos instrumentos adotados e reportar anualmente tais informaes
secretaria da UNFCCC; e
enviar anualmente os inventrios nacionais de GEE quela secretaria14.
O processo de aferio e verificao das atividades do projeto de MDL, da

reduo de emisses do GEE e do aumento da remoo do CO2 deve ser realizado
por instituies relacionadas nos Acordos de Marrakesh:
o Conselho Executivo do MDL uma entidade ligada CQNUMC, sediada
em Bonn, que supervisiona o funcionamento deste mecanismo e, dentre
suas atribuies, credencia as Entidades Operacionais Designadas e emite
as Redues Certificadas de Emisses; e
a Autoridade Nacional Designada AND o rgo governamental designado
junto CQNUMC que atesta que a participao do pas voluntria e que as
atividades contribuem para o desenvolvimento sustentvel do pas15.
As redues de emisses resultantes de cada atividade de projeto devem ser

certificadas pelas entidades operacionais, conforme o estabelecido no Art.12 do
Protocolo.
a participao nos projetos ser realizada de forma voluntria por todas as
partes envolvidas;
os benefcios relacionados mitigao das mudanas climticas devero ser
reais, mensurveis e de longo prazo; e
a reduo de emisses dever ser adicional quelas que teriam ocorrido na
ausncia da atividade certificada no projeto.
O MDL desperta um grande interesse por parte dos investidores privados,

como dos bancos internacionais de desenvolvimento, na medida em que ele tem
o potencial de levantar, via setor privado, financiamentos bem superiores aos
14 http://unfccc.int/kyoto_protocol/mechanisms/items/1673.php (acesso em 10/5/2011).

15 No Brasil, a Autoridade Nacional Designada a Comisso Interministerial de Mudana Global do Clima
(CIMGC), presidida pelo MCT e vice-presidida pelo MMA e composta ainda por representantes dos Ministrios
das Relaes Exteriores; Agricultura, Pecuria e Abastecimento; dos Transportes; das Minas e Energia; do
Planejamento e Oramento e Gesto; do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior e da Casa Civil
da Presidncia da Repblica.
fundos internacionais existentes. importante ressaltar que, entre 2003 e 2004,

as redues de emisso da maioria dos projetos de MDL foram adquiridas pelo
setor privado e que j existem fundos destinados a financiar projetos de reduo
de carbono. O Banco Mundial administra o Fundo Prottipo de Carbono PCF
que funciona de acordo com os princpios do MDL.
Ressalta-se que existem questionamentos quanto eficcia do MDL, tais
como, obstculos aos investimentos estrangeiros nos pases recebedores, entraves
resultantes do arcabouo regulamentar desfavorvel ou da instabilidade macro-
-econmica. Isto faz com que as aes tendam a ser direcionadas mais facilmente
a pases que j ofeream condies propcias aos investimentos.
At o incio de janeiro de 2009, 1.300 projetos (que podero gerar 1.421
milhes de RCE at 2012) haviam sido registrados pelo Conselho Executivo
e outros 2876 estavam em fase de anlise. O maior nmero dos projetos em
implementao eram da rea de energia renovvel: 1.150 projetos de hidro-
eletricidade, 660 projetos de produo de eletricidade a partir de biomassa
e 621 projetos na rea de energia elica. Os projetos de reduo de metano,
particularmente nos aterros sanitrios chegaram a 321 e os de eficincia ener-
gtica a 195. O MDL no teve o mesmo desempenho na rea de transportes (4
projetos) e de construo civil (13 projetos). Diferentemente, por exemplo, de
um projeto de economia de energia na indstria, em que o MDL pode cobrir at
30% do valor dos investimentos, no caso da construo civil e dos transportes
o mecanismo s cobre 3%. Esta pode explicar o reduzido nmero de projetos
nesses dois setores (Vieillefosse, 2009).
Em 2011, o nmero de projetos de MDL atingiu a marca de 3000, espa-
lhados por 71 pases. A estes se somam outros 2.660 em fase de tramitao.
Comparando com o ano anterior, o nmero de projetos de MDL aprovados
cresceu 17%16.
De acordo com as regras do MDL, os projetos que reduzam as emisses
de GEE e que contribuam para o desenvolvimento sustentvel podem receber
crditos negociveis de compensao pela diminuio das emisses, que so
chamados de CER (certied emission reduction), sendo cada unidade correspon-
dente a uma tonelada de CO2 . Os pases desenvolvidos que tenham compromis-
sos de reduo de acordo com o Protocolo de Kyoto podem se valer dos CERs
para cumprir com tais objetivos. Mais de 600 milhes de CERs, envolvendo
pouco mais de mil projetos, haviam sido emitidos at o primeiro semestre de
2011. As projees mais otimistas apontam no sentido de que o total de CERs
16 Fonte: http://unfccc.int/fi les/press/press_releases_advisories/application/pdf/pr20110505cdm3000.pdf

(acesso em 13/7/2011).
seja decuplicado at o incio da dcada de 2020, atingindo o nmero de 6.000.

O cenrio conservador, que apenas projeta a continuidade da demanda atual,
aponta para 2020, um total de mais de 2.000 CERs17.
A figura 10.10 mostra a participao de quatro pases (Mxico, China,
Brasil e ndia) no total de projetos de MDL em andamento, entre 2004 e 2011.
Fica evidente a relativamente reduzida participao do Brasil e do Mxico,
que chegaram a ter um melhor desempenho nos anos de 2005 a 2007. Por
outro lado, ndia e China, juntas, respondem por 80% do total mundial de
projetos de MDL. A participao de outros pases, como os da frica irri-
sria, evidenciando que o instrumento no parece ser o mais adequado aos
pases menos desenvolvidos.
figura 10.10: Participao dos projetos de mdl em andamento

Brasil, Mxico, ndia e China em relao ao total (2004-2011)
Fonte: adaptado de unep riso http://www.cdmpipeline.org/

cdm-projects-region.htm (acesso em 13/5/2011).
H que se assinalar que os mecanismos de reduo de emisses de que dispe

o Protocolo de Kyoto so ainda frgeis. Foram vencidas algumas limitaes iniciais,
assinaladas acima, como a desconfiana por parte de alguns setores ambientalistas,
17 Fonte: dados resultantes de modelo elaborado a partir da fonte UNEP-RISOE, apresentados por www.
cdcclimat.com/IMG/pdf/Clim atSphere_20_FR.pdf (acesso em 13/7/2011).
que apontavam o comrcio de carbono como moralmente inaceitvel, por ser uma
espcie de reconhecimento do direito de poluir, desde que os responsveis tenham
o poder econmico de comprar tal direito. Mas, permanecem fragilidades, como a
prpria recusa dos EUA a participar, ou a possibilidade de que mesmo os pases que
aderiram se retirem a qualquer momento do processo18. Como a participao em
acordos internacionais voluntria e as naes so soberanas, basta denunciar o
acordo, por escrito, para, aps um ano, se desincompatibilizar dos compromissos
assumidos (Vieillefosse, 2009).
H crticas, ainda, quanto ao fato de que o comrcio de carbono representa,
indiretamente, oportunidades de aumentar a eficcia de sistemas produtivos
nacionais, em termos de emisses, sem necessariamente ampliar a equidade
nas responsabilidades. Assim, presses nacionais contra atividades com alto
nvel de emisses poderiam levar a que empresas migrem para pases onde tais
limitaes no existam. Isso no significa, entretanto, que o consumo final de
tais produtos, nos pases que exportaram indstrias e passaram a importar
a respectiva produo, seja reduzido. Essa prtica pode servir para encobrir
mudanas que so apenas formais, em nvel nacional, mas que no alteram o
balano das emisses globais.
Dados analisados por Kratena & Meyer (2009) apontam que as emisses dos
pases industrializados se mantiveram mais ou menos constantes, desde 1990
(com um ligeiro aumento, de 2,6%). Por outro lado, os pases em desenvolvimento
aumentaram substancialmente as suas emisses no perodo: 111%, entre 1990 e
2007 (figura 10.11). Este crescimento se deve, em grande medida, ao comrcio
internacional de produtos intensivos em emisses de CO2 , dos pases isentos
dos compromissos de Kyoto para aqueles com metas de reduo definidas. Essa
prtica vem sendo qualificada como vazamento de carbono (carbon leakage).
Estudo elaborado pelo grupo Cicero (Center for International Climate and
Environmental Research, da Universidade de Oslo) aponta que em 2008 as
mercadorias transacionadas no comrcio internacional respondiam por 26% do
total de emisses de CO2 no mundo (7,8 Gt). Essa cifra representa um aumento
considervel em relao ao ano de 1990, quando a taxa foi de 20% (4,3Gt) (Peters
et al., 2011). Para se ter uma ideia da magnitude do papel das emisses de CO2
embutidas nas importaes (carbon leakage), todo o esforo planejado at o ano
18 Ao fi nal de 2011, aps a COP-17, o Canad anunciou que se retiraria do Protocolo de Kyoto. A deciso,
amparada nos termos da acordo, no foi justificada, mas h que se considerar que a iminente explorao
de um vasto manacial de xisto betuminoso no norte daquele pas geraria um considervel incremento de
sua pegada carbono (fonte: Le Monde, 16/12/2011).
Denio Vazamento de carbono ou carbon leakage signica um aumento nas

emisses de CO2 em um pas, como resultado da poltica de reduo das emisses
em outro pas. , na prtica, uma transferncia de emisses. O vazamento de carbono
pode se dar quando as polticas de restrio s emisses aumentam mais os custos
de produo de um determinado produto num pas do que em outro, onde as regras
so menos rigorosas. Se a demanda por este produto no pas de origem permanece
inalterada, mesmo quando a produo foi transferida para outro pas, ento haver
importao. Nesse caso, o balano global das emisses no ter sido reduzido.
figura 10.11: Emisses de CO2 segundo categorias de pases, 1990-2007
Fonte: adaptado de International Energy Agencys co emissions

database from fuel combustion, Sectoral Approach, 2009.
2025 no Reino Unido, com a finalidade de reduzir emisses, pode ser anulado,
se se computar todos os produtos que so efetivamente consumidos no pas19.
Um importante indicador geral da relocalizao de empresas o aumento
do volume de mercadorias transportadas internacionalmente. A atividade
de transporte, em si, representa um considervel fator de emisses. Peters &
19 Fonte: BBC News, http://www.bbc.co.uk/ (acesso em 26/4/2011).

Hertwich (2008) estimaram, para o ano de 2001, que o fluxo de comrcio inter-
nacional de 87 pases representava 21,5% do total de emisses mundiais (5,3 Gt)
e que essa cifra aumentava para 23% (5,7 Gt), quando computadas as emisses
do seu transporte. Os pases membros do Anexo I do Protocolo de Kyoto, os
mais ricos, eram importadores lquidos de CO2 incorporado nas mercadorias
que consumiam. Dados de 2007 apontam que cerca de 3% das emisses de CO2
mundiais so devidas ao transporte internacional de cargas pela via martima,
valor cerca de duas vezes maior do que o de 199620. Vale assinalar que o frete
martimo representa apenas 7% das emisses creditadas aos transportes, con-
forme o quadro 10.2.
quadro 10.2: Contribuio dos transportes nas emisses

globais de CO2, segundo diferentes modais
Modal
Rodovirio 79,5
Areo 13
Martimo 7
Ferrovirio 0,5
Fonte: unep/grid-Arendal, How much is emitted by ships?, unep/

grid-Arendal Maps and Graphics Library, http://maps.grida.no/go/
graphic/how-much-is-emitted-by-ships1 (acesso em 8/4/2010).
A partir da COP-13, em Bali, em 2007, um novo instrumento veio se jun-

tar aos mecanismos do Protocolo de Kyoto: o REDD, que trata da Reduo de
Emisses por Desmatamento e Degradao Florestal (Reducing Emissions from
Deforestation and Forest Degradation). O instrumento tem por fundamento a
compensao por emisses evitadas, sob a forma de pagamento por servios
ambientais PSA (ver captulo 6), constituindo um elemento do mercado de
carbono. Analogamente ao MDL, por exemplo, os crditos de carbono gerados
em projetos de REDD permitem que empresas e pases industrializados atinjam
as suas metas de emisso.
A ideia essencialmente abrir um mecanismo de mercado mediante o qual
um poluidor pode compensar as suas emisses de CO2 adquirindo crditos
20 Fonte: UNEP/GRID-Arendal, How much is emitted by ships?, unep/grid-Arendal Maps and Graphics
Library, http://maps.grida.no/go/graphic/how-much-is-emitted-by-ships1 (acesso em 8/4/2010).
correspondentes junto a quem esteja disposto a conservar florestas, em pases em

desenvolvimento. Trata-se de um instrumento de proteo florestal associado
poltica de combate s mudanas climticas. No resulta, portanto, das negocia-
es internacionais sobre proteo da biodiversidade, ainda que contribua nesse
sentido. Por considerar tambm as florestas naturais como fonte de compensao
de emisses, o REDD mais amplo do que o MDL.
A ideia de se criar um instrumento de mercado, uma compensao mone-
tria, que servisse de contraponto s prticas de desmatamento, comuns em
pases em desenvolvimento, remonta COP-11, realizada em 2005, em Montreal.
O evento concluiu com a deciso de que nos dois anos subsequentes os pases
interessados enviariam suas propostas, no mbito do mecanismo que at ento
era denominado apenas como RED (reduo das emisses por desmatamento).
J em 2006, na COP-12, realizada em Nairbi, a ideia evoluiu para incluir a
degradao florestal, ganhando o outro D. Em 2007, em Bali, o REDD se torna
um instrumento de apoio aos pases em desenvolvimento que estivessem dis-
postos a empreender esforos para preservar as suas florestas. Para tanto, seria
assegurada assistncia tcnica e transferncia de tecnologias voltadas ao manejo
florestal e ao aumento dos estoques de carbono.
Cabe aqui diferenciar as prticas que correspondem aos dois Ds do REDD: desma-
tamento um processo permanente, que consiste na remoo da floresta e mudana
no uso original de suas terras. J a degradao significa a perda da capacidade das
florestas, como resultado de presses pela extrao de seus produtos, notadamente a
madeira. Para cada um dos Ds a mensurao e os efeitos se do de forma especfica.
A justificativa para a criao do REDD, ainda na COP-11, se baseou em argu-
mentos como:
estimativas da FAO, que apontavam para uma taxa de desmatamento da
ordem de 13 milhes de hectares por ano, no perodo entre 2000 e 2010;
a constatao de que as emisses resultantes do desmatamento, desde 1990,
haviam atingido o patamar de 5,8 Gt de CO2 por ano;
o pagamento por servios ambientais pode representar uma convergncia
entre pases industrializados e pases em desenvolvimento, num jogo do
tipo ganha-ganha; e
o REDD uma boa porta de ingresso s estratgias de baixo carbono.
Como um derivativo do REDD, surgiu o REDD+, que inclui tambm a possibi-

lidade de compensar, por meio de pagamento por servios ambientais, atividades
como o manejo sustentvel de florestas, a conservao e o aumento da estocagem
de carbono por florestas. Segundo as negociaes no mbito da ONU, o REDD+
deve servir para complementar os esforos de reduo de emisses e substituir

os compromissos dos pases do Anexo I do Protocolo de Kyoto21.
Tanto o REDD como o REDD+ so uma extenso do conceito de green business,
encarado criticamente por parte de setores que apontam os riscos inerentes
incorporao das florestas lgica do mercado: deslocamento de populaes
tradicionais, incentivo a atividades madeireiras e substituio de florestas
naturais por reflorestamento.
No existe consenso entre os estudiosos do assunto quanto ao REDD e ao
REDD+. Alguns os consideram vlidos e positivos, mesmo que apresentem vul-
nerabilidades (Hall, 2008). Outros criticam, por considerar que representam
mais uma forma de viabilizar a compra de indulgncias por parte dos grandes
emissores. Tal prtica significaria direta ou indiretamente, uma porta aberta ao
vazamento (leakage) de carbono, representando riscos de neutralizar os esforos
de reduo de emisses e constituindo um jogo de soma zero.
Outra crtica, dirigida de forma geral ao conceito de PSA de natureza tica
e se refere ao fato de que existem leis especificas voltadas conservao da bio-
diversidade e pagar aos que as cumprem seria um contrassenso, pois o razovel
seria punir aos que no as obedecem (Sawyer, 2011).
Estima-se que as emisses do desmatamento e da degradao florestal evi-
tadas por meio do REDD e do REDD+ sejam um elemento chave definio de
um acordo que suceda ao Protocolo de Kyoto.
10.7 crticas e perspectivas ps-kyoto

A anlise da literatura recente revela crticas por parte de autores que consideram
limitados os mecanismos da governana internacional das mudanas climticas,
diante dos riscos efetivos cada vez mais evidentes:
os mecanismos como o MDL servem como paliativos tendncia ao cresci-
mento das emisses, nos moldes revelados ao final do sculo XX, mas ainda
no permitem reverter o quadro previsto nos cenrios pessimistas traados
para o sculo XXI. Os projetos de MDL ainda no contemplam suficientemente
setores relevantes, como transportes e habitao (Petit, 2009);
a concentrao dos projetos e recursos associados ao MDL em poucos pases,
notadamente a China e a ndia, onde as estruturas burocrticas de tramita-
o so muito mais geis do que, por exemplo, no Brasil (Abranches, 2010);
tudo indica que em meados do sculo XXI, no teremos atingido a reduo
21 Fonte: http://www.un-redd.org/AboutUNREDDProgramme/tabid/583/Default.aspx e http://www.un-redd.

org/AboutREDD/tabid/582/Default.aspx (acesso em 28/12/2011)
pretendida de 80% nas emisses de GEE, a persistir o ritmo de crescimento

esperado at o ano 2020 (Aubertin, 2010);
a adoo de prticas pagamento por servios ambientais PSA, que visam a
evitar emisses por conta de desmatamento ou degradao florestal evitados
(REDD e REDD+), traz riscos de servir de incentivo indireto ao desmatamento,
na medida em que os pases beneficirios tentem facilitar o aumento da rea
suscetvel de enquadramento no instrumento (Tickell, 2008); e
desde os anos 1970 as emisses de GEE praticamente dobraram e devem dobrar
de novo at 2050. A persistir tal cenrio, a temperatura ter aumentado em 2o
C at meados do sculo XXI, e em at 4o C at o final do sculo, relativamente
aos nveis da era pr-industrial. Para que se consiga limitar, no longo prazo,
o aquecimento em 2o C, ser preciso estabilizar as emisses at o ano 2020 e
reduzi-las metade at 2050, em relao aos nveis de 1990 (Petit, 2009). No
h certeza, entretanto, de que isso ocorra, considerando as limitaes nas
negociaes multilaterais, como ocorreu na COP-15, em Copenhagen.
Por outro lado, cabe assinalar que pases emergentes (notadamente China,
ndia e Brasil) comeam a adotar polticas voltadas s redues de suas emis-
ses, que devem gerar efeitos j ao longo da segunda dcada do sculo XXI: a
China pretende reduzir em 50% at o ano 2020 as suas emisses provenientes
da altamente poluente indstria de cimento, relativamente aos nveis do ano
2000; a ndia tem metas de reduo no setor transportes; e o Brasil atua com
determinao na rea dos biocombustveis (Viellefosse, 2010).
Ademais, mesmo diante de limitaes e impasses nas negociaes interna-
cionais, alguns pases industrializados esto adotando mecanismos de limitao
das emisses (do tipo cap-and-trade), cujos efeitos globais podero ser sentidos
no futuro (Tickell, 2008).
As negociaes formais de um segundo perodo de vigncia do Protocolo de
Kyoto comearam na COP-12, em 2006, em Nairbi. J na COP-15, em Copenhagem,
foi discutida a quantificao de metas de compromissos mais significativos do
que os de Kyoto, sobretudo envolvendo pases que so grandes emissores de
GEE e que se recusam a definir compromissos. o caso dos EUA e da China,
que juntos respondem por 20% do total de emisses de GEE. O texto final de
Copenhagen, assinado por 25 pases relevantes no cenrio internacional no
foi adotado formalmente pela Assembleia Geral, o que no lhe d legitimidade
como compromisso geral.
A COP-16 em Cancun, contou com um grupo de trabalho ad hoc que tratou
de compromissos para os pases do Anexo I signatrios do Protocolo de Kyoto.
O relatrio do grupo sugere:
o reconhecimento de que a contribuio do 4o Relatrio de Avaliao do

IPCC para que se atinja nveis mais baixos de emisso requer que os pases
do Anexo I reduzam as suas emisses a patamares de 25 a 40% abaixo dos
nveis de 1990, em 2010 (em torno de 51% do que se definiu como uma so-
ciedade de baixo carbono);
a necessidade de nveis mais ambiciosos redues, por parte dos pases do
Anexo I;
que um segundo perodo de compromissos do Protocolo de Kyoto teria
como base o ano de 1990; e
que os potenciais de aquecimento global seriam aqueles apontados pelo IPCC.
10.8 o papel do brasil nas mudanas climticas globais

O Brasil est entre os dez pases que mais contribuem para o efeito estufa e suas
emisses de carbono correspondem a 2,69% dos totais mundiais. A principal fonte
de emisso de CO2 a mudana no uso da terra e florestas, via a destruio da
vegetao natural, principalmente o desmatamento da Amaznia e as queimadas
no Cerrado. Esta atividade, juntamente com as emisses do setor agrcola,
responsvel aproximadamente por 75% do que o pas emite. A matriz energtica,
com mais de 90% de participao da hidroeletricidade, tem pouca participao
de queima de combustvel fssil. Os dados apresentados na figura 10.12 mostram
que o padro das emisses brasileiras bem diverso do mundial, havendo uma
inverso nos papeis desempenhados pelos setores energia e mudana no uso da
terra e florestas (Eidelman et al., 2009).
Como assinalado acima, de acordo com os compromissos assumidos na
UNCCC, os pases signatrios, como o Brasil, devem realizar periodicamente o
inventrio das emisses por fontes e as remoes por sumidouros dos gases de
efeito estufa no controlados pelo Protocolo de Montreal (que trata dos gases
que degradam a acamada de oznio, mas que tambm provocam o efeito estufa,
em menor grau ver captulo 9). Em 2004, o Brasil submeteu sua Comunicao
Nacional Inicial Conveno do Clima, contendo o seu primeiro inventrio, no
qual esto relacionados os dados referentes s estimativas de GEE do perodo de
1990 a 1994. Na reunio do Frum Brasileiro de Mudanas Climticas de 2010,
foram apresentados dados levantados at 2005. O segundo inventrio revela
que as emisses brasileiras de GEE aumentaram cerca de 60% entre 1990 e 2005,
passando de 1,4 Gt para 2,192 Gt de CO2 equivalente. O setor de mudana no
uso da terra e florestas responsvel por 61% do total de emisses, seguido pela
agricultura (19%), energia (15%), indstria (3%) e tratamento de resduos (2%).
A participao das emisses dos GEE (em CO2eq) no Brasil vem aumentando,
mantendo-se uma constncia na distribuio percentual entre os setores. Dados
figura 10.12: Comparao das emisses setoriais no Brasil (2005)

com as emisses mundiais (2004), em CO2eq.
Fonte: dados citados em Economia & Energia 18(75): 15 75, Outubro/Dezembro de 2009.
disponveis entre os anos 1990 e 2005 mostram que, embora as mudanas no

uso da terra e florestas apaream como a maior responsvel pelas emisses es-
pecficas de CO2 (em torno de 75% do total), quando se consideram as emisses
de CO2eq essa cifra cai para cerca de 55%. Isso se deve ao papel das emisses de
outros gases, principalmente pelas atividades agropecurias.
Em junho de 2000, o governo federal criou o Frum Brasileiro de Mudanas
Climticas (FBMC), presidido pelo Presidente da Repblica e tem como membros
Ministros de Estado, presidentes de agncias reguladoras, secretrios estaduais
de meio ambiente, representantes do setor empresarial, da sociedade civil, da

academia e de organizaes no governamentais.
Em 2007, foi institudo o Comit Interministerial sobre Mudana do Clima
CIM, composto por dezessete rgos federais e coordenado pela Casa Civil da
Presidncia da Repblica e o seu Grupo Executivo Gex, formado por oito mi-
nistrios e pelo FBMC, e coordenado pelo Ministrio do Meio Ambiente. Estes
organismos tm como funes principais elaborar e implementar a Poltica
Nacional sobre Mudana do Clima (PNMC) e o Plano Nacional sobre Mudana
Climtica.
Em dezembro de 2008, foi lanado o Plano Nacional de Mudanas Climticas,
que tem como objetivo o incentivo ao desenvolvimento e aprimoramento de
aes de mitigao no Brasil, bem como a criao de condies internas para
enfrentar os impactos negativos do aquecimento global. O plano foi concebido
para passar por revises e avaliaes sazonais de resultados. Ele se estrutura em
quatro eixos: oportunidades de mitigao; impactos, vulnerabilidade e adaptao;
pesquisa e desenvolvimento; e, educao, capacitao e comunicao. Entre as
metas apresentadas destaca-se a reduo em 80% do ndice de desmatamento na
Amaznia at 2020, a duplicao das reas de florestas plantadas de 5,5 milhes
de ha para 11 milhes de ha (sendo 2 milhes de ha com uso de espcies nativas).
H que se assinalar que tais metas so condicionadas existncia de recursos
nacionais e internacionais novos e adicionais para fiscalizao e reorientao
econmica da regio florestada.
Em novembro de 2009, foi promulgada a Lei no. 12.187, que dispe sobre a
Poltica Nacional sobre Mudana do Clima PNMC, cujo objetivo a reduo de
emisses antropognicas e a remoo, por meio de sumidouros de GEE. Estabelece,
tambm, que setores da economia devero assumir metas de emisses de GEE.
O art. 12 prev uma meta de reduo de emisses de gases de efeito estufa entre
36,1% e 38,9%, at o ano de 2020. Tais nmeros foram apresentados como metas
voluntrias do Brasil na COP-15, em Copenhagen, no ano de 2009.
Diferentemente da China e da ndia, importantes emissores dentre os pases
em desenvolvimento, que preferiram ver os seus respectivos passivos climticos
associados matriz energtica contemplados pelo MDL, o Brasil preferiu excluir
o seu prprio passivo, associado matriz florestal (desmatamentos e queimadas)
do mbito do Protocolo de Kyoto e do MDL (Santilli et al., 2002). De acordo com
estes autores, o interesse poltico do governo brasileiro de excluir as florestas
foi fundado na inteno de no evidenciar o seu passivo florestal no plano
internacional. Aceitou, entretanto, a incluso de projetos de reflorestamento e
florestamento para certificao temporria por sequestro de carbono.
Em termos econmicos, o Protocolo abre uma janela de oportunidade s
vantagens comparativas brasileiras. Pas detentor de extensas reas de florestas

densas, o Brasil pode vir a desfrutar de posio mpar no cenrio mundial como
provedor de uma nova commodity: a captura de carbono. At o momento, entre-
tanto, as florestas nativas no entram, na conta das negociaes internacionais,
por razes de natureza geopoltica: prevalece na estratgia do Brasil a posio
dos ministrios das Relaes Exteriores e da Cincia e Tecnologia, que sustentam
no admitem que a soberania sobre Amaznia seja um ponto das negociaes
em compromissos internacionais. Vale ressaltar que tal dogma vem se reverten-
do nos ltimos anos, com o maior espao adquirido pelo MMA (cuja postura
favorvel incluso das florestas nativas nas negociaes) e pela mudana no
posicionamento do MCT. Tal alterao se traduz na adoo de projetos de REDD
e na criao do Fundo Amaznia22, que conta com recursos da ordem de um
bilho de dlares, providos pela Noruega.
Cabe assinalar que as ONGs brasileiras reclamam que o papel exercido pelas
florestas tropicais em relao ao clima no pode ficar reduzido sua eventual
funo de sequestrar carbono. Reivindicam que a questo seja tratada em trs
nveis: a necessidade de evitar desmatamento, mantendo onde esto os estoques
de carbono historicamente acumulados; os servios ambientais prestados pelas
florestas ao clima; e, os impactos provocados pelas mudanas climticas sobre
as florestas (Santilli et al., 2002).
A partir 2000, passaram a ser implantados no Brasil projetos-piloto de
sequestro de carbono, que incluem atividades tanto de reflorestamento, quanto
de emisses evitadas. Em 2010, o Brasil ocupava a terceira posio mundial em
nmero de projetos e em potencial de reduo de emisses de gases de efeito
estufa, segundo dados do Ministrio de Cincia e Tecnologia (MCT). Naquele
ano, o pas contava com 437 iniciativas, em diferentes fases de implantao. Esse
nmero correspondia a apenas 8% do total de projetos no mundo, que tm a
China e a ndia como lderes, com 37% e 27%, respectivamente. No mbito de
reduo de emisses, o potencial de reduo anual brasileiro da ordem de 47
milhes de toneladas de CO2eq (6% do total mundial de redues com o MDL).
Essa reduo nas emisses representa cerca de 7% dos gases de efeito estufa no
florestais gerados no Brasil, em 199423.
O quadro 10.3 mostra a proporo setorial dos projetos brasileiros de MDL
em fase de validao ou aprovao, por escopo setorial e as suas contribuies
para a reduo das emisses at 2012.
22 http://www.fundoamazonia.gov.br/FundoAmazonia/fam/site_pt/Esquerdo/Fundo/ (acesso em 7/6/2012).

23 Cf. Miguez, J. D. entrevista em 14/9/2009. In: http://www.greendomus.com.br/pub.php/article/show/
id/37 (20/4/2011).
quadro 10.3: Projetos brasileiros de mdl, em 2009
Setores Projetos em fase Contribuio setorial

de validao ou para a reduo das
aprovao (em ) emisses de CO2 (em )
Energia renovvel 48,08 37,18
Reduo de NO2 1,74 15,15
Aterro sanitrio 9, 06 22,63
Processos industriais 1,74 1,36
Eficincia energtica 5,25 1,9
Troca de combustvel fssil 13,59 8,25
Suinocultura 16,38 7,6
Reflorestamento 1,74 1,36
Resduos 3,48 3,18
Emisses fugitivas 0,35 0,08
Fonte: adaptado de Status atual das atividades de projeto no mbito do

Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (mdl) no Brasil e no mundo (mct, 2009).
In: http://www.mma.gov.br/sitio/index.php?ido=conteudo.monta&idEstr
utura=141&idConteudo=7464&idMenu=11999 (acesso em 7/6/2011).
Captulo 11
Panorama da poltica e da gesto
ambiental no Brasil 1
O Brasil, como todo o Novo Mundo, aparece no mapa da histria moderna jus-
tamente no momento em que a hegemonia europeia, sob a gide da expanso
comercial, abria novas fronteiras. De forma avassaladora, a chegada dos ibricos
nas Amricas um retrato inicial do que viria em seguida. No foi apenas uma
conquista militar de civilizaes menos armadas ou ambiciosas. Foi tambm
uma conquista do seu meio natural, com a imposio de uma escala muito
maior de apropriao.
A histria do Brasil a partir da colonizao contada em seus ciclos econ-
micos: pau-brasil, acar, drogas do serto, minerao, caf, borracha, indstria,
soja. Ao longo de meio milnio, surtos de povoamento espalharam e aumentaram
a populao, embora o grande territrio tenha sido afetado desigualmente por
essas mudanas. Por exemplo, a maior parte da populao brasileira continua
a residir a 100 km ou menos do litoral e tanto a Regio Centro-Oeste como a
Regio Norte continuam tendo grandes reas com baixssima densidade popu-
lacional, ainda que as suas populaes tenham crescido significativamente nas
ltimas dcadas.
Da perspectiva ambiental, h traos claros, desde os primrdios da coloni-
zao, de impactos e mesmo de alertas e regulamentaes que visavam a lidar
com situaes de crise. No Brasil Colnia, vigoravam as Ordenaes do Reino:
Afonsinas (1500-1514), Manuelinas (1514-1603) e Filipinas (1603-1916). Nessas
Ordenaes, e em outras ordens jurdicas, como as Cartas Rgias e Regimentos1,
encontram-se normas que tinham, ainda que indiretamente, algum carter
relativo proteo da natureza. Em 1542, a primeira Carta Rgia do Brasil es-
tabelece normas disciplinares para o corte de madeira e punies em casos de
abusos. O Regimento do Pau-Brasil, de 1605, exigia autorizao real para o corte
1 Norma legal estabelecida pelos governadores do Brasil Colnia.

desta espcie e fi xava um limite de 600 toneladas ao ano de madeira explorada,

de modo a limitar a oferta de madeira na Europa e manter os preos elevados.
A Carta Rgia de 1797 advertia sobre a necessidade de se tomar precaues
para a conservao das matas, no Brasil, e evitar que elas se arruinassem ou
fossem destrudas. Em 1799, o Regimento de Cortes de Madeira estabeleceu
regras rigorosas para a derrubada de rvores. Na realidade, o objetivo destas
ordens jurdicas era reafirmar restries sua utilizao sem autorizao e no
diretamente a proteo de uma espcie ameaada, pois estava em primeiro plano
o aspecto econmico das florestas.
Durante o Imprio, no sculo XIX, outros instrumentos legais visavam
proteo de alguns recursos naturais. A Carta Lei de 1827 delegava poderes
aos juzes de paz das provncias para a fiscalizao das matas. O Regulamento
Complementar de 1844, juntamente com a Circular de 1858, enumerava e espe-
cificava as diversas madeiras de lei, assim como as regras para o seu corte. Em
1828, o imperador Pedro I editou as chamadas posturas municipais que, em seu
art. 66, deliberava sobre a limpeza e conservao de fontes, aquedutos e guas
infectas, em benefcio comum dos habitantes.
Em 1824, foi promulgada a Constituio Imperial do Brasil, na qual foi
previsto um Cdigo Penal (aprovado em 1890) e um Cdigo Civil (aprovado em
1916). O art. 162 do Cdigo Penal previa a priso para aqueles que contaminassem
a gua potvel de uso comum ou particular, tornando-a impossvel de beber ou
nociva sade. Os artigos 563 a 568 do Cdigo Civil se referiam aos usos das
guas pluviais e de rios pblicos. Na Constituio Republicana Brasileira de
1891, apenas o art. 34, inciso 29, que atribua Unio a competncia para legislar
sobre minas e terras, tratava de algum tema relacionado questo ambiental
(Assuno Neta & Bursztyn, 2010; Drummond, 1999).
Fica evidente que o Pas contou, desde a sua origem, com dispositivos que,
direta ou indiretamente, serviam para o que hoje consideramos proteo ao
meio ambiente, mesmo antes de ter criado organismos especficos para lidar
com a questo ambiental, de forma integral. No se pode atribuir, portanto, a
preocupao com o ambiente natural (ou com os recursos naturais) mar de
conscincia e de mobilizao social do final do sculo XX.
A consistncia e a efetividade de tais mecanismos seguiram um ritmo com-
patvel com o prprio carter histrico do Estado: frouxo, distante dos rinces
mais longnquos, afrontado por uma estrutura de poder local refratria ao poder
central, omisso e capturado por oligarquias regionais. Esse o quadro que marca
fortemente o panorama poltico-institucional brasileiro at a Primeira Repblica
e que deixa traos at os dias atuais.
O fortalecimento do Estado, com a Revoluo de 1930, comea a reverter
Panorama da Poltica e da Gesto Ambiental no Brasil - 1 457
a situao. A histria das polticas ambientais reflete essa trajetria. Os itens

apresentados a seguir traam a trajetria da ao pblica de regulao ambiental
no Brasil, a partir dos anos 1930, segundo grandes fases. Vale ressaltar que no
se trata de fases sucessivas, com incio e fim cronologicamente delimitados e
encadeados. H superposies temporais, que refletem o carter por vezes errtico
do processo, que avana em certos aspectos, num determinado momento, mas
nem sempre mantm uma paridade entre diversos temas. Entre avanos, recuos
e solavancos, a rea de meio ambiente acabou por se instalar com permanncia
e abrangncia no tecido institucional da administrao pblica brasileira.
11.1 polticas pioneiras, a partir dos anos 1930

O sculo XX foi prdigo em fatos e eventos que marcam o debate sobre a questo
ambiental no mundo em geral e no Brasil em particular. Processos semelhantes
aos que ocorriam nas naes industrializadas, como o crescimento populacional
e a urbanizao, se reproduziam no Pas.
Tais transformaes tiveram um notvel efeito na ocupao do territrio
nacional. Passamos de um padro essencialmente concentrado no litoral, re-
sultante da prpria lgica colonial, a um crescente avano sobre as fronteiras
interioranas. A abertura de estradas e a construo de Braslia ajudaram a mudar
o eixo do povoamento e das atividades econmicas no rumo do oeste e, depois,
no sentido da Amaznia. Paralelamente, o aparato institucional (organismos,
polticas e instrumentos) tambm se tornou mais complexo.
Desde os anos 1930, o Estado brasileiro passou a desempenhar um papel de
organizador e propulsor de atividades econmicas e de promotor de iniciativas
de proteo social. Com Kubitschek, essa tendncia ganha novos contornos, me-
diante uma ao sistemtica e estruturante, consubstanciada no planejamento
governamental, que teve no Plano de Metas (1956-1960) o seu marco fundador.
Na primeira dcada do sculo XX foram elaborados estudos visando a discipli-
nar os usos de certos recursos ambientais no Brasil2. Mas, foi s a partir dos anos
1930 que se iniciou um processo de regulamentao da apropriao e do uso destes
recursos. Uma das dificuldades para a aprovao de novas regulamentaes era a
necessidade de alterar o direito de propriedade sobre as guas e os recursos minerais.
A Constituio de 1934 apresentou, pela primeira vez, a competncia
concorrente3 da Unio e dos Estados para legislar sobre riquezas do subsolo,
2 O primeiro Cdigo de guas do Brasil foi apresentado como projeto de lei em 1907 e promulgado 1934.
Em 1923, o Decreto 16.300, que dispe sobre sade e saneamento, previu a possibilidade de impedir que as
fbricas viessem a prejudicar a sade das pessoas.
3 A competncia concorrente exercida simultaneamente sobre a mesma matria por mais de uma autori-
dade ou rgo. No mbito da competncia concorrente entre leis, deve-se observar o princpio da hierarquia
minerao, metalurgia, guas, energia eltrica, florestas, caa e pesca, bem como
sua explorao.
A partir da dcada de 1930, vrios instrumentos foram institudos e se
tornaram objeto de novas regulamentaes nas dcadas seguintes. Dentre os
instrumentos que podem ser considerados como base da ao reguladora do
poder pblico em matria ambiental, alguns so destacados a seguir.
11.1.1 Cdigo de guas

Foi criado pelo Decreto 24.643, de 1934. Tinha como finalidade controlar e incen-
tivar o aproveitamento industrial das guas, definir os direitos de propriedade das
guas, alm de tratar de diferentes usos deste recurso e da contaminao hdrica.
A sua tramitao, na Cmara dos Deputados, levou quase trs dcadas.
Devido aos problemas decorrentes das secas que ocorriam no semirido
nordestino, foi criada, em 1909, a Inspetoria de Obras Contra as Secas IOCS,
transformada em 1919, na Inspetoria Federal de Obras contra as Secas Ifocs
e, em 1945, no Departamento Nacional de Obras Contra as Secas Dnocs. Este
organismo cumpriu um controvertido papel no semirido nordestino: teve,
por um lado, a misso formal de construir audes e, mais tarde, de promover
a agricultura irrigada; por outro lado, representou um poderoso mecanismo
de reproduo de uma estrutura de poder local e de alianas polticas conser-
vadoras no Nordeste (Bursztyn, 1984).
O Cdigo dividido em trs partes, denominadas livros:
Livro I guas em geral e sua propriedade;
Livro II Aproveitamento das guas; e
Livro III Foras Hidrulicas Regulamentao da Indstria Hidreltrica.
Dentre os seus 205 artigos, vale mencionar o de nmero 14, sobre o uso
mltiplo das guas:
Em todos os aproveitamentos de energia hidrulica sero satisfeitas exigncias

acauteladoras dos interesses gerais: da alimentao e das necessidades das popu-
laes ribeirinhas; da salubridade pblica; da navegao; da irrigao, da proteo
contras as inundaes; da conservao e livre circulao de peixes; e, do escoamento
e rejeio das guas.
Mercem destaque tambm os artigos 109 (A ningum licito contaminar

as guas que no consome, com prejuzos de terceiros) e 110 (responsabilidade
das normas, segundo o qual a legislao federal tem primazia sobre a estadual e municipal e, a estadual
sobre a municipal.
criminal e administrativa do infrator ver captulo 5) relativos poluio das

guas.
H que se assinalar que cerca de 30% dos artigos do cdigo se referem ao
aproveitamento do potencial hidrulico. Estes artigos foram regulamentados e
aplicados na ntegra, porque havia um grande interesse do governo em viabi-
lizar a produo de energia a baixo custo, para atender s demandas das novas
indstrias que se instalavam no Pas. Os demais artigos foram relegados, sendo
estabelecidas legislaes paralelas para tratar dos problemas considerados mais
urgentes. Dessa forma, o governo privilegiou o setor eltrico, em detrimento dos
demais usurios (Assuno Neta & Bursztyn, 2010).
Em 1920, foi criada, no mbito do Servio Geolgico e Mineralgico do
Ministrio da Agricultura, a Comisso de Estudos de Foras Hidrulicas que,
em 1933, se transformou em Diretoria de guas e, logo aps, em Servio de
guas. Em 1934, este Servio passou a fazer parte da estrutura de Departamento
Nacional de Produo Mineral DNPM4 e em 1940, se transformou em Diviso
de guas. Em 1965, esta Diviso se tornou o Departamento Nacional de guas
e Energia DNAE5, que assumiu a denominao de Departamento Nacional de
guas e Energia Eltrica DNAEE, em 1968.
Em 1996, foi criada a Agncia Nacional de Energia Eltrica ANEEL, que subs-
tituiu o DNAEE, e em 2000 foi instituda a Agncia Nacional de guas ANA, cuja
finalidade implementar a Poltica Nacional de Recursos Hdricos e coordenar o
Sistema Nacional de Recursos Hdricos, institudos pela Lei 9.433/97 (ver captulo 12).
11.1.2 Cdigo Florestal

Aprovado pelo Decreto 23.793, de 1934, passou a considerar as florestas existentes
no territrio brasileiro como um bem de interesse comum a todos os habitantes
do Pas. Estabeleceu, ainda, que os direitos de propriedade sobre formaes
florestais ficariam sujeitos s limitaes impostas pela lei. O cdigo classificou
a florestas em quatro tipos (art. 3 a 7):
protetoras, que tinham como finalidade conservar o regime das guas, evitar
a eroso, fi xar dunas, auxiliar a defesa das fronteiras, assegurar condies
de salubridade pblica, proteger belezas naturais e abrigar espcies raras
da fauna;
4 O DNPM deixou de fazer parte do Ministrio da Agricultura, em 1961, quando passou a integrar o Ministrio
de Minas e Energia.
5 Criado com a responsabilidade de executar as diversas aes previstas no Cdigo de guas e normatizar
e fiscalizar a execuo da poltica energtica.
remanescentes, localizadas nos parques nacionais, estaduais e municipais a

serem criados, e em reas de pequenos bosques, de gozo pblico;
modelo, florestas replantadas para fins comerciais (as artificiais constitudas
apenas por uma, ou por limitado nmero de essncias florestais); e
de rendimento, sujeitas explorao comercial, que representavam grande
parte das florestas existentes no Pas.
As florestas protetoras e remanescentes foram colocadas em regime de con-

servao perene pelo cdigo e os parques nacionais, estaduais ou municipais
foram considerados como monumentos pblicos naturais.
Outros artigos detalhavam prticas de extrao florestal e os procedimentos
para obter licenas de desmatamento das florestas de rendimento. O Cdigo
previa penalidades criminal e financeira para aqueles que ateassem fogo nas
florestas de domnio pblico ou privado, causassem danos aos parques e s
florestas protetoras e remanescentes, entre outros. Estabelecia, tambm, que
nenhum proprietrio de terras cobertas por matas poderia desmatar mais de
trs quartos da vegetao existente.
Observa-se que o Cdigo Florestal, apesar de apresentar um lado pro-
dutivista, continha dispositivos de ordem conservacionista. No entanto, este
instrumento legal, como tantos outros no Pas, no foi aplicado efetivamente. A
limitada implementao do Cdigo seja por falta de capacidade institucional
pblica, por falta de recursos financeiros, por presso do poder econmico ou
mesmo por falta de vontade poltica contribuiu de maneira significativa, para
o processo de degradao dos biomas brasileiros nas regies mais densamente
povoadas.
O Servio Florestal do Brasil SFB foi criado, em 1921, para organizar a parte
florestal da exposio que comemorava, em 1922, um sculo da independncia
do Brasil. Como no tinha oramento, autoridade poltica, nem terras pblicas
para manejar, dedicou-se, durante longos anos, a arborizar as ruas da cidade do
Rio de Janeiro. Com a aprovao do Cdigo Florestal, ele passou a administrar
as florestas protetoras e remanescentes dos parques nacionais, sendo o Parque
Nacional de Itatiaia o primeiro a ser criado, em 1937 (Drummond, 1999).
Em 1944, foi estabelecida dentro do SFB uma Seo de Parques Nacionais, e
estiveram vinculados ao Ministrio da Agricultura at 1967, quando foi criado
o Instituto Brasileiro de Desenvolvimento Florestal IBDF. A misso do novo
organismo foi formular e executar a poltica florestal e proteger e conservar os
recursos naturais renovveis.
Visando a atualizar algumas legislaes da dcada de 1930, foi aprovado, pela
Lei 4.771/65, um novo Cdigo Florestal. O instrumento reiterou a estipulao
de 1934 de que as florestas e a vegetao nativa eram bens de interesse comum e

estabeleceu os critrios para a delimitao das reas de preservao permanente;
a criao de parques, reservas biolgicas e florestas nacionais; a explorao de
florestas; e o desmatamento.
Dois conceitos so essenciais para aquela legislao: a rea de preservao
permanente APP e a reserva legal RL (com redao dada pela Lei 7.803/89).
rea de preservao permanente: rea protegida nos termos dos arts. 2 e 3 desta Lei,
coberta ou no por vegetao nativa, com a funo ambiental de preservar os recur-
sos hdricos, a paisagem, a estabilidade geolgica, a biodiversidade, o fluxo gnico
de fauna e flora, proteger o solo e assegurar o bem estar das populaes humanas.
Reserva Legal: rea localizada no interior de uma propriedade ou posse rural, ex-
cetuada a de preservao permanente, necessria ao uso sustentvel dos recursos
naturais, conservao e reabilitao dos processos ecolgicos, conservao da
biodiversidade e ao abrigo e proteo de fauna e flora nativas.
O art. 2 do cdigo de 1965 definiu a delimitao das reas de preservao

permanente APPs, constitudas pelas florestas e demais formas de vegetao
natural localizadas:
ao longo dos rios ou de qualquer curso dgua, desde o seu nvel mais alto
em faixa marginal, cuja largura mnima estabelecida em funo da largura
dos cursos dgua;
ao redor das lagoas, lagos ou reservatrios dgua, naturais ou artificiais;
nas nascentes, ainda que intermitentes, e nos chamados olhos dgua, num
raio mnimo de cinquenta metros de largura;
no topo de morros, montes, montanhas e serras;
nas encostas ou partes destas, com declividade superior a 45 graus, equiva-
lente a 100% na linha de maior declive;
nas restingas, como fi xadoras de dunas ou estabilizadoras de mangues;
nas bordas dos tabuleiros ou chapadas, a partir da linha de ruptura do
relevo; e
em altitude superior a 1.800 metros, qualquer que seja a vegetao.
De acordo com o art. 3, 1, s permitida a supresso total ou parcial da

vegetao com a autorizao prvia do poder pblico federal e quando for para
a execuo de atividades de utilidade pblica ou interesse social.
Ao longo dos anos, vrias alteraes foram efetuadas no Cdigo Florestal, por
meio de Leis e Medidas Provisrias MPs. Cabe ressaltar a lei 7.803, de 1989, que
altera, dentre outros, o art. 2, no que se refere dimenso das APPs e a Medida
Provisria n. 2166-67, de 2001, que reconfiguram os tamanhos relativos da reserva
legal nas propriedades particulares situadas nos diferentes biomas. Esta MP tem
fora de lei, at que seja aprovado o novo Cdigo Florestal, que em 2012 ainda
se encontrava em tramitao no Congresso Nacional, aps ter sido aprovado e
posteriormente objeto de vetos pela Presidncia da Repblica.
11.1.3 Cdigo de Caa e Pesca

Foi aprovado pelo Decreto 22.672, de 1934, que visava proteo e explorao
dos recursos pesqueiros e faunsticos. Posteriormente, foi desdobrado em dois
instrumentos legais: o Cdigo de Pesca, aprovado em 1938, que revogava o Decreto
22.672 na parte referente pesca, e o Cdigo de Caa, de 1943, que detalhava a
parte referente caa deste decreto. Alguns pontos preservacionistas e conser-
vacionistas foram introduzidos nestes dois cdigos, como:
proibio da pesca com redes ou aparelhos de espera que impeam o livre
trnsito das espcies da fauna aqutica, nas barras, rios, riachos e canais
[] (art. 15 do Cdigo de Pesca);
proibio do lanamento de leos e produtos oleosos nas guas interiores
ou litorneas [] (art. 16 do Cdigo de Pesca);
A Unio, os Estados e os Municpios estimularo [] a formao de fazendas,
stios ou granjas para a criao de animais silvestres (art. 20 do Cdigo de
Caa); e
Sero destinadas terras pblicas do domnio da Unio, dos Estados e dos
Municpios, a juzo dos respectivos governos, a parques de criao e de
refgio (art. 21 do Cdigo de Caa).
A Superintendncia de Desenvolvimento da Pesca Sudepe, foi criada, em

1962, com a incumbncia de elaborar o Plano Nacional de Desenvolvimento da
Pesca PNDP, promover a sua execuo e aplicar as normas previstas no Cdigo
da Pesca e nas demais legislaes pertinentes.
Em 1967, foi aprovado, pelo Decreto-Lei 221, um novo Cdigo de Pesca, que
dispe sobre a proteo e o estmulo desta atividade, revogando o Cdigo de 1938.
O referido instrumento tem nove captulos que tratam, dentre outros temas, de
pesca comercial; licenas para amadores de pesca e para cientistas; permisses,
proibies e concesses; fiscalizao; e infraes e penas.
11.1.4 Lei de Proteo aos Animais

O Decreto 24.645, de 1934, colocou sob a tutela do Estado todos os animais da
fauna selvagem existentes no Pas e previu pena para quem, em lugar pblico ou
privado, aplicasse ou fizesse aplicar maus tratos a eles. Em 1967, este instrumento
legal foi revogado pela Lei de Proteo Fauna, que considera propriedade do
Estado os animais selvagens de quaisquer espcies, em qualquer fase do seu
desenvolvimento, e que vivem naturalmente fora do cativeiro, constituindo a
fauna silvestre, bem como os seus nichos, abrigos e criadouros naturais. Esta lei
estimula, tambm, a construo de criadouros de animais silvestres para fins
econmicos e industriais e probe a caa profissional e o comrcio deliberado
de animais da fauna silvestre. Libera, no entanto, o funcionamento de clubes e
sociedades amadoristas de caa e de tiro ao voo, desde que os associados tenham
licena, expedida por autoridade competente.
A Lei 7.653, de 1988, alterou a redao de alguns artigos e incluiu outros
na Lei de Proteo Fauna. o caso da incluso do art. 27, 2, que estabelece
como crime e define com punvel com pena de recluso quem provocar, pelo
uso direto ou indireto de agrotxicos ou de qualquer outra substncia qumica,
o perecimento de espcimes da fauna ictiolgica existente em rios lagos, audes,
lagoas, baas ou mar territorial brasileiro.
11.1.5 Poltica Nacional de Saneamento

Foi instituda pela Lei 5.318, de 1967, que cria tambm o Conselho Nacional de
Controle da Poluio Ambiental. Esta poltica tinha como finalidade coordenar
as atividades referentes ao abastecimento de gua, destinao de dejetos, aos
esgotos pluviais e drenagem, ao controle da poluio, inclusive do lixo, ao
controle de inundaes e eroses, dentre outras. A partir de ento, as atividades
de saneamento foram transferidas ao Ministrio do Interior Minter.
O Servio Especial de Sade Pblica SESP, criado em 1942, o Departamento
de Obras e Saneamento DNOS, institudo em 1940, e Departamento Nacional
de Endemias Rurais DENERu, criado em 1956, passaram a ser responsveis
pela execuo da poltica sanitria.
Em 1968, foi criado o Sistema Financeiro de Saneamento SFS, gerido pelo
Banco Nacional de Habitao BNH. No incio dos nos 1970, foi adotado o Plano
Nacional de Saneamento Planasa, que passou a utilizar o instrumento traba-
lhista Fundo de Garantia do Tempo de Servio FGTS como fonte de recursos
financeiros.
A execuo deste plano exigiu dos estados (Assuno Neta & Bursztyn, 2002):
a criao de uma Companhia Estadual de Saneamento Bsico CESB, com
a estrutura e o funcionamento concebidos pelo Planasa;
a mudana na gesto da poltica de saneamento;
a criao do Fundo Estadual de gua e Esgoto FEAE, que deveria ser
constitudo com recursos financeiros da arrecadao de impostos estaduais
e que constituiria a contrapartida estadual necessria para obteno dos

recursos do Planasa;
uma negociao com os municpios, detentores de servios autnomos de
gua e esgoto, para que repassassem as suas atribuies, via concesso, para
a CESB; e
a adoo de tarifas e percentuais de reajustes, de acordo com o estabelecido
pelo governo federal.
O Planasa ampliou significativamente os servios de saneamento, princi-

palmente o abastecimento de gua potvel populao urbana. Por outro lado,
centralizou nos rgos federais as decises e o planejamento de aes; retirou
de uma grande parte dos municpios a gesto de seus servios de gua e esgoto,
impedindo a sua estruturao; e deixou as CESBs endividadas, ao controlar
tarifas e estabelecer valores inferiores s despesas operacionais e de pagamento
dos servios das suas dvidas (Assuno Neta & Bursztyn, 2002).
Face dificuldade de atuao do poder centralizado, devido recesso
econmica que se estabeleceu no Pas nos anos de 1980, o poder pblico criou o
Programa de Abastecimento de gua e Saneamento para a Populao de Baixa
Renda da Zona Urbana Prosanear. O programa teve uma boa estruturao e
abriu espao participao popular na formulao da poltica de saneamento.
Entretanto, dificuldades financeiras das CESBs comprometeram a sua efetividade.
Em 1985, foi criado o Ministrio do Desenvolvimento Urbano e Meio
Ambiente MDU, que assumiu, dentre outras competncias, a conduo da po-
ltica de saneamento. Em 1986, o BNH foi extinto e a Caixa Econmica Federal
passou a gerir o SFS e o Planasa que, por sua vez, foi extinto quatro anos depois.
Em 1987, o MDU transformado em Ministrio da Habitao Urbanismo e
Meio Ambiente MHU, que, em 1988, adquiriu a denominao de Ministrio da
Habitao e do Bem-Estar Social MBES, pulverizando a coordenao da poltica
de saneamento entre vrios ministrios. Em 1995, este ministrio foi extinto e
as suas funes passaram a ser exercidas pela Secretaria de Poltica Urbana
Sepurb, do Ministrio do Planejamento e Oramento. Em 2007, foi aprovada a
Lei 11.445, que estabeleceu novas diretrizes nacionais para o saneamento bsico.
A leitura destas normas legais institudas a partir dos anos 1930, at o incio
da dcada de 1970 (em certos casos tais instrumentos perduraram at anos depois,
j que evoluram para novas configuraes), permite inferir que o modelo de
gesto adotado era fragmentado e setorializado. Na verdade, a prioridade era
a regulao do uso dos recursos ambientais, e no a sua proteo. Outro trao
caracterstico do processo foi o seu carter intermitente, marcado por constantes
extines e criao de rgos.
11.2 a institucionalizao, a partir dos anos 1970

Mesmo diante de uma mar de reduo das obrigaes do Estado, fenmeno
marcante a partir dos anos 1970, aps o primeiro choque do petrleo, o tema
do meio ambiente ampliou o seu espao no universo das responsabilidades de
regulao governamental. No ltimo quarto do sculo XX, uma poltica geral
de meio ambiente se estruturou no Brasil, ancorada numa teia de organismos,
conselhos, instrumentos normativos e econmicos.
Em 1973, seguindo a tendncia mundial, que ganhou importncia com a
Conferncia de Estocolmo de 1972, a questo ambiental passou a ser objeto
de um processo de institucionalizao, constituindo rea nova e especfica de
atuao governamental. Naquele ano, foi criada a primeira agncia ambiental
federal brasileira, a Secretaria Especial de Meio Ambiente SEMA, no mbito
do Ministrio do Interior. Essa instituio tinha, dentre outras atribuies, a
misso de monitorar as transformaes do meio ambiente, assessorar os rgos
e entidades incumbidos da conservao ambiental, colaborar com os rgos
responsveis pelo controle ambiental, promover em escala nacional a educao
ambiental e estabelecer normas e padres de preservao dos recursos ambientais,
em especial dos recursos hdricos.
A SEMA, em sua trajetria, incorporou algumas funes de outras instituies,
gerando por vezes conflitos interinstitucionais. o caso da gesto dos recursos
hdricos, rea em que ela enfrentou forte oposio corporativa do DNAEE, que
era a autoridade governamental tradicionalmente responsvel pelo tema.
Na quase totalidade dos seus 16 anos de existncia, a SEMA teve o mesmo
dirigente Paulo Nogueira Neto, respeitado pela competncia cientfica e pela
sua habilidade no trato com o complexo contexto poltico vigente, caracteriza-
do pela centralizao administrativa e desconsiderao do tema ambiental no
mbito do governo. A SEMA logrou estabelecer um arcabouo legal substancial,
que formou a base das polticas ambientais do Pas, apoiou a criao de rgos
estaduais de meio ambiente (particularmente no norte e no nordeste), e criou
vrias estaes ecolgicas e reas de proteo ambiental.
Desde o final dos anos 1960, a poluio industrial passou a ser um tema de
preocupao governamental. Aps a realizao do I Simpsio sobre Poluio
Ambiental, na Cmara dos Deputados, o governo instituiu, em 1975, o Decreto-
Lei 1.413, que trata do controle da poluio ambiental provocada por atividades
industriais. Este instrumento obrigava as novas indstrias e as j instaladas a
promover medidas necessrias preveno ou correo dos inconvenientes e
prejuzos da poluio e da contaminao ambiental. Alm disso, determinava que
os estados e os municpios estabelecessem condies para o funcionamento destas
atividades. Entretanto, admitia que, no caso dos estabelecimentos industriais que
no cumprissem esta obrigao, mas que fossem considerados de alto interesse

do desenvolvimento e da segurana nacional, caberia exclusivamente ao Poder
Executivo Federal cancelar ou determinar a suspenso do seu funcionamento.
O decreto previa tambm a realizao de zoneamento urbano em reas crticas.
O Decreto 76.389/75 dispe sobre as medidas de preveno e controle da polui-
o, de que trata o decreto citado acima, e estabelece vrios pontos fundamentais:
conceitua pela primeira vez, em nvel federal, a poluio industrial;
exige que os rgos gestores de incentivos governamentais considerem a
preveno da poluio industrial na anlise de projetos;
refora a possibilidade dos estados e municpios para estabelecer condies
para o funcionamento das empresas, inclusive quanto preveno ou correo
da poluio industrial e da contaminao do meio ambiente, respeitando os
critrios, normas e padres fi xados pelo Governo Federal;
estabelece penalidades para os infratores (restries de incentivos fiscais, res-
tries de linha de financiamento e at suspenso das atividades industriais); e
estabelece treze reas criticas de poluio, dentre elas as regies metropoli-
tanas de So Paulo, Rio de Janeiro, Belo Horizonte, Recife, Salvador, Porto
Alegre, as regies nas proximidades de Cubato (SP) e Volta Redonda (RJ).
Apesar de reforar a possvel atuao dos estados e municpios no controle

da poluio industrial, este decreto estabelece que, quando se tratar de casos de
grave e iminente risco para as vidas humanas e para os recursos econmicos, h
que se respeitar a competncia exclusiva do poder pblico federal de determinar
ou cancelar a suspenso de funcionamento de um estabelecimento (tal como
previa o Decreto 1.413/75).
Estes dois decretos foram os primeiros instrumentos legais federais relativos
a uma legislao especfica para o meio ambiente e permitiram que, a partir
de 1975, alguns estados comeassem a implantar o licenciamento ambiental de
atividades poluidoras.
Os rgos Estaduais de Meio Ambiente OEMAs surgiram na dcada de
1970. A e sua origem est particularmente ligada rea de saneamento. o caso
da Fundao Estadual de Engenharia do Meio Ambiente Feema6, no Rio de
Janeiro, criada em 1975, com a fuso de algumas instituies ligadas quela rea,
e da Companhia de Tecnologia de Saneamento Ambiental Cetesb, de So
Paulo, criada em 1976. Uma das principais funes dos OEMAs implementar
6 Em 2008, a Feema, juntamente com a Superintendncia Estadual de Rios e Lagos Serla e o Instituto
Estadual de Florestas IEF foram transformados em um nico rgo: o Instituto Estadual do Ambiente
INEA. que absorveu as competncias dessas trs instituies.
o licenciamento ambiental, bem como exercer as atividades de fiscalizao

e monitoramento. Entre 1975 e 1998, foram criados rgos estaduais de meio
ambiente em todas as unidades da federao.
Em 1976, a Portaria Minter 231, estabeleceu os padres de qualidade do ar e
a Portaria Minter 013 instituiu, em mbito federal, um critrio de classificao
de guas interiores. A Lei 6.803, de 1980, estabeleceu diretrizes bsicas para o
zoneamento industrial nas reas crticas de poluio. De acordo com o seu art.
6, 1, os programas de controle da poluio e o licenciamento para a instalao,
operao ou ampliao de indstrias, em reas criticas de poluio, sero objeto de
normas diferenciadas, segundo o nvel de saturao, para cada categoria de zona
industrial. Observa-se que o licenciamento ambiental era dirigido fundamen-
talmente para as indstrias, o que s foi alterado em 1986, quando foi instituda a
avaliao de impacto ambiental (aplicvel a uma variedade relativamente ampla
de atividades produtivas e de infraestrutura), que ser tratada no captulo 12.
Em 1976, a SEMA e o Minter iniciaram o processo de elaborao de uma
proposta de lei mais geral para o meio ambiente, negociada com os rgos es-
taduais. A prpria concepo da lei tinha um esprito bastante descentralizado.
O Minter no se opunha descentralizao da gesto ambiental, tendo em vista
que ele prprio j atuava de forma desconcentrada em nvel regional (Norte e
Nordeste, principalmente), via Fundos Constitucionais. A SEMA, por sua vez,
tinha como objetivo descentralizar para os estados as aes ambientais, pois j
estava claro que o trato da questo ambiental seria mais efetivo quando a ao
institucional estivesse mais prxima do nvel local, onde os problemas ocorrem
(Scardua & Bursztyn, 2003).
11.3 poltica nacional de meio ambiente

A Lei 6.938/81 estabeleceu a Poltica Nacional de Meio Ambiente PNMA, os seus
fins e os seus mecanismos de formulao e de aplicao. Para a sua execuo,
foram criados o Sistema Nacional de Meio Ambiente Sisnama e, como parte
integrante deste, o Conselho Nacional de Meio Ambiente Conama. Trata-se
do mais abrangente e influente marco de referncia da poltica ambiental bra-
sileira, at hoje.
11.3.1 O Sisnama e a nova institucionalidade

Constitudo pelo conjunto de rgos dos trs nveis de governo e de fundaes
institudas pelo Poder Pblico, responsveis pela melhoria da qualidade ambiental,
o Sisnama7 est estruturado da seguinte forma, aps algumas alteraes ocor-

ridas ao longo dos anos:
rgo Superior Conselho de Governo (Conselho Superior do Meio
Ambiente CSMA);
rgo Consultivo e Deliberativo Conselho Nacional de Meio Ambiente
Conama.
rgo Central Ministrio do Meio Ambiente MMA;
rgo Executor Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e dos Recursos
Naturais Renovveis Ibama e Instituto Chico Mendes de Conservao da
Biodiversidade ICMBio;
rgos Seccionais rgos ou entidades estaduais responsveis pela execuo
de programas e projetos, e pelo controle e fiscalizao de atividades capazes
de provocar a degradao ambiental; e
rgos Locais rgos ou entidades municipais, responsveis pelo controle
e fiscalizao dessas atividades, nas suas respectivas jurisdies.
Em 1990, o Conselho de Governo se tornou o rgo superior do Sisnama.

Composto pelos Ministros de Estado, ele tem a funo de assessorar o Presidente
da Repblica na formulao da poltica nacional e nas diretrizes governamentais
para o meio ambiente e os recursos naturais. A sua atuao efetiva , contudo,
muito pequena; na prtica, as atribuies continuam a ser exercidas pelo Conama.
Apesar de o Conama ter sido criado em 1981, as suas atividades se iniciaram
efetivamente em 1984, aps a regulamentao da PNMA, mediante o Decreto
88.351, em 1983. O conselho tem a finalidade de assessorar, estudar e propor, ao
Conselho de Governo, diretrizes e polticas governamentais ambientais. As suas
atribuies so, dentre outras:
estabelecer normas e critrios para o licenciamento de atividades efetiva ou
potencialmente poluidoras;
determinar a realizao de estudos das alternativas e das possveis conse-
quncias ambientais de projetos pblicos ou privados;
estabelecer normas, critrios e padres relativos ao controle e manuteno
da qualidade do meio ambiente;
decidir em ltima instncia administrativa sobre multas e outras penalidades;
determinar a perda ou restrio de benefcios fiscais e a perda e a suspenso
7 A integrao dos rgos setoriais no Sisnama confusa. Como previsto na Lei 7.804/89 (que no foi re-
vogada), eles participam do sistema como os rgos ou entidades da administrao pblica federal direta
e indireta, as fundaes institudas pelo poder pblico, cujas atividades estejam associadas proteo da
qualidade ambiental ou aquelas disciplinadoras do uso de recursos ambientais. Em outros textos legais, os
rgos setoriais desaparecem; e em outros, ainda, eles aparecem dentro dos rgos seccionais.
de participao em linhas de financiamento em estabelecimentos oficiais

de crdito;
elaborar, apoiar e acompanhar a implementao da Agenda Nacional do
Meio Ambiente; e
deliberar, sob a forma de resolues, proposies, recomendaes e moes8.
Ao longo de quase trs dcadas de funcionamento, o Conama deliberou

sobre diferentes temas, dentre eles: reas protegidas; proteo de biomas; gesto
de espcies de fauna e flora; qualidade da gua; controle da poluio sonora
e do ar; gesto de resduos e produtos perigosos; gesto de resduos slidos;
e licenciamento ambiental. A Resoluo 001/86, relativa implementao da
avaliao de impacto ambiental, representou um marco no processo decisrio
de interesse pblico brasileiro, ao ampliar o campo de abrangncia do processo
de licenciamento (que era praticamente restrito s indstrias).
O Conama um colegiado representativo de cinco setores (rgos federais,
estaduais e municipais, setor empresarial e sociedade civil). presidido pelo
ministro do meio ambiente. A sua secretaria executiva exercida pelo secretrio
executivo do MMA. Alm do plenrio, a estrutura do conselho composta por
11 cmaras tcnicas CTs, grupos de trabalho GTs, grupos assessores GAs e
pelo Comit de Integrao de Polticas Ambientais Cipam.
A partir da sua composio inicial, com 27 membros, em 1983, o Conama
ampliou a sua plenria e as suas atribuies. Em 1992, o Conselho passou a contar
com 67 membros. Em 2001, com a ampliao da participao dos municpios,
da sociedade civil e do setor empresarial, a composio do plenrio chegou a 101
membros. Desde 2005, o plenrio do Conama composto de 108 conselheiros,
assim distribudos9:
governo federal 39
governos estaduais 27
governos municipais 8
entidades empresariais 8
entidades de trabalhadores e da sociedade civil 22
8 Existem diferentes categorias de deliberaes do Conama: Resoluo deliberao vinculada a diretrizes

e normas tcnicas, critrios e padres relativos proteo ambiental e ao uso sustentvel dos recursos am-
bientais; Moo manifestao, de qualquer natureza, relacionada com a temtica ambiental; Recomendao
manifestao acerca da implementao de polticas, programas pblicos e normas com repercusso na rea
ambiental; Proposio matria ambiental a ser encaminhada ao Conselho de Governo ou s Comisses
do Senado Federal e da Cmara dos Deputados; Deciso quando se tratar de multas e outras penalidades
impostas pelo Ibama, em ltima instancia administrativa e grau de recurso.
9 www.mma.gov.br/conama.
membro honorrio, indicado pelo plenrio 1

conselheiros convidados10, sem direito a voto 3
Desde o incio de seu funcionamento, h um forte desequilbrio no que diz

respeito formao do plenrio do Conama, particularmente com relao aos
governos municipais (face ao nmero crescente de rgos ambientais municipais)
e ao setor produtivo.
O Conama o frum maior das decises colegiadas em matria de meio
ambiente no Brasil. , sem dvida, um lcus notvel de democracia participativa.
Mas, cabe indagar: quem est representado ali? Quais alianas se formam e in-
fluenciam a sua dinmica? Qual o papel efetivo de cada segmento representado
no Conama, do ponto de vista corporativo? Qual o grau de representatividade
dos representantes das instncias que participam? O empresariado e as ONGs
tm assento. Mas, qual o segmento empresarial que est representado e qual o
grau de representao efetiva dos movimentos sociais brasileiros?
H que se assinalar que, no jogo das alianas que se formam no Conama
para construir a base institucional e normativa da poltica ambiental, ocorre
a formao de pactos pouco ortodoxos. Dependendo do tema em questo, re-
presentantes do governo fazem alianas com setores no governamentais ou
empresariais para enfrentar outros segmentos governamentais (Bursztyn, 2001).
As cmaras tcnicas so instncias encarregadas de desenvolver, examinar
e relatar ao plenrio as matrias de sua competncia. Atualmente esto em
funcionamento as seguintes CTs: biodiversidade; controle ambiental; educao
ambiental e desenvolvimento sustentvel; florestas e demais formaes vegeta-
cionais; gesto territorial, unidades de conservao e demais reas protegidas;
qualidade ambiental e gesto de resduos; e assuntos jurdicos. Os grupos de
trabalho so criados com prazo determinado para analisar e apresentar propostas
sobre matrias de sua competncia. Os grupos assessores so responsveis pela
preparao de pareceres, relatrios e estudos especficos.
O Cipam, institudo em 2001, uma instncia de planejamento, avaliao,
integrao tcnica, poltica e jurdica do Conama. formado por representantes
de cada um dos cinco segmentos que compem a plenria.
O modus operandi do Conama tem sido objeto de crticas, em virtude de
fragilidades que comprometem o seu processo decisrio. Um dos pontos mais
criticados tem sido a sua representatividade, na medida em que o poder pblico
dispe de maioria no colegiado (Fonseca, Bursztyn & Moura, 2012). Um estudo
10 Um representante do Ministrio Pblico Federal, um representante dos Ministrios Pblicos Estaduais e um

representante da Comisso de Defesa do Consumidor, Meio Ambiente e Minorias da Cmara dos Deputados.
sobre o Conama, publicado pelo Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada

(Fonseca & Moura, 2011), baseado na viso dos seus conselheiros, apresenta,
dentre outras, as seguintes consideraes:
tendo em vista que os governos estaduais e municipais so os que mais apli-
cam as resolues, os conselheiros destes governos consideram que algumas
resolues so de difcil aplicao e demandam metas progressivas e prazos
flexveis para implement-las;
as resolues so aprovadas com base exclusiva em estudos ecolgicos, sem
considerar os efeitos econmicos e sociais. Alm disso, estabelecem, s vezes,
medidas genricas, que no consideram as especificidades regionais e locais;
o setor produtivo argumenta que difcil arcar com os custos relativos
implementao de certas resolues. Por outro lado, os rgos do Sisnama
afirmam que no tm recursos financeiros, nem humanos, para acompanhar
e fiscalizar a implementao de algumas resolues; e
os atos do Conama carecem de uma avaliao prvia, que contemple os
seus aspectos tcnicos, econmicos e polticos e de monitoramento de sua
implementao, por parte da Cmara Tcnica de Economia e Meio Ambiente
e do Cipam; estas atividades no tm sido efetuadas de forma sistemtica.
O final dos anos 1980 representa um marco no processo de institucionali-

zao da poltica e gesto ambiental no Brasil. A Constituio de 1988 contm
elementos claros que sinalizam a disposio poltica de se estabelecer uma base
legal slida para a regulao ambiental (ver Box 11.1). bem verdade que a maior
parte dos dispositivos ali inseridos deixou pendentes regulamentaes, sem as
quais no teriam efetividade. Mas, como base jurdica, foi um avano. Serviu,
inclusive, durante a Rio 92, como argumento para a exibio de uma imagem
ambientalmente correta do Brasil, diante de crticas sobre a incapacidade do go-
verno de evitar o desmatamento acelerado da Amaznia. Dizia-se, poca, que o
Pas dispunha da constituio mais avanada do planeta, em matria ambiental.
No mesmo clima de insero do tema ambiental no tecido institucional e
legal, mas tambm como reao s presses crescentes sobre o Brasil, por parte
do movimento ambientalista e de governos de pases do Hemisfrio Norte, por
causa dos desmatamentos e queimadas na Amaznia, o governo federal criou,
em 1989, o Programa Nossa Natureza (ver Box 11.2).
O primeiro presidente eleito pelo voto direto, aps quase trs dcadas,
Fernando Collor (1990-1992), seguiu a mesma linha de seu antecessor, Jos Sarney
(1985-1989): em resposta a presses internas e externas para uma ao firme no
controle do desmatamento e das queimadas na Amaznia, o governo federal
atuou na dimenso institucional, em Braslia. Em 1990, foi criada a Secretaria
Box 11.1: A Constituio de 1988 aspectos ambientais
A Constituio Federal de 1988 traz, pela primeira vez, explicitamente, a preocu-

pao com o meio ambiente no nvel de um texto constitucional. Ela estabeleceu
dispositivos que tratam da questo ambiental e da qualidade de vida. O seu cap-
tulo 6 dedicado ao meio ambiente, especicando um conjunto de prerrogativas
e obrigaes, dentre eles:
denir, em todas as unidades da Federao, espaos territoriais e seus com-
ponentes a serem especialmente protegidos, sendo a alterao e a supresso
permitidas somente por meio de lei;
exigir a elaborao de um estudo prvio de impacto ambiental para a instalao
de obra ou atividade potencialmente causadora de signicativa degradao
do meio ambiente, ao qual se dar publicidade;
controlar a produo, a comercializao e o emprego de tcnicas, mtodos
e substncias que comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio
ambiente;
promover a educao ambiental em todos os nveis de ensino e a conscienti-
zao pblica para a preservao do meio ambiente; e
a Floresta Amaznica brasileira, a Mata Atlntica, a Serra do Mar, o Pantanal
Mato-Grossense e a Zona Costeira so consideradas patrimnio nacional.
Especial de Meio Ambiente da Presidncia da Repblica Semam, que foi en-

tregue direo de Jos Lutzemberger, conhecido militante de lutas ambientais
no Rio Grande do Sul. A Semam serviu de embrio a um crescente movimento
de consolidao e enraizamento da proteo ambiental na estrutura de governo.
Em 1992, tornou-se Ministrio do Meio Ambiente e, em 1995, Ministrio do
Meio Ambiente, dos Recursos Hdricos e da Amaznia Legal. Mais tarde, em
1999, voltou denominao Ministrio do Meio Ambiente.
A criao de um ministrio do meio ambiente no Brasil no foi uma opera-
o simples. Alm de atritos com outras pastas de governo, em virtude de seu
papel disciplinador de aes que desconsideravam a varivel ambiental, a pasta
do meio ambiente enfrentava tambm dificuldades no seu interior. Por vrios
anos, principalmente na fase em que deveria se estruturar, no disps de quadros
tcnicos prprios, que no apenas inexistiam em disponibilidade no mercado,
por ser uma rea nova, mas tambm pelo fato de no poder contratar pessoal,
em funo de limitaes financeiras e regulamentares do governo.
A soluo foi recorrer a contratos de prestao de servio, por meio de
Box 11.2: Programa Nossa Natureza
Aps quase duas dcadas de intensa ocupao de reas de colonizao na Amaznia,

os efeitos sobre o ambiente natural tornavam-se visveis e preocupantes. O desma-
tamento foi uma consequncia inevitvel da instalao de assentamentos ao longo
das rodovias Transamaznica (BR-230), notadamente no Par, e Cuiab-Porto Velho,
(BR-364) principalmente em Rondnia. O aumento da degradao das orestas
tropicais brasileiras provocou reao forte no apenas entre os ativistas brasileiros
da causa ambiental, mas tambm em escala internacional.
O tema constou da pauta de discusses da Constituinte que gerou a nova carta
magna brasileira. Pouco depois da homologao da nova Constituio Federal, em
1988, o governo federal lanou, em 1989, o Programa de Defesa do Complexo de
Ecossistemas da Amaznia Legal, denominado Programa Nossa Natureza .O objetivo
foi o de estabelecer condies para a utilizao e a preservao do meio ambiente
e dos recursos naturais renovveis na Amaznia Legal, concentrando aes de
todos os rgos governamentais e a cooperao de segmentos da sociedade com
interesse na preservao do meio ambiente.
Entre seus objetivos o Nossa Natureza destacava: a proteo dos grandes
complexos ecossistmicos do Brasil; a organizao sistemtica da proteo am-
biental; a elaborao de estratgias para evitar atividades que comprometessem a
proteo ambiental; o desenvolvimento da educao ambiental; a conscientizao
com relao questo ambiental; a organizao de colonizao e o aproveita-
mento racional de recursos naturais nos parmetros de ordenao territorial a ser
estabelecida; a regenerao de ecossistemas comprometidos pela ao antrpica;
e, nalmente, baseada na proteo dos recursos naturais, a proteo dos grupos
indgenas e extrativistas.
Em 1989 foi institudo no mbito do Programa Nossa Natureza o Fundo Nacional
de Meio Ambiente FNMA, com a misso de contribuir, como agente nanciador,
para a implementao da Poltica Nacional de Meio Ambiente. Os recursos do
fundo (que no incio operava por meio de emprstimos e doaes) so provenientes
do Tesouro Nacional e de 20 da arrecadao de multas de infraes ambientais
cobradas pelo Ibama e pelo ICMBio.
organismos internacionais, como o PNUD e a UNESCO, bem como transferir para

o MMA tcnicos do Ibama. Isso gerou dois tipos de problema: por um lado, um
amplo quadro de pessoal sem vinculo empregatcio era capacitado on the job,
mas a sua perspectiva de permanncia era precria; por outro lado, a prtica
de fagocitose institucional, com a retirada de tcnicos do Ibama, gerava riva-

lidades entre os dois organismos e a fragilizao daquela agncia. Essa situao
permaneceu por mais de uma dcada, at que, lentamente, foi sendo criado um
quadro prprio do MMA.
O Ministrio do Meio Ambiente tem a finalidade de promover a proteo
e a recuperao do meio ambiente, o uso sustentvel dos recursos naturais, a
valorizao dos servios ambientais e a insero do desenvolvimento sustentvel
na formulao e na implementao de polticas pblicas, de forma transversal e
compartilhada. Os colegiados do MMA so: Conselho Nacional de Meio Ambiente,
Conselho Nacional da Amaznia Legal Conamaz, Conselho Nacional de
Recursos Hdricos CNRH, Conselho Deliberativo do Fundo Nacional de Meio
Ambiente, Conselho de Gesto do Patrimnio Gentico CGEN, Comisso de
Gesto de Florestas Pblicas CGFlor, Comisso Nacional de Florestas Conaflor
e Cmara Federal de Compensao Ambiental CFCA. A estrutura organizacional
do MMA engloba ainda os seguintes organismos: a ANA, o Ibama, o ICMBio, o
Instituto de Pesquisas Jardim Botnico do Rio de Janeiro JBRJ, a Companhia de
Desenvolvimento de Barcarena Codebar e o Servio Florestal Brasileiro SFB.
A criao do Ibama, em 1989, seguiu o mesmo esprito de responder s
presses dos grupos ambientalistas nacionais e internacionais, as quais levaram
formulao do Programa Nossa Natureza. Quatro organismos, que lidavam
com aspectos especficos do meio ambiente, foram extintos e as suas funes
foram assumidas pela nova agncia:
A SEMA, que ao longo de seus 16 anos de existncia teve, alm da lei do PNMA,
na criao de reas protegidas o seu maior saldo;
O IBDF, at ento vinculado ao Ministrio da Agricultura, cuja prtica havia
se concentrado, principalmente, na regulao e fomento ao reflorestamento,
que, nos moldes ento praticados, pressupunha desmatamento;
A Superintendncia de Desenvolvimento da Pesca Sudepe, cujo foco era
o fomento atividade pesqueira; e
A Superintendncia da Borracha Sudhevea, cuja origem remontava era
de Vargas, que atuava no fomento extrao da borracha na Amaznia.
Por ter incorporado o pessoal e as rotinas dos quatro rgos extintos, a nova
agncia nasceu fortemente marcada por um mix dificilmente coerente das cul-
turas institucionais (e burocrticas) daquelas instituies. Ademais, na medida
em que as misses delas eram de certa forma opostas (por exemplo: reas pro-
tegidas versus fomento ao desmatamento), o Ibama reproduziu, internamente
sua estrutura, desde os seus primrdios, contradies e conflitos de identidades.
A criao do Ibama foi o resultado de uma iniciativa muito pessoal do
Presidente da Repblica, Jos Sarney, que depositava total confiana e forneceu

apoio incondicional ao primeiro presidente da instituio, o jornalista Fernando
Csar Mesquita. Sem dvida alguma, a fora poltica inicial que o Ibama adquiriu
se deveu ao fato de ser dirigido por uma pessoa com slido respaldo poltico,
necessrio para que a instituio pudesse se afirmar. Logo o Ibama alcanou
notvel visibilidade junto ao sistema poltico-institucional brasileiro, em geral,
principalmente pela sua crescente e surpreendente legitimidade social.
A arquitetura institucional da criao do Ibama reflete bem o fenmeno de
concentrao de atribuies ambientais que antes estavam dispersas em outros
organismos governamentais. A nova agncia ambiental surgiu no apenas
subtraindo algumas prerrogativas de outras instncias governamentais, mas
tambm passou a impor diretrizes e a efetuar cobranas junto s instituies
das quais retirou competncias. Num momento em que o aparelho de esta-
do brasileiro sofria retrao, devido forte crise fiscal e mar liberal, que
seduziu os meios polticos e econmicos no Brasil, a situao de destaque do
Ibama gerou conflitos institucionais. Um exemplo foi na rea da pesca, na qual
persistiu um mal-estar institucional, at que esta misso voltou ao Ministrio
da Agricultura, seu lcus de origem.
Outros fatores influenciaram o processo de institucionalizao do Ibama. A
ao desestatizante e desestruturante do Governo do Presidente Collor extinguiu
vrios rgos, dentre eles o Projeto Rondon, que visava organizar a mobilidade
de estudantes para estgios em reas carentes e remotas do Pas. Parte do pessoal
daquela instituio foi realocada para o Ibama, que herdou um contingente im-
portante de tcnicos da rea da educao. Deve-se a esse fato, em grande medida,
o crescimento da sua rea de educao ambiental. Por outro lado, o quadro de
pessoal do Ibama constituiu um mosaico ainda mais diverso de origens e mesmo
de esprito de corpo, que marcou profundamente a diversidade de identidades
do Ibama, em sua fase inicial.
No mbito estadual, tambm houve conflitos de competncia. Os antigos
escritrios regionais do IBDF foram transformados em gerncias executivas
do Ibama (posteriormente denominadas de superintendncias), que passaram
a concorrer, em vrias atividades, com os rgos estaduais de meio ambiente.
As sucessivas transformaes so testemunho do carter voltil do arcabou-
o institucional criado pelo poder pblico brasileiro para lidar com a questo
ambiental. Mais marcante que as mudanas institucionais foi o turn-over de
dirigentes das respectivas agncias governamentais. Em sua fase inicial, o Ibama
teve mais presidentes do que anos de vida.
A curta histria institucional do Ibama marcada, portanto, pela desconti-
nuidade de suas administraes, por conflitos entre as suas reas de atuao, por
um estigma de morosidade e guerrilha burocrtica frente a iniciativas de outras

reas de governo, por inmeras querelas trabalhistas, que resultaram em longas
greves de seus funcionrios, pela difcil relao entre a sede do rgo e as suas
representaes nos estados (onde os titulares, desde o incio, foram escolhidos
por critrios de compromissos polticos regionais e, no raramente, episdios
de corrupo e incompetncia se manifestaram). Vrias tentativas foram rea-
lizadas visando ao fortalecimento do Ibama. A alternncia de poder, gerando
descontinuidade administrativa, fez com que nenhuma delas fosse implantada.
Aps pouco mais de uma dcada e meia de vida, o Ibama entrou em um
processo de fragmentao. reas anteriormente sob sua jurisdio foram transfe-
ridas para novos rgos. Em 2006, foi criado o Servio Florestal Brasileiro SFB
(que assume a funo de rgo gestor de florestas pblicas) e o Fundo Nacional
de Desenvolvimento Florestal FNDF (destinado a fomentar o desenvolvimento
de atividades sustentveis de base florestal). O ICMBio, criado em 2007, ganhou
a competncia de propor, implantar, gerir, proteger, fiscalizar e monitorar as
UCs federais.
Com os desmembramentos, cabe ao Ibama, dentre outras, as seguintes
atribuies: propor e editar normas e padres de qualidade ambiental; realizar
licenciamento ambiental de empreendimentos de sua competncia; implementar
o Cadastro Tcnico Federal CTF11; realizar a fiscalizao e o monitoramento
ambientais; gerar e divulgar informaes relativas ao meio ambiente; executar
programas de educao ambiental; e estabelecer critrios para a gesto do uso
dos recursos faunsticas, pesqueiros e florestais.
No mbito do Sisnama, a falta de articulao interfederativa implica sobre-
posio de aes, conflitos de competncia, fragmentao de polticas pblicas
e desperdcios de recursos. No sentido de fortalecer este sistema, foram criadas
comisses tcnicas tripartites (nacional e estaduais), visando a construir espa-
os institucionais de dilogo entre os entes federados, em busca de uma gesto
compartilhada na rea ambiental. Em 2001, foi instituda a Comisso Tcnica
Tripartite Nacional, formada pelo MMA, pela Associao Brasileira de Entidades
Estaduais de Meio Ambiente Abema e pela Associao Nacional de Municpios
e Meio Ambiente Anamma. As Comisses Tcnicas Tripartites Estaduais e
Bipartite Distrital foram criadas a partir de 2003.
11 O CTF um dos instrumentos da PNMA que tem como fi nalidade a identificao, com carter obrigatrio,
de pessoas fsicas e jurdicas que se dediquem consultoria tcnica sobre problemas ecolgicos e ambientais
e indstria e comrcio de equipamentos, aparelhos e instrumentos destinados ao controle de atividades
efetivas ou potencialmente poluidoras. In: http://www.temameioambiente.com.br/servicos/ctf-cadastro-
-tecnico-federal-ibama/ (acesso em 12/8/2012).
11.3.2 Instrumentos da pnma

Desde a sua promulgao, em 1981, a Poltica Nacional de Meio Ambiente teve
implantados os mecanismos que estavam previstos no seu texto; alguns com
maior solidez, outros precariamente. A seguir, apresentado o elenco de ins-
trumentos disponveis para a operao da PNMA.
I O estabelecimento de padres de qualidade ambiental um instrumento
de carter preventivo, fundamental ao controle da poluio. So estabelecidos
por normas institudas pelos conselhos de meio ambiente. Existem dois tipos
bsicos de padres ambientais: os padres de emisso, que indicam os valores
mximos permitidos para o lanamento de poluentes, e os padres de qualidade,
que indicam as condies de normalidade dos meios receptores.
No que diz respeito aos padres de qualidade do ar, um exemplo o Programa
de Controle da Poluio do Ar por Veculos Automotores Proconve. Foi estabe-
lecido pela Resoluo no 18/86, complementada por resolues posteriores e pela
Lei 8.723/93, que dispe sobre a reduo de emisso de poluentes por veculos
automotores. O programa estabelece as diretrizes, prazos e padres legais de
emisso para as diferentes categorias de veculos e motores.
Em 1989, a Resoluo Conama no 5 criou o Programa Nacional de Controle
de Qualidade do Ar Pronar, que tem por finalidade estabelecer limites de
poluentes no ar, com vistas proteo da sade, ao bem-estar das populaes
e melhoria da qualidade de vida. O Programa envolve estratgias de carter
normativo e se destina ao controle da poluio do ar nas fontes fixas, bem como
ao gerenciamento geral da qualidade do ar no Pas. Os instrumentos adotados
pelo Pronar para o controle da qualidade do ar so: padres de qualidade do
ar e de emisso na fonte; rede nacional de monitoramento da qualidade do ar;
inventrio de fontes; e poluentes atmosfricos prioritrios.
A Resoluo no 3/90 do Conama estabeleceu conceitos, padres de qualidade,
mtodos de amostragem e anlise de poluentes atmosfricos. Foi definido como
poluente atmosfrico:
qualquer forma de matria ou energia com intensidade e em quantidade, concen-

trao, tempo ou caractersticas em desacordo com os nveis estabelecidos, ou
que tornem ou possam tornar o ar: I. imprprio, nocivo ou ofensivo sade; II.
inconveniente ao bem-estar pblico; III. danoso aos materiais, fauna e flora; IV.
prejudicial segurana, ao uso e gozo da propriedade e s atividades normais da
comunidade (art.1).
Foram estabelecidos os padres primrios, que so as concentraes de po-

luentes que, se ultrapassadas, podero afetar a sade da populao; e os padres
secundrios, que so as concentraes de poluentes abaixo dos quais se prev

algum efeito adverso (padres desejveis).
No tocante aos padres de qualidade da gua, a Resoluo no 20/86 do
Conama, dividiu as guas interiores do territrio brasileiro em guas doces
(salinidade < 0,05%), salobras (salinidade entre 0,05% e 3%) e salinas (salinidade
> 3%). Em funo dos usos previstos, foram criadas classes de qualidade de gua.
A Resoluo no 12/00, do CNRH, estabeleceu procedimentos para o instrumento
enquadramento dos corpos de gua em classes, segundo os usos, previsto na
Poltica Nacional de Recursos Hdricos (ver captulo 12).
Em 2005, a Resoluo no 357/05 do Conama tratou da classificao dos cor-
pos dgua e das diretrizes ambientais para o seu enquadramento, bem como
estabeleceu as condies e os padres de lanamentos de efluentes, revogando
a Resoluo Conama no 20/86.
Embora dispondo de uma base legal h vrias dcadas, para que os rios fossem
enquadrados em classes, segundo os usos preponderantes, muito pouco foi efeti-
vamente realizado. A no criao das agncias de bacia, a quem caberia elaborar
os estudos e propor o enquadramento, a falta dos planos de recursos hdricos,
a deficincia no monitoramento dos corpos dgua e no acompanhamento das
licenas ambientais emitidas, dentre outros, comprometem a implementao do
enquadramento e o controle da qualidade das guas no Pas.
Com relao aos padres de qualidade de rudos, a Resoluo no 1/90 do
Conama estabeleceu critrios, padres, diretrizes e normas reguladoras da po-
luio sonora. Ela foi complementada por resolues posteriores. Naquele mesmo
ano, foi institudo o Programa Nacional de Educao e Controle da Poluio
Sonora Silncio, sob a coordenao do Ibama. Em 1994, foi criado o selo rudo,
como forma de indicao do nvel de potncia sonora, de uso obrigatrio para
aparelhos eletrodomsticos que venham a ser produzidos ou importados e que
gerem rudo no seu funcionamento.
II O zoneamento ambiental tem como objetivo realizar o ordenamento
adequado de um determinado espao territorial, levando em conta as vari-
veis fsicas, biticas e socioeconmicas. Trata-se da definio de parmetros
norteadores das decises pblicas e privadas, em termos de uso e ocupao
do solo (ver captulo 12).
III A avaliao de impactos ambientais AIA um instrumento de ajuda
ao processo decisrio que permite associar as preocupaes ambientais s estra-
tgias de desenvolvimento econmico e social. No Brasil, a AIA est vinculada
ao licenciamento ambiental (ver captulo 12).
IV O licenciamento ambiental e a reviso de atividades efetiva ou potencial-
mente poluidoras um procedimento administrativo pelo qual o rgo ambiental
competente licencia a localizao, a instalao, a alterao e o funcionamento de

estabelecimentos e atividades que utilizem recursos ambientais ou que causem
poluio ou degradao ambiental (ver captulo 12).
V Os incentivos produo e instalao de equipamentos e criao ou
absoro de tecnologia, voltados para a melhoria da qualidade ambiental tm
como objetivo viabilizar a adoo de equipamentos ou mtodos de produo
que eliminem ou minimizem os danos ambientais. As entidades governamentais
de financiamento ou gestoras de incentivos devem condicionar a sua concesso
comprovao do licenciamento ambiental. No caso de no cumprimento das
condicionantes estabelecidas nas licenas ambientais, o Conama, como visto,
poder determinar a perda de incentivos fiscais ou das linhas de financiamento.
Os bancos estatais ou privados, e mesmo bancos internacionais de desenvolvi-
mento, tm adotado, nas clusulas de concesso de crditos ou financiamentos,
a exigncia do cumprimento da legislao ambiental do Pas.
VI A criao de espaos territoriais especialmente protegidos pelo poder
pblico federal, estadual ou municipal. As reas protegidas incluem as unidades
de conservao de proteo integral ou de uso sustentvel, estabelecidas pela
Lei 9.985/00, que institui o Sistema Nacional de Unidades de Conservao da
Natureza SNUC, as reas de preservao permanente e de reserva legal e as
reas indgenas, dentre outras (ver captulo 12).
VII O sistema nacional de informao sobre o meio ambiente Sinima tem,
como objetivo coletar, armazenar, processar e divulgar informaes ambientais.
Com a criao do Ibama, o Sinima passou a integrar a sua estrutura, no mbito do
Centro Nacional de Informao de Tecnologias Ambientais e Editorao CNIA.
Para a sua operacionalizao, foi montado o seguinte arcabouo: a biblioteca
central; as Edies do Ibama; um conjunto de bases de dados; e a Rede Nacional
de Informao sobre o Meio Ambiente Renima. Alguns rgos que atuam na
rea ambiental se integraram Renima, na condio de Centros Cooperantes.
Diante de uma srie de dificuldades de ordem estrutural, metodolgica, logs-
tica e de recursos humanos, o Sinima foi transferido, em 2001, para a Secretaria
Executiva do MMA e, em 2007, para a Secretaria de Articulao Institucional e
Cidadania Ambiental. Em 2004, foi criado o Comit Gestor do Sinima, formado
por representantes do MMA, da Anamma, da Abema, do Ibama, da ANA, do JBRJ
e da sociedade civil (indicado pelo Frum Brasileiro de ONGs).
O Comit Gestor tem, dentre outras, as atribuies de formular as diretri-
zes da Poltica Nacional de Informaes sobre o Meio Ambiente para o Sinima;
atuar como instncia de articulao e harmonizao de conceitos e identificar
as necessidades e demandas por informaes ambientais por parte dos rgos
do MMA, da sociedade e dos usurios, em geral.
Apesar dos esforos realizados, o Sinima ainda apresenta limitaes, tais como
a falta de integrao entre as informaes das diferentes unidades da federao
e a falta de articulao entre os diversos bancos de dados que tratam da questo
ambiental, notadamente no tocante s estatsticas e indicadores. O propsito
de servir como integrador dos diversos sistemas de informao existentes em
rgos do governo federal e nas unidades da federao ainda no foi atingido.
Em geral, h deficincias em termos de acessibilidade, integrao, continuidade,
entre outras (Barros, 2008).
VIII O cadastro tcnico federal de atividades e instrumentos de defesa am-
biental foi regulamentado pela Resoluo Conama no 001/88 e visa ao registro
obrigatrio de pessoas fsicas e jurdicas que se dediquem prestao de servios
de consultoria sobre problemas ecolgicos e estudos ambientais, de um modo
geral, e indstria e ao comrcio de equipamentos, aparelhos e instrumentos
destinados ao controle de poluio.
O cadastro apresenta fragilidades no tocante aos servios de consultoria,
apesar do estabelecimento de um prazo de dois anos para a sua renovao, na
medida em que formaliza o registro dos profissionais envolvidos nos estudos
sem a devida avaliao da qualidade tcnica dos seus trabalhos. O instrumento
tende a ser mais um mecanismo cartorial de legitimao do que de aferio de
competncias e de responsabilidades.
IX As penalidades disciplinares ou compensatrias ao no cumprimento
das medidas necessrias preservao ou correo da degradao ambiental
tm por objetivo fazer com que responsveis pelos danos ambientais ocorridos
durante a instalao e funcionamento de atividades e empreendimentos adotem
medidas para corrigir ou recuperar as reas afetadas. As penalidades so as san-
es administrativas e criminais previstas em leis e em outros atos normativos.
A PNMA estabelece, no seu art. 14, multas, perda ou restrio de incentivos
e benefcios fiscais concedidos pelo poder pblico, perda ou suspenso de par-
ticipao em linhas de financiamento de estabelecimentos oficiais de crdito e
suspenso de atividades, a infratores que no cumprirem as medidas necessrias
preservao e reparao de danos ambientais. Alm das penalidades, o polui-
dor obrigado a indenizar ou reparar os danos causados ao meio ambiente e a
terceiros que tenham sido afetados por sua atividade.
Em 1985, foi aprovada a Lei 7.347, que disciplinou a ao civil pblica de
responsabilidade por danos causados ao meio ambiente, ao consumidor, a bens
e direitos de valor artstico, esttico, histrico e turstico. Esta lei permite ao
Ministrio Pblico, Defensoria Pblica e outros rgos pblicos, fundaes e
associaes, dentre outros, solicitar a abertura de processos civis. Prev sanes
penais e administrativas e estabelece que as aes de responsabilidades podero
ter por objeto a condenao em dinheiro ou o cumprimento da obrigao de fazer

ou no fazer. Na Constituio de 1988, o art. 225, 3, dispe que as condutas e
atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitaro os infratores, pessoas
fsicas ou jurdicas, a sanes penais e administrativas, independentemente da
obrigao de reparar os danos causados.
A Lei 9.605/98, conhecida como a Lei de Crimes Ambientais ou Lei da
Natureza, regulamentada pelo Decreto 6.514/08 dispe sobre as sanes penais
e administrativas de condutas e atividades lesivas ao meio ambiente. Nos termos
desse decreto, a infrao administrativa ambiental considerada como toda
ao ou omisso que viole as regras jurdicas de uso, gozo, promoo, proteo
e recuperao do meio ambiente. Foram estabelecidas as penalizaes por in-
fraes definidas como crimes ambientais contra danos causados fauna,
flora, que gerem a poluio e outros danos ambientais, como tambm infraes
administrativas contra rgos ambientais e aquelas cometidas exclusivamente
em unidades de conservao.
As aes que podem causar poluio de qualquer natureza em nveis que
resultem ou possam resultar em danos sade humana, ou que provoquem a
mortandade de animais ou a destruio significativa da biodiversidade, incorrem
em multas, cujos valores podem variar entre cinco mil e cinquenta milhes de
reais. Tal tipo de multa tambm pode ser aplicada a diversas outras situaes,
como no caso das seguintes aes:
tornar uma rea urbana ou rural imprpria para ocupao humana;
causar poluio atmosfrica que provoque a retirada, ainda que moment-
nea, dos habitantes das reas afetadas ou que provoque, de forma recorrente,
problemas no aparelho respiratrio e no olfato;
causar poluio hdrica que torne necessria a interrupo do abastecimento
pblico de gua a uma comunidade;
lanar resduos slidos, lquidos ou gasosos, ou detritos, leos ou substn-
cias oleosas em desacordo com as exigncias estabelecidas em leis ou atos
normativos; e
no adotar, quando assim o exigir a autoridade competente, medidas de
precauo ou conteno, em caso de risco ou de dano ambiental grave ou
irreversvel.
X A instituio do Relatrio de Qualidade do Meio Ambiente RQMA tem

como objetivo divulgar a situao dos recursos ambientais do Pas. Ele deveria
ser publicado anualmente pelo Ibama. Por falta de coleta sistemtica de dados,
alm da descontinuidade administrativa das instituies responsveis, a elabo-
rao e publicao do RQMA tem sido comprometida.
O primeiro RQMA, publicado em 1984, pela SEMA, foi na realidade um conjunto

de artigos sobre diversos temas ambientais elaborados por tcnicos especialistas.
O seu contedo foi principalmente qualitativo, com poucos dados quantitativos.
Alguns documentos, apresentando o estado dos ecossistemas brasileiros e os
problemas ambientais no Pas, foram elaborados na poca da Rio 92, dentre eles,
Brasil92: perl ambiental e estratgias (Philippi Jnior, 1992).
Uma dcada depois, o Ibama elaborou, em parceria com diversas instituies
pblicas, universidades e ONGs, um relatrio ambiental, intitulado Geo Brasil
2002 Perspectivas do Meio Ambiente do Brasil, que, em certa medida, substi-
tuiu o RQMA. Este relatrio, que foi apresentado na Conferncia Rio + 10, teve
patrocnio do PNUMA e faz parte da srie Global Environment Outlook GEO,
como visto no captulo 8.
O Geo Brasil 2002 trata de aspectos socioeconmicos e culturais, usos
do solo e do subsolo, florestas, biodiversidade, recursos hdricos, ambientes
marinhos e costeiros, recursos da pesca, atmosfera, reas urbanas industriais,
desastres ambientais, sade e meio ambiente, e polticas pblicas. Adotou uma
abordagem integrada de anlise, registro e avaliao das condies ambientais
de um determinado tema ou espao geogrfico. Foi prevista uma atualizao
de dados a cada dois anos.
O Geo Brasil Recursos Hdricos, publicado em 2007, analisa o estado das guas
em temos qualitativos e quantitativos e apresenta cenrios para o ano 2020. O
documento faz parte da Srie de Relatrios sobre o Estado e Perspectivas de
Meio Ambiente no Brasil?, que deveria dar sequncia aos trabalhos iniciados
em 2002. Uma dcada depois, nenhum outro relatrio havia sido publicado.
O Geo Brasil 2002 representa o incio de um processo de consolidao, de
coleta e de anlise de dados ambientais, que deveria, na verdade, ter sido im-
plementado desde a dcada de 1980. A gesto ambiental necessita de dados e
estatsticas ambientais que auxiliem os processos de tomada deciso, da adoo
de instrumentos e de polticas ambientais, e da formao de uma opinio pblica
consciente. Sem estas informaes, corre-se o risco de que as aes de gesto
ambiental tenham como suporte tcnico apenas anlises qualitativas, o que pode
comprometer as suas credibilidade, efetividade e eficcia.
XI A garantia de prestao de informaes relativas ao meio ambiente obriga
o poder pblico a gera-las, quando inexistirem.
A Constituio de 1988 assegura, no elenco dos direitos fundamentais (in-
dividuais e coletivos), o direito de todo cidado a receber, dos rgos pblicos,
informaes de seu interesse particular ou de interesse coletivo ou geral, a serem
prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo
sigilo seja imprescindvel segurana da sociedade e do Estado.
Como visto no captulo 5 foi aprovada, em 2003, a Lei 10.650, que dispe
sobre o acesso pblico aos dados e informaes existentes nos rgos e entida-
des integrantes do Sinima. Estes so obrigados a permitir o acesso pblico aos
documentos, expedientes e processos administrativos que tratem da matria
ambiental e a fornecer todas as informaes ambientais que estejam sob a sua
guarda. assegurado o sigilo comercial, industrial, financeiro ou qualquer outro
sigilo protegido por lei.
Apesar da fragilidade do Sinima, observa-se nas instituies pblicas e priva-
das, nas ONGs, no setor acadmico e nos organismos multilaterais um esforo de
divulgao de informaes sobre o meio ambiente. Vrios rgos ambientais dos
estados e municpios tambm disponibilizam, na Internet, uma srie de informaes
relativas s suas atividades e aos seus instrumentos legais, bem como formulrios
para o licenciamento ambiental. A ouvidoria do Ibama recebe denncias e presta
informaes, por meio de uma central telefnica, conhecida como linha verde.
XII O cadastro tcnico federal de atividades potencialmente poluidoras e/
ou utilizadoras dos recursos ambientais visa ao registro obrigatrio de pessoas
fsicas ou jurdicas que se dediquem a atividades potencialmente poluidoras e/ou
extrao, produo, transporte e comercializao de produtos potencialmente
perigosos ao meio ambiente, assim como de produtos da fauna e flora.
Este cadastro, juntamente com o cadastro tcnico federal de atividades e
instrumentos de defesa ambiental, acima citado, compem o Cadastro Tcnico
Federal CTF, que da responsabilidade do Ibama. Embora obrigatrio, o CTF
no consegue inibir o funcionamento de empresas clandestinas, tais como aquelas
que exploram florestas ou minrios, ou aquelas consideradas de alto risco, por
manipular produtos qumicos.
Alm do CTF, existem outros cadastros na rea ambiental. o caso do
Cadastro Nacional de Entidades Ambientalistas CNEA, que funciona no m-
bito do Conama, e do Cadastro de Produtores, Importadores, Exportadores,
Comercializadores e Usurios de Substncias Controladas pelo Protocolo de
Montreal, gerenciado pelo Ibama, como visto no captulo 8.
Em 2000, foi instituda a Taxa de Controle e Fiscalizao Ambiental TCFA,
cujo fato gerador o exerccio regular do poder de polcia pelo Ibama, para
controlar e fiscalizar as atividades potencialmente poluidoras e utilizadoras de
recursos naturais. A taxa tem recolhimento trimestral e o seu valor definido
de acordo com o porte da empresa e com o potencial de poluio e o grau de
utilizao de recursos naturais. A sua cobrana representa uma grande fonte de
recursos para o Ibama. O sujeito passivo da TCFA tambm obrigado a entregar,
anualmente, um relatrio das atividades exercidas no ano anterior. Os estados
e municpios podem instituir, por lei especfica, a TCFA, passando assim a ter
direito a um percentual dos recursos arrecadados.
XIII Uma nova categoria de instrumentos foi incorporada PNMA, em 2006,
pela Lei 11.284, que dispe sobre a gesto de florestas para a produo susten-
tvel. Trata-se de instrumentos econmicos, como concesso orestal, servido
ambiental, seguro ambiental e outros.
11.3.3 Um balano da pnma

Apesar de estar em curso h quase trs dcadas, o processo de institucionalizao
das polticas ambientais no Brasil ainda apresenta um quadro de dualidade. Por
um lado, h grandes avanos no estabelecimento de instrumentos e mecanismos
de regulamentao, por parte do poder pblico. Por outro lado, a internalizao
da preocupao com o meio ambiente nos diversos nveis do processo decisrio
pblico ainda no uma questo resolvida. H eixos de ao governamental que
configuram situaes contraditrias com as regulamentaes estabelecidas pelo
prprio poder pblico.
Na prtica, tm prevalecido, em grande medida, argumentos sustentados na
racionalidade econmica e na alegao da funo social de certos empreendimen-
tos, no curto e mdio prazos. Este o caso da ao do setor pblico em matria
de gerao de energia hidreltrica, que tem um histrico, nas ltimas dcadas, de
construo de grandes barramentos e represas, que acarretam graves impactos
socioambientais. Outro exemplo a expanso da fronteira agrcola, que provoca
impactos significativos relacionados ao desmatamento e degradao dos solos.
11.4 programas ambientais e de desenvolvimento territorial

Pela tica do planejamento governamental, a histria recente do Brasil tem
sido marcada por estratgias desenvolvimentistas baseadas na racionalidade
econmica. Elas tm prevalecido sobre a viso de longo prazo e o carter sus-
tentvel do desenvolvimento. Entretanto, mesmo que limitado por uma cultura
institucional e poltica pouco receptiva considerao da dimenso ambiental,
o processo decisrio pblico no Brasil j acumula experincias considerveis em
matria de programas governamentais12 que tm a dimenso ambiental como
foco determinante.
Vrios programas governamentais brasileiros que associam a busca do
desenvolvimento aos imperativos da sustentabilidade contam com recursos
12 Alguns programas j foram apresentados ao longo deste captulo. Os programas relativos destruio da
camada de oznio, biodiversidade e desertificao foram descritos no captulo 8 e os referentes aos recursos
hdricos sero analisados no captulo 12.
financiados pelo Banco Mundial BIRD, que teve papel importante no processo
de institucionalizao das polticas ambientais no Pas. A razo da preocupao
daquela instituio de financiamento com o carter ambiental de suas aes no
Brasil est associada aos resultados negativos de um grande programa de de-
senvolvimento regional, o Programa Integrado de Desenvolvimento do Noroeste
do Brasil Polo noroeste. Naquele momento (anos 1980), o BIRD orientava as
suas aes pela doutrina que tinha como foco o fomento ao desenvolvimento
rural integrado.
No final da dcada de 1970, o governo federal desenvolveu uma estratgia
para transformar Rondnia, na regio amaznica, em um grande exemplo de
colonizao agrria, com o objetivo de integrar a regio ao restante do pas. A
campanha oficial de integrao nacional, encontrou um forte aliado no financia-
mento, pelo Polonoroeste, da pavimentao da rodovia BR 364, ligando Cuiab,
no Mato Grosso, a Porto Velho, em Rondnia. A obra, que facilitaria a integra-
o com outras regies do Pas e o acesso ao interior do estado, atraiu um fluxo
migratrio de grande vulto. A populao de Rondnia cresceu em propores
desmesuradas, passando de 113 mil habitantes em 1979 para 1,4 milhes, em 1988.
Em razo do padro de ocupao adotado, a cobertura florestal nativa sofreu
um grande impacto: passou de 99% da rea total do estado, em 1975, para 76%, em
1988. Foram devastados 5,8 milhes de hectares e Rondnia passou a ser o estado
com a mais alta percentagem de reas desmatadas da Amaznia. A execuo
do Polonoroeste cumpriu os seus objetivos no componente infraestrutura, mas
no teve, por outro lado, o mesmo desempenho nos componentes ambientais e
agroflorestais, o que contribuiu para acelerar a taxa de desmatamento (Bartholo
& Bursztyn, 2006).
O impacto ambiental causou grandes repercusses e provocou a imediata
reao de organizaes internacionais, principalmente aquelas ligadas s questes
ambientais. Elas elegeram o Banco Mundial como alvo principal, acusando-o
de financiar o desmatamento da Amaznia. As severas crticas dirigidas ao
Banco, aliadas necessidade dos governos dos dois estados de obter recursos
para investimentos em infraestrutura, criaram um clima poltico favorvel re-
alizao de dois novos programas que tentassem reverter os resultados negativos
do Polonoroeste: o Plano Agropecurio e Florestal de Rondnia Planafloro, e o
Programa Agropecurio de Mato Grosso Prodeagro. Com estas aes, o BIRD
buscava contribuir para frear as crescentes taxas de desmatamento, apoiando a
explorao sustentvel dos recursos naturais e a proteo de grandes unidades
de conservao. Este procedimento ajudaria a minimizar as crticas e presses
a ele dirigidas.
A partir do incio dos anos 1990 o Brasil adotou, em diferentes escalas
territoriais e com focos em diversos setores de atividade, programas em que

a questo ambiental era claramente tratada em consonncia com estratgias
de desenvolvimento regional. Tais iniciativas serviram ao mesmo tempo para
promover a descentralizao (com o envolvimento de governos estaduais e
municipais) e a desconcentrao (com a maior capilaridade da atuao de orga-
nismos federais no territrio). Esses programas refletiram uma tendncia geral
de reduo do papel do Estado nacional na governana pblica, tpica da fase
neoliberal que marcou os anos 1990. Mas, foram, por outro lado, instrumentos de
internalizao da dimenso ambiental no seio das instituies governamentais.
Isso se deve, em grande medida, ao fato de que, numa poca de poucos recursos
para o financiamento de atividades estruturantes da economia regional e local, a
rea ambiental contou com atraentes aportes de fundos, oriundos notadamente
de fontes internacionais.
So apresentados a seguir alguns programas cuja estrutura e raio de ao
envolvem mltiplas escalas e setores de governo e que so focalizados em temas
ambientais.
11.4.1 Planaoro
O Planafloro foi institudo por meio de uma poltica pblica de ordenamento do
uso dos recursos ambientais para a ocupao racional das terras rurais do estado
Rondnia, de acordo com o zoneamento socioeconmico-ecolgico estabeleci-
do por uma lei estadual de 1988. O novo instrumento visava a definir critrios
reguladores de investimentos pblicos e privados necessrios implementao
de aes que harmonizassem as atividades humanas com a manuteno do
equilbrio ambiental.
Desde a concepo do programa, houve uma marcante preocupao com
o envolvimento da sociedade civil organizada no processo decisrio, o que o
tornou uma experincia pioneira. Mesmo que com falhas quanto ao grau de
representatividade das instncias envolvidas, foi assegurado sociedade civil
um papel ativo em vrios nveis e etapas de deciso. Entretanto, alguns setores,
como madeireiros, mineradores e industriais, foram excludos, por serem consi-
derados, na poca, adversrios de uma proposta de desenvolvimento sustentvel,
na qual o objetivo principal consistia na implementao de aes voltadas para
o aproveitamento racional dos recursos naturais.
As negociaes, iniciadas em 1988, previam valores da ordem de US$ 800
milhes, muito acima dos US$ 228 milhes aprovados posteriormente. Na ver-
dade, o incio das operaes do programa, em 1993, mostra que prevaleceu o
ponto de vista do BIRD, bastante restritivo ao financiamento de investimentos
em infraestrutura. O governo estadual aceitou o forte peso do componente
ambiental na proposta do programa, apenas para viabilizar o emprstimo. No

entanto, ele no tinha um real comprometimento com o componente, fato que
se refletiu na efetividade das aes empreendidas.
11.4.2 Prodeagro
A proposta do Prodeagro surge como estratgia de estabelecer um programa que
sucedesse ao Polonoroeste no estado de Mato Grosso, mas voltado proteo
ambiental e ao desenvolvimento sustentvel. Para tanto, o ponto de partida foi
uma primeira aproximao do zoneamento socioeconmico-ecolgico, de forma
a apoiar aes integradas.
O Prodeagro, que vinha sendo negociado desde 1988, s teve o seu incio
real em junho de 1993. O total de recursos aprovados foi da ordem de US$ 285,7
milhes. A participao social no processo decisrio do programa, mesmo que
restrita a certos segmentos mais organizados, foi tambm uma questo marcante,
que refletia uma tendncia geral das decises pblicas em matria ambiental,
poca da Rio 92.
Junto com o seu programa gmeo, o Planafloro, o Prodeagro inaugurou
uma nova postura do Banco Mundial, que passaria a marcar a sua ao em
todo o mundo: a considerao dos impactos ambientais das obras e programas
que financiava. A estratgia consistia em fazer valer as legislaes vigentes dos
pases (no caso do Brasil, o arcabouo institucional e instrumental constante
da Poltica Nacional do Meio Ambiente). Tal mudana de orientao implicou
tambm alteraes na prpria estrutura organizacional do BIRD, que passou a
fortalecer uma nova rea de competncia tcnica: a de meio ambiente. Como
efeito dessa orientao, os organismos de governo (tanto federais como estaduais)
que serviam de interface com o Banco tambm passaram a se instrumentalizar
e a capacitar tcnicos, para poder lidar com seus interlocutores.
11.4.3 pnma i
O Programa Nacional do Meio Ambiente PNMA, negociado com o Banco
Mundial, foi o primeiro grande financiamento que o governo brasileiro solici-
tou para investir na rea ambiental, em carter nacional. Tinha como objetivo
melhorar a capacidade institucional do poder pblico, em matria de poltica
e gesto ambiental.
Aps uma negociao iniciada em 1987, foi firmado com o Banco Mundial,
em dezembro de 1990, o acordo de emprstimo do PNMA, no valor de US$ 117,0
milhes. Acrescido da contrapartida nacional, no valor de US$ 49,4 milhes, o
montante foi de US$ 166,4 milhes. Em 1991, o Kreditanstalt fr Wiederaufbau
KfW, da Alemanha, destinou US$ 16,3 milhes, sendo a metade como emprstimo
e a outra metade como doao, para financiar parte da contrapartida nacional,

especificamente em unidades de conservao.
O programa foi desenhado, inicialmente, com trs componentes (desen-
volvimento institucional, unidades de conservao e proteo de ecossistemas).
Teve incio real apenas em setembro de 1991, devido a atrasos na liberao dos
recursos. At 1993, o programa teve um baixo desempenho e conseguiu utilizar
apenas cerca de 20% dos recursos contratados.
O alcance de xitos parciais em diversos componentes, apesar das dificul-
dades, sobretudo no incio do programa, foi certamente um argumento decisivo
para a sua prorrogao at 1998.
Com a extenso do programa, um novo componente foi criado, os Projetos
de Execuo Descentralizada PED, com execuo em nvel municipal. Ele exigia,
para a aprovao de cada atividade nos estados, o cumprimento de requisitos
institucionais mnimos de estruturao para o trato das questes ambientais.
Foram discutidas, tambm, novas propostas, como os instrumentos econmicos
para a gesto ambiental e o gerenciamento urbano e industrial embries das
novas prioridades a serem includas em programaes futuras.
Em sua segunda fase, o PNMA apresentou certo avano no campo da gesto
ambiental, tanto na produo de conhecimento como na execuo de atividades.
A concluso deste programa resultou na definio do PNMA II, que o sucedeu e
que valorizou, em grande medida, aes voltadas gesto de ativos ambientais
e o fortalecimento institucional, ao nvel dos estados.
11.4.4 pnma ii
O PNMA II foi dividido em duas fases. Na primeira, que foi de 2000 a 2006, o
programa se estruturou a partir de trs componentes: (i) gesto integrada de
ativos ambientais; (ii) desenvolvimento institucional, com trs temas licencia-
mento ambiental, monitoramento da qualidade da gua e gerenciamento cos-
teiro; e (iii) coordenao e articulao. A implementao do componente ativos
ambientais visou, ao mesmo tempo, a descentralizao e a desconcentrao da
gesto ambiental, a capacitao para a execuo de projetos demonstrativos e a
alavancagem de parcerias. Nesta fase, foram desembolsados US$ 18.400 milhes.
A segunda fase, programada para 2009-2012, manteve o componente gesto
integrada de ativos ambientais e alterou o componente desenvolvimento insti-
tucional, que passou a tratar do monitoramento ambiental e dos instrumentos
econmicos para a gesto ambiental, alm do licenciamento ambiental. O ter-
ceiro componente coordenao, articulao e comunicao passou a incluir
os seguintes temas: planejamento da gesto ambiental, comunicao e gesto e
articulao. O emprstimo de US$ 31,57 milhes foi aprovado em 2009, mas at

o final de 2011 nada tinha sido executado.
11.4.5 Programa Pantanal

O Programa de Desenvolvimento Sustentvel do Pantanal Programa Pantanal
tem como objetivo a promoo do desenvolvimento sustentvel dos municpios
que compem a Bacia do Alto Paraguai BAP, nos estados de Mato Grosso e
Mato Grosso do Sul. Dentro do componente proteo de ecossistemas do PNMA
I, foi elaborado um zoneamento e um plano de conservao e uso do Pantanal.
Posteriormente, o Programa Pantanal obteve financiamento prprio para a exe-
cuo de atividades sustentveis que visavam promover atividades econmicas
sem degradar o ecossistema e resolver questes de saneamento e de unidades
de conservao, dentre outras aes.
O Programa Pantanal integrou a lista de prioridades do plano nacional de
desenvolvimento, elaborado para o perodo 2000-2003 (Plano Avana Brasil)13
e foi includo, em 2011, entre os 35 programas estratgicos de governo, na gesto
da Presidente Dilma Rousseff.
11.4.6 Gerenciamento Costeiro

A Lei 7.661, de 1988, institui o Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro PNGC,
como parte integrante da Poltica Nacional para os Recursos do Mar e da Poltica
Nacional de Meio Ambiente. O PNGC teve a sua implementao associada ao
Programa Nacional de Gerenciamento Costeiro Gerco, que tem como finalida-
de planejar e gerenciar, de forma integrada, descentralizada e participativa, as
atividades socioeconmicas na zona costeira. Em 1996, foi elaborado o Macro-
diagnstico da Zona Costeira na Escala da Unio, que foi atualizado em 2006.
Em 2005, foi lanado o Plano de Ao Federal para a Zona Costeira PAF-ZC,
que abrangeu projetos de ordenamento territorial, conservao e proteo do
patrimnio natural e cultural, controle e monitoramento de fenmenos e din-
micas e processos incidentes na costa brasileira. Este plano foi desenvolvido no
mbito do Grupo de Integrao do Gerenciamento Costeiro GI-Gerco, que
o frum da integrao das aes federais voltadas para a zona costeira.
13 O plano plurianual nacional Avana Brasil (2000-2003) sintetiza bem uma transio formal: passou-se
de um discurso que negligenciava a dimenso ambiental para outro, no qual a preocupao com o meio
ambiente est inserida em vrios nveis, mas muito mais como retrica. Isso significa que as grandes dire-
trizes de ao governamental continuavam a emanar de um clculo econmico e geopoltico, para s depois
buscar-se uma compatibilidade com a sustentabilidade ambiental.
11.4.7 ppg-7
O Programa Piloto para a Proteo das Florestas Tropicais no Brasil PPG-7 foi
elaborado inicialmente em decorrncia de uma demanda de ONGs, que soli-
citavam ao urgente em defesa das florestas amaznicas, junto aos pases do
Grupo dos Sete G714. O programa foi direcionado preferencialmente para a
Mata Amaznica e a Mata Atlntica. Foi lanado durante a Rio 92, envolvendo
recursos da ordem de 250 milhes de dlares.
O objetivo do programa piloto era examinar os benefcios ambientais das
florestas tropicais do Brasil, consistentes com as metas de desenvolvimento do
Pas, e contribuir para a reduo contnua do ndice de desmatamento. Com
diferentes componentes, o PPG-7 concentrou a sua atuao na preservao da
floresta, na proteo contra efeitos sobre do clima, na manuteno da fertilidade
do solo, na conservao da biodiversidade e nas reservas de gua doce. Aps uma
reviso de meio termo, a segunda fase do PPG-7 foi lanada em 2003. A criao de
corredores ecolgicos, que constava da primeira fase, foi ento reforada, com o
apoio aos projetos Corredor da Amaznia e Corredor Central da Mata Atlntica.
11.4.8 Educao ambiental

A lei 9.795, de 1999, dispe sobre Educao Ambiental EA e institui a Poltica
Nacional de Educao Ambiental PNEA. A EA foi definida como processos por
meio dos quais o indivduo e a coletividade constroem valores sociais, conhe-
cimentos, habilidades, atitudes e competncias voltadas para a conservao do
meio ambiente.
Em seu artigo 1, a referida lei define educao ambiental como um
Processo em que se busca despertar a preocupao individual e coletiva para a

questo ambiental, garantindo o acesso informao em linguagem adequada,
contribuindo para o desenvolvimento de uma conscincia crtica e estimulando o
enfrentamento das questes ambientais e sociais. Desenvolve-se num contexto de
complexidade, procurando trabalhar no apenas a mudana cultural, mas tambm a
transformao social, assumindo a crise ambiental como uma questo tica e poltica.
A PNEA envolve, em sua esfera de ao, os rgos integrantes do Sisnama,

instituies educacionais, rgos pblicos da Unio, de todas as unidades da
federao e dos municpios e entidades no governamentais, de classe, meios
de comunicao e demais segmentos da sociedade.
14 EUA, Canad, Reino Unido, Frana, Alemanha, Itlia e Japo.

Em 1999, foi criado o Programa Nacional de Educao Ambiental ProNEA15,

que apresenta e prope, princpios, diretrizes, linhas de ao e estratgias para
EA. Embora seja um programa de mbito nacional, a sua aplicao, execuo,
monitoramento e avaliao so compartilhadas com todos os segmentos sociais
e esferas de governo. Em 2002, o Decreto 4.281, que regulamentou a referida Lei,
instituiu o rgo Gestor, responsvel pela coordenao da PNEA, dirigido pelos
Ministrios do Meio Ambiente e da Educao, e assessorado por um Comit
Assessor.
A educao ambiental tem papel relevante na integrao do tema ao processo
educacional brasileiro, sob a responsabilidade do Ministrio da Educao, como
um tema transversal constante dos Parmetros Curriculares Nacionais PCN.
, nesse sentido, tambm um vetor de articulao entre organismos de governo.
11.4.9 reas Protegidas na Amaznia

O Projeto de reas Protegidas na Amaznia ARPA foi institudo pelo
Decreto 4326/2002. Tem como fundamento o Sistema Nacional de Unidades de
Conservao SNUC, criado em 2000. Os seus objetivos foram estabelecidos para
um horizonte de 10 anos, divididos em trs fases. Visam a fortalecer o SNUC em
trs aspectos: criao de reas protegidas, gesto efetiva de unidades existentes
e sustentabilidade financeira das UCs alvo. Os quatro objetivos da primeira fase,
concluda ao final de 2008, foram:
criar 18 milhes de hectares de novas UCs (9 milhes de hectares de proteo
integral e 9 milhes de hectares de uso sustentvel);
consolidar 7 milhes de hectares de UCs de proteo integral existentes e 9
milhes de hectares de UCs de proteo integral recm-criadas;
estabelecer um fundo fiducirio de capitalizao permanente (endowment
fund) para sustentar os custos de manuteno das UCs; e
estabelecer um sistema de monitoramento e avaliao da biodiversidade
nas UCs e em nvel regional.
O ICMBio o rgo federal responsvel pela implementao do ARPA. O

modelo de gesto do programa inovador, pois envolve uma organizao no
governamental o Fundo Brasileiro para a Biodiversidade Funbio na execuo
financeira e outros parceiros governamentais, nas reas onde h UCs estatais.
A assistncia tcnica para o desenvolvimento de capacidades dos parceiros foi
atribuda Agncia de Cooperao Alem (Deutsche Gesellschaft ir Technische
Zusammenarbeit GmbH GTZ) e ao WWF-Brasil.
15 O ProNEA sucedeu ao programa homnimo, cuja sigla era PRONEA, que fora institudo em 1994.
Os recursos para a fase 1 (cerca de US$ 81 milhes) foram concedidos por

quatro doadores: o GEF; o KfW; o governo brasileiro; e o WWF-Brasil.
11.4.10 Ecoturismo
Lanado no ano 2000, o Programa de Desenvolvimento do Ecoturismo na
Amaznia Legal Proecotur teve como objetivo a promoo de condies que
permitam o desenvolvimento de uma atividade turstica na regio, capaz de
servir de alternativa s prticas econmicas predatrias ao meio ambiente. Nesse
sentido, visava a apoiar a iniciativa privada e ao mesmo tempo gerar empregos e
renda. O programa foi renovado em 2004, assumindo a denominao Programa
de Apoio ao Ecoturismo e Sustentabilidade Ambiental do Turismo.
Foram estabelecidos os seguintes objetivos especficos para o Proecotur16: proteger
os atrativos ecotursticos; implantar infraestrutura bsica de servios; criar ambiente
de estabilidade; avaliar o mercado nacional e internacional; propor base normativa;
capacitar recursos humanos; estimular a utilizao de tecnologias apropriadas; va-
lorizar as culturas locais; e contribuir para a conservao da biodiversidade.
Recursos financiados pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento BID
serviram para alavancar o programa, articulando diferentes esferas de governo,
como o MMA, o Ministrio do Turismo e governos estaduais17.
11.4.11 Combate a incndios orestais

Em 1988, quando os incndios florestais na Amaznia j ocupavam h vrios anos
espao de destaque na mdia brasileira e internacional, o governo federal passou
a dispor de uma linha de ao especfica sobre o tema. O Sistema de Preveno
Nacional e Combate aos Incndios Florestais Prevfogo. Com o Decreto 2.661/98,
o Governo Federal criou o Programa de Preveno e Controle de Queimadas e
Incndios Florestais na Amaznia Legal Proarco, cujo alvo prioritrio a franja
de expanso da ocupao da Amaznia, conhecida como arco do desorestamento.
O Proarco contou inicialmente com recursos do Banco Mundial, da ordem de
15 milhes de dlares, alm da contrapartida financeira do governo brasileiro.
Ao final de sua primeira fase, o programa passou a ser denominado Programa
de Preveno e Controle s Queimadas e aos Incndios Florestais no Arco do
Desorestamento. O propsito do programa dotar a regio de uma infraestrutura
e de servios para lidar com as queimadas e os incndios florestais. Os seus objetivos
especficos so18:
16 http://www.mma.gov.br/port/sca/index.html (acesso em 10/3/2012).

17 http://www.mma.gov.br/port/sca/proeco/turverde.html (acesso em 20/4/2012)
18 http://www.ibama.gov.br/phocadownload/category/36-p?download=735%3Ap-_p (acesso em 10/3/2012).
identificar as reas de maior risco de ocorrncia, por meio do desenvolvi-

mento de um sistema permanente de aes de monitoramento, previso,
preveno, combate a incndios e ao controle e fiscalizao de queimadas
ao longo do Arco de Desflorestamento;
informar os produtores e comunidades rurais quanto aos riscos dos in-
cndios florestais, por meio de campanhas educativas e mobilizao social,
conscientizando e treinando;
estruturar e implementar unidades de combate prximas s reas de risco; e
implantar um ncleo estratgico, com capacidade institucional de mobilizar
uma fora tarefa.
11.4.12 Agenda 21 nacional

Desde a Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento
Rio 92, o Brasil havia se comprometido a elaborar a sua Agenda 21 nacional. Ela
seguiria o estabelecido na Agenda 21 Global, que uma espcie de declarao
de intenes dos governantes do planeta, quanto ao que queremos e devemos
fazer ao longo do sculo XXI. , nesse sentido, a idealizao de um plano de voo
para um futuro de longo prazo.
Em 1997, o governo federal instituiu a Comisso de Polticas de
Desenvolvimento Sustentvel e da Agenda 21 nacional CPDS, que deflagrou
o processo de elaborao do documento, a partir da contratao de consrcios
de especialistas e acadmicos. Eles ficaram encarregados da produo de seis
estudos temticos: Cidades Sustentveis, Reduo das Desigualdades Sociais,
Agricultura Sustentvel, Gesto de Recursos Naturais, Cincia e Tecnologia para
o Desenvolvimento Sustentvel, e Infraestrutura e Integrao Regional.
Cada um dos documentos temticos foi submetido a audincias pblicas,
s quais tiveram acesso membros da academia, profissionais de organismos de
governo e segmentos organizados da sociedade civil. Os textos, devidamente
revisados, foram sintetizados e serviram de base para o documento final, que
tambm foi apresentado para consulta e discusso. Cerca de 40 mil pessoas
tiveram acesso ao processo de debates.
A Agenda 21 Brasileira tardou dez anos e foi lanada s vsperas da Conferncia
Rio+10, que se realizou em Johanesburgo. A iminncia de um balano sobre o
que cada pas havia feito a partir da Rio 92 serviu de deflagrador da mobilizao
brasileira para cumprir esse compromisso.
A despeito da demora para ser elaborada, a agenda brasileira para o sculo 21
teve mritos: partiu de estudos slidos de fundamentao aos temas em debate;
foi construda a partir de amplo processo de consulta sociedade; inseriu ques-
tes de interesse de comunidades especficas e aplicadas aos diversos contextos
regionais brasileiros; e deixou claro princpios que no podem ser relegados,

como o da sustentabilidade do desenvolvimento.
O documento mostrou que as preocupaes brasileiras no priorizavam
os mesmos temas que ganharam destaque nos agendas dos pases ricos do
Hemisfrio Norte. Grandes temas ambientais planetrios, como efeito estufa, a
poluio dos mares ou o crescimento do buraco na camada de oznio estavam
presentes na agenda brasileira, mas com menor destaque, em comparao aos
graves impasses sociais, identificados como prioritrios: a fome, a necessidade
de reforma agrria, a m distribuio da renda, a escassez de saneamento bsico
e a falta de segurana de nossa populao. Cabe assinalar que tal caracterstica
resultou do modo como foi elaborada e debatida pela sociedade.
A capilaridade da ausculta aos diversos atores sociais, econmicos e gover-
namentais, por todo o Brasil, revelou um aspecto inesperado, mas plausvel:
quanto mais a questo das expectativas de futuro era tratada em escala local,
mais os temas apontados como prioritrios eram de curto prazo e sintonizados
com problemas imediatos percebidos pelas pessoas. Nas audincias publicas nas
grandes capitais, os problemas ambientais expressos pelo pblico consultado
guardavam certa sintonia com o que aparece nas agendas ambientais dos pases
mais ricos. Por outro lado, ao serem ouvidos grupos representativos das bases
sociais, mais distantes dos centros de poder e da academia, as questes levantadas
eram prticas, imediatas e voltadas ao quotidiano das pessoas.
Vinculada a uma secretaria do MMA, a Agenda 21 brasileira padeceu, como
tantos outros planos na histria do pas, da sndrome do m de mandato: um novo
governo assumiu, em 2003, e o documento foi obscurecido por novas priorida-
des. Diferente de outros programas, que em mudana de governo desaparecem
ou mudam de nome, a Agenda 21 foi forte o suficiente para ser mantida com o
mesmo nome, mas fraca o bastante para ficar num segundo plano.
11.4.13 Agendas 21 locais

A estratgia de elaborao de Agendas 21 locais estava presente na Agenda 21
Global. Antes mesmo do incio do processo da Agenda 21 Brasileira, alguns
municpios e regies brasileiras deram incio s suas Agendas 21 locais. A ideia
logo ganhou relevncia e se estendeu para um grande nmero de municpios.
Em 2002, 1.652 municpios brasileiros j informavam ter iniciado seu processo
de Agenda 21 Local19.
A partir de 2004, as Agendas 21 locais passaram a fazer parte dos Planos
19 http://www.ibge.gov.br/home/presidencia/noticias/noticia_visualiza.php?id_noticia=363&id_pagina=1
(acesso em 10/8/2012).
Plurianuais de Governo PPAs, como programa federal. Um manual de orien-

tao foi elaborado, visando a fornecer as linhas gerais de estruturao dos do-
cumentos, estabelecendo, inclusive, como deveria se dar a participao pblica
e os princpios que deveriam ser contemplados. Uma linha de financiamento
elaborao dos documentos foi estabelecida, pelo Fundo Nacional do Meio
Ambiente FNMA, para fomentar o interesse das prefeituras.
Entretanto, apesar das orientaes e do financiamento, o processo se deu de
modo bem heterogneo. Em alguns casos, serviu como elemento catalisador de
uma mobilizao dos governos locais e da sociedade para a definio de estratgias
de longo prazo. Em outros, no passou de um episdio restrito contratao de
um servio de consultoria, com um produto fadado ao esquecimento.
Na prtica, na maioria dos casos, a lgica do projeto (racionalidade formal)
prevaleceu sobre a do processo (racionalidade substantiva) (Fonseca, 2009).
Alm disso, a sndrome do m de mandato, uma vez mais, encontrou espao
de expresso: com o fim dos mandatos de alguns prefeitos, os seus sucessores
(notadamente quando eram de outro partido) tenderam a abandonar as Agendas
21 locais que haviam sido elaboradas. Assim, uma estratgia de longo prazo no
durou mais do que um curto perodo de tempo.
11.4.14 Bolsa Verde

Seguindo o modelo das transferncias de renda sob condies (em ingls, con-
ditional cash transfers CCT), e inspirado na noo de pagamentos por servios
ambientais PSA, o governo federal brasileiro lanou, em 2011, o Programa de
Apoio Conservao Ambiental Bolsa Verde. Dois desafios crticos so tratados
pela iniciativa: o combate pobreza extrema e a proteo ao ambiente.
O pblico atingido pelo programa (foi estabelecida a meta de beneficiar 76
mil famlias at 2014) so produtores extrativistas, que passaram a receber o va-
lor de 300 reais trimestralmente por intermdio da Caixa Econmica Federal, a
ttulo de prestao de servios ambientais. Foram mantidos os mesmos critrios
aplicados no programa Bolsa Famlia.
Para a garantia do cumprimento das condicionalidades por parte dos be-
neficirios, o programa prev o monitoramento da integridade da cobertura
florestal, pelo Sistema de Vigilncia da Amaznia Sivam e visitas s famlias,
por amostragem.
11.5 descentralizao das decises pblicas ambientais

A descentralizao, entendida como a transferncia da autoridade e do poder
decisrio para instncias subnacionais, vista como uma das alternativas para
que os estados e municpios enfrentem os problemas desafios na rea ambiental.
Como assinalado no captulo 4, os novos parmetros que orientam o desenho

das estruturas institucionais de governo apontam para o imperativo da descen-
tralizao, que tem sido associada a mecanismos tambm inovadores, como a
abertura de canais de participao dos atores sociais envolvidos.
Dois grandes aspectos devem ser considerados, ao se tratar da descentrali-
zao. Primeiramente, tendo em vista as grandes diferenas entre os municpios,
so necessrias medidas voltadas a um reequilbrio regional, reduzindo-se
disparidades histricas. As condies de equidade tm de ser garantidas pelo
poder central nos processos de transferncias de recursos. Em segundo lugar,
dado que, em numerosos casos, o setor pblico vulnervel a manipulaes e
presses polticas das elites locais, necessrio uma maior participao da so-
ciedade civil organizada, de forma isenta e capacitada, nos processos decisrios
(Kliksberg, 2000).
A descentralizao, para ser efetiva, deve contar, portanto, com a solidarie-
dade e a participao social, que passa pelo entendimento da noo de subsi-
diariedade. Esta ltima constitui um dos trs princpios bsicos que norteiam o
sistema federativo, juntamente com a autonomia e a interdependncia (Scardua
& Bursztyn, 2003).
A participao social se enquadra no processo de redefinio das articulaes
entre as esferas pblica e privada, dentro da perspectiva de redistribuir poder
em favor dos sujeitos sociais que geralmente no tm acesso s decises pblicas
(Jacobi, 2003). Ela , portanto, um ingrediente essencial no processo de implan-
tao da descentralizao. Mas, para tanto, importante que a comunidade
intervenha em todo processo decisrio, desde o planejamento at a avaliao das
polticas pblicas. O aumento da capacidade de organizao dos segmentos da
sociedade civil essencial, mas s ser possvel por meio do acesso informao,
que uma condio bsica ao controle social (Rocha & Bursztyn, 2005).
No entanto, nem todos os atores conseguem se representar nos processos
participativos. Alguns grupos, mais organizados, tendem a se beneficiar mais dos
canais abertos expresso da vontade de coletividades (lobbies), em detrimento
de outros, menos mobilizados. Alm disso, no existem salvaguardas claras ou
critrios que permitam filtrar o grau efetivo de representatividade daqueles que
exercem o poder de representar certos grupos. Da o questionamento sobre a
representatividade das representaes (Fonseca & Bursztyn, 2009). Vale assinalar
que a ampliao de democracia participativa no deve supor a substituio da
democracia representativa, que serve de esteio moderna democracia. Uma no
deve ser entendida como alternativa outra, pois so espaos complementares de
expresso de vontades coletivas.
H que se ressaltar, entretanto, que a descentralizao e mesmo a
desconcentrao so processos que no esto imunes a percalos. medida

que as decises pblicas se do mais prximas do nvel local, maior o grau de
visibilidade, compromisso e legitimidade junto comunidade. Por outro lado,
amplia-se tambm o risco de captura das decises pblicas por parte de fortes
estruturas de poder poltico tradicional, que tm maior margem de atuao
nos municpios e mesmo nos estados. A compatibilizao entre os imperativos
da territorializao da tomada de decises e as salvaguardas contra possveis
desvirtuamentos um desafio atual.
Desde a instituio da Poltica Nacional do Meio Ambiente, os fundamentos
de uma poltica ambiental descentralizada estavam presentes. A tendncia
descentralizao se acentuava tambm pela enorme disparidade entre a pequena
estrutura existente para cuidar do meio ambiente no nvel federal a Secretaria
Especial do Meio Ambiente, SEMA e a complexidade da tarefa.
Os estados, seguindo o exemplo do governo federal, repetiram o modelo e
passaram a elaborar leis e criar os seus conselhos e rgos e/ou secretarias para
gerenciar o meio ambiente. Em 1996, todas as unidades da federao j possuam
polticas ambientais estaduais e instituies responsveis pela sua implementao.
Os conselhos estaduais de meio ambiente, institudos nas diferentes uni-
dades da federao, possuem caractersticas que variam em seu carter (maior
ou menor poder deliberativo), no grau de participao (organismos e atores
sociais envolvidos) e na frequncia de suas reunies. Geralmente, h espao
institucionalizado para a participao da sociedade civil, por intermdio de
ONGs, alm da presena de representantes de outros organismos governamentais
e segmentos empresariais.
Apesar da aparente paridade, existe ainda a prevalncia das decises definidas
pela presena majoritria da representao governamental nas decises, o que
abre espao para a manipulao dos consensos e dos resultados (Jacobi, 2003).
Esse tipo de prtica se apoia, em geral, na maior disponibilidade de tcnicos go-
vernamentais e de alguns lobbies organizados, em participar das atividades dos
conselhos. Agregue-se a isso a cultura tecnoburocrtica, que se vale de cdigos
de expresso (textual e oral) nem sempre acessveis ao entendimento de leigos
(Fonseca, Bursztyn & Moura, 2012).
A tendncia descentralizao sofreu certo recuo com a criao do Ibama,
em 1989. Este, mesmo contando com estruturas executivas desconcentradas ao
nvel dos estados e com um corpo funcional numeroso e diversificado em sua
formao, tendeu a centralizar as decises, na esfera federal. A centralizao das
decises em matria de poltica ambiental encontrou obstculos no apenas nos
estados, como tambm no seio de outros organismos governamentais federais,
cujas atividades passaram a ser objeto de constantes restries por parte das
regulamentaes ambientais estabelecidas.
A segunda metade dos anos 1990 testemunha uma forte tendncia descen-
tralizao. Esse processo se d pela prpria limitao operacional do Ministrio
do Meio Ambiente e do Ibama e em virtude da tendncia poltica de se empre-
ender uma capilarizao da gesto ambiental no territrio nacional. Esta, por
sua vez, passa a se manifestar por meio de polticas e programas voltados ao
fortalecimento da capacidade institucional dos estados e mesmo de municpios.
As aes de programas como o PNMA I e II so exemplos de estratgias de fomento
e capacitao de agncias estaduais na rea ambiental. Em 2005, o MMA instituiu
o Programa Nacional de Capacitao de Gestores Ambientais PNC, com apoio
da Petrobrs, que abrangeu 18 estados e mais de mil municpios.
Ao longo dos anos, a descentralizao, como parte da Poltica Nacional de
Meio Ambiente, tem ocorrido de forma fragmentada, descontnua e seletiva.
Nesse perodo, os estados e municpios experimentaram diferentes graus de
descentralizao, tornando-se necessrias aes coordenadas pelo governo
central. Alguns fatores podem explicar esse quadro: falta de tcnicos nos rgos
estaduais e municipais de meio ambiente; falta de capacitao tcnica e treina-
mento, salrios defasados, quando comparados aos praticados pela iniciativa
privada; instituies despreparadas para assumir atividades ambientais; carncia
de recursos financeiros e de infraestrutura; ausncia de instrumentos de gesto
ambiental, dentre outros (Scardua & Bursztyn, 2003).
Verifica-se que, na medida em que os instrumentos de gesto ambiental
federal so implementados, os estados tendem a seguir a diretriz federal, em
graus diferenciados, implementando aes semelhantes. Com relao aos mu-
nicpios, a realizao dessas prticas fica muitas vezes comprometida, por falta
de capacidade institucional (recursos humanos capacitados, recursos financeiros
e infraestrutura adequada) e participao social (Scardua & Bursztyn, 2003).
Vale assinalar que, ao se comparar dados relacionados estrutura dos muni-
cpios para a gesto ambiental, registrados em 2002, com a situao encontrada
em 2008 (Pesquisa Munic, IBGE20) verifica-se um crescimento neste processo
de estruturao da gesto ambiental municipal. Por exemplo, o percentual de
municpios com secretarias especficas para o meio ambiente aumentou de 5,86%
para 12,68% e o dos que contavam com estruturas para tratar do meio ambiente
no mbito de outras secretarias subiu de 31,51% para 55,32%, no perodo (ibid.).
Muitos problemas ambientais extrapolam a territorialidade dos municpios
em termos de efeitos ambientais, mecanismos de interveno pblica e jurisdio
20 http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/economia/perfi lmunic/default.shtm (acesso em 20/6/2012).

administrativa. inegvel, entretanto, que o municpio o ente administrativo

da federao onde os problemas ambientais esto mais prximos da vida do
cidado, cabendo administrao municipal a responsabilidade pela tomada
de deciso e execuo da gesto ambiental no mbito local (ibid.).
A Constituio Federal de 1988 trouxe avanos em vrios aspectos do direito,
tendo elevado os municpios condio de unidade federada e estabelecido a
repartio de competncias. De forma especfica, o Art. 23 trata da competncia
comum da Unio, dos estados, do Distrito Federal e dos municpios. Entre as
competncias descritas, destacam-se: proteger o meio ambiente e combater a
poluio em qualquer de suas formas e preservar as florestas, a fauna e a flora.
Mais de duas dcadas depois, foi aprovada a Lei Complementar 140/2011,
que regulamenta o Art. 23, pargrafo nico, incisos III, VI e VII da Constituio
Federal, definindo as aes administrativas que cabem a cada ente federativo
para o exerccio da competncia comum no mbito da gesto ambiental. O
licenciamento ambiental, o controle e a fiscalizao das atividades impactantes,
bem como a autorizao de supresso de vegetao nativa, entre outros, pas-
saram a constar como atribuio tambm dos municpios, que assim tiveram
consolidadas as suas atribuies na rea ambiental.
No exerccio da competncia comum a que se refere esta Lei Complementar,
foram considerados como objetivos fundamentais da Unio, dos estados, do
Distrito Federal e dos municpios, dentre outros:
proteger, defender e conservar o meio ambiente [] promovendo gesto
descentralizada, democrtica e eficiente;
harmonizar as polticas e as aes administrativas para evitar a sobreposio
de atuao entre os entes federativos; e
garantir a uniformidade da poltica ambiental para todo o Pas, respeitadas
as peculiaridades regionais e locais.
Esta lei considera diferentes instrumentos de cooperao institucional para

o exerccio da competncia comum dos entes federativos, dentre os quais os
consrcios pblicos e as Comisses Tcnicas: Tripartite Nacional, Tripartites
Estaduais e Bipartite Distrital. A primeira categoria de comisses deve ser for-
mada paritariamente por representantes dos poderes executivos da Unio, dos
estados, do Distrito Federal e dos municpios; a segunda deve ser composta
por representantes dos poderes executivos da Unio dos estados e do Distrito
Federal; e a terceira deve ser composta por representantes dos poderes executivos
da Unio e do Distrito Federal. O objetivo destas comisses fomentar a gesto
compartilhada e descentralizada entre os entes federativos.
Captulo 12
Panorama da poltica e gesto
ambiental no Brasil 2
O captulo 11 apresentou um panorama geral da poltica e da gesto ambiental

no Brasil. Alguns eixos de poltica e instrumentos so tratados em detalhe no
presente captulo. Trata-se de fundamentos que cobrem um vasto horizonte
de temas que englobam boa parte dos desafios da questo ambiental brasileira.
Os temas selecionados foram agrupados em oito categorias, a saber: avaliao
de impacto ambiental e sistema de licenciamento ambiental; sistema nacional
de unidades de conservao; zoneamento ecolgico-econmico; instrumentos
econmicos; auditoria e certificao ambiental; poltica nacional de recursos
hdricos; poltica florestal; e questo ambiental urbana.
12.1 avaliao de impacto ambiental e sistema de

licenciamento ambiental
Sob a denominao avaliao ambiental esto includos diversos processos que
buscam considerar a varivel ambiental no planejamento de uma ampla gama
de aes, planos, programas e projetos. Ela pode ser operacionalizada por meio
de diferentes tipos de instrumentos, dentre eles a avaliao de impacto ambien-
tal AIA. O quadro 12.1 sintetiza as principais modalidades destes instrumentos.
A avaliao de impacto ambiental um instrumento de planejamento que
permite associar as preocupaes ambientais s estratgias do desenvolvimento
social e econmico. um importante meio de aplicao de uma poltica preven-
tiva em diferentes horizontes temporais. Ela deve ser realizada imperativamente
antes da deciso de se realizar um determinado empreendimento ou atividade.
Se o projeto est pronto e/ou a deciso tomada, a AIA pode servir, no mximo,
como orientao para medidas de mitigao de impactos.
Os principais objetivos da AIA so:
identificar e estimar a importncia e magnitude dos impactos de uma de-
terminada interveno sobre os meios biolgico, fsico e socioeconmico;
quadro 12.1: Instrumentos e contextos de aplicao da avaliao ambiental
Tipos Contexto de aplicao

Avaliao ambiental estratgica Polticas, planos e programas
Avaliao de impacto ambiental Empreendimentos e atividades
Anlise do ciclo de vida Energia e matrias utilizadas e lanadas
nos meios receptores, desde a concepo
de um produto at seu descarte
Auditoria ambiental Conformidade das operaes (de uma empresa ou
organismo) com as leis, programas ou polticas
Avaliao ambiental interna Planejamento de construo ou de modernizao,
no mbito de uma empresa ou organismo
Fonte: adaptado de Andr (1999).
analisar as implicaes de se implantar o empreendimento ou atividade,

considerando as vantagens e desvantagens tcnicas, econmico-sociais e
ambientais; e
no caso de deciso favorvel ao proposta, oferecer uma alternativa menos
impactante (em termos de localizao, de opes tcnicas ou de medidas
de interveno).
As principais funes da AIA so:

considerar os aspectos ambientais na concepo dos empreendimentos ou
atividades;
acompanhar e monitorar os impactos previstos;
conhecer o estado dos ecossistemas antes da interveno;
orientar o processo de deciso pblica; e
viabilizar os canais de participao da populao.
Como processo, a AIA pode ser implementada em diversas etapas, desde a

concepo dos projetos at o acompanhamento e monitoramento dos impactos
resultantes da sua implantao. Em algumas fases da AIA est prevista a partici-
pao da sociedade a ser afetada. So oportunidades para que as pessoas tomem
conhecimento prvio das propostas, das alternativas e dos impactos que podero
ocorrer nas reas de influncia do empreendimento ou atividade.
Nesse sentido, o processo propcio a que surjam solues criativas a poss-
veis problemas, no previstos na concepo inicial dos projetos. Serve, tambm
Panorama da Poltica e Gesto Ambiental no Brasil 2 503
para aumentar o grau de legitimidade, com o envolvimento da comunidade em

relao ao projeto.
A AIA surgiu nos EUA em 1970, quando foi institudo o National Environmental
Policy Act NEPA. O procedimento norte americano de AIA sofreu uma grande
reformulao, em 1978. Foram adotadas medidas para limitar o nmero de
pginas dos estudos (que at ento eram enciclopdicos) e para adotar uma
abordagem mais analtica e no apenas descritiva. A Frana adotou a AIA, em
1976, inspirada na lei norte americana, sem alterar muito o processo decisrio
do pas, pois j existiam outros canais para a considerao da varivel ambiental.
Em outros pases da Europa, a AIA s foi adotada a partir de uma diretriz da
Unio Europeia, de 1985, que foi implementada a partir de 1988.
Nos pases em desenvolvimento, a adoo da AIA foi, de certo modo, indu-
zida ou apoiada por organismos internacionais de financiamento. Como visto
no captulo 11, esses organismos eram acusados, por ONGs ambientalistas e pela
comunidade cientfica internacional, de financiar projetos degradadores do
meio ambiente. A Colmbia foi o primeiro pas da Amrica do Sul a instituir
um processo formal de AIA, em 1974. Em 1976, a Lei Orgnica Ambiental da
Venezuela criou a base legal para a implantao da AIA. Esse procedimento foi
adotado pela Argentina, em 1987, e pelo Uruguai em 1994. Em todos continentes,
um grande nmero de pases incluiu a AIA no seu sistema de gesto ambiental.
No Brasil1, a AIA foi vinculada ao processo de licenciamento ambiental, em
1983, pelo decreto que regulamentou a Poltica Nacional de Meio Ambiente. Com
a Resoluo Conama 001/86, a elaborao de Estudo de Impacto Ambiental
(EIA) passou a ser uma exigncia legal para implantao ou ampliao de de-
terminados empreendimentos. Esta resoluo estabeleceu os procedimentos,
os aspectos tcnicos que devem ser abordados nos estudos e os mecanismos
de participao pblica. O campo de abrangncia do que sujeito avaliao
de impacto ambiental, por meio de EIA, foi delimitado a partir de uma lista de
atividades e empreendimentos, o que comprometeu uma possvel aplicao do
instrumento a polticas, planos e programas (ver Box 12.1).
A Resoluo 237/97, do Conama, alterou este campo de abrangncia. O EIA
passou a ser exigido para empreendimentos e atividades consideradas efetiva
ou potencialmente causadoras de significativa degradao ambiental, segundo
critrios e diretrizes do rgo responsvel pelo licenciamento. O seu contedo
1 Como visto no captulo 11 a Constituio Brasileira de 1988 foi a primeira no mundo a prever o EIA, afi r-
mando que o Poder Pblico deve exigir para instalao de obra ou atividade potencialmente causadora de
significativa degradao ao meio ambiente, estudo prvio de impacto ambiental, a que se dar publicidade
(art.225, 1, IV).
Box 12.1: Avaliao Ambiental Estratgica
A Avaliao Ambiental Estratgica AAE ou Strategic Environmental Assessment

SEA um termo usado para o processo de avaliao ambiental aplicado para
polticas, planos e programas PPPs. A AAE inclui a preparao de um relatrio
sobre as informaes obtidas na avaliao e o uso dessas informaes na tomada
de deciso (Oliveira & Bursztyn, 2001).
O conceito de AAE est associado ao sentido atribudo a PPP. Isso porque a
diferena entre poltica, plano e programa nem sempre clara. Na prtica, essa se-
quncia pode variar de acordo com o contexto do sistema de planejamento do pas.
De qualquer forma, o importante considerar que PPP representa uma hierarquia
do processo de planejamento e que segue a seguinte sequncia (ver captulo 4):
poltica plano programa projeto
A AAE pode ser aplicada a trs tipos de aes (Thrivel & Paridrio, 1996):
setoriais, relacionadas com setores especcos (ex: explorao mineral, energia,
turismo);
territoriais, que abrangem todas as atividades de uma dada rea (ex: planos
regionais de uso da terra ou de desenvolvimento); e
prticas que no estimulam especicamente a implementao de projetos,
mas que podem ter um impacto ambiental signicativo (ex: tcnicas agrcolas,
adoo de novas tecnologias e privatizaes de recursos naturais).
Dentre as vantagens associadas AAE, h o aperfeioamento da considerao

de impactos cumulativos, a eliminao de alternativas ambientalmente problem-
ticas ainda na fase inicial e o aperfeioamento da coleta e organizao de uma base
de dados regional e/ou setorial. Dentre as suas limitaes cabe ressaltar a grande
quantidade de informaes necessrias nas diversas esferas, tornando complexa a
coleta e a consolidao de dados e o longo tempo necessrio preparao do estudo.
A avaliao de um projeto que se insira numa determinada poltica, plano ou
programa que no tenha sido devidamente avaliado em suas implicaes ambien-
tais, pode gerar questionamento que vai alm da escala do empreendimento em si.
No Brasil comum a exigncia de se elaborar diversos EIA/RIMAs para empre-
endimentos promovidos por uma mesma poltica pblica (por exemplo, projetos
de irrigao numa mesma bacia hidrogrca) ou grandes projetos de desenvolvi-
mento regional ou local (caso de distritos industriais). O cumprimento dos ritos
de licenciamento pelos empreendimentos, individualmente, implica dois tipos de

problemas: por um lado, a repetio de exaustivos estudos ambientais de uma
mesma regio onera desnecessariamente o processo; e por outro, o licenciamento
de cada um, isoladamente, permite que possveis impactos cumulativos ou sinr-
gicos sejam negligenciados na anlise.
Embora ainda no esteja prevista na legislao federal brasileira, a AAE tem
sido aplicada em diversos setores, como a explorao de petrleo, complexos
hidreltricos, transporte e turismo.
mnimo deve incluir: a descrio da ao proposta e suas alternativas, um

diagnstico dos fatores ambientais suscetveis de serem afetados pelo empreen-
dimento proposto; a descrio e a anlise dos possveis impactos ambientais da
alternativa mais favorvel do projeto; a definio das medidas de interveno e
dos programas de acompanhamento; e monitoramento dos impactos.
O Relatrio de Impacto Ambiental RIMA um documento-sntese do EIA.
Ele deve refletir as concluses deste estudo, em linguagem acessvel, de modo que
todos possam entender as vantagens e as desvantagens das diferentes alternativas do
empreendimento. Deve, tambm, apontar as consequncias ambientais da implemen-
tao da alternativa mais favorvel e, at mesmo, da deciso de no realizar o projeto.
Esta mesma resoluo determinou que os empreendimentos que no sejam
considerados potencialmente causadores de significativa degradao do meio
ambiente pelo rgo ambiental competente podem estar sujeitos a outros tipos
de estudos ambientais. Aspectos relacionados localizao, instalao, operao
e ampliao de uma atividade ou empreendimento so levados em conta. Tais
estudos devem ser apresentados como subsdio anlise da licena requerida.
Podem tomar a forma, dentre outros, de: plano e projeto de controle ambiental,
relatrio ambiental preliminar, relatrio ambiental simplificado, plano de recu-
perao de rea degradada e anlise preliminar de risco.
A legislao prev, tambm, a realizao da audincia pblica, de carter
consultivo, que tem por objetivo apresentar aos envolvidos o contedo do EIA/
RIMA, dirimir dvidas, recolher criticas e sugestes, que devem ser levadas em
considerao no processo decisrio.
O licenciamento ambiental um instrumento coercitivo, de comando e
controle, que obriga empreendedores pblicos e privados a submeterem os
seus projetos a um processo administrativo de anlise e avaliao dos impactos
ambientais a eles relacionados. o instrumento de poltica ambiental brasileira
que tem maior reconhecimento e poder na gesto ambiental.
De acordo com a Lei Complementar 140/2011, a construo, instalao, am-

pliao e funcionamento de estabelecimentos e atividades utilizadoras de recursos
ambientais, efetiva ou potencialmente poluidores ou capazes, sob qualquer forma,
de causar degradao ambiental dependero de prvio licenciamento ambiental.
O processo de licenciamento ambiental segue um rito que geralmente passa
pela concesso de trs licenas:
a Licena Prvia LP concedida na fase de planejamento da atividade. Ela
aprova a localizao do empreendimento e a sua concepo tecnolgica.
Estabelece, tambm, as condies a serem consideradas no desenvolvimento
do projeto executivo. O seu prazo de validade estabelecido em funo do
cronograma de elaborao do projeto e do EIA, quando este solicitado, no
podendo ser superior a cinco anos;
a Licena de Instalao LI autoriza o incio da implantao da atividade,
aps anlise e aprovao dos projetos e de programas ambientais. O seu prazo
de validade depende do cronograma de instalao do empreendimento, no
podendo exceder seis anos; e
a Licena de Operao LO autoriza o incio da atividade, aps a verificao
do cumprimento de todas as exigncias e os detalhes tcnicos do projeto, de
acordo com o previsto nas licenas anteriores. O seu prazo validade de no
mnimo quatro anos e no mximo dez anos.
H que se assinalar, que vrias unidades da federao brasileira criaram,

alm das licenas acima citadas, outras modalidades com nveis de exigncias
e condicionantes diferenciadas. o caso, da Bahia, que instituiu a Licena
Unificada para empreendimentos e atividades de at mdio porte e mdio po-
tencial poluidor, a Autorizao Ambiental, para atividades de carter temporrio,
e ainda a Licena por Adeso e Compromisso, de carter declaratrio, aplicada
a empreendimentos definidos pelo Conselho Estadual de Meio Ambiente. Mato
Grosso criou o Licenciamento Ambiental nico, para propriedades rurais. Minas
Gerais instituiu a Autorizao Ambiental de Funcionamento, de carter decla-
ratrio, para empreendimentos de pequeno porte e pequeno potencial poluidor.
As primeiras atividades sujeitas ao licenciamento foram as indstrias, ain-
da nos anos 1970. Na dcada de 1980 foram includos os projetos urbansticos,
como consequncia do rpido crescimento das cidades. A partir de 1986, com
a regulamentao da AIA por meio da Resoluo Conama 001/86, o campo de
abrangncia do licenciamento foi ampliado, com a incluso de obras pblicas
(irrigao, obras hidrulicas, estradas, aeroportos, usinas termeltricas etc.).
A competncia para licenciar sofreu vrias modificaes, ao longo dos anos. A
Lei 6803/80 definiu as diretrizes bsicas para o zoneamento industrial nas reas
crticas de poluio e permitiu que os OEMAs licenciassem indstrias nestas reas.

O decreto 88351/83, que regulamentou a PNMA estabeleceu que os OEMAs seriam
responsveis pelo licenciamento ambiental, com exceo dos polos petroqumicos
e cloroqumicos, que seriam da competncia do rgo federal (na poca, a SEMA) e
das atividades nucleares, que seriam licenciadas pelo Conselho Nacional de Energia
Nuclear CNEN.
A PNMA foi alterada, em 1989, particularmente no que diz respeito s com-
petncias do licenciamento ambiental. Todas as atividades e obras com signifi-
cativo impacto de mbito nacional ou regional seriam licenciadas pelo Ibama
(que acabava de ser criado) e as de impacto local, pelos OEMAs.
A Resoluo Conama 237, de 1997, constitui, em certa medida, um avano,
pois criou novos mecanismos, tornou mais flexveis as prticas vigentes e definiu
as competncias para o licenciamento ambiental nos mbitos federal, estadual
e municipal2 (responsabilizando as unidades da federao por atividades de
coordenao e regulamentao).
A Lei Complementar 140/201, como foi visto no captulo 11, regulamentou
o art. 23 da Constituio Federal e estabeleceu as competncias nos trs nveis
de governo. Dependendo da localizao e das caractersticas dos empreendi-
mentos e atividades, o licenciamento executado pelo Ibama, pelo OEMA ou
pelo rgo ambiental municipal. de competncia da Unio o licenciamento
ambiental de empreendimentos e atividades, efetiva ou potencialmente causa-
dores de degradao ambiental, localizados ou desenvolvidos conjuntamente
no Brasil e em pas limtrofe, no mar territorial, na plataforma continental, na
zona econmica exclusiva, em dois ou mais estados, em terras indgenas ou em
unidades de conservao federais, com exceo das APAs. Os empreendimentos
e atividades destinados a pesquisar, lavrar, produzir, beneficiar, transportar,
armazenar e dispor material radioativo, em qualquer estgio, ou que utilizem
energia nuclear em qualquer de suas formas e aplicaes, so licenciadas pelo
Ibama, mediante parecer da CNEN.
Esta lei incluiu, como aes administrativas da Unio, a promoo do licen-
ciamento ambiental dos empreendimentos e atividades de carter militar, com
exceo daqueles previstos no preparo e no emprego das Foras Armadas, con-
forme disposto na Lei Complementar 97/1999. Foi, tambm, atribudo Unio o
licenciamento em casos definidos pelo Poder Executivo, a partir de proposies
da Comisso Tripartite Nacional, assegurada a participao de um membro do
2 O que foi considerado anticonstitucional, uma vez que uma Resoluo do Conama no poderia regula-
mentar o art. 23 da Constituio Brasileira.
Conama e considerados os critrios de porte, potencial poluidor e natureza da

atividade ou empreendimento.
A competncia para licenciar, quando no se trata de empreendimentos
e atividades de responsabilidade da Unio ou do municpio do OEMA ou do
Distrito Federal, da mesma forma que quando a sua localizao abrange mais de
um municpio ou unidade de conservao de domnio estadual ou do Distrito
Federal (com exceo das APAs).
A legislao estabelece que os pedidos de licenciamento, sua renovao e a
respectiva concesso sero publicados no jornal oficial, bem como em peridico
regional ou local de grande circulao, ou em meio eletrnico de comunicao
mantido pelo rgo ambiental competente (Lei Complementar 140/2011).
Alm das duas resolues acima citadas, o Conama estabeleceu procedi-
mentos para compatibilizar o processo decisrio de licenciamento ambiental
de certas categorias de empreendimentos especficos. o caso da Resoluo
Conama 284/01 que trata do licenciamento de empreendimentos de irrigao,
da Resoluo 005/88, referente a obras de saneamento bsico e da Resoluo
Conama 289/01, relativa ao licenciamento de projetos de reforma agrria.
As entidades governamentais ou gestoras de incentivos, tais como o Banco
do Brasil, a Caixa Econmica Federal e o Banco Nacional de Desenvolvimento
Econmico e Social devem condicionar a concesso de seus emprstimos, fi-
nanciamentos ou apoios realizao do licenciamento ambiental. Quando uma
atividade implantada e/ou entra em funcionamento sem requerer as licenas
ambientais, ela passvel de ser embargada, multada ou perder os financiamentos
oficiais. Durante o processo de licenciamento e aps o licenciamento cabe insti-
tuio licenciadora verificar o cumprimento do que foi estabelecido nas licenas
emitidas, nas fases de planejamento, instalao e operao do empreendimento.
A adoo do sistema de licenciamento ambiental no Brasil representa um avano
nas regulamentaes pblicas e significa um importante fator de condicionamento
das decises governamentais e privadas aos desgnios das normas ambientais. No
momento atual, busca-se um aprimoramento do processo, mediante estratgias
de descentralizao que visam ao fortalecimento da capacidade institucional das
unidades da federao em termos de gesto ambiental, em geral, e de licenciamento,
em particular. A tendncia, aps a aprovao da Lei Complementar 140/2011, de
uma progressiva municipalizao do licenciamento e de outras aes inerentes
gesto ambiental.
A anlise do estado atual da avaliao de impacto ambiental e do licencia-
mento ambiental revela tanto resultados positivos quanto desajustes e fragili-
dades. O balano de mais de duas dcadas da Resoluo Conama 001, de 1986,
e de mais de trs dcadas de prticas de licenciamento, demonstra que o Pas
trata, hoje, a questo ambiental de forma direta e sistemtica, em processo que

se caracteriza pela institucionalizao (em graus diferenciados) da dimenso
ambiental ao nvel dos estados e dos municpios. Por outro lado, as prticas
vigentes traduzem problemas operacionais, que expressam tanto as dificuldades
gerais do setor pblico (evaso de recursos humanos, excesso de burocracia,
conflitos interinstitucionais etc.), quanto as limitaes reais dos instrumentos
disponveis, que carecem de aprimoramento.
Uma grande dificuldade, detectada em diversos rgos ambientais o
acompanhamento ps-licenciamento. Da mesma forma que o EIA/RIMA se
consolidou como instrumento, ainda h muito a ser feito e amadurecido no
mbito do cumprimento das exigncias estabelecidas nas licenas ambien-
tais. A atividade de acompanhamento de um determinado projeto licenciado
constitui processo em que se verifica a validade e a eficcia das medidas
ambientais previstas. O respeito s condies determinadas nas licenas
fundamental para a credibilidade do procedimento como um todo, bem
como para a motivao dos diferentes atores sociais envolvidos. Embora
esta questo seja objeto de textos legais, ela negligenciada, na prtica, com
prejuzos legitimidade das polticas ambientais.
A capacidade dos rgos licenciadores (federal, estaduais ou municipais)
de assegurar um bom acompanhamento ps-licenciamento enfrenta desafios
quantitativos (pela crescente demanda por tais aes) e qualitativos (pela maior
complexidade dos sistemas produtivos). A estes fatores, agregam-se a falta de
tcnicos nos rgos estaduais e municipais de meio ambiente, a incipiente ao
de capacitao e treinamento, a carncia de recursos financeiros e de infraestru-
tura. Tais aspectos revelam, em geral, instituies despreparadas para assumir,
com eficcia operacional, a conduo do processo de licenciamento ambiental.
Alguns rgos ambientais buscam frmulas criativas para compensar as suas
limitaes, valendo-se de expedientes como a delegao de responsabilidades
de acompanhamento aos prprios empreendedores. O instrumento conhecido
como automonitoramento, que j est sendo adotado em alguns estados, uma
dessas prticas inovadoras. O procedimento se serve de uma declarao de esta-
do ambiental, que efetuada, periodicamente, por empreendedores licenciados.
Dela constam informaes sobre o seu estado ambiental, nveis de emisso, grau
de cumprimento das exigncias estabelecidas no licenciamento, conformidade
com a legislao etc. Diante de tal declarao, o poder pblico dispe de uma
noo do estado geral das prticas produtivas sob a sua jurisdio, do nvel de
degradao ambiental, do padro de evoluo da qualidade do meio ambiente
e, principalmente, pode planejar, de acordo com a sua capacidade operativa,
campanhas de fiscalizao, por amostragem. Essas campanhas e os seus even-

tuais desdobramentos asseguram a credibilidade do instrumento.
No Rio de Janeiro, o Programa de Auto-Controle Procon, delega aos res-
ponsveis pelo empreendimento a responsabilidade de informar regularmente
o rgo de meio ambiente sobre o monitoramento da qualidade do ar e da
gua. O Rio Grande do Sul tambm dispe de regulamentao especfica para
o automonitoramento.
Um fator limitante da efetividade e da prpria credibilidade do sistema de
licenciamento o grau de generalizao adotado nas exigncias impostas aos
empreendedores. frequente demandar EIA/RIMAs complexos, caros e extensos
para aes que so simples, valendo-se de termos de referncia gerais, que so
indiscriminadamente impostos a grandes ou pequenos projetos.
Muitas vezes a limitada capacidade tcnica dos organismos ambientais (em
termos quantitativos e qualitativos) impede que os mesmos estabeleam parme-
tros especficos aos empreendimentos que buscam licenciamento. Paralelamente,
a prpria evoluo dos padres tecnolgicos e produtivos, em ritmo acelerado,
criando novos contextos e descortinando novas situaes ambientais, representa
um fator que limita a capacidade da burocracia ambiental de estabelecer termos
de referncia adequados s particularidades de casa empresa.
Observa-se um esforo no sentido da elaborao de modelos de termos
de referncia particularizados para situaes especficas. J existe, em alguns
setores, como o de gerao de energia eltrica, minerao e irrigao, um de-
talhamento de critrios de enquadramento e de exigncias, segundo diferentes
escalas e contextos.
A extenso desse procedimento a outros setores permitiria no apenas um
maior grau de acerto e pertinncia na formulao dos termos de referncia dos
EIA/RIMAs, mas tambm um maior discernimento de quais empreendimentos
devem ser objeto deste instrumento, e quais devem ser licenciados mediante
exigncias mais simplificadas, rpidas e de menor custo. evidente que o acom-
panhamento ps-licenciamento, neste caso, muito mais objetivo, na medida
em que se estar aferindo a observncia a critrios e parmetros coerentes com
cada realidade.
Vale assinalar que o sistema de licenciamento, que antecedeu a regulamen-
tao da obrigatoriedade de elaborao de EIA/RIMA em aproximadamente uma
dcada, passou a se confundir, em alguns estados, com este prprio instrumento.
Ou seja, a elaborao do estudo deixou de ser um recurso importante e possvel
do processo de licenciamento, para se tornar, de fato, uma condio quase obri-
gatria. Isso s vezes desnecessrio e sobrecarrega o rgo ambiental, alm de
provocar um desgaste do processo de AIA.
A prtica de submeter todos os empreendimentos potencialmente portadores

de impactos aos instrumentos institucionalizados segundo padres universais
leva a outro efeito colateral: uma pesada carga de exigncias a empreendimentos
de menor vulto e impacto, que so colocados em p de igualdade com grandes
empreendimentos e/ou grandes poluidores.
Alguns estados j adotam procedimentos simplificados para o licenciamento
de empreendimentos de menor impacto ambiental, valendo-se de experincias
adotadas com sucesso em outros pases. Em So Paulo, foi institudo o Relatrio
Ambiental Preliminar RAP, que no chega ao nvel de detalhes de um EIA/
RIMA. Este instrumento facilita o processo decisrio, na medida em que sinaliza
trs possibilidades: a completa inviabilidade ambiental do empreendimento, a
completa viabilidade com dispensa de elaborao de EIA/RIMA ou a necessidade
daquele estudo. Neste ltimo caso, o RAP serve tambm de base para a elaborao
de termo de referncia especfico.
Um outro aspecto importante a ser considerado o processo participativo
no licenciamento ambiental. Normalmente ela se restringe discusso do estu-
do ambiental durante as audincias pblicas, nas quais qualquer cidado pode
participar e manifestar a sua opinio a respeito do empreendimento e a uma
participao indireta quando da aprovao das licenas ambientais naqueles con-
selhos ambientais deliberativos nas quais a participao da sociedade ocorre por
meio de seus representantes. Um desafio que se coloca ampliar a participao
pblica no processo de licenciamento, criando novos canais como por exemplo
uma audincia prvia que anteceda a elaborao do termo de referncia, nos
moldes do scoping3 adotado nos Estados Unidos.
12.2 sistema nacional de unidades de conservao da natureza

snuc
Os espaos territoriais a serem especialmente protegidos, conforme previsto na
Constituio Federal de 1988 e na Poltica Nacional do Meio Ambiente, englobam
as reas de proteo especfica e as unidades de conservao UCs.
Pela sua diversidade e pelo seu carter, as reas de proteo especficas, so
regidas por diversos tipos de normas, que abrangem espaos como: as reas de
preservao permanente, as reas de reserva legal, os espaos protegidos cons-
titucionalmente como patrimnio nacional, os jardins botnicos, os jardins
zoolgicos, os hortos florestais, as reservas da biosfera, os corredores ecolgicos,
e as zonas de amortecimento, as terras indgenas e os territrios quilombolas.
3 O processo de scoping serve para definir o contedo do termo de referncia que orienta a elaborao de um
estudo de impacto ambiental, com a participao de todos os atores afetos ao empreendimento.
As unidades de conservao so reas do territrio nacional defi nidas

pelos governos federal, estaduais e municipais, que devem ser preservadas ou
utilizadas de forma adequada e sustentvel, visando proteo de ecossistemas
significativos, em termos de recursos naturais e/ou culturais.
Pela experincia internacional, as UCs atendem a quatro finalidades prin-
cipais: conservao da natureza, fruio pela populao, pesquisa cientfica e
aproveitamento econmico de seus recursos. Em certas circunstncias, esses
objetivos podem ser conflitantes, como no caso da proteo e do uso econmi-
co. A proteo da natureza apontada por Benjamin (2001) como o primeiro
objetivo, devendo prevalecer sobre os demais.
O SNUC foi aprovado pela Lei 9985/2000, aps uma dcada de tramitao no
Congresso Nacional. Esta lei definiu a unidade de conservao como:
Denio Unidade de conservao um espao territorial e seus recursos

ambientais, incluindo as guas jurisdicionais, com caractersticas naturais relevantes,
legalmente institudo pelo Poder Pblico, com objetivos de conservao e limites de-
nidos, sob regime especial de administrao, ao qual se aplicam garantias adequadas
de proteo (art. 2, I).
Dentre os objetivos estabelecidos pelo SNUC para orientar as decises sobre

criao e gerenciamento das UCs, destacam-se:
contribuir para a manuteno da diversidade biolgica e dos recursos ge-
nticos (ver captulo 9);
proteger as espcies ameaadas de extino no mbito regional e nacional;
incentivar o uso sustentvel dos recursos naturais;
promover e favorecer condies para a pesquisa cientfica, a educao am-
biental, a recreao em contato com a natureza e o turismo ecolgico;
proteger e recuperar os recursos hdricos e edficos;
preservar e restaurar a diversidade de ecossistemas naturais;
proteger as caractersticas excepcionais de natureza geolgica, geomorfol-
gica, arqueolgica e cultural;
O SNUC estabeleceu duas categorias de unidades de conservao, s quais

correspondem padres de gesto e tipos de usos determinados: a proteo in-
tegral e o uso sustentvel.
As unidades de proteo integral tm como objetivo bsico preservar a na-
tureza, sendo admitido apenas o uso indireto dos seus recursos. Fazem parte
desse grupo cinco diferentes tipos de UCs, assim definidos:
Estao Ecolgica EE de posse e domnio pblicos e tem como objetivo

a preservao integral da natureza e a realizao de pesquisas cientficas;
Reserva Biolgica Rebio de posse e domnio pblicos e destina-se
preservao integral, sem interferncia humana direta ou modificaes
ambientais, excetuando-se a recuperao de seus ambientes j alterados;
Parques Nacionais Parna, Estadual ou Municipal so de posse e domnio
pblicos e tm como objetivo bsico a preservao de ecossistemas naturais
de grande relevncia ecolgica e beleza cnica, possibilitando a realizao
de pesquisas cientficas e o desenvolvimento de atividades de educao
ambiental, de recreao e de turismo ecolgico;
Monumento Natural MN tem como objetivo bsico preservar stios natu-
rais raros, singulares ou de grande beleza cnica. Pode ser constitudo por
reas particulares (quando no existem conflitos com os proprietrios e
os objetivos da unidade), caso contrrio a rea tem de ser desapropriada; e
Refgio de Vida Silvestre RVS destina-se a assegurar condies de existncia
e reproduo de espcies de fauna e flora. Tal como o monumento natural,
pode ser constitudo de reas particulares ou pblicas.
As unidades de uso sustentvel so reas onde permitida a explorao, de

forma sustentvel, de parte dos recursos naturais. H sete categorias nesse grupo:
rea de Proteo Ambiental APA, constituda por terras pblicas ou priva-
das que tm um certo grau de ocupao humana. A APA tem como objetivo
bsico proteger a diversidade biolgica, disciplinar o processo de ocupao
e assegurar a sustentabilidade do uso dos recursos naturais;
rea de Relevante Interesse Ecolgico ARIE, constituda por terras pblicas
e privadas, em geral de pequena extenso, com pouca ou nenhuma ocupao
humana e que disponham de caractersticas naturais extraordinrias. Tem
como objetivo manter os ecossistemas naturais de importncia regional ou local;
Florestas Nacional Flona, Estadual ou Municipal, so reas de posse e
domnio pblicos, com cobertura florestal de espcies predominantemente
nativas. Tm como objetivos o uso mltiplo e sustentvel dos recursos flo-
restais e a pesquisa cientfica;
Reserva Extrativista Resex uma rea de domnio pblico, com uso conce-
dido s populaes extrativistas tradicionais e tem como objetivos proteger
os meios de vida e a cultura dessas populaes e assegurar o uso sustentvel
dos recursos naturais da unidade;
Reserva de Fauna RF uma rea de posse e domnio pblicos que contm
populaes de animais nativos, constituindo local adequado para estudos
tcnico-cientficos de utilizao econmica.
Reserva de Desenvolvimento Sustentvel RDS uma rea de domnio

pblico que abriga populaes tradicionais, cujos meios de vida se baseiam
em sistemas sustentveis de explorao dos recursos naturais e que desem-
penham um papel importante na proteo da natureza e na manuteno
da diversidade biolgica; e
Reserva Particular do Patrimnio Natural RPPN uma rea privada, gra-
vada com perpetuidade, com o objetivo de conservar a diversidade biolgica.
A lei que dispe sobre o SNUC prev a participao da comunidade local,
por intermdio de consulta pblica, quando da criao de UCs, com exceo
das Rebios e EEs. Todas as UCs, exceto as APAs e RPPNs, devem ter uma zona
de amortecimento, que so reas ao redor delas, institudas no ato de criao
ou posteriormente. A dimenso e as restries ao uso dos recursos naturais das
zonas de amortecimento so definidas pelo rgo ambiental responsvel.
Quando a UC instituda por resoluo ou decreto, a sua ampliao fsica
ou a adoo de um regime mais restritivo no demanda lei em sentido estrito.
Uma lei exigida, no entanto, quando se trata de qualquer alterao negativa de
sua natureza jurdica. No caso de uma UC criada por lei, s um ato legislativo
de igual hierarquia pode modific-la mesmo quando se trata de sua ampliao
fsica (Benjamin, 2001).
Nos casos de licenciamento ambiental de empreendimentos sujeito AIA,
o Art. 36 do SNUC estabelece que o empreendedor deve apoiar a implantao
e a manuteno de unidades de conservao do grupo de proteo integral
nas vizinhanas dos empreendimentos. Cabe ao rgo ambiental competente
estabelecer o grau de impacto identificado e valorado a partir do EIA/RIMA,
considerando exclusivamente aqueles negativos, para os fins de definio dessa
compensao ambiental.
Dados de 2012 mostram que existem 1.606 UCs federais, estaduais e muni-
cipais, totalizando uma rea de 1.514.342 km2, que protegem 17,8% do territrio
continental brasileiro. So 884 unidades federais, 631 unidades estaduais e 91
municipais4.
As unidades de conservao federais ocupam uma rea de 755.204 km2, dos
quais 48% so de UCs de proteo integral e 52% so e uso sustentvel. A catego-
ria de maior destaque so os parques nacionais, que ocupam um tero da rea
total das UCs federais. As UCs estaduais ocupam 753.584 km2, sendo 20% dessa
rea de proteo integral e 80% de uso sustentvel. As UCs municipais ocupam
5.381 km2 e so principalmente formadas por 34 APAs (96% da rea total) e 46
4 Dados do CNUC, in http://www.mma.gov.br/estruturas/sbf_dap_cnuc2/_arquivos/uc_por_

esferacnuc_31jan2012_119.pdf (acesso em 20/5/2012)
parques municipais, cuja rea total de 137 km2. Nota-se uma maior presena
de UCs de proteo integral na esfera federal (70% da rea total). Do total de
635 RPPNs, 574 so federais (90%) e 77 so estaduais. Os municpios concentram
apenas 5% do nmero de UCs e 0,3% da sua rea total (dados de janeiro de 2012).
A despeito do grande nmero de UCs existentes e de seu forte ritmo de
expanso nas ltimas dcadas, h problemas que persistem e comprometem
os objetivos da conservao, como visto no captulo 9. Merece destaque o fato
de que os percentuais das reas protegidas em cada bioma so desiguais. Na
Amaznia, 20% do territrio est sob regime de UC. No caso do Pantanal, o
montante est pouco acima dos 2%.
frequente a manifestao de conflitos envolvendo distintos grupos sociais
diretamente envolvidos com as UCs (administradores, governos locais, ONGs
nacionais e internacionais, populao residente na rea da UC ou no entorno etc.).
Ressalta-se que muitas UCs so criadas, mas no chegam a ser implantadas. Uma
das razes o grande volume de recursos necessrios para a desapropriao, no
caso de UCs criadas em terras particulares. A maioria das UCs no dispe de
recursos financeiros suficientes para a sua gesto em nveis satisfatrios.
12.3 zoneamento ecolgico-econmico zee

O uso do instrumento zoneamento tem dado um importante suporte gesto
ambiental. De uma maneira geral, trata-se da definio de parmetros nortea-
dores das decises pblicas e privadas relativas ao uso do solo. O zoneamento
ambiental previsto na Poltica Nacional de Meio Ambiente evoluiu de uma viso
basicamente preservacionista para se tornar um instrumento de planejamento
e ordenamento do territrio. Como tal, abrange as relaes entre os aspectos
ambientais, sociais e econmicos, e foi denominado Zoneamento Ecolgico-
Econmico. Vale lembrar que, mesmo antes de ter este carter abrangente e
interdisciplinar, o zoneamento j era uma prtica usual no planejamento terri-
torial, notadamente ao nvel urbano.
A deciso de promover um Zoneamento Ecolgico-Econmico no Brasil
remonta ao ano 1988 e est associada a presses internacionais em relao ao
desmatamento da Amaznia. A proteo das populaes tradicionais e o uso
sustentvel dos recursos naturais daquela regio, conciliando desenvolvimento
econmico com proteo ambiental, serviu de inspirao ao Programa Nossa
Natureza, do governo federal, que lanou as bases para um zoneamento.
Em 1990, foi criada uma Comisso Coordenadora do Zoneamento Ecolgico-
Econmico do Territrio Nacional CCZEE, reunindo representantes de diferentes
instncias governamentais e vinculada Secretaria de Assuntos Estratgicos SAE.
Quando a SAE foi extinta, em 1999, a conduo do ZEE passou ao Ministrio do

Meio Ambiente.
Merece destaque, como visto no captulo 11, os programas Planafloro e
Prodeagro, que abrangiam respectivamente os estados de Rondnia e Mato
Grosso. A sua essncia residia num zoneamento prvio que, em uma primeira
aproximao, foi estabelecido com fora de lei. Fazia parte dos referidos pro-
gramas promover estudos que viabilizassem uma segunda aproximao, mais
consistente e compatvel com as realidades dos dois estados. Ocorre que a prpria
dinmica das transformaes econmicas e sociais demonstrou a inviabilidade
do zoneamento ecolgico-econmico, na medida em que este condicionava uma
realidade em rpida transformao. Nos dois casos, a estrutura do poder pblico
era frgil e o prprio Estado j havia, previamente, assentado populaes em reas
posteriormente definidas como de uso restrito. A dcada de 1990 testemunhou
um crescente conflito entre a norma e a realidade, manifestando um descum-
primento real do zoneamento estabelecido e fragilizando a sua legitimidade.
Lies aprendidas nos estados de Rondnia e Mato Grosso serviram de
referncia para a definio da filosofia da estratgia de zoneamento ecolgico-
-econmico adotada pelo Programa Piloto de Proteo das Florestas Tropicais
PPG-7 (tambm visto no captulo 11) no mbito dos outros estados da regio
amaznica. Nesse caso, ao invs de se buscar instituir um zoneamento norma-
tivo, optou-se por uma frmula indicativa, que servisse de referncia s decises
quanto ao uso do solo e ao aproveitamento dos recursos naturais.
No mbito do Programa Nacional do Meio Ambiente PNMA, foi adotada
tambm uma estratgia voltada ao zoneamento, nesse caso da zona costeira do
Brasil. O componente Gerenciamento Costeiro GERCO do PNMA promoveu
um importante debate, reunindo os diversos estados litorneos, no sentido de
traar estratgias comuns. Ainda que no se tenha chegado a um zoneamento
costeiro nacional, houve importantes avanos institucionais. Foi estabelecida
uma metodologia de planejamento territorial, para ser aplicada na esfera dos
estados e municpios.
Em dezembro de 2001, foi institudo, no mbito do governo federal, um
grupo de trabalho permanente, denominado de Consrcio ZEE Brasil. O
consrcio composto por instituies federais diversas. encarregado, dentre
outras atribuies, de prestar assessoria tcnica Comisso Coordenadora e s
Unidades da Federao, no que diz respeito elaborao de seus respectivos ZEE.
Os princpios e objetivos do ZEE s foram definidos em 2002, por meio
do Decreto 4297, que ditou os termos para a sua elaborao, o seu contedo e
tambm as diretrizes sobre o uso, armazenamento, custdia e publicidade dos
dados e informaes. De acordo com o art. 3 deste decreto, o ZEE tem como
objetivo geral, organizar de forma vinculada, as decises dos agentes pblicos

e privados, quanto a planos, programas, projetos e atividades, que diretamente
ou indiretamente utilizem recursos naturais []. Foi definido tambm que
a elaborao do ZEE deve utilizar uma abordagem cientfica multidisciplinar
e contar com ampla participao dos diferentes nveis da administrao e da
sociedade civil. Com a edio do Decreto 6288/2007 ficou estabelecido que
atribuio do Poder Pblico Federal elaborar e executar os ZEEs nacional e
regionais, quando se tratar de biomas ou territrios abrangidos por planos e
projetos prioritrios do governo federal.
O Decreto 7378/2010, aprovou o Macrozoneamento Ecolgico-Econmico
Macro ZEE da Amaznia Legal e delegou CCZEE a proposio de medidas
orientadoras aos rgos e entidades da administrao pblica federal, visan-
do a adequao de polticas, planos e programas ao estabelecido no referido
zoneamento. Tais medidas, extensivas s carteiras de crdito das instituies
financeiras, podero incluir propostas sobre instrumentos econmicos e finan-
ceiros. A CCZEE deve promover, a cada dois anos, uma avaliao dos resultados
da implementao do Macro ZEE da Amaznia Legal. Foi definido tambm que
a CCZEE e o Consrcio ZEE Brasil elaborariam propostas de critrios tcnicos
e instituies para a reviso, atualizao e modificao dos ZEEs elaborados no
mbito do territrio nacional.
O ZEE das Unidades de Conservao faz parte dos respectivos planos de
manejo. Foi adotado pelo SNUC como sendo a definio de setores ou zonas de
uma unidade de conservao com objetivos de manejo e normas especficos, com
o propsito de proporcionar os meios e as condies para que todos os objetivos
da unidade posam ser alcanados de forma harmnica e eficaz (Lei 9.985/2000).
Na rea de gesto de recursos hdricos, o ZEE vem sendo empregado em
diversas iniciativas, como no Programa de Revitalizao da Bacia Hidrogrfica
do Rio So Francisco. Para dar suporte ao programa, foi prevista a criao de
um sistema integrado de informaes georreferenciadas e de um banco de dados.
Outro caso ZEE na gesto de bacia hidrogrfica o do rio Parnaba. Em sua
definio, a estratgia se prope a compatibilizar diferentes diretrizes de outros
programas, como Plano de Desenvolvimento Integrado da Bacia Planap, o Plano
de Combate Desertificao PAN Brasil e o Plano Cerrado Sustentvel do Piau.
O projeto de asfaltamento da rodovia BR 163, ligando Cuiab a Santarm, na
regio amaznica, tambm levou definio de um ZEE especfico para a rea
de influncia do empreendimento.
De uma maneira geral, como instrumento de planejamento do uso e ocu-
pao do territrio, o ZEE integra informaes em bases geogrficas e serve
de base de negociao entre os diversos atores e interesses envolvidos. Busca,
igualmente, a integrao de polticas, planos e projetos dos governos federal,

estaduais e municipais. Entretanto, mesmo considerando a importncia de se
definir zoneamentos, o Brasil ainda no tem esta conscincia internalizada nos
processos decisrios dos diferentes atores econmicos e polticos-institucionais.
Nem todos os estados brasileiros finalizaram ou iniciaram a elaborao seus
respectivos ZEEs. Entidades ambientalistas da sociedade civil tm pontos de
vista convergentes com os organismos governamentais ambientais, quanto ao
imperativo de se estabelecer parmetros de zoneamento. Mas, no se pode di-
zer que haja convergncia nesse sentido no seio do prprio aparelho de Estado,
pois certas agncias atuam de forma antagnica aos parmetros estabelecidos.
Como exemplo, merece referncia a poltica oficial de assentamento de pequenos
produtores rurais (reforma agrria), cuja ao, na prtica, tem como parmetro
muito mais as presses sociais do que um ZEE.
12.4 instrumentos econmicos

O processo de gesto ambiental brasileiro, que tradicionalmente utiliza instru-
mentos de comando e controle, comea a adotar instrumentos econmicos como
uma forma mais eficiente de enfrentamento da problemtica ambiental. Em nvel
mundial, os instrumentos econmicos vm se mostrando bastante positivos e
tm sido amplamente utilizados h mais de trs dcadas.
Como visto nos captulos 5 e 6, a abordagem econmica das polticas de
meio ambiente baseia-se na ideia de que uma adequada internalizao dos custos
externalizados permite uma melhor gesto dos recursos ambientais. Ou seja,
face limitao destes recursos e sua eventual deteriorao quando de sua
utilizao nas diversas atividades de produo e de consumo, desejvel que os
custos internos de bens e servios reflitam esta escassez relativa.
Em 1918, Belisrio Penna publicou o livro intitulado Saneamento do Brasil
no qual props a criao de uma Taxa de Sade, baseada numa taxao especial
sobre a cachaa, como forma de arrecadar recursos financeiros para o sanea-
mento. No seria correto associar esta proposta como ancestral mais distante
dos instrumentos econmicos aplicados ao meio ambiente, pois estaramos
negligenciando o papel que tiveram as regulaes coloniais sobre o abate de
madeira de lei (ver captulo 11). Mas merece referncia a associao entre um
mal pblico (a produo e o consumo intenso de cachaa) e a apropriao de
uma parte dos recursos gerados pela cachaa, para que o poder pblico pudesse
enfrentar as pssimas condies sanitrias do Brasil (ver Box 12.1).
Um dos objetivos da poltica ambiental brasileira a imposio, ao polui-
dor e ao predador, da obrigao de recuperar e/ou indenizar os danos causados
e, ao usurio, da contribuio pela utilizao de recursos ambientais com
Box 12.1: Taxa de Sade

Transcrito em verso original
Receamos muito que esteja ainda distante o momento de aco hygienica. Por
emquanto s vemos desoreintao e aggravao constante dos elementos da sade,
peorando, si possvel, ainda maes as condies de vida das classes trabalhadoras.
Por emquanto somos o paiz que mais pezados impostos e fretes paga sobre
todos os artigos de primeira necessidade, somos o paiz de vida mais cara, e de
menor salario do mundo; e a tendencia de nossos inefaveis economistas, sempre
a de carregar mais a mo sobre esses impostos e fretes, a de crear novos sobre
apparelhos indispensaveis ao asseio e educao do povo.
Haja vista o que foi estabelecido para as latrinas do Districto Federal, imposto
iniquo, anti-hygienico, contra-producente, inconstitucional e porco.
Num paiz onde 75 da populao constituida de anemicos, em consequencia
de uma doena, resultante do contacto dos individuos com as fzes humanas atira-
das a co descoberto; onde se deveria obrigar, por leis severas, e ao mesmo tempo
facilitadoras, o uso das fssas e das latrinas, porque, s com essa providencia, se
reduziria de mais de 50 o numero de anemiados, de prejudicados ou inutilisados
pela opilao, cra-se uma taxa sobre latrinas e diculta-se o seu uso. []
Em compensao, com mil attenes e cuidados tratada a cachaa, o grande
inimigo das classes trabalhadoras, porque esse veneno fabricado por senhores de
engenhos, grandes cabos eleitoraes, quando no donos ou semi-donos de grandes
fazendas, que se chamam Estados.
Pois o nosso plano de sanamento basa-se exactamente na regulamentao,
pelo governo federal, da fabricao e do consumo desse veneno, e da taxao especial
sobre elle, para com os recursos dahi provenientes das combate decisivo e ecaz
s doenas que desgraam a nossa terra, e entravam o seu progresso, degradam
sua gente; e pervertem e desorientam a sua politica.
Extrahir-se-ha do mal, o bem; do veneno, a taxa da sade. []
Fonte: Saneamento do Brasil, de Belisrio Penna, Typ.
Revista dos Tribunaes, Rio de Janeiro, 1918, pp. 163-164.
fins econmicos (art. 4o, VII). Desde os anos 1980 tem havido um esforo no
sentido de estabelecer instrumentos econmicos. Dentre eles, cabe destacar o
ICMS Ecolgico, as diversas formas de compensao financeira e pagamento de
royalties e o pagamento por servios ambientais (tratados nos captulos 6 e 10).
Merece referncia, tambm, a cobrana pelo uso da gua (discutida no item 12.6).
12.4.1 icms Ecolgico

Um mecanismo relevante que vem sendo adotado a partir da dcada de 1990
o ICMS5 Ecolgico. Trata-se da introduo da dimenso ambiental dentro dos
critrios de distribuio dos recursos estaduais arrecadados pela tributao que
incide sobre a circulao de mercadorias e servios.
A tradio tributria brasileira bastante concentradora. Ainda que a captao
dos impostos se d sobre atividades econmicas e rendimentos individuais que
ocorrem nos municpios, a Unio e os estados aambarcam uma grande parcela da
arrecadao, para depois redistribuir uma parte entre os municpios (ver captulo
6, Box 6.2).
O ICMS um tributo estadual cuja repartio foi tratada pela Constituio
Federal de 1988 (artigo 158, inciso IV). Ficou estabelecido que pertence aos muni-
cpios: vinte e cinco por cento do produto da arrecadao do imposto do Estado
sobre operaes relativas circulao de mercadorias e sobre prestaes de ser-
vios de transporte interestadual e intermunicipal. Dessa parcela, trs quartos
retornam aos respectivos municpios geradores do valor agregado sobre o qual
incidiu o tributo. O restante, um quarto, redistribudo conforme prioridades de
cada estado. O critrio para tal distribuio , em geral, a proporo da popula-
o municipal e da rea do municpio em relao s mesmas variveis estaduais.
Em princpio, as transferncias aos municpios esto associadas aos fluxos de
mercadorias e servios, como uma forma de restituir os valores da produo a
cada localidade. Entretanto, a legislao federal no vincula a distribuio do ICMS
estritamente circulao de bens e servios. possvel, a critrio de legislaes
estaduais, inserir outros critrios, como prioridades sociais (educao), infraes-
trutura (obras de saneamento) ou ambientais (como unidades de conservao).
A lgica da introduo de critrios adicionais aos de ordem estritamente
produtiva obedece a prioridades polticas de incentivo aos municpios que in-
vistam em setores que nem sempre so contemplados, por trazerem efeitos de
longo prazo, e por no representarem atrativos imediatos ou reconhecimento
poltico-eleitoral. Um municpio pode ser compensado, se a legislao estadual
sobre ICMS assim o permitir, por ter valorizado a educao, a qualidade de vida
de sua populao, ou mesmo por ter parte de seu territrio excluda da possi-
bilidade de gerar valores econmicos por estar sob regime de reas protegidas.
A inovao trazida pelo ICMS Ecolgico a considerao de aspectos como
percentual do territrio municipal sob regime de unidade de conservao. O
princpio que inspirou a ambientalizao da distribuio de parte do tributo
em questo , portanto, o da justia ambiental. Isso complementa a justia
5 Imposto sobre a Circulao de Mercadorias e Servios

social, que justifica as transferncias de recursos estaduais aos municpios de

acordo com o nmero de habitantes e a extenso territorial.
O estado do Paran foi pioneiro na adoo do ICMS Ecolgico, em 1992. A
varivel ambiental foi ento introduzida como critrio para a redistribuio de
fundos, representando 5% dos 25% do ICMS que so repassados aos municpios.
A distribuio baseada em dois critrios: 2,5% para os municpios que tenham
integrado em seu territrio mananciais de abastecimento de gua e 2,5% para os
municpios que tenham integrado em seu territrio unidades de conservao e
outros tipos de reas protegidas.
O estado de So Paulo foi o segundo a criar o ICMS Ecolgico que foi institudo
em 1993 e direciona 0,5% do total arrecadado com aquele tributo aos municpios
que contenham unidades de conservao estaduais.
Em Minas Gerais, a Lei 12.040/95 criou o ICMS Ecolgico e conhecida
como Lei Robin Hood, pela sua nfase na redistribuio de recursos, benefi-
ciando municpios de menor renda. O critrio ambiental desde 2011 de 1,10 %
e considera trs sub-critrios:
municpios cujos sistemas de tratamento ou de disposio final de resduos
slidos urbanos, ou com sistema de tratamento de esgoto sanitrio, com
operao licenciada ou autorizada pelo rgo ambiental estadual, que
atendam a populao urbana em pelo menos 70% (para resduos slidos) e
50% (para esgoto);
o ndice de Conservao do Municpio referente s unidades de conservao
e outras reas protegidas quanto mais restritiva for a unidade de conser-
vao, maior o valor de repasse ao municpio;
o terceiro sub-critrio foi introduzido pela Lei 18.030/2009 e considera a
relao percentual entre a rea de ocorrncia de mata seca em cada muni-
cpio e sua rea total.
Alm do Paran, So Paulo e Minas Gerais, outras 11 unidades da federao

tm legislao sobre ICMS Ecolgico: Acre, Amap, Rondnia, Mato Grosso,
Tocantins, Piau, Cear, Pernambuco, Mato Grosso do Sul, Rio de Janeiro e
Rio Grande do Sul.
12.4.2 Compensao nanceira e pagamento de royalties

Outro tipo de instrumento a compensao financeira ou pagamento de royal-
ties que incide sobre a explorao de petrleo e de gs natural, sobre os recursos
hdricos (quando utilizados para gerao de energia eltrica) e sobre outros
recursos minerais.
A criao desses instrumentos est baseada no princpio de que a explorao
desses recursos implica, direta ou indiretamente, a alienao de parte do territrio

(de um municpio e, por conseguinte, de um estado e mesmo da Unio). O lugar
da explorao tende a ficar com o nus (degradao, resduos, presso sobre a
sua infraestrutura, crescimento populacional), sem necessariamente usufruir
de um bnus correspondente. A compensao financeira ou o pagamento de
royalties representa, nesse sentido, uma espcie de antdoto contra os efeitos
negativos das economias de enclave. Estas so tpicas da indstria extrativa, que
transfere riquezas para fora do territrio que as detm, sem arcar com os custos
que incidem sobre o territrio onde se situam. Tal efeito tende ainda a ser mais
grave no momento em que a empresa extrativa se retira (pelo esgotamento da
lavra ou fim do perodo de concesso), deixando um passivo ambiental e social
para a administrao local.
Por trs das transferncias de valores da compensao financeira ou dos
royalties est a ideia de transformar o risco de formao de enclaves em opor-
tunidade de surgimento de polos de desenvolvimento, com a instalao de
infraestruturas e o surgimento de novos negcios, desvinculados das atividades
extrativas geradoras dos royalties. O debate sobre o destino dos recursos po-
lmico, pois coloca em evidncia aspectos do federalismo.
Quem deve usufruir dos benefcios (ainda que indiretos) da explorao
dos recursos naturais: o municpio, o estado ou a Unio? justo uma reduzida
parcela do territrio nacional usufruir de aportes extras de recursos, enquanto o
resto do pas padece de carncias estruturais? Qual a dose justa de compensao
econmica, social e ambiental? Essas so questes que mobilizam diferentes es-
feras de governo e foras polticas no Congresso Nacional. O tema ainda mais
complexo quando se estende o conceito de justia social aos direitos das futuras
geraes, j que a compensao financeira ou os royalties no necessariamente
representam garantia de benefcios no longo prazo.
Royalties do petrleo e gs natural

O novo modelo de explorao e produo foi estabelecido pela Lei no 9.478,
de 6 de agosto de 1997, conhecida como Lei do Petrleo. A mesma lei criou a
Agncia Nacional do Petrleo ANP, responsvel pela regulao do setor. O
Estado, segundo este novo modelo, segue como o detentor dos recursos minerais,
mas transfere as atividades de explorao e produo a empresas, por meio de
contratos de concesso estabelecidos com a ANP. A nova legislao manteve o
dispositivo legal j existente de pagamento de compensaes, mas define novos
critrios. Tais compensaes (royalties) no se confundem com a carga tributria
e os encargos sociais que normalmente incidem sobre todas as empresas. Os
recursos, pagos a ttulos dos royalties da produo e explorao de petrleo e de
gs natural se destinam aos estados e aos municpios brasileiros, ao Ministrio

da Cincia e Tecnologia e ao Comando da Marinha6.
A partir de 1998, os pagamentos dos royalties, at ento feitos diretamente aos
beneficirios, passaram a ser efetuados Secretaria do Tesouro Nacional STN,
que os repassa aos beneficirios, por intermdio do Banco do Brasil.
Pela legislao vigente, a maior parcela dos royalties pagos pelas concessio-
nrias se destina Unio (40%), aos estados (22,5%) e aos municpios produtores
(30%). Os 7,5% restantes so distribudos entre todos os estados e municpios
brasileiros. Esse critrio de rateio se justifica como uma forma de compensar
as administraes locais pela extrao de seus recursos no renovveis e pelos
gastos, como os de infraestrutura, inerentes atividade.
O clculo dos royalties devidos pelas concessionrias feito a partir de trs
fatores: a alquota incidente sobre o campo produtor, que pode variar de 5% a
10%; a nvel de produo mensal de petrleo e gs natural; e o preo de referncia
desses hidrocarbonetos no ms (cf. artigos 7 e 8 da Lei do Petrleo).
Compensao nanceira pela utilizao dos recursos hdricos cfurh

A Compensao Financeira pela Utilizao dos Recursos Hdricos para Fins de
Gerao de Energia Eltrica CFURH foi instituda pela Constituio Federal de
1988. Trata-se de um percentual que as concessionriasde gerao hidreltrica
pagam pela utilizao de recursos hdricos. Cabe Agncia Nacional de Energia
Eltrica ANEEL gerenciar a arrecadao e a distribuio dos recursos entre os
beneficirios: estados, municpios e rgos da administrao direta da Unio7.
A CFURH8 representa 6,75% do valor da energia produzida e paga pelas
concessionrias. A distribuio se d da seguinte forma: 45% para os estados
e 45% para os municpios onde se localizam os reservatrios das usinas hi-
dreltricas; 3% para o Ministrio do Meio Ambiente; 3% para o Ministrio de
Minas e Energia; e 4% para o Fundo Nacional de Desenvolvimento Cientfico e
Tecnolgico, administrado pelo Ministrio da Cincia e Tecnologia. As pequenas
centrais hidroeltricas so dispensadas da CFURH.
O clculo do valor mensal pago pelas concessionrias obedece seguinte
formula: contribuio de 6,75% X tarifa atualizada de referncia X energia ge-
rada no ms.
6 http://elobrasil.org.br/sites/default/fi les/guia%20royalties.pdf (acesso em 20/7/2012).

7 http://www.aneel.gov.br/area.cfm?idArea=42&idPerfi l=2 (acesso em 20/7/2012).
8 O termo royalty utilizado pela Agncia Nacional de Energia Eltrica ANEEL, para a usina de Itaipu;
para as demais usinas usada a denominao compensao fi nanceira.
Compensao nanceira pela explorao dos recursos minerais

A Constituio Federal de 1988 estabeleceu uma Compensao Financeira pela
Explorao de Recursos Minerais CFEM (artigo 20, 1o). Pelo instrumento, a
compensao devida s unidades da federao, aos municpios, e aos rgos
da administrao da Unio, pela utilizao econmica dos recursos minerais
em seus respectivos territrios9.
A administrao da CFEM da responsabilidade do Departamento Nacional
de Produo Mineral DNPM, que tem a prerrogativa de baixar normas e exercer
fiscalizao sobre a arrecadao (Lei N 8.876/94, art. 3 inciso IX). A compen-
sao financeira devida pelas empresas que exercem atividade de minerao
para explorao ou extrao de recursos minerais. considerada explorao de
recursos minerais a retirada de substncias minerais da jazida, mina, salina ou
outro depsito mineral, para fins de aproveitamento econmico. Alm da extra-
o propriamente dita, para efeito de comercializao, considerada tambm,
para efeito de pagamento da CFEM, a utilizao, a transformao industrial do
produto mineral ou mesmo o seu consumo por parte do minerador.
O clculo da compensao feito a partir do faturamento lquido da empresa
exploradora do recurso mineral no ato da venda da produo. Isso significa que
so descontados do valor bruto da venda os tributos (ICMS, PIS, COFINS) incidentes
sobre a comercializao, alm dos gastos com transporte e seguros.
O percentual do valor do faturamento liquido cobrado a titulo de CFEM varia
segundo o produto mineral explorado:
Minrio de alumnio, mangans, sal-gema e potssio 3%
pedras preciosas, pedras coradas lapidveis, carbonados e metais nobres 2%
ouro 1%
ferro, fertilizante, carvo e demais substncias 2%
A distribuio do valor arrecadado com a CFEM se d da seguinte forma:

12% para a Unio (DNPM, Ibama e MCT); 23% para o estado de onde for extrada
a substncia mineral; 65% para o(s) municpio(s) produtor(es).
Os recursos originados da CFEM no podero ser aplicados em pagamento de
dvida ou no quadro permanente de pessoal da Unio, das unidades da federao
e dos municpios. Asreceitas devem ser aplicadas em projetos que, direta ou
indiretamente, revertam em benefcio da populao local, por meio de melhoria
da infraestrutura, da qualidade ambiental, da sade e educao.
9 http://www.dnpm.gov.br/conteudo.asp?IDSecao=60 (acesso em 20/12/2012).

12.5 auditoria e certificao ambiental

Como visto no captulo 4, vrios instrumentos promovem a chamada governana
no estatal pelo mercado, dentre eles a auditoria ambiental AA e as diferentes
formas de certificao ambiental.
A AA um instrumento de avaliao ambiental, que analisa o desempenho
ambiental de uma empresa. Existem vrias definies para AA. Em 1986, a Agncia
de Proteo Ambiental dos Estados Unidos EPA divulgou a sua poltica de
auditoria ambiental, definindo-a como uma reviso objetiva, peridica, docu-
mentada e sistemtica, realizada por entidades competentes, sobre instalaes
e prticas relacionadas com padres ambientais.10
Em sua origem nos EUA, nos anos 1970, a auditoria ambiental surgiu como
uma prtica espontnea de empresas que buscavam racionalizar os seus gastos
e procedimentos para evitar o custo de enquadramento na complexa legislao
ambiental vigente. Na dcada seguinte, a prtica se estendeu s filiais das gran-
des empresas norte-americanas no Canad e na Europa. Tratava-se, portanto,
de uma ferramenta que permitisse a uma empresa conhecer o estado de suas
atividades e os seus processos de produo e de eliminao de resduos, a fim
de garantir o cumprimento das disposies normativas e legais. O objetivo era
evitar sanes legais que porventura lhes pudessem ser impostas.
Ao buscarem economizar gastos com penalizaes de cunho ambiental, as
empresas acabavam tambm evitando danos qualidade do meio ambiente, cuja
recuperao, quando vivel, onerosa e geralmente lenta. A auditoria ambiental
nasce, nesse sentido, como uma prtica de autorregulao de empresas.
A EPA adotou, em 1995, uma estratgia de incentivo ao autopoliciamento
e preveno de violaes dos dispositivos normativos, por parte de empresas11.
Segundo ela, as organizaes que identificarem voluntariamente e corrigirem
as no conformidades ambientais podero se beneficiar de redues nos mon-
tantes das penalidades incidentes e de iseno das responsabilidades criminais
correspondentes.
A Diretiva 1.836/93 da Comunidade Econmica Europeia definiu Auditoria
Ambiental como o instrumento de gesto que inclui a avaliao sistemtica,
documentada, peridica e objetiva do funcionamento da organizao do sis-
tema de gesto e dos procedimentos de proteo ao meio ambiente. Ela pode
se aplicar tanto esfera pblica quanto privada. Os seus objetivos so: facilitar
10 http://www.epa.gov/oecaerth/incentives/auditing/index.html (acesso em 24/8/2012).

11 Incentives for Self Policing: Discovery, Disclosure, Correction and Prevention of Violations. In: http://
www.epa.gov/oecaerth/resources/policies/incentives/auditing/auditpolicy51100.pdf (acesso em 24/8/2012).
a gerncia a controlar as suas prticas ambientais e avaliar o cumprimento da

poltica ambiental da empresa, incluindo a observncia da legislao ambiental.
Dentre os benefcios da AA para o setor empresarial destacam-se:
identificao e registro das conformidades e das no conformidades com a
legislao ambiental e com a poltica de meio ambiente da empresa (quando
existir);
preveno de acidentes ambientais e de trabalho;
melhor imagem das empresas, que evitam o marketing negativo da poluio
e das prticas degradadoras;
vantagem competitiva, principalmente quanto s exportaes;
economia com a reduo do consumo de matrias-primas e de energia, bem
como minimizao dos resduos gerados;
avaliao, controle e reduo dos impactos ambientais das atividades;
facilidade na comparao e intercmbio de informaes entre as unidades
da empresa; e
produo e organizao de informaes do desempenho ambiental da
empresa, que podem ser acessadas por investidores e outras pessoas fsicas
ou jurdicas.
As auditorias ambientais podem ser voluntrias ou obrigatrias. No primeiro

caso, no so sujeitas interveno do rgo pblico e, em geral, so de car-
ter sigiloso e confidencial. No segundo, so determinadas pelo poder pblico,
auxiliam a fiscalizao realizada pelo rgo ambiental e os seus relatrios so
divulgados sociedade.
A auditoria voluntria instrumento de uso interno no mbito da empresa,
geralmente ligada ao seu sistema de gesto ambiental SGA. Este sistema uma
estrutura organizacional que permite empresa avaliar e controlar os impactos
ambientais de suas atividades, produtos ou servios.
O ciclo de desenvolvimento e aplicao de SGA no mbito de uma organizao
abrange cinco passos (Ferro, 1998):
a definio de uma poltica ambiental, estabelecendo responsabilidades,
procedimentos e objetivos genricos a serem atingidos;
a anlise ambiental preliminar, que permite determinar a eficincia ambiental
da organizao e estruturar objetivos concretos para a aplicao da poltica
ambiental estabelecida. O desempenho ambiental avaliado nas esferas
tcnica, legal e em relao s prticas de gesto;
os objetivos ambientais, que quantificam as metas a serem atingidas e devem
levar em considerao os indicadores obtidos por meio de anlises ambientais
e valores tpicos de outras organizaes similares;
o programa ambiental, que detalha a metodologia a ser adotada, inclusive

definindo cadeias de responsabilizao;
a anlise peridica do SGA, que avalia a sua eficincia e, dependendo dos
resultados, ajuda a redefinir a poltica ambiental, os objetivos e o programa
ambiental da empresa.
O padro britnico BS775012 (especfico para sistemas de gesto ambiental)

foi esboado em 1991 e constituiu, em 1995, o primeiro SGA a se consolidar. Serviu
de modelo para o desenvolvimento de padres subsequentes. Neste mesmo ano,
tornou-se efetivo o Sistema Comunitrio de Ecogerenciamento e Auditoria EMAS
(em ingls Eco-Management and Audit Scheme), da Unio Europeia13. Em 1996,
foi criada a srie ISO14 14000, que inclui a norma ISO 14001, referente ao SGA.
As principais categorias de AA so:
auditoria de conformidade legal, que avalia a adequao legislao am-
biental vigente;
auditoria de responsabilidade, que avalia os passivos ambientais da empresa
e geralmente utilizada nos processos de fuses e aquisies industriais;
auditoria de desempenho ambiental, em empresas que no possuem um SGA,
que avalia a conformidade com a legislao ambiental, bem como com os
indicadores ambientais aplicveis unidade auditada;
auditoria de sistema de gesto ambiental, que avalia a eficcia do SGA da
unidade auditada;
auditoria pontual, que visa a otimizao dos recursos no processo produtivo,
minimizando a produo de resduos e da utilizao dos diferentes insumos;
auditoria de descomissionamento, que avalia os danos ambientais e
populao do entorno de uma unidade empresarial no processo de sua
desativao; e
auditoria de acidentes, que avalia as causas e os danos de acidentes e, geral-
mente, utilizada como pea de um processo jurdico para determinar a
responsabilidade penal ou civil.
No Brasil, os primeiros programas de auditoria privada se iniciaram no

final dos anos 1980, quando grandes empresas multinacionais implantaram os
programas de suas matrizes nas unidades brasileiras. Hoje em dia, se realiza
12 http://www.quality.co.uk/bs7750.htm (acesso em 24/8/2012).

13 http://europa.eu/legislation_summaries/other/l28022_pt.htm (acesso em 24/8/2012).
14 A International Organization for Standardization ISO uma federao mundial de organismos de
normalizao nacionais, fundada em 1947, com sede em Genebra. O representante brasileiro, junto ISO
a Associao Brasileira de Normas Tcnicas ABNT.
um grande nmero de auditorias para avaliar SGAs de empresas, para obter ou

manter a certificao dos mesmos. Registra-se, tambm, uma grande quantidade
de auditorias de conformidade legal e de responsabilidades, quando ocorrem
aquisies, fuses ou parcerias entre as empresas. As AAs so realizadas tambm
por ocasio da abertura de capital, quando as empresas informam suas dvidas
e os seus passivos (inclusive os ambientais) Comisso de Valores Mobilirios
CVM e mesmo quando as empresas j esto sendo negociadas na bolsa. o
caso da exigncia de se realizar auditoria ambiental anual nas empresas que
participam do ndice de sustentabilidade ambiental ISE da Bolsa de Valores de
So Paulo Bovespa (Magalhes, 2010).
Vrias unidades da federao estabeleceram legislaes e normativos sobre
auditoria ambiental, desde a dcada de 1990, dentre elas o Distrito Federal, Rio
de Janeiro, Esprito Santo, Minas Gerais, Cear, Mato Grosso, So Paulo, Rio
Grande do Sul e Paran. Entretanto, esses instrumentos foram regulamentados
em todas essas unidades. No Rio de Janeiro, por exemplo, so exigidas audito-
rias anuais para empresas de grande potencial poluidor, como as refinarias e as
indstrias petroqumicas e as instalaes porturias.
No mbito federal, alguns projetos propondo a institucionalizao da AA
compulsria j tramitaram no Congresso Nacional, desde 1992, mas foram
todos arquivados. O projeto de lei 1.254/2003, que estabelecia a obrigatoriedade
de realizao peridica de AA em empresas pblicas ou privadas sujeitas ao
licenciamento ambiental, foi arquivado em janeiro de 2011.
A Resoluo Conama 265/200015 foi o primeiro normativo estabelecendo a
AA compulsria a vigorar. Ela determina a realizao de AAs independentes nas
instalaes industriais, martimas e terrestre da Petrobrs e das demais empresas
com atividades na rea de petrleo e derivados.
Posteriormente, a Lei 9966/2000, conhecida como Lei do leo, estabelece,
no seu art. 9, que as entidades exploradoras de portos organizados e instalaes
porturias e os proprietrios ou operadores de plataformas e suas instalaes de
apoio devero realizar auditorias ambientais bienais independentes. A Resoluo
Conama 306/2002 estabeleceu os requisitos mnimos e o termo de referncia
para realizao deste tipo de auditoria, que passou a fazer parte do processo de
licenciamento ambiental da instalao auditada.
Os tribunais de contas TCs (da unio e de alguns estados) tambm realizam
auditorias ambientais16 com a finalidade de avaliar o cumprimento da legislao
15 Esta Resoluo foi motivada pelo grande derramamento de leo de uma tubulao da refi naria Duque de
Caxias, da Petrobrs (mais de 1,290 milhes de litros), ocorrido em 2000, na Baa da Guanabara.
16 A Auditoria Ambiental defi nida pelo Tribunal de Contas da Unio TCU com sendo o conjunto de
ambiental e as externalidades negativas resultantes das polticas pblicas seto-

riais. Os diferentes tipos de AAs considerados pelos TCs incluem, dentre outros:
auditoria de oramento ambiental, dos resultados das polticas ambientais, da
fiscalizao ambiental pblica, do cumprimento dos tratados ambientais inter-
nacionais firmados pelo Brasil e do licenciamento ambiental (Magalhes, 2010).
As normas da srie ISO 14000 so uma referencia nas estratgias de conver-
gncia do setor produtivo em direo a prticas ambientalmente mais saudveis.
Tais normas abordam tpicos especficos, dentre eles:
o sistema de gesto ambiental (14001);
a auditoria ambiental (14015, 19011);
a anlise do ciclo de vida, que analisa os impactos associados a um produto
desde a extrao da matria prima at a disposio final (14040, 14044, 14047,
14048, 14049); e,
a certicao de produtos, que trata da utilizao de selos verdes e rtulos
ecolgicos aps a verificao do cumprimento de normas de qualidade
ambiental (14020, 14021, 14024, 14025).
No Brasil, o Instituto Nacional de Metrologia, Normalizao e Qualidade

Industrial Inmetro responsvel pelo credenciamento dos organismos de
certificao brasileiros17 Em 2012, 24 organismos estavam credenciados para
emitir a certificao de SGAs, dentre eles, a Associao Brasileira de Normas
Tcnicas ABNT. Entre junho de 2001 e julho de 2012, aproximadamente 2.170
empresas foram certificadas no Brasil de acordo com as normas ISO18.
Cabe lembrar que existem outras formas de certificao, como o caso
da certificao de produtos da agricultura orgnica. A procura por produtos
orgnicos tem crescido muito, em escala mundial. Para que os consumidores
se assegurem da qualidade de tais produtos, a certificao uma credencial
essencial. Nesse sentido, a International Federation of Organic Agriculture
Movements IFOAM, que a federao internacional que congrega os diversos
movimentos relacionados com a agricultura orgnica, se tornou uma referncia.
Em 1986, foram criadas as primeiras normas e credenciamento pela
Associao Brasileira de Agricultores Biolgicos do Rio de Janeiro ABIO. O
Governo Federal instituiu, em 1995, o Comit Nacional de Produtos Orgnicos
procedimentos aplicados ao exame e avaliao dos aspectos ambientais envolvidos em polticas, programas,
projetos e atividades desenvolvidas pelos rgos e entidades sujeitas ao seu controle (BRASIL, 2001).
17 O credenciamento do Inmetro sinaliza que o certificado pertence ao Sistema Brasileiro de Avaliao de
Conformidade SBAC.
18 http://www.inmetro.gov.br/gestao14001/Rel_Certificados_Emitidos_Mes_Ano.asp?Chamador=INME
TRO14&tipo=INMETROEXT (acesso em 24/8/2012).
CNPO, que tinha como misso elaborar e aprimorar normas para a agricultura
orgnica em nvel nacional, com composio paritria entre governo e ONGs.
Dentre as entidades certificadoras da agricultura orgnica no Brasil esto o
Instituto Biodinmico IBD, a Associao de Agricultura Natural de Campinas
e Regio ANC, a Associao dos Produtores de Agricultura Natural APAN e
a Fundao Mokiti Okada MOA.
A crescente ateno internacional sobre o desmatamento e os seus efeitos
levou a uma valorizao, no Brasil, da certificao de produtos florestais, dentre
eles a madeira. Uma instituio-chave nesse processo o Forest Stewardship
Council FSC, uma ONG criada em 1993, com sede em Bonn, que tem como misso
a promoo do manejo responsvel de florestas. A certificao e a rotulagem de
produtos florestais so, no caso, os instrumentos determinantes.
Existem no Brasil trs modalidades de certificao que tm como referncia
o FSC19. A primeira a certificao de manejo orestal, que garante que a floresta
seja manejada de forma responsvel, de acordo com os princpios e critrios
da certificao FSC. A segunda a cadeia de custdia, que garante a rastreabi-
lidade desde a produo da matria-prima que sai das florestas at chegar ao
consumidor final. A terceira a madeira controlada, que permite s empresas
certificadas controlar as suas fontes de madeira no certificada, excluindo as
madeiras procedentes de atividades florestais social e ambientalmente danosas.
12.6 poltica nacional de recursos hdricos

A gesto de recursos hdricos pode ser definida como um conjunto de aes
destinadas a garantir s populaes e s atividades econmicas uma utilizao
sustentvel da gua. A extenso e a importncia desta gesto variam segundo a
disponibilidade de recursos hdricos, o grau em que eles so utilizados e a ne-
cessidade de controlar a qualidade da gua, em funo de problemas de poluio.
Em cada pas a evoluo da gesto de recursos hdricos tem seguido trajetrias
diferentes. Observa-se, em geral, que quando a disponibilidade hdrica supera a
demanda interna, tende a no haver conflitos e a gesto se concentra em obras
hidrulicas, combate a inundaes e regularizao dos cursos dgua. Quando
a oferta e a demanda no esto em equilbrio, seja pela utilizao intensiva dos
recursos hdricos ou pela degradao da sua qualidade, tende a haver conflitos
entre os diversos usos, tornando a gesto mais complexa.
A gesto de recursos hdricos exige vrios compromissos entre interesses
frequentemente opostos. Evidencia-se, ento, a necessidade de planejar e co-
ordenar a utilizao da gua mediante o estabelecimento de estruturas que
19 http://br.fsc.org/tipos-de-certificados.204.htm (acesso em 24/8/2012).

garantam seu gerenciamento dentro de uma perspectiva integrada e sistmica.

Nesse processo, essencial assegurar a participao de todos os atores afetos
questo hdrica, numa determinada bacia hidrogrfica, que deve ser adotada
como unidade bsica de gesto. Alm disso, a gua deve ser considerada como
um bem econmico.
Os princpios poluidor-pagador e usurio-pagador, da participao, da
preveno e da precauo, analisados no captulo 5, tm norteado a poltica de
recursos hdricos em diversos pases, inclusive no Brasil.
O Brasil tem uma grande disponibilidade hdrica (aproximadamente, 12,3%
da vazo mundial de gua doce)20. H que se considerar, no entanto, a variao
espacial e temporal desses recursos, cuja disponibilidade configura uma desigual-
dade entre as diversas regies. Nas reas mais povoadas e/ou mais desenvolvidas
a oferta , em geral, menor. o caso das regies Sul, Sudeste e Nordeste, que
abrigam 14,36%, 42,13% e 27,83% da populao brasileira e dispem apenas de 6,5%,
6% e 3,3% dos recursos hdricos do Pas, respectivamente. A maior quantidade
de gua est localizada nas regies Norte (68,5%) e Centro-Oeste (15,7%), onde
os contingentes populacionais so de 8,23% e 7,37%, respectivamente (Assuno
& Bursztyn, 2002).
Alm deste aspecto, houve nas ltimas dcadas um aumento significativo
da produo industrial e agrcola e da populao urbana. Isso gera um aumento
da demanda por gua e, tambm, um maior volume de lanamento de efluentes
urbanos e industriais e de resduos das atividades agropastoris nas guas super-
ficiais e subterrneas, provocando altos nveis de poluio.
Face aos problemas provocados pela fragmentao e superposio de com-
petncias entre os diversos rgos envolvidos na gesto dos recursos hdricos, no
fim da dcada de 1970 foram iniciados esforos no sentido de tratar o problema
de forma integrada e participativa. O primeiro passo nesse sentido foi a criao
do Comit Especial de Estudos Integrados de Bacias Hidrogrficas CEEIBH,
em 1978, que tinha como objetivo realizar estudos integrados e acompanhar a
utilizao racional dos recursos hdricos das bacias hidrogrficas dos rios federais.
Para subsidiar os trabalhos do CEEIBH, foram criados, tambm, comits
executivos no mbito de algumas bacias hidrogrficas federais, dentro as quais:
a bacia do So Francisco Ceeivasf, a bacia do Paraba do Sul Ceeivap e a bacia
do Paranapanema Ceeipema. Esta experincia no logrou grandes resultados,
pois tais comits no tinham poder de deciso, nem autonomia financeira. Da
20 Nove pases detm 50% do volume total da reserva mundial de gua doce: Brasil 5.670 km3, Rssia
3.904 km3, China 2.880 km3, Canad 2.850 km3, Indonsia 2.530 km3, Estados Unidos 2.478 km3, ndia
1550km3, Colmbia 1.112 km3 e Zaire 1.020 km3.
mesma forma, no dispunham de instrumentos legais e/ou financeiros. No

entanto, serviu para sensibilizar o poder pblico e a sociedade civil sobre a ur-
gncia de se elaborar uma nova poltica de guas para o Brasil e a necessidade
de romper a hegemonia do setor eltrico sobre os demais setores usurios da
gua (ver captulo 11).
A Constituio de 1988 extinguiu a propriedade privada da gua. Cabe
Unio o domnio sobre os rios e lagos e quaisquer correntes de gua em terrenos
de seu territrio, ou que banham mais de um estado, sirvam de limite com ou-
tros pases ou se estendam a territrio estrangeiro, ou dele provenham. Os rios
que nascem e tm sua foz nos limites de um mesmo estado, bem como as guas
subterrneas e em depsito (com exceo das decorrentes de obras da Unio)
so de domnio estadual/distrital. A Constituio deu Unio a competncia
para instituir o sistema nacional de gerenciamento dos recursos hdricos e para
definir critrios de concesso de outorga. Em 1991, o executivo encaminhou
Cmara Federal, uma proposta de lei visando tais objetivos. Aps sete anos
de tramitao no Congresso Nacional, foi aprovada, em 1997, a Lei 9.433, que
estabeleceu a Poltica Nacional de Recursos Hdricos PNRH e criou o Sistema
Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos Singreh.
A PNRH incorpora princpios de descentralizao e diferentes formas de
compartilhamento de decises, visando a gesto democrtica das guas. O seu
texto expressa alguns fundamentos bsicos, reconhecidos internacionalmente:
a adoo da bacia hidrogrfica como unidade territorial para implementao
da poltica e a atuao do Singreh; a noo de usos mltiplos, que estabelece a
igualdade de acesso ao recurso para todas as categorias de usurios; o reconhe-
cimento da gua como um recurso natural limitado, dotado de valor econmico;
e a gesto descentralizada e participativa, reunindo o poder pblico, os usurios
e as comunidades.
O Singreh tem como objetivos, dentre outros, coordenar a gesto integrada
das guas, planejar e implementar a PNRH, regular e controlar o uso, preservar e
recuperar dos recursos hdricos. O seu arranjo institucional envolve: o Conselho
Nacional de Recursos Hdricos CNRH; a Agncia Nacional de guas ANA; os
Conselhos de Recursos Hdricos dos Estados e do Distrito Federal; os Comits
de Bacia Hidrogrfica CBHs; os rgos dos poderes pblicos federal, estaduais e
municipais cujas competncias se relacionem com a gesto de recursos hdricos;
e as Agncias de gua.
O Conselho Nacional de Recursos Hdricos o rgo normativo e delibe-
rativo mximo. Cabe a ele decidir sobre as grandes questes e arbitrar sobre
os conflitos. A sua composio envolve representantes dos Ministrios, das
Secretarias Especiais da Presidncia da Repblica, dos Conselhos Estaduais de
Recursos Hdricos, representantes das organizaes civis voltadas aos recursos

hdricos (comits, consrcios e associaes intermunicipais de bacias hidro-
grficas, organizaes tcnicas e de ensino e pesquisa, com interesse na rea
de recursos hdricos e ONGs). O CNRH tem uma Secretaria Executiva, exercida
pela Secretaria de Recursos Hdricos e Ambientes Urbanos do MMA e possui
dez Cmaras Tcnicas temticas.
A ANA, autarquia sob regime especial com autonomia administrativa e
fi nanceira, vinculada ao MMA. Foi criada pela Lei 9.984/2000. A sua misso
implementar a PNRH e coordenar o Singreh. Dentre as suas atribuies,
destacam-se: outorgar o direito de uso de recursos hdricos nos corpos dgua
de domnio da Unio e implementar, em articulao com os Comits de Bacia,
a cobrana pelo uso destes recursos. Embora tenham sido obtidos resultados
importantes, a implantao, por parte da ANA, do modelo de gesto adotado
a partir de 1997 lento. Vcios da cultura burocrtica e centralizadora per-
manecem, comprometendo as estratgias de combinao dos princpios da
descentralizao e da subsidiariedade.
Os CBHs so rgos colegiados com atribuies normativas, deliberativas
e consultivas. So compostos por representantes dos governos federal, das
unidades da federao e dos municpios (cujos territrios se situem, ainda que
parcialmente, em suas respectivas reas de atuao), dos usurios das guas, das
entidades civis de recursos hdricos com atuao comprovada na bacia. A parti-
cipao do poder pblico deve atingir um mximo de 40% do total de membros,
enquanto a sociedade civil deve atingir um mnimo de 20%, quando se tratar de
rios de domnio da Unio. Em 2010, j tinham sido instalados 12 CBHs federais
e aproximadamente 160 de rios estaduais.
As Agncias de gua foram concebidas para desempenhar o papel de brao
executivo das aes de gesto a serem realizadas no mbito das bacias. A criao
destas agncias decidida pelos respectivos CBHs e autorizadas pelo CNRH, no
caso de rios de domnio da Unio e, quando o rio for de domnio de um estado,
pelo respectivo Conselho Estadual. Para que as agncias sejam criadas, preciso
que tenham sustentabilidade financeira, considerando os montantes auferidos
pela cobrana pelo uso dos recursos hdricos. A maioria dos comits ainda no
tem as suas respectivas agncias de gua, o que constitui um dos grandes obs-
tculos implementao da poltica. Alm disso, os comits dispem de uma
estrutura precria, por falta de recursos financeiros.
Em 2002, foi criada a Associao Pr-Gesto das guas da Bacia Paraba
do Sul Agevap, que assumiu as funes de uma agncia de gua estabelecidas
na PNRH, por meio de um contrato de gesto com a ANA. Os contratos de gesto
foram regulamentados pela Lei 10.881/04 e assinados entre a ANA e as entidades
que iro exercer o papel de agncia dos CBHs dos recursos hdricos de domnio
da Unio. Nos ltimos anos, algumas outras agncias de gua foram estabele-
cidas no contexto desta lei.
Em 2009, foi instalada a agncia de bacias hidrogrficas dos rios Piracicaba,
Capivari e Jundia, sob a forma de uma fundao, denominada Agncia das
Bacias PCJ. Em 2011, passou a desempenhar as funes da agncia de guas para
as bacias destes rios21. Ela responsvel pelo gerenciamento dos valores oriundos
da cobrana pelo uso dos recursos hdricos nos rios de domnio da Unio e dos
rios de domnio no estado de So Paulo.
A Associao Executiva de Apoio Gesto de Bacias Hidrogrficas Peixe
Vivo AGB foi criada em 2006, para exercer as funes de agncia de bacia para
o CBH do rio das Velhas. Em 2010, ela se tornou a agncia de guas do CBH do Rio
So Francisco. Em 2011, o Instituto Bio Atlntica, se tornou a entidade delegatria
para o exerccio das funes inerentes agncia de gua da bacia hidrogrfica
do rio Doce. A Associao Multissetorial de Usurios de Recursos Hdricos da
Bacia Hidrogrfica do Rio Araguari ABHA passou a desempenhar, em 2011, as
funes de agncia de gua do rio Paranaba.
Analogamente ao nvel federal, todas as unidades da federao j aprovaram
as suas leis sobre gesto de recursos hdricos, que se encontram em fases dife-
renciadas de implementao. O estado de So Paulo foi o primeiro a instituir
mecanismos de outorga de suas guas e a instituir uma nova poltica de recursos
hdricos, com base nos princpios e fundamentos nacionais e internacionais.
A Lei Estadual 7.663/1991, que dispe sobre a Poltica e o Sistema Integrado
de Gesto de Recursos Hdricos, serviu de modelo para os outros estados que
estabeleceram suas polticas de guas at 1996.
O estado do Cear aprovou sua poltica de recursos hdricos em 1992, es-
tabelecendo um modelo prprio adaptado ao semirido. Em 1993 foi criada a
Companhia de Gesto de Recursos Hdricos Cogerh, uma agncia estatal
voltada especificamente para a gesto deste setor. O ltimo estado a aprovar a
sua lei de recursos hdricos foi Roraima, em 2006.
A PNRH adotou os seguintes instrumentos: os Planos de Recursos Hdricos, o
enquadramento dos corpos dgua em classes, segundo os usos preponderantes
da gua; a outorga dos direitos de uso dos recursos hdricos; a cobrana pelo uso
da gua; e o Sistema Nacional de Informaes sobre Recursos Hdricos Snirh.
Os Planos de Recursos Hdricos, nacional, estaduais e de bacias hidrogrficas,
so planos diretores que visam a fundamentar e orientar a implementao da
21 Para as guas da Unio, a a denominao agncia de gua; para as guas dos estados de So Paulo e
Minas Gerais, o nome adotado agncia de bacia.
poltica e da gesto dos recursos hdricos. O Plano Nacional de Recursos Hdricos

PNRH foi aprovado em 2005, pelo CNRH, e dever ser revisto a cada quatro anos.
A sua elaborao foi coordenada pela Secretaria de Recursos Hdricos e Ambiente
Urbano do MMA. Os Planos de Recursos Hdricos das Bacias Hidrogrficas devem
ser elaborados pelas agncias de gua e aprovados pelos respectivos comits. Na
ausncia dessas agncias, os planos podem ser preparados pelos rgos gestores
de recursos hdricos.
O enquadramento dos corpos dgua em classes, segundo os usos prepon-
derantes, estabelece metas a serem alcanadas ou mantidas em um segmento
de corpo dgua, em determinado perodo de tempo. Para que seja efetivado,
podem ser fi xadas metas progressivas, intermedirias e obrigatrias.
As propostas de enquadramento so elaboradas pelas agncias de gua ou de
bacia ou entidades delegatrias das suas funes, em articulao com os rgos
gestores de recursos hdricos e os rgos de meio ambiente. Aps apreciao e
aprovao pelos respectivos comits, elas so encaminhadas, para deliberao,
aos conselhos de recursos hdricos, de acordo com a dominialidade do corpo
dgua. Tais propostas devero ser desenvolvidas em conformidade com o plano
de recursos hdricos da bacia hidrogrfica22.
Diversas dificuldades tm atrasado a implantao do enquadramento, dentre
as quais: (i) a existncia de poucas agncias de gua ou de bacia; (ii) a inexistncia
de planos de recursos hdricos; (iii) a inexistncia de dados sobre a qualidade
das guas, que deveria ser monitorada sistematicamente; e (iv) a inexistncia
de dados sobre o universo de problemas ambientais que afetam direta ou indi-
retamente a qualidade das guas.
A outorga dos direitos de uso dos recursos hdricos, instrumento de autoriza-
o, concesso ou permisso para fazer uso da gua, tem como objetivo assegurar
o controle quantitativo e qualitativo dos usos da gua e o efetivo exerccio dos
direitos de acesso gua. Ela deferida pelo poder pblico outorgante (Unio,
estado ou Distrito Federal)23 em funo da dominialidade das guas e tem o
prazo mximo de vigncia de 35 anos.
Os usos dos recursos hdricos que esto sujeitos outorga so: (i) captao ou
derivao de parcela de gua existente em um corpo hdrico; (ii) extrao de gua
subterrnea; (iii) lanamento de esgotos e demais resduos lquidos ou gasosos,
22 O estabelecimento da proposta de enquadramento leva em considerao a Resoluo Conama 357/2005,

que identifica as classes de uso e seus correspondentes parmetros de qualidade, a Resoluo Conama
396/2008, que estabelece o enquadramento das guas subterrneas e a Resoluo CNRH 91/2008, que dispe
sobre procedimentos gerais para o enquadramento dos corpos dgua superficiais e subterrneos.
23 A competncia, no caso das guas de domnio da Unio da ANA e nas de domnio dos estados e do
Distrito Federal do rgo gestor de recursos hdricos.
com o fim de sua diluio, transporte ou disposio final; (iv) aproveitamento

de potenciais hidreltricos; e, (v) outros usos que alterem o regime, a quantidade
ou a qualidade da gua. No necessitam de outorga os usos e acumulaes de
recursos hdricos considerados insignificantes.
Para se conceder uma outorga preciso conhecer os usos atuais das guas,
a quantidade de guas que poder ser outorgada para outros usos, sem compro-
meter o equilbrio ecolgico e os usos mltiplos. Os planos de recursos hdricos
e o enquadramento das guas so, portanto, instrumentos necessrios outorga.
Em alguns estados, a outorga concedida como mera formalidade adminis-
trativa e de forma isolada, j que o rgo outorgante no dispe de elementos
bsicos, como cadastro de usurios atualizado, informaes dos planos de recur-
sos hdricos, enquadramento e uma estreita integrao com os procedimentos
de licenciamento ambiental.
Vrios pases adotam a denominao ecotaxas para se referir s cobranas que
buscam internalizar as externalidades econmicas, na medida em que obrigam
aos consumidores e/ou poluidores a considerar os efeitos ambientais externos
nas suas decises (ver captulo 6). Elas podem ter um carter incitativo (para
proteger o meio ambiente) e/ou financeiro (para coletar fundos).
A cobrana pelo uso da gua no Brasil baseada nestes mesmos fundamentos.
Visa a fazer com que o consumidor reconhea o valor econmico da gua e a
use de modo racional. Serve tambm para gerar recursos financeiros necess-
rios implementao das aes e programas previstos nos planos de recursos
hdricos. Ela entendida como um preo pblico a ser pago pelo usurio, como
contrapartida ao uso privado de um bem pblico. A competncia administrativa
para efetuar a cobrana do rgo outorgante. So cobrados apenas os usos de
recursos hdricos sujeitos outorga. Os valores arrecadados devem ser aplicados
prioritariamente na bacia hidrogrfica em que foram gerados.
At 2012, tinham sido implementados apenas quatro sistemas de cobrana
pelo uso da gua, todos em rios de domnio da Unio. O primeiro deles, que
entrou em vigor em 2003, foi na bacia do rio Paraba do Sul. A cobrana com-
posta de duas partes: um conjunto de parmetros que constitui a base de clculo
(volume captado no manancial, volume efetivamente consumido pelo usurio e
despejo de efluente no corpo receptor) e o valor unitrio, que uma expresso
econmica do preo da unidade de cada parmetro de clculo.
Em 2006, foi implantada a cobrana nas bacias dos rios Piracicaba, Capivari
e Jundia, com um modelo bem semelhante ao anterior. Os usos da gua que
definem a base de clculo so: captao, consumo, lanamento e efluentes, trans-
posio de bacias e aproveitamento do potencial hidreltrico.
Em 2010, o CNRH aprovou os mecanismos e os valores para a cobrana pelo
uso das guas do rio So Francisco. No entanto, a arrecadao efetuada no ano

seguinte foi muito pequena. Ficou evidente que ser preciso ampliar o nmero
de usurios por meio de novas campanhas de regularizao e cadastramento.
A cobrana pelo uso das guas da do rio Doce foi aprovada pelo CNRH em 2011.
O estado de So Paulo criou um sistema de cobrana baseado no sistema
francs (ver captulo 6). Foram institudas a cobrana por captao, a cobrana por
consumo e a cobrana por carga poluente remanescente. Esto sujeitos a cobrana
todos os usurios que utilizam os recursos hdricos superficiais e subterrneos,
com algumas excees. O Decreto 50.667/2006, que regulamentou a cobrana
pela utilizao dos recursos hdricos de So Paulo, estabeleceu que o valor a
ser cobrado de cada usurio, ser obtido pela soma das parcelas decorrentes da
multiplicao dos volumes de captao, de derivao, de consumo e das cargas
poluentes lanadas no corpo hdrico, pelos respectivos preos unitrios finais.
No Cear, a escassez de gua um problema grave. Grande parte da oferta
suprida por reservatrios e barragens. O modelo de cobrana adotado em 1996
visa apenas a quantidade e no a qualidade dos recursos. Trata-se de cobrana
por captao e aduo de gua bruta. O valor cobrado leva em conta os servios
de preservao, transporte e distribuio de gua no potabilizada aos usurios.
O Decreto 30.629/2011 estabeleceu novos preos para as tarifas de diversos usos:
abastecimento pblico, indstria, piscicultura, gua mineral e gua potvel, e
irrigao em permetros pblicos ou privados com captaes em mananciais,
sem aduo da Cogerh.
O Sistema Nacional de Informaes sobre Recursos Hdricos encarregado
de coletar, sistematizar e divulgar os dados relativos a estes recursos e a fatores
intervenientes na sua gesto. A sua implementao de responsabilidade da ANA,
que consolida e disponibiliza informaes referentes: rede hidromtrica nacio-
nal e s atividades de hidrologia relacionadas com o aproveitamento de recursos
hdricos; aos sistemas de avaliao e outorga dos recursos hdricos superficiais e
subterrneos; aos sistemas de coleta de dados da rede nacional de meteorologia;
aos sistemas de informao dos setores usurios e dos comits de bacia formados
e em funcionamento; e outros dados relacionados aos recursos hdricos.
Desde o final da dcada dos anos 1970, so realizadas aes voltadas a uma
gesto racional dos recursos hdricos no Brasil. A PNRH foi aprovada em 1997,
quase vinte anos depois da instalao do CEEIBH e dos comits executivos. Um
balano de mais de trs dcadas de tentativas (com avanos e recuos) de se im-
plantar uma gesto efetiva e eficaz das guas no Pas mostra que a implementao
da PNRH e do Singreh apresentam uma srie deficincias, dentre elas:
baixa capacidade operacional de estruturas organizacionais com poder legal
e com meios financeiros disponveis para administrar as aes de gesto de

recursos hdricos;
fraca efetividade da base legal vigente;
sistemas de informaes de recursos hdricos deficientes, principalmente
no tocante qualidade da gua;
problemas de coordenao e fragmentao;
pouca articulao intrainstitucional, interinstitucional e entre diferentes
nveis de governo;
falta de integrao efetiva da poltica de guas com a poltica ambiental e
com as polticas setoriais e fundiria;
fraca utilizao de instrumentos econmicos; e
participao incipiente da sociedade.
12.7 poltica florestal

O Brasil se destaca no panorama mundial como um pas f lorestal.
Aproximadamente 60% do seu territrio coberto por florestas naturais e
plantadas. a segunda maior rea de florestas do mundo, atrs apenas da Rssia,
cujo territrio duas vezes maior que o brasileiro. Dadas as suas caractersticas,
as florestas brasileiras estocam duas vezes mais carbono do que as da Rssia,
o que coloca o Brasil em primeiro lugar no panorama mundial quanto a esse
aspecto. Aproximadamente 70% das florestas nativas brasileiras se encontram
no bioma Amaznia. Os demais 30% esto distribudos entre os biomas Cerrado,
Mata Atlntica, Caatinga, Pampa e Pantanal. A rea de florestas plantadas cor-
responde a apenas 1,3% do total de florestas brasileiras.
O peso econmico do setor florestal grande. Em 2009, havia 2.226 empresas
madeireiras operando na Amaznia Legal. A indstria madeireira na Amaznia
gerava, naquele ano, aproximadamente 204 mil empregos, dos quais 66 mil eram
empregos diretos e 137 mil indiretos. O bioma Amaznia representa cerca de 30%
de todas as florestas tropicais remanescentes do mundo (SFB, 2010).
O uso dos recursos florestais brasileiros marcado pelo desperdcio, pelo
carter predatrio e por prticas ilegais. Como visto no captulo 11, a preocupao
com a degradao dos recursos florestais no Brasil remonta poca da coloni-
zao. Nas ltimas trs dcadas do sculo XX, com a expanso das atividades
agropecurias, a presso sobre as florestas se ampliou consideravelmente. A
perda de cobertura florestal, por desmatamento e queimadas, colocou o Brasil
numa posio crtica no cenrio internacional. Enquanto nos pases mais indus-
trializados as emisses de CO2 resultam principalmente de fontes energticas
(como a queima de hidrocarbonetos), no caso brasileiro a principal causa est
associada perda de florestas.
Ao lado da agricultura e da pecuria, a expanso da malha viria tambm

representa presso sobre a cobertura vegetal natural. Na medida em que novas
estradas so implantadas e facilitem o acesso a territrios at ento isolados, a
tendncia a ampliao de reas de produo, em detrimento das matas nativas.
Como paliativo, as polticas ambientais recorrem criao de reas protegidas
pelo SNUC e imposio de uma legislao florestal que coba o desflorestamento.
A dificuldade de se implementar prticas de manejo sustentvel de reservas
florestais nativas resulta de vrios fatores, dentre os quais se destacam: (i) a
abundncia de florestas nativas (principalmente na Amaznia) e a facilidade de
acesso a elas; (ii) fatores econmicos e sociais, que condicionam o processo de
utilizao florestal e contribuem para a sobreutilizao e depredao dos recursos;
e (iii) nveis mdios de produtividade da agricultura e da pecuria muito baixos,
causando uma contnua abertura de terras, o que provoca desmatamento e mau
uso dos recursos florestais.
No caso da Amaznia brasileira, os recursos florestais tm sido destrudos
em larga escala e explorados com grandes desperdcios. A expanso da fronteira
agrcola nesta regio tem se caracterizado por rpidas quedas de produtividade,
em funo do precrio manejo dos solos da maioria das terras. O avano da
ocupao econmica da regio vem expandindo fronteiras territoriais, seja pelo
aumento da agricultura itinerante, que se utiliza de prticas de derrubadas e
queimadas para a abertura de novas reas, seja pela converso de extensas reas
florestais em pastagens, nas grandes propriedades.
O avano da fronteira econmica funciona como causa e consequncia da
expanso da malha viria na Amaznia. O sistema tradicional de transporte
fluvial sempre representou uma barreira para a introduo de atividades de
mercado em grande escala na regio, mas o maior acesso rodovirio rompe com
essa limitao. Aliado maior acessibilidade, as polticas pblicas de colonizao
e de crdito e incentivos fiscais potencializam a ocupao econmica das terras.
O resultado da ao combinada da expanso da economia de mercado e do
aumento da malha viria explica em parte o crescimento das taxas de desflores-
tamento da Amaznia. Assim, a perda de florestas registra ndices preocupantes,
ainda que esteja decrescendo nos ltimos anos: passou de 21.050 km2, em 1988,
para 29.059 km2 em 1995, e se reduziu para 6.418 km2, em 201124. A rea total
desflorestada na Amaznia equivale superfcie da Frana.
H que se assinalar que a reduo das taxas de desmatamento e das
queimadas, nos anos recentes, se deve a um amplo conjunto de fatores, como
avanos no cumprimento da legislao florestal em todos os seus aspectos
24 Fonte: Prodes/INPE. In: http://www.obt.inpe.br/prodes/prodes_1988_2011.htm (acesso em 5/8/2012).

(transporte de produtos florestais, planos de manejo sustentvel, fiscalizao,

aes de conservao da biodiversidade, controle da exportao de mercado-
rias da flora brasileira etc.) e presses internacionais, pelo lado da demanda
por produtos brasileiros.
Conforme j assinalado no captulo 11, o primeiro cdigo florestal brasileiro
data de 1934. Um novo Cdigo Florestal Brasileiro foi institudo em 1965, pela Lei
4.771. Em 1996, foi aprovada uma reformulao da poltica florestal brasileira, a
ser implementada por meio de alguns programas dentre eles: Programa Nacional
de Florestas Plantadas, Programa Nacional de Conservao e Uso Sustentvel
das Florestas Nativas, Programa Nacional de Monitoramento e Controle dos
Desmatamentos e Queimadas.
Nesse processo de reformulao, foram identificados vrios pontos crticos
a serem superados, dentre eles:
adequao das polticas de expanso agrcola, colonizao e reforma agrria
ao conceito de utilizao sustentvel;
reverso do padro predatrio no uso do recurso florestal;
atualizao da base de dados sobre produo, comrcio, consumo e uso ina-
dequado (desperdcio, desmatamentos, queimadas) dos recursos florestais,
para facilitar a tomada de decises; e
disponibilizao de recursos para o uso de tecnologia de ponta nas aes de
monitoramento e fiscalizao.
A regulao pblica da questo florestal evoluiu e, em 2000, o Decreto

Federal n 3.420 disps sobre a criao do Programa Nacional de Florestas PNF,
apontando que o mesmo:
seria constitudo de projetos a serem concebidos e executados de forma par-

ticipativa e integrada pelos governos federal, estaduais, distrital e municipais,
juntamente com a sociedade civil organizada; e
teria, dentre seus objetivos: estimular o uso sustentvel de florestas nativas
e plantadas; fomentar o reflorestamento, notadamente em pequenas pro-
priedades rurais; recuperar APPs, RLs e reas alteradas; apoiar as iniciativas
econmicas e sociais das populaes que vivem em florestas; reprimir desma-
tamentos ilegais e a extrao predatria de produtos e subprodutos florestais;
conter queimadas acidentais e prevenir incndios florestais; promover o uso
sustentvel das florestas de produo, sejam nacionais, estaduais, distrital
ou municipais; e estimular a proteo da biodiversidade e dos ecossistemas
florestais.
Em 2006 entrou em vigor a Lei 11.284, que disps sobre a gesto de florestas
pblicas para a produo sustentvel e estabeleceu, em seu art. 3 definies como:
Florestas pblicas: florestas, naturais ou plantadas, localizadas nos diversos
biomas brasileiros, em bens sob o domnio da Unio, dos Estados, dos Municpios,
do Distrito Federal ou das entidades da administrao indireta;
Recursos orestais: elementos ou caractersticas de determinada floresta,
potencial ou efetivamente geradores de produtos ou servios florestais;
Produtos orestais: produtos madeireiros e no madeireiros gerados pelo
manejo florestal sustentvel;
Servios orestais: turismo e outras aes ou benefcios decorrentes do
manejo e conservao da floresta, no caracterizados como produtos florestais;
Manejo orestal sustentvel: administrao da floresta para a obteno de
benefcios econmicos, sociais e ambientais, respeitando-se os mecanismos de
sustentao do ecossistema objeto do manejo e considerando-se, cumulativa ou
alternativamente, a utilizao de mltiplas espcies madeireiras, de mltiplos
produtos e subprodutos no madeireiros, bem como a utilizao de outros bens
e servios de natureza florestal;
Concesso orestal: delegao onerosa, feita pelo poder concedente, do direito
de praticar manejo florestal sustentvel para explorao de produtos e servios
numa unidade de manejo, mediante licitao, pessoa jurdica, em consrcio
ou no, que atenda s exigncias do respectivo edital de licitao e demonstre
capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco e por prazo determinado.
A proposta de um Novo Cdigo Florestal, que reforma a legislao de 1965,
comeou a ser tramitado no Congresso Nacional ao final dos anos 1990 (Projeto
de Lei 1.876/99). A tramitao foi marcado por uma profunda polmica entre dois
lobbies: ruralistas (muito fortes no legislativo) e ambientalistas (fortes perante a
opinio pblica e na esfera internacional). Uns reivindicavam maior flexibilidade
na legislao; outros, maior rigor. Depois de sofrer vrios adiamentos e emendas,
o projeto foi aprovado na Cmara dos Deputados, em 2011, e em seguida enviado
ao Senado Federal, onde novamente foi objeto de emendas. J em 2012, a Cmara
aprovou uma verso alterada da lei, cujo teor agradou mais aos setores ligados
agropecuria, mas provocou fortes crticas dos ambientalistas. O texto sofreu
vetos da Presidncia da Repblica em 12 pontos e teve 32 de seus artigos alterados.
Pelo menos em trs aspectos a tramitao do Novo Cdigo Florestal expe
os antagonismos entre os interesses defendidos por ruralistas e ambientalistas:
a reduo, defendida por ruralistas, das faixas mnimas de preservao
previstas para Aps;
a liberao para plantio de certas culturas em reas de encosta e topo de
morro, vedadas pela legislao de 1965, da mesma forma que a reduo de

reas de RL; e
a anistia, aos produtores, das multas referentes a desmatamentos ilegais,
retroativa a 2008.
A disputa entre atores com interesses to diversos em torno da legislao

florestal revela um carter bem diverso do processo de tramitao da Lei de
Gesto de Florestas Pblicas (Lei 11.284/06) que se deu mediante uma conver-
gncia (improvvel) de posies: ambientalistas e setores produtivos, ambos
apoiando a tese das concesses de florestas pblicas a empreendedores privados
(Lins de Gis, 2011).
Um dos fatores que mais contribuem para a deteriorao e o uso excessivo
dos recursos florestais a limitao da funo reguladora das foras de mercado
na considerao, de forma adequada, do valor das florestas e de como refletir
esse valor nos preos dos produtos e servios florestais. Tendo em vista este
aspecto, o novo cdigo florestal prev a adoo de instrumentos econmicos
diretos (via sanes, como as multas) e indiretos (via exigncia, para concesso
de crdito agrcola aos proprietrios e agricultores, de fazer a regularizao do
seu imvel e cadastro no Cadastro Ambiental Rural CAR, no prazo de cinco
anos a contar da publicao da lei).
Em termos institucionais, conforme apresentado no captulo 11, a poltica
florestal do governo federal esteve, por muito tempo, sob a gide do Instituto
Brasileiro de Desenvolvimento Florestal IBDF, criado em 1967 e vinculado ao
Ministrio da Agricultura. Em 1989, com a criao do Ibama, aquele rgo foi
extinto e as suas funes foram incorporadas nova estrutura de execuo da
poltica ambiental. De uma cultura burocrtica e com prticas muito marcadas
pelas atividades de fomento, ou seja, explorao madeireira e silvicultura
e, inevitavelmente, complacncia com o desmatamento, a herana do IBDF
marcou negativamente a nova vocao, de cunho ambiental, encarnada pelo
Ibama. Em 2006 foi criado o Servio Florestal Brasileiro SFB, com a misso
de gerir as reservas naturais, em especial as florestas pblicas. Com isso as
responsabilidades sobre a execuo da poltica florestal saram da alada do
Ibama. Permanece, entretanto, o desafio de coordenar a complexa teia de
organismos governamentais, cujas misses e aes interagem no mbito da
poltica florestal, de modo por vezes contraditrio.
12.8 a questo ambiental urbana

Segundo dados do recenseamento brasileiro de 2010, mais de 84% dos brasileiros
vivem em cidades. H uma polmica conceitual sobre o que vem a ser populao
urbana no Brasil. Legalmente, qualquer sede de municpio, ainda que seja um

pequeno aglomerado de edificaes, definida como rea urbana. Alm disso,
toda aglomerao com mais de 2.000 habitantes tambm reconhecida como
cidade, mesmo que no tenha atividades e funes tipicamente urbanas, como
comrcio e servios.
Independentemente do debate conceitual, a verdade que a maior parcela
dos brasileiros est sujeita, sob a tica ambiental, aos problemas que so tpicos
das cidades. E tais problemas tendem a ser mais graves na proporo direta do
tamanho das aglomeraes. Cerca de 40 municpios brasileiros tm populao
superior a meio milho de habitantes, que vivem, em sua maior parte, nas reas
urbanas legalmente definidas.
O caso brasileiro no foge tendncia internacional, em que as cidades
crescem bem mais do que o campo, em termos demogrficos, sendo frequente
mesmo um esvaziamento (decrescimento) populacional em reas rurais. Esse
padro acompanha o crescimento em importncia da indstria, do comrcio e
dos servios, paralelamente ao aumento da produtividade do trabalho no campo.
Mais da metade da populao mundial j vive em cidades (ver captulo 7).
No Brasil esse processo se deu de forma bem mais acelerada do que em
pases que se industrializaram anteriormente. Entre 1940 e 2000, o percentual
de habitantes nas cidades brasileiras passou de 30% para pouco mais de 80%. O
crescimento acelerado implica uma forte presso sobre os equipamentos urbanos
e demandas por investimentos pblicos que nem sempre so possveis. Como
consequncia, a qualidade de vida da populao se v reduzida e a demanda por
investimentos corretivos se amplia.
Os problemas ambientais tpicos das aglomeraes urbanas so:
deficincia dos servios saneamento ambiental, que incluem abastecimento
de gua potvel, sistema de coleta e tratamento de esgotos, coleta, tratamento
e disposio final dos resduos slidos e drenagem urbana;
poluio industrial de diversas naturezas (emisses de gases, resduos slidos,
efluentes lquidos);
poluio do ar resultante das emisses de veculos automotores;
poluio visual, muitas vezes associada falta ou ao no cumprimento de
normas referentes publicidade;
poluio sonora, provocada por fontes fixas (como indstrias) e por fontes
mveis (como veculos automotores);
ocupao de encostas e de fundos de vale, que provoca deslizamentos e
enchentes, normalmente atingindo as populaes mais pobres; e
pouca disponibilidade e manuteno inadequada de reas verdes.
Ainda que a maior parte desses problemas seja objeto de regulaes federais,
no Brasil, a sua expresso se d na esfera das cidades e demanda aes norma-
tivas e fiscais das prefeituras. Estas nem sempre esto preparadas (em termos
de arcabouo normativo especfico ou de pessoal qualificado disponvel) para
enfrentar tais desafios. O problema mais grave nas cidades que sofreram pro-
cessos de crescimento populacional acelerado e cujas infraestruturas fsicas e
suporte institucional no estavam dimensionados para tal expanso.
Trs eixos de polticas pblicas nacionais so aqui destacados como exemplos
de iniciativas governamentais de regulao de problemas urbanos, que envolvem
arranjos institucionais complexos, entre diferentes setores da administrao
pblica e diferentes nveis de gesto: o Estatuto das Cidades (Lei 10.257/2001),
a Lei de Saneamento Bsico (Lei 11.445/2007) e a Lei dos Resduos Slidos (Lei
12.305/2010, que institui a Poltica Nacional de Resduos Slidos).
12.8.1 Estatuto das Cidades ec

Com a evoluo do marco legal das competncias poltico-administrativas bra-
sileiras, o nvel municipal assume um papel cada vez mais ativo nas polticas
pblicas, em geral, e nas polticas ambientais, em particular. Isso remonta ao
ano 1981, quando a Poltica Nacional de Meio Ambiente (Lei 6938/81) definiu as
atribuies dos governos locais dentro do Sistema Nacional do Meio Ambiente,
facultando a eles a elaborao de normas ambientais. Com a Constituio
Federal CF de 1988, o municpio se tornou ente autnomo da federao, po-
dendo legislar, de modo suplementar, sobre poltica ambiental, em especial nas
questes de interesse local.
Vale assinalar que antes da institucionalizao da rea ambiental na adminis-
trao pblica, o municpio j respondia pela gesto de aspectos da vida urbana
que so tpicos das polticas ambientais. o caso do ordenamento urbano, objeto
de cdigos de posturas, de edificaes e de zoneamentos fsicos.
Com o crescimento das cidades e a expresso de graves problemas urbanos,
ficou evidente o imperativo de se definir um marco legal que atualizasse as nor-
mas j existentes e estabelecesse competncias e responsabilidades claras. Pela
legislao existente, havia brechas para omisses e no havia uma definio de
responsabilidades que levasse em conta o porte e as caractersticas das cidades.
Com a aprovao da Lei Federal 10.257/2001 o Brasil passou a dispor de um
instrumento normativo abrangente para a implementao de uma poltica de
desenvolvimento urbano. A referida lei, que instituiu o Estatuto das Cidades,
regulamentou os artigos 182 e 183 da CF, que tratam da execuo da poltica de
desenvolvimento urbano pelos municpios.
O EC permite uma integrao das polticas urbanas com as de meio ambiente,
no nvel urbano. O instrumento mais relevante para esse enlace o plano diretor,
que da responsabilidade do municpio. obrigatrio para os municpios com
populao superior a 20 mil habitantes.
Com este marco normativo, as responsabilidades dos municpios quanto ao
meio ambiente urbano se tornam mais claras e amplas. A elaborao dos planos
diretores municipais deve estar em conformidade com vrios aspectos, dentre
os quais:
a existncia de princpios norteadores da poltica urbana;
tutela e defesa do meio ambiente, como requisito da garantia da funo
social da propriedade;
direito cidade com desenvolvimento em moldes sustentveis;
definio de objetivos gerais e de aes estratgicas que garantam o seu
pleno cumprimento;
diretrizes e aes estratgicas para controle e fiscalizao do meio ambiente;
estabelecimento e gesto de reas de proteo especial; reas de preservao
permanente e reserva legal; e unidades de conservao;
dispor de um rgo colegiado consultivo e deliberativo sobre a poltica de
desenvolvimento urbano no municpio;
estabelecimento de diretrizes oramentrias anuais e de prioridades para
gastos na recuperao e preservao ambientais;
exigncia aos proprietrios de solo urbano no edificado ou no utilizado
da promoo do seu aproveitamento adequado, sob pena de parcelamento
ou edificao compulsrio, imposto sobre a propriedade predial e territorial
urbana progressivo no tempo e desapropriao com pagamento com ttulos
da dvida pblica;
garantia da promoo de audincias pblicas e debates com a participao
da populao, assim como iniciativas populares de projetos, leis, planos e
programas de desenvolvimento urbano, como parte do processo de elabora-
o, fiscalizao e implementao pelos Poderes Legislativos e Executivos; e
dar publicidade aos documentos pertinentes, garantir o acesso de qual-
quer interessado aos mesmos e produzir informaes que permitam o seu
acompanhamento.
12.8.2 Lei de Saneamento Bsico lsb

Sob a tica do abastecimento de gua potvel, esgotamento sanitrio, drenagem
urbana e manejo de guas pluviais, limpeza urbana e manejo dos resduos slidos,
o quadro brasileiro , em geral, crtico. Alguns avanos ocorreram nos ltimos
anos, resultantes de investimentos em obras de infraestrutura, mas o ritmo de
crescimento na oferta desses servios pouco maior do que o crescimento da
demanda, que resulta de um duplo processo: crescimento demogrfico e xodo

rural, ambos contribuindo para o crescimento das cidades.
O abastecimento de gua o componente mais universalizado do sanea-
mento no Brasil, com 81,4% dos domiclios atendidos, segundo dados de 2008
do IBGE. A maioria dos municpios (94%) tem sistemas de abastecimento de
gua. Por outro lado, o atendimento em coleta de esgotos s atende a 46,2% da
populao brasileira, sendo que deste percentual apenas 37,9% so beneficiados
por algum tipo de tratamento. Em 45% dos municpios brasileiros no existe
coleta de esgotos.
Em termos regionais, o quadro bem diverso: 95% dos municpios da regio
Sudeste tm algum tipo de coleta (embora apenas 68,9% dos domiclios sejam
cobertos); j no Norte, esse servio s existe em 13,3% das cidades (cobrindo
somente 3,5% da populao). Apenas 29% dos municpios brasileiros tm al-
gum sistema de tratamento de esgoto instalado. Quase um tero (30,5%) dos
municpios lana o esgoto in natura nos rios e lagos e se servem dessas mesmas
fontes para o seu abastecimento. Em 90% das cidades no h sistemas de coleta
de guas pluviais25.
Visando a prover um marco normativo para o saneamento no Brasil, o gover-
no federal sancionou, em 2007, a chamada Lei do Saneamento (Lei 11.445/2007),
como visto no captulo 11. A legislao atribui responsabilidades aos diferentes
nveis e setores de governo e provoca uma interface de reas que nem sempre
trabalham em consonncia, como infraestrutura, desenvolvimento urbano,
sade e meio ambiente.
A nova Lei estabelece as diretrizes nacionais para o saneamento bsico.
Dentre essas diretrizes, merecem destaque alguns princpios norteadores (art. 2):
universalizao do acesso;
integralidade, compreendida como o conjunto de todas as atividades e
componentes de cada um dos diversos servios de saneamento bsico,
propiciando populao o acesso na conformidade de suas necessidades e
maximizando a eficcia das aes e resultados;
abastecimento de gua, esgotamento sanitrio, limpeza urbana e manejo
dos resduos slidos realizados de formas adequadas sade pblica e
proteo do meio ambiente;
disponibilidade, em todas as reas urbanas, de servios de drenagem e de
25 Dados do SNIS 2010 (Sistema Nacional de Informaes sobre Saneamento, Ministrio das Cidades) http://
www.snis.gov.br/ (acesso em 20/7/2012) e do Atlas de Saneamento 2011 (IBGE). http://www.ibge.gov.br/home/
presidencia/noticias/noticia_visualiza.php?id_noticia=1998&id_pagina=1 (acesso em 20/7/2012).
manejo das guas pluviais adequados sade pblica e segurana da vida

e do patrimnio pblico e privado;
adoo de mtodos, tcnicas e processos que considerem as peculiaridades
locais e regionais;
articulao com as polticas de desenvolvimento urbano e regional, de ha-
bitao, de combate pobreza e de sua erradicao, de proteo ambiental,
de promoo da sade e outras de relevante interesse social voltadas para
a melhoria da qualidade de vida, para as quais o saneamento bsico seja
fator determinante;
integrao das infraestruturas e servios com a gesto eficiente dos recursos
hdricos.
12.8.3 Poltica Nacional de Resduos Slidos pnrs

A lei 12.305/2.010, que tramitou por mais de 20 anos no Congresso Nacional
at ser aprovada, instituiu a Poltica Nacional de Resduos Slidos PNRS que,
por sua vez, foi regulamentada pelo decreto federal n 7.404/2010. Esse decreto
contempla os seguintes tpicos: comit interministerial, cuja finalidade apoiar
a PNRS; responsabilidades dos geradores de resduos slidos e do poder pblico;
coleta seletiva; logstica reversa; diretrizes aplicveis gesto e ao gerenciamen-
to dos resduos slidos; participao dos catadores de materiais reciclveis e
reutilizveis; planos de resduos slidos elaborados pelo poder pblico; planos
de gerenciamento de resduos slidos elaborados pelos grandes geradores; res-
duos perigosos; Sistema Nacional de Informaes sobre a Gesto dos Resduos
Slidos SINIR; educao ambiental para a gesto dos resduos slidos; condies
de acesso a recursos e instrumentos econmicos26. Coerente com a tendncia
moderna de integrao de diferentes eixos temticos de polticas pblicas a PNRS
tem como seu primeiro objetivo a proteo da sade pblica e da qualidade
ambiental (art. 7 inc. I).
Com a nova PNRS, o Brasil passa a ter um marco regulatrio na rea de re-
sduos slidos. Diferentes tipos de resduos so considerados pela lei: domstico,
industrial, construo civil, eletroeletrnico, lmpadas de vapores mercuriais,
agrosilvopastoril, dos servios de sade, perigosos, dentre outros.
Pela lei da PNRS, os fabricantes, distribuidores, importadores e comerciantes
dos produtos passam a ser responsveis por todo ciclo do seu produto, como os
eletrodomsticos, lmpadas, embalagens, pilhas, celulares e baterias. Eles tero de
26 http://www.jusbrasil.com.br/legislacao/1024358/politica-nacional-de-residuos-solidos-lei-12305-10 (acesso
em 25/7/2012).
se responsabilizar por recolher esses produtos, separ-los e lhes dar um destino

adequado (logstica reversa).
A lei incentiva a integrao de municpios para a gesto dos resduos (por
meio da implantao de consrcios pblicos), lhes d prioridade no acesso aos
recursos pblicos federais e responsabiliza toda a sociedade pela gerao de lixo.
Institui, tambm, a responsabilidade compartilhada entre o poder pblico, o setor
empresarial e a coletividade, pela efetividade das aes voltadas para assegurar
a observncia da PNRS e de suas diretrizes.
Foram definidos prazos para que os lixes sejam substitudos por formas
adequadas de disposio dos resduos slidos. No Brasil, mais da metade dos
municpios ainda tem apenas lixes27.
Denio Lixo, tambm conhecido como vazadouro ou descarga de resduos a

cu aberto uma forma de disposio nal de resduos slidos, que se caracteriza
pelo simples despejo do lixo sobre o solo, sem qualquer medida de proteo ao meio
ambiente ou sade.
Os diversos nveis de governo e agentes econmicos geradores de resduos

passam a ser responsveis pela elaborao de seus respectivos planos de gesto
de resduos slidos. No caso de empresas, aplica-se o conceito de planos de
gerenciamento. Prticas como a reduo, o reuso e o reaproveitamento esto
contempladas na PNRS. Est prevista tambm a priorizao ao financiamento
federal a municpios que faam coleta seletiva com o emprego e a participao
de catadores de materiais reciclveis, que devem estar organizados em coope-
rativas ou associaes.
A nova lei corrige falhas da legislao precedente, ao proibir a importao
de resduos perigosos e rejeitos cujas caractersticas causem dano ao ambiente
e sade. Vale assinalar que a PNRS no se aplica aos rejeitos radioativos, que
so regulados por legislao especfica.

A poltica ambiental brasileira, em geral, e os instrumentos analisados no presente
captulo, em particular, tm sua gnese e evoluo marcadas por um complexo
conjunto de circunstncias. So, por um lado, reflexo de uma mar internacio-
nal de ambientalizao das polticas pblicas e de aumento da capacidade de
regulao das aes humanas em suas interfaces com o meio ambiente. Mas so,
27 Dados da Pesquisa Nacional de Saneamento Bsico 2008. Rio de Janeiro: IBGE. In: http://www.ibge.gov.
br/home/estatistica/populacao/condicaodevida/pnsb2008/PNSB_2008.pdf (acesso em 14/7/2012).
por outro lado, profundamente moldados, em sua prtica, pelo perfil poltico-
-institucional e pelas prprias caractersticas da economia do Pas.
Dentre os fatores que explicam e do uma fisionomia governana ambiental
no Brasil, cabe assinalar:
a defasagem entre um rpido aumento da demanda pela gesto ambiental
(problemas e exigncias das coletividades) e uma lenta evoluo da oferta
de instrumentos (jurdico-normativos e econmicos);
a necessidade de recursos humanos qualificados para operar o crescente e
cada vez mais complexo sistema institucional de gesto ambiental;
as lacunas de dados e informaes sistemticas;
a descontinuidade administrativa e as presses de lobbies polticos e
econmicos;
uma ainda incipiente arrecadao por meio de instrumentos econmicos
especficos, que viabilizem as aes de gesto ambiental;
os desastres ecolgicos de grande magnitude, que apontam para a necessidade
de uma ao preventiva e corretiva, por parte dos governos, das empresas
e dos cidados;
a globalizao econmica e conscincia da globalidade dos problemas am-
bientais, que geram novas formas de presso internacional pela qualidade
ambiental (por parte de governos, de organismos multilaterais e de ONGs);
a tendncia desconcentrao e descentralizao das aes governamentais;
a forte presso de movimentos sociais;
o crescente respaldo intelectual da comunidade acadmica, particular-
mente no que diz respeito ao diagnstico dos impasses ecolgicos do
desenvolvimentismo;
os desafios de conciliar demandas energticas e imperativos da qualidade
ambiental;
as sucessivas crises econmicas, que tendem a deslegitimar decises ambien-
tais conservacionistas que impliquem mais custos aos agentes produtivos
ou riscos ao nvel de emprego; e
as limitaes fiscais do estado.
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ndice remissivo
a 117, 118, 119, 120, 123, 127, 132, 136, 175, 336,
Aarhus, 136, 197 338, 339, 346, 354, 355, 392, 469, 493, 494
Abdelmalki & Mundler, agendas, 91, 107, 113, 299, 328, 494
218, 219, 302, 319, 363 aglomeraes urbanas, 11, 66, 293, 543
Abema, 17, 476, 479 Agrawal & Lemos, 160
Abranches, 447 agribusiness, 7, 310, 313
ao coletiva, 85, 114, 147, 148, 281 agricultura, 27, 47, 54, 58, 65, 66, 71, 73,
acidentes, 27, 31, 39, 40, 88, 90, 102, 131, 88, 93, 120, 124, 198, 205, 211, 246, 304,
151, 220, 254, 283, 290, 313, 345, 526, 527 310, 313, 314, 339, 345, 347, 349, 366, 376,
acordo, 45, 83, 84, 86, 89, 104, 109, 110, 383, 394, 439, 449, 458, 529, 530, 539
149, 155, 165, 171, 174, 175, 184, 188, 189, agropecuria, 541
191, 193, 196, 201, 216, 218, 246, 251, 256, gua, 11, 32, 35, 43, 45, 66, 69, 73, 83, 87,
257, 265, 266, 272, 273, 280, 297, 305, 308, 97, 120, 124, 126, 129, 140, 187, 190, 191, 198,
309, 310, 320, 321, 322, 332, 341, 342, 359, 205, 209, 213, 214, 215, 218, 229, 230, 231,
364, 366, 369, 373, 380, 381, 385, 389, 394, 235, 236, 237, 240, 241, 242, 243, 253, 261,
395, 398, 399, 401, 402, 408, 413, 420, 262, 268, 271, 281, 290, 299, 300, 306, 321,
430, 432, 433, 434, 435, 436, 441, 443, 447, 339, 350, 357, 361, 362, 363, 375, 377, 382,
449, 451, 461, 464, 467, 483, 486, 487, 405, 407, 408, 410, 412, 413, 414, 415, 416,
504, 506, 509, 516, 521, 529, 530, 535 419, 427, 456, 461, 463, 464, 469, 478, 481,
Acordo de Marraqueche, 341 488, 490, 510, 519, 521, 530, 531, 532, 533, 534,
acordos internacionais, 184, 211, 306, 307, 535, 536, 537, 538, 543, 545, 546, 560, 567
317, 322, 323, 334, 336, 362, 377, 393, 443 gua doce, 281, 357, 363,
Adam Smith, 144, 154, 278, 310 375, 412, 415, 490, 531
adaptao, 33, 68, 210, 220, 226, 227, 238, guas pluviais, 290, 425, 456, 545, 546, 547
250, 253, 275, 282, 336, 377, 394, 414, 423, guas residurias, 108, 234, 240
424, 425, 426, 427, 428, 431, 433, 435, 451 guas superciais, 75, 245, 365, 531
Addis Abeba, 335, 382 aids, 17, 119, 126, 424
ademe, 17, 247 Alasca, 90, 99, 191, 406, 419
frica, 18, 63, 73, 83, 94, 95, 99, 103, 115, Alberini & Segerson, 273
126, 152, 193, 278, 286, 287, 288, 295, 327, Alemanha, 20, 38, 81, 88, 91, 112, 130,
335, 339, 393, 400, 402, 414, 419, 442 138, 147, 188, 194, 237, 240, 248, 249,
frica do Sul, 18, 63, 419 315, 339, 381, 383, 394, 395, 488, 490
frica Sub-Saariana, 295 alertas, 31, 39, 55, 63, 179, 301, 455
Agncia Internacional de algas, 415, 416
Energia Atmica, 17, 344 Al Gore, 411
Agncias de Bacia, 241 alimentos, 35, 53, 87, 91, 268, 289, 290,
Agenda, 6, 9, 19, 105, 108, 109, 114, 115, 306, 310, 314, 346, 362, 382, 417, 426, 430
altermundismo, 305
Amartya Sen, 59 Arrhenius, 405
Amaznia Legal, 19, 24, 472, Arrow, 299, 552
473, 474, 492, 517, 538, 570 rtico, 414, 415, 419
ambientalismo, 50, 56, 64, 328, 354, 569 asbesto, 218
Amrica Central, 69 sia, 83, 287, 288, 290, 296,
Amrica Latina, 103, 104, 122, 327, 335, 347, 393, 414, 422
143, 152, 287, 288, 335, 393, 567 Assad & Bursztyn, 141
amianto, 308, 399 assentamentos humanos, 93, 108, 205, 339
Amoco Cdiz, 90 Assuno Neta & Bursztyn,
ana, 17, 459, 474, 479, 532, 533, 456, 459, 463, 464
534, 535, 537, 557, 564, 568 Atenas, 95
Anamma, 17, 476, 479 aterros sanitrios, 410, 441
aneel, 17, 459, 523 Atik, 174, 552
anfbios, 375, 376 atmosfera, 42, 44, 71, 73, 75, 96, 102, 108,
animais selvagens, 73, 336, 357, 463 110, 148, 281, 321, 361, 362, 363, 365, 367,
animais silvestres, 376, 462, 463 368, 376, 403, 404, 405, 406, 407, 408,
Antrtica, 94, 96, 323, 368, 400, 413 409, 410, 411, 414, 417, 426, 430, 435, 482
antropocentrismo, 27, 72 attac, 17, 62, 552
app, 17, 461 Aubertin & Filoche, 385
aquticos, 87, 242, 373, 375, 383 Aubertin & Vivien, 88, 105, 112, 128
aquecimento, 13, 102, 138, 248, 253, Austrlia, 60, 98, 188, 194, 237, 249, 437
262, 267, 405, 407, 408, 409, 411, ustria, 78, 88, 188, 428
412, 413, 414, 415, 416, 417, 419, 428, autorizao prvia, 220, 461
434, 435, 436, 448, 449, 451, 575 avaliao de impacto ambiental,
aquecimento global, 13, 102, 138, 248, 107, 166, 201, 210, 379, 382, 467,
262, 405, 407, 409, 411, 412, 415, 416, 469, 501, 503, 508, 552
417, 419, 428, 435, 436, 449, 451, 575 Avana Brasil, 489
ar, 45, 69, 72, 73, 83, 145, 148, 149, 187, 205,
213, 218, 235, 241, 250, 256, 262, 268, 271, b
306, 332, 339, 347, 350, 362, 364, 365, 367, Bag, 364
371, 372, 408, 411, 467, 469, 477, 510, 543 Bahrein, 335
Arago, 262, 264, 551 Blcs, 121
arbitragem, 111, 332, 343 Bali, 123, 124, 337, 401, 434, 445, 446
reas alagadas, 410 Bamako, 14, 99, 193, 402
reas costeiras, 102, 413, 419 Bangcoc, 104, 335
Argel, 96 Barbados, 136
Argentina, 88, 152, 293, 308, Brbara Ward, 81
380, 396, 503, 567 Barber & Bartlett, 144
Aristteles, 145 Barros, 480, 553
Arnaud, 67, 240, 343, 350, 351, 354, 552 Barrow, 200, 202, 206, 257, 354, 553
Arnaud, Berger & Pertuis, 240 Barry & Eckersley, 167
arpa, 17, 389, 491 Bartholo, 36, 192, 485, 553
584
Bartholo & Bursztyn, 192, 485 biosfera, 22, 44, 49-51, 53, 77-78, 87,
Basilia, 336, 342, 398, 400, 401, 402 91, 96-97, 281, 289, 346, 361, 511
baterias, 249, 428, 547 biossegurana, 19, 122, 137,
Beaud & Bouguerra, 76, 369 194, 380-381, 384, 391
Beaumais, 262, 270, 272, 273, 553 biotecnologia, 102, 108, 112,
Beaux, 363, 364, 553 122, 339, 346, 379, 381
bebidas, 249, 250, 251 Bismarck, 38, 147
Beijing, 115, 136 Bodansky, 430, 554
Belarus, 435 Bolsa Famlia, 495
Blgica, 88, 188, 237, 248, 252 Bolsa Verde, 495
Bellagio, 429 Bonn, 98, 137, 381-383, 394-
Bellassen & Leguet, 407 395, 432-433, 440, 530
bem-estar, 27, 28, 33, 38, 39, 42, 47, Bontems & Rotillon, 296, 303, 318
49, 50, 52, 75, 82, 83, 145, 147, 149, 151, Borgstrom, 79, 555
152, 155, 160, 162, 165, 166, 167, 172, 173, Boulding, 64, 135, 277, 555
179, 197, 214, 222, 228, 257, 283, 289, Bourdieu, 205, 555
294, 328, 362, 377, 382, 387, 477, 570 Boyer & Guille, 201
bens coletivos, 6, 77, 147, 149, 164 Brasil, 18, 23-24, 58, 63, 70, 81, 91, 104, 152,
berd, 340 166, 168-169, 180-181, 187, 191, 198, 209-210,
Bergen, 104, 193 220, 225, 237, 253, 268, 275, 279, 292-293,
Berlim, 94, 278, 432 296-297, 308, 315-316, 330, 360, 363, 372-
Berna, 95, 98 373, 381, 383, 385, 387-391, 395-397, 401-402,
Bernstein, 176, 332, 554 420-421, 427, 430, 433, 435-436, 440, 442,
Bessis, 114 447-453, 455-457, 460, 465, 470-473, 475,
Bhopal, 90, 98 478, 482, 484-487, 489-494, 501, 503-504,
bicarbonato, 408 507-508, 515-519, 523, 527, 529-532, 536-
bid, 18, 36, 340, 492 538, 542-544, 546-549, 552-556, 558, 561-
Biermann, 320, 358-360, 554 564, 567-568, 570-572, 575, 577-579, 581x
big bang, 65 Braslia, 335, 457, 471, 552-553, 555-558,
biocentrismo, 72 563-564, 566, 568, 570-573, 577-578
biodiversidade, 19-21, 23-24, 26, 32, 35, Brastislava,
43, 46, 68, 87, 93, 102, 111-112, 120, 122, brics, 18, 63, 328
124, 127, 129, 132, 137, 175, 191, 267-268, Britannica, 410, 554, 564
281, 289, 319-321, 330, 336, 339-340, 346, British Petroleum, 138
351, 357, 361, 373-390, 393, 395, 412, 446- brometo de metila, 367-368, 370, 373
447, 461, 468, 470, 481-482, 484, 490-492, Brundtland, 31, 35, 65, 92-94, 98-
540, 560, 563, 566-567, 570, 576-577 99, 101-102, 174-175, 328, 377
bioeconomia, 57 Bruxelas, 96, 335, 348
biomassa, 248, 375, 408, 410, 441 Buenos Aires, 293, 380, 396, 432-433, 562
biopirataria, 330, 385 Bureau, 214, 223, 555, 560
bioprospeco, 112 Bureau & Hourcade, 214
585
Brgenmeier, 208, 217, 223, Carta das Naes Unidas, 361
250, 257, 260, 271, 342, 555 Carta da Terra, 107-108
Bursztyn, 45, 70, 75-76, 80, 113, 116, 119, Cartagena, 98, 122, 137, 194,
121, 127, 134-135, 141, 147, 150, 170, 180, 308, 342, 381, 384, 391, 401
187, 192, 237, 241, 289, 329, 374, 376, 387, Carta Rgia, 69, 455-456
390, 456, 458-459, 463-464, 467, 470, 485, Carta Rgia do Brasil, 455
496-498, 504, 531, 552-553, 555-558, 562- carvo, 18, 69, 71, 248-249, 265-
563, 566, 569, 571, 573-574, 576-578, 581 266, 349, 363, 408, 524
Bursztyn & Pesegona, 70 Castells, 169-170, 557
Bush, 125 Caudal, 240, 557
cdb, 18, 111-112, 127, 330, 378, 380-385, 389
c cds, 18, 109, 113, 132, 333-
caa, 66, 458, 462-463 334, 338-339, 552, 556
cdmio, 244, 366 Celso Furtado, 58
Cairncross, 219, 262, 557 cenrios, 24, 53, 80, 178, 273, 297,
Cairo, 104, 115, 135-136, 335, 398 386, 403, 412-413, 418, 447, 482, 555
Califrnia, 262, 265, 406, 437 centrais eltricas, 239, 262, 271
Cmara dos Deputados, centralizao, 170, 465, 497
458, 465, 469-470, 541 cer, 24, 441
Camberra, 98 cerrado, 376, 387, 449, 517, 538
Canad, 20, 60, 73, 88, 91, 95, 105, 188, Chad, 420
248-249, 262, 287, 308, 363-364, 369, 381, Chantilly, 429
401, 419-420, 429, 437, 443, 490, 525, 531 Charles Keeling, 406
Cancun, 434, 448 Chartier, 355
Candiota, 364 Chassande, 80, 84, 218, 235-236, 558
capacidade adaptativa, 414, 425, 427 Chatterjee & Finger, 112
capacidade de suporte, 47, 53- Chavagneux, 307-308, 558
54, 67, 203, 282, 312 Chernobyl, 88, 99, 131, 317, 345
cap-and-trade, 231, 428, 437-438, 448 Chile, 152, 347
capital natural, 43 China, 18, 63, 91, 130, 136, 162, 287-
capital social, 205 288, 293, 296-297, 363, 419-422, 433-
Capra, 70, 557 434, 436, 442, 447-448, 451-452, 531
Carabas, 98 Chipre, 249
carbonato, 408 Christof, 167, 558
carbnico, 248, 362, 405, 416 chumbo, 69, 244, 248, 261, 366, 402
carbono, 23, 60-61, 72, 175, 178, 203, chuvas, 82, 99, 131, 264-265, 281,
229, 232, 234, 244, 247-248, 267-268, 362-365, 403, 414, 425, 580
271, 351, 367-368, 370, 376, 405, 407- chuvas cidas, 82, 99, 131, 264-
408, 410, 417-420, 427-428, 433, 435-437, 265, 281, 362-365, 580
439, 441, 443-447, 449, 451-452, 538 ciclones tropicais, 415
carcaas, 249, 316 cidades, 20, 35, 49, 69, 71, 73, 93, 129,
Carpintero, 298, 557
586
182, 236, 253-254, 256, 288, 290, 292-295, 137, 176, 211, 233, 298, 302-304, 307, 310, 313-
335-336, 364, 414, 493, 506, 542-544, 546 314, 331-332, 336, 341-342, 351, 377, 443, 445
cima, 54, 104, 163, 166, 168, comrcio justo, 175-176, 306
171, 218, 324-325, 407, 558 Comisso Europeia, 159, 165,
Cingapura, 17, 103, 253, 255-256 175, 194-195, 349-350, 386
cites, 19, 87, 97, 342, 357, 377 Comisso Nacional da
civilizao, 27, 33, 46, 65- Biodiversidade, 19, 330
66, 69, 73, 101, 139, 329, 577 Comissariat General du Plan, 241
Clark, 147, 557-558 Comits de Bacia, 199, 241, 532-533, 537
Clean Air Act, 262, 265, 364 Commission on Global
clima, 18-19, 21, 23, 26-27, 43, 94, 99, Governance, 159, 558
103, 116, 125-126, 129, 153, 199, 219, 248, Commoner, 77, 558, 561
310, 323, 343, 358, 361-362, 375-377, 384, companhias areas, 241
393, 403-404, 407, 409, 411-412, 414, 417, competitividade, 189, 211,
423-426, 428-430, 433, 435, 438, 440, 449, 227, 234, 302, 309, 397
451-452, 471, 485, 490, 570-571, 573 complexidade, 48, 63, 75, 121, 134, 154,
Clube de Roma, 56, 79, 86, 96-97, 407 219, 237, 239, 283, 316, 403, 490, 497, 509
cmmad, 92 Comunidade Europia,
cnea, 19, 483 comunidades tradicionais,
CNPq, 19, 330, 552-553 163, 329-330, 355, 383
cnumad, 19, 101-102, 105-106, 117, 123 Conabio, 19, 330, 388
CO2, 61, 247-248, 258, 261, 266, 298, Conama, 19, 198-199, 364, 372, 401-
310, 312, 314-315, 405-411, 416-417, 419- 402, 467-471, 477-480, 483, 503,
423, 429, 431, 435-437, 440-441, 443- 506-508, 528, 535, 562-563
446, 449-450, 453, 538, 568, 575 conditional cash transfers, 18, 268, 495
Coase, 256-257, 259 conferncia, 19, 21, 25, 74-75, 78, 81-85,
Cocoyoc, 86-87, 97 94-99, 101-105, 112-114, 116, 122-128, 132,
Cdigo Civil, 456 135-138, 168, 301, 305, 319, 322, 333-334,
Cdigo de guas, 180, 187, 191, 457-459 337-338, 341, 346, 349, 379, 392, 394, 397,
Cdigo Florestal, 69, 180, 400, 426, 428-429, 431-435, 465, 482, 493
459-462, 540-542 Conferncia de Estocolmo, 81-82, 85,
Cdigo Penal, 456 102, 128, 132, 135, 301, 333-334, 349, 465
coleta seletiva, 251-252, 547-548 Congo Belga, 95
Collomb, 222, 239, 245, 250, 254, 264, 558 Conselho da Terra, 107
Collor, 471, 475 Conselho de Gesto do Patrimnio
Colmbia, 98, 137, 401, 503, 531 Gentico, 18, 330, 474
Colombo, 70 Conselho Empresarial Mundial para o
comando e controle, 64, 142, 144, Desenvolvimento Sustentvel, 126, 136
156, 187, 208-209, 213, 221, 266, Consenso de Washington, 88-89, 118
269, 272-273, 331, 505, 518 conservao, 20-22, 25-26, 42, 50, 64, 73-
comrcio de emisses, 20, 436-438 75, 78, 87, 91-92, 94-96, 98, 109, 111-112, 119,
comrcio internacional, 19, 87, 97, 115, 124, 166, 182, 187, 199, 202, 207, 209, 222, 227,
587
261, 267, 336, 342, 346, 354, 356-357, 376-379, 128-129, 151, 153, 155, 179, 277, 280-283, 297,
381, 383-391, 393, 396, 427, 446-447, 456, 302, 313, 331, 416, 455, 475, 490, 553, 564, 576
458, 460-461, 465, 468, 470, 479, 481, 485, Crozier, 143, 559
488-492, 495, 501, 507-508, 511-512, 514-515, Cruz Verde Internacional, 107
517, 520-521, 540-541, 545, 554, 560, 566-567 Cuba, 60, 395
Conservation International, 376 Cubato, 363, 466
consignao, 228, 249-252 Curitiba, 381, 383
Constanza, Daly & Bartholomew, 59 custo de viagem, 216-217
Constituio, 74, 90, 146, 171, 181,
186, 191, 194, 198, 319, 330, 426, 432, d
456-457, 471-473, 481-482, 499, 503, Dag Hammarskjld, 86
507, 511, 520, 523-524, 532, 544 Dakar, 394
construo civil, 240-241, 441, 547 Dales, 262
consumismo, 35, 56, 58, 78, 312 Dallas, 407
contaminao, 40, 72, 76, 82, Daly, 59, 231, 558-559
253, 397, 458, 465-466 Darwin, 72-73
continentais, 382-384, 408, 413 David Ricardo, 278, 330
continuidade, 27, 82, 101, 121, 129, 155, ddt, 19, 77, 218
193, 197, 204, 340, 389, 412, 442, 480 Declarao, 49, 84, 86-87, 105-107, 109, 114,
conveno, 18-19, 26, 73, 87-88, 94- 118-119, 123, 126-127, 132, 137, 140, 174, 190,
99, 110-112, 115, 120, 122, 132, 135-137, 193-194, 197, 326-328, 332, 337, 339, 345, 348,
190, 192-194, 197-198, 321-323, 330, 332, 351, 358, 392, 395-397, 400-401, 432, 493, 509
336, 342-348, 355-357, 364-366, 369, 371, Declarao do Rio, 105, 107, 114, 132,
374, 377-378, 380-383, 388-389, 392-396, 174, 190, 193-194, 197, 327, 332, 337
398-403, 426, 429-435, 449, 571-572 decrescimento, 50, 60, 62-63, 134, 543
Conveno do Clima, 323, 435, 449 defeso, 186
conveno-quadro, 19, 26, 110, degradao, 24, 31, 34, 39-40, 42-43,
322, 403, 429-430, 432 45-46, 55, 57, 59, 66-68, 72, 75, 78-80, 82,
cop, 19, 323, 380-385, 394-396, 400- 84, 86, 101-103, 116, 118, 120-121, 128-129,
401, 431-435, 443, 445-446, 448, 451 134, 145, 164, 167, 174, 177, 179, 193, 196-
corais, 375, 414, 416 197, 202-203, 205-207, 214, 218, 222-223,
Coria do Sul, 278, 396 227-228, 230, 260, 269, 282-283, 289, 294,
Cornillot, 194 296-302, 309, 311, 314-315, 317, 325, 327,
crescimento demogrco, 55, 58, 82, 332-333, 352, 361, 367, 369, 375, 386, 391,
91, 93, 132, 277, 282, 287, 290, 546 403, 425, 445-448, 460, 468, 472-473, 479-
crescimento econmico, 31, 36, 40, 49, 59, 480, 484, 503, 505-507, 509, 522, 530, 538
64, 79, 82-84, 97, 102, 112, 124, 130, 141, 153, dejetos, 72, 129, 231, 252, 285, 463
174, 176, 179, 233, 247, 263, 277, 279-280, 282- democracia, 31, 38, 144, 146-
285, 289, 295, 297-298, 302, 328, 412, 436 147, 152, 161, 163-164, 166, 172, 174,
crescimento zero, 80, 94, 134, 231, 328 197, 347, 355, 470, 496, 577
crise, 35-36, 38, 56, 88, 90, 103, 119, 121, demograa, 412
Denhez, 406, 408, 410, 559
588
depsito-retorno, 228, 249, 251-252, 271 421, 445-449, 451-452, 460-461, 471, 473-
desarmamento, 78, 323 474, 484-485, 490, 515, 530, 538-539, 542
Descartes, 101 desperdcio, 58-59, 202, 284, 538, 540
descentralizao, 162-163, 168- desregulao, 143
171, 181, 204, 335, 467, 486, 488, 495- desregulamentao, 39, 90, 143
498, 508, 532-533, 549, 573, 578 dfid, 19, 161, 357
deseconomias externas, 188 Diegues, 186, 560
desenvolvimentismo, 35, 549 dilema do prisioneiro, 258-259, 309, 424
desenvolvimento, 18-29, 31, 33, 35-39, 41-43, Dinamarca, 26, 136, 152, 188, 197,
47-49, 52-53, 58-64, 71, 76-78, 80-86, 88- 237, 240, 246-248, 252, 271, 369
89, 91-94, 96-99, 101-132, 134-137, 144, 154, dixido de enxofre, 75, 87,
161-162, 164, 167-168, 173-176, 181, 184-185, 262, 265, 363-364, 367, 437
187-190, 192-193, 197-198, 200, 203-204, 207, direito ao desenvolvimento,
209, 211, 217, 223, 231-232, 241, 252, 268, 270- 106, 113, 174, 327-329, 430
271, 278, 282, 285-286, 289, 292, 294-296, direitos de poluir, 233
299, 302-307, 319-320, 324, 326-330, 332-342, diversidade, 18, 40, 50, 91, 102, 104-
344-353, 355, 359-360, 365, 369-372, 377-379, 105, 107-108, 111, 120, 124, 127, 135, 175,
381, 384, 387, 392, 394-395, 397-398, 400- 192-193, 223, 277, 330, 356-357, 374-382,
401, 412, 418-419, 424, 426-431, 433, 436, 385-389, 391, 475, 511-514, 572, 576-577
439-441, 443, 446, 451, 453, 460, 462-464, diversidade biolgica, 18, 40, 91, 104-
466, 470, 473-474, 476, 478-479, 484-494, 105, 108, 111, 120, 127, 135, 192-193, 330, 357,
501, 503-504, 506, 508, 513-515, 517, 522-523, 374-382, 385-386, 388-389, 512-514, 576-577
526-527, 542, 544-547, 552-554, 556-558, dnaee, 20, 459, 465
563-566, 568-571, 573, 576-578, 580-581 dnpm, 20, 187, 459, 524
desenvolvimento limpo, 22, Doha, 124-126, 343
433, 436, 439, 453, 570 Dow & Downing, 406, 414
desenvolvimento sustentvel, 18-21, 24-25, drenagem, 67, 290, 414,
29, 31, 33, 35, 41-43, 47-48, 52, 60, 63, 86, 425, 463, 543, 545-546
91-94, 102, 104-109, 113-114, 116-120, 122, Drigg, 314
124, 126-132, 134-137, 144, 161, 164, 167-168, Drummond, 29, 456, 460, 555, 560, 577
174-175, 193, 197, 204, 231, 268, 282, 285, Dublin, 104, 135
307, 324, 328, 330, 332-333, 337-338, 341- Dubois, 81, 240, 272, 570
342, 346, 348-351, 355, 359-360, 377, 387, 397, Ducroux, 353, 411, 560
430, 439-441, 470, 474, 486-487, 489, 493, Ducroux & Baptiste, 411
514, 552-553, 556-557, 563, 570-571, 578 dumping, 164, 174, 309
deserticao, 17, 23, 26, 88, 98, duplo benefcio, 229-230, 241, 247-248
102, 115, 120, 129, 132, 135, 181, 198, Durand, 406, 408, 415, 427, 560
281, 289, 320, 334, 336, 339-340, 361, Durban, 435
391-397, 412, 423, 431, 484, 517
desmatamento, 24, 39, 66, 69, 93, 102, 157, e
186, 289, 387-388, 391-392, 408, 417-418, Eckersley, 29, 144, 167, 328, 553, 558, 561
ecocentrismo, 72
589
ecodesenvolvimento, 35, 84-86, 103, 577 Elliot, 107, 109, 112, 114, 335, 337,
ecologia, 28, 45-47, 49-50, 54-55, 59, 73, 341, 343, 365-366, 370, 391, 398
77, 88, 95, 97, 269, 285, 386, 556, 561 embalagens, 234, 244, 249, 368, 547
ecologia industrial, 285 empowerment, 162, 197, 204, 572
ecologia profunda, 49-50, 269 energia, 17-20, 26, 35, 44, 56-58, 62-63,
economia, 21, 28, 31, 37, 41, 45-47, 49, 52-53, 71, 78-79, 91, 93, 98, 103, 120, 124, 129,
56-60, 63, 77, 79, 81, 86, 89-91, 95, 120-121, 131, 138, 153, 182, 202, 205, 211, 229, 234,
128-130, 134, 142, 145-146, 152-155, 161, 167- 239, 241, 247-249, 253, 265-266, 271, 283-
168, 183, 202, 206, 218, 222, 229, 231-234, 285, 288-290, 296, 306, 310, 312, 339, 344,
238, 242, 247, 266, 268, 271, 277, 289, 295- 349, 363, 366, 404-406, 410, 414, 418, 428,
297, 302, 305, 311, 313, 327-328, 330, 335, 340, 440-441, 449-450, 453, 458-459, 477, 484,
347, 351-352, 357, 386, 412, 416, 419, 428, 430- 502, 504, 507, 510, 521, 523, 526, 557, 561
431, 433, 441, 450-451, 471, 486, 498, 526, 539, energia eltrica, 17, 20, 265,
549, 554, 556, 558, 561-562, 570-571, 575, 580 458-459, 510, 521, 523
economia clssica, 37 energias fsseis, 103, 253
economia de baixo carbono, 428 energia solar, 44, 58, 404, 428
economia-ecolgica, 57 Engels, 34, 49, 71, 329, 561, 571
economia verde, 41, 129-130 enxofre, 75, 87, 237, 244, 262, 265,
Ecosoc, 20, 334-335, 338 363-367, 405, 411, 436-437
ecotaxas, 209, 223, 228-231, 233-234, epa, 20, 179, 181, 220, 262, 265-266, 337, 525
241-243, 246-247, 253-254, 271-272, 536 equidade, 52, 78, 86, 110, 122, 134, 173,
educao, 20, 23-24, 26, 35, 38, 47, 60, 64, 188, 206, 225-228, 332, 430, 437, 443, 496
75, 90-91, 109, 119, 129, 131, 142, 147, 151-152, eroso, 69, 164, 253, 268, 289, 302,
156, 173, 175, 177, 180-182, 200, 208, 274, 305, 314, 388, 392, 396, 413, 459
334, 346, 349, 354, 356, 379, 381, 383, 388, Escandinvia, 179, 363, 419
390, 431, 451, 465, 470, 472-473, 475-476, 478, Esccia, 170, 364
490-491, 512-513, 519-520, 524, 547, 553, 556 Eslovquia, 380
educao ambiental, 20, 23-24, Eslovnia, 248
181-182, 349, 354, 465, 470, 472-473, Espanha, 69, 170, 188, 191, 237, 337, 396, 573
475-476, 490-491, 512-513, 547 espcies ameaadas, 97,
Edwards, 71, 108, 561 280, 357, 378-379, 512
efeito estufa, 20, 32, 93, 99, 102, 110- espcies exticas, 375, 378, 382-384
111, 115, 119, 229, 247, 271, 288, 296, 299, Esping-Andersen, 143, 151, 561
362, 367, 371, 403-412, 419-420, 426, Estado, 32-33, 37-39, 48, 50, 53, 80-81,
430-433, 435, 449, 451-452, 494, 561 87-89, 92, 95, 105, 121, 124-125, 128, 130,
ecincia, 71, 145, 161, 183, 202, 206, 132, 134, 139-146, 151-152, 154-155, 159-160,
210, 214, 226-227, 235-237, 254, 271, 284- 167-168, 170-172, 179-180, 183, 187-188, 194,
285, 394, 418, 427, 441, 453, 526-527 196-197, 201, 204, 206-207, 210, 215-217,
Egito, 67, 249, 398 219, 221, 224, 231, 241-242, 253, 256, 262,
Ehrlich, 56, 77, 561 271, 279, 287, 307, 322-325, 327, 331, 335,
Eidelman, 449, 561 337, 349, 354-355, 362, 365, 367, 380, 386,
388, 399-400, 450, 456-457, 462-463, 465,
590
468, 475, 482, 485-487, 502, 508-509, 516, fmi, 20, 88-89, 306, 310, 314, 331, 351
518, 520-522, 524-525, 532-535, 537, 549, fndf, 476
553-556, 558, 562-563, 567-569, 578, 580 fnma, 20, 473, 495
estado estacionrio, 231, 287 foca peluda, 73, 95
Estado mnimo, 146 Fonseca, 29, 147, 198, 470-
Estados Unidos, 20, 73-74, 88, 91, 94- 471, 495-497, 562-563, 574
95, 97, 105, 110-111, 124-125, 146, 188, 209, Fonseca & Bursztyn, 147, 496
228, 249, 262, 308, 313, 343, 363-364, Fonseca, Bursztyn & Moura, 470, 497
369, 392, 415, 419, 429, 511, 525, 531 Fonseca & Moura, 471
Estocolmo, 78, 81-82, 84-86, 102- Fontainebleau, 95
103, 106-107, 122, 126, 128, 132, 134- fontes difusas, 244-245
135, 137, 198, 254, 256, 301, 312, 319, Forman, Gardiner e Shanklin, 368
333-334, 336, 349, 401, 465, 558 Frum Global, 105, 335, 337
Estrasburgo, 96, 348 fsforo, 240
Estratgia Mundial de Conservao, 377 Founex, 81-82, 86, 97, 580
estudos de impacto ambiental, 209 Fourier, 34
tica, 33, 64, 77, 95, 107, 119, 192, Frana, 17-18, 20, 25-26, 62, 69, 76, 88,
202, 376-377, 447, 490, 553 90-91, 96, 105, 112, 124, 138, 146, 188,
Etipia, 152 194, 209-210, 229-231, 236-237, 240-
Europa, 38, 67, 70-72, 87, 98, 138, 143, 152, 243, 249, 253, 269, 293, 305, 308, 315,
159, 197, 228, 248, 252, 286-287, 296, 317, 339, 359, 385, 490, 503, 539, 581
335, 343, 347, 352, 357, 363-366, 370, 395, 412, Francis Bacon, 34, 44, 70
414, 438-439, 456, 503, 525, 527, 553, 567 free-rider, 150, 259, 273
Europa Central, 363-364, 395, 439 Fritz Lang, 34
Evrard, 229, 240-241, 561 Fukushima, 138, 428
Exxon Valdez, 90, 99 fumigao, 367-368
funag, 20, 123, 126, 558, 563
f Funai, 20, 330
fao, 20, 91, 104, 129, 310, 313-314, 321, Funbio, 20, 389-390, 491
333-334, 341, 345-346, 377, 392, 446, 562 furaco Katrina, 137, 416
Faucheux & Nol, 262, 364, 407 furaces, 290, 415-416, 419
fauna, 19, 25, 42-44, 75, 87, 95, 97- futuras geraes, 28, 35, 43, 48, 106,
98, 251, 336, 342, 377, 388, 391, 411, 459, 148, 174-175, 198, 233, 377, 424, 522
461-463, 469, 477, 481, 483, 499, 513
fboms, 320, 359-360, 562 g
Field, 234, 237, 260, 562 G7, 20, 91, 125, 490
Finlndia, 88, 138, 188, 237, 247-248, 252 Gandhi, 81
Fiorino, 187, 219-221, 562 Gardner, 285, 563
Fitussi & Laurent, 81 gasolina, 248
ora, 19, 42-44, 87, 95, 97-98, 251, gatt, 20, 304, 308, 331, 341-342, 351, 398
336, 342, 377, 388, 391, 411, 461, 469, gee, 20, 110, 244, 405, 407, 409,
477, 481, 483, 499, 513, 540
591
417, 421-425, 427-428, 430, 432- governana internacional, 129,
434, 436-441, 448-449, 451 301, 326, 332, 360, 403, 447
gef, 20, 99, 112-113, 125, 132, 324, 333, governana viciosa, 163-165
337-341, 360, 380, 389, 395, 492, 581 governo, 31, 37-38, 81, 105, 128, 132, 138-
geleiras polares, 413 139, 142, 144-146, 151, 154, 156-158, 160-161,
Genebra, 95, 98, 103, 280, 335, 341-343, 346, 163-164, 166, 168-170, 172, 178-181, 184-187,
364, 366, 395, 400-401, 428-429, 432, 527 191, 194, 196-197, 221-222, 224, 226, 240,
General Accounting Oce, 20, 266 247-248, 251, 262, 272, 275, 278, 320, 324-
Gnova, 69 325, 349, 354, 360, 371-373, 386, 388-393,
geo, 21, 116, 336-337, 482, 564, 568 398, 450-451, 459, 464-473, 475-476, 480,
Geo Brasil, 482, 564, 568 485-487, 489, 491-498, 507, 515-517, 519,
George Perkins Marsh, 73 522, 530, 538, 542, 546, 548, 563, 571, 573
Georgescu-Roegan, 57 Gowdy & Mesner, 58
gerenciamento costeiro, Gr-Bretanha, 73, 88, 105, 196, 237, 278, 364
21, 23, 488-489, 516 Greenpeace, 97
Global 2000, 91, 98 Grindle, 160-162, 169, 564
globalizao, 118, 121, 123, 126, Groenlndia, 69, 413, 419
154, 169, 279-280, 288, 304-306, Grove, 66, 70, 564
312, 325, 331, 341, 412, 424, 549 gtz, 21, 373, 491
glocalizao, 324 Guerra Fria, 36, 40, 113, 280
Godard, 44, 192, 194, 196, 203, 262, 564 Guillaud, 377, 565
Godard & Henry, 262
Golfo de Mxico, 138 h
good enough governance, 162, 564 H2SO4, 363
Gorbachev, 107 Habitao, 18, 22, 103, 226,
Gorz, 41, 43, 57, 78, 289, 564 295, 414, 447, 463-464, 547
Gotemburgo, 137, 366 Habitat, 21, 28, 45, 65, 68, 87-88, 97,
governabilidade, 134, 160 101, 115, 168, 375, 379, 391, 414, 565
governana, 41, 83, 86, 116-117, 129- Haeckel, 73
131, 134, 139, 146-147, 154, 158-170, 172- Haia, 74, 99, 108, 137, 358, 381, 429, 432
176, 187, 200-201, 221, 277, 279, 281, Haiti, 138
301, 306, 315, 317, 319, 323-327, 332-334, Hall, 268, 447
337-338, 347, 356, 360-361, 403, 423-425, halons, 367-370, 372
447, 486, 525, 549, 561-563, 567-568 Hardin, 56, 77, 140-141, 258, 326, 565
governana ambiental, 116, 130, 139, 154, Harris, 333, 565
165-166, 168, 170, 174-175, 187, 277, 315, Harriss, 162, 169, 565
317, 319, 323-324, 326-327, 333-334, 337- Hartwick & Peet, 169, 307, 332
338, 347, 356, 360-361, 425, 549, 561-563 Hassan, 267, 565
governana ambiental global, 326, 561 Hava, 406
governana ambiental internacional, Havana, 395
317, 323-324, 326-327, 333-334, Hayward, 70, 565
337-338, 347, 356, 361, 425 Hegel, 142, 354, 565
592
Heinrich & Hergt, 99, 138, 286, 303 incentivos, 144, 146, 149, 155, 196,
Helsinque, 190, 366 208, 219, 227-228, 252-254, 272, 274,
Hensom, 411 306, 387, 466, 479-480, 508, 539
Herrero, 208, 565 ndia, 18, 63, 81, 90-91, 98, 172,
hexauoreto de enxofre, 411, 436 249, 296-297, 363, 419-421, 433,
hfc, 411 436, 442, 447-448, 451-452, 531
hidreltrica, 186, 428, 458, 484, 523 ndice de Gini, 53
hidrocarbonetos, 75, 87, 95-96, 186, 190, Indonsia, 110, 123, 380, 401, 436, 531
344, 363, 367, 408, 410, 419, 523, 538 industrialismo, 36-37, 42-
hidrognio, 363, 428 43, 57, 71, 78, 295, 553
Hierlmeier, 325, 335, 337, 566 informao, 19, 25, 40, 89, 106-107, 109,
Hipcrates, 73 120, 136, 158, 166, 173, 177, 183, 196-197,
HNO3, 363 199-200, 208-209, 216, 221, 238, 269, 271,
Hobbes, 139, 320, 566 273-274, 283, 285-286, 303, 306, 316, 325, 334,
Hobsbawm, 151, 278, 566, 571 346, 348-349, 365, 380-381, 388, 390, 393-394,
Holanda, 76, 88, 104, 107, 188, 381, 429 396, 425-426, 479-480, 490, 496, 537, 553
Hoogue & Marks, 325 Infraestrutura, 49, 61, 71, 76, 143, 154-
Horowitz & Bursztyn, 374, 376, 387 155, 174, 206-207, 237-238, 256, 294,
hotspots, 376, 572-574 352, 391, 414, 426, 467, 485, 487, 492-
Huft y & Aubertin, 74, 114, 128, 358 493, 498, 509, 520, 522-524, 545-546
Hungria, 188, 237 inovao, 33, 42, 64, 130, 200, 210, 218-219,
Hurl, 143, 566 227, 231, 263, 272, 284-285, 341, 437, 520
Husson, 286, 289, 566 inra & cemagref, 246
Huxley, 34, 566 Instituto Oceanogrco
da Califrnia, 406
i instrumentos econmicos, 187, 190,
Ibama, 21, 70, 330, 372-373, 402, 468- 203, 208-210, 222-223, 226-228, 268-
469, 473-476, 478-479, 481-483, 492, 269, 273, 275, 349, 484, 488, 501, 517-
497-498, 507, 524, 542, 554, 556, 564 519, 538, 542, 547, 549, 556-557
ibdf, 21, 460, 474-475, 542 instrumentos regulamentares, 182,
ibge, 21, 295, 494, 498, 546, 548 187, 208, 213, 220, 233, 240, 265, 272
ICMBio, 21, 389, 468, 473-474, 476, 491 interdisciplinar, 28, 33, 43, 78,
idh, 21, 53, 59-60, 62 146, 200, 403, 515, 575
idhs, 21, 60 interdisciplinaridade, 48, 556
ifen, 234, 236, 240, 246, 557, 566 interesse pblico, 143-144, 147, 160,
Ignacio Ramonet, 62, 305 163-164, 172, 174, 190, 328, 469
Ilhas, 41-42, 137, 383, 413, 426 internalizao, 117, 181, 188-190, 202, 213,
Ilhas Maurcio, 137 222-223, 228, 245, 256, 484, 486, 518
Illich, 57, 78, 566 International Finance Corporation, 177
implementao conjunta, 323, 436, 439 Internet, 40, 159, 255, 282, 329, 427, 483
imposto progressivo, 225 inundaes, 382, 413, 416,
incndios orestais, 24, 492-493, 540 418, 425, 458, 463, 530
593
ipcc, 21, 99, 138, 296, 336, 343, 362, Khanna, 271, 568
403-404, 409, 411-415, 417, 424- Kissinger, 87
426, 432, 434, 436, 449, 566 Kliksberg, 205, 496, 568
Ir, 87, 97 Ko Annan, 123, 320
Irlanda, 88, 188 Kourilsky e Viney, 195
irrigao,, 66-67, 253, 391, Krasner, 319, 568
394, 458, 506, 508, 510 Kratena & Meyer, 443
Islndia, 188, 249, 419, 438 Kuala Lumpur, 382, 386
isolamento acstico, 241 Kubitschek, 457
Istambul, 115, 136, 138, 168 Kuching, 400
Itlia, 20, 91, 188, 237, 248, Kuznets, 297-300, 561
254, 394, 429, 490 Kyoto, 63, 111, 115, 119, 125-126,
iucn, 22, 75, 91-92, 95, 98, 321, 136-137, 327, 333, 351, 371, 424, 432-
356-357, 377-378, 392, 551 443, 445, 447-449, 451, 565, 579
Iugoslvia, 121
Ivanova, 78, 81, 85, 307, 322, l
334, 337-338, 561, 566-567 Lacoste, 208, 219
Ivanova & Roy, 78, 85, 307, Lacoste, Theys & Hors, 219
322, 334, 337-338 Larrue, 42, 208-210, 568
Latouche, 62-63, 568
j Lavieille, 66, 72, 84, 87, 92, 99, 125, 128,
Jacarta, 380 138, 187, 192, 194-195, 282, 306-307, 323, 335,
Jacobi, 496-497, 567 340, 355, 364-366, 370, 391, 397-398, 569
Jamaica, 98 le Corbusier, 34
Janicke, 297-298, 567 Lei das guas, 191
Jan Tinbergen, 57, 86 Lei de Crimes Ambientais, 481
Jared Diamond, 68 leis naturais, 27, 144
Johanesburgo, 25, 121-124, Leone & Benest, 80
126, 130, 137, 339, 493 Leopold, 77, 95, 569
John Lennon, 34 Lepeltier, 301, 569
John Nash, 258 Le Prestre, 82, 91, 99, 105, 107, 115-116,
John Stuart Mill, 34, 572 121, 123-124, 127, 138, 180, 183, 318-319,
Jonas, 192, 377, 567 334-335, 338-339, 342-343, 353, 430, 569
Jonathan Swift, 34 Leprtre & Urfer, 195
Jos Sarney, 471, 475 Lbano, 249
justia ambiental, 174, 520, 551 liberalismo, 37, 154, 332, 347
liberalizao, 89-90, 118, 122, 124,
k 134, 302-306, 315, 332, 341, 343, 351
Kanie, 320-321, 565, 567 licenas negociveis, 222, 224, 231,
Kates, 45, 567, 569 256, 259-263, 265-266, 271, 274
Keynes, 155, 568 licenciamento ambiental, 186, 209, 220,
KfW, 22, 488, 492
594
466-467, 469, 476, 478-479, 483, 488, 499, Mather, 71, 571
501, 503, 505-509, 511, 514, 528-529, 536 Mato Grosso, 24, 485, 487,
Limites ao Crescimento, 56, 93 489, 506, 516, 521, 528
Lindzen & Chapman, 407 matriz energtica, 428, 433, 449, 451
Linnaeus, 72 Maurice Strong, 85, 103, 105, 107
Lipietz, 122, 211, 228, 230, 233, 307, 343, 570 McCormick, 70, 72-76, 78, 88, 354, 392, 571
Lisboa, 104, 553, 562, 578, 580 mdl, 22, 428, 433, 436, 439-
lixo, 32, 69, 237, 249, 281, 284, 315, 463, 548 442, 445-447, 451-453
Locke, 320 Meadows, 56, 62-63, 79-80, 93-94, 407, 571
Londres, 69, 73, 76, 87, 94-99, 140, 177, meio ambiente, 17-25, 29, 31, 42-50, 55-
190, 214, 254-256, 292, 300, 344, 370-371 56, 61, 64-65, 70, 72, 75-78, 81-88, 90-93,
Lugano, 135 95, 97-99, 101, 104-105, 107-108, 113-116,
Lutzemberger, 472 119, 121-125, 128, 130, 132, 134-136, 147, 150,
Luxemburgo, 188, 348 153-155, 167, 174-175, 177, 179-182, 185-193,
Lynas & Michaut, 408, 411, 420 197-205, 207-211, 213-214, 217-218, 220-223,
228-229, 231, 233, 242, 247, 249, 251-253, 256,
m 260, 262-263, 265, 267-268, 271, 275, 280,
MaB, 22, 78, 346 283-284, 286, 288, 290, 295, 297, 302-304,
MacKinsley, 315 306-308, 312-313, 315-316, 318-320, 322-323,
madeira, 46, 61, 67, 69, 110, 296, 325, 327-328, 330, 333-335, 337, 339, 341-
312, 382, 446, 455-456, 518, 530 343, 345, 347-349, 351-354, 357-358, 360-361,
Magalhes, 70, 528-529, 570 364, 369, 372-373, 375, 380, 397-398, 401-
Malsia, 110, 308, 381-382, 400 402, 411, 420, 439, 451, 456-457, 464-477,
Maldivas, 426 479-484, 487, 489-493, 495, 497-499, 503,
Mali, 99, 402, 420 505-506, 509-511, 515-516, 518, 523, 525-
Maljean-Dubois, 240, 570 526, 535-536, 544-546, 548, 551, 554, 556-
Malmo, 337 558, 562-565, 567-569, 571-573, 575-578
Malta, 435 melhor tcnica disponvel, 217
Malthus, 55, 570 memorando de entendimento, 321
mamferos, 65, 376 Mendes, 21, 49, 389, 468, 571
Manchester, 363 Mercado Comum Europeu, 22, 304, 350
Mar del Plata, 88, 98 mercantilista, 70
mares, 70, 84, 87, 93, 97, 102, 129, mercrio, 76, 244, 249, 366, 388
281, 336, 339, 344, 413, 416, 494 Mesopotmia, 67, 69, 140
Marpol, 87 metais pesados, 240, 366
Marraqueshe, 136 metano, 237, 248, 405, 410, 435, 441
Marsh, 73, 94, 570 Metas de Aichi, 384
mar territorial, 44, 463, 507 Metas do Milnio, 119, 345, 351
Martinez-Alier, 145, 571 Mxico, 67, 78, 86, 97, 104, 137-138, 152, 172,
Marx, 34, 49, 571 188, 292-293, 335, 347, 363, 416, 430, 436, 442
Mata Atlntica, 387, 472, 490, 538, 559 Meyer-Ohlendorf & Knigge, 340, 359-360
matria orgnica, 408, 410 Michelangelo, 34
595
Miguez, 452 Munic, 498
Milankovitch, 406 Munique, 98
Milo, 256, 433 Myers, 376, 573
Milnio, 40, 67, 71, 118-120, 126-
127, 137, 345, 351, 382, 455 n
Millenium Ecosystem Naes Unidas, 19-21, 23-26, 31, 36, 49, 75,
Assessment, 22, 267 78, 81, 85-87, 91-92, 95-98, 108, 113-114, 117,
Minamata, 76 122, 125, 128, 130-132, 135-137, 197-198, 308,
Minter, 22, 463, 467 319-320, 324-325, 333-334, 337-338, 340, 343-
mit, 22, 56, 79-80, 407, 553-554, 556, 346, 351, 355-356, 358-359, 361, 369, 382, 384,
558-562, 565, 567, 570-572, 575, 578-579 392-395, 403, 411, 429-430, 432, 493, 558, 571
mitigao, 138, 388, 393-397, 423- Nagoya, 381, 384-386, 552
425, 427-428, 440, 451, 501 Nairobi, 98, 429
Mittermeier, 376, 572, 574 nasa, 368
mma, 22, 368, 373, 389-391, 396, 440, natureza, 20, 22, 26-28, 36, 42-47, 49, 55,
452-453, 468-469, 473-474, 476, 479, 65-68, 70-75, 77, 81, 83-84, 91-92, 95-96, 98,
492, 494, 498, 514, 533, 535, 572 101-102, 106, 112, 114, 122, 140-142, 145-
modernidade, 27, 282, 569 147, 151, 153, 156, 163, 166, 168, 184, 187, 193,
Molina & Rowland, 368 199-200, 204, 207, 216, 231-232, 257, 260,
monitoramento, 84, 111, 128, 183, 203, 236, 268, 296-297, 302, 318, 329, 356-357, 359,
238, 241, 266, 334-335, 338, 343, 346, 354, 359, 361-362, 374, 376-377, 390, 392, 394, 397,
365, 378, 388, 407, 436, 467, 471, 476-478, 436, 447, 452, 455, 469, 471, 473-474, 479,
488-489, 491, 493, 495, 502, 505, 510, 540 481, 508, 511-515, 541, 555, 557, 560, 563
Monjon & Hanoteau, 309 navegao, 27, 70, 136, 344, 458
montanha, 339 neoliberalismo, 39, 153, 165, 178, 348, 569
Monterrey, 124-125, 137 nepa, 22, 210, 503
Moore, 162, 572 New Deal, 38, 155, 168
mop, 22, 381, 384, 433-435 NH3, 366
moradia, 35, 93, 294 Nice, 194
Morin, 63 nitrognio, 87, 218, 236-237, 239-
Moscou, 96-97, 293, 335 240, 256, 265, 362-363, 366-367, 410
Mougeot, 207, 229, 573 Noordwijk, 429
movimento ambientalista, Norman & MacDonald, 52
88, 90, 96, 102, 179, 471 Norte-Sul, 93, 102, 116
mudana climtica, 32, 68, 75, 110, Noruega, 60, 92, 104-105, 188, 237,
129, 229, 281-282, 296, 319, 325, 332, 339, 248, 252, 364, 369, 437-438, 452
350, 357, 362, 375, 391, 403, 407, 411-412, Nova Deli, 433
416, 418-420, 423-424, 427-435, 451 Nova Inglaterra, 364
mudana do clima, 18-19, 21, 23, 26, Nova York, 95-96, 98, 103-104, 110, 115,
384, 403-404, 411, 414, 430, 451, 571, 573 119, 123, 136-137, 292-293, 315, 335, 429
Muir, 74, 581 NOx, 236, 239, 264-265, 363-
multa, 224, 255, 481 364, 366, 405, 562
596
o pagamento por servios ambientais,
obsolescncia programada, 284 24, 267, 318, 387, 445-446, 448, 519
oema, 22, 507-508 Pases Baixos, 194, 237, 248
ogm, 22, 308, 391 pases emergentes, 40, 363, 448
oit, 22, 129, 358-359 pases membros, 114, 125, 188-189, 219,
leo, 40, 99, 138, 190, 241, 229, 244, 253, 284, 296-298, 316, 323-324,
248, 266, 290, 528 341-343, 347-351, 359, 381, 397-398, 445
Olof Palme, 81 Pampa, 388, 538
Olson, 148-150, 574 pan-Brasil, 396, 572
omc, 18, 22-23, 118, 121, 124-125, 129, 136, 211, Pantanal, 388, 472, 489, 515, 538
304-310, 316, 324, 332-333, 341-343, 358-359 Paquisto, 308
ong, 23, 56, 97, 107, 354-355, 376, 530 parcerias pblico-privadas, 24, 124, 160
onu, 17, 23, 36, 81, 86, 92, 94, 96-98, 101, Paris, 78, 94-97, 104, 135, 151, 292-
103-105, 109, 116, 123-125, 127-129, 168, 280, 293, 335, 346-347, 349, 359, 380,
291, 294-295, 319-320, 325-327, 330-331, 429, 551-555, 557-566, 568-581
333-335, 338, 351, 359, 373, 392, 446, 574 participao, 81-82, 86, 97, 104-107, 113,
onudi, 23, 340 116, 118, 122-124, 129, 131, 135-137, 146, 157,
onuma, 23, 130, 358-359 159, 161-162, 165-167, 169, 171-172, 176, 187,
opinio pblica, 31, 40, 114, 144, 196-201, 205, 211, 240, 252, 270, 273, 297,
165-166, 213, 232, 482, 541 313, 335, 338-339, 343-344, 346-347, 354, 356,
Ordenaes, 70, 455 359, 380, 383, 385, 393, 408, 410, 421-422,
organismos vivos modicados, 429, 431, 440, 442-443, 449, 464, 469, 480,
23, 122, 342, 378, 381, 386 487, 495-498, 502-503, 507, 511, 514, 517, 531,
Organizao Martima 533, 538, 545, 547-548, 552, 558, 562, 576
Internacional, 22, 344 pssaros, 73, 87, 94-95, 376
Organizao Meteorolgica Passet, 43, 57, 216, 575
Mundial, 22, 343, 411 Paterson, 324-325
organizaes intergovernamentais, patrimnio gentico, 18, 103, 330, 385, 474
81, 124, 324, 333-334, 395 pau-brasil, 455
Orwell, 34, 574 Paulet, 99, 127, 138, 297, 302, 304, 308, 575
Oslo, 18, 254, 256, 366, 443, 576 Paulo Nogueira Neto, 465
xido de nitrognio, 256, 265 Pearce, 226, 559, 575
Oyarzun, 217, 575 pecuria, 61, 65, 205, 314, 372,
oznio, 23, 25, 87, 94, 99, 131, 198, 264, 387, 389, 394, 440, 539
280-281, 336, 339, 342-344, 362, 365-373, pedgio, 253-256, 566
376, 405, 410-411, 449, 484, 494, 571 pegada carbono, 61, 419-420, 443
oznio troposfrico, 366-367, 405, 410-411 pegada ecolgica, 53, 60-62, 312, 315
peixes, 73, 94, 214, 416, 458
p penalidade, 190
Pacco, 73, 78, 95, 99, 335, 344, 422 Pequenos Estados Insulares em
padres de emisso, 238, 364, 437, 477 Desenvolvimento, 25, 126, 129, 136-137, 339
Pequim, 292, 335, 370-371
597
Pereira & May, 428 359, 467, 470, 497, 499, 505, 518, 526-
peruorcarbonos, 405, 436 527, 538, 542, 544, 548, 557, 569, 578
Perret, 200, 575 poltica e gesto ambiental, 28-
Peru, 67 29, 48, 169, 179, 471, 487, 501
pesca, 23, 25, 44, 61, 66, 90, 95, 147, 191, poltica scal, 226
232, 313, 345, 388, 458, 462, 474-475, 482 Poltica Nacional de
Peters & Hertwich, 444 Biodiversidade, 23, 388-389
Petit, 189, 241, 447-448, 557, 569, 575, 577 Polnia, 188, 237
petrleo, 38, 56, 71, 76, 90, 96, 98, 110, Polonoroeste, 24, 485, 487
131, 151, 153, 179, 232, 248, 280, 310, 313, 331, poluentes atmosfricos, 87,
408, 416, 430, 438, 465, 505, 521-523, 528 234, 254, 362, 364-366, 477
pfc, 411 poluio, 24, 40, 56, 63, 72-73, 75, 78-
pH, 363-364, 416 80, 82-85, 87-88, 94-98, 104, 131-132, 136,
Philippi Jnior, 482, 575 140, 148-149, 164, 174, 188-193, 199, 202,
pib, 23, 53, 58-60, 91, 96, 116-117, 125, 129, 206-207, 209-210, 214-216, 218-222, 226-
246, 253, 284, 296, 298, 302, 314-315, 398, 418 230, 234-237, 241-244, 248-249, 252-257,
Pierson, 151, 575-576 259-263, 269-275, 280-281, 283, 285, 290,
Pigou, 214-215, 235, 576 293, 302-303, 314-315, 317, 325, 327, 339,
pilhas, 244, 249, 547 343-345, 347, 349, 358, 362-366, 375, 388,
Pinchot, 74, 572 402, 429, 431, 459, 463, 465-467, 469, 477-
Piriapolis, 400 481, 483, 494, 499, 507, 526, 530-531, 543
Planaoro, 23, 485-487, 516 poluio atmosfrica, 73, 88, 98,
Planasa, 23, 463-464 148-149, 237, 241, 262, 343, 347,
planejamento, 81, 89, 142, 154-158, 166, 362, 364-366, 429, 431, 481
168, 172, 178, 200, 208, 241-242, 334, 344, poluio do ar, 24, 72-73, 83, 218,
382, 384, 389, 440, 457, 464, 470, 484, 488, 256, 262, 339, 364, 477, 543
496, 501-502, 504, 506, 508, 515-517, 555 poluio industrial, 78, 140, 465-466, 543
Plano de Metas, 457 poluio sonora, 218, 469, 478, 543
plantas, 21, 341, 363, 375-376, populaes indgenas, 111,
381, 383-384, 388, 408, 438 268, 355, 357, 379, 391
Plato, 34, 45, 69, 140, 145 Porto Alegre, 172, 466
pnad, 23, 295 Porto Velho, 473, 485
pnma I, 23, 487, 489, 498 Portugal, 69-70, 188, 237
pnma ii, 23, 488 ppg-7, 24, 490, 516
pobreza, 34, 48, 58, 82-83, 106, 108, 114- preo hednico, 217
116, 118-120, 122-124, 126-127, 129, 134, PrepCom, 24, 103, 123
136, 162, 173, 268, 348, 350-351, 353, 360, preservao, 17, 35, 46-47, 72-75, 84,
384, 391-392, 394, 396, 424-425, 495, 547 91, 93-95, 102, 134, 175, 198-200, 222,
Polanyi, 282, 329, 576 258, 307, 328, 330, 348, 356, 369, 376-
poltica ambiental, 83, 104, 109, 145, 377, 379, 384, 396, 439, 461, 465, 472-473,
157, 180-183, 191, 194, 202, 205-209, 211, 479-480, 490, 511, 513, 537, 541, 545
213, 234, 274-275, 280, 309, 324, 349-350,
598
princpio da precauo, 24, 106, 122, 125-126, 135-137, 177, 194, 198, 308,
190, 192-194, 342, 381, 577 319, 321-322, 327, 333, 342, 347, 351, 366,
princpio poluidor-pagador, 24, 106, 369-373, 379, 381, 384-386, 391, 400,
188, 190, 209, 237, 240, 249, 252-253, 350 431-443, 445, 447-449, 451, 483
Princpios do Equador, 177-178 Protocolo de Cartagena, 122, 137,
Proambiente, 24, 268 194, 308, 342, 381, 384, 391
Proarco, 24, 492 Protocolo de Kyoto, 63, 111, 115, 119,
Probio, 389 125-126, 137, 327, 333, 351, 371, 432-435,
Proconve, 24, 477 437-439, 441-443, 445, 447-449, 451
Prodeagro, 24, 485, 487, 516 Protocolo de Montreal, 21, 94, 99,
produtos tossanitrios, 241, 243, 246 342, 369, 371-373, 431, 436, 449, 483
produtos qumicos, 47, 122, 126, 129, Protocolo de Nagoya, 384-385
137, 246, 336, 339, 345, 350, 483 psa, 24, 267-269, 387, 445, 447-448, 495
Proecotur, 24, 492
Programa Nossa Natureza, q
471, 473-474, 515 qualidade do ar, 24, 148-149, 241,
progresso, 27-28, 31, 36, 44-47, 56, 268, 364-365, 467, 477, 510
70, 82-83, 116, 123, 162, 232, 238, 270, Quebec, 251-252, 557, 568
283-285, 338, 383, 412, 519, 556 queimadas, 24, 408, 449, 451,
progresso tecnolgico, 232, 284-285, 412 471, 492-493, 538-540
Pronabio, 24, 388-389 Qunia, 85, 88, 334, 381, 392, 395, 401
Pronar, 24, 477 Quesnay, 154
propriedade, 17, 21, 34, 37, 40, 44, 111- questo ambiental, 28-29, 32, 42, 65,
112, 146, 153, 208, 224-225, 227, 233, 81, 85, 91, 93, 101, 116, 120-121, 129, 144,
241, 256-257, 259-260, 329-330, 341- 166-167, 178, 180-181, 184, 204, 277,
343, 457-459, 461, 463, 477, 532, 545 302, 304, 322, 324, 328, 331, 333, 337-
Prosanear, 24, 464 338, 403, 456-457, 465, 467, 472-473,
proteo, 17, 20, 24, 26, 32, 37, 39, 69, 72- 475, 480, 486, 490, 501, 509, 542, 562
73, 75, 83-85, 87, 93-99, 102-103, 106-108,
110, 112, 118, 121-123, 126, 130-132, 134-136, r
142-143, 146-147, 150-154, 169, 175, 179-183, Rachel Carson, 76
186-187, 190, 193, 195-196, 198, 202-203, raios infravermelhos, 404-405
206-207, 210, 220-221, 224, 230, 234, 237, Ramsar, 87, 97, 198, 346, 356, 377
239, 242-243, 246, 249, 257, 259, 262- Ray, 72
263, 266, 268-269, 279-280, 282, 297-298, Reagan, 121
303-304, 306-309, 323, 329-330, 332-333, receitas pblicas, 224
336-339, 341-342, 344-346, 349-350, 354- reciclagem, 223, 229, 233, 237, 240,
359, 361, 369, 371-372, 376, 381, 390, 434, 249-252, 271, 285, 372, 399-401, 428
446, 455-458, 461-465, 468-469, 472-474, Recife, 395, 466, 557
477, 479, 481, 485, 487-491, 495, 511-516, recipientes, 249-252
525, 540, 545-548, 554, 573, 577-578 recuperao, 46, 92, 129, 155, 196, 202, 207,
protocolo, 21, 63, 94, 99, 111, 115, 119,
599
214, 229, 231, 241, 251-252, 300, 376, 378-379, 336, 339, 342, 344-346, 348-350, 361, 366,
399-400, 428, 474, 481, 505, 513, 525, 545 382, 388, 397-402, 439, 449, 453, 469-470,
recursos genticos, 111-112, 330, 378- 481, 521-522, 525-527, 531, 536, 543-548
379, 381-385, 388, 390-391, 512 resduos domsticos, 236, 240
recursos hdricos, 18-19, 24-25, 42-43, resduos radioativos, 136,
67, 88, 120, 186, 190-191, 199, 209, 237, 241, 345, 348, 399, 402
243, 267, 349, 393, 414, 426, 459, 461, 465, resduos txicos, 271, 281,
472, 474, 478, 482, 484, 501, 512, 517, 521, 310, 315, 327, 397-398
523, 530-538, 547, 552, 556, 558, 564, 568 resilincia, 53-54, 67, 141,
recursos naturais, 21, 37, 40-41, 43-46, 57- 144, 205, 259, 282, 366
58, 63-64, 66-67, 70-71, 73-75, 77-80, 83-84, responsabilidades comuns, porm
86, 91, 93, 95-96, 99, 101, 103, 107, 112, 123, diferenciadas, 106, 110, 369
126, 140-141, 147, 153, 167, 199, 216, 231-233, responsabilidade socioambiental,
237, 277, 284-285, 289-290, 295-297, 302, 52, 175, 178, 301
304, 312, 320, 325-326, 328, 330-331, 342, reutilizao, 237, 240, 250, 252, 401
349-350, 353, 356, 378, 389-390, 396, 419, Revoluo Industrial, 34-36, 39, 45,
456, 460-461, 468, 473-474, 483, 485-486, 55, 71-72, 81, 101, 150, 153, 278-279, 283,
493, 504, 512-517, 522, 552, 562, 564, 571, 581 292, 295, 327, 329, 408, 411, 417
redd, 24, 445-448, 452 Rhodes, 159, 576
redd+, 446-448 Richard Wetherald, 406
Redman, 65, 576 Rio, 17, 19, 22, 25, 31, 34, 57, 69, 96, 101, 103-
Redues Certicadas de 105, 107, 109, 112-122, 124-130, 132, 135-136,
Emisses, 24, 433, 436, 440 138, 147, 174, 190-191, 193-194, 197, 214-215,
refugiados, 282, 302, 392, 427 253, 300, 312, 319, 327, 332, 337-338, 348, 364,
refugiados climticos, 427 378, 388-389, 392, 396-397, 430, 460, 466,
regulao, 28, 32-33, 38, 118, 121, 134, 471-472, 474, 482, 487, 490, 493, 510, 517, 519,
139-140, 142-148, 151-152, 155, 163-168, 176, 521, 528-529, 533-534, 536-537, 548, 551-556,
178-183, 200, 204, 206-207, 210, 213, 215- 558, 563, 565-566, 569-572, 575-577, 580-581
216, 221, 256, 269-270, 272, 274, 277, 279, Rio+5, 25, 115-118, 122, 136
281, 306, 309-310, 319, 327, 376, 457, 464- Rio+10, 25, 120, 124, 126-127, 493
465, 471, 474, 522, 540, 544, 548, 577 Rio+20, 25, 128, 130, 138, 338, 397
Reino Unido, 20, 91, 121, 161, Rio de Janeiro, 17, 22, 96, 101, 105, 122,
188, 248, 337, 357, 444, 490 126, 135, 193-194, 389, 430, 460, 466, 474,
Relatrio Meadows, 56, 79-80, 93, 407 510, 519, 521, 528-529, 548, 551-556, 558,
Renascimento, 34, 71-72 563, 566, 569-571, 575-577, 580-581
Ren Dubois, 81 Rio Grande do Sul, 364,
reserva legal, 461-462, 479, 511, 545 388, 472, 510, 521, 528
resduos, 24-25, 39-40, 55, 73, 75-76, 79, riscos, 27, 30, 38, 53, 55-56, 63, 101, 125,
87, 97-99, 102, 108, 136, 167, 192-193, 202, 135, 141, 161, 171, 178, 192, 194-197, 201,
210, 213, 218, 234, 236-237, 239-241, 243, 218, 220, 226, 230, 249-250, 272, 279,
245, 248-252, 262, 264, 270-271, 281, 285, 283, 285-286, 290-291, 308, 317, 348,
289-290, 293, 295-296, 310, 315-316, 321, 327,
600
350, 353, 378, 381, 386-387, 397, 414, Sawyer, 447
416, 424-425, 447-448, 493, 549, 553 Sayago & Bursztyn, 329
Roche, 110, 195, 335-336, 349, 365-366, 576 Scardua & Bursztyn, 467, 496, 498
Rodada Uruguai, 304, 331 Schlosberg, 174, 578
Rodrik, 162, 576 Schmidheiny, 105, 578
Roma, 56, 69, 79, 86, 95-97, 136- Schumacher, 57, 77, 578
137, 190, 304, 345, 349, 394, 407 Seattle, 96, 305
Rondnia, 23, 473, 485-486, 516, 521 seca, 69, 102, 115, 198, 339, 392-
Roosevelt, 38, 74, 94, 155 397, 414, 418, 427, 431, 521, 572
Rosanvalon, 142 Segunda Guerra Mundial, 36,
Rosenau, 324-325, 577 45, 75, 89, 155, 280, 304-305, 310,
Rotterdam, 99, 122, 137, 345 326, 331, 333, 347, 352, 427
Rousseau, 32, 320 sema, 25, 180, 465, 467, 474, 482, 497, 507
royalties, 112, 186, 329, 519, 521-523 Semam, 25, 472
rqma, 25, 481-482 Senegal, 394
Rssia, 18, 20, 63, 91, 293, 297, 363, sensoriamento remoto, 43
419-421, 423, 435, 439, 531, 538 sequestro, 203, 267-268,
314, 428, 439, 451-452
s servio ecossistmico, 268
Sabelli, 79, 577 Seveso, 90, 98
Sachs, 82, 85-86, 93, 102, 114, 134, 137, 577 sfb, 25, 460, 474, 476, 538, 542, 578
sacos plsticos, 245 Shangai, 293
Sadeleer, 194, 376, 577 Sierra Club, 74
Sahara, 392 Sinima, 25, 199, 479-480, 483
salinizao, 67, 253, 413 Sria, 249
Salvador, 466 Sisnama, 25, 198-199, 467-468, 471, 476, 490
Sands, 194, 577 Sivam, 495
saneamento, 18, 20, 22-25, 72, 210, snuc, 25, 390, 479, 491, 511-
226, 290, 294, 299, 339, 457, 463-464, 512, 514, 517, 539, 572
466, 489, 494, 508, 518-520, 543-548 SO2, 261-262, 264-267, 363-364, 366
Santilli, 451-452, 577 Soares, 112, 578
Santos & Avritzer, 144 soberania, 31, 40, 69, 83, 86, 109-111, 114,
So Paulo, 21, 292-293, 363, 466, 511, 139, 142, 281, 315, 320, 325-327, 330, 361, 452
521, 528, 534, 537, 551, 553-555, 557, 559- soberania nacional, 320, 326-327, 361
562, 567, 569, 575, 577, 579-580 sobrepastoreio, 391
sade, 23, 25-26, 35, 60, 65, 76, 88, 90, sociedade civil, 41, 75, 113, 117-118, 122,
93, 102, 106, 108, 118-120, 122, 124, 126, 124, 127-128, 134, 142, 144, 161, 170, 172,
140, 142, 147, 156, 213, 218, 220, 281, 286- 187, 195-197, 200, 202, 336, 338, 348-349,
287, 294, 302, 307-308, 333, 342-347, 350, 352, 354, 389, 395, 451, 469, 479, 486,
352-353, 362-363, 369, 371-372, 381, 386, 493, 496-497, 517-518, 532-533, 540
389, 397-398, 402, 419, 426, 456-457, 463, sociodiversidade, 43
477, 481-482, 518-519, 524, 546-548, 575 solo, 42-45, 69, 83, 102, 129, 187, 205,
601
213, 235, 237, 264, 290, 293, 310, 321, teeb, 26, 386-387, 578
375, 377, 382, 391, 409-410, 425, 461, temperatura, 131, 362, 375, 404,
478, 482, 490, 515-516, 545, 548 406-407, 411-417, 434, 448
solventes, 367-368, 372, 399 Tennessee Valey Authority, 26, 168
Soromenho-Marques, 76, 132, 578 Terra, 25, 27, 29, 33-34, 43, 50, 54, 61, 65, 68,
Speth & Haas, 83, 85, 87, 102, 131, 169, 70, 74, 81, 95, 97, 106-108, 116, 122, 135-136,
281, 320, 332, 338, 340, 347, 352 153, 172, 175, 231, 268, 281, 293, 312, 314, 329,
stakeholders, 158, 171 356-357, 362-363, 376, 391, 393, 404-408,
Stern, 138, 416, 418, 578 412-413, 423, 428, 449-450, 504, 519, 563, 578
Stofas, 238 territorial, 21, 44, 64, 169, 225, 263, 290,
Stokke & Mohan, 169 324, 382, 403, 463, 470, 473, 478, 484,
subsidiaridade, 170, 203, 205 489, 507, 512, 515-516, 521, 532, 545
subsolo, 44, 72, 457, 482 Testart, 127-128, 579
substncias oxidveis, 240 Thatcher, 121
Sudhevea, 26, 474 The Economist, 284
Sucia, 78, 81, 88, 105, 188, 231, 236- The White House, 416, 579
237, 239, 247-248, 337, 369 Theys, 42, 208, 219, 283, 286-288, 579
Sua, 81, 88, 97, 99, 188, 237, Thomas More, 33
249, 357, 395, 398, 400 Tickell, 428, 436, 439, 448, 579
Sukhdev, 191, 386, 578 Tlatelolco, 104
Sumria, 69 Tommaso Campanella, 34
sumidouro, 410 Tommy Koh, 103
sustentabilidade, 21, 27-28, 31, 33, 35, Toronto, 99, 429, 557
41-42, 45, 47-49, 51-53, 59, 62, 64, 93-94, Torrey Canyon, 76, 96
108, 115-116, 166, 175-177, 200, 204, 252, Transamaznica, 473
274, 300-301, 304, 306, 326, 328, 332, 354, transio demogrca, 287, 289
424, 485, 489, 491-492, 494, 513, 528, 533, transparncia, 162, 173, 183,
552-556, 560, 562-563, 570, 572, 576-577 204, 211, 229, 272, 385
sustentabilidade forte, 49, 51-52 tratado, 18, 22, 73, 94-97, 131, 136-137, 154,
sustentabilidade fraca, 49, 52 170, 186, 190, 194, 282, 304, 308, 316, 320-
sustentabilidade institucional, 204 321, 323, 334, 342, 344, 349-350, 429, 435
Syukuro Manabe, 406 Tratado de Maastricht, 170, 194, 350
Tratado de Roma, 190, 304, 349
t trpicos, 375, 415
Tailndia, 308 Truc, 247, 579
Tanznia, 66, 419 Truman, 36
tarifas, 20, 89, 196, 206, 253, tsunami, 138, 425
304, 309, 312, 464, 537 Tubiana, 412, 416, 419, 426-427, 564, 579
tartarugas marinhas, 308 tufes, 415
taxa Tobin, 305 turismo, 210, 339, 349, 377, 380-
tcfa, 26, 483-484 382, 388, 492, 504-505, 512-513, 541
tecnologias limpas, 202, 223, 349, 401 Turquia, 36, 188, 435
602
u Volta Redonda, 466
Ucrnia, 88, 99, 317 vulco Eyjafjallajkull, 138
unccd, 26, 393-397 vulnerabilidade, 81, 138, 176, 200, 282, 294,
unesco, 26, 78, 91, 96, 108, 174, 297, 339, 345, 353, 397, 414, 423-426, 451
333, 346, 377, 473, 555, 565, 580
unga, 26, 173, 580 w
Unio Europia, 306, 308, 418- Warren Thompson, 289
419, 421, 429, 437 Washington, 88-89, 94-97, 118,
Unio Sovitica, 36, 42, 81, 136, 177, 335, 351, 378, 392, 553-554,
88, 121, 142, 154, 179, 280 559, 565, 572-573, 578-579, 581
unidades de conservao, 25, 199, 207, wced, 93, 581
209, 390, 470, 479, 481, 485, 488-489, 491, Weber, 36, 581
501, 507, 511-512, 514, 517, 520-521, 545, 554 welfare state, 35, 39, 121, 142, 155, 575-576
Union Carbide, 90, 98 Williamson, 89-90, 581
uno, 26, 82, 580 Worster, 74, 581
urbanismo, 22, 73, 103, 464 wri, 26, 290, 324, 420-422
urbanizao, 35, 55, 71, 78, 83, wwf, 26, 91, 96, 98, 356-357, 377, 491-492
93, 132, 167, 185, 287, 296, 457
Uruguai, 304, 331, 364, 400, 503 y
usaid, 26, 357 Yellowstone, 73, 94
utopia, 33-41, 57, 113, 116, 231, 554, 572 Yosemite, 73
v z
Vaillancourt, 363-364, 580 zoneamento, 18, 26, 54, 220, 425, 466-
Valle, 215-216, 219-220, 223, 229- 467, 478, 486-487, 489, 501, 506, 515-518
231, 240, 253, 257, 260, 262, 264, zooplncton, 416
271, 285-286, 296, 580
valorao, 216-217, 386
Varella, 342, 577, 580
vazamento de carbono, 443-444
veculos automotores, 24, 189, 218,
245, 249, 254, 274, 363-364, 477, 543
Veneza, 69
vento, 415
Vespcio, 33, 70
Vieillefosse, 408, 420, 441, 443, 581
Vieira, 85, 564, 581
Viena, 94, 99, 135-136, 198, 336, 344, 369-371
Vindt, 66-67, 72-74
Viola, 281, 339, 581
Vivien, 74, 85-86, 88, 105,
112, 126, 128, 552, 581
603
Sobre os autores
Maria Augusta Almeida Bursztyn graduada em Engenheira Civil pela

Universidade de Braslia (1975), com especializao em Engenharia Sanitria e
Ambiental pela cole Nationale de la Sant Publique, Rennes, Frana (1978) e
doutorado em Cincias da gua pela Universit de Paris VI Pierre et Marie
Curie (1981). Tem ps-doutrado em Avaliao Ambiental na cole de Hautes
tudes en Sciences Sociales, Paris, Frana (1991). Foi professora de disciplinas no
mbito de poltica e gesto ambiental nos departamentos de Engenharia Civil,
Geografia e no Centro de Desenvolvimento Sustentvel (CDS) da Universidade
de Braslia, onde atualmente professora colaboradora.
Marcel Bursztyn graduado em Cincias Econmicas pela Universidade Federal

do Rio de Janeiro (1973), com mestrado em Planejamento Urbano e Regional
pela mesma universidade (1976), Diploma in Planning Studies pela University
of Edinburgh (1977), doutorado em Developpement Economique et Social
Universit de Paris I Panthon-Sorbonne (1982) e doutorado em Economie
Universit de Picardie, Frana (1988). Tem ps-doutorado em Polticas Pblicas
na Universit de Paris XIII e na Ecole des Hautes Etudes en Sciences Sociales,
Paris (1989-1991). Senior Research Fellow na Kennedy School of Government
Sustainability Science Program, Harvard University (2007-2008). Professor
visitante na Universit de Rennes 2, Frana (2009) e na Universit de Paris 3
Sorbonne Nouvelle (2012). Pesquisador Produtividade do CNPq. professor
associado no Centro de Desenvolvimento Sustentvel (CDS) da Universidade de
Braslia.

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FUNDAMENTOS DE POLTICA

Direitos cedidos para esta edio

Todos os direitos reservados. A reproduo no autorizada

listas de quadros, figuras, boxes, e definies ................... 11

1. desenvolvimento e sustentabilidade ................................31

2. evoluo histrica da questo ambiental 1:

4. regulao, polticas pblicas

5. poltica e gesto ambiental ............................................. 179

7. crise ambiental global .................................................... 277

8. governana ambiental internacional ............................ 317

10. efeito estufa e mudana climtica ............................ 403

11. panorama da poltica e da gesto ambiental

12. panorama da poltica e gesto ambiental

bibliografia geral ................................................................ 551

Quadro 2.1.: Fatos e eventos ambientais anteriores a 1500................................. 69

Figura 1.1: A utopia do desenvolvimento, primeira fase ..................................... 37

Box 1.1: Ecologia Profunda ......................................................................................50

a.C Antes da era crist

A aventura humana no rumo da modernidade to antiga quanto a prpria

condies que asseguram a possibilidade de bem-estar s futuras geraes.

em cursos sobre gesto ambiental, polticas pblicas, socioeconomia do meio

curso natural. impossvel parar para consertar e no d para desconsiderar

ambiental est presente. Estudos que apontam a necessidade de proteo do nosso

ciclos naturais no mbito da biogeofsica ou mesmo da dinmica astrofsica.

ideal constitui o escopo da estria. Contrariamente sua raiz etimolgica, Utopia

Nesse sentido, o documento se apresenta como um projeto de futuro para

1.2 a mais moderna das utopias

aqui e agora. O progresso e o esprito capitalista1, manifestos na capacidade de

1.2.1 Desenvolvimento como crescimento econmico: a utopia do

1 No sentido apresentado por Weber (1958).

de prover bases e fundamentos quele processo. Foi o bero da economia clssica,

figura 1.1: A utopia do desenvolvimento, primeira fase

1.2.2 Desenvolvimento social (welfare) como utopia social-democrata

figura 1.2: A utopia do desenvolvimento, fase social-democrata

1.2.3 Utopia neoliberal

empreendedor do Estado) com desregulamentao (menos restries ao livre

figura 1.3: A utopia do desenvolvimento, fase neoliberal

1.2.4 Desenvolvimento sustentvel como utopia ps-industrial

A virada do milnio refletiu fatos marcantes. O colapso da via socialista,

Essas so apenas algumas perguntas legadas ao sculo XXI.

figura 1.4: A utopia do desenvolvimento, fase ps-industrial

No lugar de apenas desenvolvimento, no sentido estritamentente econmico

pode consumir o fruto da degradao ambiental em outros lugares (esse ponto

1.3 o conceito de meio ambiente

Denio Em termos amplos, o meio ambiente inclui e transcende os elementos

Tratar da sustentabilidade lidar diretamente com o meio ambiente.

O terceiro enfoque tecnocrtico e considera que o meio ambiente se baseia

XVIII, asseverava que o progresso humano deveria se basear na dominao e

Na defi nio do que recurso natural interagem processos naturais e

No caso brasileiro, a legislao define meio ambiente como o conjunto de

realidades, como consequncia da prpria lgica de formao dos pesquisadores

1.4 o difcil entrosamento da economia com a ecologia

oferece. Na economia, o homem transforma a natureza para produzir valores de

em nome da busca de satisfao das necessidades e prazeres presentes, sacrificar

1.5 um conceito complexo

primeiro artigo, a Declarao dos Direitos do Homem e do Cidado, de 1789,

1.6 sustentabilidade fraca versus forte

Box 1.1: Ecologia Profunda

figura 1.5: O Modelo da sustentabilidade forte

Fonte: Adams (2006)

Denio O conceito de sustentabilidade forte tem como fundamento a constata-

figura 1.6: O modelo trip da sustentabilidade

Fonte: Adams (2006)