Projeto Porto Maravilha e Operação Urbana no Rio

REVISTA DIGITAL DE DIREITO ADMINISTRATIVO
FACULDADE DE DIREITO DE RIBEIRO PRETO
UNIVERSIDADE DE SO PAULO
Seo: Artigos de Graduao
O Projeto Porto Maravilha e a Operao Urbana Consorciada da

Regio do Porto do Rio de Janeiro
Project Porto Maravilha and the Joint Urban Operation for the Port Region of Rio de
Janeiro
Fernanda Riviera Czimmermann
Resumo: O presente estudo objetiva analisar de maneira crtica o teor e as

alteraes provocadas pela lei complementar carioca n. 101, de 2009 - que, de
maneira pioneira, instituiu a Operao Urbana Consorciada da Regio do Porto do
Rio de Janeiro -, buscando verificar em que medida a atuao da Prefeitura e da
Cmara Municipal do Rio de Janeiro segue a normatizao do Estatuto da Cidade,
Lei Federal n. 10.257/01, bem como quais foram as respectivas implicaes. Aps
breve introduo, realiza-se sucinto estudo do regime jurdico da operao urbana
consorciada, para que o leitor seja situado. A seguir, inicia-se a anlise da referida
lei complementar e da legislao correlata, esmiuando-se suas disposies em
cotejo quelas do Estatuto da Cidade.
Palavras-chave: operaes urbanas; estatuto da cidade; urbanismo; poltica

urbana; direito urbanstico.
Abstract: This paper aims to analyze the content and the modifications caused by
the municipal complementary law 101, from 2009 - which in a pioneer way aproved
and implemented the Joint Urban Operation for the Port Region of Rio de Janeiro -
in an attempt to verify if the municipal government of Rio de Janeiro and the city
council are following the rules of Statute of the City, federal law 10.257/01 and also
evaluate the related consequences. After a short introduction comes the succint
study of the legal framework in order to give a general picture to the reader.
Then follows the analysis of the mentioned municipal law and related legislation,
whose determinations will be compared to those from the Statute of the City.
Keywords: urban operations; statute of the city; urbanism; urban policy; urban
law.
Disponvel no URL: www.direitorp.usp.br (seo peridicos)
Artigo submetido em: novembro de 2013 Aprovado em: dezembro de 2013
Este contedo est protegido pela lei de direitos autorais. permitida a reproduo do contedo, desde que
indicada a fonte como Contedo da Revista Digital de Direito Administrativo. A RDDA constitui veculo de
excelncia criado para divulgar pesquisa em formato de artigos cientficos, comentrios a julgados, resenhas de
livros e consideraes sobre inovaes normativas.
REVISTA DIGITAL DE DIREITO ADMINISTRATIVO, v. 1, n. 1, p. 115-143, 2014.
O PROJETO PORTO MARAVILHA E A OPERAO URBANA

CONSORCIADA DA REGIO DO PORTO DO RIO DE JANEIRO
Fernanda Riviera CZIMMERMANN*
Sumrio: 1 Introduo; 2 Operao urbana consorciada; 3 A lei

complementar municipal n. 101 e a Operao Urbana Consorciada da
Regio do Porto do Rio de Janeiro; 3.1 Fase preliminar; 3.2 Lei municipal
especfica e plano da operao urbana consorciada; 3.3 Medidas
urbansticas adotadas; 3.4 Gesto: a Companhia de Desenvolvimento
Urbano da Regio do Porto do Rio de Janeiro; 3.5 Forma de controle; 4
Concluses; 5 Referncias bibliogrficas.
1 Introduo
A lei complementar n. 101 do Municpio do Rio de Janeiro, publicada em 20091 (e anexos
correlatos dela constantes), instituiu a Operao Urbana Consorciada da Regio do Porto do
Rio de Janeiro primeira operao urbana consorciada a ser aprovada pela Cmara
Municipal - integrante do Projeto Porto Maravilha, e promoveu sensveis modificaes nas
disposies do plano diretor ento vigente, publicado em 1992.
Mencionada lei introduziu ao mundo jurdico ambicioso projeto urbano cujo prazo final no
ano de 2039 e, consequentemente, alterou drasticamente as normas urbansticas aplicveis
zona porturia carioca estendida.
Ao longo deste artigo, buscar-se- verificar os aspectos e impactos da inovao legislativa

carioca, se ela segue o Estatuto da Cidade, e, ainda, quais foram as respectivas decorrncias
prticas. Para a ltima tarefa, sero analisados documentos extralegais, notcias e, caso haja,
jurisprudncia. A lei carioca ser estudada na sua ntegra, abarcando diversos instrumentos
urbansticos (desde que previstos), para que seja possvel a compreenso da Operao
Urbana Consorciada da Regio do Porto do Rio de Janeiro na sua inteireza. O objetivo deste
trabalho fornecer um panorama do Projeto Porto Maravilha, e no se aprofundar em
detalhamentos dos institutos urbansticos adotados.
Para tanto, o captulo inicial ser destinado breve conceituao da operao urbana
consorciada, fazendo-se constar seus requisitos mnimos, proporcionando-se a
contextualizao do leitor. No captulo seguinte, ser apresentada a lei complementar
municipal n. 101/09 e a consequente Operao Urbana Consorciada da Regio do Porto do
Rio de Janeiro, esmiuando-se suas disposies e cotejando-as com aquelas do Estatuto da
Cidade. O captulo final receber a ordenao das concluses desse estudo, evidenciando-se
os efeitos - positivos e negativos - do plano abstrato no plano concreto.
* Graduanda em Direito pela Faculdade de Direito de Ribeiro Preto da Universidade de So Paulo FDRP/USP.
1
Texto de lei disponvel em:
<http://mail.camara.rj.gov.br/APL/Legislativoscontlei.nsf/a99e317a9cfec383032568620071f5d2/b39b005f9fdb
e3d8032577220075c7d5?OpenDocument>.
RDDA, v. 1, n.1, 2014.

CZIMMERMANN, Fernanda Riviera. O projeto porto maravilha (...). 117
2 Operao urbana consorciada

faculdade do Municpio instituir a operao urbana2 consorciada, instrumento de poltica
de desenvolvimento urbano previsto pelos artigos 32, 33 e 34 da Lei Federal n. 10.257/01, o
Estatuto da Cidade3. A competncia legislativa e material para tanto decorre dos artigos 30,
incisos I, VIII e IX e 182, ambos da Constituio Federal e do art. 32, caput, do prprio
Estatuto da Cidade.
A operao urbana consorciada interveno urbana marcada pela cooperao4 entre o

ente pblico (Municpio) e a iniciativa privada, os quais aliam condutas e esforos para que
um fim ltimo seja alcanado,5 obedecendo s diretrizes previstas pela lei federal e em prol
do interesse da coletividade (CARVALHO FILHO, 2013, p. 218). quele exclusivamente caber
instituir a operao, bem como determinar, coordenar e tutelar as intervenes urbanas
previstas pela lei municipal especfica que a institui, de sua autoria; a este resguardada
atuao de carter material, ou seja, de execuo de obras, equipamentos e infraestrutura
que constam das intervenes urbansticas selecionadas pelo Municpio (MALUF, A.; MALUF,
C., 2011, p. 114), e tambm de cunho financeiro, eis que grande parte das intervenes
previstas pelo poder pblico ser custeada pelos recursos privados,6 auferidos,
possivelmente, pela venda dos certificados de potencial adicional de construo.
O setor privado atuante na operao urbana consorciada pode ser classificado em quatro
categorias (CARVALHO FILHO, 2013, p. 120): os proprietrios, os moradores, os usurios
permanentes e os investidores privados. Ressalte-se que a operao tem efeitos difusos: em
que pese ser executada em rea delimitada, atingir os mais diversos setores da cidade,
razo pela qual no se pode excluir a possibilidade de participao ampla dos demais
interessados (OLBERTZ, 2011, p. 85).
Das quatro categorias, os investidores privados demandam maior cautela. Alm de

representarem a real possibilidade de captao de recursos da iniciativa privada (razo pela
qual o Municpio geralmente opta por instituir a operao urbana consorciada em rea na
qual haja possibilidade de instigao do interesse do mercado imobilirio), representam
2
Maluf A. e Maluf C. (2011, p. 115) a definem como instrumento de controle do meio ambiente artificial,
referindo-se concreta possibilidade de melhorias sociais, estruturais, urbansticas e ambientais.
3
A Constituio Federal vigente distribuiu competncias legislativas e materiais de maneira verticalizada,
porm, no hierarquizada aos entes federativos, de forma que todos dispem de competncia para legislar
(ainda que de maneira complementar) e atuar em prol do desenvolvimento urbano (DI SARNO, 2007, p.62).
4
A participao do setor privado de grande importncia, tanto no custeio como no controle da operao,
uma vez que a operao urbana consorciada ferramenta urbanstica em que o pacto, a parceria e a partilha
tm lugar e guarida (...) verdadeiro pacto urbano e de desenvolvimento social e qualificativo da cidade e do
Municpio (CASTRO, 2012, p. 150).
5
O caput do art. 32 fala em transformaes urbansticas estruturais, melhorias sociais e a valorizao
ambiental.
6
Aqui, trata-se do carter de autossustentabilidade (ou sustentabilidade) da Operao Urbana Consorciada,
que ser desenvolvido adiante. Porm, ressalte-se desde j que o instrumento de poltica urbana foi institudo
pelo Estatuto da Cidade para permitir a alavancagem do desenvolvimento urbano municipal sem grande
dispndio de receita pblica.
RDDA, v. 1, n. 1, 2014.
grande desafio ao poder pblico: conciliar a necessidade de captao de recursos pelo

despertar do interesse dos investidores na qual, quanto mais, melhor e a
obrigatoriedade de respeitar a populao que habita a rea de interveno, bem como a
preservao do meio ambiente natural e artificial. Trata-se de notvel ponderao entre o
interesse da Administrao e o interesse pblico.
Nos artigos 32, 33 e 34, so definidos os requisitos mnimos e prvios implementao da

operao urbana consorciada, bem como medidas facultativas cuja adoo ser sopesada
pela Administrao.
requisito prvio a existncia de plano diretor,7 a cujos limites estar adstrita a lei municipal
que instituir a operao, em decorrncia de sua supremacia (MEIRELLES, 2002, p. 482)
perante os demais instrumentos previstos pelo Estatuto da Cidade. Dentre suas previses,
preciso que haja a expressa possibilidade de que o Municpio utilize a operao urbana
consorciada em geral (sem especificao da rea de renovao urbanstica) na promoo do
desenvolvimento urbano, alm de respectiva regulamentao, que deve sempre atender as
normas do Estatuto da Cidade.
Ressalte-se que o texto legal que traz consigo a obrigatoriedade do plano diretor prvio
operao urbana consorciada (art. 32, caput) no o faz de maneira impositiva e direta, mas
sim, sutilmente, ao estipular que a lei municipal complementar que aprova a utilizao do
instrumento de desenvolvimento de poltica urbana em determinada rea baseada no
plano diretor, como se este naturalmente existisse no Municpio.
Aps a adequao do plano diretor, deve ser elaborada lei municipal especfica, com
contedo mnimo8 estabelecido pelo art. 33, que aprove e contenha o plano da operao
urbana consorciada, introduzindo-o ao ordenamento jurdico municipal. Diferentemente do
plano diretor, no qual basta a permisso para que o instrumento seja utilizado, a lei
municipal que o sucede deve ser especfica para cada operao urbana a ser realizada e
tratar somente desta matria, atuando como verdadeira exceo legislao existente,
inclusive s determinaes do plano diretor.9
7
O plano diretor instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e expanso urbana (art. 40, caput do
Estatuto da Cidade e art. 182 da Constituio Federal), devendo conter normas jurdicas e normas (diretrizes)
tcnicas que permitam o desenvolvimento coeso da malha urbana e do Municpio.
8
Tais requisitos so denominados jurdicos e no excluem os requisitos complementares, que abrangem as
determinaes tcnicas e administrativas. (CARVALHO FILHO, 2013, p. 226).
9
A lei municipal especfica tem o condo de excetuar as disposies do plano diretor, sobretudo em relao
aos ndices de aproveitamento, aos usos e taxa de ocupao. Essa possibilidade decorre da inexistncia de
hierarquia entre o plano diretor e a lei que aprova a operao urbana consorciada: ambas so leis
complementares, elaboradas pela Cmara Municipal, legitimada e representante dos cidados, aplicando-se o
critrio da especialidade, uma vez que a segunda restrita a certa regio do Municpio. Entretanto, preciso
que o Municpio observe as diretrizes do Estatuto da Cidade e tambm o direcionamento de seu prprio plano
diretor, para que a nova exceo no acarrete prejuzos harmonia que necessariamente deve ser o alvo do
desenvolvimento urbano, visando sempre o bem-estar.
RDDA, v. 1, n. 1, 2014.
O plano da operao urbana consorciada deve conter prognsticos tcnicos, administrativos

e jurdicos (CARVALHO FILHO, 2013, p. 226), os quais considerem a infraestrutura e as
normas urbansticas existentes (usos e ndices de aproveitamento do solo), bem como
projetos anteriores de urbanismo (OLBERTZ, 2011, p. 85) - nos quais se incluem as licenas e
autorizaes outrora concedidas -, consubstanciando-se diagnstico da rea na qual
ocorrero as intervenes urbansticas.
A lei municipal deve contemplar minuciosa delimitao da rea abrangida pela operao10
(art. 33, I combinado com o art. 32, caput), programa bsico de ocupao da rea11 (inciso
II), programa de atendimento econmico e social (inciso III), finalidades concretas da
operao (inciso IV), estudo prvio de impacto de vizinhana (inciso V combinado com os
artigos 36, 37 e 38), contrapartida exigida dos proprietrios, usurios permanentes e
investidores privados (inciso VI), forma de controle (inciso VII), e natureza dos incentivos ao
setor privado12 (inciso VIII). Alm desses requisitos, indispensvel a elaborao de estudo
de impacto ambiental, caso haja incidncia da legislao correlata (MARQUES, 2010, p. 204).
H aparente contradio entre o inciso I do art. 33 e o caput do art. 32. Este estabelece que
lei especfica poderia delimitar rea para implementao da operao e aquele elenca a
delimitao da rea como requisito obrigatrio. A incongruncia se desfaz com a anlise
sistemtica da lei e com o prprio conceito de operao urbana consorciada.
que sem a delimitao da rea em que ocorrero as mudanas torna-se impossvel

estabelecer que parte do setor privado e da rea urbana ser abrangida e, principalmente,
viola-se o carter da lei especfica que aprovar o plano, a qual, como mencionado, no
pode ser geral e abstrata (o que ocorreria caso no fosse delimitada e pormenorizada a rea
urbana sobre a qual recair a operao). A delimitao da rea tambm importante
porque os recursos obtidos com a outorga de benefcios s podero ser aplicados na
operao, consoante o art. 33, 1, impondo restries prpria atuao do Municpio.
No programa de ocupao da rea estaro contempladas as metas no que concerne

infraestrutura e aos equipamentos pblicos da rea urbana, os novos ndices e parmetros
urbansticos, e quais sero as medidas adotadas para concretizar o projeto urbanstico.13
No programa de atendimento econmico e social devero estar descritas as esperadas

melhorias econmicas e sociais da operao, diretamente relacionadas ao bem-estar da
10
Ou rea de especfico interesse urbanstico.
11
Compreendido como o projeto urbanstico que ser implementado.
12
Alterao introduzida pela Lei n. 12.836/13.
13
Anote-se que o instrumento em questo adequado urbanificao e no urbanizao da rea. Cuida-se
de readequao da malha urbana existente, que ser submetida a novos ndices de construo e uso do solo e
subsolo para a concretude do objetivo urbanstico e novo ou primeiro planejamento. A urbanificao
compreendida como a atividade de urbanizar de maneira adequada, com vias de que as cidades sejam
literalmente corrigidas e, a partir de ento, sejam planejadas cidades novas e eficientes. A urbanizao tem
carter demogrfico e ocorre quando o nmero de habitantes da cidade extrapola o da zona rural. Neste
sentido: Silva (2010, p. 27).
RDDA, v. 1, n. 1, 2014.
populao, bem como solues exequveis e hbeis em caso de prejuzo de qualquer

espcie, que devero compensar as consequncias14 que sero sofridas pelos cidados,
especialmente, pelos moradores e proprietrios da rea.
As finalidades da operao no podem ser gerais. Devem estar perfeitamente coadunadas

ao programa bsico e ao prognstico da rea, prevendo especificadamente e de maneira
exaustiva quais so os objetivos que se almeja alcanar, levando em conta os anseios da
populao e a demanda revelada pelo mercado imobilirio, fonte de captao de recursos
(com a devida cautela). Neste requisito se insere de maneira irrefutvel a gesto
democrtica da cidade: a sociedade civil dever ser ouvida, sob pena de no se legitimar a
operao urbana consorciada (art. 43, II, combinado com o art. 2, II).
O estudo prvio de impacto de vizinhana o instrumento mediante o qual o Municpio

poder avaliar, de maneira mais concreta, quais os impactos que urgiro da operao. O rol
exemplificativo do art. 37 elenca alguns fatores de investigao (CARVALHO FILHO, 2013,
p. 320) que nortearo e permitiro a concluso do Poder Pblico acerca da viabilidade da
operao urbana consorciada aps a elaborao do estudo de impacto de vizinhana. Caso a
respectiva concluso seja no sentido de que os efeitos sero coletivamente negativos, o
Poder Pblico Municipal no poder permitir que as alteraes urbansticas sejam
realizadas, sob pena de mitigar a qualidade de vida da populao envolvida. So requisitos
de estudo: adensamento populacional, equipamentos urbanos e comunitrios, uso e
ocupao do solo, valorizao imobiliria, gerao de trfego e demanda por transporte
pblico, ventilao e iluminao e paisagem urbana e patrimnio natural e cultural.
A elaborao do estudo de impacto de vizinhana no implica a exonerao do estudo de

impacto ambiental, quando estabelecido pela legislao ambiental (MARQUES, 2010, p.
204). Isto decorre do fato de que o primeiro tem como escopo a proteo da vizinhana
diante dos efeitos da operao urbana consorciada, ao passo que o segundo tutela a
preservao do meio-ambiente. No bastasse, a metodologia distinta, o que
incompatibilizaria a juntada integral dos estudos sob a forma de estudo de impacto de
vizinhana.
Entretanto, preciso salientar a determinao do art. 37, VII, do Estatuto da Cidade, para
que o estudo de impacto de vizinhana investigue sobre o patrimnio natural. Tal
determinao, novamente, no exonera o Municpio da realizao do estudo de impacto
ambiental, mas, certifica, nos casos em que no haja legislao ambiental que o torne
obrigatrio, que o meio-ambiente ser minimamente tutelado.
14
A alterao de uso do solo, as desapropriaes, grandes obras pblicas, demolies e as flexibilizaes dos
ndices urbansticos, bem como as advindas alteraes na malha urbana, podem acarretar inmeros prejuzos e
dificuldades que devero ser superadas, pelos moradores e demais participantes do setor privado, com o
auxlio do poder pblico.
RDDA, v. 1, n. 1, 2014.
A definio da contrapartida que ser exigida dos proprietrios, usurios permanentes e

investidores privados que se beneficiaro pela operao, sobretudo por meio das medidas
previstas pelo art. 32, 2, I, II e III, reflete a ideia de que o Poder Pblico Municipal seja
compensado pelos benefcios econmicos que porventura propicie ao setor privado
diretamente atingido pelas operaes permitindo o carter sustentvel da operao - e,
ainda, evita que a Administrao cometa arbitrariedades na futura cobrana, promovendo a
segurana jurdica.
O Estatuto da Cidade no definiu a forma de contrapartida, cabendo ao Municpio optar por

aquela que aceitar receber. Comumente, recebe-se contrapartida pecuniria, por meio da
converso do certificado de potencial adicional de construo (cuja emisso prevista pelo
art. 34, caput), o que no afasta as mais diversas formas, como a realizao de obras
pblicas pelo particular e a cesso de terrenos ao Municpio.15
O Municpio deve prever ainda os procedimentos, as competncias e a maneira de

compartilhamento do controle com a sociedade civil. No se pode incumbir ao setor privado
apenas a execuo/custeio do plano. necessrio propiciar modos de controle da atuao
do setor pblico, especialmente no que concerne coordenao. Essa possibilidade de
controle permite que a sociedade civil controle tambm a atuao do prprio setor privado.
Alm do controle, igualmente essencial a participao16 ativa da populao17 da

elaborao execuo do projeto urbano, a qual deve no s ser prevista pela lei municipal,
mas tambm devidamente concretizada. A operao urbana consorciada no deve acarretar
a gentrificao18 e a dissipao da populao local, justamente por se tratar de consequncia
oposta garantia do bem-estar, das necessidades e dos direitos fundamentais urbanos dos
moradores da rea.
15
Olbertz (2012, p.110 a 112) sustenta o cabimento do consrcio imobilirio, previsto pelo art. 46 do Estatuto
da Cidade, e a da concesso urbanstica. O consrcio imobilirio ocorre quando o proprietrio transfere seu
imvel para a Administrao para que ali sejam realizadas obras, e, aps, como contraprestao, recebe
unidades imobilirias edificadas/urbanizadas, viabilizando (financeira e operacionalmente) a execuo de
planos urbansticos, no sendo elencado, todavia, como instrumento de poltica urbana (art. 4 do Estatuto da
Cidade). A concesso urbanstica no instrumento previsto pelo Estatuto da Cidade, mas decorre de
interpretao do inciso III do art. 2, combinado com o art. 1, ambos da Lei Federal n. 8987/95; a outorga
ao particular da atividade urbanstica (obra pblica para urbanizar), em determinada rea, aps a devida
licitao, de maneira que ao particular executa as obras necessrias e as explora, quando prontas. No mesmo
sentido Carvalho Filho (2013, p. 408).
16
A participao popular essencial para impedir a perpetuao do totalitarismo e da autossuficincia estatal
na conduo da poltica urbana (SUNDFELD, 2010, p. 56).
17
Que deve ser informada, ouvida, respeitada e atendida, na medida do interesse pblico.
18
A gentrificao ocorre quando os moradores se veem compelidos a deixar a rea ou alterar as atividades que
ali eram desenvolvidas, buscando realocar-se em bairros perifricos e distantes dos centros. O processo de
gentrificao se assemelha segregao urbana, que tem origem no s na ausncia de coeso social entre as
diversas camadas da sociedade que no logram conviver entre si - mas tambm no planejamento urbano
encabeado pelo Poder Pblico, que em algumas ocasies teria manipulado o uso do solo com vias de tornar a
difcil convivncia desnecessria (GUEDES, 2010, p. 194 a 200). A diferena entre gentrificao e segregao
que a primeira consubstancia um processo de expulso da populao menos favorecida, e a segunda, a
praticamente inexistente mobilidade urbana na cidade desta mesma camada, provocada pela insuficincia de
infraestrutura viria e transporte pblico adequado.
RDDA, v. 1, n. 1, 2014.
Tal necessidade decorre da interpretao sistemtica do Estatuto da Cidade, sobretudo em

razo da diretriz contida no art. 2, inciso II, que estabelece a gesto democrtica (tambm
no art. 43 e seguintes), que deve orientar, permear e fundamentar o planejamento, a
coordenao, a execuo e a fiscalizao da operao urbana consorciada. Inclusive, a
capacidade de a participao popular influir na tomada conjunta de decises que legitimar
o plano e a lei municipal que o aprova.
A Lei Federal n. 12.836, de 2013, alterou o Estatuto da Cidade ao introduzir o inciso III ao
2 do art. 32 e o inciso VI ao art. 33, buscando aliar o desenvolvimento urbano preservao
ambiental, facultando a concesso de incentivos queles que adotem tecnologias que
reduzam os impactos ambientais e economizem recursos naturais. Em obedincia nova lei,
o Municpio deve prever os incentivos que sero conferidos queles que priorizarem a
preservao ambiental em suas construes (art. 32, 2, III), com vias de reduzir o impacto
ambiental nas operaes urbanas consorciadas.
No plano da operao urbana consorciada, e, consequentemente, na lei municipal, podem

estar previstas medidas de flexibilizao urbanstica, muito relacionadas ao necessrio
despertar de interesse do setor privado, sobretudo imobilirio. Essa possibilidade decorre
do 2 do art. 32 do Estatuto da Cidade, e traz medidas meramente exemplificativas que
excepcionam o plano diretor (to somente na rea de especfico interesse urbanstico).
As condies de parcelamento do solo na rea previamente definida podem ser

sensivelmente alteradas pelo Municpio, por meio do estabelecimento de ndices distintos
daqueles constantes da lei municipal de parcelamento do solo, tanto na modalidade de
loteamento quanto de desmembramento.
tambm facultado ao Municpio modificar ndices e caractersticas do uso e ocupao do

solo e do subsolo. A alterao do uso do solo permite a delimitao de novo zoneamento
para a rea de especfico interesse urbanstico, o qual poder no ser uniforme. 19 A
modificao dos parmetros de ocupao do solo permite o manejo tanto da taxa de
ocupao (na dimenso horizontal) quanto do coeficiente de aproveitamento (na dimenso
vertical, relacionado ao solo criado),20 a depender dos interesses municipais de
adensamento demogrfico. O municpio deve estabelecer o coeficiente de aproveitamento
19
No se deve confundir a outorga onerosa de alterao do uso do solo (art. 29) com a possibilidade de
alterao do uso do solo na operao urbana consorciada: nesta hiptese, o Municpio quem flexibiliza os
usos do solo na rea de especfico interesse urbanstico, por iniciativa prpria, para que sejam atingidas as
finalidades definidas pelo plano da operao urbana consorciada, buscando atrair o investimento da iniciativa
privada; naquela, a iniciativa do particular com o intuito de satisfazer seus prprios interesses, sempre
limitado ao crivo da Administrao.
20
Cria solo quem cria piso artificial (LIRA, 1997, p. 165); Assim, cada piso artificial passa a constituir um solo
criado, ou seja, uma extenso do direito de construir alm do que comporta o solo natural (CARVALHO FILHO,
2013, p. 250). O direito de construir solo criado, ou seja, pisos artificias cuja construo (para cima ou para
baixo do solo natural) extrapole o coeficiente de aproveitamento bsico, quando acolhido, origina o ato
administrativo da outorga onerosa do direito de construir.
RDDA, v. 1, n. 1, 2014.
bsico (CAB) e pode21 determinar o coeficiente de aproveitamento mximo (CAM) na rea

de interveno. Caso o particular opte por construir acima do coeficiente bsico, limitado
sempre pelo mximo, dever pagar uma contrapartida ao Poder Pblico por meio da
outorga onerosa.
Como mencionado, a contrapartida deve ser previamente definida (art. 33, VI), facultando-
se ao Municpio cobr-la na forma de certificado adicional de construo Cepac (art. 34),
valor mobilirio (art. 2 da Instruo CVM n. 401/03) de livre negociao, regulamentado
pelo Mercado de Capitais, cuja emisso deve ser igualmente prevista pela lei municipal.
Pode ser utilizado como contrapartida pelo solo criado unicamente na rea da operao 22
quando ser alienado em leilo - ou como contraprestao pelo Poder Pblico, como no
caso de pagamento de obras executadas por particulares, desde que pertinentes operao
urbana consorciada.
Na primeira hiptese, os certificados sero livremente negociveis no mercado de capitais,

mesmo que o adquirente no seja proprietrio de lote na rea de interveno, ou, ainda,
nem sequer almeje adquiri-lo, porque no existe o requisito propriedade ou posse que
condicione a titularidade do certificado de potencial adicional de construo.
Alm das alteraes referentes ao solo, dentre as medidas urbansticas possveis est a
alterao das normas edilcias (referentes ao direito de construir, como o nivelamento, o
recuo, o alinhamento, a esttica, o gabarito de altura e os espaos no edificveis) na rea
da interveno. As normas edilcias revogaro as disposies e restries anteriores
(OLIVEIRA, 2002, p. 89) e devero ser observadas sob pena de nulidade das licenas e das
autorizaes expedidas em desacordo com o plano da operao urbana consorciada no
qual constaro, dentre outras, as normas edilcias a partir de sua aprovao pela lei
municipal especfica (art. 33, 2).
possvel que o Municpio preveja a regularizao de construes, reformas ou ampliaes

executadas em desacordo com a legislao ento vigente, desde que compatveis com o
plano da operao.23
21
Para fixao dos ndices, indispensvel que a Administrao considere a infraestrutura existente e
potencial, que dever atender a populao residente e usuria da rea.
22
Os certificados podero ser adquiridos por qualquer investidor interessado que no necessariamente tenha
um lote ou terreno na rea em que ocorrer a operao. No h vinculao entre o potencial adicional
constante do ttulo negociado e a posse do lote no qual ser utilizado, que de livre escolha do particular. A
vinculao entre o Cepac e o lote ocorre somente no momento em que o seu titular proprietrio ou
empreendedor que construir em um terreno na rea da operao requerer no Municpio o alvar para
construo, apresentando, caso o projeto de construo extrapole o coeficiente bsico, o certificado como
forma de contrapartida. Na realidade, a vinculao trata-se de converso ou restituio do certificado
anteriormente adquirido, que garantir o direito ao potencial adicional de construo (caso o projeto
apresentado esteja em conformidade com o plano da operao), e no de pagamento do solo criado, como na
outorga onerosa do direito de construir prevista pelo art. 28 do Estatuto da Cidade (SANTOS, 2004, p. 220).
23
A necessidade de concatenao entre a irregularidade existente e as previses do plano afasta a crtica de
Santos (2004, p. 220) no sentido de que a possibilidade de regularizao poderia trazer uma situao
RDDA, v. 1, n. 1, 2014.
A regularizao no deve ser compreendida como unicamente edilcia, considerando o

carter exemplificativo do art. 32 e a diretriz prevista pelo art. 2, XIV, que determina a
regularizao fundiria e urbanizao de reas ocupadas por populao de baixa renda, por
meio de normas especiais de urbanizao, uso e ocupao do solo e edificao. Portanto,
plenamente possvel e, a depender do diagnstico da rea de especfico interesse
urbanstico, recomendvel - que a regularizao fundiria prevista pela lei municipal
especfica abranja as hipteses de irregularidades concernentes posse e propriedade,
no se limitando s questes atinentes construo.
A operao urbana consorciada deve ser bem gerida para que logre atingir as finalidades
definidas pelo respectivo plano (art. 33, IV). Na gesto devem ser igualmente seguidas as
diretrizes do Estatuto da Cidade, especialmente a prevista pelo art. 2, II, que trata da gesto
democrtica, por meio da participao da populao, bem como de associaes
representativas, nas mais diversas etapas dos projetos urbanos. Por exemplo, pode ser
criado um rgo gestor permanente, centralizador, em razo da complexidade da operao,
ao qual caber gerenci-la, e um rgo colegiado, para garantir a participao da
populao.24
3 A lei complementar municipal n. 101 e a Operao Urbana

Consorciada da Regio do Porto do Rio de Janeiro
Em 23 de novembro de 2009, por meio da lei complementar municipal n. 101, o Municpio
do Rio de Janeiro aprovou e instituiu a Operao Urbana Consorciada da Regio do Porto do
Rio de Janeiro, a primeira operao urbana consorciada aprovada pela Cmara Municipal.
Com trmino previsto para 2039, a operao urbana consorciada ocorre na regio porturia
do Rio de Janeiro, e se insere na segunda etapa do Projeto Porto Maravilha.
De grande simbolismo social25 e cultural, relacionada histria do Municpio do Rio de

Janeiro, a rea guarda diversos monumentos histricos. Em que pese a importncia
econmica e estratgica da regio, no se vislumbrou o acompanhamento do
desenvolvimento do Municpio. Trata-se de rea subutilizada, razo pela qual conta com
terrenos sem edificaes, capazes de suportar diversas medidas urbansticas.
inusitada, qual seja a de proprietrios contarem com essa alternativa e aumentarem ainda mais a prtica de
irregularidades, visto que dificilmente os proprietrios acertariam as novas determinaes urbansticas
constantes da lei municipal especfica futura ao ponto de cometerem irregularidades com o fito de convalid-
las posteriormente. Em outras palavras, no se trata de anistia.
24
Lomar (2010, p. 284) e Olbertz (2012, p.117) partilham essa sugesto.
25
Por exemplo, na rea est situado o morro da Providncia ou morro da favela, cuja ocupao remonta ao
ano de 1897, sendo a primeira favela do municpio, a qual, inicialmente, fora ocupada por soldados da Guerra
de Canudos, cujas expectativas de moradia foram frustradas quando o governador no lhes concedeu os
terrenos que havia prometido; ainda, h o morro do Livramento, hoje favela, onde nasceu e cresceu Machado
de Assis em 1839; a Cidade do Samba, importante centro cultural carioca, tambm se localiza na rea de
especfico interesse urbanstico; a segunda instituio de ensino do pas, Colgio Pedro II, tem uma unidade no
Centro, parte da rea de interveno delimitada.
RDDA, v. 1, n. 1, 2014.
A finalidade do Projeto Porto Maravilha, a qual reveste a aprovao da lei complementar,

revitalizar a rea porturia amplamente considerada incentivando e fomentando o
investimento da iniciativa privada. Acredita-se que alteraes estruturais e medidas
urbansticas, aqui compreendidas no apenas como propulsoras da operao urbana
consorciada, mas tambm como de embelezamento, propiciaro o desenvolvimento
econmico da rea, permitindo maior qualidade de vida aos moradores e usurios, que
contaro com mais e melhores equipamentos pblicos, empregos (que sero alavancados
pelo interesse do setor privado) e opes de cultura e lazer, que sero incentivadas e
desenvolvidas de acordo com a vocao de cada subsetor. O projeto ainda almeja a
sustentabilidade ambiental, aliando-se preservao, manuteno e recuperao da mata, e
sustentabilidade da prpria populao.
Considerando o potencial concreto da rea, a lei complementar municipal n. 101/09 previu

uma srie de sensveis medidas urbansticas acompanhadas por diversas obras de
infraestrutura, assim como a alterao do plano diretor ento vigente, datado de 1992.
Analisando-se a lei, sem adentrar-se nos aspectos prticos, observa-se certa coerncia em
relao ao Estatuto da Cidade, mais no que tange ao regime jurdico da operao urbana
consorciada do que s diretrizes. Todavia, h falhas, que sero adiante descritas.
3.1 Fase preliminar
No que concerne fase prvia instituio da operao urbana consorciada, o Municpio do

Rio de Janeiro j dispunha de plano diretor (lei complementar n. 16/92) 26 em funo do
nmero de habitantes ser superior quele que dispensaria a sua elaborao (vinte mil
habitantes), entretanto, no havia permisso para utilizao da operao urbana
consorciada, mesmo aps o Estatuto da Cidade.
Desta maneira, a lei complementar municipal n. 101/09 promoveu sensveis alteraes no

plano diretor de 1992 - tambm para harmoniz-lo com o Estatuto da Cidade - sobretudo
por meio dos artigos 5 a 7, insertos na Seo II. As modificaes realizadas remontavam
previso da execuo de operao urbana consorciada, da outorga onerosa do direito de
construir e de alterao de uso de solo, da cesso ou qualquer outra forma de transferncia
do direito de construir, do direito de superfcie e do direito de preempo. A lei municipal
em comento ainda havia alterado o inciso VII do art. 62 do plano diretor ento vigente,
estabelecendo de maneira expressa a operao urbana consorciada como instrumento hbil
reestruturao da rea porturia.
26
Disponvel em:
<http://www.camara.rj.gov.br/controle_atividade_parlamentar.php?m1=legislacao&m2=leg_municipal&m3=le
icomp&url=http://mail.camara.rj.gov.br/APL/Legislativos/contlei.nsf/LeiCompInt?OpenForm>.
RDDA, v. 1, n. 1, 2014.
Todavia, em 2011, a lei complementar municipal n. 111 instituiu novo plano diretor, em
perfeita harmonia com a lei complementar n. 101/09,27 revogando expressamente o antigo
plano diretor outrora alterado. O novo plano diretor, como era de se esperar - vez que o
Projeto Porto Maravilha havia sido aprovado em 2009 permite a adoo da operao
urbana consorciada (descrita na Seo VIII, artigos 89 a 92).
3.2 Lei municipal especfica e plano da operao urbana consorciada
Com a autorizao do plano diretor, o art. 3 da lei complementar n. 101/09, em

obedincia ao inciso I do art. 33 do Estatuto da Cidade, criou e delineou a rea 28 de
especfico interesse urbanstico (limitada pelas Avenidas Presidente Vargas, Rodrigues Alves,
Rio Branco e Francisco Bicalho) que abrange os bairros da Gamboa, Santo Cristo e Sade,
morros do Pinto, Conceio, Providncia e Livramento e parte dos bairros do Caju, So
Cristvo, Cidade Nova e Centro. No total, a rea de especfico interesse urbanstico criada
comporta uma rea de mais de 5 milhes de metros quadrados.
A seo II (art. 10 a 27) da lei complementar em estudo cuidou do programa de ocupao da

rea, em conjunto com o Anexo II, o qual se confunde com a definio das finalidades
concretas da operao, que no foram definidas em artigos prprios.29 Aqui, interessante a
previso de implementao das diversas intervenes previstas tanto de forma direta
quanto indireta pelo Municpio, em clara abertura s licitaes, contratos e parcerias
administrativas (art. 10).
O programa bsico de ocupao da rea tambm chamado de projeto estrutural e

composto de grandes obras de infraestrutura, sobretudo viria, dentre as quais, a
construo da Via Trilhos entre a Avenida Rodrigues Alves e a Avenida Venezuela, a
construo de tnel sob o Morro da Sade, a construo de tnel de acesso Zona
Porturia, a ampliao do tnel existente sob o Morro da Providncia para implantao de
sistema de transporte pblico de mdia capacidade, a demolio do Elevado da Perimetral e
construo de tnel em substituio.
H a previso tambm da implantao do veculo leve sobre trilhos, VLT,30 de mdia

capacidade (item 8 do Anexo II). O art. 11 traz premente preocupao municipal: melhorar o
27
Disponvel em:
28
A rea ainda foi dividida internamente em setores e subsetores, que so descritos pelos anexos IV, IV-A, V e
V-A. No total, so 14 setores (de A N) e 30 subsetores (A1, A2, A3, A4, A5, B1, B2, B3, B4, B5, B6, C1, C2, C3,
C4, C5, D1, D2, D3, D4, E1, E2, E3, E4, F1, I1, J1, M1, M2, M3).
29
De maneira abstrata, as finalidades da operao foram delineadas no art. 2 como sendo a reestruturao
urbana da rea de especfico interesse urbanstico, por meio da ampliao, articulao e requalificao dos
espaos livres de uso pblico da regio do Porto, visando melhoria da qualidade de vida de seus atuais e
futuros moradores, e sustentabilidade ambiental e socioeconmica da regio.
30
Em 26 de abril de 2013, o Consrcio VLT Carioca, formado pelas empresas Actua - CCR, Invepar, OTP -
Odebrecht Transportes, Riopar, RATP e Benito Roggio Transporte, ganhou a licitao para concesso da
construo e operao do Veculo Leve sobre Trilhos, em parceria pblico-privada na modalidade patrocinada,
RDDA, v. 1, n. 1, 2014.
tecido virio da rea, permitindo assim melhor e mais intensa circulao por meio do
sistema virio prioritrio, constante do Anexo III, cujo traado remonta diviso em
subsetores.
Alm das grandes obras, o programa contm expressivas medidas urbansticas (como a
criao de extensa zona de uso misto e alterao do uso do solo), normas edilcias e
determinaes relacionadas ao paisagismo infraestrutura urbana (equipamentos pblicos).
Por opo, as medidas urbansticas sero tratadas adiante.
Os artigos 29 a 31 contemplam o programa de atendimento econmico e social populao

diretamente afetada pela operao (art. 33, III, do EC), o qual, todavia, limita-se populao
de baixa renda, possibilitando a construo de Habitaes de Interesse Social em qualquer
setor da rea de interveno (art. 29, 1), nos limites do plano diretor.31
As habitaes podero decorrer das mais diversas solues habitacionais e devero

reassentar, prioritariamente, os moradores da rea de Especial Interesse Social.32
H ainda o compromisso de incentivar o desenvolvimento de processos participativos e a

obrigatoriedade de aplicar 3% dos recursos auferidos com os cepacs e oriundos de outras
fontes na recuperao do patrimnio e no Projeto Sagas33 (art. 36, 7).
Foram criados dois programas sociais de atendimento populao afetada, o Programa

Porto Maravilha cultural e o Programa Porto Maravilha Cidado. O primeiro concentra-se na
preservao e valorizao da memria e das manifestaes culturais, do patrimnio cultural
imaterial, na produo e difuso de conhecimento sobre a memria da regio, na
recuperao e restauro material do patrimnio artstico e arquitetnico e na explorao
econmica dos patrimnios material e imaterial. O segundo dirige-se ao dilogo com a
populao, ao fomento ao micro e pequeno empresrio para que permaneam na rea, ao
apoio a programas de habitao, gerao de empregos (em ao integrada Secretaria
Municipal de Trabalho e Emprego) e a educao para a cidadania.
que conta com recursos municipais e da Unio. A construo do VLT foi dividida em duas etapas, a primeira
dever ser entregue em 2015, e a segunda, em 2016. A operao deste transporte pelo consrcio viger por 25
anos.
31
De acordo com o plano diretor carioca - Art. 70, pargrafo nico, inciso II: rea de Especial Interesse Social -
AEIS aquela destinada a Programas Habitacionais de Interesse Social HIS, destinados prioritariamente a
famlias de renda igual ou inferior a seis salrios mnimos, de promoo pblica ou a ela vinculada, admitindo-
se usos de carter local complementares ao residencial, tais como comrcio, equipamentos comunitrios de
educao e sade e reas de esporte e lazer (...). Os artigos 205 a 209 regulamentam as AEIS.
32
Di Sarno (2012, p. 153) explica que esse instituto almeja permitir a transcendncia da igualdade de
oportunidades, desvinculando-se da tica restrita igualdade formal e buscando atingir a igualdade material
por meio da flexibilizao de ndices urbansticos, estmulos tributrios e demais instrumentos capazes de
realizar o direito cidade. A autora utiliza nomenclatura distinta (zonas especiais de interesse social), a
qual, todavia, no acarreta sensvel alterao no conceito do instituto.
33
Institudo pela lei municipal n. 971/87, o Projeto Sagas criou rea de preservao ambiental abrangendo os
bairros Gamboa, Sade, Santo Cristo e Centro.
RDDA, v. 1, n. 1, 2014.
Ainda no plano concreto, de acordo com o relatrio trimestral de atividades elaborado pela
Companhia de Desenvolvimento Urbano da Regio do Porto referente aos meses de julho,
agosto e setembro de 2012,34 foi realizada a contratao de servios de elaborao de
projetos de arquitetura para habitao de interesse social e comercial, [na qual a] parceria
com a Secretaria Municipal de Habitao permitiu a elaborao de projetos para 9 imveis,
totalizando 120 unidades habitacionais e 8 unidades comerciais, a desapropriao de 3
imveis para uso como habitao de interesse social e a entrega de imveis a famlias que
ocupavam terrenos que passaram por intervenes relacionadas ao projeto.
Seguindo a anlise da lei complementar municipal, o caput e o 6 do art. 35 condicionaram

a implementao e execuo do plano da operao urbana consorciada, do programa bsico
de ocupao da rea e da cobrana das contrapartidas elaborao, concluso e aprovao
de estudo de impacto de vizinhana, em anlise dos impactos gerados no meio ambiente
natural e construdo, no patrimnio histrico, cultural e paisagstico.
O 1 do mesmo artigo elencou os fatores de investigao necessrios coincidentes com

os estabelecidos pelo art. 37 do Estatuto da Cidade - e o 2 determinou a anlise dos
efeitos sinrgicos e cumulativos das intervenes concernentes qualidade de vida da
populao residente na rea e suas proximidades, relao com a rede estrutural de
transportes e demais infraestruturas no municpio; e relao com as demandas por
transporte pblico, sistema virio e demais servios na Regio Metropolitana do Rio de
Janeiro.
A lei complementar municipal que aprovou a operao urbana consorciada - no 5 do

art. 35, permitiu que o vindouro estudo de impacto de vizinhana indicasse alteraes
necessrias no plano da operao urbana consorciada no qual se inclui o programa bsico
de ocupao da rea e na prpria lei em comento.
Assim, pela simples anlise da lei, inequvoco o fato de que o Municpio do Rio de Janeiro
deu incio Operao Urbana Consorciada da Regio do Porto do Rio de Janeiro sem o
indispensvel e prvio estudo de impacto de vizinhana. E o fez com permisso legal
municipal, a qual, mencione-se, no condiz com o Estatuto da Cidade, que expresso ao
determinar, no inciso V do art. 33, que o estudo de impacto de vizinhana deve ser prvio.
Causa estranheza o fato de a operao ter sido aprovada antes mesmo de o Municpio
constatar se era vivel35 ou no. O 5 do art. 35 da lei complementar municipal em apreo
aparenta ser uma manobra do Municpio para permitir a aprovao da operao urbana
consorciada sem o estudo prvio. Ocorre que a permisso de alterao do plano da
operao urbana consorciada e da lei em si no suficiente para impedir que esta ltima,
34
Os relatrios seguintes no apresentaram atualizaes sobre a construo de moradias.
35
Relembre-se o posicionamento no sentido de que se o estudo de impacto de vizinhana conclui pelos efeitos
negativos da operao urbana consorciada, tanto na rea de especfico interesse urbanstico quanto no
entorno, o Poder Legislativo deve se posicionar de maneira contrria realizao, no introduzindo a operao
urbana consorciada ao ordenamento jurdico.
RDDA, v. 1, n. 1, 2014.
devidamente aprovada, produza efeitos jurdicos (como a mudana do plano diretor) e mais,
no foi definido o procedimento para a alterao.
Os fatos no plano concreto comprovam a discrepncia em relao ao Estatuto da Cidade. O

estudo de impacto de vizinhana foi finalizado em 2010 e atualizado em 2013, por ocasio
de Ao Civil Pblica36 ajuizada pelo Ministrio Pblico do Estado do Rio de Janeiro em 19
de fevereiro de 2013 (em desfavor do Municpio do Rio de Janeiro e da Companhia de
Desenvolvimento Urbano da Regio do Porto) alegando a insuficincia do estudo anterior,
que no teria abrangido todos os aspectos virios da operao, principalmente em relao
capacidade de absoro do trfego, que seria mitigada pela demolio do Elevado da
Perimetral.37
Na ao civil pblica, ainda, foi questionada a ausncia de elaborao do estudo de impacto

ambiental e de participao popular. A ao civil pblica foi extinta pela celebrao de termo
de acordo38 entre o Ministrio Pblico do Estado do Rio de Janeiro, a Companhia de
Desenvolvimento Urbano da Regio do Porto e o Municpio do Rio de Janeiro.
O tardio estudo de impacto de vizinhana foi estruturado e elaborado da seguinte maneira:

apresentao do prprio estudo, aspectos legais, caracterizao do empreendimento (que
consiste em mera anlise descritiva da lei complementar municipal n. 101/09, dividida em
quatro grandes campos, o dos aspectos sociais, ambientais, urbansticos e virios), reas de
influncia, comparaes39 entre a situao atual e futura (nas quais se inserem os fatores
de investigao do art. 37 do Estatuto da Cidade), e concluses, as quais, de maneira nada
surpreendente, so favorveis implementao da operao urbana consorciada que j
estava instituda , com a apresentao de algumas medidas mitigatrias, e enaltecem os
efeitos positivos que sero provocados, principalmente a melhoria na qualidade de vida e
ambiental.
O art. 35, 4, da lei complementar carioca estipula que o estudo de impacto de vizinhana
no substitui o estudo de impacto ambiental, caso incida a legislao respectiva, em analogia
ao art. 38 do Estatuto da Cidade.
Nesse sentido, o art. 2, XV, da Resoluo Conama n. 01/86 prev a obrigatoriedade de

estudo de impacto ambiental nos projetos urbansticos cuja rea seja superior a 100
36
Ao Civil Pblica n. 0052698-24.2013.8.19.0001, que tramitou perante a 8 Vara da Fazenda Pblica da
Comarca da Capital/RJ.
37
O Elevado da Perimetral liga a Linha Vermelha (localizada na entrada ao Municpio do Rio de Janeiro) ao
Aterro do Flamengo, sendo inclusive importante acesso ao Aeroporto Santos Dumont e rodoviria.
38 Cujo foco foram as obras com impacto virio, como a demolio do Elevado da Perimetral. No se chegou a
um consenso acerca da participao popular. O termo est disponvel em <
https://docs.google.com/file/d/0BxSgcH3QIaqxa3NQQmhINkI5d0E/edit>
39 As comparaes, no total de 13 (treze), foram assim denominadas: adensamento populacional (referente ao
inciso II do art. 37 do Estatuto da Cidade), equipamentos urbanos e comunitrios (inciso II), demanda de
transporte e trfego virio (inciso V), caracterizao do solo, uso e ocupao do solo, valorizao imobiliria
(inciso III), ventilao e iluminao (inciso VI), qualidade do ar e poluio atmosfrica, rudo e poluio sonora,
patrimnio natural (inciso VII), recursos hdricos e qualidade das guas, paisagem urbana, e poluio visual.
RDDA, v. 1, n. 1, 2014.
hectares. A lei n. 1356/88,40 do Estado do Rio de Janeiro, condiciona a realizao de

projetos de desenvolvimento urbano elaborao do estudo de impacto ambiental.41
Pelo conceito de operao urbana consorciada e respectivas finalidades, pela anlise da lei
carioca (a qual, no caput do art. 1 institui a operao urbana consorciada com o objetivo
de alcanar transformaes urbansticas estruturais) e, sobretudo, pela simples leitura da
apresentao do projeto no site da operao, no qual se afirma que toda a regio ser
reurbanizada at 2016 e um novo padro de qualidade dos servios urbanos ser
introduzido (grifei), evidente que se trata de projeto urbano, incidindo, pois, a lei estadual
n. 1356/88. Ademais, a rea em que ocorre a operao de aproximadamente 500
hectares, ultrapassando o patamar previsto pela Res. Conama n. 01/86. Resta evidente a
necessidade de elaborao de estudo de impacto ambiental, exatamente como previsto pela
lei complementar municipal n. 101/09. Curiosamente, o referido termo de acordo
celebrado entre o Ministrio Pblico do Estado do Rio de Janeiro, a Companhia de
Desenvolvimento Urbano da Regio do Porto e o Municpio do Rio de Janeiro no
incorporou tal exigncia, que era um dos pedidos da ao civil pblica.
Como demonstrado, cuida-se de evidente afronta legislao federal, estadual e, inclusive,

municipal (considerando que a prpria lei complementar afirma que o estudo de impacto de
vizinha no afasta a incidncia do de impacto ambiental).
No que tange contrapartida exigida do setor privado, o art. 71 da lei complementar

municipal, em conjunto com decreto n. 32.666/1042 (alterado pelo decreto n.
33.364/11),43 previu e regulamentou a emisso de 6.436.722 (seis milhes, quatrocentos e
trinta e seis mil setecentos e vinte e dois) cepacs no caso de outorga onerosa de potencial
adicional de construo, limitado quantia de 4.089.502 (quatro milhes, oitenta e nove mil
e quinhentos e dois) metros quadrados potenciais.
Seguindo o Estatuto da Cidade, a lei complementar carioca estabeleceu a negociao em

leilo pblico ou como contraprestao no pagamento das obras necessrias ao Projeto
Porto Maravilha (1). Naquela hiptese, o leilo poderia ocorrer na bolsa de valores ou no
mercado de balco organizado (art. 2, pargrafo nico, do decreto n. 32.666/10).
Os cepacs no podero ser convertidos em potencial adicional de construo em toda a

rea de especfico interesse urbanstico, estando restritos s faixas de equivalncia definidas
pelo Anexo VI e mapeadas no Anexo VI-B (ambos da lei carioca). Essa delimitao revela o
40
Disponvel em:
<http://alerjln1.alerj.rj.gov.br/CONTLEI.NSF/b24a2da5a077847c032564f4005d4bf2/9469909dacf391bc032565
3a007da634>.
41
A competncia para exigir o estudo de impacto de vizinhana municipal. Porm, a competncia para
legislar e instituir a necessidade do estudo de impacto ambiental para determinados projetos de todos os
entes federativos, uma vez que o meio ambiente matria de competncia legislativa concorrente (art. 24, VI e
VIII c/c art. 30, I e II, da Constituio Federal).
42
Disponvel em: <http://www.portomaravilha.com.br/conteudo/legislacao/2010/08/Decreto326662010.pdf>.
43
Disponvel em: <http://www.portomaravilha.com.br/conteudo/legislacao/2011/01/DECRETO33364.pdf>.
RDDA, v. 1, n. 1, 2014.
interesse da prefeitura em priorizar o adensamento ocupacional e populacional44 em

algumas reas, preservando a populao que habita as favelas, que no tiveram seus lotes -
ainda que irregulares - inseridos na rea que compreende as faixas de equivalncia.
De acordo com a lei em estudo, o decreto n. 32.666/10, e o registro da operao urbana

consorciada para emisso de Cepac, o valor unitrio mnimo do certificado de potencial
adicional de construo R$ 400,00 (quatrocentos reais), permitindo-se a reviso deste
valor pela Administrao. No prospecto da operao (p. 84) e no suplemento ao prospecto45
(p. 71), consta o preo unitrio de R$ 545,00 (quinhentos e quarenta e cinco reais). Ocorre
que em 19 de janeiro de 2011 a prefeitura editou o decreto n. 33.364, posterior ao registro
da operao com o valor antigo (e menor), que alterou o preo de emisso contido no art. 1
do decreto 32.666/10 para R$545,00 (quinhentos e quarenta e cinco reais). Perceba-se que
o decreto, ato da Administrao (do prefeito do Municpio), no alterou a lei complementar:
apenas estabeleceu um valor acima daquele outrora previsto, que era mnimo.
O valor mnimo (R$ 400,00 quatrocentos reais) servir igualmente quando o ente pblico
apresent-lo como forma de contraprestao ao particular, inclusive no caso de
desapropriao (art. 5 do Decreto 32.666/10), salvo se, no ltimo leilo pblico, for
estabelecido valor que supere o mnimo (como de fato foi).
A distribuio dos cepacs, de acordo com o caput do art. 4 do decreto mencionado, no

seria nica, mas sim vinculada e adstrita ao custeio da interveno (ou conjunto de
intervenes) urbanstica e dos gastos com a emisso e distribuio.
Os recursos auferidos s podero ser utilizados na rea da operao urbana consorciada e,

como abordado, trs por cento destes recursos devero aplicados na recuperao do
patrimnio e na rea do Projeto Sagas (art. 37, 6, da lei municipal).
Na converso, dever ser utilizada a tabela constante do anexo VII da lei especfica, alterado
pela lei complementar n. 125/13, por meio da qual possvel aferir qual a real possibilidade
de construo veiculada pelo certificado de potencial adicional de construo, que
diferente em cada faixa de equivalncia. Ainda, o potencial adicional de construo, numa
mesma rea de equivalncia, difere quanto ao uso residencial e no-residencial, sendo
sempre superior no primeiro uso, reforando o esforo do Municpio do Rio de Janeiro para
transformar a vocao da rea de especfico interesse urbanstico.
44
No que tange ao adensamento populacional, a concluso constante do estudo de impacto de vizinhana foi a
de que os cepacs permitiro controle da rea construda e consequentemente da populao que passar a
ocup-la, pela proporo entre construo e equipamentos pblicos, o que no ocorre no caso de reas sem
potencial adicional de construo. Ainda, previu-se falta de energia eltrica, esgotamento sanitrio, gua
potvel e drenagem pluvial, cuja mitigao/extino depender da adoo das medidas previstas pelo estudo.
Esta previso extremamente preocupante, porque demonstra que, caso no sejam realizadas as medidas
mitigatrias estruturais, a populao (tanto que j ocupa a rea como a que passar a ocup-la) no dispor, de
maneira adequada, de infraestrutura bsica. A construo da infraestrutura concentrou-se na primeira fase do
projeto, porm, deve ocorrer tambm na segunda fase.
45
Ambos disponveis no site da Comisso de Valores Mobilirios.
RDDA, v. 1, n. 1, 2014.
No plano concreto, como disciplina o Mercado de Capitais, a Operao Urbana Consorciada

da Regio do Porto de Rio de Janeiro foi registrada perante a Comisso de Valores
Mobilirios (CVM) em 27 de dezembro de 2012, sob o n 2010/01. Em 13 de junho de 2011,
o Fundo de Investimento Imobilirio Regio do Porto (registrado em janeiro de 2011 perante
a CVM), cujas cotas haviam sido integralizadas pela Companhia de Desenvolvimento Urbano
da Regio do Porto do Rio de Janeiro (essa autorizada pela lei complementar municipal n.
102/09,46 art. 4, II, e, e aquele, pela alnea f), ofertou os cepacs em um lote nico47 e
indivisvel, que foi adquirido pelo Fundo de Investimento Imobilirio Porto Maravilha pelo
valor de R$ 3.508.013.490,00 (trs bilhes, quinhentos e oito milhes, treze mil e quarenta e
nove reais).
Em 22 de outubro de 2012, o Fundo de Investimento Imobilirio Porto Maravilha realizou

oferta pblica na BMF&BOVESPA de distribuio de 100.000 (cem mil) cepacs, cada um no
valor mnimo de R$1.150,00 (mil cento e cinquenta reais), bem acima do daquele estipulado
pelo decreto n. 33.364/11.
Relevante salientar que, pelas disposies da lei complementar municipal n. 101/09 e da

legislao respectiva, aliadas s regras do Mercado de Capitais, a partir de 13 de junho de
2011, a titularidade dos valores mobilirios, bem como de sua negociao e assuno de
eventuais riscos como o desinteresse de investidores -, foi contrada pelo Fundo de
Investimento Imobilirio Porto Maravilha, do qual Caixa Econmica Federal cotista.
Ou seja, ainda que os ttulos percam valor ou no sejam adquiridos, o Municpio do Rio de
Janeiro sair ileso e poder contar, sem maiores entraves, com os R$3,5 bilhes auferidos na
oferta do lote nico, em evidente demonstrao do poder do cepac em permitir a
captao antecipada (e segura, se bem manejada) de recursos.
Seguindo a anlise dos artigos da lei complementar municipal n. 101/09, os incentivos ao

setor privado so tratados pelos artigos 38 e 39. A lei em questo no sofreu alteraes aps
a Lei Federal n. 12.836/13. No h meno aos incentivos de cunho ambiental tal qual
inseridos no Estatuto da Cidade, entretanto, a preservao ambiental no passou
despercebida e recebeu guarida, inclusive, quando o Municpio do Rio de Janeiro traou as
diretrizes que norteariam a Operao Urbana Consorciada da Regio do Porto do Rio de
Janeiro, e mais, condicionou a concesso de benefcios aos particulares obedincia a essas
diretrizes.
Dentre as diretrizes que devem ser observadas, destaca-se a constante do inciso XVII, que
guarda grande semelhana com a alterao legislativa de 2013 e retomada pelo art. 28 da
mesma lei, que cuida da sustentabilidade do projeto: limitar o desperdcio energtico e de
46
Disponvel em:
47
A despeito de o decreto e o prospecto falarem nas intervenes, aqui se verificou o lote nico.
RDDA, v. 1, n. 1, 2014.
gua, estimular o uso de energias limpas (solar, elica ou clula combustvel) e promover o
aproveitamento das condies naturais de iluminao e ventilao, telhados verdes ou
reflexivos de calor, o reaproveitamento de guas pluviais e servidas, a utilizao preferencial
de insumos ambientalmente certificados; visando a sustentabilidade ambiental e a reduo
da emisso de gases de efeito estufa (GEEs).
A lei carioca no prev os incentivos ambientais de maneira to expressa quanto a nova

lei. Porm, de simples leitura possvel chegar concluso de que traz consigo a tentativa
de reduzir os impactos ambientais e economizar os recursos naturais por meio da utilizao
de tecnologia de construo, previamente alterao legislativa no mesmo sentido.
No art. 38, em dois incisos, foi prevista a possibilidade de concesso de benefcios

urbansticos relacionados ao parcelamento, mais especificadamente, ao remembramento
dos lotes (inciso I, a e b) e compatibilizao entre a manuteno do patrimnio
histrico que no foi tombado aos novos empreendimentos (inciso II, a), desde que
atendidas as diretrizes do Estatuto da Cidade.
No caso do inciso I, prevista a concesso gratuita de potencial adicional de construo, sem

necessidade de apresentao do certificado, respeitado o coeficiente de aproveitamento
mximo. O inciso II permite que no seja computada a rea dos pisos compreendidos nos
trechos mantidos (das edificaes) no clculo da rea total do empreendimento, em at
duas vezes sua projeo, e a iseno de afastamento frontal mnimo no trecho
correspondente s fachadas mantidas.
3.3 Medidas urbansticas adotadas
A lei complementar municipal n. 101/09 adotou diversas medidas urbansticas facultadas

pelo Estatuto da Cidade.
No art. 27 foi estabelecido o novo48 parcelamento da rea de especial interesse urbanstico,

de maneira setorizada. De acordo com este artigo, os desmembramentos no podero
resultar em lotes com reas inferiores a mil metros quadrados nos subsetores A3, A4, A5,
B2, B3, B4, B6, C5, D4, E1, E3, E4, F1, I1 e J1e a dois mil metros quadrados nos demais
subsetores.
No que tange ao zoneamento ou uso do solo, a lei complementar em anlise no afastou a

incidncia do plano diretor e da legislao correlata em toda a rea de interveno, e
manteve a outorga onerosa de alterao do uso do solo (art. 33, I).
48
No h lei especfica de parcelamento de solo urbano do municpio do Rio de Janeiro, cujo projeto de lei
complementar o de n. 29, datado de 12 de abril de 2013. A sua origem advm da determinao do plano
diretor de 2011 para que seja simplificada a legislao atinente ao parcelamento e uso do solo, que no estava
contida em lei especfica. Na verdade, a matria era em parte regulamentada pelo Decreto n. 322, de 1976, o
qual veiculava a regulamentao completa do zoneamento do municpio, no apenas do parcelamento.
RDDA, v. 1, n. 1, 2014.
Foi criada uma zona de uso misto descrita49 e mapeada no anexo VIII, que abrange apenas
parte da rea de especfico interesse urbanstico (art. 13). Na zona de uso misto foi
permitido, sem necessidade de pagamento de valor adicional (o que caracterizaria a outorga
onerosa), o uso residencial I e II, comercial I, II e III, servios I, II e III e industrial I, tambm no
mesmo lote ou edificao (desde que haja acesso separado s unidades residenciais, art. 17).
O fato de a zona de uso misto alcanar tambm a zona porturia em si, cujo uso anterior era
unicamente industrial/porturio, sela a forte atuao do Municpio do Rio de Janeiro no
sentido de transformar a vocao da rea e revitaliz-la, principalmente por meio do
adensamento populacional.
No restante da rea de interveno foram mantidos os usos j consolidados (art. 15, 2),
desde que compatveis com a reestruturao urbana, os quais continuaro a ser regidos pela
legislao vigente (em especial, decretos n. 322/7650 e 7351/8851). A rea referente ao
Projeto Sagas no sofreu alteraes.
Alm das alteraes do uso, a lei complementar municipal previu a adoo de novos
parmetros de ocupao52 (art. 12), que sero determinados conforme o subsetor e as suas
caractersticas prprias, e o art. 25 cria o coeficiente de aproveitamento bsico e o
coeficiente de aproveitamento mximo, variveis de acordo com o setor, remetendo ao
Anexo V-B.
Em suma, no entorno dos morros e onde haja bens tombados ou a ambincia urbana seja
restrita, o coeficiente de aproveitamento mximo (CAM) ser menor. Quanto menores as
restries, maior o coeficiente de aproveitamento mximo. Os valores so pormenorizados
49
Do entroncamento da Avenida Rio Branco com a Rua do Acre; seguindo pelo eixo desta at a Travessa do
Liceu; pelo eixo desta at a Rua Sacadura Cabral; pelo eixo desta at a Avenida Venezuela; pelo eixo desta at a
Rua Edgard Gordilho; pelo eixo desta at a Rua Coelho Castro; pelo eixo desta at a Rua Baro de Tef; pelo
eixo desta at a Rua Sacadura Cabral; pelo eixo desta at a Rua Pedro Ernesto; pelo eixo desta at a Rua
Antnio Lage; pelo eixo desta at a Avenida Venezuela; pelo eixo desta at a Rua Silvino Montenegro; pelo eixo
desta at aVia Prioritria B1; pelo eixo desta at a Rua Rivadvia Corra; pelo eixo desta at a Rua da Gamboa;
pelo eixo desta at a Via Prioritria B1; pelo eixo desta at a Rua Santo Cristo; pelo eixo desta at a Av. Cidade
de Lima; pelo eixo desta at a Praa Marechal Hermes; por esta, includa, at a Rua Pedro Alves; pelo eixo
desta at a divisa dos lotes n. 293 e 297; por esta e por seu prolongamento at a Via Prioritria E1; pelo eixo
desta at o encontro com o prolongamento do eixo da Rua Sant'anna; por este prolongamento at a Av.
Presidente Vargas; pelo eixo desta at o Canal do Mangue; pelo eixo deste at a Rua Francisco Eugnio; pelo
eixo desta at a Rua Melo e Souza; pelo eixo desta at a Av. Pedro II. Deste ponto, por uma linha reta at
encontrar a divisa dos imveis do Centro de Preparao de Oficiais da Reserva (CPOR-EX) e do Hospital Frei
Antnio, excludos. Deste
ponto, por uma linha reta at encontrar a Praa Mrio Nazar; por esta, excluda, at a Rua So Cristvo; pelo
eixo desta at a Av. Brasil; pelo eixo desta at o Canal do Mangue; pelo eixo deste at a Baa de Guanabara.
Deste ponto, por uma linha costeira junto ao Cais do Porto, includo, at o Pier Mau, por este, includo, at a
Praa Mau; por esta, includa at o ponto de partida.
50 Disponvel em < www2.rio.rj.gov.br/smu/buscafacil/Arquivos/PDF/D322M.PDF>
51 Disponvel em < www.afaerj.org.br/legiszon/D7351/dec7351.htm>
52
Por opo, os novos ndices no sero mencionados em sua integralidade neste trabalho, evidenciando-se,
quando cabvel, seus possveis efeitos. Todos os ndices constam dos anexos da lei complementar municipal n.
101/09.
RDDA, v. 1, n. 1, 2014.
no Anexo V-B. Nas reas em que o municpio estabeleceu grande diferena entre os
coeficientes h ntido interesse em aliar a ocupao de rea pouco explorada e com grande
potencial adicional de construo obteno de recursos. A utilizao do grande potencial,
porm, deve estar condicionada disposio atual ou futura de equipamentos urbanos
capazes de absorver o novo fluxo de pessoas.
Esto previstos tanto a outorga onerosa do direito de construir (art. 33, II) quanto a outorga
onerosa do potencial adicional de construo. Esta limitada53 a alguns setores, no
abrangendo a totalidade da rea de especfico interesse urbanstico, e ser adquirida por
meio do cepac (no possvel, por exemplo, utilizar o cepac nas favelas, restrio que
aparentemente parece preservar aquele tecido urbano, sobre o qual no incidir o interesse
do mercado imobilirio, ao menos no que tange utilizao do cepac). Aquela segue a
regulamentao do Estatuto da Cidade, tratando-se de outorga do direito de construir
relativa a imveis isolados e de interesse particular, no necessariamente correlato
operao urbana consorciada.
A lei complementar alterou sensivelmente as normas edilcias para conform-las aos seus
interesses de revitalizao da rea, estabelecendo novos parmetros e excetuando-os,
quando conveniente. As normas edilcias podem ser distintas a depender do setor, de forma
que um lote pode ter testada para dois logradouros com parmetros diversos. Para
solucionar a questo, o art. 16 da lei complementar municipal determinou que a aplicao
dos parmetros distintos ocorrer na profundidade de 40 metros a partir do alinhamento,
excetuando-se, todavia, os casos em que 80% do lote esteja em um logradouro. Nesse caso,
o padro obrigatrio ser o hierarquicamente superior, aquele aplicado no logradouro em
que se localiza a maior parte do lote ( 1).
O art. 19 cuida do novo gabarito dos imveis, aqui compreendido como a altura mxima,
que limita o nmero de pavimentos possveis, desconsiderados os pavimentos que adentrem
o subsolo. Os ndices constam do Anexo V-B e so excetuados pelo 2 do mesmo artigo na
regio do Pier Mau (subsetor A1), na qual possvel iniciativa privada (e, se for o caso, ao
poder pblico) extrapolar o limite de pavimentos caso as edificaes sejam destinadas ao
lazer, cultura e realizao de eventos, sem cobrana de contrapartida, em evidente
tentativa de transformar a rea em polo de lazer (e tambm turstico).
53
Esta informao no consta expressamente da lei, e urge da anlise do Anexo VI-A, segundo o qual no em
todos os subsetores que o respectivo potencial adicional ser negocivel utilizando-se o Cepac. Mas, ainda nos
setores em que no permitida a converso do Cepac para aquisio do potencial adicional de construo, h
diferenciao entre CAB e CAM, possibilitando a construo adicional, que ser adquirida nos moldes da
outorga onerosa do direito de construir. Ainda, o prospecto da Operao Urbana Consorciada da Regio do
Porto do Rio de Janeiro, voltado aos investidores, no hesita ao mencionar que no mbito da OUCPRJ, a
outorga onerosa do direito de construir ser verificada nos setores que no esto sujeitos ao CEPAC (p. 66). A
diferenciao, todavia, no parece ser tratada de maneira aprofundada pela doutrina pesquisada, consoante
anotado no captulo anterior. Relembre-se que, inclusive, Olbertz (2012), ao tratar do Cepac, refere-se
outorga onerosa do direito de construir e no do potencial adicional de construo, tratando-os como um
nico instrumento. Jos dos Santos Carvalho Filho (2013) e Jos Afonso da Silva (2010) no se debruam sobre
a questo.
RDDA, v. 1, n. 1, 2014.
O art. 20 alterou o afastamento frontal mnimo, que de 7 metros a partir do alinhamento.

Todavia, o 1 prev a iseno da obrigatoriedade nos subsetores A4, A5, B2, B3, B6, C5, D4,
E4, F1, I1 e J1, sem qualquer condicionante. O 2 tambm isenta as edificaes no
subsetor E1, com alinhamento Av. Presidente Vargas, desde que sejam construdas galerias
de pedestres com largura e altura de 7 metros.
O prprio municpio criou o novo afastamento e, nas localidades em que julgou no serem
adequados aos interesses urbansticos e tambm do setor imobilirio, manejou-o, tornando-
o desnecessrio.
A previso do art. 23 demanda a existncia de vagas para veculos, em consonncia com o

previsto pelo Anexo IX, e, em seu pargrafo nico, manda que, caso no haja espao na
prpria edificao, as vagas faltantes sejam compensadas em estacionamentos a no mximo
500 metros da edificao compensao que dever ser averbada no registro do imvel.
Este anexo diferencia a quantidade de vagas por m de rea (em regra, a cada 50 m deve
existir 1 vaga) e por edificao/atividade, contemplando desde as unidades multifamiliares
aos locais de culto.
O investimento privado recebe grande fomento e estmulo no art. 24, segundo o qual nas
reas em que houver potencial adicional de construo, negociado pelo cepac, as
edificaes no sofrero limitaes ao direito de construir relacionadas tipologia,
projeo horizontal, ao nmero de edificaes no lote e ao nmero de unidades por
edificao, desde que a rea til mnima seja de 37 m. Tamanha liberdade parece no se
coadunar ideia de planejamento (pblico, porque caber ao particular optar pelos padres
que lhe convm), entretanto, naquilo que remete autossuficincia da operao urbana
consorciada, parece ser um grande atrativo.
Todavia, h (positivas) restries. A lei carioca prev medidas mitigatrias e protetivas. Estas
so inseridas pelo 3 do art.13, segundo o qual em reas residenciais proibida qualquer
atividade poluente, geradora de rudo ou que gere circulao excessiva, e pelo 4, que
institui o turismo sustentvel. Aquelas constam do art. 14, de acordo com o qual os usos
prvios e em desacordo com a lei no podero ser (i) substitudos por usos inadequados, (ii)
restabelecidos se descontnuos por mais de seis meses, (iii) prorrogados, se a concesso por
temporria, (iv) mantidos se a construo for avariada em 60% ou (v) ter as edificaes
acrescidas. O art. 26 faz uma ressalva acerca da necessidade de manuteno da
permeabilidade do solo, de suma importncia no combate s enchentes e demais
catstrofes naturais.
A regularizao fundiria prevista como princpio (art. 2, 1, VII) e como diretriz (art. 2,
XI), todavia, limita-se s reas em que haja interesse social.54 diretriz tambm, contida no
54
Acerca da regularizao fundiria, h alguma incidncia do Programa Porto Maravilha Cidado, o qual tem
como uma de suas frentes a habitao social. Ainda, a rea do Morro da Providncia rea de especfico
interesse social, sendo includa do programa Morar Carioca, projeto de urbanizao da Prefeitura do
RDDA, v. 1, n. 1, 2014.
inciso XV, a regularizao das comunidades tradicionais. Alm destes artigos, no h

nenhum outro artigo que cuide de regularizao, quer seja fundiria, quer seja urbanstica.
Contudo, a ausncia de previso hiptese aceita pelo Estatuto da Cidade, o qual a elenca
como medida urbanstica passvel de adoo pelo Municpio. Pelo que se depreende da lei, o
Municpio do Rio de Janeiro no demonstrou interesse em regularizar edificaes outrora
irregulares.
A lei municipal tambm no determinou a nulidade das licenas e autorizaes concedidas

em desacordo com o plano da operao. Contudo, apesar de a lei no abordar os alvars de
maneira expressa, o faz implicitamente ao condicionar as obras aos novos parmetros
urbansticos tratados acima, em sua maioria constantes do Anexo V-B. Ora, para que seja
concedida a licena e o alvar, as intervenes na rea de especfico interesse urbanstico
devero seguir a lei da operao urbana consorciada e o respectivo plano, sob pena de
serem nulas de pleno direito, como ocorre com os demais atos administrativos. A ausncia
de previso no acarreta prejuzos.
Tanto as novas medidas urbansticas quanto as obras constantes do Projeto Porto Maravilha
tem como escopo o desenvolvimento da rea, bem como despertar o interesse do
mercado imobilirio. Tais escopos, entretanto, muito provavelmente ocasionaro a
valorizao imobiliria dos setores.55 No estudo de impacto de vizinhana, partiu-se da
premissa de que tal valorizao trar unicamente efeitos positivos. Essa premissa, por si s,
superficial e no considera os aspectos sociais, como a gentrificao e a impossibilidade
que as famlias vtimas da desapropriao continuem habitando a rea, por no terem
recursos para arcar com os novos preos dos lotes e imveis (caso queiram se mudar ou
sejam foradas a faz-lo). O estudo de impacto de vizinhana no prope maneiras de
mitigao por entender que no so necessrias. Ao contrrio, afirma que a publicidade
deve ser ampla, no mbito da metrpole, para que desperte o interesse dos investidores. No
que tange valorizao, a anlise foi superficial, desconexa realidade da populao que
habita a rea que no ouvida com regularidade - e o pior, realizou comparaes com a
rea mais valorizada do municpio, o bairro do Leblon (no qual poucos podem adquirir
imveis), tomando-a como exemplo positivo.
3.4 Gesto: a Companhia de Desenvolvimento Urbano da Regio do Porto do

Rio de Janeiro
Municpio no qual foram investidos cerca de R$163 milhes. Porm, como citado, esses projetos buscam mais a
urbanizao e a construo de novas habitaes, com menos foco na regularizao fundiria. Para equilibrar o
foco na urbanizao, a Secretaria Municipal de Habitao do municpio conta com a Gerncia de Regularizao
Urbanstica e Fundiria, que atua nas reas de especfico interesse social como um todo, no unicamente na
rea em questo.
55
Neste sentido, observe-se que o preo mnimo para aquisio do cepac era R$ 400,00 (quatrocentos reais)
e hoje extrapola R$ 1.150,00 (mil cento e cinquenta reais), demonstrando tendncia especulao
imobiliria-financeira, cujos efeitos podem no ser aqueles esperados pela Prefeitura (sobretudo, o
adensamento populacional).
RDDA, v. 1, n. 1, 2014.
A gesto da operao compete Companhia de Desenvolvimento Urbano da Regio do

Porto do Rio de Janeiro (Cdurp), sociedade de economia mista municipal na forma de
sociedade annima. Sua criao e regulamentao no ocorreram por meio da lei
complementar n. 101/09, mas sim, pela lei complementar n. 102/09, especfica, sobre a
qual sero tecidos breves comentrios.
A Cdurp tem como objetivo ltimo integrar e capacitar reas urbanas proporcionando a
todos o direito cidade sustentvel, promovendo a rea de especfico interesse urbanstico,
e deve se nortear pela transparncia e o respeito diversidade. Na lei complementar n.
102/09, as finalidades constam do art. 1, e as competncias materiais, do art. 4.56
Podem participar do capital da sociedade a Unio, o Estado do Rio de Janeiro, entidades da

administrao direta e indireta destes dois entes, alm do Municpio (que deve manter a
maioria das aes com direito a voto) e de investidores privados. defeso ao Municpio
conceder recursos voluntrios Companhia de Desenvolvimento Urbano da Regio do Porto
do Rio de Janeiro para custeio operacional.
Na gesto, a Companhia de Desenvolvimento Urbano da Regio do Porto do Rio de Janeiro

deve obedecer a padres de governana corporativa, bem como realizar e apresentar
relatrios trimestrais de acompanhamento e avaliao da operao urbana consorciada, que
sero avaliados pelo Conselho Consultivo. Deve ainda prestar contas Comisso de
Valores Mobilirios (por meio dos relatrios trimestrais), ao Tribunal de Contas do Municpio
e Cmara Municipal.
Os recursos por ela auferidos devem ser depositados em conta especfica e sero aplicados
em ttulos pblicos federais ou outro investimento de baixo risco, apenas para manuteno
do valor real (art. 7, 2).
Analisando a disposio legal acerca da Companhia de Desenvolvimento Urbano da Regio

do Porto do Rio de Janeiro, considerando-se aqui tanto a lei complementar n. 101/09
quanto a de n. 102/09, constata-se que no h meno s audincias pblicas, consultas,
debates e nem sequer singela participao da populao de qualquer maneira (havendo,
entretanto, possibilidade de que investidores privados participem de seu capital social). A
participao dos moradores e demais interessados na gesto da operao ocorre em
reunies locais e espordicas, que ocorrem de maneira no-regular, a depender das
intervenes que sero implementadas. A divulgao da realizao da reunio acontece na
56
Para realizao de suas finalidades, permitida a celebrao, fiscalizao e coordenao das concesses,
autorizaes, parcerias e aes firmadas para o desenvolvimento da rea, bem como a disponibilizao de
bens, equipamentos e utilidades para a Administrao, concessionrios e permissionrios (mediante
contrapartida) e a gesto de seus ativos patrimoniais (revelando, aqui, a autonomia administrativa no que
tange ao seu oramento). A Cdurp pode tambm ser cotista de fundo de investimento (como se observou, uma
vez que a Cdurp foi cotista do Fundo de Investimento Imobilirio da Regio do Porto), contrair emprstimos,
emitir ttulos, prestar garantias, firmar contrato de seguro, explorar, gravar e alienar bens de seu patrimnio e
proceder a desapropriaes.
RDDA, v. 1, n. 1, 2014.
reunio anterior, sem muita publicidade na mdia. Inclusive, essa insuficincia ,

possivelmente, um dos fatores que motivam parte dos milhares de moradores da rea a
afirmar que no so/foram ouvidos (TOLEDO, 2012).
3.5 Forma de controle
Atendendo ao previsto no Estatuto da Cidade, a sociedade civil, como um todo e ao menos

formalmente, exercer o controle da operao urbana consorciada, tal qual o princpio
previsto pelo art. 2, 1, VI, da lei complementar municipal n. 101/09, que foi
concretizado pela instituio e criao do Conselho Consultivo da Operao Urbana
Consorciada do Porto do Rio de Janeiro, tutelada pelos artigos 40 e 41.
De acordo com o caput do art. 40, o conselho tem competncia para emitir parecer acerca
dos relatrios trimestrais emitidos pela Companhia de Desenvolvimento Urbano da Regio
do Porto do Rio de Janeiro. Da anlise da lei, percebe-se o carter formal do controle da
operao: no h meno acerca das caractersticas e poderes deste parecer (se goza ou
no de carter vinculante, se tem o condo de impedir que outra fase se inicie ou de pedir
prestao de contas, por exemplo) e nem sobre os seus requisitos essenciais. Trata-se de
real brecha da lei municipal.
A anlise das atas das reunies (pblicas, de acordo com o 5), que esto disponveis no
site do Projeto Porto Maravilha, corrobora com o carter formal evidenciado pela lei. Foram
elaborados treze relatrios trimestrais pela Cdurp. H notcia, no site, da realizao de trs
reunies ordinrias do conselho, ocorridas em novembro de 2012 e em janeiro e abril de
2013. No site, h apenas duas atas, referentes s reunies de novembro de 2012 e abril de
2013. Nestas atas, a deliberao do conselho se resume a mencionar que foi aprovado
parecer favorvel, por unanimidade, ao relatrio trimestral apresentado, sem maiores
detalhes.
A lei complementar municipal em estudo, como mencionado, no impe a participao da

populao da rea da operao. De acordo com o art. 40, o Conselho contar com um
representante da Companhia de Desenvolvimento Urbano da Regio do Porto do Rio de
Janeiro, trs representantes do Municpio, trs representantes da sociedade civil e, de forma
facultativa, um representante do Estado do Rio de Janeiro e outro da Unio ( 6). Nenhum
deles ser remunerado ( 3) e todos tero livre acesso aos documentos da operao urbana
consorciada ( 4).
Os representantes da sociedade civil devem ser escolhidos pelos demais integrantes do

Conselho e devero gozar de reputao ilibada e possuir conhecimento notvel acerca de
reurbanizao ou representar parcela da sociedade civil diretamente afetada. Ou seja, a lei
permite que os demais membros do Conselho Consultivo no escolham um morador da rea
para controlar a operao, dificultando, ainda mais, o acesso da populao local.
RDDA, v. 1, n. 1, 2014.
Na prtica, foram escolhidos a Vice-presidente do Instituto de Arquitetos do Brasil - IAB/RJ,

um membro do Conselho de Segurana Bairros da Gamboa e da Associao de Moradores e
Amigos da Gamboa, e o Superintendente Geral da Associao dos Dirigentes de Empresas do
Mercado Imobilirio - ADEMI/RJ, abrangendo (novamente, ao menos de maneira formal)
ainda que minimamente, uma parcela dos moradores.
No site do Projeto Porto Maravilha no h meno ao critrio adotado para nomeao dos
membros do conselho, pairando dvidas ainda no sanadas acerca da real
representatividade da sociedade civil, especialmente pelo aparente carter formal que paira
sobre o mecanismo de controle, que demonstra pseudoparticipao da sociedade
(CAVALCANTI, 2012, p. 54).
H uma ressalva de que a existncia do conselho no exclui o controle pela Cmara

Municipal e pelo Tribunal de Contas do Municpio (art. 41).
Fica evidenciado, portanto, o carter evidentemente formal do conselho responsvel pelo

controle da operao (paradoxalmente apenas consultivo), o que permite ao Municpio
dispor de ampla margem de atuao sem o necessrio controle da sociedade civil.
4 Concluses
A operao urbana consorciada instrumento de desenvolvimento de poltica urbana
previsto pelo Estatuto da Cidade, nos artigos 32 a 34. A sua adoo e execuo competem ao
Municpio, que deve conter a respectiva previso em seu plano diretor. Cada operao
demanda uma lei municipal especfica, com requisitos mnimos elencados pelo art. 33.
Em que pese o Estatuto da Cidade ser lei federal publicada em 2001, o Municpio do Rio de
Janeiro no havia institudo operao urbana consorciada alguma, a qual sequer constava de
seu plano diretor.
Em 2009, todavia, a lei complementar n. 101 promoveu drstica mudana no plano diretor
ento vigente, de 1992, para que fosse permitido ao Municpio implementar a operao
urbana consorciada. A mesma lei instituiu tambm a Operao Urbana Consorciada da
Regio do Porto do Rio de Janeiro, que provocou sensveis alteraes de cunho urbanstico
(presentes e futuras). Em 2011, foi publicado novo plano diretor, o qual previa e seguia as
determinaes da lei complementar municipal n. 101/09.
A lei complementar carioca em estudo, em grande parte, seguiu as prescries do Estatuto

da Cidade. De maneira detalhada, principalmente nos anexos, delimitou a rea de
interveno, instituiu complexo programa de ocupao no qual constam as finalidades
concretas da operao (de grande impacto na infraestrutura viria), obrigou o Poder Pblico
Municipal a desenvolver programa de atendimento econmico e social populao afetada
(o qual, todavia, verificou-se ser insuficiente e incipiente), estabeleceu as contrapartidas que
sero exigidas do setor privado (prevendo e permitindo a emisso dos certificados de
RDDA, v. 1, n. 1, 2014.
potencial adicional de construo, que foi posteriormente regulamentada pelos decretos n.

32.666/10 e n. 33.364/11), previu a forma de controle da operao (duvidosa) e adotou
uma srie de medidas urbansticas, como a criao de zona de uso misto, a alterao dos
coeficientes de aproveitamento para maximizar a incidncia da outorga onerosa de
potencial adicional de construo e da taxa de ocupao, todas visando o
desenvolvimento da rea e o interesse do mercado imobilirio. Inclusive, salientou a
importncia do estudo de impacto ambiental, aliado ao estudo de impacto de vizinhana.
A lei em questo, porm, resultou em afronta ao Estatuto da Cidade, porque instituda antes
da elaborao e aprovao do estudo de impacto de vizinhana, ou seja, sem a necessria
anlise de sua viabilidade. Para resolver o impasse, admitiu estranha forma de
autoalterao, que ocorreria a depender do resultado do estudo de impacto de
vizinhana, porm, sem procedimento previamente definido.
Na prtica, a determinao da prpria lei no sentido de obrigatoriedade do estudo de

impacto ambiental caso houvesse incidncia da legislao ambiental no foi seguida, eis que,
de acordo com a legislao ambiental federal e estadual, a Operao Urbana Consorciada da
Regio do Porto do Rio de Janeiro demandaria sim o estudo de impacto ambiental, o qual
no foi realizado.
Pecou, ainda, por no garantir e nem tampouco prever a participao popular de maneira
ativa e por conferir o controle da operao ao Conselho (paradoxalmente) Consultivo, cujos
pareceres so meramente homologatrios e nada controladores e a atuao, formal.
Na mesma toada, ressalte-se a gesto, que coube unicamente Companhia de

Desenvolvimento Urbano da Regio do Porto, sociedade de economia mista municipal com o
fim de desenvolvimento urbano da rea, extensamente estruturada e aparelhada para bem
gerir os recursos, que so depositados em conta especfica. Apesar do louvvel preparo, a
participao popular incipiente e ocorre por meio de reunies espordicas, com carter
mais informativo que participativo.
O Conselho Consultivo e a Companhia de Desenvolvimento Urbano da Regio do Porto vo

de encontro gesto democrtica da cidade, princpio basilar do Direito Urbanstico.
Ainda, partiu-se da equivocada premissa de que a valorizao imobiliria positiva e deve

ser incentivada, tambm por meio da publicidade do Projeto, esquecendo-se, porm, da
muito provvel e consequente gentrificao.
Mereceu destaque positivo a atuao do Rio de Janeiro do manejo dos Cepacs no que tange
preservao dos recursos pblicos face volatilidade do mercado de capitais. Em uma
manobra permitida pela regulao do Mercado de Capitais (porm, em afronta aos lotes
sucessivos previstos pela lei municipal, os quais estariam condicionados s intervenes
urbansticas), o Municpio, por meio da Companhia de Desenvolvimento da Regio do Porto,
vendeu os cepacs em lote nico para a Caixa Econmica Federal, garantindo R$ 3,5 bilhes
RDDA, v. 1, n. 1, 2014.
para realizao da segunda fase da operao urbana consorciada, independentemente do

interesse dos investidores no projeto, que ficar ao risco da adquirente.
Nessa breve concluso, deixa-se um alerta acerca da necessidade de previso e efetiva

participao popular na operao urbana consorciada (no apenas na que ocorre
atualmente na zona porturia do Rio de Janeiro) com vias de legitimar a interveno
urbanstica. Somente com a oitiva e atuao da populao o instrumento operao urbana
consorciada estar apto a aliar o fomento ao crescimento econmico e o desenvolvimento
da rea em si ao incremento da qualidade de vida, concretizando as diretrizes maiores da
poltica de desenvolvimento urbano no Brasil.
5 Referncias bibliogrficas
CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Comentrios ao Estatuto da Cidade. 5 ed. So Paulo:
Atlas, 2013.
CASTRO, Jos Nilo de. Operaes Urbanas Consorciadas iniciativa do Municpio em

conjunto com empresa do setor privado criao de parque industrial. RBDM Revista
Brasileira de Direito Municipal, Ano 13, n. 43, jan./mar., 2012.
CAVALCANTI, Francine F. B. A gesto democrtica dos imveis da Unio na zona porturia do

Rio de Janeiro Limites, desafios e possibilidades na destinao populao de maior dficit
habitacional, luz dos modelos de gesto e planejamento urbano vigentes. FDUA: Frum de
Direito Urbano e Ambiental, n. 63, Ano 11, 2012.
DI SARNO, Daniela Librio. Competncias urbansticas, in: DALLARI; DI SARNO (coord.).

Direito Urbanstico e Ambiental. Belo Horizonte: Frum, 2007.
______. O princpio da igualdade e o direito urbanstico, in: MARRARA (coord.). Princpios de

direito administrativo. So Paulo: Atlas, 2012.
GUEDES, Vincius Mancini. Planejamento urbano e segregao. Anais do VI Congresso

Brasileiro de Direito Urbanstico Braslia 2010 por um Direito Urbanstico sem Fronteiras,
2010.
LIRA, Ricardo Pereira. Elementos de Direito Urbanstico. Rio de Janeiro: Renovar, 1997.
LOMAR, Paulo Jos Villela. Operao Urbana Consorciada, in: DALLARI; FERRAZ (coords.).
Estatuto da Cidade (Comentrios Lei Federal 10.257/2001). 3 ed. So Paulo: Malheiros,
2010.
MALUF, Adriana Caldas do Rego Freitas Dabus; MALUF, Carlos Alberto Dabus. Comentrios
ao Estatuto da Cidade lei n. 10.257, de 10 de julho de 2001. So Paulo: Atlas, 2011.
MARQUES, Jos Roberto. Meio ambiente urbano. 2 ed. Rio de Janeiro: Forense
Universitria, 2010.
RDDA, v. 1, n. 1, 2014.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito municipal brasileiro. 12 ed. So Paulo: Malheiros, p. 482,
2002.
OLBERTZ, Karlin. Operao Urbana Consorciada. Belo Horizonte: Frum, 2011.
OLIVEIRA. Regis Fernandes de. Comentrios ao Estatuto da Cidade. So Paulo: Revista dos
Tribunais, 2002.
SANTOS, Mrcia Walquiria Batista. Dos instrumentos da poltica urbana: das operaes
urbanas consorciadas, in: ALMEIDA; MEDAUAR (coords.). Estatuto da Cidade, Lei 10.257, de
10.07.2001: comentrios. 2 ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2004.
SILVA, Jos Afonso da. Direito Urbanstico Brasileiro. 6 ed. So Paulo: Malheiros 2010.
SUNDFELD, Carlos Ari. O Estatuto da Cidade e suas diretrizes gerais, in: DALLARI; FERRAZ
(coords.). Estatuto da Cidade (Comentrios Lei Federal 10.257/2001). 3 ed. So Paulo:
Malheiros, 2010.
TOLEDO, Mariana Peixoto de. Participao de instituies locais em projetos de revitalizao

urbana: o caso do projeto porto maravilha na cidade do rio de janeiro. v. 1. Dissertao
(Mestrado) - Fundao Getlio Vargas, Rio de Janeiro, 2012. Disponvel em:
<http://www.portomaravilha.com.br/web/esq/est_acad/ea3.pdf>. Acesso em: 19 jul. 2013.
FICHA CATALOGRFICA
CZIMMERMANN, Fernanda Riviera. O Projeto Porto Maravilha

e a Operao Urbana Consorciada da Regio do Porto do Rio de
Janeiro. Revista Digital de Direito Administrativo, Ribeiro
Preto. v. 1, n. 1, p. 115-143. 2014.
RDDA, v. 1, n. 1, 2014.

Projeto Porto Maravilha e Operação Urbana no Rio

Uploaded by

Document Information

Original Description:

Original Title

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

Projeto Porto Maravilha e Operação Urbana no Rio

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

REVISTA DIGITAL DE DIREITO ADMINISTRATIVO

FACULDADE DE DIREITO DE RIBEIRO PRETO

Seo: Artigos de Graduao

O Projeto Porto Maravilha e a Operao Urbana Consorciada da

Fernanda Riviera Czimmermann

Resumo: O presente estudo objetiva analisar de maneira crtica o teor e as

Palavras-chave: operaes urbanas; estatuto da cidade; urbanismo; poltica

Disponvel no URL: www.direitorp.usp.br (seo peridicos)

Artigo submetido em: novembro de 2013 Aprovado em: dezembro de 2013

O PROJETO PORTO MARAVILHA E A OPERAO URBANA

Sumrio: 1 Introduo; 2 Operao urbana consorciada; 3 A lei

Ao longo deste artigo, buscar-se- verificar os aspectos e impactos da inovao legislativa

RDDA, v. 1, n.1, 2014.

2 Operao urbana consorciada

A operao urbana consorciada interveno urbana marcada pela cooperao4 entre o

Das quatro categorias, os investidores privados demandam maior cautela. Alm de

grande desafio ao poder pblico: conciliar a necessidade de captao de recursos pelo

Nos artigos 32, 33 e 34, so definidos os requisitos mnimos e prvios implementao da

O plano da operao urbana consorciada deve conter prognsticos tcnicos, administrativos

que sem a delimitao da rea em que ocorrero as mudanas torna-se impossvel

No programa de ocupao da rea estaro contempladas as metas no que concerne

No programa de atendimento econmico e social devero estar descritas as esperadas

populao, bem como solues exequveis e hbeis em caso de prejuzo de qualquer

As finalidades da operao no podem ser gerais. Devem estar perfeitamente coadunadas

O estudo prvio de impacto de vizinhana o instrumento mediante o qual o Municpio

A elaborao do estudo de impacto de vizinhana no implica a exonerao do estudo de

A definio da contrapartida que ser exigida dos proprietrios, usurios permanentes e

O Estatuto da Cidade no definiu a forma de contrapartida, cabendo ao Municpio optar por

O Municpio deve prever ainda os procedimentos, as competncias e a maneira de

Alm do controle, igualmente essencial a participao16 ativa da populao17 da

Tal necessidade decorre da interpretao sistemtica do Estatuto da Cidade, sobretudo em

No plano da operao urbana consorciada, e, consequentemente, na lei municipal, podem

As condies de parcelamento do solo na rea previamente definida podem ser

tambm facultado ao Municpio modificar ndices e caractersticas do uso e ocupao do

bsico (CAB) e pode21 determinar o coeficiente de aproveitamento mximo (CAM) na rea

Na primeira hiptese, os certificados sero livremente negociveis no mercado de capitais,

possvel que o Municpio preveja a regularizao de construes, reformas ou ampliaes

A regularizao no deve ser compreendida como unicamente edilcia, considerando o

3 A lei complementar municipal n. 101 e a Operao Urbana

De grande simbolismo social25 e cultural, relacionada histria do Municpio do Rio de

A finalidade do Projeto Porto Maravilha, a qual reveste a aprovao da lei complementar,

Considerando o potencial concreto da rea, a lei complementar municipal n. 101/09 previu

3.1 Fase preliminar

No que concerne fase prvia instituio da operao urbana consorciada, o Municpio do

Desta maneira, a lei complementar municipal n. 101/09 promoveu sensveis alteraes no

3.2 Lei municipal especfica e plano da operao urbana consorciada

Com a autorizao do plano diretor, o art. 3 da lei complementar n. 101/09, em

A seo II (art. 10 a 27) da lei complementar em estudo cuidou do programa de ocupao da

O programa bsico de ocupao da rea tambm chamado de projeto estrutural e

H a previso tambm da implantao do veculo leve sobre trilhos, VLT,30 de mdia

Os artigos 29 a 31 contemplam o programa de atendimento econmico e social populao

As habitaes podero decorrer das mais diversas solues habitacionais e devero

H ainda o compromisso de incentivar o desenvolvimento de processos participativos e a

Foram criados dois programas sociais de atendimento populao afetada, o Programa

Seguindo a anlise da lei complementar municipal, o caput e o 6 do art. 35 condicionaram

O 1 do mesmo artigo elencou os fatores de investigao necessrios coincidentes com

A lei complementar municipal que aprovou a operao urbana consorciada - no 5 do

Os fatos no plano concreto comprovam a discrepncia em relao ao Estatuto da Cidade. O

Na ao civil pblica, ainda, foi questionada a ausncia de elaborao do estudo de impacto

O tardio estudo de impacto de vizinhana foi estruturado e elaborado da seguinte maneira:

Nesse sentido, o art. 2, XV, da Resoluo Conama n. 01/86 prev a obrigatoriedade de

hectares. A lei n. 1356/88,40 do Estado do Rio de Janeiro, condiciona a realizao de