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Essa fase de planejamento de suma importncia para o sucesso de todo o procedimento, na qual
devem ser tomadas todas as cautelas possveis para se delimitar corretamente a contratao, tendo em vista
que erros nesse momento da licitao geralmente conduzem a contrataes insatisfatrias, em prejuzo ao
errio pblico.
Portanto, a fase interna do processo licitatrio (geralmente desencadeada pela rea demandante)
deve ser eficientemente realizada, de modo que sejam adotadas todas as medidas necessrias para identificar
e especificar corretamente o objeto a ser contratado; forma de execuo; levantamento de custos; verificao
de disponibilidade oramentria; etc.
Ultrapassada essa etapa, autorizada a instaurao da licitao pela autoridade competente 3 aps
juzo de convenincia e oportunidade da contratao, bem como a verificao de atendimento dos
pressupostos legais e publicado o instrumento convocatrio d-se incio fase externa do procedimento, a
qual conduzida pela comisso de licitao do rgo ou entidade ou pelo pregoeiro, no caso da modalidade
prego, que auxiliado por sua respectiva equipe de apoio.
1 Art. 37 (...) XXI - ressalvados os casos especificados na legislao, as obras, servios, compras e alienaes sero contratados mediante
processo de licitao pblica que assegure igualdade de condies a todos os concorrentes, com clusulas que estabeleam obrigaes de
pagamento, mantidas as condies efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitir as exigncias de qualificao tcnica
e econmica indispensveis garantia do cumprimento das obrigaes.
2 CF/88: Art. 37. A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municpios obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia (....).
3
Lei 8.666: Art. 38. O procedimento da licitao ser iniciado com a abertura de processo administrativo, devidamente autuado,
protocolado e numerado, contendo a autorizao respectiva, a indicao sucinta de seu objeto e do recurso prprio para a despesa, (...).
1 No caso de convite, a Comisso de licitao, excepcionalmente, nas pequenas unidades
administrativas e em face da exigidade de pessoal disponvel, poder ser substituda por servidor
formalmente designado pela autoridade competente.
2 A Comisso para julgamento dos pedidos de inscrio em registro cadastral, sua alterao ou
cancelamento, ser integrada por profissionais legalmente habilitados no caso de obras, servios ou
aquisio de equipamentos.
3 Os membros das Comisses de licitao respondero solidariamente por todos os atos
praticados pela Comisso, salvo se posio individual divergente estiver devidamente fundamentada
e registrada em ata lavrada na reunio em que tiver sido tomada a deciso.
4 A investidura dos membros das Comisses permanentes no exceder a 1 (um) ano, vedada a
reconduo da totalidade de seus membros para a mesma comisso no perodo subseqente.
5 No caso de concurso, o julgamento ser feito por uma comisso especial integrada por pessoas
de reputao ilibada e reconhecido conhecimento da matria em exame, servidores pblicos ou
no.
Conforme se observa do disposto na legislao, a comisso de licitao pode ser permanente ou
especial e deve ser composta por no mnimo trs integrantes 4, sendo pelo menos dois deles servidores
pertencentes aos quadros permanentes da Administrao promotora da licitao, os quais devem ser formal e
previamente designados por ato da autoridade competente, segundo as normas internas do rgo ou
entidade.
A comisso permanente, como seu prprio nome sugere, um colegiado formado de maneira no-
eventual, ou seja, a comisso instituda para conduzir as licitaes promovidas pela Administrao de um
modo geral. J a comisso especial normalmente designada quando a licitao, por possuir objeto com
caractersticas especializadas e/ou peculiares, exigir que seu julgamento seja realizado por pessoas com certa
qualificao e/ou habilitao profissional especfica.
Mas, seja ela especial ou permanente, a comisso de licitao rgo colegiado institudo para
conduzir a fase externa da licitao, cabendo-lhe, nos termos genricos da Lei, a funo de receber, examinar e
julgar todos os documentos e procedimentos relativos s licitaes e ao cadastramento de licitantes. Em
resumo, podem ser elencadas as seguintes atribuies da comisso de licitao:
- examinar os pedidos de inscrio (bem como os de modificao e cancelamento) dos licitantes
interessados no registro cadastral mantido pelo rgo (conforme previsto nos arts. 34 ao 37 da Lei 8.666). Para
essa funo, comum a instituio de uma comisso especfica de cadastramento, nos moldes do previsto no
art. 51, 2, da Lei 8.666;
- instruir o processo licitatrio, anexando os documentos pertinentes;
- prestar informaes aos interessados;
- providenciar a publicao dos atos em tempo hbil;
- instaurar a fase de habilitao, promovendo, na data previamente marcada, a abertura dos
envelopes, a rubrica e a anlise dos documentos;
- promover ou determinar a realizao de diligncias e habilitar ou inabilitar proponentes;
- analisar e se manifestar acerca dos recursos interposto, podendo rever, de ofcio ou mediante
provocao suas decises, encaminhando o recurso devidamente informado autoridade superior para
deciso;
- examinar, julgar e classificar as propostas, findando suas atividades com o encerramento da fase de
julgamento das propostas, esgotamento da fase recursal, se existente, e remessa do processo autoridade
superior.
4Salvo na hiptese do 1 do art. 51 da Lei de Licitaes, que excepciona a regra para as pequenas unidades administrativas, nas quais a
exiguidade de pessoal disponvel pode dificultar a formao da comisso, caso em que, para a modalidade convite, o colegiado pode ser
substitudo por um nico servidor formalmente designado pela autoridade competente.
Ainda lhe cabe exercer o poder de polcia nos locais onde se realizam os trabalhos, de modo que
esses no sejam perturbados, bem como praticar outras atividades que lhe forem atribudas pela autoridade
competente em ato prprio.
De acordo com Jess Torres Pereira Junior:
Trs so as incumbncias precpuas das Comisses de licitao (...): (a) decidir sobre pedidos de
inscrio no registro cadastral, bem como sua alterao ou cancelamento; (b) decidir sobre a
habilitao preliminar dos interessados em participar de cada certame; (c) julgar e classificar
propostas dos licitantes habilitados.
Essas funes constituem o ncleo legal da competncia das Comisses, mas no lhes esgotam a
pauta de cometimentos possveis, que podero elastecer-se de acordo com a orientao do rgo
ou entidade em cuja estrutura organizacional se insiram. 5 (grifou-se)
E Maral Justen Filho leciona:
A autoridade competente para representar a entidade dever nomear a comisso de licitao,
definindo-lhe as atribuies. Em princpio, trata-se de atividade discricionria. Poder estabelecer
uma pluralidade de comisses de licitao, com atribuies distintas e variadas segundo critrios que
melhor aprouverem Administrao. Assim, podem existir comisses diferentes para concorrncias,
para tomadas de preos e para convites. As licitaes que versem sobre a prestao de servios
podem ser diversas daquelas que julguem compras etc. Poder ser reduzida a discricionariedade se a
entidade for dotada de regulamento especfico, que discipline a formao das comisses de
licitao.6 (grifou-se)
Embora algumas das atividades desempenhadas pela comisso sejam comuns a todos os
integrantes, tem-se que alguns atos so especficos do seu presidente, a exemplo da conduo dos trabalhos,
abertura das sesses pblicas, proclamao dos resultados, razo pela qual necessrio que haja a expressa
designao desse e do vice-presidente, para a eventual necessidade de substituio do presidente em suas
ausncias ou impedimentos, da mesma forma que recomendvel a nomeao de suplentes que atuaro
quando for necessria a substituio de um dos membros efetivos da comisso, o que evita a paralisao dos
trabalhos.
E como forma de assegurar a moralidade, a imparcialidade e a impessoalidade que deve revestir as
licitaes pblicas, afastando, tambm, julgamentos de exceo, que se entende necessrio que todas as
regras estejam previamente delineadas antes do incio do certame propriamente dito, de modo que os
interessados tenham plena cincia de como e por quem o mesmo ser processado e conduzido. Em vista disso,
recomenda-se que a Administrao nomeie os membros da comisso de licitao e indique as atribuies de
seus componentes, dando publicidade ao ato previamente realizao dos certames. 7
Uma dvida corrente que sempre surge acerca das atribuies da comisso de licitao se o dever
de elaborar o edital cabe a esse colegiado ou no. A rigor, responde-se que no. Todavia, nada obsta que a
autoridade competente do rgo ou entidade delegue essa funo Comisso, devendo, para tanto, no ato
que nomeia os seus integrantes ou em outro especfico, indicar objetivamente essa e as demais tarefas de cada
qual (presidente/membros). E nesse caso, salutar que a comisso seja assessorada pelo setor requisitante
quanto aos aspectos tcnicos relativos ao objeto da licitao, j que ao assumir o dever de confeccionar o
edital, o colegiado atrai para si a responsabilidade por eventuais irregularidades identificadas nesse
procedimento.
5 JUNIOR, Jesse Torres Pereira. Comentrios lei de licitaes e contrataes da administrao pblica. 7. ed. Rio de Janeiro: Renovar,
2007. p. 599.
6 JUSTEN FILHO, Maral. Comentrios lei de licitaes e contratos administrativos. 16. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2014, p. 908.
7 No que se refere nomeao da comisso de licitao, de pronto causa estranheza que ela tenha ocorrido poucos dias antes da
apresentao das propostas. A nomeao se deu em 16.12.1999, uma quinta-feira, apenas dois dias teis antes da data de abertura das
propostas das Concorrncias nos 6/99 e 7/99. Como exigir que essa comisso v analisar impugnaes ao edital, avaliar as propostas etc,
sem que ela tenha participado da elaborao do edital e tendo um prazo mnimo para conhecer profundamente o edital? Ainda que no
exista, na lei, prazo definido para a nomeao da comisso de licitao, o procedimento utilizado foi totalmente inadequado, prejudicando
o desenvolvimento normal dos certames. TCU. Acrdo 663/2005. Plenrio.
Alis, quanto responsabilidade dos componentes da comisso de licitao, considerando que todos
devem, como regra, se manifestar acerca das atividades realizadas no mbito das licitaes, j que a comisso
um rgo colegiado, cujas decises e procedimentos decorrem do consenso da maioria de seus membros,
todos respondem solidariamente pelas consequncias decorrentes, nos termos do art. 51, 3, da Lei 8.666,
antes transcrito.
Aquele que eventualmente no concordar com alguma deciso tomada no curso do procedimento
licitatrio deve registrar sua opinio, de modo a afastar eventual responsabilizao.
A respeito, a seguinte deliberao do Tribunal de Contas da Unio:
4. Nos termos do art. 51, 3, da Lei 8.666/93, somente a existncia de posio divergente,
expressamente consignada em ata, possibilita a excluso de responsabilidade de membro de
comisso de licitao pelos atos irregulares por ela praticados.
Recursos de Reconsiderao interpostos por ex-secretrio de estado e servidores pblicos estaduais
contestaram deliberao proferida em sede de Tomada de Contas Especial, por meio da qual foram
apuradas responsabilidades por dano ao errio e outras irregularidades verificadas em licitaes e
contrataes diretas conduzidas pela Secretaria de Estado da Educao de Sergipe, com recursos
provenientes de verbas federais conveniadas. O acrdo recorrido imputara, dentre outras, as
seguintes sanes: a) o pagamento solidrio de dbitos pelo ex-secretrio de estado da Educao e
empresas diversas; b) o pagamento de multas individuais por diversas empresas e servidores
estaduais; c) a declarao de inidoneidade de empresas diversas para participarem de licitao no
mbito da Administrao Pblica Federal pelo prazo de trs anos; d) a inabilitao de diversos
servidores estaduais para exerccio de cargo em comisso ou funo de confiana no mbito da
Administrao Pblica Federal pelo prazo de cinco anos. Dentre os argumentos recursais, foram
alegados por membros da comisso de licitao: a) o procedimento iniciado na comisso de licitao
passava pelo crivo da Procuradoria Geral do Estado; b) a ausncia de qualificao necessria para
desempenho da funo; c) a grande presso para que os trabalhos fossem concludos, o que impedia
a anlise pormenorizada dos dados relativos s empresas licitantes; d) as questes cruciais da
licitao eram definidas por seus superiores hierrquicos; e) a ausncia de vantagem patrimonial; e)
o exerccio de funo meramente administrativa (digitador). Sobre o assunto, anotou a relatora que
os recorrentes, na condio de integrantes da comisso de licitao, tm evidente responsabilidade
em relao ao direcionamento dos procedimentos realizados e existncia dos conluios.
Analisando as peas constitutivas dos autos, a relatora consignou a inexistncia de qualquer
comprovao de coero por superiores hierrquicos, descaracterizando, assim, possvel excludente
de culpabilidade. Ademais, no que respeita s alegaes da ex-presidente da comisso, registrou que
todos os vcios inerentes aos procedimentos adotados na licitao, incluindo a escolha inadequada
da modalidade licitatria e a inobservncia da apresentao, pelos licitantes, de documentos
exigidos para participao dos certames, lhes so imputveis. Quanto alegao de exerccio
exclusivo de funo meramente administrativa, veiculada por um dos membros da comisso,
apontou a relatora que no existe qualquer comprovao de que tenha atuado na comisso como
mero digitador, como afirmou. Ao contrrio, sua assinatura consta em diversos documentos
acostados aos autos, na condio de membro da comisso. Em eplogo, registrou que somente a
existncia de posio divergente da adotada pela comisso de licitao, expressamente
consignada em ata, seria capaz de possibilitar a excluso de sua responsabilidade pelos atos
praticados, nos termos do art. 51, 3, da Lei 8.666/1993. Nesses termos, afastados esses e os
demais argumentos recursais, negou o Tribunal provimento aos recursos. 8 (grifou-se)
Ademais, a responsabilidade da Comisso pode ser afastada quando eventual irregularidade for
decorrente de ato no inserido no rol de suas atribuies 9, desde que diante de relevantes inconsistncias aja
de forma diligente, conforme j decidiu o TCU em algumas oportunidades:
10. Efetivamente no compete comisso de licitao a elaborao ou a retificao de projeto
bsico. Todavia no possvel admitir que a comisso adote a postura passiva de dar
uma comisso de licitao especial, que ficar responsvel pela conduo dessa nica licitao ou das demais da mesma espcie e de cuja
composio participaro profissionais habilitados e capacitados para esse julgamento tcnico-especializado.
14 JUSTEN FILHO, Maral. Comentrios..., p. 909-910.
seja por deterem conhecimentos especficos no segmento licitado, notadamente, no ponto, nas
situaes em que a Comisso for instalada em regime especial em razo da especificidade do objeto,
(...). A qualificao muito auxilia ao exame dos documentos e de propostas, imprimindo dinmica e
contribuindo com eficcia na obedincia aos princpios licitatrios, (...). 15 (grifou-se)
Inclusive, a autoridade competente que designa agente destitudo de capacidade ou aptido para
desempenhar as atribuies da comisso de licitao ou que negligencia em prover os meios e recursos
necessrios para tanto pode vir a responder por culpa in eligendo e in vigilando.
Nessa linha, citam-se como exemplo os Acrdos 2673/2009; 319/2010; 839/2011; 1181/2012 e
2818/2015 todos do Plenrio do TCU e, ainda, a seguinte deciso do Tribunal de Contas do Estado de Minas
Gerais:
[EMENTA]
RECURSO ORDINRIO PREFEITO MUNICIPAL INSURGNCIA CONTRA IMPUTAO DE MULTA
PROCEDIMENTO LICITATRIO IRREGULARIDADES I. RESPONSABILIZAO SUBJETIVA DO
GESTOR PBLICO CULPA IN ELIGENDO E CULPA IN VIGILANDO II. HOMOLOGAO DO
CERTAME APROVAO DOS ATOS PRATICADOS III. RECURSO IMPROVIDO MANUTENO DA
MULTA APLICADA.
O gestor pblico pode ser responsabilizado subjetivamente pelos atos praticados pela comisso de
licitao, uma vez que concorre para as irregularidades por culpa in eligendo e, ao homologar o
certame, por culpa in vigilando, ratificando os procedimentos adotados.16
E no intuito de evitar a perpetuao de vcios e falhas ocorridos na conduo dos processos e
tambm minimizar os riscos relativos prtica de atos voltados satisfao de interesses pessoais ou de
terceiros, a Lei 8.666, em seu art. 51, 4, impe a rotatividade/rodzio dos membros da Comisso de Licitao.
Sobre o tema, j sinalizou o TCU:
A Lei, ao prever a rotatividade da composio da Comisso Permanente de Licitao, busca
preservar a Administrao da perpetuao de falhas cometidas por determinados integrantes, sejam
decorrentes de m-f ou de deficincia tcnica. Alm disso, considerando a natureza dessa
atividade, que envolve a gesto de recursos pblicos e o interesse de particulares, a alternncia
nessas atribuies busca reduzir a margem para fraudes decorrentes da ingerncia de licitantes
junto aos trabalhos da Comisso.17
Destarte, a investidura dos membros da comisso de licitao no pode ultrapassar 1 (um) ano,
sendo vedada a reconduo da totalidade de seus membros para a mesma comisso no perodo subsequente.
Agora, importante salientar que o dispositivo legal no exige que seja promovida a renovao total dos
integrantes da comisso de licitao. Da regra disposta no 4 do art. 51 da Lei de Licitaes infere-se que
possvel a renovao parcial da comisso, promovendo-se, por exemplo, a alterao de pelo menos um de seus
componentes.
Assim leciona Jess Torres Pereira Junior:
Dvida tem perturbado a aplicao da norma do 4: a composio da Comisso h de ser
integralmente alterada a cada ano, ou ser possvel reconduzirem-se seus membros para novo
perodo? Vivel a reconduo desde que assegurada a renovao parcial anual. Ou seja, alguns dos
membros da Comisso podero ser reconduzidos para segunda investidura consecutiva primeira
desde que outros sejam substitudos aps um ano e mantida a proporo do caput do art. 51.18
(grifou-se)
Compartilha do mesmo entendimento, Maral Justen Filho:
15 PESTANA, Marcio. Licitaes pblicas no Brasil. Exame integrado das Leis 8.666/1993 e 10.520/2002. So Paulo: Atlas, 2013, p. 232.
16 TCE/MG. Recurso Ordinrio n. 851.244. Relator: Conselheiro Mauri Torres. Sesso do dia 09/10/2013.
17
TCU. Acrdo 1281/2010. Plenrio
18 JUNIOR, Jesse Torres Pereira. Comentrios..., p. 603.
A Lei permite a reconduo de parte dos membros da comisso. Se outra fosse a inteno
normativa, seria desnecessrio o vocbulo totalidade. Assim, se o texto legal fosse redigido na
forma vedada a reconduo de seus membros (...), seria indubitvel que nenhum dos membros da
comisso poderia ser reconduzido. A utilizao do vocbulo totalidade produz outro significado na
orao, conduzindo concluso de que a vedao incide sobre a reconduo de todos os membros
da comisso.19
Por fim, importante ressaltar que a autoridade competente, ao indicar os integrantes da comisso de
licitao, deve levar em considerao o princpio da segregao de funes, segundo o qual nenhum servidor
ou seo administrativa deve controlar todas as fases inerentes a uma operao, ou seja, cada fase deve,
preferencialmente, ser executada por pessoas e setores independentes entre si, possibilitando a realizao de
uma verificao cruzada. (Acrdo n 822/2006 TCU 2 Cmara, sem grifos no original).
Isto significa que quem executa determinada funo no deve ser incumbido de outra que implique
em algum controle sobre aquela, de modo a assegurar a imparcialidade de todos os atos praticados. Logo,
deveras importante que a Administrao observe a aplicao desse princpio bsico do campo da auditoria e
controle tambm quando da composio das comisses de licitao, como forma de impedir que situaes de
conflito de interesses se estabeleam.
Com efeito, deve-se evitar a indicao de pessoas para integrar a comisso de licitao que j
participem de outra etapa do processo de contratao e que possam influenciar de alguma maneira nas
decises tomadas no curso dos processos licitatrios, a exemplo do assessor jurdico; do responsvel pela
liquidao e pagamento das despesas; do fiscal do contrato; etc. 20
aplicada multa aos responsveis por tais irregularidades. (...) Apesar de ter sido feita audincia dos membros da equipe de apoio da
pregoeira, entendo no ser o caso de apen-los, uma vez que eles no tm funes de natureza decisria. TCU. Acrdo 64/2004.
Segunda Cmara.
III - a abertura dos envelopes das propostas de preos, o seu exame e a classificao dos
proponentes;
IV - a conduo dos procedimentos relativos aos lances e escolha da proposta ou do lance de
menor preo;
V - a adjudicao da proposta de menor preo;
VI - a elaborao de ata;
VII - a conduo dos trabalhos da equipe de apoio;
VIII - o recebimento, o exame e a deciso sobre recursos; e
IX - o encaminhamento do processo devidamente instrudo, aps a adjudicao, autoridade
superior, visando a homologao e a contratao.
Art. 11. Caber ao pregoeiro, em especial:
I - coordenar o processo licitatrio;
II - receber, examinar e decidir as impugnaes e consultas ao edital, apoiado pelo setor responsvel
pela sua elaborao;
III - conduzir a sesso pblica na internet;
IV - verificar a conformidade da proposta com os requisitos estabelecidos no instrumento
convocatrio;
V - dirigir a etapa de lances;
VI - verificar e julgar as condies de habilitao;
VII - receber, examinar e decidir os recursos, encaminhando autoridade competente quando
mantiver sua deciso;
VIII - indicar o vencedor do certame;
IX - adjudicar o objeto, quando no houver recurso;
X - conduzir os trabalhos da equipe de apoio; e
XI - encaminhar o processo devidamente instrudo autoridade superior e propor a homologao.
Como se observa, tal qual a comisso de licitao, dentre os deveres legais do Pregoeiro no est
inserida a atividade de elaborao do instrumento convocatrio ou outros atos relativos etapa interna do
procedimento, a exemplo da pesquisa de preos, que, a rigor, devem ser providenciados pela autoridade
competente e pelo setor tcnico demandante 22. Logo, irregularidades identificadas nesses atos preparatrios
da licitao no podem, a princpio, ser imputadas ao pregoeiro e sua equipe, consoante sinaliza a
jurisprudncia do TCU:
SUMRIO: REPRESENTAO. PREGO. AQUISIO DE GNEROS ALIMENTCIOS PARA MERENDA
ESCOLAR. IRREGULARIDADES NA CONTRATAO. CONHECIMENTO. PROCEDNCIA. MULTA. PEDIDOS
DE REEXAME. NO CONHECIMENTO DE UMA PEA RECURSAL. CONHECIMENTO E PROVIMENTO DA
OUTRA.
1. A apresentao de pea recursal intempestiva e desprovida de fatos novos impede seu
conhecimento, nos termos do pargrafo nico do art. 32 e art. 48 da Lei 8.443/92 e do 2 do art.
285 c/c o pargrafo nico do art. 286 do RITCU.
2.As pesquisas de preos que do suporte elaborao de oramento, definio da modalidade de
licitao e efetivao da adequao financeira e oramentria da despesa, devem ser realizadas
previamente adjudicao do objeto e homologao do procedimento.
3.No constitui incumbncia obrigatria da CPL, do pregoeiro ou da autoridade superior realizar
pesquisas de preos no mercado e em outros entes pblicos, sendo essa atribuio, tendo em vista a
boa conduo do processo: Lembre-se que a atividade de pregoeiro exige algumas habilidades prprias e especficas. A conduo do
certame, especialmente na fase de lances, demanda personalidade extrovertida, conhecimento jurdico e tcnico razoveis, raciocnio gil
e esprito esclarecido. O pregoeiro no desempenha mera funo passiva (de abertura de propostas, exame de documentos etc.), mas lhe
cabe inclusive fomentar a competio - o que significa desenvoltura e ausncia de timidez. Nem todas as pessoas fsicas dispem de tais
caractersticas, que se configuram como uma questo de personalidade muito mais do que de treinamento. Constituir-se-, ento, dever
da autoridade superior de verificar se o agente preenche esses requisitos para promover sua indicao como pregoeiro. JUSTEN FILHO,
Maral. Prego. Comentrios legislao do prego comum e eletrnico. 6. ed. rev. atual. So Paulo: Dialtica, 2013, p. 97.