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REGIONES ECONMICAS ARGENTINAS

Una ocasin para integrarlas


Comentarios y observaciones:
fundacin@bancociudad.com.ar

A partir del 1/11/2016, se podr solicitar a dicha casilla


un ejemplar impreso.

Ejemplar sin valor comercial. Prohibida su venta.


REGIONES
ECONMICAS
ARGENTINAS
Una ocasin
para integrarlas

Carlos Abeledo
Gustavo Anschutz
Jos Barbero
Carlos Bastos
Ezequiel de Freijo
Bernardo Kosacoff
Fernando Lago
Juan Llach
Gerardo Rabinovich
Fernando Rezende
Luis Felipe Sapag
Dante Sica
Jorge Vasconcelos

Editor: Mario Morando


NDICE

PALABRAS DE BIENVENIDA.......................................11
Por Javier Ortiz Batalla

INTRODUCCIN..........................................................13
Por Mario Morando

1. DESAFOS REGIONALES POR SECTOR

1.1. Desafos para la industria.............................................19


Por Bernardo Kosacoff

1.2. Desafos energticos....................................................33


Por Carlos Bastos

1.3. Desafos agropecuarios.................................................37


Por Ezequiel de Freijo

2. NECESIDADES DE INFRAESTRUCTURA
POR REGIONES

2.1. Las obras necesarias.....................................................59


Por Fernando Lago
2.2. Transporte...................................................................69
Por Jos Barbero

2.3. La hidrova como sistema logstico................................79


Por Gustavo Anschutz

2.4. Energas renovables......................................................89


Por Gerardo Rabinovich

3. CRITERIOS PARA
UN FEDERALISMO BALANCEADO

3.1. Federalismo fiscal argentino:


Criterios para mejorarlo....................................................103
Por Dante Sica

3.2. El caso Neuqun........................................................123


Por Luis Felipe Sapag

3.3. Criterios para un federalismo balanceado.....................127


Por Jorge Vasconcelos

4. LA HERRAMIENTA FISCAL
Presentacin....................................................................143
Por Alberto Porto

4.1. Caminos para un genuino federalismo fiscal en argentina...145


Por Juan Llach
4.2. Una reforma impositiva posible...................................155
Por Carlos Abeledo

5. FEDERALISMO E INTEGRACIN:
EL CASO BRASILEO
Federalismo e integracin: El caso brasileo........................167
Por Fernando Rezende

6. MESA DE MINISTROS PROVINCIALES...............175

ANEXO I
Perspectivas regionales en el nuevo contexto econmico....183
Por Jorge Vasconcelos y Jorge A. Day
Presidente del Banco Ciudad de Buenos Aires
Javier Ortiz Batalla PALABRAS DE BIENVENIDA

Este es un ao muy importante para nosotros: cumplimos 200 aos de


independencia nacional, 138 como banco y adems nos federalizamos,
llegando con sucursales al interior del pas, ms all del conurbano.
Por lo tanto es una ocasin ideal para discutir el federalismo, salindo-
nos del corto plazo, como venimos hacindolo hace aos con la Funda-
cin del banco, presidida por Mario Morando, y con la Gcia. de Estu-
dios Econmicos del banco, que los dos ltimos aos me toc dirigir y
ahora lo hace Alejo Espora.
Para aprovechar al mximo el limitado tiempo de una jornada destinada
a este seminario, le dimos una estructura matricial, cruzando sectores
econmicos con regiones, llamando a los mejores autores que detecta-
mos para cada tema.
En lo que hace al sistema financiero, est viviendo una revolucin mun-
dial, al generarse gran competencia entre la banca tradicional y las enti-
dades parafinancieras. Y tambin a nivel local, donde el Banco Central
ha recuperado su funcin tpica de defensor del valor de la moneda y
regulador del sistema. La reforma de 2012 fue anacrnica porque le
daba el rol de prestamista de ltima instancia del gobierno y lo confun-
da con un banco de desarrollo. El Banco Ciudad ha recibido el mensaje
del Banco Central incrementando la competencia, con la apertura de 11
sucursales nuevas.
El estatuto del Banco Ciudad le indica ser banco comercial, y banco de
desarrollo y social. Por lo tanto es lgico que tengamos una vocacin
para promover el pensamiento en estos temas estructurales que hacen al
bienestar de la poblacin.
Resta agradecer a los organizadores, a los expositores, a los participan-
tes, y ahora a uds., lectores, de quienes esperamos que nos ayuden a
circular estas ideas.

11
Presidente Fundacin Banco Ciudad
Mario Morando INTRODUCCIN

Un edificio en el cual el administrador cobrara expensas caras, repartiera


inequitativamente el mantenimiento de los departamentos, ciertos ve-
cinos incluso recibieran aportes del conjunto para mejorar sus unidades
funcionales, y encima dichas inequidades se alteraran todo el tiempo,
no sera un vecindario muy feliz. Argentina es un consorcio de ese tipo.
Por eso, con Javier Ortiz Batalla (presidente del Banco Ciudad) y Alejo
Espora (gerente de Estudios Econmicos del Banco), coincidimos en
brindar un espacio de reflexin para un asunto tan importante, que hace
a la estructura de las bases de relacionamiento entre los estados federales
que conforman la Repblica Argentina.1
El ao pasado ya habamos procedido en este sentido, al co-organizar
con el diario La Nacin el encuentro Economa Regionales: de la crisis
a la oportunidad, del que fuimos sponsor principal. Un encuentro que
insumi 2 tardes en las instalaciones de dicho diario y en el cual varios
especialistas nos dieron su visin de aquel momento. Visiones que se di-
fundieron en la pgina digital del diario durante dos semanas y tambin
en un suplemento especial de 8 pginas (La Nacin, 19/10/2015)
Intentando resumir lo que entonces se concluy como acciones:
*Bajar la presin tributaria: reduciendo los mnimos no imponibles,
eliminando impuestos distorsivos (retenciones, a los dbitos/crditos
bancarios, ingresos brutos), restableciendo el ajuste por inflacin e im-
putando intereses contables por el uso del capital propio.
*Construir infraestructura reductora de costos de transporte, aprove-
chando los corredores biocenicos.
*Restablecer un tipo de cambio competitivo.

1. Para un enfoque histrico de los problemas de relacionamiento federal, los


invitamos a consultar Nuestra Incompleta Independencia Nacional en el li-
bro Independencia e Integracin Nacional: dos siglos de bsquedas, disponible gra-
tuitamente en www.bancociudad.com.ar/independenciaargentina

13
Con el nuevo gobierno nacional, las acciones factibles de realizarse de
inmediato tomaron vida efectiva (tipo de cambio, retenciones). Todo lo
estructural lgicamente an espera su curso de cambio.
Lo ms importante, es no dar clase de federalismo a las provincias, sino
escuchar sus necesidades y visiones. Nuestra nacin slo llegar a reali-
zarse en la integracin armnica de sus partes. Y esas partes comienzan
en el reconocimiento del territorio econmico, y de sus peculiares pro-
blemas. Pero ese dilogo tiene base en el replanteo del esquema fiscal:
qu se recauda, quin lo recauda y cmo se distribuye.
En esta nueva ocasin, haciendo nfasis en la cuestin del reordenamien-
to fiscal federal, analizamos concienzudamente qu profesionales podan
simultneamente brindar un diagnstico riguroso, de manera interesan-
te y sugiriendo acciones mejoradoras.2 As surgi el siguiente programa:


REGIONES ECONOMICAS:

una ocasin para integrarlas

Mircoles 24 de Agosto
10 a 19.30 hs
Auditorio Manuel Belgrano, Banco Ciudad, Florida 302, piso 6to.
Entrada gratuita, con acreditacin previa.

Considerando la expansin en curso al interior del pas del Banco Ciu-


dad, la Fundacin Banco Ciudad consider oportuno organizar un se-
minario sobre cmo efectivizar las oportunidades de integracin de las
economas regionales, entendidas en sus aspectos econmicos y sociales.

2. Agradecemos la colaboracin en la seleccin de expositores de Pedro Elose-


gui, presidente de la Sociedad Argentina de Economas Regionales, red de
investigadores que desde 2011 se rene peridicamente en diferentes lugares
del pas. Y a Claudio Borsa, vicepresidente del Banco Patagonia, por habernos
conectado y facilitado la venida de Fernando Rezende para ensearnos el caso
brasileo.

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PROGRAMA

09:30 Acreditaciones y caf de bienvenida.


10:00 Apertura a cargo del Presidente del Banco Ciudad, Javier
Ortiz Batalla.

10:10 DESAFOS REGIONALES POR SECTOR


Industria: Bernardo Kosacoff (Universidad Torcuato di Tella UBA).
Agro: Ezequiel de Freijo (Inst.Estudios Econmicos de la Sociedad
Rural Argentina).
Energa: Carlos Bastos (Ex Secretario de Energa de la Nacin).
Moderador: Pedro Elosegui (BCRA - Pte. Sociedad Argentina de
Economa Regional).

11:10 NECESIDADES DE INFRAESTRUCTURA POR RE-


GIONES
Construccin: Fernando Lago (Cmara Argentina de la Construccin).
Transporte: Jos Barbero (IT- UNSAM).
Puertos: Gustavo Anschutz (Consultor en temas portuarios).
Energa: Gerardo Rabinovich (Instituto General Mosconi).
Moderador: Fernando Navajas (FIEL).
12:30 Receso.

14:30 CRITERIOS PARA UN FEDERALISMO BALANCEADO.


Dante Sica (Director de ABECEB).
Luis Felipe Sapag (UTN Neuqun).
Jorge Vasconcelos (IERAL).
Moderador: Mario Morando (Presidente Fundacin Banco Ciudad).

15:30 LA HERRAMIENTA FISCAL


Juan Llach (Ex Ministro de Educacin de la Nacin - IAE-Universi-
dad Austral).
Carlos Abeledo (Unin Industrial Argentina).
Moderador: Alberto Porto (Universidad Nacional de La Plata).
16:30 Receso.
17:00 Caso brasileo: evolucin del federalismo y enseanzas para
Argentina.

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Fernando Rezende (Escuela de Administracin Fundacin Getulio
Vargas)
Moderador: Claudio Borsa (vicepresidente Banco Patagonia)

17:45 MESA DE MINISTROS PROVINCIALES:


BUENOS AIRES Hernn Lacunza
CORDOBA Osvaldo Giordano
MENDOZA Enrique Vaqui
NEUQUN Norberto Bruno

Moderador: Marcelo Cantn


19:00 Cierre
Al final de tan rica jornada, estaba claro que era imprescindible produ-
cir este libro (digital e impreso) para socializar las enseanzas que los
expositores nos brindaron con la total entrega que surge de saber que
este no es un tema econmico ms. Es EL tema.
As que proced a editar las grabaciones de sus exposiciones, en conjunto
con el material escrito de sus presentaciones. En algn caso, combin
pensamientos que los oradores expresaron en otros de sus escritos, para
complementarlos. Pido disculpas a los expositores si no logr la per-
feccin. Pero lo hice con gran entusiasmo y tratando de ser fiel a sus
visiones.
Porque los consorcistas quieren saber de qu se trata.

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1. DESAFOS REGIONALES POR SECTOR
Profesor Titular de la Universidad de Buenos Aires (desde 1984),
de la Universidad Nacional de Quilmes (desde 1993) y del MBA
de la Universidad Di Tella (UTDT) (desde 2009).
Miembro del Consejo de Direccin de la UTDT (desde 2011).
Miembro del Consejo Asesor Un Techo para mi Pas (desde 2010).
Autor de 27 libros y de ms de 100 artculos y captulos de libros.
Bernardo Kosacoff 1.1. DESAFOS PARA LA
INDUSTRIA

La industria argentina lleg a su apogeo en la dcada de 1970, de la


mano de la sustitucin de importaciones, reducindose a partir de en-
tonces. Recin 40 aos despus se lleg a tener la misma capacidad de
generar bienes industriales por habitante. No conozco otra sociedad
donde haya sucedido esto.

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En los ltimos aos el nivel de produccin industrial se ha mantenido,
pero como sus precios relativos han cado, ha perdido valor en relacin
al producto general argentino.

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La ltima dcada presenta 3 etapas bien diferenciadas: a) 2003/7, con
crecimiento de la produccin sectorial y del empleo; b) 2008/2010, de
transicin estacionaria; c) 2011/2016, de cada de la produccin, el em-
pleo, los precios, la inversin y las exportaciones industriales.

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La actividad industrial argentina es muy dependiente de insumos im-
portados. Por cada % de aumento de dicha actividad requiere aproxima-
damente U$S 3.000 millones adicionales de importaciones.

22
A partir de 2011, cuando reaparecen los problemas de disponibilidad de
divisas, es que la industria pierde sostenibilidad.
As es que el sector industrial pas de generar un dficit comercial de
U$S 3.000 millones/ao luego del ocaso de la convertilidad al vigente
de ms de U$S 30.000 millones/ao. El sector de autopartes y los ar-
madores de electrnicos explican gran parte de dicha cifra, a su vez, los
principales valores son importaciones originarias de Brasil y China.

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Anclar el tipo de cambio, mientras se seguan indexando los salarios y
la carga fiscal (tanto nacional como provincial), as como el aumento de
los costos logsticos y del precio del gasoil, del ausentismo y los litigios
laborales, agreg significativamente al deterioro de los mrgenes de uti-
lidad industriales.

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Un asunto clave que posterga y restringe la inversin en la industria es
la volatilidad. Cuanto ms alta, menos propensin a adquirir mquinas,
capacitar empleados y desarrollar proveedores. Otro factor determinan-
te de la competitividad es la calificacin de los recursos humanos, muy
vinculada a la calidad educativa general. Y el otro elemento es la capaci-
dad de desarrollar innovacin para mejorar la competitividad.
Si bien la competitividad global de Argentina est fundamentalmen-
te en los insumos bsicos y en los sectores vinculados a los recursos
naturales, queda mucho terreno para agregar valor. En cambio nuestra
industria es globalmente no competitiva, excepto en algunos subsecto-
res donde se han podido establecer cadenas productivas que rankean
dentro de los 10 mejores pases, si bien alcanzando slo el 10% de la
produccin industrial.

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Para ello es necesario avanzar en el aumento de economas de escala y
de especializacin, para lo cual es importantsimo que nuestras pymes se
integren a las cadenas de valor de las multinacionales que pueden darle
esa plataforma, y que si bien estn en nuestro pas, no son las que luego
aparecen mejor conectadas a las cadenas de valor de sus casas centrales,
que prefieren otros pases para desarrollar tecnologa y esas sinergas,
vindonos ms que nada como suministradores de materias primas.
El desafo de la integracin en el mundo es tener exportaciones de
media y alta tecnologa. No concentrarse en sectores donde abunda la
mano de obra no calificada, an ms barata que la nuestra. Hoy estamos
en U$S 500 de exportaciones de alta tecnologa por habitante.

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Hay pases que no son innovadores en tecnologa pero s e aprovecha-
miento de los recursos naturales. Nosotros estamos en el cuadrante de
los primarizados. An en la agro-industria, donde se presentan la ma-
yores oportunidades debido a nuestra dotacin, estamos estancados en
pasar de los productos del campo a los de la gndola. Pero no es fcil
hacerlo con una macroeconoma desequilibrada y con tantos aspectos
institucionales pendientes para disponer de un ambiente propicio para
dicho desarrollo.

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Por supuesto cuanto ms pobres son las provincias, ms dificultades tie-
nen en sus sistemas productivos, agravando la falta de dicho ambiente
propicio. No slo hay un problema de baja densidad de grandes empre-
sas, que son las que permiten mejor aprovechar las escalas, sino que an
hay baja densidad de pymes por habitante.

29
Como elementos positivos a tener en cuenta a la hora de reemprender
el crecimiento industrial: a) hoy el nivel de ventas domstico a pesar del
estancamiento de los ltimos 4 aos sigue siendo superior a los prome-
dios histricos; b) en general, las empresas no presentan problemas de
solvencia, pues si bien no crecieron, armaron su propio fondo anticclico
y la cadena de crdito est bastante sana. Puntos de partida que debe-
mos aprovechar.

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Ingeniero. Altern entre la funcin pblica y la actividad de con-
sultora privada desde 1970. Secretario de Energa 1991-1996,
Presidente de Empresa Provincial de Energa de Crdoba 1999,
Ministro de Infraestructura 2001 y actual vocal 1del ENRE.
Carlos Bastos 1.2. DESAFOS ENERGTICOS.

En 1850 Sarmiento escribi Argirpolis; ensayo en el cual propugna la


unin con Uruguay, para formar los Estados Unidos del Ro de la Plata;
es un interesante trabajo con consideraciones econmicas que an hoy
en da tienen vigencia. Sostiene que las naciones que han prosperado
econmica y culturalmente lo deben en gran medida al comercio mar-
timo, entre puertos del mismo pas y con otras naciones y que en con-
traste las condiciones fsicas de Argentina, principalmente la ausencia
de esa infraestructura portuaria, operaban en contra de ese desarrollo.

Enumera cuidadosamente las dificultades naturales (la cordillera de


los Andes al oeste, la ausencia de vecinos al noroeste con economas
relevantes, la falta de desarrollo del litoral fluvial, la guerra con los
aborgenes al sur, la falta de puertos al este con una concentracin
prcticamente absoluta en el puerto de Buenos Aires) a los que adi-
ciona, en su crtica, la falta de infraestructura, que caracterizaba por
la ausencia de buenas vas de comunicacin, y la falta de ferrocarriles
y canales navegables, lo que, a su juicio, determinaba precios ruinosos
para las mercadera producidas en las provincias.

De esas reflexiones me llam la atencin, por lo avanzado para la po-


ca, el profundo contenido econmico de las mismas: En primer lugar
considera, acertadamente, que el precio de un producto queda esta-
blecido en el puerto donde se comercializa por la oferta y la deman-
da internacional del mismo, y, que a ese precio haba que sustraerle,
para calcular su valor en el lugar de origen del producto, el costo del

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transporte, para llevarlo desde all al puerto en cuestin (concepto de
net back value) al ingreso neto del productor provincial.

La segunda cuestin que seala, tambin acertadamente, es que el cos-


to de ese transporte es inversamente proporcional a la infraestructura
con que se cuente ya que se abarata cuando se consigue mayor velo-
cidad, disminuir el costo por tonelada cuando se aumenta la cantidad
que se puede transportar y tambin cuando se agrega mayor valor es-
pecfico por tonelada transportada.

Cul es la interrelacin entre estas cuestiones y la energa? Los re-


cursos naturales que generan energa, principalmente hidrocarburos,
estn localizados en el interior del pas, recostados en la cordillera o en
el sur lejano, igualmente los aprovechamientos hdricos estn en la re-
gin andina o en el noreste en la cuenca del plata y, los ahora en boga,
energa elica y solar en el sur y norte del pas lejos de los principales
centros de consumo, principalmente Buenos Aires.; podra pensarse
que es radicacin significa una ventaja para las economas regionales
sin embargo no es as.

Los emprendimientos energticos no son grandes creadores de traba-


jo; si bien es cierto que cuando se realiza un proyecto, durante algunos
aos se radican trabajadores con sus familias; en la realidad se produce
una burbuja de falso desarrollo, que luego explota cuando el proyecto
se se termina. En tanto la operacin de los aprovechamientos energ-
ticos se lleva a cabo, gracias a la automatizacin, con muy pocas perso-
nas; hace 40 aos, operar una central que produca 1.000 MGW poda
emplear 1.000 operarios; hoy requiere slo 100. Cul sera, entonces,
el beneficio de las provincias por tener esos recursos y ser proveedoras
naturales de energa?

Ese beneficio proviene del buen uso de la regala que ese recursos les
procura. La renta de un recurso energtico (bsicamente hidrocarbu-
ros e hidroelectricidad) est dada por la diferencia entre el precio en el
mercado y el costo local de llevarlo al consumidor. Pujan en el reparto
de esa diferencia: el Estado, las empresas que hicieron la inversin
para su explotacin, y los consumidores. Los mecanismos de distribu-

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cin de la misma son: el rgimen de explotacin fijado por el Estado
los precios-tarifas-impuestos-subsidios y la posibilidad de comercia-
lizarlo internacionalmente (grado de apertura de las exportaciones).

A mi juicio, los gobiernos provinciales si quieren mejorar las econo-


mas regionales, deberan aplicar el ingreso que tienen por regalas
energticas a la formacin y mantenimiento de infraestructura. Si as
no lo hacen, se estn descapitalizando, porque el recurso energtico
por el cual reciben la regala, es no renovable y adems pierden la
oportunidad de acercar las regiones a los mercados debido al mejora-
miento de la infraestructura.

Adems, para maximizar esa renta para las provincias productoras de-
ben reducirse los impuestos y los subsidios, que distorsionan la utiliza-
cin de los energticos enviando seales contrarias a la demanda. En
el mismo sentido debe darse libertad de importacin y exportacin de
los productos energticos., para no crear situaciones artificiales do-
msticas, que traspasan renta hacia los consumidores en desmedro de
los beneficios de las provincias.

En esa libertad de comercio internacional es de vital importancia


la creacin del mercado regional. Chile es un importador de ener-
ga, y existen siete gasoductos que conectan la zona productiva de
Argentina con la demanda en Chile, sin embargo los mismos estn
ociosos por decisiones polticas del ltimo Gobierno de privilegiar
la demanda local.

En sntesis; segn mi parecer, la importancia de la energa para las


economas regionales radica en que los beneficios (renta) que la ex-
plotacin de la misma produce pueda distribuirse equitativamente
entre productores, consumidores y Gobierno provinciales y que estos
ltimos dediquen esos recursos a financiar las obras de infraestructura
que las provincias necesitan para acercarse a los mercados del mundo,
haciendo las economas regionales ms competitivas.

35
Contador Pblico Nacional UB (1996)
Mster en Economa y Ciencias Polticas ESEADE (2001)
Desde 2005 analista econmico de la Sociedad Rural Argentina,
20 aos de experiencia profesional en el sector agroindustrial.
Ha escrito artculos en diarios y revistas especializadas.
Ezequiel de Freijo 1.3. DESAFOS
AGROPECUARIOS

Si miramos la evolucin de los trminos del intercambio de Argentina


con respecto al resto del mundo, vemos que desde 1990 se revierte la
prolongada declinacin de los mismos que llevaba dcadas y se presenta
una clara oportunidad para el pas que tuvo similitudes con la expansin
agrcola de comienzos del siglo XX. Lamentablemente este segundo es-
cenario auspicioso para Argentina en el comercio internacional se apro-
vech slo parcialmente.

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Aunado a una poltica de liberalizacin del comercio exterior, el im-
pulso de una mejora organizacional de los productores, el ingreso de
inversiones, la incorporacin de nuevas tecnologas, importacin de ma-
quinaria, fertilizantes y agroqumicos result en una mejor eficiencia
para la mayora de las producciones agropecuarias lo que impacto en
los rendimientos por hectrea (mejora gentica, capacitacin laboral,
capitalizacin) a este proceso se sum la expansin de los negocios aso-
ciados (como maquinarias de fabricacin local, insumos, semillas, ser-
vicios, etc.), algunos ejemplos de esto se dieron en el sector vitivincola,
los limones, el arroz, el algodn, las frutas en el sur, las lanas y el sector
forestal entre otros.
Tambin la expansin de los cultivos agrcolas extensivos en las pro-
vincias del NOA y Chaco (algodn, poroto, girasol, maz, trigo y soja)
aument a un ritmo tres veces ms rpido que el aumento promedio na-
cional. El rea sembrada en esta zona pas de 1,4 millones de hectreas
a 5,7 millones de hectreas entre 1991 y 2011, la produccin pas de
2,5 millones de toneladas a 15 millones. Esto representa que en viajes de
camiones pasaron de 120 mil a 700 mil viajes por campaa productiva.

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Similar crecimiento se dio en la ganadera, aunque en esta actividad se
observa una fuerte retraccin el stock a partir del ao 2006 cuando el
gobierno cierra las exportaciones de carne y decide intervenir fuerte-
mente al sector.
Este proceso hizo que las exportaciones de las producciones regionales
pasaran de U$S 1.000 millones a U$S 7.000 millones en veinte aos.

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Esta mayor actividad econmica result en una mejora del empleo pri-
vado en todas las regiones. La tasa de dependencia del empleo privado
se redujo notablemente y con mayor fuerza en las economas de la Pa-
tagonia, NOA y NEA.

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No obstante, a partir de 2007 la creacin de empleo privado se fue es-
tancando por la paralizacin de las inversiones, que fuera compensada
nominalmente con aumento de empleos pblicos. Esta situacin a su
vez llev a un aument el gasto pblico, desplazando productividad real,
al mismo tiempo que se aument la presin fiscal y la inflacin fue de-
teriorando la eficiencia adquirida previamente.

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A partir de 2011 al freno del empleo y la actividad se sum la restric-
cin externa producto de que las polticas macroeconmicas impulsadas
fueron excluyendo a todas estas actividades econmicas regionales de su
posibilidad de expresar todo su potencial, que a causa del aumento del
costo argentino los fue abatiendo de los mercados internacionales.
La caracterstica de este deterioro result en que su ndice de difusin
fue muy generalizado, puesto que todos los sectores contribuyeron a la
cada de las exportaciones entre 2011 y 2015. Los productos de la tierra
que se generaron en el NOA se derrumbaron un 22%, los del NEA
cayeron un 30%, las de Cuyo bajaron un 20%, los de la Patagonia des-
cendieron un 45% y las de la regin Centro tambin cayeron un 22%.
Frente a las nuevas medidas a fines de 2015 de eliminacin de reten-
ciones, salida del cepo y liberacin de restricciones a la exportacin, los
sectores que venan decreciendo a un promedio de 23% desde 2011,
crecieron en 6 meses, un 9%, aunque con gran dispersin por regin.

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Hay dos temas transversales que se necesita solucionar urgentemente:
el precio del gasoil que afecta tanto a los costos de produccin como
de transporte debera confluir rpidamente hacia el precio paridad de
importacin y se deberan eliminar algunos impuestos que hoy pesan
sobre el combustible (40% del precio son impuestos), y los costos de
transporte que actualmente dejan a muchas zonas productivas fuera
del mercado para lo cual se requiere llevar adelante una poltica de lo-
gstica y manejo multimodal, a partir de la mejora de la infraestructura
vial, ferroviaria y fluvial.

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Realidades y Desafos:

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Resulta clave disponer de financiamiento a tasas razonables, sobre este
punto hay que trabajar mucho puesto que el camino que eligi el go-
bierno para acomodar la economa tiene como resultado la necesidad de
convivir con una tasa de inters ms alta que la de nuestros competido-
res; que la Ley de Presupuesto comience a reflejar las prioridades que
impulsen un mayor arraigo en el campo y en las ciudades del interior
(cerrar las brechas de infraestructura, educacin, salud, etc.), disponer
de servicios sanitarios que permitan sortear las regulaciones extranjeras
de calidad; diseminar mecanismos de seguros por riesgo econmico y
climtico para reducir volatilidad; continuar con la investigacin y de-
sarrollo del INTA; y disponer de acuerdos de comercio internacional
como tienen otros pases, para no quedar relegados en relacin a ellos.

El aumento factible de la produccin vinculada al sector agroindustrial


podra llegar al 40%, aumentando 2% anual el producto bruto interno,
700 mil puestos de trabajo directos y 400 mil indirectos (en otros sec-
tores) y U$S 20 mil millones adicionales que permitiran impulsar el
crecimiento general de otros sectores econmicos como el industrial,
que necesita disponer de divisas para importar los insumos que necesita
para desarrollar su actividad.

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As la solucin del problema social va de la mano de la solucin del
problema econmico, afianzndonos en nuestras ventajas competitivas
naturales y en su complementariedad con el desarrollo agroindustrial.

La razn de ser de los productores que realizan estas actividades encla-


vadas muchas de ellas en el interior de nuestros territorios es la exporta-
cin, por eso si tienen problemas para insertarse en el comercio mundial,
tambin deja de tener sentido su esfuerzo para producir, lo que tiene que
llamar la atencin de las autoridades que llevan adelante la poltica eco-
nmicas, entender su funcionamiento y actuar en consecuencia.

Hoy tenemos dos grandes desafos por delante para volver a crecer pro-
ductivamente y con empleo. El primero es volver a poner en orden los
precios relativos de la economa, de manera tal que estas actividades
puedan volver a insertarse en el mundo con proyeccin positiva. El se-
gundo es procurar que no se repitan los cclicos de desajustes macro-
econmicos que tanto dao han hecho a la economa Argentina, ya que
en los ltimos 25 aos ya ocurrieron en dos oportunidades, hecho que
impidi aprovechar a pleno la oportunidad que los muy favorables tr-
minos del intercambio presentaron para nuestro pas.

55
2. NECESIDADES DE INFRAESTRUCTURA
POR REGIONES
Ingeniero Civil. Extensa trayectoria como docente UBA. 30 aos en des-
tacadas empresas constructoras. A partir de 2005 organiz y dirige el rea
de Pensamiento Estratgico de la Cmara Argentina de la Construccin,
reuniendo un nutrido grupo multidisciplinario, que estudia las estrategias
para el desarrollo de la construccin y del pas. Como representante de la
Cmara, participa en la Federacin Interamericana y en la Confederacin
Internacional de la Construccin.

58
Fernando Lago 2.1. LAS OBRAS NECESARIAS

Nadie discute la necesidad de infraestructura en cada regin. Pero su


construccin encuentra un primer escollo en la alta carga tributaria, que
limita los recursos del tesoro. Dado que las erogaciones son inelsticas a
corto plazo, y es difcil aumentar la presin, la nica salida es disminuir
la evasin.
Un segundo escollo es la carga financiera. En un emprendimiento priva-
do tpico, como es la construccin de un edificio mediano, una tasa real
del 5% anual implica que los intereses representan el 71% de los salarios.
En el caso de una autopista, una tasa real del 6,22% en moneda dura,
implica ms de 200% los salarios. Debe entonces bajarse la tasa real de
inters. Para ello, es necesario combatir la inflacin y fomentar el ahorro.
Un tercer obstculo es la escasa innovacin. Es ms fcil innovar en el pro-
yecto y en la coordinacin que en la construccin en s. Pero en todos los
segmentos se da la necesidad de capacitacin de empresas y trabajadores.
Otros escollos son los costos energticos, la falta de confiabilidad en la
provisin de energa. los costos de riesgos del trabajo y finalmente los
costos logsticos, a los que me referir con mayor detalle.

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La brecha de la infraestructura crece en todo el mundo, porque se de-
teriora la existente y adems hay un crecimiento permanente de la de-
manda de infraestructura.
Al estar fijo el precio de un producto en el puerto, la infraestructura
reduce el costo del transporte, y la frontera agropecuaria se extiende,
aumentando el saldo exportable. Y este efecto es tanto ms importante
cuanto menor es el valor agregado del material transportado, porque el
costo absoluto del transporte es muy similar cualquiera sea el valor espe-
cfico de la mercanca transportada. A un costo muy similar, un camin
con porotos de soja transporta $ 120.000, con aceite de soja $ 300.000,
y con telfonos celulares $ 3 millones.
Quiero ser esperanzador. Hay soluciones. Hacia 1928, el Alto Valle
del Ro Negro es un ejemplo de mejora logstica: una presa de 20 mts.
de altura, 350 mts. de largo, un canal de riego de 130 kms., una lnea
frrea de 500 kms., permiti desarrollar 117.000 hectreas de cultivo,
1.300.000 tns/ao, 50.000 empleos, valoriz la tierra en U$S 600 millo-
nes, generando exportaciones por U$S 255 millones/ao.

62
Segn estudios de la Cmara, las obras necesarias para mejorar la
productividad en cada una de las regiones, podemos resumirlas en las
siguientes:3

3. Para una exposicin detallada, consultar: https://issuu.com/camarco/docs/


pensar_el_futuro. Y para una visin an ms detallada, consultar: http://www.
camarco.org.ar/biblioteca (partes I y II).
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65
Si Argentina invierte anualmente menos del 13% de su producto, en-
tonces el stock de capital se deteriora. Para crecer al 5% anual, se requie-
re invertir el 25% del producto. Trabajemos todos para lograrlo.

66
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Gegrafo (UBA); post-grado en la Universidad de Toronto y el MIT.
Especialista en planificacin y polticas de transporte; 40 aos de ex-
periencia profesional como funcionario pblico, consultor, entidades
multilaterales y empresas de transporte. Actualmente es Decano del
Instituto del Transporte de la Universidad Nacional de San Martn.

68
Jos Barbero 2.2. TRANSPORTE

Cada uno de los modos de transporte (carretero, areo, ferroviario, etc.)


es tan especfico que generalmente las propuestas son a nivel de cada
uno de ellos. Lo deseable es el enfoque integral, que contemple todos
los modos y regiones del pas.
La agenda de las mejoras en el sector puede organizarse en cuatro seg-
mentos: logstica de cargas, movilidad urbana, transporte interurbano e
internacional de pasajeros, y movilidad rural.

69
Nuestros costos logsticos son altos en trminos internacionales. Curio-
samente, los indicadores internacionales muestran peor desempeo en
la facilitacin comercial (principalmente la aduana) que en la infraes-
tructura o los servicios.

70
Ms del 80% de los volmenes de transportes son domsticos; el 13%
es de exportacin (del cual ms de la mitad se origina en el complejo
agroindustrial). Nuestra matriz de carga est distorsionada: 95% de las
cargas (medidas en ton-km) se movilizan por camin.

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En la movilidad urbana tenemos problemas serios de congestin. En
la regin metropolitana de Buenos Aires el 50% de los viajes son en
vehculo individual.
Dos cuestiones a considerar a futuro son: a) pasar de la logstica de los
graneles (que es lo que nos caracteriza por ser un pas muy primarizado)
a una de mayor valor agregado, lo que implica otras cuestiones como las
cadenas de fro, parques logsticos, mejor combinacin intermodal, etc.;
b) el crecimiento de nuestra funcin como pas de paso: slo la mitad
de los trficos que circulan por el paso del Cristo Redentor corresponde
a comercio argentino, el resto es trfico de otros pases. Algunos lo ven
como un problema; puede ser una gran oportunidad.
Hoy la sociedad le pide al sector que vaya ms all de asegurar la movi-
lidad de bienes y personas. Le pide que sea seguro, que sea limpio, que
no consuma mucha energa, que utilice recursos nacionales, que contri-
buya al equilibrio territorial, que ayude a la inclusin social.
Nos hemos quedado retrasados en la cantidad de kms. de carretera de
doble calzada; aument notablemente la circulacin, pero poco la capa-
cidad vial en tramos crticos.
Algunas desmitificaciones conceptuales:
No hay que identificar al transporte slo con las obras de infraes-
tructura. Esta es condicin necesaria, pero no suficiente. Puede ser muy
buena, pero si el servicio no es adecuado (por ejemplo, de baja confiabi-
lidad o alto precio), sus beneficios no se materializan. La prestacin del
servicio que depende de las regulaciones y la gestin empresarial- es
tambin muy importante.
Muchas veces las obras que uno hace en una regin, repercuten en otra.
El cmputo de la inversin por regin no es representativo de quin se
beneficia con ella.
No todo el manejo del sector transporte es nacional. Varios segmentos
dependen de los gobiernos nacionales y municipales. Los principales
ejemplos son las vialidades provinciales (hoy desfinanciadas, dbiles,
con escasa posibilidad de respuesta), el transporte urbano y los puertos.
No se debe confundir la enunciacin general de un proyecto con su
necesaria formulacin en trminos tcnicos, jurdicos, econmico-fi-
nancieros y socio-ambientales, aspectos estos necesarios que haga que
el proyecto pueda implementarse con xito. En ese sentido el Estado

73
presenta la debilidad de no haber estado estructurando los proyectos
para hacerlos efectivamente factibles. Existe una amplia brecha entre
una idea y un proyecto. En nuestro pas estamos dejando de lado con
mucha frecuencia el ciclo normal de desarrollo del proyecto.
Por su naturaleza (control de acceso, dificultades de apropiacin priva-
da, escala) slo aproximadamente un cuarto de los proyectos de trans-
porte son objeto de inversin privada (accesos urbanos, carreteras de
alta densidad de trnsito, terminales portuarias, aeropuertos, dragados);
el resto lo financia el sector pblico. La operacin es en gran parte pri-
vada. Existe una amplia posibilidad de hacer mejor uso de los recursos,
tanto en las inversiones como en la operacin de los servicios: mejo-
rando la transparencia de las licitaciones, supervisando adecuadamente
los trabajos, con regulaciones que establezcan incentivos adecuados a
empresas privadas y pblicas, con buena gestin de los activos (man-
tenimiento, eficiencia operativa) y mediante la gestin de la demanda.

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Resea de algunos problemas y proyectos emblemticos de cada regin
(los problemas y los proyectos son mltiples, este listado es solo
ejemplificador).

76
Ing. Civil UCA. Postgrado en Ing. Portuaria UBA. Master Inter-
nacional en Gestin Portuaria, por la Universidad Politcnica de
Catalua (Espaa).
Como consultor independiente particip en ms de 100 estudios
de proyectos de transporte, puertos y va navegables.
Director del Centro de Estudios para el Desarrollo Portuario y
Logstico Avanzado (Cedpla) de Aippyc.
Director acadmico del Diplomado de Gestin Portuaria y Vas
Navegables del ITBA.

78
Gustavo Anschutz 2.3. LA HIDROVA COMO
SISTEMA LOGSTICO

Argentina tiene la enorme ventaja de una red fluvial natural. Y tambin


de una hidrova Paran/Paraguay (eje norte-sur).

79
Pero la hidrova est subutilizada. Y la baja utilizacin general de las vas
navegables (ros y litoral martimo) hace que nuestras economas regio-
nales sufran un obstculo extra a la hora de incorporar su produccin,
efectiva y potencial, al caudal general.
De 1900 a 1930 casi no haba caminos, y exista la navegacin fluvial
hasta Barranqueras y Vilelas, en el Chaco, y desde all se distribuan
las cargas hacia el norte por el ferrocarril Belgrano. Siendo altamente
rentable y con un impacto positivo, esta estrategia se abandon, con la
utilizacin intensiva del camin. En cualquier lugar del mundo, el trans-
porte ms barato y menos contaminante es el fluvial.

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Encima, Nosotros, en Argentina, hemos encarecido el Transporte
Fluvial, , con excesivas regulaciones de tripulacin excesiva y mayor
costo del combustible utilizado. Por esa regulacin laboral, la tripu-
lacin trabajan 3 tripulaciones por buque, en vez de 1 o 2, por mes.
No puede ser que el flete de un camin sea ms barato que el de
una barcaza. Este caso ha producido que siendo Argentina un Pas
lder en la formaciones de capitanes y tripulacin embarcada, todo
nuestro excelente personal ha tenido que ir a trabajar a Paraguay,
y se ha deteriorado tambin la Industria Naval Argentina. Este es
un caso paradigmtico en donde un Gremio ha destruido al sector,
lamentablemente.
Hoy se recorren ms de 1000 kilmetros en camin hasta la zona de
Rosaf (el polo agroalimentario que va desde Rosario a Timbes)
desde el corazn del NOA (Salta, por ejemplo). Pero si tuviramos
activo y funcionando bien el corredor ferro-fluvial con el puerto de
Barranqueras y un puerto seco (en Joaqun B. Gonzlez, Salta, como
zona de concentracin) estaramos ante una solucin multimodal
que generara un ahorro anual estimado de ms de US$ 450 millones
slo en agrograneles, segn estim el Plan Maestro del Puerto de
Barranqueras.
Desde 1995, al norte de Santa Fe hay una hidrova que ha funcionado
muy bien a nivel de calidad de infraestructuras. Lo que nunca se ha
podido hacer es el cabotaje, que se ha encarecido muchsimo; ni mo-
ver mercaderas en el sistema intermodal. La mercadera que hay en
el Norte en contenedores, tiene que llegar a Buenos Aires por camin
y la que llega a Buenos Aires para el Norte, debera distribuirse al
Norte en Barcazas. Por cada Barcaza de capacidad 200 a 500 Conte-
nedores, segn el tipo de embarcacin, se evitaran salir por las calles
de Buenos Aires 200 a 500 camiones, incluso mejorando el negocio
del Puerto de Buenos Aires y disminuyendo su principal problema: la
congestin terrestre.

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Adems esa centralizacin en la Aduana de Buenos Aires es artificial:
si fuera solo por costos logsticos de origen de produccin a destino,
slo el 40% de las exportaciones argentina con valor agregado y que van
en contenedor, deberan salir por Puerto de Buenos Aires. El puerto
de Buenos Aires debera actuar muy eficientemente como un nodo de
transbordo fluvio-martimo, que conecte las cargas contenedorizadas
entre la hidrova y el ocano.

84
Europa durante una dcada promovi el transporte fluvial y martimo ,
y por ende, el transporte intermodal (Programa Marco Polo). La cues-
tin no es Buques o Camin, o ferrocarril o camin, es Buque+Camin
y FFCC+Camin., es la verdadera complementariedad entre modos de
transporte lo que realmente hace que vayamos hacia el desarrollo soste-
nible del transporte. En la experiencia Europea, el modo de transporte
que mas creci luego del desarrollo de 10 aos de promocin del trans-
porte fluvial y martimo, fue el Camin.. El camin no pierde merca-
do, sino que hace ms cantidad de viajes cortos (mayor rotacin). De
modo que impulsar el transporte fluvial-martimo, hace que aumente
significativamente tambin los negocios del camin, de la mano de la
mayor rotacin de las unidades, pudiendo hacer hasta dos viajes por da,
disminuyendo sensiblemente las esperas y congestiones, y las vueltas de
camiones vacos.
El costo del transporte por agua es entre 10 y 15 veces menor que el
terrestre si slo comparamos el consumo energtico (litros de gasoil
consumidos por tonelada y por kilmetro). Y el costo del ferrocarril es
entre 6 a 7 veces menor que el camin. Entonces, hay que idear siste-
mas inteligentes de complementariedad entre los modos de transporte
y promoverlos. Con cada barcaza que cargamos y transportamos por
el ro sacamos ms de 50 camiones en promedio de las rutas en largas
distancias, contribuyendo a la sustentabilidad del transporte.
Imagnense que si le bajamos 20 30 dlares/tonelada en el costo del
flete a las economas regionales, el impacto que eso tiene en mejorar su
competitividad. Y tambin la mejora en impacto ambiental.
Una solucin puede ser convocar una licitacin para que una empresa
construya y opere un sistema de ferrocarriles Este/Oeste, con puertos
secos y aduanas interiores, con barcazas a travs de una Hidrova Nor-
te/Sur. Solamente en granos, ahorraramos U$S 450 millones, bajando
las barcazas por Barranqueras (Chaco) en lugar de ir todo por camin.
Tambin esto puede hacerse con Formosa y el Ramal C25 reactivado,
y en el FFCC San Martin que tambin cruza este oeste la Argentina,
desde la Hidrova a la Cordillera, esa es la mejor priorizacin de inver-
siones que puede hacerse, y no tanto la de construir ramales ferroviarios
paralelos a la Hidrova, o de eje Norte -Sur.

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Lo mismo sucede con el comercio interior. Chubut paga la leche ms
cara del pas. No podra combinarse transporte terrestre desde centro
de Produccin en Rafaela, luego fluviomaritimo desde Puerto Santa Fe
a Puerto Madryn, por ejemplo, con productos lcteos de la regin para
el sur? Se bajara tremendamente el costo de distribucin.

Se trata por un lado, de un problema de falta de infraestructura, pero


tambin de excesivas regulaciones. Adems est el tema de la baja efi-
ciencia de la Aduana; lo que demora en procesar las transacciones.
Cuando se pusieron las aduanas especiales y especialmente en el inte-
rior, fue altamente perjudicial para ellas, favoreciendo el centralismo de
Aduana Buenos Aires. Esto tampoco facilita las economas regionales.

La Argentina tiene ejemplos realmente exitosos en la materia que se


estn copiando en otros pases, como el caso de la concesin de la hi-
drova de Santa Fe al ocano: sigui funcionando incluso en tiempo de
grandes crisis porque se paga sola, es autnoma. Los buques extranjeros
pagan un peaje que sustenta todo nuestro sistema de dragado de ms de
1000 kilmetros.

Este sistema se ha implementado ya en Brasil, se est aplicando ahora


en Colombia y Per. Hay que ir a sistemas autosostenibles y autosus-
tentables. Y la sustentabilidad no es slo una cuestin medioambiental
y social: se debe lograr la atraccin de inversin privada, que tenga su
rentabilidad.

En este momento se est haciendo un gran esfuerzo en inversiones en el


sector transporte ferroviarias y viales que son de gran necesidad. Es de
esperar que en la siguiente fase, se acoplen a este programa de inversio-
nes el desarrollo de hidrobias, transporte fluvial y puertos, que son claves
para el sistema logstico y la sustentabilidad. El Estado debe cumplir un
papel de promotor del transporte por agua, como lo han hecho en todo
el mundo, ayudan al inicio, en su desarrollo, y en la complementariedad
de los modos de transporte. Es de esperar que esto tambin se produzca.

87
Ing. Industrial, Master of Sciences Economia de la Energa, Uni-
versidad de Grenoble. Vicepresidente 2o. del Instituto Argentino
de laEnergaGeneral Mosconi.
Profesor de la Maestra de laEnergaenUniversidadNacional
de Cuyo.
Director Revista Proyecto Energtico.
Especialista en Energiza Grupo de Investigacin en Cambio Cli-
mtico, Fundacin Torcuato di Tella.
Asesor Senador Alfredo Martinez (UCR-Santa Cruz), Comisin
de Energa y Minera.

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Gerardo Rabinovich 2.4. ENERGAS RENOVABLES

En los ltimos 15 aos, las decisiones de inversin pblica en energa


han sido muy desacertadas. Como ejemplo, recordemos los casi U$S
900 millones destinados a una central trmica de carbn en la provincia
de Santa Cruz, que no tiene sistema de transporte ni para llevar el car-
bn ni para transportar luego su produccin.
Hemos ido perdiendo stock de petrleo y gas natural, al punto de
transformarnos en importador neto. Han aparecido en los ltimos 7
aos, instalaciones flotantes en puertos para recibir esas importacio-
nes. Las instalaciones de almacenamiento de combustibles lquidos
estn saturadas.
Las errneas seales de precios de los subsidios nos condujeron a esta
situacin; as como la falta de inversin lgicamente asociada a la falta
de incentivo. La mitad del dficit fiscal de 7% del pbi, se origina en
estos subsidios. Eliminarlos llevar no menos de 8 aos: actualmente se
cubren slo el 30% de los costos para producir electricidad, y en el caso
del gas natural el promedio de ingresos por la compra del hidrocarburo
cubre poco menos del 50% del costo de adquisicin.

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90
Nos hemos convertido en importadores netos de hidrocarburos. El 25%
del gasoil que consumimos es importado. La mitad se utiliza para ge-
nerar energa elctrica. El 20% del gas que consumimos es importado.
El 88% de la energa primaria que consumimos viene de hidrocarburos.

91
El gas natural representa 53% y 35% de petrleo y derivados, de acuer-
do al Balance Energtico Nacional del 2014. Mutar hacia una matriz
energtica ms sustentable requiere de gran inversin, reglas claras y un
largo perodo de tiempo.

92
Desde fines de 2014, por suerte los precios de los hidrocarburos han
disminuido notablemente, aunque los subsidios a la produccin local de
petrleo no han transferido esa baja al consumidor.

93
Tenemos los precios de naftas y gas oil ms caros de la regin, para
mantener los ingresos de las empresas que producen menos por dismi-
nucin de reservas, y para subsidiar a las provincias a fin de no afectar
sus ingresos por regalas de hidrocarburos.

94
Mientras el precio internacional del petrleo crudo se mantenga bajo,
resulta imposible desarrollar Vaca Muerta, pues su costo de equilibrio es
superior a los U$S 60. Adems va a contramano de reducir el consumo
de fsiles contaminantes.
La primera tarea que hay que abordar en la transicin hacia una matriz
sustentable es la implementacin de medidas de eficiencia energtica
en forma masiva. Si bien forma parte de las prioridades actuales, hay
que asignarle importantes recursos humanos y financieros para alcanzar
objetivos ambiciosos. Adems del beneficio al consumidor por la baja
de costo, esto facilita el acceso a crditos internacionales para el desa-
rrollo de energas menos contaminantes, que desde el ltimo acuerdo
de Pars constituyen un elemento importante en el cumplimiento de
los compromisos de disminucin de emisiones de CO2 Y por lo tanto
continuarn creciendo en forma exponencial. El mundo desarrollado ha
captado la urgencia de reacondicionar la forma de producir y consumir
energa para reducir el efecto invernadero. O al menos congelarlo.
En los ltimos aos en nuestro pas, por el contrario, estamos creciendo
en base a energa trmica y combustibles fsiles como as lo indica la
estructura de nuestro balance energtico.

95
En el sector elctrico, y por causa de la emergencia, estamos incorporan-
do 2.900 Megavatios de aqu al 2018 para morigerar la crisis de oferta.
Hay amplio consenso poltico para desarrollar energas limpias, reno-
vables no convencionales: la ley 27.191 y su reglamentacin han fijado
como prioridad nacional invertir en ello, instalando 1.000 Megavatios/
ao, objetivo muy ambicioso, porque es lo crece la demanda anualmente,
apuntando a lograr que en 2025 el 8% de toda la demanda elctrica que
consumamos tiene que provenir de estas fuentes.

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97
Pero todava el engranaje de licitaciones necesario para que ello suceda
no est plenamente en funcionamiento. En el ltimo cuatrimestre de
este ao se recibirn las ofertas y se adjudicarn los primeros contratos
de estas tecnologas, en un proceso de aprendizaje que llevar al menos
los prximos dos aos.

98
Los pases vecinos han arrancado hace 5 aos convocando inversiones
en lo elico, hidrulico y solar y la experiencia de ellos es muy til para
calibrar el proceso en nuestro pas.
En lo que respecta a su contribucin a las emisiones de CO2, el sector
energtico argentino representa el 50% del efecto invernadero (mien-
tras el promedio mundial es 75%), mientras que el sector agropecuario
representa grosso modo la otra mitad. Es necesario cambiar la matriz
energtica para reducir dicho efecto, y ello representa una gran opor-
tunidad para nuestro pas porque las fuentes de energa renovable y la
eficiencia energtica son los principales vectores de ese cambio, y son
generadores de empleo local y de desarrollo tecnolgico nacional, pro-
porcionando un fuerte incentivo a la generacin de jvenes tcnicos e
ingenieros que es necesario formar.
En los ltimos doce aos, el Estado nacional intervino fuertemente los
mercados elctrico, de gas e hidrocarburos, produciendo una tremenda
distorsin en su funcionamiento. No hay precio de mercado pues se
han alterado todas las regulaciones racionales. El precio es el orientador
clave para reordenar esta poltica y volver a poner en funcionamien-
to mercados energticos que emitan seales adecuadas. Es un desafo
para los planificadores y economistas energticos disear el sistema que
conduzca a incentivar la inversin necesaria para alimentar la creciente
demanda y a readecuar la matriz energtica a las posibilidad econmicas
y ecolgicas. Es decir, disponer de un plan estratgico de largo plazo y
los mecanismos que lo hagan viable y efectivo.

99
3. CRITERIOS PARA
UN FEDERALISMO BALANCEADO
Licenciado en Economa.
Experto en estrategias de desarrollo, poltica industrial y negocia-
ciones Internacionales.
ExSecretario de Industria, Comercio y Minera de la Nacin.
Director y socio fundador de ABECEB.
Miembro consultativo del Consejo de la Produccin del Ministe-
rio de Produccin de la Nacin y del Consejo Argentino para las
Relaciones Internacionales (CARI).

102
3.1. FEDERALISMO FISCAL
Dante Sica ARGENTINO: CRITERIOS
PARA MEJORARLO

Segn el criterio de la cantidad de recursos provinciales sobre la masa


total de recursos, Argentina presenta un 18% de recursos provinciales,
mientras el promedio mundial es 40%. Si lo miramos en trminos de
gastos es 60% asignado provincialmente.

103
Segn el criterio de los mecanismos de equilibramiento horizontal, en
Argentina las transferencias no obedecen a ningn tipo de criterio eco-
nmico-racional. No hay frmula objetiva para paliar los desequilibrios
regionales. Ha sido la mera voluntad del prncipe.

104
Por qu nuestro federalismo est tan desequilibrado?
Hay desigualdades estructurales por diferente grado de retraso/pobreza,
conduciendo la baja capacidad contributiva de las provincias ms pobres
a una reducida autonoma financiera de las mismas. Aunque con la ex-
pansin de la frontera agropecuaria, esto se ha relativizado: hay pobres
y ricos en todas.

105
Adems ha habido en dcadas anteriores una fuerte descentralizacin
de egresos hacia las provincias, sin la correspondiente transferencia
de ingresos. Y luego, cuando hubo crecimiento de la recaudacin por
bonanza en la ltima dcada, se la apropi bsicamente la Nacin. El
total de estas detracciones (como impuesto al cheque y retenciones a
las exportaciones) alcanza 2,9% del producto bruto, es decir, 3 veces el
dficit provincial.

106
Por eso, si bien la ley de coparticipacin establece que el 57,4% es lo que
se debe coparticipar, lo efectivo es el 49,4%.

107
Y si bien la recaudacin de las provincias por transferencias no puede
ser inferior al 34% del total, en promedio estuvo en el 43,7% en la dca-
da del 90. Actualmente est en 37%.

108
Como era de esperar, cuanto mayor presin fiscal en cada provincia,
mayor su autonoma tributaria.

109
Si bien, para salvar las urgencias provinciales se arm todo un sistema
de parches, tales como transferencias, multiplicidad de fondos y asigna-
ciones especficas, dichas compensaciones horizontales son arbitrarias y
distorsivos. Es decir, no contemplan la nivelacin atendiendo indicado-
res econmicos y sociales de las jurisdiccin en cuestin.

110
Dichas transferencias, que representaban en la dcada del 90 3,7% de
los recursos provinciales, y en los ltimos 15 aos llegan al 10,7%, evi-
dencian una simple negociacin poltica, generando este laberinto:

111
Tambin falla la distribucin secundaria, es decir entre provincias. Los
quantums de los coeficientes de distribucin secundaria no reflejan las
realidades jurisdiccionales. Por ejemplo, Buenos Aires, que tiene un co-
eficiente terico de 21%, aunque en la prctica no supera 17%, presenta
parmetros relevantes que indicaran que le corresponde en torno al
30%. Lleg a tener 28% de coparticipacin.

112
113
Lo que hay que hacer:
a) mejorar la autonoma fiscal (disminuir asimetra entre gastos y
recursos provinciales)

114
b) eliminar discrecionalidad y oportunismo en la asignacin de
fondos (establecer reglas automticas y fundadas);

115
c) en el mientras tanto, otorgar fondos compensatorios racionales.

116
Algo se est avanzando, gracias al fallo del 2015 de la Corte Suprema,
en trminos de eliminacin de detracciones nacionales de la distribu-
cin primaria; en particular, en la reduccin del 15% que antes iba con
destino al ANSES. Si bien el cronograma de regularizacin va hasta
el 2020, las provincias recibiran $ 80.000 millones ms. Por supuesto,
debern irse eliminando concomitantemente las transferencias discre-
cionales.
Dos criterios a tener en cuenta para una reasignacin econmicamente
racional de las transferencias compensatorias son:
*comparar la rentabilidad social (indicadores sociales) y
*asignar con criterio redistributivo.
Para ello hay que conformar un fondo especfico a distribuir, que pensa-
mos podra ascender a $ 50.000 millones.

117
118
Est el antecedente de Brasil, con un fondo del 1% del producto.

119
120
En definitiva:

La descentralizacin del gasto y cierta centralizacin de la recaudacin


con un sistema de coparticipacin basado en criterios de equidad, so-
lidaridad y grado equivalente de desarrollo regional, calidad de vida e
igualdad de oportunidades no est en discusin, sino que est aceptado,
consensuado y es lo que se decidi, constitucionalmente, como lo co-
rrecto.

Sin embargo, el principal problema sigue siendo la Distribucin Pri-


maria:
La masa de coparticipacin bruta como % de la recaudacin total fue
cayendo en el tiempo. Nuevos impuestos que no se coparticipan o lo
hacen parcialmente (impuesto al cheque + retenciones).
Los sucesivos cambios en la pre-coparticipacin (detracciones pre-
vias a la distribucin primaria) llevaron a reducir el porcentaje que les
correspondera a las provincias. Hoy ya estamos viendo avances en el
temapero todava resta mucho por andar.

La distribucin secundaria siempre ha sido una de las principales tra-


bas en las discusiones sobre coparticipacin.Ac aparece la discusin de
equilibrios de fuerzas polticas. Los fondos distribuidos siguen criterios
histricos que no responden a la realidad de las provincias. Su propia
inequidad impone intereses contrapuestos que impiden su tratamiento.
Pero es importante que no se recaiga en el error de creer que la nica
salida es tener una ley de coparticipacin. Todas las modificaciones que
se produjeron hasta ahora se hicieron sin modificar la ley. Tampoco de-
bemos caer en la trampa de atribuir el dilema a la discusin entre pro-
vincias por la distribucin secundaria, por ms inequitativa que resulte.
Slo avanzando en ampliar los fondos que reciben las provincias (como
ya sucedi con el 15% de Anses), podr pensarse en viabilizar un cambio
en el reparto de fondos entre provincias (a cambio de ms recursos algu-
na provincia podra estar dispuesta a resignar su participacin relativa)

121
Doctor en Ciencias Sociales (FLACSO) e Ingeniero Industrial
(UNSur).
Vicedecano y profesor de Economa en la Facultad Regional del
Neuqun de la UTN.
Vicepresidente del Movimiento Popular Neuquino.
Diputado provincial y presidente de la Comisin de Energa y
TICs.

122
Luis Felipe Sapag 3.2. EL CASO NEUQUN

Les dar mi visin del federalismo desde mi provincia, Neuqun.


En la constitucin de mi provincia se establece que el federalismo ser
tal cuando el poder est coparticipado entre las provincias y la nacin
(federalismo de participacin).
Hay una asimetra de poder entre la pampa hmeda y el resto. Con an
mayor desigualdad con respecto a las provincias que se integraron tar-
damente, como Chaco y Tierra del Fuego. Se refleja claramente en el
mapa demogrfico: la mitad de la poblacin est concentrada cerca del
puerto, el dato ms claro del fracaso federal.
Cada provincia subdesarrollada tiene su propia historia, pero hay algo
que las une: el papel que han cumplido hasta ahora es el de proveedores
de recursos naturales y mano de obra barata de la pampa hmeda. Las
migraciones internas se explican por eso. Pregntennos a las provincias
petroleras cunto nos han pagado el m3 de hidrocarburos.
La identidad de cada provincia no est dada slo por sus lmites geo-
grficos. Por sobre todo, estn dadas por su historia, por sus dramas
nicos. Esas identidades histricas hay que tenerlas en cuenta a la hora
de redefinir el federalismo. La actitud habitual del gobierno nacional ha
sido errnea, tratando de imponer un modelo adecuado a las llanuras
frtiles y exportaciones rentables, a regiones que necesitan articularse de
otro modo. Como esos msicos bonaerenses que quieren imponernos la
zamba en lugar de la cueca.
Otro asunto central es el tipo de relacionamiento de cada regin econ-
mica con las cadenas de valor global.

123
Cuando se inici Neuqun hacia 1890, se instal un proyecto agro-
industrial, a lo mendocino. Es decir un agro con fuerte impronta en la
industrializacin en origen. Pero no funcion. Con la llegada del ferro-
carril en 1910, la capital se llev a la ciudad de Neuqun, pero sin un
proyecto acorde a la dotacin de recursos de la regin. Nuestra geografa
es spera: no da la para la ganadera extensiva. Tuvimos una especie de
no-proyecto. El 70% de la poblacin sin derechos polticos, concen-
trada una burocracia estatal en la capital. Un habitante de Neuqun
tena menos derechos que un inmigrante residente de Buenos Aires.
Sin inclusin social de ningn tipo: sin mdicos, sin escuelas. Recin
en 1957 con la provincializacin tuvimos el primer gobierno propio.
En definitiva, Neuqun reprodujo en su seno un centralismo, creciendo
bsicamente en la capital y en San Martn de los Andes con el turismo.
La gran novedad durante 80 aos fue el descubrimiento de petrleo en
Plaza Huincul; que fue lo que se desarroll, porque era lo que necesita-
ba la pampa hmeda: hidrocarburos baratos. Las regalas petroleras le
permitieron al Movimiento Popular Neuquino, a travs de un proceso
de planificacin que por aqulla poca se tena en cuenta, desarrollar
educacin, salud, seguridad, turismo, agroindustria, con muy pocos im-
puestos provinciales.
La poblacin creci desde 1963, de 125.000 a 600.000 habitantes, con
un crecimiento poblacional constante del 3% anual (ms del doble na-
cional). Por entonces la mortalidad infantil de la regin era del 17%;
hace 20 aos est en el lmite biolgico. La esperanza de vida de mujeres
(84 aos) es la mayor del pas.
A partir de la dcada del 90 las regalas petroleras decaen, por la do-
ble combinacin de madurez de los yacimientos y reduccin de precios
de hidrocarburos. As fue que la deuda de la provincia insume hoy la
mitad del presupuesto provincial. Hubo un largo perodo de precios
subvaluados para liquidar las regalas: fueron 50 aos de gobiernos pe-
ronistas, radicales, liberales que as lo hicieron. Cuando el Brent estaba
en Londres a U$S 80, en Neuqun estaba a U$S 40. Y el gas estaba 4
veces ms bajo.
De 2008 a 2010 se genera Gas y Petrleo Neuqun S.A., una especie de
YPF provincial. En 4 rondas de negocios en Houston, se lograron 60
contratos de UTE para concesin de reas. Fue un proceso liderado por
Neuqun, mostrando la potencialidad de Vaca Muerta, sin apoyo del

124
gobierno nacional. Sus funcionarios se nos rean en la cara. Cambi la
cosa cuando apareci el desabastecimiento. Ah s se pusieron las pilas y
a travs de YPF armaron el acuerdo con Chevron.
De los 60 contratos de exploracin, ninguno dej el yacimiento luego
de los 5 aos de exploracin. 5 ya estn en produccin plena. Estos 8
aos de exploracin nos permitieron descubrir 150 aos (en trminos
de consumo argentino actual) de reservas efectivamente comprobadas y
rentables. En 10 aos podemos volver a exportar. Si bien el fracking no
es viable hoy con los precios vigentes, hay reservas de ms barata explo-
tacin que s estn factibles. Estamos esperando el reacomodamiento
de los precios y del esquema general de federalismo. Mientras tanto la
produccin de gas sigue creciendo.
Neuqun supo construir una cierta autonoma, a partir de haber madu-
rado un staff propio que logr aproximar negociaciones internacionales,
sin depender del viejo centralismo porteo. Centralismo caracterstico
de toda orientacin de gobierno. Espero que con este gobierno ese cen-
tralismo cambie. Ese es uno de sus grandes desafos.

125
Lic. en Economa (Univ. de Crdoba).
Cursos de perfeccionamiento, destacando Universidad de Colum-
bia.
Investigador jefe del Instituto de Estudios sobre la Realidad Ar-
gentina y Latinoamericana (IIERAL). Asesor de gobiernos nacio-
nales y sudamericanos. Numerosas publicaciones; columnista de
Perfil, El Economista y La Voz del Interior.

126
Jorge Vasconcelos 3.3. CRITERIOS PARA UN
(Con la colaboracin de Jorge Day) FEDERALISMO BALANCEADO

En el grfico podemos apreciar cmo la masa de remuneraciones en


blanco del sector pblico y privado en moneda constante se correlaciona
con la evolucin de los trminos de intercambio. Cuando estos bajaron,
dichos ingresos se amesetaron.

127
Cuando miramos la evolucin de los salarios vinculados a las produc-
ciones tpicas de esas economas (excluyendo minera), vemos que la
mejora de los trminos de intercambio no sirvi para fortalecerlas.

128
Ni siquiera la zona pampeana argentina presenta un nivel de exporta-
ciones por habitante similar a la de Chile.

129
Y si expresamos las exportaciones por habitante de las provincias ar-
gentinas en trminos del nivel de la regin pampeana, vemos que com-
parando 1998 (soja de U$S 100/tn) con 2015 (soja de U$S 500/tn),
todas las regiones perdieron posicin relativa comparados con la zona
pampeana.

130
El NOA es el nico que no ha retrocedido tanto. Y la que no ha retro-
cedido es San Juan, debido a la minera.

131
El impacto del levantamiento del cepo, devaluacin y reduccin de re-
tenciones ha sido muy dismil por sector, tomando una mirada prome-
dio de 24 meses.

132
Este problema de la falta de homogeneidad del impacto de la deva-
luacin/baja de retenciones genera muchas complicaciones, porque no
hay instrumentos de poltica econmica disponibles para cambiar esta
heterogeneidad de modo inmediato, y una buena cantidad de productos
tpicos de economas regionales ha perdido terreno frente a la suba de
costos como los salarios y el gasoil.
En primer lugar, la heterogeneidad de intensidad de uso de mano de
obra:

133
Tambin los costos logsticos siguen siendo desproporcionados:

134
Sin profundizar la cuestin impositiva (que ser tratada en el panel si-
guiente) cabe destacar que no debera haber ms recursos fiscales para
las provincias sin que stas hagan su reforma, porque no nos llevara a
ningn lado en trminos de competitividad.

135
Hay que modernizar el sistema radial de comunicaciones que tiene
Argentina, en carreteras y vas ferras. Pero es clave que se co-
mience a modernizar la comunicacin en red, especialmente a-
reos. Argentina est en la mitad de vuelos por habitante que otros
pases de Latinoamrica. Que todos los vuelos pasen por Buenos
Aires es un obstculo para recuperar terreno perdido. Pero el tema
areo es slo la punta del iceberg. Toda la infraestructura debe ser
repensada en red.
Para eso las provincias deben involucrarse. No va a haber mejor proyec-
to de infraestructura que aquel que tenga dos o ms provincias dispues-
tas a cofinanciarlo. Y tanto mejor si adems hay provincias de pases
limtrofes a cofinanciarlo tambin. Esa es la infraestructura en red que
va a poder cambiar el perfil del pas.
En particular, el negocio turstico tiene la posibilidad de capturar mayor
turismo internacional debido a la falta de tranquilidad en lugares que
hasta ahora han sido tpicamente tursticos.
Y si las provincias se involucran, no hay manera que no revisen el r-
gimen de Ingresos Brutos, pues esas verdaderas aduanas interiores no
permiten que las cadenas de valor se integren entre provincias. Imag-
nense un producto que tenga que viajar un par de veces de una provincia
a otra para ir agregndole valor, tributa el 4% en cada viaje: mucho ms
que la rentabilidad neta del sector que lo vende finalmente. Si queremos
integrar las regiones econmicamente, hay que disolver el impuesto a
los ingresos brutos tal como lo conocemos. Si bien el estudio del IVA
provincial es una buena idea, en la prctica puede funcionar como retar-
dador de la reduccin de ingresos brutos.
Ni siquiera la soja a 800 U$S/tn. logr cambiar la dinmica de la
migracin del interior al Gran Buenos Aires. Tenemos que es-
perar un nuevo viento de cola en trminos del intercambio? Pero
es que ese viento de cola ya existe porque las nuevas tecnologas
abaratan el costo de la inversin necesaria para poner en valor a
un gran nmero de actividades regionales. Esas nuevas tecnologas
parecen diseadas para un pas como el nuestro, con extensiones
como las de la Puna y la Patagonia. La energa solar y elica, el
riego con mecanismos optimizadores del agua, internet satelital.
Todas ellas le dan valor a esas regiones. Por supuesto eso requiere
adaptar esas tecnologas a los casos particulares.

136
Argentina tiene hoy bajo riego el 5% del total potencialmente cul-
tivable. En Amrica es el 10%. Se podra multiplicar x 4, que es el
promedio del mundo, sin poner en riesgo el recurso.
Pensar negocios con China en Salta no es tan fcil. Pero si uno
mira el pbi por habitante de nuestros vecinos comparado con el
nuestro desde 1997 hemos pasado a la mitad del de ellos.

137
Tambin en % del mercado de nuestros vecinos hemos perdido espacio.

138
El mercado latinoamericano es muy atractivo: 313 ciudades tienen ms
de 100 mil habitantes en Chile, Brasil, Colombia, Bolivia y Per. Ade-
ms 86 pasaron a esta categora en los ltimos 15 aos, es decir que
adems es dinmico. Pero no tenemos comunicaciones apropiadas con
esos lugares; ni siquiera areas.
No es que no tengamos productos competitivos. Hay muchos indica-
dores que muestran mucha potencialidad. Pero nuestros productores
de vino y limones no disponen de acuerdos de reduccin de aranceles
que s tienen, por ejemplo, los empresarios chilenos. Donde los nuestros
pagan con China 14%, los chilenos no pagan. Por qu Argentina no
tiene esos acuerdos? Una explicacin es que los acuerdos se demoran
por miedo a afectar sectores sensibles de la industria. Todos los sectores
debieran ceder algo, en aras del progreso general.
No es voluntarista plantearse un cambio de enfoque. Es un problema de
supervivencia. Hoy Argentina tiene 16 empleos privados formales por
cada 100 habitantes, con gran dispersin regional.

139
Mientras Chile tiene 37, y encima el peso del Estado en Chile no es
44% del pbi como aqu.

Si seguimos as, sin crear empleo formal privado, no podremos romper


el crculo vicioso.

140
4. LA HERRAMIENTA FISCAL
Profesor Emrito de la Universidad Nacional de La Plata.

Miembro Titular de la Academia Nacional de Ciencias Econ-


micas.

142
Alberto Porto PRESENTACIN

A lo largo de la historia el tema ms importante de la economa y de la


filosofa poltica ha sido el de los lmites econmicos del Estado. Esto ha
sido evaluado en base al criterio de: eficiencia econmica, equidad dis-
tributiva, desarrollo econmico y libertad de las personas. La novedad es
que ahora el debate se ha extendido, y no se considera al Estado como un
ente monoltico sino que presenta varios segmentos: nacional, provincial,
municipal. Entonces se adicionan los problemas de qu hace cada nivel de
gobierno, cmo se financia y cmo se coordinan sus decisiones.
Sobre los impuestos, deca Cicern, resultan el taln de Aquiles del Es-
tado. Un Estado puede caer en la decadencia por una doble va: o la pre-
sin tributaria excede la capacidad del pas, o cuando la carga tributaria
est distribuda muy desigualmente.
Hacia 1.300 se implanta en Europa un impuesto muy similar a Ingresos
Brutos. El primer pas fue Francia. Pero el ms conocido es la alcabala es-
paola. Cuando Adam Smith comparaba el atraso relativo de Espaa con
respecto a Inglaterra, afirmaba que era la alcabala la causa de dicho atraso.
Tambin en 1.300 a Ricardo II se le ocurri establecer 3 impuestos para
financiar las guerras. Cuando instaur el 3ero.se arm una gran revuelta,
que hizo que el rey cediera en parte. Pero algunos que no quedaron con-
formes, tomaron la torre de Londres, apresaron al obispo de Canteburry,
al tesorero y algunos amigos ms, y le cortaron las cabezas.
La primer ministra Thatcher parece que no recordaba esta leccin, por-
que en 1980 quiso imponer el poll-tax, y tambin gener rebelin.
Del lado del gasto, los estudios nos estn diciendo todo el tiempo que
los fondos pblicos no estn donde se ubican las necesidades; y cuando
estn, se utilizan en forma ineficiente, por una multiplicidad de causas
que ningn estudio hasta ahora ha podido detectar claramente: si por
mal diseo, por mala instrumentacin, incentivos inadecuados, o co-
rrupcin.
Dicho esto, pasemos al tema de los impuestos, los gastos, la coordina-
cin de las unidades de gobierno.

143
Licenciado en Sociologa (UCA) y en Economa (UBA).
Miembro de las academias nacionales de Ciencias Econmicas y
de Educacin y de la Academia Pontificia de Ciencias Sociales.
Profesor emrito del IAE, Universidad Austral; all dirige el Cen-
tro GESE (Gobierno, Empresa, Sociedad y Economa) y el Pro-
grama de Gobierno para Lderes Locales.
Autor de 50 trabajos acadmicos y 11 libros (El pas de las des-
mesuras (2014) con Martn Lagos y Federales y unitarios en el
siglo XXI (2013).
Columnista del diario La Nacin.

144
4.1. CAMINOS PARA UN
GENUINO FEDERALISMO
Juan Llach FISCAL EN ARGENTINA

Este un tema tan viejo como el pas, y todava irresuelto. Un tema muy
viejo. Es como el bajo continuo de la historia argentina. Si Argenti-
na hubiera tenido desde la dcada del 70 a la fecha, ciclos econmicos
como Brasil, Chile, Uruguay, hoy tendramos el nivel de producto de
Espaa. Los stop and go han sido aqu muy marcados.
Estamos a pocos meses de cumplir 20 aos de incumplimiento de la
Constitucin que estableca el mandato de votar una ley de coparticipa-
cin federal. Cuando los constituyentes establecieron como requisito la
unanimidad de todas las provincias, ya estaban formulando una misin
imposible: es requisito ratificarla por 24 legislaturas provinciales, una
vez aprobada con 2/3 de los miembros totales de las cmaras nacionales
(mayora absoluta), con origen en el Senado.
La coparticipacin no ha logrado su principal objetivo: reducir la des-
igualdad entre regiones.

145
146
El producto bruto geogrfico est mal medido. Debera medirse el in-
greso regional y no el producto que no necesariamente genera ingreso
local.
Adems la tendencia de Argentina al caudillismo, donde la sociedad le
dice al gobernante elegido: te doy todos los recursos, gobern, es un
problema adicional: el sistema tiende al centralismo.
Nuestra presin fiscal de 36% del producto, que si sumamos la inflacin
es del 38% (ms que los pases desarrollados), 10% ms que el promedio
de los pases emergentes, y sustancialmente ms que Brasil.

147
Tengamos en cuenta que el punto de partida para instaurar el federalis-
mo es de dificultad extrema.
El actual sistema tributario argentino es muy malo. Menos progresivo y
con ms impuestos distorsivos.

148
La inversin sobre producto ha resultado del 17% en promedio desde
2004 a 2015. Es imposible crecer con ese nivel.
Provincias y municipios estn sujetos al poder central. Por lo tanto hay
una gran falta de voluntad de recaudar.

149
La nacin, en la ltima dcada, ha subido su gasto del 50 al 56%, mien-
tras las provincias lo han bajado. Es decir, ha habido un proceso de
centralizacin.

150
Por ende, la diferencia entre cunto gastan los gobiernos provinciales y
municipales, y cunto recaudan (que en Brasil es 1,6%, en Estados Uni-
dos 6,6%, en Australia y Espaa 10%), en Argentina est arriba de 20%.

151
Les recuerdo que el 24/4/2002 el presidente Duhalde pact con los
gobernadores; el 3er punto estableca remitir al Congreso en 90 das
el proyecto de ley consensuado para poner en marcha la nueva copar-
ticipacin federal de impuestos. Nadie se acuerda de esto; ni siquiera
quienes lo firmaron. Ningn poder ejecutivo provincial desde entonces
ha dado una pelea por este compromiso. Prefieren el acuerdo casustico.
Adems, dado que para subir algunos coeficientes habra que bajar otros,
qu gobernador firmara reducciones para su provincia? En ese sentido
slo cabe discutir los incrementos nuevos, y no tocar el stock. Con los
aos, el nuevo esquema ira licuando al viejo.
Para animarnos un poco, digamos que tuvimos casos exitosos de redis-
tribucin de renta. Por ejemplo, en 1993 se redujeron los aportes patro-
nales del 30 al 80% segn la distancia a la capital, transformndolos en
crdito fiscal para IVA; transferencia que en 2016 equivale a $ 20 mil
millones (0,3% pbi). Tambin estn los criterios de distribucin de la
ley de financiamiento educativo, que distribuye 80% por matrcula, 10%
segn ruralidad y 10% por poblacin naturalizada. Y el tercer ejemplo
es el Fondo Federal Solidario, que rompi el mito de que las retenciones
no se podan coparticipar, al crear un fondo que est alimentado por el
30% de las retenciones al complejo sojero, destinado exclusivamente a
inversin provincial y municipal; en particular, el 30% del 30% va a los
municipios (aunque es de dudosa constitucionalidad que los munici-
pios puedan ser atendidos directamente por la Nacin, pues no tienen
entidad propia y deberan entenderse con sus gobernadores); y tambin
rompi el mito de que a la pampa hmeda no se le puede sacar nada.
Hay muchos otros recursos que hasta ahora no se han puesto en la dis-
cusin de coparticipacin primaria y secundaria. Unos son las inversio-
nes pblicas y su distribucin entre regiones. Hoy la inversin pblica
es 2,8% del producto. Hace tiempo que no se discute con qu criterios
de equidad regional se distribuye.
Por otra parte est la renta de los recursos naturales. Como ejemplo, pen-
semos si estamos de acuerdo en que Neuqun se apropiara de todo un
PBI anual si los precios internacionales de los hidrocarburos comenzaran
a subir, permitiendo la puesta en funcionamiento a pleno de Vaca Muerta.
Por mi parte, yo no estara de acuerdo. Habra que aplicar, bajo ese escena-
rio, un criterio de redistribucin nacional. Si no se pre-discute, terminara
siendo absorbido por una nueva retencin a favor de la Nacin.

152
El gasto pblico nacional operativo, que representa 1,6% del PBI, no
tendra por qu estar concentrado en Buenos Aires. Con el desarrollo
que han alcanzado las comunicaciones, hoy perfectamente el Ministerio
de Agricultura nacional podra estar localizado en el interior del pas,
como Crdoba o La Pampa.
Tampoco los gobiernos provinciales han demostrado vocacin por re-
caudar impuesto inmobiliario, que es reducido y, por lo tanto, un arma
formidable de potencial redistribucin de renta.
Los Fondos de Convergencia son una herramienta esencial a desarrollar.
Que una parte del aumento que se va produciendo en la recaudacin se
asigne segn lo que establece el art. 75, inc.2 de la Constitucin, con
criterios objetivos de reparto (expresin clave para destrabar todo
este asunto), sera un gran paso adelante.
Pero el paso adelante definitivo es otro. Estoy sorprendido que las pro-
vincias y los municipios no estn reclamando a gritos ms potestad fis-
cal. La reforma esencial es redistribuir la responsabilidad de la recau-
dacin y del gasto. Sin correspondencia fiscal, sin descuidar la equidad,
no habr progreso. No veo por qu el impuesto a las ganancias de las
personas no puede ser provincial, o por qu una mitad del IVA no puede
transformarse en un impuesto a las ventas finales del 10% que absorba
ingresos brutos. La falta de experiencia administrativa de las provin-
cias para hacer eso se podra resolver contratando a la AFIP por un
quinquenio para que recaude por cuenta y orden de la provincia, hasta
desarrollar dicha su propia capacidad. Un federalismo por excepcin,
como el que tiene Argentina hace tantos aos, donde la Nacin recauda
bsicamente por las provincias, no puede funcionar bien. Y as es: no
funciona. Estamos fuera de la normalidad de lo que es el ejercicio de las
responsabilidades federales.
Quienes estn interesados en ms detalles, sugiero mi libro Federales y
Unitarios en el siglo XXI (2013).

153
Contador Pblico UBA.
Director de la Direccin Central Tributaria de la Organizacin
Techint.
Miembro de la International Fiscal Association.
Secretario del Consejo Directivo de la Asociacin Argentina de
Estudios Fiscales.
Presidente del Departamento de Poltica Tributaria de la UIA.
Conferencista en cursos de posgrado.

154
4.2. UNA REFORMA
Carlos Abeledo IMPOSITIVA POSIBLE

Estamos frente a un dilema. Mientras los contribuyentes sienten que


la presin fiscal es excesiva (por ejemplo, un auto cero km. tiene 56%
de impuestos, mientras que en USA no supera el 3%), el administrador
fiscal, el Dr. Abad, insiste en sealar el esfuerzo que est haciendo el
Estado para reducir la carga tributaria. Las medidas dictadas en estos
9 meses de gobierno significan una reduccin de la carga tributaria de
aprox. $ 219.000 millones. Dos partes con intereses contrapuestos, opi-
nan distinto y parece que ambas tienen parte de razn. Analicemos un
espacio para una reforma impositiva.
Repasemos las medidas recientes.

155
156
157
La ley de sinceramiento fiscal (blanqueo) tiene 4 ejes: el blanqueo pro-
piamente dicho, la moratoria y facilidades de pago, el beneficio para
cumplidores (indito y muy justo, porque la presin fiscal para el con-
tribuyente formal es mayor que la promedio, ya que la estadstica con-
templa tambin a los que trabajan en la informalidad), y otras reformas
de leyes, muy importantes pero que, a la luz del blanqueo y moratoria,
pasan desapercibidas.

158
El Mtrio. de Hacienda comenz a trabajar en la reforma fiscal integral
a proponer hacia fin de 2016 ante la comisin parlamentaria bicameral.

159
Las pymes ocupan 60% de la mano de obra. Por eso celebramos la ley
27.264, iniciativa del Mtrio. de Produccin. Entre las medidas que dis-
pone, destacamos: la posicin de IVA se va a poder pagar a los 3 meses
en lugar del mes siguiente, fomento a las inversiones, un bono de crdito
fiscal de crditos de IVA a favor del contribuyente, rgimen de estabi-
lidad fiscal, pago a cuenta del 100% del Impuesto al Dbito y Crdito
computable contra Imp. A las Ganancias, entre otros beneficios.

160
161
Esperamos la reglamentacin para ver cmo queda.
Desde la UIA una de las primeras propuestas de reforma fiscal que
desarrollamos desde el Departamento de Poltica Fiscal que presido,
fue la desgravacin , en el Imp. A las Ganancias, de la inversin con
capital propio, computando un inters presunto sobre el capital propio,
deducible como s se tratara de capital ajeno.

162
Cuando en 2001el Dr. Cavallo volvi a ser ministro, implement un
impuesto a los dbitos y crditos bancarios de manera provisoria hasta
fin de 2003. Hoy sigue vivo, recaudando ms de $ 100 mil millones.
Cmo hacemos para sacarlo? Si nos acostumbramos a caminar con
muletas, el da que estemos curados, no vamos a poder dar un paso.
Nos tenemos que acostumbrar a caminar sin estas muletas, que fueron
parches, que siguen.
Reinstaurar el ajuste por inflacin para reflejar la verdadera utilidad o
prdida de una empresa, es algo elemental, para no gravar ilusiones de
utilidad que en realidad son detracciones al capital de la empresa. La
tributacin descapitaliza a muchas empresas que slo tienen ganancias
inflacionarias ficticias.
Los 60 regmenes provinciales de recaudacin actan de manera des-
coordinada, y hacen que algunos productos tengan ms retencin fiscal
que margen operativo. Hay que armonizar todo esto.
Finalmente, proponemos la unificacin de cdigos fiscales provinciales
para dar un marco de seguridad, entre otras medidas.

163
5. FEDERALISMO E INTEGRACIN:
EL CASO BRASILEO
Economista, profesor en la escuela de Administracin Pblica de
Empresas - EBAPE, Fundacin Getlio Vargas. Consultor de or-
ganizaciones privadas y pblicas (Banco Mundial, BID).
Autor de La poltica pblica del gasto pblico (2015); La Reforma
Olvidada: obstculos y caminos para la reforma presupuestaria (2014);
El Federalismo brasileo en su laberinto (2013).

166
5.1. FEDERALISMO E
INTEGRACIN:
Fernando Rezende EL CASO BRASILEO

Me llam la atencin en este seminario algo que me parece muy


importante: no es comn conectar el problema del federalismo
con el de la integracin. Por lo menos, en mi experiencia. Me
oblig a reflexionar sobre Brasil, en torno al dilema federacin
versus integracin. Hasta qu punto son compatibles?
La historia nos permite entender las races de los problemas.
En la elaboracin de la constitucin de 1891 tuvo preponderan-
cia el enfoque federal. Entre 1889 y 1930, la llamada Primera
Repblica se caracteriza por un estilo de gobierno del caf con
leche, es decir con eje en San Pablo y Minas Gerais. Rige au-
tonoma poltica con descentralizacin fiscal creciente. Mientras
en 1907 la participacin de las provincias y municipios alcanza-
ba el 34% de la tributacin total, en 1930 era del 49%.
Con la asuncin de Vargas en 1930 se encara una centralizacin
poltica, con descentralizacin fiscal y administrativa. La reduc-
cin de la autonoma de las provincias se acompaa de mayores
potestades tributarias, de lo cual es emblema el nuevo impuesto
a las ventas. De esa poca datan las primeras medidas de indus-
trializacin del pas.
Durante el lapso 1943-1963, que se produce la salida de Var-
gas, la descentralizacin resulta limitada. El gobierno central
mantiene control sobre las polticas sociales y econmicas. Se
proponen nuevos estmulos al crecimiento econmico, junto con
polticas de desarrollo regional. Se incrementan los impuestos
nacionales y municipales, reducindose la participacin de las
provincias en la recaudacin al 31%.

167
De 1964 a 1967 el rgimen militar, si bien centraliza el poder poltico,
ampla relativamente los ingresos provinciales, con prdida de la auto-
noma federativa. Se establece un rgimen de federalismo fiscal basado
en: un IVA provincial de amplia base, un rgimen de transferencias cen-
trales a provincias y municipios, coparticipacin de impuestos naciona-
les con aplicacin a inversin en infraestructura (que se potenciaba con
la cooperacin interprovincial), eficaz poltica de desarrollo regional.
De 1968 a 1988 se despliega la segunda fase del gobierno militar, que se
caracteriza por centralizacin para la integracin econmica. Aumentan
las desigualdades por clase, mientras se reducen por regiones. Se pro-
duce un desequilibrio en la representacin de las provincias en el Poder
Legislativo nacional que conduce a conflictos polticos constantes.

168
La crisis econmica de los 80 contribuy agravar dichos conflictos, y
paralizar el proceso de convergencia regional.
En particular se desat una guerra fiscal interprovincial, en base a las
alcuotas de a aplicar segn el origen y destino de las mercancas en
cuestin. El Consejo de Ministros de Hacienda Provinciales (CON-
FAZ) result impotente para arbitrar dichos conflictos.
Hacia 1988, los constituyentes desmontan el sistema de federalismo
fiscal, abandonndose la prioridad del desarrollo regional, para concen-
trarse en la convergencia social. Pero la reforma constitucional ignor
los riesgos de la creacin de un rgimen fiscal distinto para la financia-
cin de las pensiones, asistencia y salud, provocando una fractura en el
equilibrio de la ecuacin recursos/responsabilidades. Y encima cre una
situacin de gran dificultad para negociar polticamente las reformas
necesarias, pues las 3 regiones menos desarrolladas, consiguieron
mayora en las cmaras.
En 1998 la nueva crisis obliga a un ajuste fiscal que aumenta el peso de las
contribuciones sociales, abandonando la idea de un sistema fiscal federal.
El avance del poder central sobre bases imponibles en las provincias, ge-
nera duplicaciones tributarias. Se elimina la coparticipacin asignada para
la infraestructura. Consecuentemente se reduce la participacin tributaria
de las provincias, mientras aumenta notablemente la municipal.

169
Actualmente estamos sufriendo esta municipalizacin de la poltica. La
concentracin de la poblacin, especialmente pobre, en urbes, ha lleva-
do a una concentracin electoral en microrregiones que concentran al
mismo tiempo actividad econmica y electores.

170
171
La lgica que esta dinmica impone, de presiones polticas para obtener
ventajas en los centros urbanos, de mayor densidad de votacin, ha lle-
vado a abandonar casi por completo la visin de la integracin regional.
A su vez, las mismas divergencia regionales y la desequilibrada repre-
sentacin poltica, refuerzan esta dinmica de desacuerdos y tensiones
permanentes.

172
Es decir que la historia reciente de Brasil presenta 3 etapas:
1930/60: autoritarismo: centralizacin poltica y descentralizacin fis-
cal;
1970/90: centralizacin fiscal con reduccin de disparidades econmi-
cas regionales, pero aumento de la desigualdad social.
2000/hoy: democracia plena con integracin social (disminucin de las
desigualdades) pero desintegracin regional.
Hay que recuperar la idea de un sistema tributario nacional. Lo que
tenemos hoy es un manicomio tributario nacional. Nadie sabe cuntos
regmenes existen. Cada provincia tiene su propia ley; y hay ms de 5
mil municipios. Es necesario que los gobernadores se renan con fre-
cuencia para discutir estos problemas.
Por lo tanto es importante recuperar la nocin de sistema fiscal federal
de 1963, con sus 3 pilares: descentralizacin de competencias impo-
sitivas, coparticipacin para construccin de infraestructura y poltica
nacional de desarrollo regional.
Las provincias necesitan superar antagonismos que les dificultad per-
cibir sus intereses de conjunto. Para ello es necesario la reforma de la
representatividad en el Congreso y reconstruir la vieja alianza con los
municipios, para reformar el federalismo fiscal.
Es preciso restaurar la esencia del federalismo: diversidad en la unidad.

El uso de en la para conectar las dos palabras procura resal-


tar que la unidad puede estar anclada en la diversidad, que la
diversidad puede contribuir para la unidad, que la unidad no
debe disolver la diversidad en la homogeneidad, y que unidad
y diversidad no pueden ser necesariamente vistas como contra-
dictorias
(Watts e Kincaid, conferencia internacional sobre el federalis-
mo, India, 2007).

173
6. MESA DE MINISTROS PROVINCIALES

Provincia de Buenos Aires: Hernn Lacunza (PciaBsAs)


Provincia de Crdoba: Osvaldo Giordano (Crdoba)
Provincia de Neuqun: Norberto Bruno (Neuqun)
Provincia de Mendoza: Enrique Vaqui (Mendoza)
Moderador: Marcelo Cantn, periodista (MC)
MC: le pido a cada uno que manifieste cules son sus potenciales para
integrarse y las dificultades que se les presentan.

PciaBsAs: Argentina en las ltimas 4 dcadas no ha tenido visin in-


tegracionista entre las provincias. Confundimos federalismo con autar-
qua. Federalismo no significa que cada uno tire del mantel para ver
quin se lleva la mejor porcin de la torta, ya sea en materia de inversin
o de fondos federales. Ms bien hemos hemos pensado las economas
regionales de manera aislada. Y as estamos.
Y en los ltimos 20 aos ni hemos hablado del asunto; prevalece la
visin individual, perdiendo de vista que as hemos ido achicando la
porcin absoluta de cada una. El nuevo gobierno ha vuelto a poner el
problema sobre la mesa, tambin impulsado por el fallo de la Corte de
fines del 2015.
La Pcia. de Buenos Aires tiene la dimensin de un pas, lo que le pre-
senta una dificultad para encontrar complicidad con otras regiones.
Crdoba: el principal lastre para nuestra integracin econmica y so-
cial es que hemos creado un sector pblico burocrtico. En este slve-
se quin pueda, hemos construido mecanismos que dificultan ms la
solucin de fondo, empantanndonos. Por ejemplo, el impuesto a los
ingresos brutos, que hace de los cruces de frontera interprovincial sean
tributados como si las provincias fueran aduanas.
Celebro la aparicin de la vocacin dialoguista del Mtrio.de Interior
nacional, que antes estaba ausente. En ese marco nos hemos venido
juntando con la pcia. de Santa Fe para que las valuaciones inmobiliarias
sean consistentes entre regiones vecinas, para que as lo sea la carga tri-
butaria por impuesto inmobiliario.
Pero esa vocacin no es suficiente. Llevamos 20 aos de incumplimien-
to constitucional de reformar la coparticipacin. No pasa nada concreto;
corremos el riesgo de cansarnos de repetirnos lo mismo.
Para desbloquear este proceso hay que dar un golpe de audacia, tanto
desde el gasto como del ingreso. Por el lado del gasto porque se han ido
acumulando una superposicin de roles entre Nacin y Provincia, que
adems ha diludo responsabilidades. Valga como ejemplo el Mtrio.de
Educacin de la Nacin, que termina negociando salarios provinciales,
construyendo escuelas provinciales, comprando libros, etc. El Estado Na-
cional tiene que replantear en qu se inmiscuye. Puede medir la calidad de

176
la educacin, pero no gestionar. Lo mismo puede decirse en Salud.
Por el lado de los ingresos, la peor manera de recaudar impuestos es la
nuestra. Tenemos el mismo contribuyente, con el mismo hecho impo-
nible, al cual le cobramos desde 3 niveles del Estado un impuesto. Hay
que replantear las potestades.
No debera ser difcil que las provincias ricas dejen de recibir asisten-
cia y se autofinancien. Y que haya un IVA provincial, sustituyendo
ingresos brutos. Tenemos que aprovechar este clima de dilogo para
avanzar en serio.

Neuqun: La necesidad de desarrollar los hidrocarburos no convencio-


nales nos obliga a reducir costos para ser competitivos. La logstica es
clave. Son 1.300 kms. hasta Buenos Aires. La inexistencia de un ferro-
carril que nos comunique con el puerto de Baha Blanca tambin nos
embroma con la exportacin de frutas.
Tenemos el problema de la salinizacin de los grandes ros sin uso. Te-
nemos el potencial de irrigar 180 mil hectreas adicionales.
Tenemos 7 pasos fronterizos con Chile, pero necesitamos un sistema de
transporte ms barato como el tren.

Mendoza: Estamos acostumbrados a procesos de integracin. Tenemos


desde 1994 un acuerdo vitivincola con San Juan, que permiti sacar
los excedentes, y empezar un camino de mejoramiento de la calidad del
vino. Con el tiempo eso llev a crear una corporacin vitivincola argen-
tina; somos 19 personas (5 de distintas provincias, y funcionarios na-
cionales y de cmaras). Estamos acostumbrados a trabajar en conjunto.
Argentina tiene pocos acuerdos de libre comercio, en desventaja con
Chile que tiene varios. Trabajando con las cancilleras estamos acercn-
donos a empresas chilenas. Chile nos compra frutas que luego reexporta
aprovechando sus acuerdos de libre comercio. Como no vemos que esa
realidad vaya a cambiar rpidamente, estamos en un proceso de integra-
cin con empresas chilenas.
Las dificultades provienen de que el pas sigue siendo muy unitario.
Como ejemplo, estamos en un proceso de licitaciones de energas re-
novables que se abren los pliegos el 7/9. El mecanismo final termi-
na favoreciendo la importacin de toda la maquinaria necesaria, que
se importan exentas de impuesto, excepto por supuesto la obra civil.

177
Ah nos estamos perdiendo de agregar valor, a travs de la industrializa-
cin necesaria. Que las empresas se instalen en Mendoza. Propusimos
aceptar hasta un 25% de sobreprecio por aceptar provisiones de equipos
fabricados nacionalmente, lo cual no tiene efecto significativo en el cos-
to de la energa vendida, pero el Mtrio. de Energa se ha opuesto termi-
nantemente y prefiero lo ms barato hoy, sacrificando una oportunidad
de desarrollo de la industria nacional.
Otra dificultad es que las economas regionales seguimos siendo muy
dependientes del tipo de cambio real. Y transportar un contenedor de
vino desde Mendoza a Buenos Aires, nos cuesta el doble que luego
enviarlo a USA. Los factores de competitividad regionales, quedan pul-
verizados por estos problemas. Este ao tenemos una gran disminucin
en la produccin de vino. La tasa de inters real es otro escollo para la
realizacin de las obras de infraestructura necesarias.
En cuanto al riego, nosotros vivimos en provincias desrticas (96%). El
agua se obtiene de pozos, de los que se los saca con electricidad. Hoy
la generacin y distribucin mayorista, cuestan lo mismo lo consumas
donde sea. Eso no es razonable, si ests al lado la represa. Deberas
tener una ventaja si geners la energa ms barata. Eso va en contra de
desarrollar las regiones por sus ventajas competitivas, que as quedan
anuladas por una arbitrariedad del regulador.

MC: Seran los acuerdos federales, abiertos por el Mtrio. del Interior
nacional, las vas institucionales para buscar la integracin?

PciaBsAs: Si bien es uno de los caminos, es de los ms potentes. Es im-


portante tambin la voluntad de los funcionarios para que esos acuerdos
se plasmen. Hay que pensar esquemas distintos a los que tenemos, que
son un sistema de parches que fueron instaurados para zafar de crisis
puntuales. Por encima del juego chico de cunto le toca a cada uno,
estn los objetivos superiores como combatir la evasin. Despus del
ordenamiento para el equilibrio general, puede complementarse con un
mecanismo de redistribucin. De todas las voluntades requeridas la ms
importante es la de la Nacin, que es quien tiene la visin de conjunto.

Crdoba: Aos de no haber invertido nos hacen tambin esclavos de


las distancias a Buenos Aires. Existe un acuerdo posible en el cual todo

178
podamos ganar, con un sistema tributario ms eficiente. Como es un
pas heterogneo, deben agregarse mecanismos redistributivos, que de
todas maneras seran relativamente poco importantes en relacin al va-
lor que generan las provincias ms autosuficientes. De todos modos es
tremendamente desafiante replantear los esquemas existentes, pero no
nos queda otra.

Neuqun: Estamos en un proceso de transicin. Necesitamos poner


en cierto equilibrio la economa de las provincias. No estamos lo su-
ficientemente holgados en lo inmediato como para concentrarnos en
los acuerdos federales, que miran el mediano plazo. En nuestro caso, el
precio de los hidrocarburos, sobre el cual se calculan nuestras regalas, es
el primer asunto a acordar.

Mendoza: Nuestro caso es particular porque producimos lo mismo que


Chile y todo el tiempo vemos las diferencias de polticas. Las sufrimos.
La competencia es intensa y eso nos impulsa con gran fuerza a lograr
los nuevos acuerdos. Pero no deben limitarse a qu impuestos se cobran.
Tambin hay que garantizar prestaciones de bienes pblicos mnimos
en todo el territorio, que hoy es muy desigual.

179
ANEXO I
Perspectivas regionales
en el nuevo contexto econmico

Por Jorge Vasconcelos y Jorge A. Day


IERAL

Argentina enfrenta nuevas condiciones econmicas, tanto por el cambio


de gobierno como por el mundo, y la pregunta es cmo afectar a las
distintas regiones.

Aunque siguen la tendencia nacional, las economas regionales pre-


sentan diferencias en su desempeo, especialmente porque el contexto
influye en forma distinta en la estructura productiva de cada regin.
Por ejemplo, un peso ms apreciado (o costo argentino alto en dlares)
afecta ms a aquellas zonas con actividades ms intensivas en mano
de obra que, a su vez, producen bienes transables. Siendo as, nos con-
centraremos por un lado en bosquejar el contexto econmico del pas,
y por otro lado, en las estructuras productivas de las regiones, para as
determinar por qu a unas les ha ido mejor que otras, y qu esperamos
para el futuro. Por ltimo, en el captulo de las conclusiones, haremos un
bosquejo del tipo de instrumento de poltica mas apropiado de acuerdo
a las peculiaridades de cada regin.

Antes, una aclaracin sobre qu son las economas regionales. Desde


una perspectiva argentina, ofrecemos dos versiones. Una acotada est
referida a aquellas actividades tpicas de las regiones (principalmente
agropecuarias, aunque tambin se incluye mineras), con un fuerte sesgo
al interior del pas. Otra versin, ms global, considera a las economas
provinciales, que incluye todo tipo de actividad, no slo agropecuaria.
Tendremos en cuenta esta ltima opcin, aunque le dedicaremos unos
prrafos a la versin acotada.

183
1. Los ltimos 12 aos; su impacto regional

Qu observamos durante el periodo 2003-2015? Tomaremos como


referencia la evolucin de la masa salarial (neta de inflacin). Cuando
mejora es claramente un indicador de expansin econmica.

Primero consideremos el desempeo nacional. En 2002, durante la re-


cesin de fines de la Convertibilidad, el nivel de empleo era muy bajo y
el poder adquisitivo del salario promedio estaba en un mnimo. Era un
periodo que, aparte de los problemas nacionales, el mundo traccionaba
poco, situacin que se explicita con los bajos trminos de intercambio.

A partir de ah, mejoraron el empleo y los salarios, y as la masa salarial


creci a fuerte ritmo hasta 2012, y luego se estanc. Los trminos
de intercambio beneficiaron notoriamente al pas (el fuerte aumen-
to del precio de la soja fue un referente), hasta justo el ao 2012,
especialmente antes de la cada de los precios internacionales de los
commodities.

184
Esa es la performance nacional. Qu ocurri con las regiones? La ten-
dencia fue similar en todas las provincias, y a continuacin se presentan
los hechos ms destacados.

Debido a su magnitud, la zona Pampeana ha tenido un desempeo


similar al pas, puesto que son las provincias grandes las que marcan el
ritmo nacional.

La regin Patagnica fue la de mejor desempeo, con fuerte influencia


petrolera, con altos precios, a pesar de las retenciones y de la cada ten-
dencial de produccin. Esto provey de importantes recursos propios a
los estados provinciales, a travs de las regalas. A eso se agrega el hecho
de que la actividad minera es poco intensiva en mano de obra. Por lo
tanto, tiene posibilidades de aumentar relativamente ms los salarios,
sin afectar notoriamente los costos del sector.

Dentro de la zona patagnica, no fue tan impresionante el aumento de


la masa salarial en Ro Negro, que depende ms de otras actividades
(como la fruticultura, con su difcil coyuntura).

185
Las regiones que siguen en el ranking de variacin de masa salarial son
las norteas (NEA y NOA)1, con varias provincias muy dependientes
de los fondos nacionales.2

Cuyo, como un todo, tambin tuvo un comportamiento similar al na-


cional. Slo cabe destacar el caso de San Juan que tuvo un desempeo
extraordinario entre 2011 y 2013 gracias a la minera metalfera, y lue-
go cay a la normalidad (influido por los problemas en dicha actividad,
incluyendo una fuerte cada en el precio del oro). Por otro lado, durante
la primera parte de los 2000s, la masa salarial en San Luis ha crecido
menos que el promedio nacional. La promocin industrial no jug un
rol tan importante en ese periodo.

En cuanto a las actividades regionales, principalmente agropecuarias y


agroindustriales, es interesante observar que en el periodo analizado, la
masa salarial en dichas actividades creci por debajo del promedio de los
sectores privados formales. Hubo otras actividades que les fue mejor que
a las tpicas economas regionales. Otro punto relevante es que la regin
pampeana tuvo mejor desempeo en dichas actividades (soja y otros).

1. NEA (Nor Este Argentino), integrado por Corrientes, Chaco, Formosa y


Misiones. Por otro lado, est el NOA (Nor Oeste Argentino), compuesto por
Jujuy, Salta, Tucumn, Santiago del Estero, Catamarca y La Rioja.
2. En realidad, si se compara con 1997, sufrieron ms la recesin 2001-2002,
pero a partir de 2004 se recuperaron a mayor ritmo.
186
Sintetizando, siguiendo la tendencia nacional, hubo diferencias regio-
nales, explicada por sus estructuras productivas, que asimilan en forma
distinta las fuerzas macroeconmicas. Se beneficiaron ms las regiones
petroleras y mineras, y tambin las ms dependientes de los fondos na-
cionales. Dada la relevancia de esas estructuras, a continuacin haremos
referencia con mayor detalle.

2. Economas regionales en el nuevo contexto

Aun con margen de error, se necesita bosquejar algunas de esas nuevas


tendencias. El mundo ayudar financieramente (entrada de capitales),
pero no tanto a nivel comercial. Aunque ha habido una mejora en los
precios internacionales en estos ltimos meses, todava se mantiene la
amenaza de mayores tasas de inters en el mundo, lo cual podra dete-
riorar los trminos de intercambio, o mantenerlos en el nuevo andarivel,
significativamente inferior al vigente hasta 2011/2012. Por otra parte,
la eventual recuperacin de Brasil sera gradual, y el tipo de cambio no
habr de resultar holgado desde el punto de vista de los exportadores.
La presin impositiva, en niveles record, slo podra bajar muy gradual-
mente, dado el dficit fiscal y el notable mayor peso del estado.

Atendiendo a experiencias anteriores, es posible que el gobierno nacio-


nal asuma una estrategia muy gradual en trminos de apertura econ-
mica.

Dentro del pas, los gobiernos nacional y provinciales (y municipales)


estn complicados financieramente, pero pueden apelar a ms endeu-
damiento. Se presume, adems, un enfoque de poltica econmica, en
general, ms amigable con el mercado.

En este nuevo contexto, qu se puede esperar para las regiones? Acor-


de a nuestra visin, la regin pampeana estara mejor posicionada. Las
razones son las siguientes:

Agro: a pesar de la devaluacin, Argentina contina siendo cara en


dlares, lo cual es una complicacin para las economas regionales (ver-

187
sin acotada), especialmente aquellas que son intensivas en mano de
obra y que se hallan alejadas de los puertos.

En cambio, la regin pampeana se ve mejor posicionada al contar con


una agricultura ms intensiva en capital, y al beneficiarse ms con la
eliminacin de las retenciones (cuando las impusieron fue la zona ms
afectada). Comparando con 2015, la mejora del tipo de cambio para
exportadores exhibe un sesgo a favor de productos pampeanos.

Petrleo y minera: a diferencia del ciclo anterior, ahora estamos en


un periodo de precios internacionales ms bajos (aunque se han recu-
perado en estos ltimos meses). Por lo cual, se resiente el impulso visto
antes en las regiones involucradas, an cuando hay transferencia de in-
gresos a favor del sector de hidrocarburos, que reciben un precio supe-
rior al internacional (se supone que temporal).

188
Servicios: se benefician ms con un peso apreciado, y as tambin
las regiones con mayor concentracin poblacional (Ciudad de Buenos
Aires y la regin pampeana). A eso, se puede agregar dos casos. La ac-
tualizacin tarifaria favorece a los sectores de Electricidad, Gas y Agua,
cuya distribucin se ubica en los grandes centros poblacionales. El otro
caso es el de los servicios financieros, altamente centralizados, que se
veran favorecidos con la entrada de capitales y con tasas de inters ms
atractivas para los ahorristas.

Dependencia fiscal: el periodo de ingresos pblicos creciendo a fuerte


ritmo ha terminado hace unos aos, y los gobiernos (en todos sus ni-
veles) estn con importantes dficits fiscales. Salvo va endeudamiento,
es esperable que haya moderacin pblica en materia de gastos y trans-
ferencias3. Se veran as ms afectados las regiones que son fiscalmente
ms dependientes (especialmente el norte argentino). Como contrapar-
tida, algunas de esas provincias podra beneficiarse con el plan de obras
prometido por la Nacin.

3. Qu hacer? Discusin sobre poltica regional

En poltica econmica, se deben tener en cuenta los objetivos que se


pretenden alcanzar, los instrumentos y la estrategia para aplicarlos.

Objetivo: el principal sera lograr un desarrollo econmico regional


ms armnico, menos desigual, apuntando a una reduccin gradual de
la brecha entre jurisdicciones ricas y pobres.

En parte, el problema es el dilema eficiencia vs. equidad, que aparece


en otras reas. Por ejemplo, en comercio, en un pueblo puede resultar
ms eficiente un supermercado que muchos almacenes, pero posible-
mente la distribucin de ingresos sea ms regresiva. La innovacin y

3. El gobierno nacional debera verse ms restringido financieramente (salvo


que se endeude). Se han eliminado las retenciones (excepto en soja, que son
coparticipados), se queda sin una parte de los fondos de la Anses y pagar
deudas a los jubilados. Es decir, debera estar limitado para las transferencias
discrecionales.

189
las mejoras tecnolgicas favorecen la eficiencia, pero pueden generar
mayor concentracin, especialmente ante la presencia de economas de
escala en varias actividades econmicas (algunas las analizaremos ms
adelante).

Estrategias e instrumentos de poltica econmica: la estrategia tpica


es la que las regiones ms ricas aporten ms en impuestos y que las ms
pobres reciban ms transferencias. Esa es la esencia de la coparticipa-
cin federal de impuestos4, esquema que siempre puede ser mejorado.

Una crtica a este mecanismo es que las regiones ms pobres pasan a ser
dependientes de los fondos pblicos. Tienden a tener un alto porcentaje
de empleados pblicos dentro de la poblacin. Y a veces con sueldos
promedios que superan los privados, desplazando as a las pocas acti-
vidades que se pueden desarrollar por fuera del estado. Esto, a su vez,
limita la posibilidad de expandir la recaudacin propia de las provincias,
generando una dependencia fiscal crnica.

La pregunta es si se puede romper este crculo vicioso. En este sentido,


y acorde al diagnstico presentado (con mayor detalle en el apndice),
se puede hacer una sntesis pensando en tres grupos de regiones. En
trminos de Prebisch, se puede decir que estn:

las regiones centrales (Ciudad y Provincia de Buenos Aires, junto con


Crdoba y Santa Fe)
las perifricas con gran potencial en recursos naturales
el resto de las perifricas ms pobres en recursos

La clave para el desarrollo para las provincias perifricas, independien-


temente del potencial de recursos naturales que tengan es la generacin
de masa crtica en trminos de capital y recursos humanos. Para lograr
este objetivo, es posible que se presenten muchos casos para los cuales
se requiere abandonar la lgica del esquema radial con que se dise el
pas 150 aos atrs. La generacin de masa crtica en varias provincias
llamadas perifricas depende de un nuevo esquema diseado en red y

4. Ver ms en detalle en el Apndice, sobre dependencia fiscal.

190
ya no bajo el sistema radial. Ese sistema en red habr de involucrar a
provincias vecinas entre s pero tambin a regiones fronterizas en vincu-
lacin con las respectivas regiones de frontera de cada uno de los pases
vecinos.

No se trata de abandonar o desantender el sistema radial anterior, este


necesita ser mejorado en trminos de infraestructura vial y ferroviaria,
as como en la conexin con los puertos de la Hidrova y del Atlntico.

La posibilidad de imaginar el desarrollo de masa crtica en las regiones


no tiene que ver solo con una infraestructura diseada en red. La tecno-
loga est llegando tambin al rescate de esas economas regionales de
la mano de los nuevos desarrollos que resuelven a mucho menor costo
los tradicionales problemas de distancia, caso de energa elica y solar,
comunicaciones satelitales, centros de distribucin multimodal incluido
el transporte de carga area, etc. El aprovechamiento de esas nuevas tec-
nologas requiere una serie de polticas especficas que permitan llevar
adelante las inversiones requeridas y, particularmente, la tarea de asimi-
lar esos nuevos desarrollos por parte de las empresas y los prestadores de
servicios productivos locales.

Un complemente clave de esta lnea de trabajo es la promocin de acti-


vidades intensivas en mano de obra bien remunerada. Para este objetivo,
se cuenta con el mecanismo de reduccin de contribuciones patronales
en forma diferenciada segn la distancia a la Ciudad de Buenos Aires.
Pero tambin debera avanzarse en acuerdos interprovinciales para una
fuerte reduccin de impuestos distorsivos que impiden la formacin de
cadenas de valor regionales (caso de Ingresos Brutos), regmenes finan-
cieros e impositivos que facilitan la reconversin de actividades produc-
tivas en funcin del nuevo escenario, incluida la formacin y capacita-
cin de recursos humanos.

El esquema en red habr de derivar en nuevos nodos de concentracin


regional que, a su vez, habrn de demandar una actualizacin de la in-
fraestructura tecnolgica. En este sentido, el rediseo de instituciones
como el INTI y el SENASA y el fortalecimiento de organismos como

191
el INTA, pueden permitir fuertes externalidades a favor de las activida-
des productivas del interior.

Considerando los tres tipos de regiones mencionadas, la poltica de


relanzamiento de la insercin externa del pas debera permitir en las
negociaciones (Unin Europea, Alianza del Pacfico, etc.) que la pro-
teccin a sectores tradicionales de la industria no se realice a costa de
trabar el acceso de los productos de las economas regionales a terceros
mercados. El gradualismo y la definicin de metas a cumplir a lo largo
de perodos prolongados es la forma de conciliar a aquellos sectores
que tienen mayor potencialidad competitiva con los que necesitan ms
tiempo para adaptar su capacidad de competir al desafo del mercado
global.

4. Apndice sobre anatoma regional: su estructura productiva

Centraremos nuestra atencin en algunos factores que las determinan:


localizacin (y apertura econmica), relevancia de los servicios y depen-
dencia fiscal.

a. Localizacin de actividades:

La teora bsica dice que las empresas tienden a instalarse en uno de los
siguientes dos grupos de lugares: (i) cercano a donde se halla el principal
insumo o materia prima, o (ii) cercano a los centros de consumo. Y un
criterio para decidir el lugar es el costo de transporte.

Si es muy costoso el transporte del insumo o materia prima, las em-


presas optarn por instalarse cerca de los centros productores. Un cl-
sico ejemplo de este grupo es el de las economas regionales versin
acotada: bodegas mendocinas (cercanos a los viedos), empacadoras y
exportadoras de frutas frescas en el Alto Valle, ingenios azucareros en
el Norte, etc.

Por el contrario, si lo costoso es transportar el producto final, lo mejor


es instalarse cerca del mercado. Ejemplo claro es la industria automo-

192
triz. En este sentido, sera esperable que las exportaciones industriales
no basadas en lo agropecuario (las manufacturas de origen industrial)
tengan mayor importancia en la regin pampeana, especialmente en
Buenos Aires5.

Con esa base, conviene resaltar dos actividades tpicamente regionales:

Agropecuario

En Argentina hay varios cultivos, y de esos podemos detectar dos gru-


pos. Por un lado, est la agricultura pampeana, con zonas hmedas
y con buenos suelos. Una caracterstica es que sus productos ms re-
presentativos son commodities (soja, trigo, maz), cuyos precios vienen
determinados mundialmente.

Entonces, para mejorar su rentabilidad, se trabaja sobre sus costos.


Cmo? Hay varias maneras. Una es trabajar con grandes superficies,
ganando por volumen y no tanto por margen. Otra es va incorporacin

5. Este ratio (exportaciones MOI / exportaciones totales), es muy alto en la


Ciudad de Buenos Aires (68%) pero exporta poco. Y tambin es alto en pro-
vincias que se beneficiaron con la promocin industrial (San Luis, La Rioja,
Tierra del Fuego).

193
de tecnologa que permita reducir costos (especialmente laborales) y
aumentar productividad. Desaparece la idea de un productor individual
encargado de una pequea parcela, y aparecen los pools de siembras, que
manejan extensas superficies cultivadas.

En estos ltimos meses, la regin pampeana se ha visto ms favorecida


que el resto de las economas regionales, con la mejora de sus precios
y de la mayor cada de las retenciones. Adems hubo eliminacin de
restricciones cuantitativas a la exportacin en lo que se refiere a maz y
trigo. Tambin son productos que tienen mayor capacidad de reaccin
para aprovechar los buenos vientos6.

Por otro lado, est la agricultura del Oeste Argentino, que desarrolla
en zonas ms ridas. A diferencia de la pampeana, aqu se trabaja con
superficies menores, y en varios casos, se trabaja con menor volumen
de commodities, y tienen ventajas en especialidades (ejemplo, el vino
Malbec). Varios de esos cultivos son plurianuales, lo cual genera rigidi-
ces y mayores costos a la hora de cambiar o reconvertir produccin para
aprovechar mejores precios o adaptarse a las nuevas demandas.

La problemtica del tipo de cambio tiene ms impacto en este tipo de


agricultura por varias razones (mencionaremos tres). Primero, en varios
casos son muy intensivos en mano de obra (especialmente a la hora
de la cosecha). El costo salarial pesa ms. En este sentido, es interesan-
te mostrar el nivel de trabajadores agropecuarios cada 100 hectreas.
Aproximadamente uno en la regin pampeana, versus ms de nueve
en provincias intensivas en frutales (Alto Valle, San Juan, Mendoza, y
otros).

6. Day, J., La regin pampeana qued mejor posicionada que el resto de las
economas regionales, IERAL, Informe de Coyuntura Nacional, N 982,26
Mayo 2016.

194
Segundo, en estas economas regionales pesa fuerte el costo de trans-
porte.7 La Argentina es un pas de grandes distancias y con escasez de
transporte ferroviario. Hay poca competencia, lo cual se traduce en altos
costos del transporte. Es tan relevante en Argentina este punto que se
habla del impuesto distancia.

Un comentario adicional. Uno de los principales determinantes de los


costos del transporte es el combustible, que en Argentina es ms alto
que en varios pases de Latinoamrica, lo cual agrega otro problema de

7. Garzn, J. y Rosseti, V. Los costos logsticos y su impacto en la competi-


tividad de las economas regionales, IERAL, Informe de Coyuntura Nacional
N 983, 02 Junio 2016.

195
competitividad. Por qu es ms alto? Implcitamente, en el pas se ha
seguido una poltica petrolera contra-cclica. Se ha cobrado un precio
bajo de combustibles en el periodo de mayor expansin, mientras que
actualmente se cobra un precio mayor en un periodo recesivo. En estos
das se pretende auxiliar al sector petrolero (que enfrenta una situacin
de bajos precios internacionales), otorgndole un subsidio. Pero eso ter-
mina perjudicando a las economas regionales no petroleras.8

Un tercer problema est vinculado a la falta de apertura de la economa


argentina. En Argentina hay industrias que tienen serias dificultades
para competir con el mundo, en parte porque se instalaron bajo los in-
centivos de la sustitucin de importaciones. Dada la magnitud de es-
tas industrias en el pas, usualmente son protegidas a travs de barreras
arancelarias y para-arancelarias. Varias de estas industrias estn instala-
das en la regin pampeana, cercana a los grandes centros de consumo.

El fenmeno de la proteccin genera tensiones implcitas y explcitas


con las economas regionales. En las mismas se desarrollan actividades
que compiten en desventaja, con empresas de otros pases en merca-
dos de destino, porque los rivales gozan de acuerdos comerciales que
la Argentina no tiene (ejemplo, vinos y frutas de Chile). Una solucin
es lograr acuerdos internacionales para reducir o eliminar esas barreras.
Pero el costo sera la correspondiente reduccin de los aranceles dentro
del pas (la apertura econmica), que afectara fuertemente a aquella
industria sustituta de importaciones. Es decir, la falta de apertura bene-
ficia ms a algunas regiones que a otras.

Petrleo y minera

Claramente, donde se hallan los minerales se desarrolla su actividad


extractiva, pero no necesariamente su posterior industrializacin. Ha-
biendo oleoductos, las refineras pueden ubicarse preferentemente en
lugares cercanos a los grandes centros de consumo. En el caso de mine-
rales metalferos, como el oro y el cobre, se realiza una primera indus-

8. IERAL Mendoza, Panorama petrolero, Informe de Coyuntura de la Re-


gional Cuyo, Abril 2016.

196
trializacin in situ, y luego se lo exporta a otros pases para su siguiente
etapa industrial.

Dada la magnitud de los emprendimientos petroleros y mineros, es-


pecialmente en provincias econmicamente pequeas, esta actividad
tiende a ser la predominante de esas jurisdicciones (transformndola
en casi una economa mono-producto). Por lo tanto, son economas
ms vulnerables, siendo muy sensibles a los vaivenes de esos mercados
(especialmente a los precios internacionales). El boom del precio del
oro foment las inversiones minerales en la provincia de San Juan, y
consecuentemente tuvo muy buenos indicadores de desempeo en el
periodo 2010-2013, hasta cuando se produjo la abrupta cada de ese
precio internacional.

Una situacin similar se presenci a inicios de este ao en la regin


patagnica, ante los bajos precios del petrleo luego de una larga etapa
de falta de incentivos al sector. A tal punto que actualmente se est sub-
sidiando la actividad petrolera (que paga altos sueldos), para auxiliar a
provincias patagnicas.

b. Servicios

Observando mapas de densidad poblacional de distintos pases, es usual


notar que los habitantes se concentran en pocos lugares, especialmente
cercano a los puertos, dada la facilidad para el comercio con otros gran-
des centros internacionales de consumo. En Argentina se concentran
principalmente en la Ciudad de Buenos Aires y en la provincia del mis-
mo nombre, seguido de lejos, en Santa Fe y Crdoba9.

Es razonable que mientras mayor sea la concentracin, la zona pase a


ser menos agrcola y ms dependiente en servicios. El caso extremo es
la Ciudad Autnoma de Buenos Aires.

9. En otros pases, la concentracin se da en ms de un lugar. En EEUU la


concentracin estn los cuatro puntos cardinales, aunque desparejo (ms en el
Noreste). En los pases con salida al mar, la concentracin poblacional se da
ms cerca de algn puerto (hay excepciones, como Madrid, en Espaa), que
les permite trasladar mercaderas a (y desde) distintos lugares del mundo.

197
Conviene destacar dos tipos de servicios. Uno es el sector de Electri-
cidad, Gas y Agua, que comprenden al menos dos etapas (generacin
y distribucin). Esta ltima etapa se concentra principalmente en las
zonas urbanas. Es decir, mientras ms concentrada sea la zona, mayor
ser la importancia de la distribucin de EGA. Esto es relevante porque
as como ese sector fue castigado con desactualizacin de sus tarifas du-
rante ms de una dcada, es posible que esa situacin pudiera revertirse.

El otro es el caso de servicios que son fcilmente centralizables, como


los financieros. Por ejemplo, la Ciudad de Buenos Aires concentra el 46
% de los crditos al sector privado.

Durante la dcada anterior, luego de la crisis bancaria y con tasas de in-


ters inferiores a la inflacin, el sector financiero no fue muy expansivo.
As, la Ciudad de Buenos Aires es la que presenta menor crecimiento
en la masa salarial en los ltimos doce aos (y tambin tiene pobre des-
empeo en los indicadores de actividad).

c. Dependencia fiscal:

Hay zonas y provincias que no han sido bendecidas, puesto que pre-
sentan muchas desventajas econmicas: lejos de los grandes centros de

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consumo, clima y suelos que no los ayudan, escasez de recursos natura-
les, etc.

Para lograr un desarrollo regional ms armnico, a esas provincias se las


compensa, a travs de la coparticipacin de impuestos nacionales. Las
jurisdicciones ms pudientes aportan ms y las ms desfavorecidas re-
ciben ms. Obviamente, siempre hay tirantez en este tema, discutiendo
de si recibe ms (o menos) de lo debido.10

Dada la mejora que hubo en las finanzas gubernamentales en el perio-


do expansivo, favoreci la situacin de las provincias dependientes de las
transferencias. Eso se ha notado en un mejor desempeo econmico re-
gional (masa salarial). Otro indicador es la evolucin de la construccin,
en buena parte explicado por la obra pblica. Se ha visto muy favorecida
la regin nortea. Para Cuyo se ha excluido San Juan, que tuvo un es-
pectacular incremento, en buena parte explicado por el impulso minero.

10. Esta compensacin fiscal tiene sus efectos colaterales. Cmo se usan
esas transferencias? En general, las jurisdicciones ms beneficiadas en fon-
dos nacionales tienden a tener muchos empleados pblicos en relacin a
su poblacin.

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Sintetizando esta seccin, se ha resaltado elementos que configuran
en lneas generales la estructura productiva de las distintas regiones.
El contexto vivido en los ltimos doce aos ha favorecido ms a las
regiones intensivas en hidrocarburos y minera y tambin a las ms de-
pendientes de los fondos nacionales. Y qu esperamos para el futuro?

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Este libro se termin en septiembre de 2016.