Professional Documents
Culture Documents
Carlos Abeledo
Gustavo Anschutz
Jos Barbero
Carlos Bastos
Ezequiel de Freijo
Bernardo Kosacoff
Fernando Lago
Juan Llach
Gerardo Rabinovich
Fernando Rezende
Luis Felipe Sapag
Dante Sica
Jorge Vasconcelos
PALABRAS DE BIENVENIDA.......................................11
Por Javier Ortiz Batalla
INTRODUCCIN..........................................................13
Por Mario Morando
2. NECESIDADES DE INFRAESTRUCTURA
POR REGIONES
3. CRITERIOS PARA
UN FEDERALISMO BALANCEADO
4. LA HERRAMIENTA FISCAL
Presentacin....................................................................143
Por Alberto Porto
5. FEDERALISMO E INTEGRACIN:
EL CASO BRASILEO
Federalismo e integracin: El caso brasileo........................167
Por Fernando Rezende
ANEXO I
Perspectivas regionales en el nuevo contexto econmico....183
Por Jorge Vasconcelos y Jorge A. Day
Presidente del Banco Ciudad de Buenos Aires
Javier Ortiz Batalla PALABRAS DE BIENVENIDA
11
Presidente Fundacin Banco Ciudad
Mario Morando INTRODUCCIN
13
Con el nuevo gobierno nacional, las acciones factibles de realizarse de
inmediato tomaron vida efectiva (tipo de cambio, retenciones). Todo lo
estructural lgicamente an espera su curso de cambio.
Lo ms importante, es no dar clase de federalismo a las provincias, sino
escuchar sus necesidades y visiones. Nuestra nacin slo llegar a reali-
zarse en la integracin armnica de sus partes. Y esas partes comienzan
en el reconocimiento del territorio econmico, y de sus peculiares pro-
blemas. Pero ese dilogo tiene base en el replanteo del esquema fiscal:
qu se recauda, quin lo recauda y cmo se distribuye.
En esta nueva ocasin, haciendo nfasis en la cuestin del reordenamien-
to fiscal federal, analizamos concienzudamente qu profesionales podan
simultneamente brindar un diagnstico riguroso, de manera interesan-
te y sugiriendo acciones mejoradoras.2 As surgi el siguiente programa:
REGIONES ECONOMICAS:
Mircoles 24 de Agosto
10 a 19.30 hs
Auditorio Manuel Belgrano, Banco Ciudad, Florida 302, piso 6to.
Entrada gratuita, con acreditacin previa.
14
PROGRAMA
15
Fernando Rezende (Escuela de Administracin Fundacin Getulio
Vargas)
Moderador: Claudio Borsa (vicepresidente Banco Patagonia)
16
1. DESAFOS REGIONALES POR SECTOR
Profesor Titular de la Universidad de Buenos Aires (desde 1984),
de la Universidad Nacional de Quilmes (desde 1993) y del MBA
de la Universidad Di Tella (UTDT) (desde 2009).
Miembro del Consejo de Direccin de la UTDT (desde 2011).
Miembro del Consejo Asesor Un Techo para mi Pas (desde 2010).
Autor de 27 libros y de ms de 100 artculos y captulos de libros.
Bernardo Kosacoff 1.1. DESAFOS PARA LA
INDUSTRIA
19
En los ltimos aos el nivel de produccin industrial se ha mantenido,
pero como sus precios relativos han cado, ha perdido valor en relacin
al producto general argentino.
20
La ltima dcada presenta 3 etapas bien diferenciadas: a) 2003/7, con
crecimiento de la produccin sectorial y del empleo; b) 2008/2010, de
transicin estacionaria; c) 2011/2016, de cada de la produccin, el em-
pleo, los precios, la inversin y las exportaciones industriales.
21
La actividad industrial argentina es muy dependiente de insumos im-
portados. Por cada % de aumento de dicha actividad requiere aproxima-
damente U$S 3.000 millones adicionales de importaciones.
22
A partir de 2011, cuando reaparecen los problemas de disponibilidad de
divisas, es que la industria pierde sostenibilidad.
As es que el sector industrial pas de generar un dficit comercial de
U$S 3.000 millones/ao luego del ocaso de la convertilidad al vigente
de ms de U$S 30.000 millones/ao. El sector de autopartes y los ar-
madores de electrnicos explican gran parte de dicha cifra, a su vez, los
principales valores son importaciones originarias de Brasil y China.
23
Anclar el tipo de cambio, mientras se seguan indexando los salarios y
la carga fiscal (tanto nacional como provincial), as como el aumento de
los costos logsticos y del precio del gasoil, del ausentismo y los litigios
laborales, agreg significativamente al deterioro de los mrgenes de uti-
lidad industriales.
24
25
Un asunto clave que posterga y restringe la inversin en la industria es
la volatilidad. Cuanto ms alta, menos propensin a adquirir mquinas,
capacitar empleados y desarrollar proveedores. Otro factor determinan-
te de la competitividad es la calificacin de los recursos humanos, muy
vinculada a la calidad educativa general. Y el otro elemento es la capaci-
dad de desarrollar innovacin para mejorar la competitividad.
Si bien la competitividad global de Argentina est fundamentalmen-
te en los insumos bsicos y en los sectores vinculados a los recursos
naturales, queda mucho terreno para agregar valor. En cambio nuestra
industria es globalmente no competitiva, excepto en algunos subsecto-
res donde se han podido establecer cadenas productivas que rankean
dentro de los 10 mejores pases, si bien alcanzando slo el 10% de la
produccin industrial.
26
Para ello es necesario avanzar en el aumento de economas de escala y
de especializacin, para lo cual es importantsimo que nuestras pymes se
integren a las cadenas de valor de las multinacionales que pueden darle
esa plataforma, y que si bien estn en nuestro pas, no son las que luego
aparecen mejor conectadas a las cadenas de valor de sus casas centrales,
que prefieren otros pases para desarrollar tecnologa y esas sinergas,
vindonos ms que nada como suministradores de materias primas.
El desafo de la integracin en el mundo es tener exportaciones de
media y alta tecnologa. No concentrarse en sectores donde abunda la
mano de obra no calificada, an ms barata que la nuestra. Hoy estamos
en U$S 500 de exportaciones de alta tecnologa por habitante.
27
Hay pases que no son innovadores en tecnologa pero s e aprovecha-
miento de los recursos naturales. Nosotros estamos en el cuadrante de
los primarizados. An en la agro-industria, donde se presentan la ma-
yores oportunidades debido a nuestra dotacin, estamos estancados en
pasar de los productos del campo a los de la gndola. Pero no es fcil
hacerlo con una macroeconoma desequilibrada y con tantos aspectos
institucionales pendientes para disponer de un ambiente propicio para
dicho desarrollo.
28
Por supuesto cuanto ms pobres son las provincias, ms dificultades tie-
nen en sus sistemas productivos, agravando la falta de dicho ambiente
propicio. No slo hay un problema de baja densidad de grandes empre-
sas, que son las que permiten mejor aprovechar las escalas, sino que an
hay baja densidad de pymes por habitante.
29
Como elementos positivos a tener en cuenta a la hora de reemprender
el crecimiento industrial: a) hoy el nivel de ventas domstico a pesar del
estancamiento de los ltimos 4 aos sigue siendo superior a los prome-
dios histricos; b) en general, las empresas no presentan problemas de
solvencia, pues si bien no crecieron, armaron su propio fondo anticclico
y la cadena de crdito est bastante sana. Puntos de partida que debe-
mos aprovechar.
30
31
Ingeniero. Altern entre la funcin pblica y la actividad de con-
sultora privada desde 1970. Secretario de Energa 1991-1996,
Presidente de Empresa Provincial de Energa de Crdoba 1999,
Ministro de Infraestructura 2001 y actual vocal 1del ENRE.
Carlos Bastos 1.2. DESAFOS ENERGTICOS.
33
transporte, para llevarlo desde all al puerto en cuestin (concepto de
net back value) al ingreso neto del productor provincial.
Ese beneficio proviene del buen uso de la regala que ese recursos les
procura. La renta de un recurso energtico (bsicamente hidrocarbu-
ros e hidroelectricidad) est dada por la diferencia entre el precio en el
mercado y el costo local de llevarlo al consumidor. Pujan en el reparto
de esa diferencia: el Estado, las empresas que hicieron la inversin
para su explotacin, y los consumidores. Los mecanismos de distribu-
34
cin de la misma son: el rgimen de explotacin fijado por el Estado
los precios-tarifas-impuestos-subsidios y la posibilidad de comercia-
lizarlo internacionalmente (grado de apertura de las exportaciones).
Adems, para maximizar esa renta para las provincias productoras de-
ben reducirse los impuestos y los subsidios, que distorsionan la utiliza-
cin de los energticos enviando seales contrarias a la demanda. En
el mismo sentido debe darse libertad de importacin y exportacin de
los productos energticos., para no crear situaciones artificiales do-
msticas, que traspasan renta hacia los consumidores en desmedro de
los beneficios de las provincias.
35
Contador Pblico Nacional UB (1996)
Mster en Economa y Ciencias Polticas ESEADE (2001)
Desde 2005 analista econmico de la Sociedad Rural Argentina,
20 aos de experiencia profesional en el sector agroindustrial.
Ha escrito artculos en diarios y revistas especializadas.
Ezequiel de Freijo 1.3. DESAFOS
AGROPECUARIOS
37
38
Aunado a una poltica de liberalizacin del comercio exterior, el im-
pulso de una mejora organizacional de los productores, el ingreso de
inversiones, la incorporacin de nuevas tecnologas, importacin de ma-
quinaria, fertilizantes y agroqumicos result en una mejor eficiencia
para la mayora de las producciones agropecuarias lo que impacto en
los rendimientos por hectrea (mejora gentica, capacitacin laboral,
capitalizacin) a este proceso se sum la expansin de los negocios aso-
ciados (como maquinarias de fabricacin local, insumos, semillas, ser-
vicios, etc.), algunos ejemplos de esto se dieron en el sector vitivincola,
los limones, el arroz, el algodn, las frutas en el sur, las lanas y el sector
forestal entre otros.
Tambin la expansin de los cultivos agrcolas extensivos en las pro-
vincias del NOA y Chaco (algodn, poroto, girasol, maz, trigo y soja)
aument a un ritmo tres veces ms rpido que el aumento promedio na-
cional. El rea sembrada en esta zona pas de 1,4 millones de hectreas
a 5,7 millones de hectreas entre 1991 y 2011, la produccin pas de
2,5 millones de toneladas a 15 millones. Esto representa que en viajes de
camiones pasaron de 120 mil a 700 mil viajes por campaa productiva.
39
Similar crecimiento se dio en la ganadera, aunque en esta actividad se
observa una fuerte retraccin el stock a partir del ao 2006 cuando el
gobierno cierra las exportaciones de carne y decide intervenir fuerte-
mente al sector.
Este proceso hizo que las exportaciones de las producciones regionales
pasaran de U$S 1.000 millones a U$S 7.000 millones en veinte aos.
40
Esta mayor actividad econmica result en una mejora del empleo pri-
vado en todas las regiones. La tasa de dependencia del empleo privado
se redujo notablemente y con mayor fuerza en las economas de la Pa-
tagonia, NOA y NEA.
41
No obstante, a partir de 2007 la creacin de empleo privado se fue es-
tancando por la paralizacin de las inversiones, que fuera compensada
nominalmente con aumento de empleos pblicos. Esta situacin a su
vez llev a un aument el gasto pblico, desplazando productividad real,
al mismo tiempo que se aument la presin fiscal y la inflacin fue de-
teriorando la eficiencia adquirida previamente.
42
43
A partir de 2011 al freno del empleo y la actividad se sum la restric-
cin externa producto de que las polticas macroeconmicas impulsadas
fueron excluyendo a todas estas actividades econmicas regionales de su
posibilidad de expresar todo su potencial, que a causa del aumento del
costo argentino los fue abatiendo de los mercados internacionales.
La caracterstica de este deterioro result en que su ndice de difusin
fue muy generalizado, puesto que todos los sectores contribuyeron a la
cada de las exportaciones entre 2011 y 2015. Los productos de la tierra
que se generaron en el NOA se derrumbaron un 22%, los del NEA
cayeron un 30%, las de Cuyo bajaron un 20%, los de la Patagonia des-
cendieron un 45% y las de la regin Centro tambin cayeron un 22%.
Frente a las nuevas medidas a fines de 2015 de eliminacin de reten-
ciones, salida del cepo y liberacin de restricciones a la exportacin, los
sectores que venan decreciendo a un promedio de 23% desde 2011,
crecieron en 6 meses, un 9%, aunque con gran dispersin por regin.
44
45
Hay dos temas transversales que se necesita solucionar urgentemente:
el precio del gasoil que afecta tanto a los costos de produccin como
de transporte debera confluir rpidamente hacia el precio paridad de
importacin y se deberan eliminar algunos impuestos que hoy pesan
sobre el combustible (40% del precio son impuestos), y los costos de
transporte que actualmente dejan a muchas zonas productivas fuera
del mercado para lo cual se requiere llevar adelante una poltica de lo-
gstica y manejo multimodal, a partir de la mejora de la infraestructura
vial, ferroviaria y fluvial.
46
47
Realidades y Desafos:
48
49
50
51
52
53
Resulta clave disponer de financiamiento a tasas razonables, sobre este
punto hay que trabajar mucho puesto que el camino que eligi el go-
bierno para acomodar la economa tiene como resultado la necesidad de
convivir con una tasa de inters ms alta que la de nuestros competido-
res; que la Ley de Presupuesto comience a reflejar las prioridades que
impulsen un mayor arraigo en el campo y en las ciudades del interior
(cerrar las brechas de infraestructura, educacin, salud, etc.), disponer
de servicios sanitarios que permitan sortear las regulaciones extranjeras
de calidad; diseminar mecanismos de seguros por riesgo econmico y
climtico para reducir volatilidad; continuar con la investigacin y de-
sarrollo del INTA; y disponer de acuerdos de comercio internacional
como tienen otros pases, para no quedar relegados en relacin a ellos.
54
As la solucin del problema social va de la mano de la solucin del
problema econmico, afianzndonos en nuestras ventajas competitivas
naturales y en su complementariedad con el desarrollo agroindustrial.
Hoy tenemos dos grandes desafos por delante para volver a crecer pro-
ductivamente y con empleo. El primero es volver a poner en orden los
precios relativos de la economa, de manera tal que estas actividades
puedan volver a insertarse en el mundo con proyeccin positiva. El se-
gundo es procurar que no se repitan los cclicos de desajustes macro-
econmicos que tanto dao han hecho a la economa Argentina, ya que
en los ltimos 25 aos ya ocurrieron en dos oportunidades, hecho que
impidi aprovechar a pleno la oportunidad que los muy favorables tr-
minos del intercambio presentaron para nuestro pas.
55
2. NECESIDADES DE INFRAESTRUCTURA
POR REGIONES
Ingeniero Civil. Extensa trayectoria como docente UBA. 30 aos en des-
tacadas empresas constructoras. A partir de 2005 organiz y dirige el rea
de Pensamiento Estratgico de la Cmara Argentina de la Construccin,
reuniendo un nutrido grupo multidisciplinario, que estudia las estrategias
para el desarrollo de la construccin y del pas. Como representante de la
Cmara, participa en la Federacin Interamericana y en la Confederacin
Internacional de la Construccin.
58
Fernando Lago 2.1. LAS OBRAS NECESARIAS
59
60
61
La brecha de la infraestructura crece en todo el mundo, porque se de-
teriora la existente y adems hay un crecimiento permanente de la de-
manda de infraestructura.
Al estar fijo el precio de un producto en el puerto, la infraestructura
reduce el costo del transporte, y la frontera agropecuaria se extiende,
aumentando el saldo exportable. Y este efecto es tanto ms importante
cuanto menor es el valor agregado del material transportado, porque el
costo absoluto del transporte es muy similar cualquiera sea el valor espe-
cfico de la mercanca transportada. A un costo muy similar, un camin
con porotos de soja transporta $ 120.000, con aceite de soja $ 300.000,
y con telfonos celulares $ 3 millones.
Quiero ser esperanzador. Hay soluciones. Hacia 1928, el Alto Valle
del Ro Negro es un ejemplo de mejora logstica: una presa de 20 mts.
de altura, 350 mts. de largo, un canal de riego de 130 kms., una lnea
frrea de 500 kms., permiti desarrollar 117.000 hectreas de cultivo,
1.300.000 tns/ao, 50.000 empleos, valoriz la tierra en U$S 600 millo-
nes, generando exportaciones por U$S 255 millones/ao.
62
Segn estudios de la Cmara, las obras necesarias para mejorar la
productividad en cada una de las regiones, podemos resumirlas en las
siguientes:3
66
67
Gegrafo (UBA); post-grado en la Universidad de Toronto y el MIT.
Especialista en planificacin y polticas de transporte; 40 aos de ex-
periencia profesional como funcionario pblico, consultor, entidades
multilaterales y empresas de transporte. Actualmente es Decano del
Instituto del Transporte de la Universidad Nacional de San Martn.
68
Jos Barbero 2.2. TRANSPORTE
69
Nuestros costos logsticos son altos en trminos internacionales. Curio-
samente, los indicadores internacionales muestran peor desempeo en
la facilitacin comercial (principalmente la aduana) que en la infraes-
tructura o los servicios.
70
Ms del 80% de los volmenes de transportes son domsticos; el 13%
es de exportacin (del cual ms de la mitad se origina en el complejo
agroindustrial). Nuestra matriz de carga est distorsionada: 95% de las
cargas (medidas en ton-km) se movilizan por camin.
71
72
En la movilidad urbana tenemos problemas serios de congestin. En
la regin metropolitana de Buenos Aires el 50% de los viajes son en
vehculo individual.
Dos cuestiones a considerar a futuro son: a) pasar de la logstica de los
graneles (que es lo que nos caracteriza por ser un pas muy primarizado)
a una de mayor valor agregado, lo que implica otras cuestiones como las
cadenas de fro, parques logsticos, mejor combinacin intermodal, etc.;
b) el crecimiento de nuestra funcin como pas de paso: slo la mitad
de los trficos que circulan por el paso del Cristo Redentor corresponde
a comercio argentino, el resto es trfico de otros pases. Algunos lo ven
como un problema; puede ser una gran oportunidad.
Hoy la sociedad le pide al sector que vaya ms all de asegurar la movi-
lidad de bienes y personas. Le pide que sea seguro, que sea limpio, que
no consuma mucha energa, que utilice recursos nacionales, que contri-
buya al equilibrio territorial, que ayude a la inclusin social.
Nos hemos quedado retrasados en la cantidad de kms. de carretera de
doble calzada; aument notablemente la circulacin, pero poco la capa-
cidad vial en tramos crticos.
Algunas desmitificaciones conceptuales:
No hay que identificar al transporte slo con las obras de infraes-
tructura. Esta es condicin necesaria, pero no suficiente. Puede ser muy
buena, pero si el servicio no es adecuado (por ejemplo, de baja confiabi-
lidad o alto precio), sus beneficios no se materializan. La prestacin del
servicio que depende de las regulaciones y la gestin empresarial- es
tambin muy importante.
Muchas veces las obras que uno hace en una regin, repercuten en otra.
El cmputo de la inversin por regin no es representativo de quin se
beneficia con ella.
No todo el manejo del sector transporte es nacional. Varios segmentos
dependen de los gobiernos nacionales y municipales. Los principales
ejemplos son las vialidades provinciales (hoy desfinanciadas, dbiles,
con escasa posibilidad de respuesta), el transporte urbano y los puertos.
No se debe confundir la enunciacin general de un proyecto con su
necesaria formulacin en trminos tcnicos, jurdicos, econmico-fi-
nancieros y socio-ambientales, aspectos estos necesarios que haga que
el proyecto pueda implementarse con xito. En ese sentido el Estado
73
presenta la debilidad de no haber estado estructurando los proyectos
para hacerlos efectivamente factibles. Existe una amplia brecha entre
una idea y un proyecto. En nuestro pas estamos dejando de lado con
mucha frecuencia el ciclo normal de desarrollo del proyecto.
Por su naturaleza (control de acceso, dificultades de apropiacin priva-
da, escala) slo aproximadamente un cuarto de los proyectos de trans-
porte son objeto de inversin privada (accesos urbanos, carreteras de
alta densidad de trnsito, terminales portuarias, aeropuertos, dragados);
el resto lo financia el sector pblico. La operacin es en gran parte pri-
vada. Existe una amplia posibilidad de hacer mejor uso de los recursos,
tanto en las inversiones como en la operacin de los servicios: mejo-
rando la transparencia de las licitaciones, supervisando adecuadamente
los trabajos, con regulaciones que establezcan incentivos adecuados a
empresas privadas y pblicas, con buena gestin de los activos (man-
tenimiento, eficiencia operativa) y mediante la gestin de la demanda.
74
75
Resea de algunos problemas y proyectos emblemticos de cada regin
(los problemas y los proyectos son mltiples, este listado es solo
ejemplificador).
76
Ing. Civil UCA. Postgrado en Ing. Portuaria UBA. Master Inter-
nacional en Gestin Portuaria, por la Universidad Politcnica de
Catalua (Espaa).
Como consultor independiente particip en ms de 100 estudios
de proyectos de transporte, puertos y va navegables.
Director del Centro de Estudios para el Desarrollo Portuario y
Logstico Avanzado (Cedpla) de Aippyc.
Director acadmico del Diplomado de Gestin Portuaria y Vas
Navegables del ITBA.
78
Gustavo Anschutz 2.3. LA HIDROVA COMO
SISTEMA LOGSTICO
79
Pero la hidrova est subutilizada. Y la baja utilizacin general de las vas
navegables (ros y litoral martimo) hace que nuestras economas regio-
nales sufran un obstculo extra a la hora de incorporar su produccin,
efectiva y potencial, al caudal general.
De 1900 a 1930 casi no haba caminos, y exista la navegacin fluvial
hasta Barranqueras y Vilelas, en el Chaco, y desde all se distribuan
las cargas hacia el norte por el ferrocarril Belgrano. Siendo altamente
rentable y con un impacto positivo, esta estrategia se abandon, con la
utilizacin intensiva del camin. En cualquier lugar del mundo, el trans-
porte ms barato y menos contaminante es el fluvial.
80
81
Encima, Nosotros, en Argentina, hemos encarecido el Transporte
Fluvial, , con excesivas regulaciones de tripulacin excesiva y mayor
costo del combustible utilizado. Por esa regulacin laboral, la tripu-
lacin trabajan 3 tripulaciones por buque, en vez de 1 o 2, por mes.
No puede ser que el flete de un camin sea ms barato que el de
una barcaza. Este caso ha producido que siendo Argentina un Pas
lder en la formaciones de capitanes y tripulacin embarcada, todo
nuestro excelente personal ha tenido que ir a trabajar a Paraguay,
y se ha deteriorado tambin la Industria Naval Argentina. Este es
un caso paradigmtico en donde un Gremio ha destruido al sector,
lamentablemente.
Hoy se recorren ms de 1000 kilmetros en camin hasta la zona de
Rosaf (el polo agroalimentario que va desde Rosario a Timbes)
desde el corazn del NOA (Salta, por ejemplo). Pero si tuviramos
activo y funcionando bien el corredor ferro-fluvial con el puerto de
Barranqueras y un puerto seco (en Joaqun B. Gonzlez, Salta, como
zona de concentracin) estaramos ante una solucin multimodal
que generara un ahorro anual estimado de ms de US$ 450 millones
slo en agrograneles, segn estim el Plan Maestro del Puerto de
Barranqueras.
Desde 1995, al norte de Santa Fe hay una hidrova que ha funcionado
muy bien a nivel de calidad de infraestructuras. Lo que nunca se ha
podido hacer es el cabotaje, que se ha encarecido muchsimo; ni mo-
ver mercaderas en el sistema intermodal. La mercadera que hay en
el Norte en contenedores, tiene que llegar a Buenos Aires por camin
y la que llega a Buenos Aires para el Norte, debera distribuirse al
Norte en Barcazas. Por cada Barcaza de capacidad 200 a 500 Conte-
nedores, segn el tipo de embarcacin, se evitaran salir por las calles
de Buenos Aires 200 a 500 camiones, incluso mejorando el negocio
del Puerto de Buenos Aires y disminuyendo su principal problema: la
congestin terrestre.
82
83
Adems esa centralizacin en la Aduana de Buenos Aires es artificial:
si fuera solo por costos logsticos de origen de produccin a destino,
slo el 40% de las exportaciones argentina con valor agregado y que van
en contenedor, deberan salir por Puerto de Buenos Aires. El puerto
de Buenos Aires debera actuar muy eficientemente como un nodo de
transbordo fluvio-martimo, que conecte las cargas contenedorizadas
entre la hidrova y el ocano.
84
Europa durante una dcada promovi el transporte fluvial y martimo ,
y por ende, el transporte intermodal (Programa Marco Polo). La cues-
tin no es Buques o Camin, o ferrocarril o camin, es Buque+Camin
y FFCC+Camin., es la verdadera complementariedad entre modos de
transporte lo que realmente hace que vayamos hacia el desarrollo soste-
nible del transporte. En la experiencia Europea, el modo de transporte
que mas creci luego del desarrollo de 10 aos de promocin del trans-
porte fluvial y martimo, fue el Camin.. El camin no pierde merca-
do, sino que hace ms cantidad de viajes cortos (mayor rotacin). De
modo que impulsar el transporte fluvial-martimo, hace que aumente
significativamente tambin los negocios del camin, de la mano de la
mayor rotacin de las unidades, pudiendo hacer hasta dos viajes por da,
disminuyendo sensiblemente las esperas y congestiones, y las vueltas de
camiones vacos.
El costo del transporte por agua es entre 10 y 15 veces menor que el
terrestre si slo comparamos el consumo energtico (litros de gasoil
consumidos por tonelada y por kilmetro). Y el costo del ferrocarril es
entre 6 a 7 veces menor que el camin. Entonces, hay que idear siste-
mas inteligentes de complementariedad entre los modos de transporte
y promoverlos. Con cada barcaza que cargamos y transportamos por
el ro sacamos ms de 50 camiones en promedio de las rutas en largas
distancias, contribuyendo a la sustentabilidad del transporte.
Imagnense que si le bajamos 20 30 dlares/tonelada en el costo del
flete a las economas regionales, el impacto que eso tiene en mejorar su
competitividad. Y tambin la mejora en impacto ambiental.
Una solucin puede ser convocar una licitacin para que una empresa
construya y opere un sistema de ferrocarriles Este/Oeste, con puertos
secos y aduanas interiores, con barcazas a travs de una Hidrova Nor-
te/Sur. Solamente en granos, ahorraramos U$S 450 millones, bajando
las barcazas por Barranqueras (Chaco) en lugar de ir todo por camin.
Tambin esto puede hacerse con Formosa y el Ramal C25 reactivado,
y en el FFCC San Martin que tambin cruza este oeste la Argentina,
desde la Hidrova a la Cordillera, esa es la mejor priorizacin de inver-
siones que puede hacerse, y no tanto la de construir ramales ferroviarios
paralelos a la Hidrova, o de eje Norte -Sur.
85
86
Lo mismo sucede con el comercio interior. Chubut paga la leche ms
cara del pas. No podra combinarse transporte terrestre desde centro
de Produccin en Rafaela, luego fluviomaritimo desde Puerto Santa Fe
a Puerto Madryn, por ejemplo, con productos lcteos de la regin para
el sur? Se bajara tremendamente el costo de distribucin.
87
Ing. Industrial, Master of Sciences Economia de la Energa, Uni-
versidad de Grenoble. Vicepresidente 2o. del Instituto Argentino
de laEnergaGeneral Mosconi.
Profesor de la Maestra de laEnergaenUniversidadNacional
de Cuyo.
Director Revista Proyecto Energtico.
Especialista en Energiza Grupo de Investigacin en Cambio Cli-
mtico, Fundacin Torcuato di Tella.
Asesor Senador Alfredo Martinez (UCR-Santa Cruz), Comisin
de Energa y Minera.
88
Gerardo Rabinovich 2.4. ENERGAS RENOVABLES
89
90
Nos hemos convertido en importadores netos de hidrocarburos. El 25%
del gasoil que consumimos es importado. La mitad se utiliza para ge-
nerar energa elctrica. El 20% del gas que consumimos es importado.
El 88% de la energa primaria que consumimos viene de hidrocarburos.
91
El gas natural representa 53% y 35% de petrleo y derivados, de acuer-
do al Balance Energtico Nacional del 2014. Mutar hacia una matriz
energtica ms sustentable requiere de gran inversin, reglas claras y un
largo perodo de tiempo.
92
Desde fines de 2014, por suerte los precios de los hidrocarburos han
disminuido notablemente, aunque los subsidios a la produccin local de
petrleo no han transferido esa baja al consumidor.
93
Tenemos los precios de naftas y gas oil ms caros de la regin, para
mantener los ingresos de las empresas que producen menos por dismi-
nucin de reservas, y para subsidiar a las provincias a fin de no afectar
sus ingresos por regalas de hidrocarburos.
94
Mientras el precio internacional del petrleo crudo se mantenga bajo,
resulta imposible desarrollar Vaca Muerta, pues su costo de equilibrio es
superior a los U$S 60. Adems va a contramano de reducir el consumo
de fsiles contaminantes.
La primera tarea que hay que abordar en la transicin hacia una matriz
sustentable es la implementacin de medidas de eficiencia energtica
en forma masiva. Si bien forma parte de las prioridades actuales, hay
que asignarle importantes recursos humanos y financieros para alcanzar
objetivos ambiciosos. Adems del beneficio al consumidor por la baja
de costo, esto facilita el acceso a crditos internacionales para el desa-
rrollo de energas menos contaminantes, que desde el ltimo acuerdo
de Pars constituyen un elemento importante en el cumplimiento de
los compromisos de disminucin de emisiones de CO2 Y por lo tanto
continuarn creciendo en forma exponencial. El mundo desarrollado ha
captado la urgencia de reacondicionar la forma de producir y consumir
energa para reducir el efecto invernadero. O al menos congelarlo.
En los ltimos aos en nuestro pas, por el contrario, estamos creciendo
en base a energa trmica y combustibles fsiles como as lo indica la
estructura de nuestro balance energtico.
95
En el sector elctrico, y por causa de la emergencia, estamos incorporan-
do 2.900 Megavatios de aqu al 2018 para morigerar la crisis de oferta.
Hay amplio consenso poltico para desarrollar energas limpias, reno-
vables no convencionales: la ley 27.191 y su reglamentacin han fijado
como prioridad nacional invertir en ello, instalando 1.000 Megavatios/
ao, objetivo muy ambicioso, porque es lo crece la demanda anualmente,
apuntando a lograr que en 2025 el 8% de toda la demanda elctrica que
consumamos tiene que provenir de estas fuentes.
96
97
Pero todava el engranaje de licitaciones necesario para que ello suceda
no est plenamente en funcionamiento. En el ltimo cuatrimestre de
este ao se recibirn las ofertas y se adjudicarn los primeros contratos
de estas tecnologas, en un proceso de aprendizaje que llevar al menos
los prximos dos aos.
98
Los pases vecinos han arrancado hace 5 aos convocando inversiones
en lo elico, hidrulico y solar y la experiencia de ellos es muy til para
calibrar el proceso en nuestro pas.
En lo que respecta a su contribucin a las emisiones de CO2, el sector
energtico argentino representa el 50% del efecto invernadero (mien-
tras el promedio mundial es 75%), mientras que el sector agropecuario
representa grosso modo la otra mitad. Es necesario cambiar la matriz
energtica para reducir dicho efecto, y ello representa una gran opor-
tunidad para nuestro pas porque las fuentes de energa renovable y la
eficiencia energtica son los principales vectores de ese cambio, y son
generadores de empleo local y de desarrollo tecnolgico nacional, pro-
porcionando un fuerte incentivo a la generacin de jvenes tcnicos e
ingenieros que es necesario formar.
En los ltimos doce aos, el Estado nacional intervino fuertemente los
mercados elctrico, de gas e hidrocarburos, produciendo una tremenda
distorsin en su funcionamiento. No hay precio de mercado pues se
han alterado todas las regulaciones racionales. El precio es el orientador
clave para reordenar esta poltica y volver a poner en funcionamien-
to mercados energticos que emitan seales adecuadas. Es un desafo
para los planificadores y economistas energticos disear el sistema que
conduzca a incentivar la inversin necesaria para alimentar la creciente
demanda y a readecuar la matriz energtica a las posibilidad econmicas
y ecolgicas. Es decir, disponer de un plan estratgico de largo plazo y
los mecanismos que lo hagan viable y efectivo.
99
3. CRITERIOS PARA
UN FEDERALISMO BALANCEADO
Licenciado en Economa.
Experto en estrategias de desarrollo, poltica industrial y negocia-
ciones Internacionales.
ExSecretario de Industria, Comercio y Minera de la Nacin.
Director y socio fundador de ABECEB.
Miembro consultativo del Consejo de la Produccin del Ministe-
rio de Produccin de la Nacin y del Consejo Argentino para las
Relaciones Internacionales (CARI).
102
3.1. FEDERALISMO FISCAL
Dante Sica ARGENTINO: CRITERIOS
PARA MEJORARLO
103
Segn el criterio de los mecanismos de equilibramiento horizontal, en
Argentina las transferencias no obedecen a ningn tipo de criterio eco-
nmico-racional. No hay frmula objetiva para paliar los desequilibrios
regionales. Ha sido la mera voluntad del prncipe.
104
Por qu nuestro federalismo est tan desequilibrado?
Hay desigualdades estructurales por diferente grado de retraso/pobreza,
conduciendo la baja capacidad contributiva de las provincias ms pobres
a una reducida autonoma financiera de las mismas. Aunque con la ex-
pansin de la frontera agropecuaria, esto se ha relativizado: hay pobres
y ricos en todas.
105
Adems ha habido en dcadas anteriores una fuerte descentralizacin
de egresos hacia las provincias, sin la correspondiente transferencia
de ingresos. Y luego, cuando hubo crecimiento de la recaudacin por
bonanza en la ltima dcada, se la apropi bsicamente la Nacin. El
total de estas detracciones (como impuesto al cheque y retenciones a
las exportaciones) alcanza 2,9% del producto bruto, es decir, 3 veces el
dficit provincial.
106
Por eso, si bien la ley de coparticipacin establece que el 57,4% es lo que
se debe coparticipar, lo efectivo es el 49,4%.
107
Y si bien la recaudacin de las provincias por transferencias no puede
ser inferior al 34% del total, en promedio estuvo en el 43,7% en la dca-
da del 90. Actualmente est en 37%.
108
Como era de esperar, cuanto mayor presin fiscal en cada provincia,
mayor su autonoma tributaria.
109
Si bien, para salvar las urgencias provinciales se arm todo un sistema
de parches, tales como transferencias, multiplicidad de fondos y asigna-
ciones especficas, dichas compensaciones horizontales son arbitrarias y
distorsivos. Es decir, no contemplan la nivelacin atendiendo indicado-
res econmicos y sociales de las jurisdiccin en cuestin.
110
Dichas transferencias, que representaban en la dcada del 90 3,7% de
los recursos provinciales, y en los ltimos 15 aos llegan al 10,7%, evi-
dencian una simple negociacin poltica, generando este laberinto:
111
Tambin falla la distribucin secundaria, es decir entre provincias. Los
quantums de los coeficientes de distribucin secundaria no reflejan las
realidades jurisdiccionales. Por ejemplo, Buenos Aires, que tiene un co-
eficiente terico de 21%, aunque en la prctica no supera 17%, presenta
parmetros relevantes que indicaran que le corresponde en torno al
30%. Lleg a tener 28% de coparticipacin.
112
113
Lo que hay que hacer:
a) mejorar la autonoma fiscal (disminuir asimetra entre gastos y
recursos provinciales)
114
b) eliminar discrecionalidad y oportunismo en la asignacin de
fondos (establecer reglas automticas y fundadas);
115
c) en el mientras tanto, otorgar fondos compensatorios racionales.
116
Algo se est avanzando, gracias al fallo del 2015 de la Corte Suprema,
en trminos de eliminacin de detracciones nacionales de la distribu-
cin primaria; en particular, en la reduccin del 15% que antes iba con
destino al ANSES. Si bien el cronograma de regularizacin va hasta
el 2020, las provincias recibiran $ 80.000 millones ms. Por supuesto,
debern irse eliminando concomitantemente las transferencias discre-
cionales.
Dos criterios a tener en cuenta para una reasignacin econmicamente
racional de las transferencias compensatorias son:
*comparar la rentabilidad social (indicadores sociales) y
*asignar con criterio redistributivo.
Para ello hay que conformar un fondo especfico a distribuir, que pensa-
mos podra ascender a $ 50.000 millones.
117
118
Est el antecedente de Brasil, con un fondo del 1% del producto.
119
120
En definitiva:
121
Doctor en Ciencias Sociales (FLACSO) e Ingeniero Industrial
(UNSur).
Vicedecano y profesor de Economa en la Facultad Regional del
Neuqun de la UTN.
Vicepresidente del Movimiento Popular Neuquino.
Diputado provincial y presidente de la Comisin de Energa y
TICs.
122
Luis Felipe Sapag 3.2. EL CASO NEUQUN
123
Cuando se inici Neuqun hacia 1890, se instal un proyecto agro-
industrial, a lo mendocino. Es decir un agro con fuerte impronta en la
industrializacin en origen. Pero no funcion. Con la llegada del ferro-
carril en 1910, la capital se llev a la ciudad de Neuqun, pero sin un
proyecto acorde a la dotacin de recursos de la regin. Nuestra geografa
es spera: no da la para la ganadera extensiva. Tuvimos una especie de
no-proyecto. El 70% de la poblacin sin derechos polticos, concen-
trada una burocracia estatal en la capital. Un habitante de Neuqun
tena menos derechos que un inmigrante residente de Buenos Aires.
Sin inclusin social de ningn tipo: sin mdicos, sin escuelas. Recin
en 1957 con la provincializacin tuvimos el primer gobierno propio.
En definitiva, Neuqun reprodujo en su seno un centralismo, creciendo
bsicamente en la capital y en San Martn de los Andes con el turismo.
La gran novedad durante 80 aos fue el descubrimiento de petrleo en
Plaza Huincul; que fue lo que se desarroll, porque era lo que necesita-
ba la pampa hmeda: hidrocarburos baratos. Las regalas petroleras le
permitieron al Movimiento Popular Neuquino, a travs de un proceso
de planificacin que por aqulla poca se tena en cuenta, desarrollar
educacin, salud, seguridad, turismo, agroindustria, con muy pocos im-
puestos provinciales.
La poblacin creci desde 1963, de 125.000 a 600.000 habitantes, con
un crecimiento poblacional constante del 3% anual (ms del doble na-
cional). Por entonces la mortalidad infantil de la regin era del 17%;
hace 20 aos est en el lmite biolgico. La esperanza de vida de mujeres
(84 aos) es la mayor del pas.
A partir de la dcada del 90 las regalas petroleras decaen, por la do-
ble combinacin de madurez de los yacimientos y reduccin de precios
de hidrocarburos. As fue que la deuda de la provincia insume hoy la
mitad del presupuesto provincial. Hubo un largo perodo de precios
subvaluados para liquidar las regalas: fueron 50 aos de gobiernos pe-
ronistas, radicales, liberales que as lo hicieron. Cuando el Brent estaba
en Londres a U$S 80, en Neuqun estaba a U$S 40. Y el gas estaba 4
veces ms bajo.
De 2008 a 2010 se genera Gas y Petrleo Neuqun S.A., una especie de
YPF provincial. En 4 rondas de negocios en Houston, se lograron 60
contratos de UTE para concesin de reas. Fue un proceso liderado por
Neuqun, mostrando la potencialidad de Vaca Muerta, sin apoyo del
124
gobierno nacional. Sus funcionarios se nos rean en la cara. Cambi la
cosa cuando apareci el desabastecimiento. Ah s se pusieron las pilas y
a travs de YPF armaron el acuerdo con Chevron.
De los 60 contratos de exploracin, ninguno dej el yacimiento luego
de los 5 aos de exploracin. 5 ya estn en produccin plena. Estos 8
aos de exploracin nos permitieron descubrir 150 aos (en trminos
de consumo argentino actual) de reservas efectivamente comprobadas y
rentables. En 10 aos podemos volver a exportar. Si bien el fracking no
es viable hoy con los precios vigentes, hay reservas de ms barata explo-
tacin que s estn factibles. Estamos esperando el reacomodamiento
de los precios y del esquema general de federalismo. Mientras tanto la
produccin de gas sigue creciendo.
Neuqun supo construir una cierta autonoma, a partir de haber madu-
rado un staff propio que logr aproximar negociaciones internacionales,
sin depender del viejo centralismo porteo. Centralismo caracterstico
de toda orientacin de gobierno. Espero que con este gobierno ese cen-
tralismo cambie. Ese es uno de sus grandes desafos.
125
Lic. en Economa (Univ. de Crdoba).
Cursos de perfeccionamiento, destacando Universidad de Colum-
bia.
Investigador jefe del Instituto de Estudios sobre la Realidad Ar-
gentina y Latinoamericana (IIERAL). Asesor de gobiernos nacio-
nales y sudamericanos. Numerosas publicaciones; columnista de
Perfil, El Economista y La Voz del Interior.
126
Jorge Vasconcelos 3.3. CRITERIOS PARA UN
(Con la colaboracin de Jorge Day) FEDERALISMO BALANCEADO
127
Cuando miramos la evolucin de los salarios vinculados a las produc-
ciones tpicas de esas economas (excluyendo minera), vemos que la
mejora de los trminos de intercambio no sirvi para fortalecerlas.
128
Ni siquiera la zona pampeana argentina presenta un nivel de exporta-
ciones por habitante similar a la de Chile.
129
Y si expresamos las exportaciones por habitante de las provincias ar-
gentinas en trminos del nivel de la regin pampeana, vemos que com-
parando 1998 (soja de U$S 100/tn) con 2015 (soja de U$S 500/tn),
todas las regiones perdieron posicin relativa comparados con la zona
pampeana.
130
El NOA es el nico que no ha retrocedido tanto. Y la que no ha retro-
cedido es San Juan, debido a la minera.
131
El impacto del levantamiento del cepo, devaluacin y reduccin de re-
tenciones ha sido muy dismil por sector, tomando una mirada prome-
dio de 24 meses.
132
Este problema de la falta de homogeneidad del impacto de la deva-
luacin/baja de retenciones genera muchas complicaciones, porque no
hay instrumentos de poltica econmica disponibles para cambiar esta
heterogeneidad de modo inmediato, y una buena cantidad de productos
tpicos de economas regionales ha perdido terreno frente a la suba de
costos como los salarios y el gasoil.
En primer lugar, la heterogeneidad de intensidad de uso de mano de
obra:
133
Tambin los costos logsticos siguen siendo desproporcionados:
134
Sin profundizar la cuestin impositiva (que ser tratada en el panel si-
guiente) cabe destacar que no debera haber ms recursos fiscales para
las provincias sin que stas hagan su reforma, porque no nos llevara a
ningn lado en trminos de competitividad.
135
Hay que modernizar el sistema radial de comunicaciones que tiene
Argentina, en carreteras y vas ferras. Pero es clave que se co-
mience a modernizar la comunicacin en red, especialmente a-
reos. Argentina est en la mitad de vuelos por habitante que otros
pases de Latinoamrica. Que todos los vuelos pasen por Buenos
Aires es un obstculo para recuperar terreno perdido. Pero el tema
areo es slo la punta del iceberg. Toda la infraestructura debe ser
repensada en red.
Para eso las provincias deben involucrarse. No va a haber mejor proyec-
to de infraestructura que aquel que tenga dos o ms provincias dispues-
tas a cofinanciarlo. Y tanto mejor si adems hay provincias de pases
limtrofes a cofinanciarlo tambin. Esa es la infraestructura en red que
va a poder cambiar el perfil del pas.
En particular, el negocio turstico tiene la posibilidad de capturar mayor
turismo internacional debido a la falta de tranquilidad en lugares que
hasta ahora han sido tpicamente tursticos.
Y si las provincias se involucran, no hay manera que no revisen el r-
gimen de Ingresos Brutos, pues esas verdaderas aduanas interiores no
permiten que las cadenas de valor se integren entre provincias. Imag-
nense un producto que tenga que viajar un par de veces de una provincia
a otra para ir agregndole valor, tributa el 4% en cada viaje: mucho ms
que la rentabilidad neta del sector que lo vende finalmente. Si queremos
integrar las regiones econmicamente, hay que disolver el impuesto a
los ingresos brutos tal como lo conocemos. Si bien el estudio del IVA
provincial es una buena idea, en la prctica puede funcionar como retar-
dador de la reduccin de ingresos brutos.
Ni siquiera la soja a 800 U$S/tn. logr cambiar la dinmica de la
migracin del interior al Gran Buenos Aires. Tenemos que es-
perar un nuevo viento de cola en trminos del intercambio? Pero
es que ese viento de cola ya existe porque las nuevas tecnologas
abaratan el costo de la inversin necesaria para poner en valor a
un gran nmero de actividades regionales. Esas nuevas tecnologas
parecen diseadas para un pas como el nuestro, con extensiones
como las de la Puna y la Patagonia. La energa solar y elica, el
riego con mecanismos optimizadores del agua, internet satelital.
Todas ellas le dan valor a esas regiones. Por supuesto eso requiere
adaptar esas tecnologas a los casos particulares.
136
Argentina tiene hoy bajo riego el 5% del total potencialmente cul-
tivable. En Amrica es el 10%. Se podra multiplicar x 4, que es el
promedio del mundo, sin poner en riesgo el recurso.
Pensar negocios con China en Salta no es tan fcil. Pero si uno
mira el pbi por habitante de nuestros vecinos comparado con el
nuestro desde 1997 hemos pasado a la mitad del de ellos.
137
Tambin en % del mercado de nuestros vecinos hemos perdido espacio.
138
El mercado latinoamericano es muy atractivo: 313 ciudades tienen ms
de 100 mil habitantes en Chile, Brasil, Colombia, Bolivia y Per. Ade-
ms 86 pasaron a esta categora en los ltimos 15 aos, es decir que
adems es dinmico. Pero no tenemos comunicaciones apropiadas con
esos lugares; ni siquiera areas.
No es que no tengamos productos competitivos. Hay muchos indica-
dores que muestran mucha potencialidad. Pero nuestros productores
de vino y limones no disponen de acuerdos de reduccin de aranceles
que s tienen, por ejemplo, los empresarios chilenos. Donde los nuestros
pagan con China 14%, los chilenos no pagan. Por qu Argentina no
tiene esos acuerdos? Una explicacin es que los acuerdos se demoran
por miedo a afectar sectores sensibles de la industria. Todos los sectores
debieran ceder algo, en aras del progreso general.
No es voluntarista plantearse un cambio de enfoque. Es un problema de
supervivencia. Hoy Argentina tiene 16 empleos privados formales por
cada 100 habitantes, con gran dispersin regional.
139
Mientras Chile tiene 37, y encima el peso del Estado en Chile no es
44% del pbi como aqu.
140
4. LA HERRAMIENTA FISCAL
Profesor Emrito de la Universidad Nacional de La Plata.
142
Alberto Porto PRESENTACIN
143
Licenciado en Sociologa (UCA) y en Economa (UBA).
Miembro de las academias nacionales de Ciencias Econmicas y
de Educacin y de la Academia Pontificia de Ciencias Sociales.
Profesor emrito del IAE, Universidad Austral; all dirige el Cen-
tro GESE (Gobierno, Empresa, Sociedad y Economa) y el Pro-
grama de Gobierno para Lderes Locales.
Autor de 50 trabajos acadmicos y 11 libros (El pas de las des-
mesuras (2014) con Martn Lagos y Federales y unitarios en el
siglo XXI (2013).
Columnista del diario La Nacin.
144
4.1. CAMINOS PARA UN
GENUINO FEDERALISMO
Juan Llach FISCAL EN ARGENTINA
Este un tema tan viejo como el pas, y todava irresuelto. Un tema muy
viejo. Es como el bajo continuo de la historia argentina. Si Argenti-
na hubiera tenido desde la dcada del 70 a la fecha, ciclos econmicos
como Brasil, Chile, Uruguay, hoy tendramos el nivel de producto de
Espaa. Los stop and go han sido aqu muy marcados.
Estamos a pocos meses de cumplir 20 aos de incumplimiento de la
Constitucin que estableca el mandato de votar una ley de coparticipa-
cin federal. Cuando los constituyentes establecieron como requisito la
unanimidad de todas las provincias, ya estaban formulando una misin
imposible: es requisito ratificarla por 24 legislaturas provinciales, una
vez aprobada con 2/3 de los miembros totales de las cmaras nacionales
(mayora absoluta), con origen en el Senado.
La coparticipacin no ha logrado su principal objetivo: reducir la des-
igualdad entre regiones.
145
146
El producto bruto geogrfico est mal medido. Debera medirse el in-
greso regional y no el producto que no necesariamente genera ingreso
local.
Adems la tendencia de Argentina al caudillismo, donde la sociedad le
dice al gobernante elegido: te doy todos los recursos, gobern, es un
problema adicional: el sistema tiende al centralismo.
Nuestra presin fiscal de 36% del producto, que si sumamos la inflacin
es del 38% (ms que los pases desarrollados), 10% ms que el promedio
de los pases emergentes, y sustancialmente ms que Brasil.
147
Tengamos en cuenta que el punto de partida para instaurar el federalis-
mo es de dificultad extrema.
El actual sistema tributario argentino es muy malo. Menos progresivo y
con ms impuestos distorsivos.
148
La inversin sobre producto ha resultado del 17% en promedio desde
2004 a 2015. Es imposible crecer con ese nivel.
Provincias y municipios estn sujetos al poder central. Por lo tanto hay
una gran falta de voluntad de recaudar.
149
La nacin, en la ltima dcada, ha subido su gasto del 50 al 56%, mien-
tras las provincias lo han bajado. Es decir, ha habido un proceso de
centralizacin.
150
Por ende, la diferencia entre cunto gastan los gobiernos provinciales y
municipales, y cunto recaudan (que en Brasil es 1,6%, en Estados Uni-
dos 6,6%, en Australia y Espaa 10%), en Argentina est arriba de 20%.
151
Les recuerdo que el 24/4/2002 el presidente Duhalde pact con los
gobernadores; el 3er punto estableca remitir al Congreso en 90 das
el proyecto de ley consensuado para poner en marcha la nueva copar-
ticipacin federal de impuestos. Nadie se acuerda de esto; ni siquiera
quienes lo firmaron. Ningn poder ejecutivo provincial desde entonces
ha dado una pelea por este compromiso. Prefieren el acuerdo casustico.
Adems, dado que para subir algunos coeficientes habra que bajar otros,
qu gobernador firmara reducciones para su provincia? En ese sentido
slo cabe discutir los incrementos nuevos, y no tocar el stock. Con los
aos, el nuevo esquema ira licuando al viejo.
Para animarnos un poco, digamos que tuvimos casos exitosos de redis-
tribucin de renta. Por ejemplo, en 1993 se redujeron los aportes patro-
nales del 30 al 80% segn la distancia a la capital, transformndolos en
crdito fiscal para IVA; transferencia que en 2016 equivale a $ 20 mil
millones (0,3% pbi). Tambin estn los criterios de distribucin de la
ley de financiamiento educativo, que distribuye 80% por matrcula, 10%
segn ruralidad y 10% por poblacin naturalizada. Y el tercer ejemplo
es el Fondo Federal Solidario, que rompi el mito de que las retenciones
no se podan coparticipar, al crear un fondo que est alimentado por el
30% de las retenciones al complejo sojero, destinado exclusivamente a
inversin provincial y municipal; en particular, el 30% del 30% va a los
municipios (aunque es de dudosa constitucionalidad que los munici-
pios puedan ser atendidos directamente por la Nacin, pues no tienen
entidad propia y deberan entenderse con sus gobernadores); y tambin
rompi el mito de que a la pampa hmeda no se le puede sacar nada.
Hay muchos otros recursos que hasta ahora no se han puesto en la dis-
cusin de coparticipacin primaria y secundaria. Unos son las inversio-
nes pblicas y su distribucin entre regiones. Hoy la inversin pblica
es 2,8% del producto. Hace tiempo que no se discute con qu criterios
de equidad regional se distribuye.
Por otra parte est la renta de los recursos naturales. Como ejemplo, pen-
semos si estamos de acuerdo en que Neuqun se apropiara de todo un
PBI anual si los precios internacionales de los hidrocarburos comenzaran
a subir, permitiendo la puesta en funcionamiento a pleno de Vaca Muerta.
Por mi parte, yo no estara de acuerdo. Habra que aplicar, bajo ese escena-
rio, un criterio de redistribucin nacional. Si no se pre-discute, terminara
siendo absorbido por una nueva retencin a favor de la Nacin.
152
El gasto pblico nacional operativo, que representa 1,6% del PBI, no
tendra por qu estar concentrado en Buenos Aires. Con el desarrollo
que han alcanzado las comunicaciones, hoy perfectamente el Ministerio
de Agricultura nacional podra estar localizado en el interior del pas,
como Crdoba o La Pampa.
Tampoco los gobiernos provinciales han demostrado vocacin por re-
caudar impuesto inmobiliario, que es reducido y, por lo tanto, un arma
formidable de potencial redistribucin de renta.
Los Fondos de Convergencia son una herramienta esencial a desarrollar.
Que una parte del aumento que se va produciendo en la recaudacin se
asigne segn lo que establece el art. 75, inc.2 de la Constitucin, con
criterios objetivos de reparto (expresin clave para destrabar todo
este asunto), sera un gran paso adelante.
Pero el paso adelante definitivo es otro. Estoy sorprendido que las pro-
vincias y los municipios no estn reclamando a gritos ms potestad fis-
cal. La reforma esencial es redistribuir la responsabilidad de la recau-
dacin y del gasto. Sin correspondencia fiscal, sin descuidar la equidad,
no habr progreso. No veo por qu el impuesto a las ganancias de las
personas no puede ser provincial, o por qu una mitad del IVA no puede
transformarse en un impuesto a las ventas finales del 10% que absorba
ingresos brutos. La falta de experiencia administrativa de las provin-
cias para hacer eso se podra resolver contratando a la AFIP por un
quinquenio para que recaude por cuenta y orden de la provincia, hasta
desarrollar dicha su propia capacidad. Un federalismo por excepcin,
como el que tiene Argentina hace tantos aos, donde la Nacin recauda
bsicamente por las provincias, no puede funcionar bien. Y as es: no
funciona. Estamos fuera de la normalidad de lo que es el ejercicio de las
responsabilidades federales.
Quienes estn interesados en ms detalles, sugiero mi libro Federales y
Unitarios en el siglo XXI (2013).
153
Contador Pblico UBA.
Director de la Direccin Central Tributaria de la Organizacin
Techint.
Miembro de la International Fiscal Association.
Secretario del Consejo Directivo de la Asociacin Argentina de
Estudios Fiscales.
Presidente del Departamento de Poltica Tributaria de la UIA.
Conferencista en cursos de posgrado.
154
4.2. UNA REFORMA
Carlos Abeledo IMPOSITIVA POSIBLE
155
156
157
La ley de sinceramiento fiscal (blanqueo) tiene 4 ejes: el blanqueo pro-
piamente dicho, la moratoria y facilidades de pago, el beneficio para
cumplidores (indito y muy justo, porque la presin fiscal para el con-
tribuyente formal es mayor que la promedio, ya que la estadstica con-
templa tambin a los que trabajan en la informalidad), y otras reformas
de leyes, muy importantes pero que, a la luz del blanqueo y moratoria,
pasan desapercibidas.
158
El Mtrio. de Hacienda comenz a trabajar en la reforma fiscal integral
a proponer hacia fin de 2016 ante la comisin parlamentaria bicameral.
159
Las pymes ocupan 60% de la mano de obra. Por eso celebramos la ley
27.264, iniciativa del Mtrio. de Produccin. Entre las medidas que dis-
pone, destacamos: la posicin de IVA se va a poder pagar a los 3 meses
en lugar del mes siguiente, fomento a las inversiones, un bono de crdito
fiscal de crditos de IVA a favor del contribuyente, rgimen de estabi-
lidad fiscal, pago a cuenta del 100% del Impuesto al Dbito y Crdito
computable contra Imp. A las Ganancias, entre otros beneficios.
160
161
Esperamos la reglamentacin para ver cmo queda.
Desde la UIA una de las primeras propuestas de reforma fiscal que
desarrollamos desde el Departamento de Poltica Fiscal que presido,
fue la desgravacin , en el Imp. A las Ganancias, de la inversin con
capital propio, computando un inters presunto sobre el capital propio,
deducible como s se tratara de capital ajeno.
162
Cuando en 2001el Dr. Cavallo volvi a ser ministro, implement un
impuesto a los dbitos y crditos bancarios de manera provisoria hasta
fin de 2003. Hoy sigue vivo, recaudando ms de $ 100 mil millones.
Cmo hacemos para sacarlo? Si nos acostumbramos a caminar con
muletas, el da que estemos curados, no vamos a poder dar un paso.
Nos tenemos que acostumbrar a caminar sin estas muletas, que fueron
parches, que siguen.
Reinstaurar el ajuste por inflacin para reflejar la verdadera utilidad o
prdida de una empresa, es algo elemental, para no gravar ilusiones de
utilidad que en realidad son detracciones al capital de la empresa. La
tributacin descapitaliza a muchas empresas que slo tienen ganancias
inflacionarias ficticias.
Los 60 regmenes provinciales de recaudacin actan de manera des-
coordinada, y hacen que algunos productos tengan ms retencin fiscal
que margen operativo. Hay que armonizar todo esto.
Finalmente, proponemos la unificacin de cdigos fiscales provinciales
para dar un marco de seguridad, entre otras medidas.
163
5. FEDERALISMO E INTEGRACIN:
EL CASO BRASILEO
Economista, profesor en la escuela de Administracin Pblica de
Empresas - EBAPE, Fundacin Getlio Vargas. Consultor de or-
ganizaciones privadas y pblicas (Banco Mundial, BID).
Autor de La poltica pblica del gasto pblico (2015); La Reforma
Olvidada: obstculos y caminos para la reforma presupuestaria (2014);
El Federalismo brasileo en su laberinto (2013).
166
5.1. FEDERALISMO E
INTEGRACIN:
Fernando Rezende EL CASO BRASILEO
167
De 1964 a 1967 el rgimen militar, si bien centraliza el poder poltico,
ampla relativamente los ingresos provinciales, con prdida de la auto-
noma federativa. Se establece un rgimen de federalismo fiscal basado
en: un IVA provincial de amplia base, un rgimen de transferencias cen-
trales a provincias y municipios, coparticipacin de impuestos naciona-
les con aplicacin a inversin en infraestructura (que se potenciaba con
la cooperacin interprovincial), eficaz poltica de desarrollo regional.
De 1968 a 1988 se despliega la segunda fase del gobierno militar, que se
caracteriza por centralizacin para la integracin econmica. Aumentan
las desigualdades por clase, mientras se reducen por regiones. Se pro-
duce un desequilibrio en la representacin de las provincias en el Poder
Legislativo nacional que conduce a conflictos polticos constantes.
168
La crisis econmica de los 80 contribuy agravar dichos conflictos, y
paralizar el proceso de convergencia regional.
En particular se desat una guerra fiscal interprovincial, en base a las
alcuotas de a aplicar segn el origen y destino de las mercancas en
cuestin. El Consejo de Ministros de Hacienda Provinciales (CON-
FAZ) result impotente para arbitrar dichos conflictos.
Hacia 1988, los constituyentes desmontan el sistema de federalismo
fiscal, abandonndose la prioridad del desarrollo regional, para concen-
trarse en la convergencia social. Pero la reforma constitucional ignor
los riesgos de la creacin de un rgimen fiscal distinto para la financia-
cin de las pensiones, asistencia y salud, provocando una fractura en el
equilibrio de la ecuacin recursos/responsabilidades. Y encima cre una
situacin de gran dificultad para negociar polticamente las reformas
necesarias, pues las 3 regiones menos desarrolladas, consiguieron
mayora en las cmaras.
En 1998 la nueva crisis obliga a un ajuste fiscal que aumenta el peso de las
contribuciones sociales, abandonando la idea de un sistema fiscal federal.
El avance del poder central sobre bases imponibles en las provincias, ge-
nera duplicaciones tributarias. Se elimina la coparticipacin asignada para
la infraestructura. Consecuentemente se reduce la participacin tributaria
de las provincias, mientras aumenta notablemente la municipal.
169
Actualmente estamos sufriendo esta municipalizacin de la poltica. La
concentracin de la poblacin, especialmente pobre, en urbes, ha lleva-
do a una concentracin electoral en microrregiones que concentran al
mismo tiempo actividad econmica y electores.
170
171
La lgica que esta dinmica impone, de presiones polticas para obtener
ventajas en los centros urbanos, de mayor densidad de votacin, ha lle-
vado a abandonar casi por completo la visin de la integracin regional.
A su vez, las mismas divergencia regionales y la desequilibrada repre-
sentacin poltica, refuerzan esta dinmica de desacuerdos y tensiones
permanentes.
172
Es decir que la historia reciente de Brasil presenta 3 etapas:
1930/60: autoritarismo: centralizacin poltica y descentralizacin fis-
cal;
1970/90: centralizacin fiscal con reduccin de disparidades econmi-
cas regionales, pero aumento de la desigualdad social.
2000/hoy: democracia plena con integracin social (disminucin de las
desigualdades) pero desintegracin regional.
Hay que recuperar la idea de un sistema tributario nacional. Lo que
tenemos hoy es un manicomio tributario nacional. Nadie sabe cuntos
regmenes existen. Cada provincia tiene su propia ley; y hay ms de 5
mil municipios. Es necesario que los gobernadores se renan con fre-
cuencia para discutir estos problemas.
Por lo tanto es importante recuperar la nocin de sistema fiscal federal
de 1963, con sus 3 pilares: descentralizacin de competencias impo-
sitivas, coparticipacin para construccin de infraestructura y poltica
nacional de desarrollo regional.
Las provincias necesitan superar antagonismos que les dificultad per-
cibir sus intereses de conjunto. Para ello es necesario la reforma de la
representatividad en el Congreso y reconstruir la vieja alianza con los
municipios, para reformar el federalismo fiscal.
Es preciso restaurar la esencia del federalismo: diversidad en la unidad.
173
6. MESA DE MINISTROS PROVINCIALES
176
la educacin, pero no gestionar. Lo mismo puede decirse en Salud.
Por el lado de los ingresos, la peor manera de recaudar impuestos es la
nuestra. Tenemos el mismo contribuyente, con el mismo hecho impo-
nible, al cual le cobramos desde 3 niveles del Estado un impuesto. Hay
que replantear las potestades.
No debera ser difcil que las provincias ricas dejen de recibir asisten-
cia y se autofinancien. Y que haya un IVA provincial, sustituyendo
ingresos brutos. Tenemos que aprovechar este clima de dilogo para
avanzar en serio.
177
Ah nos estamos perdiendo de agregar valor, a travs de la industrializa-
cin necesaria. Que las empresas se instalen en Mendoza. Propusimos
aceptar hasta un 25% de sobreprecio por aceptar provisiones de equipos
fabricados nacionalmente, lo cual no tiene efecto significativo en el cos-
to de la energa vendida, pero el Mtrio. de Energa se ha opuesto termi-
nantemente y prefiero lo ms barato hoy, sacrificando una oportunidad
de desarrollo de la industria nacional.
Otra dificultad es que las economas regionales seguimos siendo muy
dependientes del tipo de cambio real. Y transportar un contenedor de
vino desde Mendoza a Buenos Aires, nos cuesta el doble que luego
enviarlo a USA. Los factores de competitividad regionales, quedan pul-
verizados por estos problemas. Este ao tenemos una gran disminucin
en la produccin de vino. La tasa de inters real es otro escollo para la
realizacin de las obras de infraestructura necesarias.
En cuanto al riego, nosotros vivimos en provincias desrticas (96%). El
agua se obtiene de pozos, de los que se los saca con electricidad. Hoy
la generacin y distribucin mayorista, cuestan lo mismo lo consumas
donde sea. Eso no es razonable, si ests al lado la represa. Deberas
tener una ventaja si geners la energa ms barata. Eso va en contra de
desarrollar las regiones por sus ventajas competitivas, que as quedan
anuladas por una arbitrariedad del regulador.
MC: Seran los acuerdos federales, abiertos por el Mtrio. del Interior
nacional, las vas institucionales para buscar la integracin?
178
podamos ganar, con un sistema tributario ms eficiente. Como es un
pas heterogneo, deben agregarse mecanismos redistributivos, que de
todas maneras seran relativamente poco importantes en relacin al va-
lor que generan las provincias ms autosuficientes. De todos modos es
tremendamente desafiante replantear los esquemas existentes, pero no
nos queda otra.
179
ANEXO I
Perspectivas regionales
en el nuevo contexto econmico
183
1. Los ltimos 12 aos; su impacto regional
184
Esa es la performance nacional. Qu ocurri con las regiones? La ten-
dencia fue similar en todas las provincias, y a continuacin se presentan
los hechos ms destacados.
185
Las regiones que siguen en el ranking de variacin de masa salarial son
las norteas (NEA y NOA)1, con varias provincias muy dependientes
de los fondos nacionales.2
187
sin acotada), especialmente aquellas que son intensivas en mano de
obra y que se hallan alejadas de los puertos.
188
Servicios: se benefician ms con un peso apreciado, y as tambin
las regiones con mayor concentracin poblacional (Ciudad de Buenos
Aires y la regin pampeana). A eso, se puede agregar dos casos. La ac-
tualizacin tarifaria favorece a los sectores de Electricidad, Gas y Agua,
cuya distribucin se ubica en los grandes centros poblacionales. El otro
caso es el de los servicios financieros, altamente centralizados, que se
veran favorecidos con la entrada de capitales y con tasas de inters ms
atractivas para los ahorristas.
189
las mejoras tecnolgicas favorecen la eficiencia, pero pueden generar
mayor concentracin, especialmente ante la presencia de economas de
escala en varias actividades econmicas (algunas las analizaremos ms
adelante).
Una crtica a este mecanismo es que las regiones ms pobres pasan a ser
dependientes de los fondos pblicos. Tienden a tener un alto porcentaje
de empleados pblicos dentro de la poblacin. Y a veces con sueldos
promedios que superan los privados, desplazando as a las pocas acti-
vidades que se pueden desarrollar por fuera del estado. Esto, a su vez,
limita la posibilidad de expandir la recaudacin propia de las provincias,
generando una dependencia fiscal crnica.
190
ya no bajo el sistema radial. Ese sistema en red habr de involucrar a
provincias vecinas entre s pero tambin a regiones fronterizas en vincu-
lacin con las respectivas regiones de frontera de cada uno de los pases
vecinos.
191
el INTA, pueden permitir fuertes externalidades a favor de las activida-
des productivas del interior.
a. Localizacin de actividades:
La teora bsica dice que las empresas tienden a instalarse en uno de los
siguientes dos grupos de lugares: (i) cercano a donde se halla el principal
insumo o materia prima, o (ii) cercano a los centros de consumo. Y un
criterio para decidir el lugar es el costo de transporte.
192
triz. En este sentido, sera esperable que las exportaciones industriales
no basadas en lo agropecuario (las manufacturas de origen industrial)
tengan mayor importancia en la regin pampeana, especialmente en
Buenos Aires5.
Agropecuario
193
de tecnologa que permita reducir costos (especialmente laborales) y
aumentar productividad. Desaparece la idea de un productor individual
encargado de una pequea parcela, y aparecen los pools de siembras, que
manejan extensas superficies cultivadas.
Por otro lado, est la agricultura del Oeste Argentino, que desarrolla
en zonas ms ridas. A diferencia de la pampeana, aqu se trabaja con
superficies menores, y en varios casos, se trabaja con menor volumen
de commodities, y tienen ventajas en especialidades (ejemplo, el vino
Malbec). Varios de esos cultivos son plurianuales, lo cual genera rigidi-
ces y mayores costos a la hora de cambiar o reconvertir produccin para
aprovechar mejores precios o adaptarse a las nuevas demandas.
6. Day, J., La regin pampeana qued mejor posicionada que el resto de las
economas regionales, IERAL, Informe de Coyuntura Nacional, N 982,26
Mayo 2016.
194
Segundo, en estas economas regionales pesa fuerte el costo de trans-
porte.7 La Argentina es un pas de grandes distancias y con escasez de
transporte ferroviario. Hay poca competencia, lo cual se traduce en altos
costos del transporte. Es tan relevante en Argentina este punto que se
habla del impuesto distancia.
195
competitividad. Por qu es ms alto? Implcitamente, en el pas se ha
seguido una poltica petrolera contra-cclica. Se ha cobrado un precio
bajo de combustibles en el periodo de mayor expansin, mientras que
actualmente se cobra un precio mayor en un periodo recesivo. En estos
das se pretende auxiliar al sector petrolero (que enfrenta una situacin
de bajos precios internacionales), otorgndole un subsidio. Pero eso ter-
mina perjudicando a las economas regionales no petroleras.8
Petrleo y minera
196
trializacin in situ, y luego se lo exporta a otros pases para su siguiente
etapa industrial.
b. Servicios
197
Conviene destacar dos tipos de servicios. Uno es el sector de Electri-
cidad, Gas y Agua, que comprenden al menos dos etapas (generacin
y distribucin). Esta ltima etapa se concentra principalmente en las
zonas urbanas. Es decir, mientras ms concentrada sea la zona, mayor
ser la importancia de la distribucin de EGA. Esto es relevante porque
as como ese sector fue castigado con desactualizacin de sus tarifas du-
rante ms de una dcada, es posible que esa situacin pudiera revertirse.
c. Dependencia fiscal:
Hay zonas y provincias que no han sido bendecidas, puesto que pre-
sentan muchas desventajas econmicas: lejos de los grandes centros de
198
consumo, clima y suelos que no los ayudan, escasez de recursos natura-
les, etc.
10. Esta compensacin fiscal tiene sus efectos colaterales. Cmo se usan
esas transferencias? En general, las jurisdicciones ms beneficiadas en fon-
dos nacionales tienden a tener muchos empleados pblicos en relacin a
su poblacin.
199
Sintetizando esta seccin, se ha resaltado elementos que configuran
en lneas generales la estructura productiva de las distintas regiones.
El contexto vivido en los ltimos doce aos ha favorecido ms a las
regiones intensivas en hidrocarburos y minera y tambin a las ms de-
pendientes de los fondos nacionales. Y qu esperamos para el futuro?
200
Este libro se termin en septiembre de 2016.