1-O Que e o Orcamento Publico

O que é orçamento
público?
Brasília, abril de 2008.

O que é orçamento público?
Lucídio Bicalho lucidiobicalho@hotmail.com

 É a previsão de arrecadação de
receitas e a fixação de despesas
para um período determinado.
lucidiobicalho@hotmail.com
✎É computar, avaliar,
calcular a previsão da
arrecadação de
tributos e o gasto de
um ente público para
um período específico.
Lucídio Bicalho
✎É um espaço de luta política, onde as

diferentes forças da sociedade buscam
inserir seus interesses.
Lucídio Bicalho
✎O orçamento público não gera

renda, mas é um instrumento de
distribuição de riquezas e bem-
estar.
✎Mas será que acontece de
orçamento ser utilizado para
concentrar a renda em certas
ocasiões?
Lucídio Bicalho
“É o documento que prevê as quantias de

moeda que, num período determinado
(normalmente um ano), devem entrar e
sair dos cofres públicos (receitas e
despesas), com a especificação de suas
principais fontes de financiamento e das
categorias de despesa mais
relevantes” (SANCHES, Osvaldo M.
-Dicionário de Orçamento, planejamento e
áreas afins. 2a Ed. Brasília: Prisma/OMS,
2004, p. 234).
Lucídio Bicalho
“... é o processo e o conjunto integrado de

documentos pelos quais se elaboram, se
expessam, se aprovam, se executam e se
avaliam os planos e os programas de
obras, serviços e encargos
governamentais, com estimativa da receita
e fixação das despesas de cada exercício
financeiro” (SILVA, José Afonso da, - Curso
de Direito Constitucional Positivo. 27a
Edição. São Paulo: 2006, p. 738).
Lucídio Bicalho
As funções do
orçamento público

As funções ou instrumentalidades do
orçamento público
 O orçamento público tem múltiplas
funções ou instrumentalidades que ampliam
o conceito de orçamento público. As
principais dimensões do orçamento são:
1. política;
2. de planejamento (programática);
3. jurídica;
4. econômica;
5. gerencial (administração e controle).
Lucídio Bicalho
orçamento público
1) Na sua dimensão política, o orçamento

pode ser visto como uma arena de disputa ou
um espaço de luta (ou cooperação) entre os
vários interesses que gravitam em torno do
sistema político.
 Essas interações ocorrem sob o
constrangimento de regras formais
(Constituição, leis, regimentos etc) e
também de instituições informais (cultura,
Lucídio Bicalho
poder, negociações etc).
orçamento público
2) O orçamento assume a dimensão de

planejamento quando orienta a ação do
Estado no longo prazo.
 Mas o orçamento também constitui

ferramenta de planejamento de curto
prazo ao detalhar ações, fixar metas
concretas e seus custos, definir
responsáveis pela execução, distribuir
geograficamente os empreendimentos
estatais etc.
Lucídio Bicalho
orçamento público
3) A dimensão jurídica se justifica na
medida que o orçamento público é lei
aprovada pelo Poder Legislativo.
✎O orçamento estabelece parâmetros

legais para a execução da despesa em um
determinado período, dentro do limites
fixados pela Constituição e por outras leis.
Lucídio Bicalho
orçamento público
✎No que diz respeito ainda à dimensão
jurídica, vale lembrar que a interpretação
majoritária defende orçamento como uma
lei autorizativa.
Assim, não há a obrigação jurídica de o
governo, a partir da lei orçamentária,
obter receitas e realizar gastos.
Lucídio Bicalho
orçamento público
4) O orçamento assume a dimensão
econômica quando se torna instrumento de
cumprimento das funções econômicas
clássicas do Estado.
 As funções econômicas clássicas do
Estado são:
a) alocativa,
b) distributiva e
c) estabilizadora.
Lucídio Bicalho
orçamento público
a) função alocativa: quando o Estado, por

meio do orçamento, realiza investimentos
na infra-estrutura econômica ou na provisão
de bens públicos e bens meritórios. O papel
alocativo do orçamento fica bastante visível
naqueles casos está em jogo o interesse
nacional ou quando a ação privada não é
economicamente eficiente e/ou socialmente
justa.
Lucídio Bicalho
orçamento público
b) função distributiva: se o orçamento

é instrumento para a viabilização das
políticas públicas de distribuição de
renda (transferências e perfil da
alocação).
c) função estabilizadora: diz respeito
aos quatro objetivos macroeconômicos
da política fiscal (manutenção de
elevado nível de emprego, estabilidade
nos níveis de preços, equilíbrio no
balanço de pagamentos e razoável taxa
Lucídio Bicalho
de crescimento econômico).
orçamento público
5) Na sua dimensão gerencial, o

orçamento apoia a boa administração dos
recursos e o controle e a avaliação de
desempenho da gestão.
✎O controle interno,
interno entre outras
finalidades, avalia o cumprimento das
metas previstas no planejamento, a
execução orçamentária e a eficácia e a
eficiência dos resultados da gestão
orçamentária. Deve ainda comunicar
irregularidades ou ilegalidades ao TCU (CF,
Lucídio Bicalho
art. 74).
orçamento público
✎O orçamento público também é objeto do

controle externo.
externo O controle externo que o
Poder Legislativo exerce é de natureza
política, mas sujeito à previa apreciação
técnico-administrativo do Tribunal de Contas
competente.
✎É exemplo o julgamento anual, anual pelo
Congresso Nacional, das contas prestadas
pelo Presidente da República e a
apreciação do relatório de execução dos
Lucídio Bicalho
planos de governo (CF, art. 49, IX).
orçamento público
✎O TCU faz controle externo ao apreciar
essas mesmas contas do Presidente (CF, art.
71, I) e ao julgar as contas dos demais
administradores (CF, art 71,II).
✎A auditoria de natureza operacional
realizada pelo TCU é outro exemplo de
controle externo. Em especial, a auditoria de
avaliação de programa,
programa que fiscaliza a
efetividade do orçamento, isto é, se a ação
governamental respondeu aos anseios da
Lucídio Bicalho
população.
orçamento público
✎ O Ministério Público defende os interesses
da sociedade e o patrimônio público,
portanto também recebe e investiga
denúncias de desvios de dinheiro público e
denunciam os envolvidos à Justiça para o
julgamento e a punição.
✎A sociedade também exerce controle
popular das contas públicas.
Lucídio Bicalho
orçamento público
✎As contas dos Municípios devem ficar

disponíveis, durante 60 dias, anualmente,
à disposição de qualquer contribuinte,
para exame e apreciação, o qual poderá
questionar sua legitimidade (CF, art. 31, §
3°).
✎Esse acesso foi ampliado para todo o

ano e para todas as esferas de governo
por determinação da LRF (LC 101/2000,
Lucídio Bicalho
art. 49).
orçamento público
✎ Qualquer cidadão, partido político,

associação ou sindicato é parte legítima
para, na forma da lei, denunciar
irregularidades ou ilegalidades perante ao
TCU (CF, art. 74, § 2°).
✎ A denúncia (com indício) tramita em sigilo*
e o denunciante não se sujeita a qualquer
sanção administrativa, cível ou penal em
decorrência da denúncia, salvo se for
Lucídio Bicalho
comprovada má-fé (arts. 53 e 55 da Lei
8.443/92).
As bases institucionais do
orçamento público
Bases institucionais do orçamento público
no Brasil
✎Marco legal:
1964 – A Lei 4.320/64 estabelece normas

gerais de direito financeiro para a elaboração
e controle dos orçamentos e balanços da
União, Estados, Municípios e Distrito Federal.
Instituiu as bases para orçamento-programa,
posteriormente (o que foi reafirmado e
fortalecido pelo Decreto Lei 200/1967 para
todas as esferas da federação). A maior parte
dos procedimentos da Lei 4.320/64 ainda
valem.
Lucídio Bicalho
no Brasil
✎ Marco legal:
1988 - Constituição Federal, arts. 165 a 169,
que estabelece mudanças importantes na
legislação, entre as quais, o super-
ordenamento entre as três principais leis
orçamentárias:
-Plano Plurianual (PPA);
PPA
-Lei de Diretrizes orçamentárias (LDO);
LDO
-Lei Orçamentária anual (LOA)
LOA
Lucídio Bicalho
no Brasil
✎ Marco legal:
1999 – Portaria 42, de 1999, do MPGO
unifica importantes classificações do
orçamento em todo o país. Institui, em toda
a Federação, os mesmos códigos e nomes
para a Classificação Funcional. A
Classificação Funcional expressa o maior
nível de agregação do gasto do ponto de
vista programático (Ex.: Saúde, Educação,
Segurança, Habitação, Saneamento etc.)
Lucídio Bicalho
no Brasil
✎ Marco legal:
2000 - A Lei de Responsabilidade Fiscal (LC
101/2000) fundada na premissa de que é
danoso ao interesse público que o governo
gaste mais do que efetivamente arrecada
(descontrole fiscal).
✎ A LRF regulamenta a previsão do art. 163
da CF,
CF a saber, uma lei complementar
fixando os princípios norteadores das
finanças públicas no Brasil.
Lucídio Bicalho
no Brasil
✎ Marco legal:
2000- A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF)

não substituiu a Lei 4.320/64, mas alguns
dos dispositivos desta Lei mais antiga foram
reinterpretados à luz dos conceitos trazidos
pela Lei mais recente. Para alguns, a LRF
ainda adentra em funções reservadas à Lei
Complementar prevista no art. 165 § 9° da
CF,
CF entre as quais, a organização de planos e
orçamentos.
Lucídio Bicalho
no Brasil
✎ Marco legal:
2000 - A LRF ampliou a transparência”
fiscal prevista na CF (art. 165, § 3°):
“...será dada ampla divulgação, inclusive
em meios eletrônicos de acesso público: os
planos, orçamentos e leis de diretrizes
orçamentárias; as prestações de contas e o
respectivo parecer prévio; o Relatório
Resumido da Execução Orçamentária e o
Relatório de Gestão Fiscal...” (art. 48).
Lucídio Bicalho
no Brasil
✎ Marco legal:
2000 - A LRF institui mecanismos de
controle social:
social
“A transparência será assegurada também
mediante incentivo à participação popular e
realização de audiências públicas,
públicas durante
os processos de elaboração e de discussão
dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e
orçamentos” (parágrafo único, art. 48).
Lucídio Bicalho
no Brasil
✎ Marco legal:
2001 - Em obediência ao art. 30 da LRF, o
Presidente da República envia ao Senado
proposta de limite de endividamento as três
esferas. O Senado aprova a Resolução N° 40
do SF,
SF que determina os limites de
endividamento para os Estados e Municípios.
A fixação desse limite foi delegada
exclusivamente ao Senado Federal (CF, art.
52, VI e IX).
Lucídio Bicalho
no Brasil
✎Propostas de alterações:
- Revisão da Lei 4.320/64;
- Acesso aos sistemas de informação (ex.:

SIAFI e similares subnacionais) para fins de
consulta;
- Criação de um sistema único de

informações fiscais, de âmbito nacional, de
modo a reunir todos os documentos,
balanços e relatórios exigidos pela LRF, como
Lucídio Bicalho
também pela Lei n° 4.320/1964 e outras
legislações.
Os princípios orçamentários

Princípios orçamentários
✎Unidade - Cada esfera de governo deve

possuir apenas um orçamento,
fundamentado em uma única política
orçamentária e estruturado uniformemente.
Assim, cada esfera de poder (União, Estado e
Município) deverá elaborar sua lei que irá
reger o orçamento público.
✎O princípio da unidade está previsto no art.

165 da CF e art. 2º da 4.320/64;
Lucídio Bicalho
✎Universalidade - A lei orçamentária deve
incorporar todas as receitas e despesas,
despesas ou
seja, nenhuma instituição pública deve ficar
fora do orçamento. Este princípio está
expresso no art. 165 da CF; arts. 2º e 4º da
4320/64.
✎Anualidade - O orçamento deve
compreender o período de um exercício
financeiro, que corresponde ao ano fiscal. A
anualidade está prevista art. 2 da 4.320/64;
inciso II do art. 48; art. 165, parágrafo 5°,
inciso III.
Lucídio Bicalho
✎Equilíbrio - As receitas e despesas de um

período devem ser iguais.
iguais Este princípio está
previsto no art. 7, parágrafo 1º, da 4320/64;
art. 167 da CF, incisos II, III e IV.
✎Clareza - O orçamento deve ser
suficientemente claro e compreensível para
qualquer indivíduo. O orçamento deve
compreender o período de um exercício, que
corresponde ao ano fiscal. A anualidade está
prevista art. 2º da 4.320/64; inciso II do art.
48; art. 165, parágrafo 5º, inciso III.
Lucídio Bicalho
✎Publicidade - É obrigação de dar

publicidade ao orçamento. A Lei de
Responsabilidade Fiscal define prazos para
publicação de relatório bimestral resumido
da execução orçamentária e de relatório
quadrimestral de gestão fiscal (art. 37, CF).
✎Especificação – Tem por finalidade a
vedação de dotações globais. Ou seja,
determina a discriminação da despesa. Este
princípio está previsto no art. 5° e 15° da Lei
4320/64;
Lucídio Bicalho
✎Exclusividade – Veda que a lei orçamentária
contenha dispositivo estranho à fixação de
despesas e a previsão de receitas. São
exceções a essa regra a autorização para
créditos suplementares e as operações de
créditos.
✎Ao fixar que orçamento deve conter apenas
matéria exclusiva quanto à previsão de
receita e a fixação de despesas, buscou-se
acabar com as chamadas “caldas
orçamentárias”. Ver parágrafo 8° do art. 165
da CF.
Lucídio Bicalho
✎Não-afetação de receitas – Proíbe a
vinculação de receitas de impostos a órgão,
fundo ou despesa, ressalvadas as exceções
previstas nas Constituição, a saber:
- A repartição do produto da arrecadação

dos impostos a que se referem os art. 158 e
159 da CF. Isto é, as transferências
constitucionais que caracterizam a repartição
das receitas tributárias, bem como o Fundo
de Participação dos Estados e Municípios.
Lucídio Bicalho
continuação...
- visando à sua aplicação nas ações e aos

serviços públicos de saúde (EC n° 29/00 – art.
198, § 2°) ;
- para a aplicação na manutenção e
desenvolvimento do ensino,
ensino nos seguintes
percentuais incidentes sobre as receitas de
impostos: União – nunca menos de 18%;
Estados, DF e Municípios, no mínimo, 25 %
(art. 212);
Lucídio Bicalho
continuação...
- para atividades da administração

tributária (arts. 37, XXII)
- a vinculação de impostos estaduais para

a prestação de garantia ou contragarantia à
União e para pagamento de débito para com
esta (EC n°3/1993).
Lucídio Bicalho
✎Princípio participativo – No âmbito

municipal, a gestão orçamentária
participativa incluirá a realização de
debates, audiências e consultas públicas
sobre as propostas do PPA, da LDO e da
LOA, como condição para sua aprovação
pela Câmara Municipal
✎Este princípio está previsto art. 44 do

Estatuto das Cidades, ( Lei N° 10.257/2001 ).
Lucídio Bicalho
Lucídio Bicalho
lucidio@inesc.org.br

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Brasília, abril de 2008.

Lucídio Bicalho lucidiobicalho@hotmail.com

✎É um espaço de luta política, onde as

✎O orçamento público não gera

“É o documento que prevê as quantias de

“... é o processo e o conjunto integrado de

Lucídio Bicalho lucidiobicalho@hotmail.com

1) Na sua dimensão política, o orçamento

2) O orçamento assume a dimensão de

 Mas o orçamento também constitui

✎O orçamento estabelece parâmetros

Assim, não há a obrigação jurídica de o

 As funções econômicas clássicas do

a) função alocativa: quando o Estado, por

b) função distributiva: se o orçamento

5) Na sua dimensão gerencial, o

✎O orçamento público também é objeto do

✎As contas dos Municípios devem ficar

✎Esse acesso foi ampliado para todo o

✎ Qualquer cidadão, partido político,

1964 – A Lei 4.320/64 estabelece normas

2000- A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF)

“...será dada ampla divulgação, inclusive

“A transparência será assegurada também

- Revisão da Lei 4.320/64;

- Acesso aos sistemas de informação (ex.:

- Criação de um sistema único de

Lucídio Bicalho lucidiobicalho@hotmail.com

✎Unidade - Cada esfera de governo deve

✎O princípio da unidade está previsto no art.

✎Equilíbrio - As receitas e despesas de um

✎Clareza - O orçamento deve ser

✎Publicidade - É obrigação de dar

- A repartição do produto da arrecadação

- visando à sua aplicação nas ações e aos

- para a aplicação na manutenção e

- para atividades da administração

- a vinculação de impostos estaduais para

✎Princípio participativo – No âmbito

✎Este princípio está previsto art. 44 do

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