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Assinado por ELSION GOEDERT:53071670915 em 01/02/2013 19:36:02.000 -0200

ADVOCACIA-GERAL DA UNIO

SECRETARIA-GERAL DE CONTENCIOSO

Excelentssimo Senhor Ministro TEORI ZAVASCKI, Relator do Recurso

Extraordinrio nO 58.252/MS

Constitucional. Execuo Penal.

Repercusso geral. Indenizao por dano
moral. Excessiva populao carcerria.
Alegao de omisso do Estado em
garantir a dignidade humana do preso.
Responsabilidade subjetiva extracontratual
do Estado. Demonstrao, no caso
concreto, da inexistncia de omisso
culposa do Estado do Mato Grosso do Sul.
Limites oramentrios do Estado. Reserva
do Possvel. Indenizao por dano moral
indevida. Manifestao pelo
desprovimento do recurso extraordinrio.

Egrgio Supremo Tribunal Federal,

A UNIO, representada por seu Advogado-Geral (art. 4, inciso 111,

da Lei Complementar n.O 73/93), nos autos do recurso extraordinrio em epgrafe,
interposto por ANDERSON NUNES DA SILVA em face do ESTADO DO MATO
GROSSO DO SUL, vem requerer seu ingresso na qualidade de amicus curiae, nos
termos do art. 543-A, 6, do Cdigo de Processo Civil, e do art. 323, 2, do
Regimento Interno desse Supremo Tribunal Federal, fazendo-o conforme os
seguintes fundamentos.
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I. DO CASO DOS AUTOS

Trata-se de recurso extraordinrio interposto por ANDERSON

NUNES DA SILVA para impugnar acrdo proferido pelo Tribunal de Justia do
Mato Grosso do Sul, assim ementado:

EMBARGOS INFRINGENTES. REPARAO POR DANO

MORAL. SUPERLOTAO CARCERARIA. ATO OMISSIVO DO
ESTADO EM GARANTIR A DIGNIDADE HUMANA DO PRESO
RESPONSABILIDADE. APLICAO DA TEORIA DA RESERVA
DO POSSVEL. RAZOABILIDADE. IMPOSSIBILIDADE
ORAMENTRIA DO ESTADO INDENIZAO INDEVIDA.
RECURSO PROVIDO
(Embargos Infringentes em Embargos de Declarao em Apelao
Cvel nO 2006.003179-7/00001-01. 3a Seo Cvel do TJMS.
Relator: Des. Atapo da Costa Feliz. Julgado em 21/05/2007)

Contra o decisrio em referncia, foi interposto recurso extraordinrio

em que se invocou a violao ao contedo dos incisos lII 1 , X 2 e XLIX 3 do art. 50,
bem como do 604 do art. 37, todos da Constituio de 1988. Argumenta o
recorrente ter direito a ser indenizado por danos morais decorrentes da sua
submisso a tratamento desumano e degradante em estabelecimento prisional
localizado no municpio de Corumb, no Estado do Mato Grosso do Sul, que
apresenta excessiva populao carcerria.

Em 17.02.2011, o Plenrio Virtual desse Supremo Tribunal Federal

concluiu pela existncia de repercusso geral da questo constitucional suscitada no
recurso extraordinrio em questo, em acrdo assim ementado:

LIMITES ORAMENTRIOS DO ESTADO. INDENIZAO POR

DANO MORAL. EXCESSIVA POPULAO CARCERRIA.
PRESENA DA REPERCUSSO GERAL. Possui repercusso geral

J Nl. 5 ( ) III - ningum ser submetido a tortura nem a tratamento desumano ou degradante;

2 Art. 5( ) X - so inviolveis a intimidade, a vida privada, a honra e a imagem das pessoas, assegurado o

direito a indenizao pelo dano material ou moral decorrente de sua violao;

:1 Art. 5 (... ) XLIX - assegurado aos presos o respeito integridade fsica e moral;

4 60 _ As pessoas jurdicas de direito pblico e as de direito privado prestadoras de servios pblicos

respondel o pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de

regresso contra o responsvel nos casos de dolo ou culpa.

RE 58()252 - ReI. Min. Teori Zavascki 2

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a questo constitucional atinente contraposio entre a chamada

clusula da reserva financeira do possvel e a pretenso de obter
indenizao por dano moral decorrente da excessiva populao
carcerria.

A questo constitucional visualizada pelo Plenrio Virtual dessa Corte

pe em debate a problemtica da excessiva populao carcerria frente aos limites
oramentrios do Estado e clusula da reserva financeira do possvel.
Especificamente, discute-se a existncia do direito dos presos indenizao por
dano moral, em razo da omisso do Estado em garantir um encarceramento que
respeite a sua dignidade humana.

Dada a relevncia maior da controvrsia e a presena dos requisitos

necessrios para a sua interveno no feito, vem a Unio apresentar manifestao,
trazendo baila os elementos informativos que fundamentam sua compreenso
institucional sobre a matria.

11. DA JUSTIFICATIVA PARA A INTERVENO NO

FEITO

Segundo a experincia jurisprudencial dessa Suprema Corte, a

habilitao para atuar na condio de amicus curiae ou terceiro interessado, nos
recursos extraordinrios processados sob o rito do art. 543-B do Cdigo de
Processo Civil, depende da demonstrao simultnea de dois requisitos: (i) a
relevncia da matria e (ii) a representatividade adequada do requerente.

o conceito de relevncia da matria, embora de definio bastante

fluida, est de certo modo relacionado com a complexidade do tema em apreo e
com as mltiplas repercusses que a sua definio poder projetar sobre as
diferentes realidades dos jurisdicionados. Sempre que a soluo a ser ministrada
puder trazer implicaes sociais assimtricas, ser conveniente que, antes de
decidir, essa Suprema Corte tenha conhecimento desses efeitos, de modo a
ponder-los da melhor maneira possvel. Para isso, salutar que ela franqueie a

RE 580252 - Rel Min. Teori Zavascki 3

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terceiros a faculdade de apresentar elementos de informao que singularizem as

suas situaes jurdicas.

exatamente isso o que se pretende na presente manifestao.

A controvrsia em questo mostra-se relevante, uma vez que, se o

Plenrio dessa Suprema Corte decidir pela existncia do direito dos presos em
epgrafe, frente ao Estado, reparao por dano moral em razo da
superlotao carcerria, haver o risco de outros presos, das mais diversas
penitencirias espalhadas pelo Brasil, enquadrados nessa mesma situao,
ingressarem em juzo para tambm pedir indenizao por dano moral.
Indiscutvel, portanto, o potencial lesivo do presente julgamento aos limites
oramentrios do Estado.

Na medida em que o tema em vrtice novo para a jurisdio

constitucional e que a sua definio poder trazer srias implicaes para a
realidade jurdica da Unio, torna-se conveniente a sua manifestao nos autos.
Inconteste, portanto, o preenchimento do requisito da relevncia.

o requisito da representatividade adequada do terceiro

requerente, por sua vez, deve ser entendido como a capacidade de captao das
expectativas normativas de setores da sociedade envolvidos com a questo
constitucional em debate. Essa capacidade pode advir de inmeros fatores, como do
fato de o terceiro requerente possuir funo institucional pertinente causa, de ele
constituir uma entidade associativa de mbito territorial significativo cujo objeto
social diga respeito ao tema em debate, ou de ele deter um domnio tcnico do
assunto que torne sua interveno recomendvel.

No caso dos autos, a representatividade da Unio revela-se

evidente, conforme ser demonstrado abaixo.

RE 580252 - ReI. Min Teori Zavascki 4

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II.l. Do desenho semidescentralizado do sistema prisional brasileiro

A organizao do sistema prisional brasileiro obedece a uma

disposio semidescentralizada, repartida que entre o ente federal central e os
estaduais. Essa estrutura deflui diretamente do texto constitucional - da parte em
que estabelece a competncia concorrente da Unio, dos Estados e do Distrito
Federal para legislar sobre direito penitencirio (art. 24, I, da CF/88) - e continua a
ser delineada no bojo da Lei nO 7.210/84 (Lei de Execuo Penal) e das legislaes
estaduais suplementares.

prprio do modelo constitucional de atribuio de competncias

concorrentes que se confie Unio tarefa de cunho normatizante, marcada pelo
estabelecimento de normas gerais - que formataro um regime penitencirio
mnimo, cujo cumprimento ser exigvel em todo o territrio nacional - e que se
outorgue aos entes estaduais a edio de normas complementares - essas mais
pertinentes ao cotidiano da administrao dos estabelecimentos prisionais.

Na esfera federal, os rgos de cpula do sistema penitencirio,

subordinados ao Ministrio da Justia, so o Conselho Nacional de Polticas
Criminais e Penitencirias - CNPCP 5 , de natureza normatizadora e fiscalizadora,
responsvel pela definio de diretrizes para a poltica penitenciria, e o
Departamento Penitencirio Nacional- DEPEN 6 , este encarregado de executar e de
fiscalizar a execuo da referida poltica em todo o territrio brasileiro. No plano
estadual, a execuo da poltica penitenciria fica a cargo das Secretarias de
Segurana Pblica, que podero criar Departamentos Penitencirios Locais 7 para
atender a esse especfico mister.

Importa, tambm, ressaltar a existncia de presdios federais, criados

5 Lei n Q 7.210/84, artigos 69 e 70.

6 Lei n Q 7.210/84, artigos 71 e 72.
7 Lei n Q 7.210/84, artigos 73 e 74.

RE 580252 - ReI Min. Teori Zavascki 5

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para a incluso de presos de alta periculosidade, nos termos da Lei n. 11.671/2008,

regulamentada pelo Decreto n. 6.877/2009. Sero recolhidos em estabelecimentos
penais federais de segurana mxima aqueles cuja medida se justifique no interesse
da segurana pblica ou do prprio preso, condenado ou provisrio.

A admisso do preso, condenado ou provisrio, depender de deciso

prvia e fundamentada do juzo federal competente, aps receber os autos de
transferncia enviados pelo juzo responsvel pela execuo penal ou pela priso
provisria. Nos termos do art. 11 da referida lei, a lotao mxima do
estabelecimento penal federal de segurana mxima no deve ser ultrapassada. O
nmero de presos, sempre que possvel, deve ser mantido aqum do limite de
vagas, para que delas o juzo federal competente possa dispor em casos
emergencIaIS.

lI.2. Do FUNPEN

O sistema prisional brasileiro possui uma morfologia um pouco mais

centralizada do que seria de se supor a partir da anlise das disposies normativas
pertinentes, em virtude das limitaes financeiras dos Estados.

Em razo dos custos de manuteno do sistema penitencirio, as

unidades da federao no possuem disponibilidades para arcar integralmente com
a manuteno e o aperfeioamento de seus sistemas prisionais. As vicissitudes
financeiras enfrentadas pelas administraes estaduais acarretaram, ao longo dos
anos, a falta de estrutura dos estabelecimentos prisionais, levando instalao de
uma crise no sistema carcerrio.

Foi com o desiderato de arrefecer esse quadro que a Lei

Complementar nO 79/94 criou o Fundo Penitencirio Nacional - FUNPEN. Desde
sua criao, o F1JNPEN tem se mostrado como um valoroso instrumento para

RE 580252 - Rei. Min. Teori Zavascki 6

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viabilizar a modernizao do sistema penitencirio nacional, propiciando a

descentralizao de recursos por meio de transferncias voluntrias destinadas a
complementar a receita dos entes estaduais.

Originariamente, o FUNPEN era constitudo com recursos oriundos

de dotaes oramentrias da Unio, custas judiciais recolhidas em favor da
8
Uni0 , arrecadao dos concursos de prognsticos, recursos confiscados ou
provenientes de alienao dos bens perdidos em favor da Unio, multas decorrentes
de sentenas penais condenatrias com trnsito em julgado, fianas quebradas ou
perdidas e rendimentos decorrentes da aplicao de seu patrimnio.

Os recursos do FUNPEN, transferidos aos estados por meio de

celebrao de convnios, contratos de repasses e instrumentos congneres, so
aplicados em diversas reas, tais como: construo, reforma e ampliao e
aprimoramento de estabelecimentos penais; manuteno dos servios
penitencirios; formao, aperfeioamento, dentre outras.

Segundo o relatrio elaborado pelo Ministrio da Justia em 2008 9 ,

entre 1995 e 2007, o FUNPEN financiou cerca de 1.100 convnios, subsidiando a
criao de um total de 78.184 vagas em estabelecimentos prisionais, o que
representaria uma proporo de 37% do total das vagas existentes no sistema
prisional nacional, assim entendido como o conjunto dos sistemas penitencirios
locais.

A alta representatividade das vagas geradas com recursos federais

revela um elevado grau de dependncia das administraes estaduais em relao ao
FUNPEN, alm de comprovar que a Unio tem participao decisiva no apenas no

8A partir do ano de 2005, as custas judiciais foram retiradas da constituio do FUNPEN.

9 Relatrio de gesto do FUNPEN em 2008, disponvel em

http://www.mj.qov.br/data/Paqes/MJCOBE0432ITEMID2E78DF78E8784A328117CFDD285A458BPTBRIE.htm.
Acesso em 13 de dezembro de 2012.

RE 580252 ~ Rei. Min Teori Zavascki 7

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campo da normatizao e da fiscalizao da poltica penitenciria nacional, mas

tambm no plano do fomento e da execuo de projetos de aprimoramento do
sistema carcerrio.

Maiores informaes sobre o FUNPEN podem ser obtidas na 6a

edio da cartilha "FUNPEN em nmeros", do ano de 2012, editada pelo
Departamento Peni tencirio Nacional (doc. anexo).

de se ressaltar, ainda, que, no Recurso Extraordinrio nO 592581, em

que se discute a determinao ao Poder Executivo de realizao de obras em
presdios, em razo da preservao da integridade fsica e moral dos presos, o
Ministro Relator deferiu o ingresso da Unio na qualidade de terceira interessada,
nos termos dos arts. 543-A, 6, do Cdigo de Processo Civil e 323, 2, do
Regim~nto Interno desse STF.

Delineado esse panorama e revelada a posio central ocupada pela

Unio na determinao da poltica penitenciria nacional, passa-se anlise dos
aspectos do presente caso.

III DA AUSNCIA DE RESPONSABILIDADE

EXTRACONTRATUAL DO ESTADO PELOS DANOS GERADOS
AOS PRESOS PELA EXCESSIVA POPULAO CARCERRIA

IIl.1 Da aplicao, ao caso concreto, da teoria da responsabilidade

subjetiva

A questo especfica, trazida no presente recurso extraordinrio, diz

respeito discusso sobre a existncia, ou no, de responsabilidade extracontratual
do Estado, em razo dos danos trazidos aos presos pela alegada omisso do Estado
em garantir a sua dignidade humana, em razo do tratamento desumano e
degradante gerado pela excessiva populao carcerria.

RE 580252 - Rel Min. Teori Zavascki 8

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Sustentou o recorrente a aplicao, ao caso, da responsabilidade

objetiva do Estado, presente no 6 do art. 37 da Constituio de 1988, verbis:

6 - As pessoas jurdicas de direito pblico e as de direito privado

prestadoras de servios pblicos respondero pelos danos que seus
agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de
regresso contra o responsvel nos casos de dolo ou culpa.

Cumpre, brevemente, discorrer sobre a responsabilidade patrimonial

extracontratual do Estado, para verificar se deve incidir, ou no, o supracitado
dispositivo constitucional para a resoluo do presente caso concreto.

Ensina Celso Antnio Bandeira de MeJlo lO que a responsabilidade

patrimonial extracontratual do Estado consiste na obrigao que lhe incumbe de
reparar economicamente os danos lesivos esfera juridicamente garantida de
outrem e que lhe sejam imputveis em decorrncia de comportamentos unilaterais,
lcitos ou ilcitos, comissivos ou omissivos, materiais ou jurdicos.

A responsabilidade extracontratual do Estado pode ser objetiva ou

subjetiva. A responsabilidade objetiva a obrigao de indenizar que incumbe a
algum em razo de um procedimento lcito ou ilcito que produziu uma leso na
esfera juridicamente protegida de outrem. Para configur-la basta, pois, a mera
relao causal entre o comportamento e o dano ll .

o art. 37, 6, da Constituio de 1988, invocado pelo recorrente, traz

a responsabilidade objetiva do Estado, sob a modalidade risco administrativo, pelos
danos causados por atuao de seus agentes. Assim, surge a obrigao de reparar o
dano sofrido injustamente pelo particular, independentemente da existncia de falta
do servio e de culpa do agente pblico. Basta que exista o dano, sem que para ele
tenha concorrido o particular.

10 Mello, Celso Antnio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. So Paulo: Malheiros, 2011, p. 1009.
11 Mello, Celso Antnio Bandeira de, op. cit., p. 1022.

RE 580252 - Rei. Mil1. Teori Zavascki 9

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de se destacar, entretanto, que esse dispositivo no alcana os

danos ocasionados por omisso da Administrao pblica. A indenizao nesse
caso, se cabvel, regulada pela responsabilidade subjetiva do Estado e pela
teoria da culpa administrativa.

A responsabilidade subjetiva do Estado a obrigao de indenizar que

lhe incumbe em razo de um procedimento contrrio ao Direito - culposo ou
doloso - consistente em causar um dano ou deixar de impedi-lo quando obrigado a
isto 12 . Nessa hiptese, responde o Estado com base na teoria da culpa
administrativa, ou seja, deve o Estado indenizar o dano sofrido pelo particular
somente se for comprovada a existncia da falta do servio, em razo de culpa ou
dolo. Ocorre a falta do servio quando este no funciona, devendo funcionar,
funciona mal ou funciona atrasado.

Assim, quando o dano for possvel em decorrncia de uma

omisso do Estado (o servio no funcionou, funcionou tardia ou
ineficientemente) de aplicar-se a teoria da responsabilidade subjetiva.
Contudo, s cabe a responsabilizao do Estado caso esteja ele obrigado a
impedir o dano, ou seja, s faz sentido responsabiliz-lo se descumpriu dever
legal que lhe impunha obstar o evento lesivo. 13

No presente recurso extraordinrio, alega-se a existncia de dano

moral dos presos, a ser indenizado pelo Estado, em razo da situao
desumana e degradante gerada pela superpopulao carcerria. Tal situao
diz respeito suposta omisso do Estado relacionada dignidade dos presos e
deve ser resolvida luz da responsabilidade subjetiva do Estado e no pela
responsabilidade objetiva, conforme alegou o recorrente.

12 Mello, Celso Antnio Bandeira de, op. cit., p. 1019.

13 Mello, Celso Antnio Bandeira de, op. cit., p. 1029.

RE 580252 ~ Rei Min. Teori Zavascki 10

Secretaria-Gera! de Contencioso/AGU

Destarte, para que o dano decorrente da superpopulao

carcerria seja atribudo ao Estado, necessria a comprovao de que, para
o resultado danoso, concorreu determinada omisso culposa da Administrao
Pblica na modalidade culpa administrativa, ocasionada pela falta do servio.
o que ser analisado no tpico seguinte.

III.2 Da inexistncia de omisso culposa do Estado em prover a

dignidade humana dos presos

o presente recurso extraordinrio trata de pleito do recorrente, de

reparao por danos morais, sob o argumento de que, no momento do ajuizamento
da ao, encontrava-se preso no estabelecimento prisional de Corumb/MS, onde
as condies seriam desumanas, precrias e passveis de indenizao. Sustenta que
o dano causado tem origem na omisso do Estado do Mato Grosso do Sul, que no
adota medidas necessrias para que os presos tenham o mnimo de dignidade
dentro dos estabelecimentos prisionais.

Seu pedido, na inicial da ao, a indenizao de um salrio mnimo

mensal, enquanto persistir o dano causado pela omisso do Estado em no melhorar
a sua condio de vida dentro da cadeia pblica onde se encontra preso.

Ora, de conhecimento pblico que os presdios, no s os do

Estado do Mato Grosso do Sul, mas de todo o Brasil, encontram-se em
situao de superlotao, e essa uma situao que vem ocorrendo ao longo
dos anos.

Para ilustrar quantitativamente a situao dos estabelecimentos penais

do pas, apresentam-se, abaixo, alguns dados 14:

14. Disponvel em:

http://portal.mi.gov.br!data/PagesfMJD574E9CEITEMIDC37B2AE94C6840068B1624D28407509CPTBRIE.htm.
Acesso em 13 de dezembro de 2012.

RE 580252 - ReI Min. Teori Zavascki 11

 Secretar:a-Geral de Contencioso/AGU

ESTABELECIMENTOS PENAIS MASCULINO FEMININO TOTAL

Indicador: Quantidade de Estabelecimentos 1.233 79 1.312

(Sec. de Justia e Segurana Pblica).

Item: Penitencirias. 441 50 491

Item: Colnias Agrcolas, Indstrias. 67 3 70

Item: Casas de Albergado. 55 10 65

Item: Cadeias Pblicas. 629 10 639

Item: Hospitais de Custdia e Tratamento 27 5 32

Psiquitrico.

Item: Patronato. 14 1 15

Indicador: Sees Internas 331 188 519

Item: Creches e Berrios. 32 49 81

Item: Mdulo de sade feminino - 34 34

(gestan tes/parturientes).

Item: Mdulo de sade. 33 13 46

Item: Quantidade de crianas. 266 92 358

Indicador: Informaes complementares 29 3 32

Item: Estabelecimentos Terceirizados - Regime 13 2 15

Fechado.

Item: Estabelecimentos Terceirizados - Regime 4 O 4

Semi Aberto.

Item: Centro de Observao Tecnolgica e 12 1 13

Triagem.
i
Fonte: Sistema Integrado de Informaes Penitencirias - InfoPen. Formulrio Categoria e
Indicadores Preenchidos. Todas UFs. Referncia: 12/2011.

Em anlise tabela acima, um primeiro aspecto que merece ser

destacado diz respeito ao maior quantitativo de penitencirias que so destinadas
aos presos do regime fechado, o que denota uma predileo pelo encarceramento
em regime fechado, existindo um nmero bastante reduzido de estabelecimentos
destinados aos demais regimes, o que prejudica a progresso da pena e contribui
para a superlotao carcerria.

RE 580252 - ReI. Min. Teori Zavascki 12

Secretaria-Geral de Contencioso/AGU

Outro aspecto que merece ser apresentado relaciona-se quantidade

de vagas que as espcies de estabelecimentos penais acima apresentados oferecem.
De acordo com dados obtidos perante o Sistema Integrado de Informaes
Penitencirias - InfoPen, relacionados ao ano de 2011, em dezembro do
referido ano o sistema penitencirio brasileiro dispunha de 306.497 vagas para
os presos do sexo masculino e feminino. Contudo, no mesmo perodo, a
populao carcerria brasileira atingiu 514.582, o que corresponde a um
dficit de 208.085 vagas, aproximadamente 40% do total necessrio.

Uma melhor visualizao do problema pode ser apresentada a partir

da anlise comparada da diviso de vagas por regime em contraposio ao nmero
de presos por regime 15:

QUANTIDADE DE PRESOS/INTERNADOS MASCULINO FEMININO TOTAL

Indicador: Quantidade de Presos (Polcia e 38.617 4.711 43.328

Segurana Pblica).

Item: Policia Judiciaria do Estado (Policia 38.617 4.711 43.328

CiviIlSSP)

Indicador: Quantidade de Presos custodiados no 441.907 29.347 417.254

Sistema Penitencirio.

Item: Sistema Penitencirio - Presos provisrios 163.718 10.100 173.818

Item: Sistema Penitencirio - Regime Fechado. 190.501 12.945 203.446

Item: Sistema Penitencirio - Regime Semi 66.796 4.607 71.403

Aberto.

Item: Sistema Penitencirio - Regime Aberto. 17.448 1.201 18.649

Item: Sistema Penitencirio - Medida de 2.981 266 3.247

Segurana - Internao.

Item: Sistema Penitencirio - Medida de 463 228 691

Segurana - Tratamento ambulatorial.

15 Disponvel em:
http://portal.mj.gov.br/data!Pages!MJ0574E9CEITEMIOC3782AE94C684006881624028407509CPT8RIE.htm.
Acesso em 13 de dezembro de 2012.

RE 580252 - ReI Min Teori Zavascki 13

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CAPACIDADE MASCULINO FEMININO TOTAL

Indicador: Nmero de vagas (Sec. de Justia e 286.266 20.231 306.497

Segurana Pblica).

Item: Sistema Penitencirio Estadual- 85.687 4.184 89.871

Provisrios.

Item: Sistema Penitencirio Estadual- Regime 139.326 12.038 151.364

Fechado.

Item: Sistema Penitencirio Estadual- Regime 44.924 3.577 48.501

Semi Aberto.

Item: Sistema Penitencirio Estadual - Regime 4.509 376 4.885

Aberto.

Item: Sistema Penitencirio Estadual- RDD. 308 O 308

Item: Sistema Penitencirio Federal- Fechado. 456 4 460

Item: Sistema Penitencirio Federal- RDD 24 O 20

Item: Policia Judiciria do Estado (Policia 11.032 52 11.084

Civil/SSP)

Fonte: Sistema Integrado de Informaes Penitencirias - InfoPen. Formulrio Categoria e

Indicadores Preenchidos. Todas UFs. Referncia: 12/2011.

Cada vaga em uma penitenciria custa em torno de R$ 40.000,00

(quarenta mil reais), sendo, portanto, necessrio o montante aproximado de
R$ 8 bilhes de reais para a gerao de vagas correspondentes ao dficit.
Ainda levando-se em conta que a populao carcerria cresce 7% ao ano,
certamente os recursos empregados seriam insuficientes, ou seja, a criao de
novas vagas estaria sempre aqum do nmero de vagas necessrias.

Diante do problema da excessiva populao carcerria no Brasil,

surge o conflito entre o direito dos presos a uma priso digna e a possibilidade
financeira do Estado em garanti-Ia.

o direito dos presos a uma priso digna encontra respaldo DO inciso

XLIX do art. 5 da Constituio Federal, que assegura aos presos o respeito

RE 580252 - Rei Min Teori Zavascki 14

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integridade fsica e moral. Esse direito encontra-se entre os chamados direitos de

primeira gerao, ou seja, opostos contra o Estado, que assume, pela Carta Magna,
um dever de absteno prtica de quaisquer atos que possa les-lo.

Todavia, a implementao de polticas pblicas para o respeito ao

direito dos presos a uma priso digna encontra barreira ante os direitos de segunda
gerao (econmicos, sociais e culturais) em que se impe ao poder pblico uma
prestao positiva a fim de garantir aos presos a integridade fsica e moral, atravs
da construo de unidades prisionais adequadas.

Ademais, para a concretizao plena do direito a uma priso

digna, h uma dependncia das possibilidades oramentrias do Estado, de
forma que, comprovada a sua incapacidade financeira, no se mostra razovel
que seja ele compelido a efetivar o referido comando constitucional.

Dessa forma, h certos limites para que se concretizem os direitos

de segunda gerao, sempre onerosos, devendo-se respeitar o "princpio da
reserva do possvel", atendendo-se ao binmio: razoabilidade da pretenso e
disponibilidade oramentria do Estado. Assim, caso no esteja presente a
condio ftica, qual seja, a dotao oramentria especfica para a criao de
novas vagas no sistema prisional, no h que se falar em omisso culposa do
Estado e, consequentemente, em sua responsabilidade subjetiva pelo dano
causado aos presos.

Alega o recorrente que a indenizao por dano moral devida por

restar demonstrada a conduta omissiva do Estado do Mato Grosso do Sul, o dano e
o nexo causal.

Contudo, notrio que o Poder Pblico no tem sido omisso e tem

se preocupado com a situao carcerria do pas, tanto em mbito nacional
quanto no Estado do Mato Grosso do Sul. Diversos convnios tm sido

RE 580252 - ReI Min Teori Zavascki 15

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firmados entre a Unio e os estados da federao, para a construo de novas

penitencirias e reformas nos presdios, com o fim de solucionar a
problemtica da superlotao carcerria.

De acordo com os dados constantes na citada cartilha "FUNPEN em

nmeros" (doc. anexo), de 1995 a 2011, o Fundo Penitencirio Nacional
(FUNPEN) financiou 1.529 (mil quinhentos e vinte e nove) instrumentos de
transferncia de recursos.

Deste total, tem-se 1.456 (mil quatrocentos e cinquenta e seis)

instrumentos celebrados com Unidades Federativas, que resultaram no repasse,
pelo FUNPEN, de aproximadamente 1,9 bilho de reais, para financiar e apoiar as
aes de modernizao e aprimoramento do sistema penitencirio brasileiro, o que
inclui, tambm, a construo de novas penitencirias e de reformas, para gerar um
maior nmero de vagas. Veja-se:

INSTRUMENTOS CELEBRADOS COM UNIDADES FEDERATIVAS -1995 A 2011:

ANO INSTRUMENTOS TOTAL TRANSFERlDO

CELEBRADOS
1995 18 R$ 38.041.647,00
1996 73 R$ 38.641.824,00
1997 83 R$ 82.198.329,00
1998 101 R$ 120.354.320,00
1999 57 R$ 25.752.636,00
2000 139 R$ 141.385.762,00
2001 233 R$ 250.306.913,00
2002 76 R$ 117.842.014,00
2003 86 R$ 114.015.332,00
2004 45 R$ 141.520.006,00
2005 37 R$ 94.659.516,00
2006 94 R$ 243.407.762,00
2007 157 R$ 171.846.385,00
2008 104 R$ 180.956.108,00
2009 63 R$ 65.450.746,00
2010 42 R$ 45.709.682,00
2011 48 R$ 54.518.273,00

RE 580252 - ReI iVlin. Teori Zavascki 16

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No que diz respeito ao Estado do Mato Grosso do Sul, possvel

verificar que o referido ente no se mostrou inerte ou omisso quanto poltica
carcerria. Pelo contrrio. Conforme dados constantes na aludida cartilha
"FUNPEN em nmeros", no perodo entre 2007 e 2011, foram firmados 19
convnios pelo Estado do Mato Grosso do Sul para obteno de recursos do
FUNPEN para o aprimoramento da estrutura carcerria do Estado, resultando num
valor elevadssimo de repasse. Veja-se:

Convenente Valor Valor Valor

Ano Objeto
Contratado Funpen Contra Pactuado
Partida
Implantao de Circuito
Fechado de TV (CFfV) no Governo do
2007 1.117.701,60
Presdio de Segurana Estado de Mato 1.005.931,44 111.770,16
Mxima de Campo Grande Grosso do Sul
Jair Ferreira de Carvalho
Aquisio de Detector de Governo do
2007 164.800,00
Metal Manual para do Estado de Mato 148.320,00 16.480,00
Sistema Penitencirio Grosso do Sul
Projeto Penas AJternativas e
Violncia de Gnero: Governo do
2007 162.624,00
Sensibilizao de Homens Estado de Mato 146.361,60 16.262,40
Autores de Violncia Contra Grosso do Sul
a Mulher
Projeto Lendo a Liberdade
Implantao de Bibliotecas Governo do
2007 340.404,95
Inclusivas nas Penitencirias Estado de Mato 306.305,00 34.099,95
do Estado de Mato Grosso Grosso do Sul
do Sul
Prisional Misso
2007 Projeto de Ps Graduao 145.248,23
Salesiana de Mato 130.048,23 15.200,00
Lato Sensu em Gesto
Grosso
Governo do
2008 Construo do Mdulo de 1.152.152,09
Estado de Mato 693.000,00 459.152,09
Sade Estado/MS
Grosso do Sul
Construo da Penitenciria Governo do 11.890.970,0
2008 4.890.970,0
Feminina em Campo Estado de Mato 7.000.000,00 O
O
Grande Grosso do Sul
Projeto Mutiro de Defensoria
2008 Assistncia Jurdica s Pblica Geral do 195.060,90
175.554,81 19.506,09
Mulheres em Situao de Estado de Mato
Priso, Visando Propiciar Grosso do Sul

RE 580252 - ReI Min. Teori Zavascki 17

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Assistncia Jurdica a 1000

(Mil) Mulheres em Situao
de Priso
Reforma e Ampliao do Secretaria de
2009 2.391.815,37
Estabelecimento Penal em Estado de 2.152.633,84 239.181,53
Corumb Governo
Ampliar as Aes de Apoio
s Penas e Medidas Secretaria de
2009 470.086,53
AJternativas - Vara Criminal Estado de 423.077,88 47.008,65
de Violncia Domstica Governo
Contra a Mulher
Agncia Estadual
2009 Adquirir equipamentos de de Adm. do 387.905,80
349.115,22 38.790,58
informtica Sistema
Penitencirio
Aparelhar de materiais
permanentes os setores de Agncia Estadual
2009 sade de 10 (dez) de Adm. do 154.000,00
138.600,00 15.400,00
estabelecimentos das Sistema
unidades penais sob a gide Penitencirio
da Agepen
Agncia Estadual
Implantao de
2009 de Adm. do 161.312,40
panificadoras para 144.512,40 16.800,00
Sistema
profissionalizao de Presos
Penitencirio
Apoio reinsero social
em residncias teraputicas
Secretaria de
2010 dos pacientes portadores de 304.704,00
Estado de Defesa 243.763,20 60.940,80
transtornos psiquitricos
Social
egressos do sistema
prisional
Secretaria De
2010 Ampliao do presdio de Estado De Justia 1.024.068,14
921.661,33 102.406,81
trnsito E Segurana
Pblica
Construo do
Secretaria de
estabelecimento penal de
2010 Estado de Justia 6.727.319,15
regime semi-aberto 6.054.540,12 672.779,03
d Segurana
industrial e agrcola de
Pblica
Dourados
Instalao de uma central,
em Ftima do Sul, e de 2
(dois) Ncleos de
2010 Ministrio 499.991,84
Acompanhamento de Penas 449.992,66 49.999,18
Pblico do Estado
e Medidas AJternativas em
Glria de Dourados e
Deodpolis
2010 Realizaao do VII Secretaria de 554.312,00
498.880,80 55.431,20
CONEPA - Congresso Estado de

RE 580252 - Rei Min. Teori Zavascki 18

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Nacional de Execuo de Governo

Penas e Medidas
Alternativas
Projeto reestruturao da
Escola Penitenciria de
Agncia Estadual
Mato Grosso do Sul com
2011 de Adm. do 116.216,13
infraestrutura mnima de 104.484,52 11.731,61
Sistema
equipamentos audiovisuais,
Penitencirio
de informtica e de
climatizao

Com efeito, no pode ser imputada como negligente a conduta da

administrao pblica que, nos limites oramentrios definidos por lei, aplica
no setor em questo todos os recursos disponveis.

Dessa forma, caso o Poder Executivo estadual esteja observando e

cumprindo a destinao de recursos, em conformidade com a orientao legal
do oramento, no h que se falar em omisso culposa do Estado do Mato
Grosso do Sul em promover um encarceramento digno aos presos.

1I!.3 Da inexistncia de direito reparao por dano moral

Conforme demonstrado no tpico anterior, caso o Estado do Mato

Grosso do Sul tenha atuado para solucionar os problemas carcerrios dentro de suas
possibilidades oramentrias, no h conduta omissiva culposa que justifique o
pagamento de indenizao, em razo do alegado dano moral suportado pelo
recorrente, que se encontra preso em estabelecimento prisional daquele ente, em
condies inadequadas.

De acordo com Celso Antnio Bandeira de Mello 16 , no qualquer

dano relacionado com os comportamentos do Estado que do margem
indenizao. Para que nasa o dever pblico de indenizar, mister que o dano
apresente duas caractersticas: a) o dano deve corresponder leso a um
direito da vtima; b) o dano deve ser certo e possvel.

16 Mello, Celso Antnio Bandeira de, op. cit., pp. 1036 a 1038.

RE 580252 - ReI. Min. Teori Zavascki 19

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Em relao primeira caracterstica, pode-se afirmar que o alegado

dano moral suportado pelo recorrente no corresponde leso a um direito
seu, pois inexiste direito do recorrente a que o Estado promova a melhorias no
sistema carcerrio, sem que haja dotao oramentria especfica. Ademais,
no h disposio expressa na lei ou na Constituio que determine a
priorizao da construo ou ampliao de presdios.

No que tange segunda caracterstica, pode-se afirmar que o

alegado dano moral do recorrente no certo ou possvel. Alega o recorrente
que a sua integridade fsica e moral restou violada pela excessiva populao
carcerria presente no estabelecimento prisional de Corumb/MS. Contudo, ao
invs de pedir em sua ao judicial o cumprimento de uma obrigao de fazer pelo
Estado, opta por pedir indenizao por danos morais individuais.

Caso venha a ser provido o presente recurso extraordinrio

interposto, o recorrente continuar na situao de dano em que se encontra.
No pelo fato de o Poder Judicirio condenar o Estado ao pagamento de um
determinado valor a um dos presos, por danos morais, que a alegada situao
danosa se extinguir.

Consequentemente, o valor correspondente indenizao por

danos morais, a ser paga ao recorrente, ser destinado ao seu patrimnio
particular e deixar de ser utilizado em prol da ampliao e melhoria do
sistema penitencirio. Assim, os demais apenados e a sociedade como um todo
sairo prejudicados.

Ademais, importante ressaltar que eventual condenao do Estado

ao pagamento de indenizao ao recorrente poder resultar no ajuizamento de
diversas outras aes judiciais pelos demais apenados que tambm se
encontrem em estabelecimentos prisionais superlotados. Tal situao pode
gerar um extremo prejuzo s polticas pblicas carcerrias dos estados da

RE 580252 - Rel Min Teori Zavascki 20

Secrelaria-Gl:'ral de Conlencioso/AGU

federao, uma vez que o valor que poderia ser destinado melhoria do
sistema carcerrio como um todo acabar sendo destinado a apenas alguns
indivduos.

IV. DO PEDIDO

Diante do exposto, pugna a Unio, inicialmente, seja acolhido seu

pedido de interveno no feito. No mrito, manifesta-se pela inexistncia de direito
dos presidirios a indenizao por dano moral resultante da excessiva populao
carcerria, alinhando-se, portanto, posio sustentada pelo Estado do Mato
Grosso do Sul e pugnando pelo no provimento do presente Recurso
Extraordinrio.

GRACE MAR A FE DES MENDONA

Secretria-Gera de Contencioso

r- ~ BAR - DE OLIVEIRA ALMEIDA

. . Aj'~a
da Unio
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RI, 51W252 Rei .\Iin. Temi Za\'ascki 21