Poltica econmica e crescimento no Brasil de Lula 163

Poltica econmica e crescimento no Brasil de Lula

Luiz Augusto Estrella Faria Economista da Fundao de Economia e Estatstica,
Professor da Faculdade de Cincias
Econmicas da UFRGS

Resumo
O trabalho discute a poltica econmica brasileira recente e sua relao
com o crescimento. Suas diretrizes principais foram definidas no comeo
do primeiro mandato de Lula. Se, inicialmente, o desempenho apresentou
curtos ciclos de baixo crescimento muito semelhante ao que ocorreu no
Governo anterior, algo de novo, entretanto, vem acontecendo desde 2005,
perodo em que um surto de crescimento mais duradouro parece ter-se
iniciado. As razes desse desempenho so examinadas e seus resultados
avaliados no que respeita sua contribuio para o desenvolvimento da
economia brasileira. Seguindo as proposies da teoria aqui adotada,
so considerados os efeitos das aes do Governo sobre as principais
fontes do crescimento, eventualmente corroboradas por evidncia factual.
Nessa discusso da poltica econmica, uma contraposio entre a viso
ortodoxa dos neoclssicos e o ponto de vista da Economia Poltica
apresentada.

Palavras-chave: economia brasileira; poltica econmica;

crescimento.

Abstract
The relationship connecting economic policy and economic growth is
analyzed. Its shape was defined in the first Lulas Administration. The
beginning of his first mandate was characterized by mini cycles of slow
growth. In contrast, since 2005 started an apparent era of sustained
economic expansion. Reasons of this performance are considered and
its contribution to Brazilian economic development is valued. Specifically,
the effects of government action on the main sources of growth are dealt
with in the light of theoretical and empirical evidences. In this way, a
counterpoint between neoclassical orthodoxy and the point of view of
Political Economy is focused.

Key words: brazilian economy; economic policy; growth.

Indic. Econ. FEE, Porto Alegre, v. 37, n. 4, p. 163-188, 2010

164
Segundo foi no engano
descoberto.
Oh! Grandes e gravssimos
perigos,
Oh! Caminho de vida nunca
certo,
Que, aonde a gente pe sua
esperana,
Tenha a Vida to pouca
segurana!
Os Lusadas (Lus de
Cames)
Desde o incio de seu governo, o Presidente Lula
administra uma grande e contraditria coalizo composta
por representantes de quase todas as foras sociais
relevantes no Brasil. Repetindo uma frmula j usada na
histria do Pas (Vianna, 2007), os diversos aparelhos do
Estado foram repartidos entre representantes dessas
foras sociais. A finalidade desse arranjo poltico a
incorporao pelo Estado das contradies sociais, com
os conflitos sendo arbitrados pelo centro decisrio do
Governo. Com isso, organismos que intervm nas
mesmas reas polticas tm propostas divergentes que
acabam por retardar ou at paralisar a prestao de
servios pblicos. Ou ento, aes de efeitos antagnicos
so levadas adiante com resultados os mais incertos.
Essa circunstncia resultou da opo por sempre adotar
a linha do menor esforo e da minimizao dos conflitos,
caracterstica de uma presidncia que, por mais que
aparente a phyisique du rle, na verdade teme tomar
decises que afrontem os interesses dominantes.
Assustado com uma inflao que fechara 2002 em
12,53%, com a fuga de capitais que levara a cotao do
dlar a perto de R$ 4,00 e com a subida do indicador de
risco-pas, Lula acatou a recomendao de orientar sua
poltica econmica pela prioridade de alcanar uma
drstica e rpida reduo do ndice de preos e voltar a
atrair capitais externos. Tal recomendao ainda prometia
resolver seu maior problema poltico de ento: vencer a
desconfiana das oligarquias tradicionais, dos
empresrios e dos capitalistas em relao aos desgnios
de seu Governo de base popular pela demonstrao de
responsabilidade na busca dos ditos bons fundamentos
econmicos.
Os resultados foram to impressionantes que, ao
final de seu primeiro mandado, em 2006, o IPCA se havia
reduzido a cerca de uma quarta parte do valor de 2002:
Indic. Econ. FEE, Porto Alegre, v. 37, n. 4, p. 163-188, 2010
Luiz Augusto Estrella Faria
3,14%, ficando bem abaixo do centro da meta inflacionria
estabelecida para o ano; o dlar caiu continuadamente
no perodo, chegando ao final do ano cotado a pouco
mais de R$ 2,13; enquanto o risco-pas atingiu o menor
ndice da histria at ento: 192 pontos. Tal feito resultou
de uma ao obstinada dos gestores da economia,
perseguindo suas metas de estabilidade. Os homens
escolhidos pelo Presidente a quem sempre prestigiou,
no tolerando reproches e afastando todos os seus crticos
mais contundentes dos quadros do Governo, postura
reiterada emblematicamente no episdio da demisso
de Carlos Lessa do BNDES determinaram a linha inicial
de seu Governo. As decises na esfera econmica
acabaram por eleger quais polticas poderiam ser levadas
em frente, em que ritmo e com que grau de
aprofundamento, face aos limites definidos pela execuo
oramentria, inflexivelmente controlada pelo Tesouro
Nacional com cortes sistemticos das despesas previstas
na lei.
Apoiados por Lula, Fazenda e Banco Central
seguiram uma linha ortodoxa fundamentada nas crenas
exaladas da teoria econmica neoclssica e seu juzo
bizarro acerca da racionalidade da conduta humana. Essa
maneira de pensar to difundida entre os economistas
no capaz de perceber a dinmica econmica como
resultante das aes de homens e mulheres
impulsionadas por suas paixes e interesses e
condicionadas pelas relaes sociais em que esto
envolvidas, com todas as limitaes de suas
circunstncias. Diferentemente, tudo resultaria de um frio
clculo de custo e benefcio a respeito das expectativas
sobre os resultados futuros de seus atos e do ambiente
em que eles acorreriam, clculo esse no sujeito a
qualquer possibilidade de erro por resultar do pleno uso
de sua omnisciente racionalidade, pois, por definio, os
Poltica econmica e crescimento no Brasil de Lula
indivduos sempre fazem a melhor escolha.1 Por essa
razo, a nica tarefa dos gestores macroeconmicos seria
neutralizar todas as ms influncias sobre o ambiente
de negcios, e, de acordo com o juzo que os prprios
homens de negcio tm, de quais seriam essas ms
influncias. Da os objetivos de inflao mnima, cmbio
baixo e austeridade fiscal e monetria. Essa viso dos
problemas econmicos nacionais predominou por todo o
primeiro quadrinio, sem soluo de continuidade, mesmo
aps a queda de Antnio Palocci, envolvido no crime de
violao do sigilo bancrio do caseiro Francenildo.
A contrapartida dessa opo, entretanto, para alm
do desgaste poltico decorrente da decepo que tomou
conta dos apoiadores do PT e dos militantes dos
movimentos sociais ante o continusmo na rea
econmica, cobrou o preo elevado da persistncia de
ndices de crescimento pfios. No fora a continuidade
do aumento da carga fiscal, que permitiu a ampliao
dos benefcios da previdncia vinculados ao salrio-mnimo
e a alocao de maiores gastos nas polticas de
transferncia de renda, como o Bolsa Famlia, dificilmente
o Governo alcanaria to bom desempenho eleitoral.
Basta lembrar as derrotas do PT em 2004, quando as
polticas sociais ainda no haviam alcanado uma
abrangncia mais massiva.
Este texto vai discutir a poltica econmica do
Governo Lula, cujas diretrizes principais foram definidas
no incio de seu primeiro mandato. No deixar de
tambm analisar o que de novo vem acontecendo desde
2005, perodo em que um surto de crescimento mais
duradouro parece ter-se iniciado. Os fundamentos dessa
poltica sero questionados e seus resultados avaliados
no que respeita sua contribuio para o desenvolvimento
da economia brasileira. Particularmente, os efeitos das
aes do Governo sobre as principais fontes desse
crescimento, conforme apontadas na teoria aqui adotada
e eventualmente corroboradas por evidncia factual.
Para tanto, inicialmente, ser apresentada uma
formalizao baseada nos esquemas de reproduo
ampliada da economia capitalista tal qual propostos por
Marx em O Capital (Marx, 1885), no sentido de
estabelecer os marcos em que deve estar circunscrita a
1
Nesse comportamento, os indivduos seriam sempre guiados
pela busca de maximizao de resultados. Na verdade, a ideia
de maximizao, de grande utilidade engenharia e a outras
cincias, foi introduzida na economia pelo fascnio que a novidade
do desenvolvimento do clculo causou na comunidade cientfica
do sculo XIX. Entretanto, significa uma viso contrria
realidade da natureza humana, para a qual a satisfao dos
desejos no pode obedecer a critrios quantitativos.
165
anlise da relao entre poltica econmica e crescimento.
Em outras palavras, preciso ser formulada uma hiptese
razovel de como as variveis comandadas pelas
autoridades econmicas (gasto pblico, taxa de juros,
regulamentao do mercado de crdito, idem do mercado
de trabalho, regras dos fluxos internacionais de
mercadorias e de capitais, etc.) interferem no nvel da
taxa de crescimento real. Na viso da economia poltica,
como ser visto, a influncia da ao do Estado incide
sobre um potencial de crescimento definido pelo nvel do
excedente, que pode ser empregado de maneira mais ou
menos produtiva na forma de investimento ou gastos no
Pas, transferido para o exterior ou, no limite, inclusive
entesourado. Nesta anlise, fatos estilizados do perodo
sero apresentados, como forma de dar suporte emprico
a alguns dos argumentos.
Na sequncia, ser feita uma anlise sobre as duas
abordagens que informam as interpretaes correntes a
respeito da adequao das decises na rea econmica.
A primeira delas, aqui chamada economicista, baseada
nas convices neoclssicas e tem como instrumento
de aferio do mrito dessas aes sua conformao a
uma expectativa de equilbrio e harmonia do mercado
autorregulvel, garantia de mxima taxa de crescimento
possvel dada a dotao de fatores da economia.2 A
segunda, de inspirao heterodoxa, poderia ser
classificada como histrica ou socioeconmica, pois
supe que no existem fenmenos econmicos isolados
das outras determinaes da vida social, da esfera da
poltica, da antropologia e da sociologia. Nessa
perspectiva, as contradies e antagonismos so
inerentes sociabilidade e perpassam os fatos
econmicos, que, antes de atenderem a leis abstratas
de equilbrio, resultam das presses oriundas dos
desgnios e interesses contraditrios dos diferentes
atores que, na proporo de seu poder individual e coletivo,
condicionam opes e selecionam as alternativas que
se implementam como polticas pblicas e decises
privadas. A escolha dessas alternativas vai ser responsvel
pela fixao dos valores das variveis sob controle dos
agentes cujas decises vo ser determinantes do
desempenho do sistema econmico.
2
Nos ltimos 20 ou 30 anos, essa convico foi um pouco
suavizada pela chamada teoria do crescimento endgeno, a
qual admite haver alguma influncia do funcionamento do sistema
econmico sobre a dotao de fatores. Essa influncia seria
mais efetiva na variao do estoque do capital humano.
Indic. Econ. FEE, Porto Alegre, v. 37, n. 4, p. 163-188, 2010
166
1 As fontes do crescimento
A afirmao aparentemente absurda de Kalecki de
que os capitalistas ganham o que eles gastam surgiu de
seu estudo do processo de reproduo ampliada
(acumulao) formulado por Marx (Kalecki, 1954). Marx,
como de resto toda a economia poltica clssica, via o
crescimento como resultante da gerao de excedente
pela sociedade. O uso produtivo do excedente na forma
de investimento definiria o ritmo do crescimento da riqueza
material da sociedade, levado a seu pice sob a forma
capitalista de organizao da produo. Contemporneo
de Kalecki, Keynes (1936) procurou desvendar os
determinantes do investimento estudando como se
formam as expectativas dos empresrios sobre o futuro
de seus negcios, sob influncia de estados de nimo
coletivos (animal spirits). Essas contribuies inspiraram
importantes avanos das teorias do desenvolvimento ao
longo dos ltimos 60 anos e so o ponto de partida para
a anlise da relao entre poltica econmica e
crescimento que se faz a seguir.
Dos esquemas de reproduo ampliada de Marx,
Desai (1984) derivou o modelo de acumulao
representado na equao abaixo. Em sua formulao,
Desai seguiu a mesma simplificao de Marx,3 a qual
implica o modelo ficar reduzido a apenas o primeiro termo
da equao, definindo o crescimento como uma funo
da taxa de lucro e da deciso de investir dos capitalistas.
Para uma aplicao prtica, necessrio levar em
considerao a existncia de fatores a influenciar o
crescimento que so independentes do nvel da taxa de
lucro. Dessa forma, alm do investimento representado
pelo termo ., o crescimento tambm explicado pe-
las variaes do consumo, do gasto do Governo e do
comrcio exterior. Como ensina a macroeconomia
keynesiana, essas variveis so componentes autnomos
da demanda efetiva4.
3
Na abstrao original, no h Estado, no h o resto do mundo
nem h qualquer outra influncia sobre o ritmo de atividade do
sistema econmico que no seja o gasto dos capitalistas. Os
trabalhadores gastam to somente a totalidade do que ganham,
os salrios no variam, varia apenas o nvel de emprego,
dependente da deciso de gasto dos capitalistas.
4
A bem da verdade, o consumo no completamente independen-
te dos gastos dos capitalistas, visto que influenciado pelo nvel
de emprego, uma resultante de . . Entretanto, outra lio da
macroeconomia keynesiana ensina que o consumo tambm sofre
influncia da evoluo do crdito e das transferncias
governamentais, bem como do nvel do salrio real. No caso
brasileiro recente, tanto o programa Bolsa Famlia como as
inovaes no crdito ao consumidor e a valorizao do salrio-
-mnimo atuaram como fontes geradoras de demanda autnoma.
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Luiz Augusto Estrella Faria
Assim, uma equao representativa do crescimento
para a economia brasileira no perodo recente pode ser
expressa como segue:
= . + c + g + x
onde:
a taxa de crescimento da economia;
= /K a taxa de lucro, isto , a massa de lu-
cro dividida pelo capital total;
1
= (W/Y)- . L o valor do excedente ou
lucro, isto , o inverso da participao dos salrios
na renda nacional multiplicado pela quantidade de
trabalho empregada;
a proporo do lucro investida (determinada pe-
lo que Keynes chamou de animal spirits dos
capitalistas);
c o efeito do consumo das famlias sobre o
crescimento;
g o efeito do gasto produtivo do Estado (pessoal,
consumo e investimento); e
x o efeito do comrcio exterior.
Se essas relaes so bastante conhecidas,
fazendo parte do que se poderia qualificar como um
consenso heterodoxo, por menos inclinaes
consensuais que os adeptos dessa corrente tenham, a
identificao da contribuio de cada uma dessas
variveis ao desempenho da economia brasileira no
perodo recente pode trazer alguns insigths teis a uma
melhor compreenso de seus rumos. nesse sentido
que, diferentemente de uma abordagem economtrica
tradicional, a qual se sintetizaria numa estimativa das
variveis da equao e no teste de sua significncia, na
forma, por exemplo, de uma regresso mltipla, optou-
-se pelo uso de fatos estilizados para avaliar o poder
explicativo de cada varivel. Essa opo metodolgica
busca especialmente evitar que se tenha como exaurida
a explicao do fenmeno. um tributo a sua
complexidade.
Como vem sendo discutido nos ltimos anos, aps
um momento de acelerao do crescimento no comeo
dos anos 90, prvio implantao do Plano Real, a
economia brasileira entrou em nova fase na qual ficou
presa a um comportamento padronizado em ciclos cada
vez mais curtos e com baixas taxas de crescimento,
conformando uma tendncia estagnante que foi descrita
pela metfora do voo de galinha. Desde o comeo de
2005, esse padro estaria aparentemente sendo superado
pela inaugurao de uma nova era de taxas mais elevadas
e de crescimento mais duradouro. A anlise do
comportamento das variveis investimento, consumo das
Poltica econmica e crescimento no Brasil de Lula
famlias, consumo do Governo e exportaes que ser
feita a seguir vai buscar identificar quais dentre elas vm
contribuindo de forma mais efetiva para esse
desempenho.
1.1 O investimento e o
consumo
Comeando pelas duas primeiras parcelas da
equao, a relao entre crescimento do PIB, investimento
e consumo das famlias aparece no Grfico 1, na forma
de mdia anualizada sobre o ano anterior. O que se pode
notar a grande proximidade entre as curvas do consumo
e do PIB, resultado bvio de o consumo representar cerca
de 62% do PIB ao longo da srie. O que de mais
importante ressalta o grfico, entretanto, o fato de o
investimento medido pela formao bruta de capital fixo
apresentar um comportamento cuja variao , na grande
maioria das observaes, mais que proporcional do PIB
e na mesma direo. Considerando-se que a parcela
estatal na Formao Bruta de Capital (FBKF) diminuta
em toda a srie, esses movimentos estariam confirmando
o papel do gasto capitalista como determinante, em ltima
instncia, do crescimento econmico, conforme sugerido
por Desai (1984), pois a maior ou menor variabilidade do
comportamento do PIB depende desse movimento
exacerbado muito mais do que de seu peso relativo, cuja
mdia no perodo foi de 16,7%.
Conforme a definio acima, a taxa de investimento
resulta da multiplicao da taxa de lucro pelo coeficiente
, a medida da propenso a investir dos capitalistas.
Se a taxa de lucro depende da distribuio da renda, que
vem favorecendo o capital, ento, por essa componente,
o crescimento deveria estar sendo impulsionado
positivamente. Entretanto, se, na perspectiva deste
trabalho, a propenso a investir , por sua vez, decorrente
da expectativa de lucros futuros na produo e da puno
rentista5, a qual produz o fenmeno que os clssicos
chamavam entesouramento, ento, dependendo dessas
expectativas e do tamanho da puno rentista, o aumento
dos lucros que se verificou pode ter sido neutralizado.
A Tabela 1 apresenta os dados da distribuio
funcional da renda calculada pelo IBGE. Pode-se perceber
uma perda considervel na participao dos salrios de
5
Isto , da parcela da renda nacional apropriada como juros por
instituies financeiras e investidores privados.
167
6,06 pontos percentuais do PIB entre 1990 e 2004, e
uma pequena recuperao em 2005, o ltimo ano
disponvel. Uma curiosidade que precisa ser desvendada
a relao entre o lanamento do Plano Real em 1994 e
esse processo de perdas dos trabalhadores, pois, s
naquele ano, houve uma queda de 5,03% do PIB nessa
participao, perdas que tambm atingiram os
autnomos. O que os assalariados perderam foi
transferido para os trabalhadores autnomos e para as
empresas e capitalistas na forma de excedente (lucros,
juros, etc.) que absorveu 6,82 pontos percentuais do PIB.
O Governo teve sua participao reduzida entre 1990 e
1997, mas voltou a se aproximar de sua posio inicial,
em razo do esforo de ajuste fiscal, permanecendo 0,86
pontos % do PIB abaixo do incio da srie.6
O primeiro movimento de ascenso da parcela do
excedente no PIB favoreceu uma ampliao da FBKF
entre 1991 e 1994, impulsionador da acelerao do
crescimento de ento. Em 1995, o excedente reduz-se,
mas a FBKF permanece em elevao, sendo essa
defasagem compatvel com os prazos necessrios
execuo da deciso de investir. A partir de 1997, essa
participao reduz-se e depois se estabiliza, enquanto o
crescimento cai. Foi o comeo da fase de voo da galinha,
na qual o nvel de investimento oscila, mas permanece,
em mdia, muito baixo. Essa fase vai at 2003 e
marcada por um pico da puno rentista em 1999 (42,37%
do PIB), que se reduz no ano seguinte, voltando a crescer
na sequncia, com outro pice em 2002. As reaes da
poltica monetria s crises cambiais (1999, 2002) e
inflao (2004), sempre via elevao da taxa Selic,
explicam as variaes na apropriao de renda na forma
de juros e induzem expectativas negativas que explicam
o baixo investimento nesses anos.
O ltimo perodo mostra uma relativa reduo da
parcela dos juros e uma reverso positiva do animal spirits
dos empresrios, materializada numa elevao mais
continuada do investimento, com consequente aumento
da taxa de crescimento do PIB. O crescimento
continuado do consumo verificado foi, sem dvida, decisivo
para a gerao de um ambiente mais favorvel ao
investimento.
6
Esses dados precisam ser contrapostos reduo do ndice de
Gini na distribuio pessoal da renda calculada pela PNAD do
IBGE, que evoluiu de 0,585 em 1995 para 0,544 em 2005.
consenso entre os pesquisadores a grande subestimao dos
rendimentos do capital nessa pesquisa, donde o ndice se refere,
na verdade, a uma redistribuio interna classe trabalhadora,
dos melhor remunerados para os pior remunerados.
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168 Luiz Augusto Estrella Faria

Grfico 1

Taxas de crescimento do PIB trimestral, do consumo e do investimento no Brasil 1991/09

Variao sobre a mdia do

ano anterior (%)
40

30

20

10

-10

-20
1 trim./91
4 trim./91
3 trim./92
2 trim./93
1 trim./94
4 trim./94
3 trim./95
2 trim./96
1 trim./97
4 trim./97
3 trim./98
2 trim./99
1 trim./00
4 trim./00
3 trim./01
2 trim./02
1 trim./03
4 trim./03
3 trim./04
2 trim./05
1 trim./06
4 trim./06
3 trim./07
2 trim./08
1 trim./09
Legenda: PIB trimestral Consumo Investimento

FONTE: IBGE.

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Poltica econmica e crescimento no Brasil de Lula 169

Tabela 1

Composio da Renda Nacional e Rentier Share no Brasil 1990-05

(%)

EXCEDENTE IMPOSTOS SOBRE A

RENDIMENTOS DE RENTIER
ANOS SALRIOS OPERACIONAL PRODUO E
AUTNOMOS HARE (1)
BRUTO IMPORTAO
1990 45,37 6,92 32,56 16,44 0,11
1991 41,65 7,01 38,49 14,20 0,12
1992 43,54 6,25 38,03 13,87 0,19
1993 45,14 6,31 35,38 13,61 37,40
1994 40,11 5,71 38,40 16,11 32,57
1995 42,57 12,81 31,21 13,92 28,72
1996 42,50 12,48 32,21 13,21 21,51
1997 41,28 12,01 34,32 12,78 19,87
1998 41,97 11,64 33,84 12,89 23,26
1999 41,17 11,49 33,64 14,01 42,37
2000 40,47 11,36 34,01 14,77 18,64
2001 40,58 10,91 33,56 15,44 29,87
2002 39,82 10,93 34,36 15,09 34,96
2003 39,52 10,59 35,33 14,76 29,66
2004 39,31 9,75 35,58 15,50 30,30
2005 40,09 9,35 35,17 15,58 nd
FONTE: IBGE/NSCN.
(1) A rentier share, participao do fluxo total de juros recebidos pelos intermedirios financeiros sobre o PIB, foi estimada
por Bruno (2006). Essa mensurao foi feita sob a tica da produo, no pode ser somada s demais colunas, estimadas
sob a tica da apropriao.

1.2 O comrcio exterior e o Depois do ltimo trimestre de 2004, as taxas de

gasto pblico
A novidade mais citada dessa fase foi o crescimento
das exportaes; para muitos analistas, a varivel-chave
para explicar o desempenho geral da economia. Os saldos
comerciais decorrentes geraram um acmulo de reservas
que permitiu a quitao antecipada da dvida do Pas com
o FMI e afastou o fantasma de uma sempre possvel crise
do balano de pagamentos pela eliso da fragilidade
financeira externa. Entretanto, conforme pode ser visto
no Grfico 2, no vem sendo esse bom desempenho das
exportaes o maior responsvel pelo crescimento desde
ento.
crescimento das exportaes vieram declinando, num
comportamento cuja tendncia inversa quela do PIB.
E esse no o nico momento da srie em que o
desempenho do comrcio exterior diverge daquele do
produto. O fenmeno foi uma repetio do que ocorreu
no perodo 1993-95, quando as exportaes reduziam
sua taxa de crescimento enquanto a do PIB se acelerava.
A fase em que as exportaes aparecem como
influenciando mais diretamente o PIB no sentido de
determinar seu comportamento, com crescimento de
mesma tendncia e a taxas superiores, justamente a
do voo da galinha, entre 1998 e 2003.
Resta analisar a influncia do Governo no
desempenho da economia brasileira, ilustrada pelo Grfico

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170 Luiz Augusto Estrella Faria

3. Se, como citado, o investimento pblico resultou pouco

expressivo,7 as despesas correntes, medidas como
consumo das administraes pblicas, responderam por
19,9% do PIB entre 1995 e 2008, mais do que a FBKF,
cuja mdia foi de 16,7%. O comportamento do gasto
revela uma caracterstica antikeynesiana, pois foi pr-
-cclico ao longo de toda a srie. Mais ainda, atesta uma
reduzida influncia no crescimento da economia, pois
seu coeficiente de variao maior quando o do PIB
menor e vice-versa. O que comandou a variabilidade do
gasto em todo o perodo foi a ideologia do ajuste fiscal8 e
seu instrumento principal: o contingenciamento do
oramento. Nos primeiros trimestres, houve sempre uma
grande reduo e, nos quartos, quando as metas de
supervit primrio j haviam sido atingidas, uma
acelerao. A exceo fica por conta do perodo 2008-
-09, quando, em reao crise internacional provocada
pela quebra do sistema financeiro dos EUA, pela primeira
vez na srie, o gasto do governo assumiu uma
caracterstica anticclica.
Concluindo, os fatos estilizados aqui apresentados
apontam para uma explicao do desempenho da
economia brasileira compatvel com a teoria do
crescimento marxista apresentada por Desai (1984). Foi
o gasto produtivo dos capitalistas (. ) o fator determi-
nante do comportamento do PIB. O consumo das famlias,
o gasto do Governo e o comrcio exterior tiveram menor
influncia. Na prxima seo, ser feita uma discusso
sobre o principal efeito da ao governamental sobre esse
comportamento, o efeito indireto da poltica econmica a
influenciar o comportamento dos empresrios.

7
O investimento pblico alcanou perto de 0,5% do PIB no perodo
em anlise, um enorme contraste com os cerca de 10% atingidos
durante os anos 1970, poca do chamado milagre brasileiro.
8
Ideologia porque falseia a realidade. Como mostra a Tabela 2,
as despesas com pagamento de juros da dvida pblica
produziram um permanente desequilbrio financeiro do setor
pblico, expresso em recorrentes dficits.

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Poltica econmica e crescimento no Brasil de Lula 171

Grfico 2

Crescimento do PIB trimestral, do consumo e das exportaes no Brasil 1991/09

Variao sobre a mdia

do ano anterior (%)

30

25

20

15

10

-5

-10

-15
1 trim./91
4 trim./91
3 trim./92
2 trim./93
1 trim./94
4 trim./94
3 trim./95
2 trim./96
1 trim./97
4 trim./97
3 trim./98

2 trim./99
1 trim./00
4 trim./00
3 trim./01
2 trim./02
1 trim./03
4 trim./03
3 trim./04
2 trim./05
1 trim./06

4 trim./06
3 trim./07
2 trim./08
1 trim./09
Legenda: PIB Consumo Investimento

FONTE: IBGE.

Indic. Econ. FEE, Porto Alegre, v. 37, n. 4, p. 163-188, 2010

172 Luiz Augusto Estrella Faria

Grfico 3

Crescimento do PIB, do consumo e do gasto do Governo no Brasil 1991/09

Variao sobre a mdia

do ano anterior (%)

20

15

10

-5

-10

-15
1 trim./91
4 trim./91

3 trim./92
2 trim./93

1 trim./94
4 trim./94
3 trim./95

2 trim./96
1 trim./97
4 trim./97

3 trim./98
2 trim./99

1 trim./00
4 trim./00
3 trim./01

2 trim./02
1 trim./03
4 trim./03

3 trim./04
2 trim./05

1 trim./06
4 trim./06
3 trim./07

2 trim./08
1 trim./09
Legenda: Gasto do Governo PIB Consumo
FONTE: IBGE.

convivncia no campo do trabalho, da produo e do

2 A influncia da poltica consumo, assim como de tudo o mais que lhe esteja
econmica relacionado, seriam regulados pela instituio mercantil.
Percebendo como o modus operandi da relao mercantil
A controvrsia sobre a poltica econmica brasileira, inerentemente contraditrio e, pior, dirige a vida
como de resto em todo o mundo, voltou a ser bastante econmica de forma absolutamente alienada das
intensa nos anos recentes, tendo em vista o debate em necessidades sociais, Polanyi criou a figura do moinho
torno de se seus objetivos deveriam ser unicamente a satnico para representar o mercado autorregulvel que,
estabilidade de preos ou se haveria no apenas espao, em seu desenvolvimento, acabaria por triturar a sociedade
mas a necessidade de uma induo do desenvolvimento sob o peso de sua m. A subordinao da atividade
a partir do Estado. A viso ortodoxa, favorvel ao objetivo econmica s normas da relao mercantil implica um
nico do controle da inflao, aqui chamada economicista, descompromisso com a subsistncia dos membros da
ser tratada a seguir, ao passo que a perspectiva histrica sociedade, que s pode ser garantida pela obedincia
ser discutida na prxima seo. aos princpios da reciprocidade e da redistribuio,
A abordagem economicista apoia-se em uma presidindo atividades da cooperao, organizadas de
ideologia voltada promoo do que Karl Polanyi (1944) forma simtrica e centralizada. Em tudo o oposto da
chamou utopia do mercado autorregulvel, a tentativa competio egosta a dirigir o funcionamento assimtrico
de construir uma ordem social cujos padres de e descentralizado do mercado. Por isso a utopia da

Indic. Econ. FEE, Porto Alegre, v. 37, n. 4, p. 163-188, 2010

Poltica econmica e crescimento no Brasil de Lula
autorregulao, pois a soberania do mercado
impossvel, a sobrevivncia da sociedade exige a
interveno do Estado, da esfera da poltica, para conter
as relaes mercantis dentro de limites tolerveis pela
sociedade e criar instituies asseguradoras da proteo
social e da sobrevivncia dos derrotados e excludos pela
competio. Do contrrio, toda sociabilidade se perderia
num pntano de misria e sofrimento, lio apreendida
por Polanyi quando estudou o papel dos monarcas
britnicos ao institurem as leis que protegeram a
populao empobrecida pelos infortnios decorrentes do
desenvolvimento do capitalismo entre os sculos XVI e
XVIII.9
2.1 A trade nefasta
Infensos a essa crtica, os adeptos da abordagem
economicista defendem como objetivo da interveno
estatal justamente a promoo do funcionamento
desregulado do mercado. O Estado deve garantir a
liberdade de concorrncia; a segurana jurdica
fundamentalmente o direito de propriedade e a estabilidade
dos contratos ; e a previsibilidade dos agentes
econmicos, isto , que as autoridades ajam exatamente
como a opinio dos atores mais proeminentes no mercado
espera que ajam. Num ambiente assim, a iniciativa privada
se sentiria estimulada a investir, fazendo o Pas crescer.
Para essa crena, o desenvolvimento resultaria do
estmulo ao investimento representado pela maximizao
da liberdade deciso empresarial, mormente dos
estrangeiros.
O arranjo institucional dentro do qual se desenvolve
a poltica econmica hoje, e que tem no regime de metas
de inflao sua coluna vertebral, plasma esse ponto de
vista. Com base na Pesquisa de Expectativas de Mercado,
atravs da qual um grupo de cerca de 90 bancos e
empresas de consultoria informa ao Banco Central suas
previses sobre o comportamento das principais variveis
a influenciarem o desempenho da economia nacional, a
diretoria do Banco, reunida sob a forma de Comit de
Poltica Monetria (Copom), toma suas decises para o
9
A proteo pobreza foi extinta com a edio da Emenda Lei
dos Pobres em 1834, para voltar poucas dcadas depois, ento
na forma das diversas instituies que vieram a dar contorno ao
Estado de Bem-estar Social no sculo XX. Seu objetivo foi
compensar os efeitos do desemprego, da pobreza, do abandono
dos velhos e crianas e da concentrao da renda e da riqueza
resultantes do desenvolvimento das relaes mercantis.
173
cumprimento da meta de inflao definida pelo Conselho
Monetrio Nacional (CMN)10 para o perodo, a mais
importante das quais a fixao da taxa de juros Selic
(Bacen, 2007).
Sob a bandeira da previsibilidade, o arranjo
institucional das metas de inflao um sistema
tautolgico, em que os agentes passivos da poltica
monetria, bancos e empresas, acabam por definir no
apenas os objetivos, mas tambm as medidas que
devero ser adotadas por aqueles que precisariam ser
os agentes ativos dessa poltica: as autoridades
monetrias do Pas. Mais ainda, forjou-se entre esses
agentes uma convico de que o Governo deve expiar as
culpas de um passado em que desdenhou o valor da
credibilidade, adotando medidas consideradas
heterodoxas ou populistas, o que cobra a necessidade
de reconstru-la. O resultado disso transmuta a
previsibilidade em um continusmo interminvel em busca
de uma credibilidade sempre distante e inatingvel,
necessitando reiteradamente de novas provas de
fidelidade ortodoxia, de responsabilidade fiscal e de
austeridade monetria.
O continusmo interminvel e a credibilidade
inatingvel plasmaram a trade nefasta da poltica
econmica o cmbio flutuante e apreciado, o elevado
supervit primrio e as metas de inflao ambiciosamente
baixas , responsvel por um ambiente macroeconmico
estagnacionsita que reduziu o investimento pblico e
desestimulou o investimento privado. Tal arranjo de poltica
econmica implica uma subordinao de todas as
polticas pblicas poltica monetria, decidida pelo
Banco Central na forma tautolgica referida e com
independncia total em relao ao restante do Governo.
A deciso da taxa de juros acaba sendo precedente e
obrigando a Fazenda a cortar gastos para compensar o
custo dos juros sobre a dvida pblica e cumprir a meta
de supervit primrio, com grave efeito sobre as aes
de Governo, principalmente aquelas que dependem de
investimento ou gastos de custeio mais flexveis, como a
manuteno de estradas e prdios pblicos, por exemplo.
10
A definio da meta pelo CMN, cuja composio restrita ao
Presidente do Banco Central e aos Ministros da Fazenda e
Planejamento, embora de maneira informal, tambm leva em
considerao as expectativas de mercado no que diz respeito a
qual seria a taxa de inflao desejvel.
Indic. Econ. FEE, Porto Alegre, v. 37, n. 4, p. 163-188, 2010
174
Cmbio flutuante
O primeiro dos pilares dessa trade o cmbio
flutuante com o mximo de liberdade para o movimento
de capitais alm fronteiras. A adoo desse regime
tributria da expectativa de que o mercado de divisas
o comrcio de moeda estrangeira capaz de produzir
um resultado de equilbrio11 e que esse seria o nvel de
cmbio mais adequado ao Pas. um duplo equvoco.
Mercados financeiros, como o mercado cambial, mais
do que quaisquer outros, no produzem equilbrio por no
permitirem aos agentes que neles atuam tomarem suas
decises com base em algum tipo de clculo econmico
sobre os ganhos esperados de uma operao de compra
ou venda, clculo este que informaria a racionalidade das
decises, por exemplo, nos mercados de produtos,
causadora de sua relativa estabilidade. Como
demonstraram Aglietta e Orlan (2002), o comportamento
mais racional nesse tipo de mercado o mimetismo.
Compra-se o que est sendo comprado, seno, deixa-se
de ganhar, e vende-se quando esto vendendo, seno,
perder-se-. Por essa razo, os preos dos ativos
financeiros sempre esto em trajetria rumo
superavaliao ou depreciao (overshooting); da as
recorrentes crises e fortes oscilaes que so o dia-a-
-dia desses mercados volteis e permanentemente
instveis12.
A mudana do regime de cmbio de administrado
para flutuante em 1999 criou uma nova realidade em que
a taxa de cmbio passou a ser fortemente influenciada
pelo movimento internacional de capitais de curto prazo.
A partir desse momento, as grandes desvalorizaes
ocorreram em circunstncias de ataques especulativos
contra o real. Como mostra o Grfico 4, em alguns
momentos, a taxa de cmbio pareceu influenciar
significativamente o crescimento, com as apreciaes
sendo seguidas de desaceleraes e vice-versa.
Mais importante, no entanto, para o resultado mais
negativo da combinao cmbio flutuante e livre
movimentao de capitais o fato de a taxa de cmbio
passar a ser determinada pelo mercado financeiro,
podendo dar origem a processos de valorizao ou
desvalorizao prejudiciais ao comrcio exterior,
principalmente s exportaes. Para piorar essa
11
Isso o que os economistas chamam de mercado eficiente.
12
No por acaso, os modelos que tentam de alguma forma
representar esses fenmenos e conseguem ser mais bem
sucedidos trabalham com as ferramentas matemticas das
teorias do caos e da complexidade (Gleiser, 2002).
Indic. Econ. FEE, Porto Alegre, v. 37, n. 4, p. 163-188, 2010
Luiz Augusto Estrella Faria
circunstncia, as decises das autoridades monetrias
no primeiro quadrinio de Lula buscaram flexibilizar ainda
mais os fluxos de capitais, inclusive com a introduo de
normas sobre a convertibilidade das divisas angariadas
pelos exportadores que possibilitaram a esses se
comportarem como especuladores, compensando as
perdas em suas receitas comerciais causadas pela
valorizao do real com ganhos financeiros.
Precedente liberalizao do movimento de
capitais, houve a abertura comercial, a qual se fez
acompanhar por um ambiente de valorizao cambial,
provocando um perodo de seis anos continuados de dficit
comercial. Como mostra o Grfico 5, os dficits foram
sustentados por um grande afluxo de capital representado
pelo saldo elevado da conta financeira do balano de
pagamentos. Esse movimento de capital foi atrado pela
valorizao cambial, pela poltica monetria que garantiu
juros muito elevados e pela aquisio de empresas
nacionais por estrangeiros, seja no processo de
privatizao, seja na alienao de propriedades
particulares.
A retomada dos supervits desde 2001 foi um reflexo
do movimento de desvalorizao do cmbio entre 2000 e
2002, por sua vez reflexo da combinao da
desacelerao do PIB e do ataque especulativo contra o
real motivado pela conjuntura eleitoral. A essa
circunstncia se somou um grande aquecimento da
economia mundial entre 2001 e meados de 2007. Como
se v, a melhora das contas externas resultou de
movimentos alheios e que alcanaram compensar a
poltica econmica domstica. A margem de manobra,
entretanto, parece estar se estreitando na esteira da crise
mundial que provocou reduo do supervit comercial e
aumento de transferncias de renda para o exterior. At
o final de 2009 o ingresso de capitais na conta financeira,
mesmo sofrendo reduo, alcanou compensar a
deteriorao das demais contas. Da mesma forma, as
reservas acumuladas num nvel prximo a 250 bilhes de
dlares ajudam a afastar a possibilidade de crise cambial.
Mas apenas enquanto as propores entre seus valores
se equilibrarem.
Poltica econmica e crescimento no Brasil de Lula 175

Grfico 4
Crescimento do PIB e cmbio no Brasil out.-dez./97-jul.-set./07
Mdia mvel Taxa de cmbio
trimestral (%) (US$/R$)
7 1
6 0,9
5 0,8
0,7
4
0,6
3
0,5
2
0,4
1 0,3
0 0,2
-1 0,1
-2 0
Jul.-set./98

Abr.-jun./99

Jan.-mar./00

Jul.-set./01

Abr.-jun./02

Jan.-mar./03

Jul.-set./04

Abr.-jun./05

Jan.-mar./06

Jul.-set./07
Out.-dez./97

Out.-dez./00

Out.-dez./03

Out.-dez./06
Legenda: mdia mvel
PIB - Mdia mveltrimestral
trimestral
Taxa de cmbio
FONTE: IBGE.
IPEA.

Grfico 5
Contas externas do Brasil 1990-09
(US$ milhes)
100 000

80 000

60 000

40 000

20 000

0
000

-20 000

-40 000

-60 000

-80 000
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009

Legenda: Saldo comercial Conta financeira Rendas

FONTE: Banco Central do Brasil.

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176
Supervit primrio
O segundo pilar da poltica econmica responde pelo
apelido de responsabilidade fiscal, termo consagrado
como a descrever a mais fundamental virtude de um
governante. Essa expresso quer significar, antes de um
especial zelo no trato das finanas pblicas do ponto de
vista da legalidade e da eficincia, algo muito mais
especfico: o cuidado com solvabilidade da dvida do
Estado e com os interesses dos seus credores. A
expresso maior dessa ideologia a Lei de
Responsabilidade Fiscal, cuja referncia sempre vem
acompanhada de elogios por parte dos condutores da
poltica econmica, dos chamados formadores de opinio
na imprensa, assim como de quase todas as autoridades
do Executivo ou Legislativo no Pas. Ora, o que essa lei
prev alm de um sem nmero de regras
sistematizadas sobre as finanas pblicas, boa parte das
quais redundantes ou, pior, causadoras de limitaes e
de graves prejuzos operacionais s polticas pblicas,
como a fixao de limites para gasto com pessoal
um privilgio descabido de precedncia no acesso aos
recursos do errio para os credores da dvida mobiliria,
justamente aquela que no decorre de nenhuma ao
concreta do Estado, como no caso dos crditos de
fornecedores, mas apenas do financiamento de dficits
passados.
Sua traduo prtica a definio de metas de
supervit primrio o maior possvel para assegurar
confiabilidade aos detentores de ttulos da dvida
mobiliria.13 Num ambiente em que a dvida pblica tem
custo muito elevado em razo da poltica monetria que
mantm a taxa de juros h mais de dez anos num patamar
muito alto, em que seus papis gozam de grande liquidez
e giram em prazo muito curto,14 a necessidade de
13
Cabe lembrar a ocorrncia de um movimento anterior, iniciada
ainda nos anos 80, que praticamente extinguiu a dvida por
emprstimo e converteu-a toda em ttulos. Tal movimento fez
parte do processo de globalizao financeira ento iniciado e
que tem como grande beneficirio o capital dinheiro, o qual,
dessa forma, fica desvinculado de contratos e pode usufruir
grande mobilidade, convertendo aplicaes do Brasil em qualquer
outro ttulo, em qualquer outro lugar e a qualquer hora.
14
Embora o esforo de melhorar seu perfil, que j produziu algum
resultado, apenas 10,4% do total tinham, em dezembro de 2006,
prazo superior a cinco anos. A taxa Selic permaneceu definindo
a remunerao de 37,8% da dvida, seguindo-se os ttulos pr-
-fixados com 36,1%. Essa composio fora de 60,8% Selic,
22,4% cmbio e apenas 2,2% pr-fixada em 2002. A elevao
da participao da parcela pr-fixada foi feita mediante uma
reduo do prazo mdio, que fora de 33 meses poca da crise
de 2002, tendo se reduzido um pouco para 31 meses em 2006.
De qualquer forma, a parcela pr-fixada tem embutida a
expectativa para a Selic no futuro (Nota para Impr., 2007).
Indic. Econ. FEE, Porto Alegre, v. 37, n. 4, p. 163-188, 2010
Luiz Augusto Estrella Faria
financiamento cobra um esforo gigantesco de conteno
de outros gastos pblicos para evitar que a dvida siga a
trajetria de crescimento explosivo que caracterizou o
decnio de fins de 1994 ao incio de 2004, quando subiu
de 30,4% para 58,6% do PIB. Apenas em 2005 e 2006,
com um relativo alvio na poltica monetria, traduzido na
reduo da taxa de juros, a razo dvida pblica PIB
assumiu uma trajetria declinante, para 51,7% e 49,3%,
ao final daqueles anos, respectivamente.
O resultado foi o virtual desaparecimento dos
investimentos do setor pblico, uma compresso muito
grande dos investimentos das empresas estatais e uma
tambm grande compresso dos gastos correntes de
custeio e manuteno da administrao, com os
conhecidos efeitos sobre a infraestrutura da economia
brasileira, que se converteu em um gargalo para o
desenvolvimento. O supervit primrio, crescente desde
2003, atingiu 4,59% do PIB em 2004, 4,83% em 2005 e,
at outubro de 2006, retirou de circulao 5,32% da renda
da economia brasileira (B. Banco Cent., 2006). Nos anos
seguintes, esse valores foram reduzidos, tanto em razo
do aumento de arrecadao e reduo da dvida
provocados pelo maior crescimento da economia, quanto
das polticas anticrise levadas a cabo desde o comeo
de 2009. Nesse ano, o supervit foi reduzido a 2,05% do
PIB.
As metas de inflao
O terceiro elemento do trip da poltica econmica
so as metas de inflao. Ao definir como nico objetivo
da poltica monetria o controle da inflao, o regime
brasileiro em vigor produz resultados semelhantes ao que
ocorre com esse sistema em outros lugares: baixo
crescimento econmico. Isso porque, em economias com
grande mercado interno, o crescimento particularmente
sensvel aos efeitos de uma poltica monetria inibidora
da demanda efetiva que resulta de uma meta de inflao
ambiciosa. o caso, por exemplo, da Europa da zona
do euro.
O Grfico 6 mostra que h uma relao significativa
entre as iniciativas da poltica monetria elevando a taxa
de juros e os ciclos de acelerao e desacelerao do
crescimento traduzidos no movimento da mdia mvel
trimestral do PIB. Isso aconteceu em 2002 e se repetiu
em 2004, quando os temores em relao inflao
levaram o Banco Central a interromper duas fases
ascendentes do ciclo econmico com um aperto
monetrio. Movimento inverso pode ser visto entre 1999
e 2000 e, mais recentemente, entre 2006 e 2007, quando
as perspectivas para a inflao melhoraram, permitindo
Poltica econmica e crescimento no Brasil de Lula 177

uma reduo da taxa de juros que abriu espao a dois puxada principalmente pela reduo do investimento e
movimentos de retomada da atividade econmica.15 da produo industrial foram sendo revelados, o Tesouro
Se o efeito inibidor da demanda efetiva provocado reduziu a carga tributria atravs de uma srie de
por um aperto monetrio tem resultados na reduo da incentivos fiscais dirigidos aos setores da indstria mais
inflao, mais importante uma consequncia indireta: afetados pela crise. Ao mesmo tempo o Banco Central
o resultado da taxa de juros sobre a taxa de cmbio. diminuiu a taxa de juros pela primeira vez olhando mais
Como se pode ver no Grfico 7, aumentos da taxa de para o PIB do que para as expectativas inflacionrias.
juros ocorreram como reao a ciclos de desvalorizao
do real e produziram apreciao do cmbio no momento
subsequente. Foi assim entre 1999 e 2000, depois entre
2002 e 2003 e, novamente, entre 2004 e 2005. Na verdade,
o efeito indireto via cmbio o mais efetivo no controle
da inflao (Faria, 2005).
O ambiente macroeconmico anticrescimento
agravado pela combinao entre poltica monetria e
poltica fiscal. Embora haja dficit pblico, este no tem
efeito positivo sobre a demanda efetiva, como acorre nos
EUA, por exemplo.16 Ao contrrio, no caso brasileiro
funciona como mais um fator recessivo, pois o dficit,
em verdade, corresponde a pagamento de juros e
amortizao sobre a dvida pblica, que tm como
resultado, quase exclusivamente, aumentar o patrimnio
das famlias mais ricas do Pas. Somente uma frao
insignificante desses recursos se soma ao fluxo de renda
da economia. Alm do mais, esse patrimnio permanece
com um grau de ociosidade elevado, apenas crescendo
em seu valor por conta das transferncias do Governo, e
sendo uma das razes para a taxa de investimento da
economia apresentar uma mdia de 16,6% do PIB desde
o Plano Real, quando, para se atingir os almejados 5%
de crescimento ao ano, seriam necessrios pelo menos
20%.
Apenas a grande crise internacional iniciada em
2007 foi capaz de flexibilizar um pouco a rgida combinao
de austeridade fiscal e monetria. Na medida em que os
dados sobre a queda acentuada da atividade econmica,

15
Ainda est por se avaliar os efeitos da alta dos juros adotada
pelo Banco Central no final de 2007 em resposta inflao de
alimentos e matrias-primas. Como outros fatores, como
expanso do crdito, aumento real de salrios e reduo do
desemprego, tambm agem sobre o humor dos capitalistas do
setor produtivo, alm da sinalizao do Programa de Acelerao
do Crescimento do Governo Federal, possvel que o
crescimento resista ao aperto monetrio.
16
Para ter um efeito positivo sobre a renda, deveria haver dficit
no conceito primrio, no qual o excesso de gasto sobre a receita
representaria aumento da demanda efetiva. Isso porque, dada a
propenso a no gastar da quase totalidade daqueles que
recebem o fluxo do dficit nominal, na forma de juros e
amortizao da dvida, esse dficit se transforma em simples
destruio de dinheiro, que se converte em aumento patrimonial
dos credores do Estado.

Indic. Econ. FEE, Porto Alegre, v. 37, n. 4, p. 163-188, 2010

 178

0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
50
Grfico 6
01.07.96
29.10.96
26.02.97

Juros ao ano (%)

26.06.97
24.10.97
21.02.98

FONTE: IBGE.
21.06.98
19.10.98
16.02.99

FONTE: IPEADATA.
16.06.99
14.10.99
11.02.00
10.06.00
08.10.00

Indic. Econ. FEE, Porto Alegre, v. 37, n. 4, p. 163-188, 2010

05.02.01

Legenda:
05.06.01
03.10.01
31.01.02
31.05.02
28.09.02
26.01.03
26.05.03
23.09.03
21.01.04
20.05.04
17.09.04
15.01.05

Taxa de Juros Selic

15.05.05
12.09.05
10.01.06
10.05.06
Taxa de juros e PIB trim estral no Brasil 01.07.96-20.12.09

07.09.06
05.01.07
05.05.07
02.09.07
31.12.07
29.04.08
27.08.08
25.12.08
24.04.09
PIB trim estral mdia mvel

22.08.09
PIB
PIB

20.12.09
(%)

-8
-6
-4
-2
10
(%)

00
22
44
66
88

-8
-6
-4
-2
10
Luiz Augusto Estrella Faria
Poltica econmica e crescimento no Brasil de Lula 179

Grfico 7

Taxa de cmbio e taxa de juros no Brasil 2004/08

(%) ndice

4,0

3,5

3,0

2,5

2,0

1,5

1,0

0,5

0,0
Jan./94

Ago./98

Jul./99

Jun./00

Jan./05
Dez./94

Nov./95

Out./96

Set./97

Maio/01

Abr./02

Mar./03

Fev./04

Dez./05

Nov./06

Out./07
Legenda: Taxa de juros mensal ndice do cmbio real

FONTE: IPEADATA.
NOTA: Os dados tm como base a mdia de 2000 = 100.

2.2 As expectativas maiores pensadores da histria da cincia dedicaram-se

ao estudo da relao entre a economia e as instituies,
Perceber os equvocos dos maus conselheiros a exemplo de Thorsten Veblen, para citar apenas um.
econmicos do Presidente especialmente difcil, quando Nessas anlises, as crenas oriundas das motivaes e
seu discurso parece coincidente com convices muito convenincias dos agentes econmicos associam-se a
arraigadas entre os que so tidos como autoridades no valores morais para presidir seu comportamento. Esse
assunto em pauta. E mais ainda quando o assunto no comportamento assume, via de regra, a forma de rotinas
se apresenta como decorrente das paixes e dos e hbitos cotidianos, desenvolvidos dentro dos limites
interesses de quem esteja envolvido, mas apenas como definidos pelas estruturas da ordem social. As decises,
necessidades objetivas de uma administrao pblica aparentemente individuais, na verdade so tomadas luz
eficiente. Nesse quesito, os economistas so de convenes de comportamento que refletem a ideologia
particularmente insidiosos ao apresentarem suas de cada poca histrica, s vezes de conjunturas
posies como oriundas de avaliaes puramente especficas. Nessa construo, se a racionalidade tem
tcnicas e de verdades cientficas. lugar, no tudo e, ainda mais, muda constantemente
Entretanto, h mais de cem anos, e por fora da seus critrios e se combina com motivaes originrias
corrente principal do pensamento econmico, alguns dos do inconsciente e dos instintos (Boyer, 2004).

Indic. Econ. FEE, Porto Alegre, v. 37, n. 4, p. 163-188, 2010

180
O que para muitos foi a idade da razo na economia,
a dcada de 90, quando a ideologia do mercado
autorregulvel se tornou hegemnica no Brasil, do ponto
de vista defendido neste texto foi um desses momentos
em que se plasmaram algumas novas convenes,
coerentes com esses valores liberais, e que passaram a
presidir as escolhas dos atores pblicos e privados com
maior capacidade de influenciar os rumos da sociedade.
As novas ideias se fizeram acompanhar por algumas
mudanas estruturais e institucionais condicionantes e
selecionadoras das escolhas polticas de ento em
diante. Por meio desse movimento, o domnio do capital
dinheiro sobre o Pas, que se fizera desde o exterior at
ento, atravs da presso da dvida externa, foi
internalizado, plasmando-se nas prprias normas
reguladoras que passaram a dirigir a economia brasileira
desde ento.
Esse processo foi acompanhado de um movimento
totalitrio inspirado na ex-primeira-ministra britnica
Margareth Thacher, que cunhou a sigla TINA (There is
no alternative!), emblema do pensamento nico
neoliberal. Esse movimento sempre combateu
virulentamente quaisquer crticas vindas de outra
perspectiva cientfica ou ideolgica, qualificando-as com
os eptetos infamantes de populistas ou atrasadas.17
A internalizao do domnio do capital financeiro
operou uma mudana nos interesses econmicos
dominantes, um verdadeiro rearranjo do bloco no poder,
com um deslocamento dos interesses da produo,
especialmente da indstria, a uma posio subalterna.
Levando-se em conta as privatizaes e as mudanas
de marco regulatrio para os servios pblicos,
provocadoras de uma reduo substancial do capital
estatal, percebe-se o quo longe alcanaram essas
transformaes. Se, como ensinou Marx, as ideias so
reflexo das condies materiais, compreende-se a funo
de rbitros da conduo da poltica econmica
conquistada pelos economistas que trabalham no
mercado financeiro, no apenas com suas opinies
sempre presentes na imprensa, mas, pior, consultados
com exclusividade pelo Banco Central na Pesquisa
Focus.18
17
Na verdade, embora autores da segunda metade do sculo XX
tenham feito sua contribuio ao iderio neoliberal, como Milton
Friedman ou Friederich von Hayeck, alm de algumas codas e
arabescos providos pela teoria econmica, nada de novo se
agregou ao antigo pensamento liberal do sculo XVIII. E quanto
economia, esse movimento representou um retorno puro e
simples s ideias de Walras e de outros autores do sculo XIX,
numa negao absoluta toda contribuio de Keynes.
18
Isso para no se falar dos exclusivssimos cafs da manh
com diretores do Banco Central.
Indic. Econ. FEE, Porto Alegre, v. 37, n. 4, p. 163-188, 2010
Luiz Augusto Estrella Faria
As trs convenes que ora presidem a poltica
econmica nacional tiveram origem justamente nas
convices desses operadores do mercado financeiro. A
primeira delas entende que os juros elevados so
causados pelo dficit pblico. O corolrio disso que o
saneamento das finanas pblicas pr-requisito prtica
de juros moderados. Essa conveno nega outra anterior,
que via nos juros moderados justamente um valor per se,
plasmada por dcadas inclusive no texto constitucional,
at ser objeto de emenda supressiva desse princpio
promovida pelo Governo Lula.
O que pior, no entanto, que essa conveno
inverte a causalidade material entre dficit e juros. So
os juros elevados que fazem crescer os custos da dvida
pblica, causando dficits. O crescimento da dvida
pblica recente foi um resultado da deciso do Banco
Central de elevar a taxa Selic para, ao atrair capitais
externos, valorizar a taxa de cmbio e, assim, reduzir a
inflao, conforme visto acima e ilustrado nos Grficos 6
e 7. Como decorrncia dessa inverso, a Fazenda e,
portanto, todo o Governo, ficaram prisioneiros das
decises do Copom, submetidos a um regime de
conteno de investimentos e gastos, com efeitos nocivos
sobre a produo e o emprego.
Uma segunda conveno, estreitamente vinculada
anterior, reza que a relao entre dvida pblica e PIB
precisa ser reduzida. Sua origem tambm
compartilhada pela primeira conveno: a crena, tambm
muito difundida entre os economistas, de que o Estado
concorre com o setor privado pelo crdito. Voltando a
Aglietta e Orlan (2002), manifestao de um
desconhecimento do que seja o mecanismo do crdito
numa economia capitalista. Primeiro, que o crdito uma
criao dos bancos, para a qual no existe escassez;
seu limite unicamente prudencial em relao
demanda, pois sua oferta, por ser uma criao ex nihilo
de moeda, infinitamente elstica.
E segundo que, da forma como se organiza o
sistema financeiro, existem mercados separados para
ttulos pblicos e ttulos privados para os quais a taxa de
juros paga pelo Governo representa um indicador de
referncia. A relao entre os dois mercados no tem a
ver com seu tamanho, mas com o nvel da taxa de juros
arbitrada pelo oligoplio dos bancos em relao taxa
bsica definida pelo Banco Central, determinante do custo
do crdito para o setor privado.
Entretanto, essa conveno cobra a produo de
supervits muito grandes, com seus efeitos deletrios
sobre o gasto pblico, tendo em vista o ambicioso objetivo
de reduzir a dvida. Na verdade, como ensinou Keynes, a
dvida pblica uma necessidade para a gesto
Poltica econmica e crescimento no Brasil de Lula
macroeconmica, pois, se no tivesse um tamanho
relevante, a ao das autoridades monetrias tornar-se-
-ia ineficaz. Voltar-se-ia ao sculo XIX, quando no havia
poltica monetria, apenas a senhoriagem pelo monoplio
da emisso.
A terceira dessas convenes crena de que a
economia no pode crescer mais do que 3,5% ao ano
sem risco de aumento da inflao, traduzida em um dos
parmetros matemticos do regime de metas de inflao.
uma crena particularmente negativa para uma
economia que depende fundamentalmente de seu
mercado interno para crescer e que foi submetida a um
processo de financeirizao muito intenso. Essas duas
realidades tornam a demanda efetiva muito sensvel
poltica monetria. Comeando pela segunda ca-
racterstica, a financeirizao no se traduz apenas no
predomnio da forma dinheiro do capital, em sua
hegemonia dentro do bloco no poder, mas em
financeirizao da gesto das empresas produtivas e das
famlias, por meio da qual a oferta de inverses
especulativas no mercado financeiro compete em
condies de superioridade com as oportunidades de
aplicao produtiva de seu patrimnio. O resultado o
desvio de recursos da esfera da produo para outros
usos e a subordinao do capital produtivo lgica
financeira, com seu horizonte de curto prazo e seus
padres de remunerao elevada. A preferncia pela
liquidez acaba por dominar a todos.
Em relao primeira caracterstica, o tamanho
relativamente grande do mercado domstico gera uma
realidade em que as oportunidades de investimento sejam
definidas tendo em vista as expectativas quanto ao
desempenho da demanda interna. Um vez sendo essa
particularmente sensvel poltica monetria que informa
o nimo dos empresrios, produz-se o fenmeno descrito
no Grfico 6: um aperto monetrio causa reverso de
expectativas para a atividade produtiva. Como no h
alternativa de mercado externo para a maior parte das
empresas, o quadro se converte em uma fase
descendente do ciclo econmico. Quando o sistema de
metas de inflao incorpora a crena num limite para o
PIB potencial de apenas 3,5%,19 compreende-se que as
autoridades monetrias tomem decises como a
acontecida em setembro de 2004, quando iniciaram uma
19
H uma razo matemtica para isso. A srie usada pelo Banco
Central a do PIB trimestral, que s existe para um perodo em
que predominou o baixo crescimento da economia, dos anos
1980 em diante. O PIB potencial estimado a partir de tais dados
s poderia ser baixo.
181
escalada da taxa de juros justo no momento em que o
PIB alcanava a mdia de 3,56% de crescimento no
trimestre. Por trs de todas essas convenes est o
temor profundo de que o crescimento seja fato gerador
de instabilidade, uma crena que contraria a lgica
histrica do capitalismo que foi, por sculos, agente
impulsionador de um enorme progresso material para as
sociedades onde essa forma de sociabilidade predominou.
3 O Estado, o poder e a luta
de classes
A segunda abordagem acerca das vicissitudes da
poltica econmica brasileira percebe a dinmica social
como resultante de contradies e antagonismos entre
indivduos e, principalmente, entre grupos de indivduos
que, em associao formal ou implcita, compem as
foras scias ativas do Pas. As contradies e
antagonismos definem os conflitos que estruturam os
eixos fundamentais dessa dinmica. A trajetria resultante
a unidade desses contrrios. a perspectiva da
Economia Poltica.
Abafadas pela represso durante os 20 anos da
ditadura militar, desde a segunda metade dos anos 80, a
democracia que vem se consolidando no Brasil deu
oportunidade manifestao aberta das contradies
sociais e emergncia de novos sujeitos no processo
de transformao em marcha desde ento, os quais se
mobilizam na defesa de seus interesses e fazem eclodir
conflitos no entrechoque com seus antagonistas. O
debate constitucional daquela poca trouxe tona
inmeros temas de interesse popular at ento relegados,
chegando a inscrever vrios deles no texto da Constituio
de 1988. No por acaso, o neoliberalismo triunfante da
dcada posterior adotou como objetivo central revogar
diversos direitos inscritos na Carta Magna, num processo
infindvel de emendas, a exemplo da Previdncia, da
desvinculao de recursos da Seguridade Social atravs
da DRU, dos direitos trabalhistas e assim por diante.
A eleio dos rumos da Poltica Econmica e
matrias a ela conexas, como o tema das chamadas
reformas estruturais, resulta do equilbrio de poder sempre
fludo que se constri atravs de tais conflitos. Identificar
quais so esses conflitos um primeiro passo no sentido
de compreender a realidade. Ser o objetivo desta seo,
que vai tratar de focar trs grandes loci dessa disputa: a
propriedade, a distribuio da renda e o desenvolvimento.
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182
3.1 A propriedade
A enorme assimetria na distribuio da propriedade
da riqueza em geral e dos meios de produo mais
especificamente, uma herana secular da modalidade de
desenvolvimento capitalista implementada no Brasil,
um foco de tenso social que cresceu enormemente na
segunda metade do sculo XX, como resultado da
superao de algumas estruturas e instituies da
sociedade oligrquica provocada pela industrializao e
pela urbanizao. Dois temas surgem como
emblemticos desse conflito: a reforma agrria e o direito
moradia.
O primeiro desses temas revelador do conflito em
torno da opo de prioridades para o desenvolvimento da
agropecuria nacional, opondo os projetos do
agronegcio e da agricultura familiar. A seleo de polticas
pblicas tencionada entre, por um lado, medidas que
favoream o desenvolvimento da grande empresa rural e
das exportaes, como a negociao de acesso a
mercados na OMC, a liberao do plantio de transgnicos
ou a renegociao de dvidas e condies de crdito; ou,
por outro lado, aes em favor da sustentabilidade da
pequena produo, como a ampliao do Pronaf, a
acelerao dos assentamentos de reforma agrria e assim
por diante. Todos os temas tm repercusso direta na
execuo oramentria e na poltica monetria, envolvendo
decises sobre juros, gasto pblico, etc. Ao longo do
primeiro quatrinio de Lula, nenhuma mudana
substancial se vislumbrou na opo de privilegiar o
agronegcio, a exemplo da liberao dos transgnicos,
e contemporizar com a agricultura familiar, oferecendo
uma ampliao dos crditos do Pronaf e mais apoio aos
tmidos assentamentos em implantao. Da mesma
forma, de modo geral, nenhuma alterao nos pilares da
poltica econmica reivindicada por um ou outro lado foi
aceita, a exemplo de cmbio e juros ou da poltica de
preos mnimos.
O conflito urbano em torno da moradia tem raiz na
grande concentrao da propriedade imobiliria que, a
despeito do processo massivo de migrao rural-urbana,
manteve as cidades, principalmente nas regies
metropolitanas, um lugar de no acolhida aos milhes
de trabalhadores que a elas vieram para construir o Pas.
Mesmo reconhecendo a existncia do conflito com a
criao do Ministrio das Cidades, mais do que a
realizao de uma discusso ampla com vistas
construo de uma orientao uniforme para as polticas
pblicas o Governo no alcanou fazer. Iniciativas a favor
do lado reivindicante de melhores condies de moradia
enfrentaram dois tipos de oposio. De um lado, as
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Luiz Augusto Estrella Faria
dificuldades de encaminhar mudanas legais que
possibilitassem democratizar o acesso moradia, sempre
bloqueadas pelos interesses dos grandes proprietrios
imobilirios. De outro, a conteno de gastos e a poltica
monetria representaram sempre um obstculo
intransponvel aos investimentos em urbanizao e a uma
ampliao mais significativa do financiamento
habitacional.
3.2 A distribuio da renda e o
Estado
Outra grande assimetria da sociedade brasileira
o elevado grau de concentrao da renda, sem precedente
em sociedades com o mesmo nvel de desenvolvimento.
Nesse item, embora fatores estruturais tenham maior grau
de determinao, ao definirem o conjunto de
oportunidades de cada indivduo em razo do grupo social
ao qual pertence e, portanto, seu padro de vida, as
decises da poltica econmica produzem efeitos
significativos.
Em uma passagem de seu Produo de
Mercadorias..., Piero Sraffa (1960) lembra que, se fosse
modificar seu modelo incluindo a moeda, a distribuio
da renda no seria mais dada pela cesta de mercadorias
que compunha a remunerao do trabalhador. Nesse
caso, os salrios teriam um valor monetrio nominal. Seu
valor real seria dado pela taxa de juros que, ao definir a
taxa de lucro, fixaria o poder de compra dos salrios reais.
Ora, uma das funes centrais da poltica econmica a
justamente a definio da taxa de juros.
Alm desse efeito Sraffa, a poltica econmica
tambm influencia a distribuio funcional da renda ao
estabelecer o ambiente em que ocorrem as negociaes
dos salrios monetrios no mercado de trabalho pela sua
influncia sobre o nvel da atividade econmica e do
desemprego. Igualmente, no seria elegante desconhecer
um argumento sempre apresentado pelos economistas
do Governo, quando lembram o papel da inflao baixa
na preservao do valor dos salrios reais. Os diferentes
indicadores de remunerao do trabalho mostram um nvel
declinante desde 1996, quando o efeito renda da queda
da inflao terminou, e que apenas comeou a se reverter
em 2005.
A segunda arena desse conflito a das finanas
pblicas, a disputa pelas transferncias de gasto pblico
realizadas pelas diversas polticas de Estado. nesse
espao que a poltica econmica tm sua maior
possibilidade de arbitrar ganhos e perdas aos diferentes
Poltica econmica e crescimento no Brasil de Lula 183

grupos sociais, seja quando define a taxa de juros e, no controle de setores inteiros da estrutura produtiva por
portanto, os pagamentos que o Tesouro far por conta meio de fuses e aquisies de empresas privadas. O
dos custos da dvida, seja quando estabelece cortes de empreendedorismo que fez do capitalismo um sistema
gastos em diferentes dotaes oramentrias que progressista na histria est ausente de tais negcios.22
distribuem nus a distintos grupos sociais.20 A Tabela 2
permite visualizar o que representou a ortodoxia do
primeiro mandato de Lula para a despesa pblica. Ali
esto sintetizados os nmeros consolidados do Governo
Federal e da Seguridade Social.
Observe-se o grande crescimento da participao
dos juros da dvida e, em menor grau, das amortizaes,
no conjunto da despesa, a ponto de, somados,
superarem, em 2006, inclusive toda a despesa
previdenciria, que comporta, na tabela, alm do Regime
Geral (INSS), os inativos da Unio (20,27% contra
34,11%). Para cobrir essa elevao de gasto, foram
reduzidos principalmente os itens pessoal, caindo de
17,09% para 13,42% entre 2002 e 2006, demais despesas
correntes (custeio), de 10,85% para 9,45% no mesmo
perodo, e investimentos, de 2,31% para 0,65%. Se se
for examinar os gastos por funo, que no aparecem na
tabela, os nicos itens que tiveram crescimento de
participao no Governo Lula foram, alm dos Encargos
Especiais, onde est o custo da dvida, elevados de 45,5%
do total para 52,7% no perodo, Assistncia Social (leia-
-se Bolsa Famlia), com um salto de 1,48% para 2,8%,
seguidos de Essencial Justia (Polcia Federal), Trabalho
e Indstria.21 Tais foram as prioridades de sua gesto.
Os nmeros revelam a continuidade do processo
de redistribuio perversa da renda iniciado nos anos 90,
resultado da hegemonia ento conquistada pelo capital
dinheiro e que define os rumos da poltica econmica.
Uma das caractersticas dessa hegemonia, a mencionada
financeirizao da riqueza, contaminou os capitalistas
brasileiros com o vcio do rentismo, que vai muito alm
da preferncia pela liquidez motivadora da manuteno
de suas fortunas, predominantemente na forma de
aplicaes financeiras rendendo os elevados juros
praticados no Pas. Responde, tambm, pela busca de
conquistar posies monoplicas no controle de servios
pblicos concedidos, do que so um exemplo
emblemtico os pedgios em rodovias privatizadas, ou

20
No se deve esquecer tambm o efeito da arrecadao tributria
que, ao incidir desigualmente sobre as diversas classes sociais,
tambm produz efeitos redistributivos. No caso brasileiro, os
impostos so notoriamente regressivos, pois incidem de forma
inversa renda pessoal.
21
Mesmo a Previdncia Social, alvo preferido das crticas ortodoxas,
22
teve sua participao reduzida frente s outras funes, caindo Para uma discusso mais profunda a respeito, ver Tauile e Faria
de 28,1% para 27,3% entre 2002 e 2004. (2005).

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184 Luiz Augusto Estrella Faria

Tabela 2

Despesa da Unio por grupo oramentos fiscal e da seguridade social 2000-07

(%)

GRUPOS DE DESPESA 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Despesas correntes ................. 79,26 76,61 77,22 77,82 80,86 85,43 79,04 83,12 76,25 77,14
Pessoal e encargos sociais ....... 18,46 17,07 17,09 16,01 16,45 15,50 13,42 14,75 14,51 15,31
Juros e encargos da dvida ........ 12,31 13,78 12,59 13,32 13,68 14,80 18,95 17,72 12,01 12,43
Outras despesas correntes ........ 48,48 45,77 47,55 48,49 50,74 55,13 46,68 50,65 49,74 49,4
Transferncias a Estados, DF
e municpios........................... 16,35 15,61 16,75 16,25 16,98 19,39 15,90 17,25 18,33 16,3
Benefcios previdencirios (1) 20,52 19,53 19,95 21,99 22,62 23,48 20,27 22,48 21,29 22,19
Demais despesas correntes 11,62 10,63 10,85 10,25 11,14 12,26 10,51 10,92 10,12 10,92
Despesas de capital ................. 20,74 23,39 22,78 22,18 19,14 14,57 20,96 16,88 23,75 22,86
Investimentos ............................. 3,20 3,80 2,31 1,31 2,00 2,85 2,46 1,27 1,07 1,09
Inverses financeiras ................. 3,62 5,33 4,77 4,75 3,97 3,60 3,34 3,36 4,05 2,41
Amortizao da dvida (2) .......... 13,92 14,25 15,71 16,12 13,17 8,11 15,16 12,25 18,63 19,37
TOTAL....................................... 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00
FONTE: SIAFI-STN/CCONT/GEINC.
NOTA: 1. Excludas as operaes intraoramentrias.
2. Valor atualizado com base no IGP-DI de 2006 de 1.
(1) Os benefcios previdencirios referem-se ao pagamento de inativos, penses, outros benefcios previdencirios. (2) Excetuados os valores refe-
rentes ao refinanciamento da dvida pblica.

3.3 O desenvolvimento e as de inflao maiores e que tm seus empregos e negcios

finanas
Uma terceira arena de conflito aquela provocada
pelo controle do sistema financeiro sobre a poltica
econmica. A eleio da estabilidade como prioridade
em detrimento do crescimento e do emprego
manifestao da nova correlao de foras dentro do bloco
no poder. E essa nova correlao de foras presidiu o
processo de reformas institucionais dos anos 90 que
tiveram como resultado a captura de posies
estratgicas no aparelho de Estado por parte desses
interesses, especialmente a Fazenda e o Banco Central.
Ao final do processo, o Governo viu-se cercado pelas
finanas. Manter a inflao baixa, praticar juros elevados
e sustentar um cmbio apreciado so iniciativas que
contemplam os interesses dos detentores de riqueza na
forma dinheiro, para quem inflao e desvalorizao
cambial significam reduo patrimonial e juros baixos,
menores rendimentos.
No outro polo, esto os interesses dos trabalhadores
e empresrios do setor produtivo, capazes de tolerar taxas
ameaados pelos juros elevados e pelo cmbio no
competitivo. A coalizo que elegeu Lula aparentava ser
uma aliana dessas fraes de classe, um presidente
metalrgico e um vice industrial. O processo poltico ao
longo do primeiro mandato, entretanto, revelou a fragilidade
da base empresarial da coligao. A compreenso desse
fato comea pela percepo do significado do fenmeno
financeirizao, no apenas como hegemonia da frao
financeira das classes dominantes, mas, como referido
acima, financeirizao das empresas e das famlias ricas,
que passam a ter suas receitas cada vez mais
dependentes dos rendimentos da forma dinheiro do
capital.
Alm do ambiente macroeconmico anticrescimento
criado pelo sistema de metas de inflao, o rentismo
representa uma puno sobre o valor gerado pelo sistema
econmico que retira uma parcela importante da renda
do circuito do capital produtivo e a transforma em
mecanismo de valorizao do capital fictcio, subtraindo-
-a da esfera da produo. Bruno (2006) calculou, para o
ano de 2004, uma apropriao de cerca de 30,3% do PIB
por esse mecanismo, sendo 23,2% a parcela paga a

Indic. Econ. FEE, Porto Alegre, v. 37, n. 4, p. 163-188, 2010

Poltica econmica e crescimento no Brasil de Lula
rentistas e empresas no financeiras e 7,1% a parcela
dos bancos e empresas financeiras. No por outra razo
a taxa de investimento permanece to baixa.
Do lado dos trabalhadores, o processo de
reestruturao produtiva e a difuso de novas tecnologias
e novos mtodos de gesto empresarial, que aportaram
no Brasil no comeo dos anos 90, resultaram em um
segundo fator de crescimento do desemprego e
precarizao dos empregos remanescentes, para alm
do baixo crescimento. Nessa circunstncia, a capacidade
de luta do movimento sindical foi bastante reduzida, tendo
seu horizonte reivindicatrio sido rebaixado para a
expectativa do mal menor.
compreensvel, pois, a baixa capacidade de fazer
oposio poltica econmica, tanto de empresrios do
setor produtivo como de trabalhadores, resultante da
fragilizao de sua posio social. Um segundo elemento
que precisa ser considerado a hegemonia ideolgica
do iderio neoliberal e sua contrapartida cientfica, a teoria
econmica neoclssica, particularmente virulenta nos
meios de comunicao social e to entranhada nos
crculos empresariais, que comum assistir-se a
lideranas desse setor defenderem pontos de vista
absolutamente antagnicos a seus interesses objetivos.
4 Perspectivas
A fragilidade da base social da coligao, associada
aos temores originados na crise provocada pelo ataque
especulativo contra o favoritismo de Lula nas eleies de
2002, explicam as opes do primeiro mandato, a
manuteno da poltica econmica favorvel aos
interesses rentistas, mitigada em seus efeitos socialmente
perversos com o aprofundamento de polticas scio-
-compensatrias, a exemplo do Programa Bolsa Famlia.
Entretanto, uma conjuntura externa extremamente
favorvel produziu uma substancial reduo do
constrangimento externo, permitindo a diminuio do
endividamento e garantindo supervits comerciais
significativos. A inflao se manteve reduzida a nveis
inditos nos ltimos 50 anos; a demanda interna, embora
pressionada pela poltica monetria restritiva, sofreu
efeitos positivos oriundos da elevao da renda do
majoritrio grupo social vinculado ao salrio mnimo, dos
programas sociais e da ampliao do crdito para o
estrato de baixa renda. Um novo ciclo de crescimento,
embora ainda incerto, teve incio em 2006, acompanhado
de uma elevao do nvel de investimento que prosseguiu
at o segundo trimestre de 2008, aproximando-se dos
185
maiores valores da srie em princpios de 1995. As
possibilidades de o Brasil ter adentrado o to esperado
perodo de crescimento sustentado pareciam grandes
at a ecloso da crise mundial e a manifestao de seus
efeitos sobre o Pas, entre o segundo semestre de 2008
e o ano de 2009. A melhora havida anteriormente tanto
na situao das contas externas quanto nas condies
de financiamento do Governo permitiram a adoo de
medidas anticclicas suficientes para uma inflexo na
trajetria da crise. Reduo do supervit primrio, queda
da taxa de juros e maior oferta de crdito por parte dos
bancos pblicos foram os principais instrumentos dessa
poltica.
Entretanto, algumas amarras precisaro ser
desfeitas para que isso possa se confirmar. 23 A
combinao de uma poltica fiscal perseguindo supervits
primrios elevados mediante restrio do gasto e aumento
da carga tributria com uma poltica monetria de metas
de inflao, que so buscadas atravs de um arranjo de
juros extremamente elevados e cmbio valorizado, ter
de ser modificada. A insatisfao com o baixo
crescimento, aliada a um certo desencanto com os pfios
resultados dos investimentos nas empresas privatizadas,
produziu um certo consenso sobre a necessidade de
elevao dos investimentos pblicos.
Representantes dos interesses financeiros e
economistas ortodoxos apresentaram sua receita. O
aumento do investimento deveria ser financiado pela
reduo dos gastos correntes, a qual precisaria ser
realizada at o limite do dficit nominal zero. S ento
abrir-se-ia espao para a flexibilizao da poltica
monetria e reduo dos juros. Alm dos interesses, a
proposio peca pela inverso de causalidade apontada
acima. Se o objetivo o crescimento, e a inflao tornou-
-se um tigre de papel, a elevao dos investimentos cobra
uma reduo das metas fiscais draconianas adotadas
at o presente, pois, se for financiada com reduo do
23
A viso ortodoxa sempre se refere necessidade de mais
reformas que ampliem a liberdade das empresas, principalmente
no mbito microeconmico das normas comerciais ou
trabalhistas, para destravar o crescimento. que, rigorosamente,
no existe macroeconomia para esse ponto de vista. Se, como
pensam, a poltica econmica no tem efeito no longo prazo,
apenas ajustes institucionais pr-mercado no plano micro so
capazes de produzir resultados favorveis ao desenvolvimento.
Assim pensavam os tericos do sculo XIX, de quem Keynes
demonstrou os equvocos.
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186
gasto corrente, o efeito macroeconmico ser nulo.24 Os
investimentos precisam ser financiados com reduo das
transferncias aos rentistas para justamente reduzir a
puno sobre o produto nacional que representam. Da
mesma forma, a taxa de juros precisar ser reduzida
independentemente dos resultados das finanas pblicas,
como uma contribuio expanso do crdito
imprescindvel ampliao do investimento privado.
Mas tudo depende de o presidente Lula abandonar
seus maus conselheiros e ter a coragem que no teve
antes de romper o cerco das finanas e contrariar as
convenes e preconceitos de boa parte das elites do
Pas, que aprisionaram a economia brasileira nesse
atoleiro de semiestagnao por tantos anos. O Plano de
Acelerao do Crescimento, anunciado no dia 22 de
janeiro de 2007, embora tmido quanto a suas metas,
aponta para o caminho certo, na medida em que o Estado
chama a si a responsabilidade de influir positivamente no
estado de nimo dos empresrios (o que Keynes chamava
animal spirits), aumentando seu gasto produtivo. Resta
saber at que ponto sua execuo ter a colaborao do
Banco Central, sem a qual ser difcil um ciclo de
crescimento mais duradouro.
Dois acontecimentos recentes apontam novas e
contraditrias perspectivas para a economia brasileira sob
Lula. O primeiro deles a crise financeira internacional,
iniciada em agosto de 2007 no mercado imobilirio dos
EUA e cujos desdobramentos apontam para uma
recesso generalizada entre os pases desenvolvidos do
Atlntico Norte e que tem como elemento coadjuvante a
inflao internacional das commodities, desafiando a
criatividade de seus bancos centrais, forados a enfrentar
a combinao de crise de liquidez e aumento de preos,
ausente dos manuais de macroeconomia convencional.
J o Banco Central brasileiro, em sua obstinao por
sempre mais do mesmo, respondeu com um novo ciclo
de aumento da taxa de juros, dessa vez de forma ainda
mais agressiva do que em 2004, buscando alcanar
resultados similares em termos de reduo do
crescimento. Apenas em fevereiro de 2009, aps a brusca
queda do PIB no quarto trimestre de 2008, a direo do
banco comeou um movimento de reduo dos juros,
interrompido j em agosto em razo dos sinais de
recuperao que ento comeavam a se manifestar.
Entretanto, um segundo acontecimento menos
previsvel veio somar-se complexidade do momento: a
descoberta de uma provvel imensa reserva de petrleo
24
Em tal caso, o gasto produtivo do Governo, aquele que modifica
a demanda efetiva, ficaria rigorosamente igual, sem nenhum
efeito sobre o crescimento.
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Luiz Augusto Estrella Faria
de boa qualidade na chamada camada do pr-sal, h
vrios milhares de metros da superfcie do mar. A
perspectiva da gerao de uma enorme renda petrolfera
nas prximas dcadas abre a possibilidade de
consolidao do projeto poltico construdo por Lula em
seu primeiro mandato e do tipo de aliana que o sustenta.
A dificuldade de continuar ampliando a carga tributria
em algum momento bloquearia a possibilidade de ampliar
os gastos sociais do Governo, abrindo espao a um
questionamento dos gastos financeiros e colocando na
ordem do dia a questo da distribuio da renda. O
dinheiro do pr-sal possibilita um aprofundamento das
polticas sociais sem necessidade da eutansia do
rentista. O lulismo tambm tem sorte.
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