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RESUMEN
La crisis actual ha vuelto a poner en debate una de las
cuestiones fundamentales que se han planteado desde siempre:
eleccin entre mercado o intervencionismo. De hecho, los propios
Palabras clave:
gobiernos que han defendido polticas neoliberales, no han
fallos de mercado, regulacin, tardado en recurrir a mecanismos de intervencin que estn en
comportamiento de los sus antpodas ideolgicas. Por tanto, la situacin que atraviesa
distintos agentes econmicos
y bienestar social.
la economa mundial demanda nuevas polticas econmicas en
dnde palabras como intervencin estatal y regulacin toman una
importancia especial.
Cdigos JEL
1. Introduccin
Los
problemas econmicos y financieros que acompaaron a la recesin
mundial a finales de los setenta, las crisis afrontadas por mucho pases
africanos y latinoamericanos como consecuencia de la deuda, y el cambio
hacia economas de mercado en Asia, Latinoamrica y Europa del Este
durante el comienzo de los aos noventa llevaron a una fe irracional
en el mercado, la renuncia al Estado y la utilizacin de privatizaciones y
desregulaciones de empresas pblicas como instrumentos fundamentales
de poltica econmica, generndose una realidad mundial profundamente
afectada por el fenmeno de la globalizacin.
Este trabajo analiza el papel regulatorio del Estado. Para ello, primero
veremos qu es la regulacin, sus objetivos y el por qu de la misma, y
posteriormente analizaremos la regulacin en la prctica centrndonos
en la intervencin para resolver los fallos de mercado.
Durante los ltimos treinta aos, las ideas reaganista/thacherista transformaron profundamente a la
sociedad norteamericana e inglesa, y a travs del impulso de la globalizacin, al mundo. Aunque se
inicio realmente en el Reino Unido con la revolucin Thatcher, fue Reagan quien le dio dimensiones
geopolticas. El pilar bsico de la doctrina de Thatcher y del neoliberalismo en general es el concepto
de la competitividad y que el sector pblico debe de ser restringido considerablemente puesto que ni
obedece a las leyes bsicas de la competencia para obtener beneficios o valores de mercado, ni le es
posible hacerlo. La privatizacin es otra de las transformaciones econmicas ms importantes de los
ltimos treinta aos. Esta prctica surgi en el Reino Unido y se propag por todo el planeta.
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2. Qu es la regulacin?
En general, la regulacin es un concepto que en numerosas ocasiones suele
vincularse a los fenmenos intervencionista y proteccionista, y tambin a veces de
forma equivocada es utilizado por los partidarios de las teoras liberales como arma
arrojadiza frente al sector pblico.
Cuadro 1
Posibilidades de regulacin
Los Regulados
Lo pblico Lo privado
Las empresas escogen sustituir trabajo por capital de manera sub-ptima dado que la tasa de retorno se
aplica sobre el capital y no sobre el trabajo
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Pr < IPC X.
La primera aplicacin de los precios de Ramsey se puede encontrar en Ramsey, F. P. (1927), A contribution
to the theory of taxation, The Economic Journal, 37, pgs. 47-61. Para un estudio ms detallado de
los precios de Ramsey aplicados a las industrias de red vea Train, K. (1991) Optimal regulation: The
Economic Theory of Natural Monopoly, The MIT PRESS.
Varios autores como Blank, Kaserman y Mayo (1998) han mostrado que el price cap ha tenido un impacto
importante en los precios. Otros autores como Tardiff y Taylor (1993) han mostrado que el price cap
aumenta la productividad total de los factores. Por otro lado, Resende (2000) muestra ha estimulado ms
la eficiencia que la tasa de retorno.
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Para un estudio de la utilizacin del factor X en el Yardstick Competition ver Baldwin y Cave (1999).
Como ejemplo, el sector bancario portugus, dnde la liberalizacin del mercado a partir de 1985 trajo
como consecuencia un nmero excesivo de dependencias bancarias.
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1. Ausencia de incertidumbre.
2. Mercados para todos los bienes.
3. Derechos de propiedad claramente definidos.
4. Informacin perfecta.
5. Ausencia de poder sobre el mercado.
6. Inexistencia de efectos externos.
En particular, hay que tener especial cuidado con los servicios pblicos
denominados public utilities, bienes de provisin privada, pero cuya dependencia
del sector pblico en su suministro vena explicada por el carcter de monopolio
natural del proceso de produccin y/o suministro, y por su inters pblico. Es
decir, servicios como correos, transporte (ferroviario, martimo, areo, urbano e
El monopolio natural se explica fundamentalmente por dos conceptos bsicos: economas de escala y
economas de gama o alcance. Ambos tipos de economas pueden darse para ciertos niveles de produccin
y no en otros, as como pueden o no coincidir. Hay que destacar que para el caso concreto de un solo
producto las economas de escala son suficientes pero no necesarias para que haya un monopolio natural;
condicin de suficiencia que deja de serlo cuando se trata de empresas multiproducto, lo que implica una
nueva concepcin de los atributos de este tipo de mercado basado en dos elementos fundamentales, la
subaditividad de costes (es ms econmico producir con una sola empresa que con varias) y la propia
sostenibilidad estabilidad del monopolio natural (inexistencia de incentivos suficientes par la entrada
TEMAS ACTUALES DE ECONOMA
de potenciales competidores). Para profundizar en estos temas ver Sharkey (1982) y Waterson (1987).
La desregulacin de los mercados o re-regulacin procompetencia consiste en flexibilizar o suprimir las
obligaciones reglamentarias que estableci la autoridad pblica para conformar la accin de un mercado
segn unos principios justos. Surge como una necesidad ante:
a) la ruptura de los monopolios naturales como consecuencia de los cambios tecnolgicos.
b) la presin de mercados competitivos globales en la produccin de muchos bienes.
c) la incentivacin de la competencia con regulaciones que la favorezcan, ya que toda regulacin es una
sustitucin del mercado y debe ofrecer estmulos para la eficiencia.
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A. Externalidades
A este respecto hay que decir que los economistas ambientales argumentaron
que los impuestos ambientales no imponan distorsiones en la economa. Ms an,
los impuestos pigouvianos se crearon en primera instancia para corregir una distorsin
en la economa. Al crear impuestos ambientales se internalizan las externalidades y
es posible, por consiguiente, alcanzar un ptimo de Pareto. Adems, los impuestos
ambientales generan ingresos adicionales que pueden ser utilizados para eliminar o
reducir otros impuestos que distorsionan la economa. Esto es lo que los economistas
denominan el doble dividendo.
B. Informacin imperfecta
las que interviene de alguna forma la incertidumbre sobre las acciones que asume.
Dentro de esos modelos de comportamiento econmico hay que destacar el riesgo
moral (moral hazard) y la seleccin adversa.
Ahora bien, las razones para la regulacin redistributiva son muy discutidas. En
general, las estrategias redistributivas son medios menos eficaces para la distribucin
de la riqueza directa de recursos. Una de las paradojas del estado regulador es que
los esfuerzos por redistribuir recursos suelen perjudicar a los menos favorecidos
o, en cualquier caso, suelen tener distintos efectos no deseados o perversos. El
mercado tiene mucha capacidad para superar los esfuerzos para transferir recursos
mediante la regulacin. En este sentido hay que decir que la opinin pblica suele
creer que la regulacin simple produce una redistribucin desde una clase hacia
otra, pero, a la luz de la flexibilidad del mercado para generar ajustes ex ante a los
controles regulatorios, los efectos redistributivos de la regulacin son complejos y,
en ocasiones, contrarios a los objetivos propuestos.
4. La regulacin en la prctica
Un rasgo destacado y distintivo de las polticas econmicas puestas
en prctica en la dcada de los ochenta, ha sido el nfasis en la reduccin de la
intervencin del Estado sobre el funcionamiento de los mercados de bienes y
servicios, independientemente del sistema poltico, partido gobernante y grado de
desarrollo.
Antes de la crisis del petrleo del ao 73, todas las empresas de energa
buscaban un tamao suficiente para abordar sus proyectos de inversin en las
mejores condiciones posibles. Muchas de las empresas gasistas, elctricas y petroleras
de esta poca eran de propiedad pblica y casi todas configuraban unos sectores
energticos de mbito nacional, con estructura monopolstica u oligopolstica. La
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regulacin de estos monopolios por entidades pblicas (en Europa por los gobiernos
y en EE.UU. por Comisiones Reguladoras) se llevaba a cabo mediante el control
de las tarifas que deban ser autorizadas por el regulador de cada pas. Para ello, la
solucin fue el establecimiento de la regulacin cost-plus, que consista en fijar
las tarifas asegurando la cobertura de todos los costes incurridos, incluyendo una
tasa de retribucin del capital comparable con la rentabilidad obtenida por otros
sectores con un nivel de riesgo similar.
Este tipo de regulacin incentivaba muy poco la eficiencia de las empresas, pues todos sus costes se
trasladaban directamente a las tarifas. Por otro lado, el regulador aseguraba la cobertura de todos los
costes incurridos. En este entorno, los costes de las decisiones de inversin errneas del regulador eran
pagados por los consumidores en la forma de mayores tarifas (las empresas tenan asegurada la cobertura
de todos sus costes). Adems, el regulador tena un fuerte incentivo a sobre-invertir.
Fallos de mercado y regulacin pblica 141
EL CASO ESPAOL:
10 El aumento del consumo energtico a nivel mundial ha mantenido una tendencia creciente (3,1 por
ciento anual entre 2002 y 2007) impulsado por las economas emergentes.
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otro reto fundamental. Espaa est llevando a cabo un esfuerzo importante para el
desarrollo de la interconexin elctrica con Portugal y Francia, y de gas con Argelia y
Francia. El desarrollo de dichas interconexiones permitir crear mercados regionales
integrados, aumentando la competitividad y mejorando la seguridad de suministro.
4.II. Telecomunicaciones
12 El hecho de que se haya liberalizado el sector de las telecomunicaciones espaol con posterioridad al
proceso privatizador de Telefnica ha creado una situacin de dominio del mercado por parte de dicha
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regulatoria que, en su mayor parte, afectan tan solo al operador u operadores que
disfrutan de una posicin equivalente a la de dominio; es lo que se viene en llamar
regulacin asimtrica.
La CMT est llevando a cabo los trabajos preparatorios para llevar a cabo un
anlisis semejante, adaptado a las condiciones del mercado espaol, en particular en
la determinacin de parmetros y fijacin de criterios del modelo de segmentacin.
Es necesario superar las dificultades que se plantean en la recogida de datos, en
particular en relacin con la previsin de inversiones.
13 Para ayudar a las agencias nacionales de regulacin (ANR) en esta labor, la Comisin Europea tiene
encargada la labor de adoptar y publicar dos documentos orientativos: una recomendacin, listando
los mercados que ella piensa cumplen las condiciones (Artculo 15.1), y unas directrices sobre cmo
analizar dichos mercados para determinar si hay o no algn operador con poder significativo de mercado
(Artculo 15.2, realmente la CE considera otros aspectos como el de definicin de mercado tambin en
las directrices), inspirndose tambin en los principios del derecho de la competencia.
La Comisin public su primera Recomendacin en febrero de 2003 y la segunda en diciembre
de 2007, y sus Directrices en julio de 2002. Debemos recordar que los Estados Miembros deban
tener implantadas todas sus obligaciones derivadas del nuevo Marco (publicado en abril de 2002) en
julio de 2003.
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agregarle el nuevo rol del Fondo Monetario Internacional (IMF), de velar por la
estabilidad financiera internacional, para lo cual estar facultado para advertir a los
pases sobre situaciones de riesgos excesivos.
Por lo tanto, para producir regulacin de buena calidad, hay que abordar los
procesos y aplicar indicadores que permitan evaluar sistemticamente los resultados
alcanzados por la regulacin y asegurar una implementacin efectiva. De tal manera,
el concepto de calidad regulatoria es multidimensional, comprendiendo el diseo del
proceso regulatorio, las actividades y los resultados de la regulacin. Para abarcar tales
dimensiones, se cuenta entre los principales instrumentos disponibles con el anlisis de
impacto regulatorio (AIR), los procedimientos de consulta y la capacitacin permanente
tendente a la formacin de cuadros tcnicos en los entes de regulacin.
El anlisis de impacto regulatorio (AIR) es un proceso sistemtico de
identificacin de problemas a abordar y de objetivos a perseguir que se ha difundido
con rapidez entre los miembros de la OCDE. AIR identifica las principales opciones
para alcanzar el objetivo y analiza sus potenciales impactos. Existen diversas tcnicas
que AIR puede utilizar, tales como anlisis coste-beneficio, anlisis de efectividad
(cost effectiveness15) y el impacto sobre las empresas16. Mediante su ejecucin, el ente
regulador debe demostrar que los beneficios esperados por la regulacin que
se propicia superan los costos esperados, es decir, que la misma produce un
beneficio neto para la sociedad en su conjunto.
15 Este tipo de anlisis pone en relacin los costes de las medidas a implantar con los beneficios esperados
para, a partir de ah, generar un indicador (el valor actual neto o la tasa interna de rentabilidad) que
informa sobre la rentabilidad social de las medidas analizadas:
R1 + R2 +... + Rn
VAN = R0 + = nt=0 R(t) (1 + i)-t
(1+i) (1+i)2 (1+i)n
16 Para ver con ms detenimiento este tipo de tcnicas ver Johansson, 1993 o Rus, 2001.
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suficiente para cubrir sus activos fijos, invertirn por debajo del
nivel socialmente ptimo, llevando a situaciones de sub-inversin).
Por tanto, los compromisos que adopte el regulador tienen que
ser crebles y sostenibles en el tiempo para que de esta manera
las firmas invierten a niveles ptimos (Guasch y Spiller, 1999).
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17 Desarrollada por Stigler (1971) defiende que el regulador puede no ser benevolente y responder a
intereses particulares. Las teoras de la captura y de los grupos de inters han significado, en los ltimos
aos, un aporte sustantivo a la economa de la regulacin. Autores como Stigler, Posner, Peltzman,
Becker y McChesney actualizaron y renovaron la teora de la regulacin, mediante el estudio de la
actividad regulatoria y las capacidades de los reguladores.
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Autonoma
Para ello, las dos fortalezas necesarias para afrontar los riesgos de politizacin
y de captura necesitan un marco normativo apropiado, que reglamente debidamente,
mediante un mandato expreso, la actuacin independiente de los organismos
reguladores, su constitucin, los recursos humanos y presupuestales. Asimismo, es
necesario un debido proceso de las regulaciones, reglas de difusin y transparencia
adecuadas, acompaado de un sistema de rendicin de cuentas adecuado.
7. Conclusiones
Este trabajo sugiere que existen, en principio, poderosos argumentos a
favor de la regulacin social y econmica. A este respecto, el bien comprendido
fenmeno de los fallos de mercado se complementa con un amplio conjunto de
defectos de la propia ordenacin del mercado. De modo que, con la regulacin no
slo se intenta prevenir abusos del poder de mercado sino que tambin se puede
fomentar la estabilidad econmica, incentivar el desarrollo de ciertas industrias y
asegurar la provisin de determinados bienes y servicios de inters social, as como
hacer respetar los problemas medioambientales.
TEMAS ACTUALES DE ECONOMA
Ahora bien, tambin hemos visto cmo no todos los fallos de mercado se
pueden resolver mediante la regulacin y que existen casos en que la negociacin
entre afectados es ms eficaz (Coase, 1960), aunque tambin sabemos que las
soluciones cooperativas a los fallos de mercado no son siempre superiores a las
competitivas (Rubinstein, 1982).
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