Impulsando reformas institucionales en contextos de

bloqueo y debilidad institucional

El caso de la iniciativa de reforma del servicio civil

peruano (2008)

Juan Carlos Cortzar Velarde1

Febrero 2012

1
PhD candidate, Management, London School of Economics and Political Science. Profesor en temas de
gestin pblica de la Universidad de Chile, la Pontificia Universidad Catlica del Per y la Universidad
Continental (Lima). Carlos Trelles fue responsable del trabajo de campo (entrevistas) y de una primera
organizacin del relato de la experiencia bajo estudio.

1
ndice

Introduccin 3
I. Narracin del episodio
Un nuevo intento de reforma del servicio civil peruano aparece en el horizonte 6
Buscando alguien que se hiciera cargo del tema 7
Generando las ideas bsicas 8
Logrando apoyo poltico dentro del gabinete 11
Trazando la estrategia legal y obteniendo mandato 13
Elaborando los Decretos Legislativos 15
La negociacin y aprobacin de los Decretos 17

II. Entendiendo las fases pre decisional y de toma de decisiones 21

El tema progresa en la agenda del gobierno 21
El atractivo de la agenda mnima 25
La toma de decisiones 26
Cambio acelerado en la agenda, innovacin y aprendizaje 28

III. Empacando todo: conclusiones y algunos aprendizajes 33

Anexo I: Metodologa del estudio 35

Referencias bibliogrficas 37

Abreviaturas

BID, Banco Inter Americano de Desarrollo

COSEP, Consejo Superior del Empleo Pblico
COPRE, Comisin Para la Reforma del Estado
MEF, Ministerio de Economa y Finanzas
PCM, Presidencia del Consejo de Ministros

2
 Introduccin

La reforma del servicio civil ha estado presente reiteradas veces en la agenda del gobierno
peruano desde inicios de la dcada del noventa. Varios esfuerzos se desplegaron para
promover dicha reforma, especialmente entre 1995 y 1997 cuando el gobierno emprendi un
programa de reforma comprensiva de la gestin pblica que acab truncndose sin llegar a
aprobar ninguna medida relevante (Cortzar 2007) y luego alrededor del ao 2004, cuando
el Congreso aprob la Ley Marco del Empleo Pblico, que sin embargo no tuvo efectos
prcticos en la gestin de las personas en el sector pblico. As, pese al importante esfuerzo
invertido durante cuatro administraciones gubernamentales para promover una reforma del
servicio civil, se han logrado escasos resultados. Segn el estudio que el Banco Inter Americano
de Desarrollo realiz en el ao 2002 sobre la calidad de los servicios civiles de 21 pases de la
regin, el servicio civil peruano fue considerado uno de los ms dbiles y escasamente
meritocrticos de la regin, ocupando la posicin 17 en el ranking de calidad elaborado
(Echebarra 2006). Muy poco cambi en esta situacin en los aos siguientes.

Las dificultades para efectivizar una reforma como sta en un pas de ingresos medios y
calidad media de las polticas pblicas como es el Per, es una manifestacin de lo que
Fukuyama (2004) conceptualiza como insuficiente demanda interna por las reformas
institucionales (o de segunda generacin) en los pases en vas de desarrollo. La incapacidad
para emprender reformas institucionales de gran calado parece ser resultado tanto de procesos
polticos como institucionales. El carcter faccional de la competicin poltica en el Per (Alonso
et al 2007) impide al sistema poltico agregar los intereses colectivos y tomar decisiones estables
en el mediano y largo plazo. Un efecto de la poltica de facciones consiste en que lo que un
grupo, coalicin o gobierno logra avanzar en el mbito de las polticas pblicas es
rpidamente desconocido por el que lo sigue en el poder, en lo que se ha denominado
tendencia fundacional (McEvoy 1997) de la poltica peruana. Esto, evidentemente, impide
que los actores polticos y las instituciones gubernamentales logren y mantengan acuerdos de
mediano o largo plazo, lo que conduce a que tanto el marco institucional como las polticas
pblicas sean de calidad baja o media (Stein et al 2005).

En este escenario comn a muchos otros pases de la regin- las decisiones a favor de reformas
institucionales resultan bloqueadas. A nivel poltico, como se ha mencionado, porque el
carcter faccional de la poltica impide los acuerdos de mediano plazo necesarios. A nivel
institucional, porque el conflicto y los vetos mutuos entre las instituciones que deben tomar
parte en la elaboracin de polticas impiden que las iniciativas se aprueben o, si lo hacen, se
implementen. En el Per, en el caso de la reforma del servicio civil, la relacin de competencia,
conflicto y veto mutuo entre los principales actores involucrados en la toma de decisiones
bloque o esteriliz importantes esfuerzos de reforma. Entendemos por bloqueo en la
elaboracin de polticas vinculadas a las reformas institucionales una situacin en la cual los
actores (polticos y gubernamentales) no tienen las capacidades, canales e incentivos
adecuados para cooperar entre s en el mediano plazo, imponindose ms bien relaciones de
competencia, conflicto y veto mutuo. En consecuencia, las decisiones sobre las reformas
institucionales no llegan a tomarse o si acaso son aprobadas- no llegan a implementarse y
tener efectos prcticos.2

2
Lo ocurrido en el Per con el esfuerzo modernizador de los aos 95-97 es una buena muestra de la
incapacidad para tomar decisiones finales (Cortzar 200/), mientras que lo ocurrido con la Ley Marco
del Empleo Pblico del ao 2004 es una muestra de cmo las decisiones no son implementadas. Con
relacin a la importancia que tiene la cooperacin entre los actores involucrados para la buena
marcha del proceso de elaboracin de polticas y para la calidad de las mismas, ver: Stein et al 2005.

3
Lo ocurrido en el Per con relacin al servicio civil en el ao 2008 parece constituir un punto de
inflexin en esta situacin. En el primer semestre del ao 2008 la reforma del servicio civil
ascendi una vez ms en la agenda gubernamental peruana. Con apoyo de expertos
nacionales y extranjeros, se elabor un conjunto reducido y compacto de medidas, que no
pretendan disear y aprobar una reforma integral del servicio civil sino ms bien poner en
marcha el proceso de reforma con algunas medidas especficas y relativamente sencillas, tales
como la creacin de una agencia ejecutiva responsable por el tema, la implantacin
progresiva de un cuerpo de directivos pblicos y medidas relativas a la capacitacin y
evaluacin de los funcionarios pblicos. La opcin por una aproximacin progresiva o
escalonada para la reforma del servicio civil marcaba todo un cambio de orientacin en la
manera cmo el asunto haba sido abordado en os esfuerzos anteriores de reforma, que
haban buscado una reforma integral y comprensiva. Este conjunto limitado de propuestas -
que fue espontneamente denominado agenda mnima de reformas- logr sin embargo lo
que no se haba logrado en anteriores esfuerzos de reforma: obtuvo apoyo por parte de los
diversos actores involucrados en el proceso de toma de decisiones, fue rpidamente aprobada
por el gobierno y por si eso fuera poco- comenz a ser efectivamente implementada a lo
largo del 2008 y 2009. Cmo se pudo salir del largo escenario de bloqueo y comenzar a dar
pasos en una reforma institucional tan compleja y difcil como la del servicio civil? Arrojar luz
sobre esta inquietud terica (y prctica) es relevante para quienes estn involucrados en el
impulso de las reformas institucionales no slo en el Per, sino en muchos otros pases de la
regin con un nivel de desarrollo institucional medio o bajo y que, adems, muestran
escenarios de bloqueo y de escasa demanda interna con relacin a este tipo de reformas.
Como una contribucin a esta inquietud, el estudio que presentaremos a continuacin analiza
las fases pre decisional y de toma de decisiones del episodio que hemos reseado brevemente y
a partir de ello identifica aprendizajes que pueden ser de utilidad en situaciones similares de
bloqueo de las reformas institucionales.

La pregunta central que intentaremos responder es Qu procesos conducen a que

reformas de la gestin pblica largamente pospuestas y bloqueadas logren
ascender en la agenda de gobierno y lleguen a ser aprobadas? Responder a esta
pregunta y arrojar luz sobre la inquietud terica que la alienta resulta til para los expertos y
autoridades de los gobiernos de la regin.

Para responder a la pregunta central que proponemos, es necesario un anlisis de la

experiencia histrica ocurrida en el Per el ao 2008 a fin de identificar procesos y mecanismos
sociales que expliquen cmo se pudo salir de la situacin de bloqueo. Para ello, nos
concentraremos en las fases pre decisional y decisional del episodio, dejando el estudio de la
implementacin de las decisiones para ms adelante. Dada la inquietud terica que nos gua
(centrada en cmo facilitar o desbloquear posibles reformas institucionales) nuestra atencin se
concentra en el proceso de elaboracin de las polticas pblicas y no en el contenido tcnico de
las opciones de poltica.3 Tres son las preguntas que nos proponemos responder sobre el proceso
de elaboracin de polticas ocurrido en el Per en el ao 2008. En primer lugar por qu los
problemas del servicio civil progresaron en la agenda del gobierno y escalaron
hasta ocupar un lugar importante en la agenda decisional del Presidente? Luego,
considerando la elevada complejidad y permanencia en el tiempo de los problemas que
aquejaban al servicio civil peruano por qu una agenda limitada de reforma logr
convencer a los actores tcnicos y obtuvo el respaldo poltico necesario para su
aprobacin? Y finalmente Cmo se produjo el viraje en la direccin de la agenda

3
Un anlisis valorativo del contenido tcnico de las opciones de poltica que se tomaron en el episodio
bajo estudio (desde el punto de vista de los modelos institucionales existentes de servicio civil, por
ejemplo) escapa al propsito de este estudio y requerira una aproximacin metodolgica distinta.

4
desde una perspectiva de reforma comprensiva a la de una reforma progresiva o
escalonada?

El enfoque conceptual y metodolgico del estudio sigue el programa de investigacin

desarrollado por Michael Barzelay (2003 y 2005) y difundido desde su labor en la London
School of Economics and Political Science (LSE). Este programa se concentra en el anlisis de los
cambios en la elaboracin de polticas en distintos contextos histricos e institucionales, desde
un enfoque centrado en la identificacin de los procesos y mecanismos sociales que los explican
causalmente. De esta manera se busca contribuir a la expansin del conocimiento en el campo
de la gerencia pblica a partir del anlisis de episodios singulares que permitan arribar
comparativamente a generalizaciones histricas limitadas (Ragin 1987), como una forma de
avanzar en la elaboracin de teora fundada (grounded theory) sobre la elaboracin de
polticas y el rol de los gerentes pblicos en ello. Metodolgicamente, el programa propone un
tipo particular de estudio de casos instrumentales (Stake 1995) que presenta la evidencia
mediante una narrativa que organiza los eventos de un episodio histrico segn su sentido
como proceso (Abbot 2001). Esta opcin por una metodologa narrativa facilita el anlisis
desde la perspectiva de los procesos (Pettigrew 1997) y mecanismos sociales (McAdam et al
2001, Herdstrom y Swedberg 1998) que permiten explicar causal y comparativamente la
elaboracin de polticas. La aproximacin narrativa para el estudio de procesos de elaboracin
de polticas pblicas ha sido sistematizada (Barzelay y Cortzar 2004, Cortzar 2006) y
probada en estudios relativos a procesos de poltica en distintos contextos nacionales, incluidos
varios pases latinoamericanos. Mayores precisiones sobre la construccin metodolgica del
estudio pueden hallarse en el Anexo I.

El estudio consta de tres secciones. En la primera se narra el episodio bajo estudio. La segunda
seccin presenta el anlisis de la evidencia aportada por la narracin, concentrndose en los
procesos de establecimiento de agenda, elaboracin y seleccin de alternativas y toma de
decisiones. Se estudia tambin el proceso de cambio de direccin que experiment la agenda
pblica peruana en el mbito del servicio civil. Finalmente, la tercera seccin presenta las
conclusiones del estudio de cara a la inquietud terica central que hemos propuesto
anteriormente. Esta seccin propone tambin un conjunto de aprendizajes a partir de los
hallazgos del estudio de caso, orientados a mejorar el rol que en el impulso de reformas
institucionales en pases de desarrollo institucional medio o bajo tienen tanto autoridades
gubernamentales, gerentes pblicos y expertos como los organismos internacionales de
desarrollo.

5
 I. Narracin del episodio

Un nuevo intento de reforma del servicio civil peruano aparece

en el horizonte

En marzo de 2008 el Presidente de la Repblica, Alan Garca Prez, confi la responsabilidad

por impulsar la largamente demorada reforma del empleo pblico al Dr. Mario Pasco,
ministro de Trabajo. Una semanas antes, cuando el Dr. Pasco recin haba ingresado al
gabinete, el ministro Jorge del Castillo - quien era Presidente del Consejo de Ministros y como
tal responsable de la coordinacin interministerial y de la direccin del gabinete- haba
sealado que la reforma del empleo pblico avanzaba muy lentamente, deslizando la idea de
que no haba mejor opcin para asumir dicha tarea que la cartera de Trabajo. Ello debido no
slo a que los asuntos laborales eran parte del mandato constitucional de dicho ministerio, sino
a la particular trayectoria del ministro Pasco, quien era un destacado profesional del rea del
derecho laboral y en el pasado haba estado profesionalmente ligado a los temas de empleo
pblico.

La reforma del empleo pblico era un tema pendiente de solucin que se arrastraba en la
agenda poltica peruana desde los aos 90. En dicha dcada la modernizacin de un conjunto
disperso de entidades pblicas conocidas como islas de eficiencia- haba mostrado que era
posible elevar significativamente el rendimiento y compromiso de los funcionarios pblicos. Sin
embargo, no se logr extender dichos resultados positivos al resto del sector pblico, el cual se
caracterizaba por la escasa motivacin de los funcionarios, los malos salarios as como por el
oportunismo y la improvisacin en la gestin de los recursos humanos. Entre 1995 y 1997 la
Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) dise un esfuerzo bastante comprensivo de
reforma de la administracin pblica, que inclua la modernizacin global de la gestin de los
recursos humanos. Pero dicho esfuerzo, que contaba con la ventaja de no tener que pasar por
la aprobacin del Congreso en virtud a facultades legislativas delegadas por este al Poder
Ejecutivo para la modernizacin del Estado, encontr abrupto fin y no lleg a plasmarse en
casi ningn resultado legislativo ni de mejora de la gestin (Cortzar 2007).

El tema qued vagamente en manos del Congreso de la Repblica, a donde se enviaron en

1997 las propuestas de ley elaboradas en el intento de reforma liderado por la PCM, pero ellas
nunca fueron discutidas por los parlamentarios. La preocupacin por el empleo pblico cobr
nuevamente importancia hacia el ao 2001, cuando la discusin sobre el salario asignado al
recientemente electo Presidente, Alejandro Toledo, gatill una discusin mayor sobre los
salarios y beneficios previsionales de los altos directivos pblicos. El Congreso asumi esta vez
una mayor iniciativa en el asunto y en 2004 aprob la Ley Marco del Empleo Pblico.4 Dicha
norma estableci los principios bsicos que deban organizar el servicio pblico y dispuso que
en 120 das el Poder Ejecutivo enviara al Congreso cinco propuestas de Ley para regular
aspectos especficos del servicio pblico.5 La Ley Marco creaba tambin el Consejo Superior del
Empleo Pblico (COSEP) como entidad responsable de normar y regular el empleo pblico.
Dicha entidad, sin embargo, nunca lleg efectivamente a instalarse. Aunque el Ejecutivo
present tres de las propuestas de Ley previstas stas no llegaron a ser aprobadas (Pease
2006). En los aos siguientes la PCM intent infructuosamente impulsar iniciativas legislativas
sobre la materia, sin lograr superar la falta de consenso sobre el tema en el Congreso y las

4
Ley No 28175, 19 de febrero 2004.
5
Las normas a presentar eran: Ley de la carrera del servidor pblico, Ley de los funcionarios pblicos y
empleados de confianza, Ley del sistema de remuneraciones del empleo pblico, Ley de gestin del
empleo pblico y finalmente- Ley de incompatibilidades y responsabilidades.

6
reticencias del MEF ante iniciativas que tenan un impacto fiscal desconocido pero que se
prevea importante.

En el 2006 es elegido el Alan Garca para un segundo mandato presidencial.6 En el plan de

gobierno comprometido durante el proceso electoral Garca incluy varias medidas de reforma
del Estado, pero la mejora del Servicio Civil no figuraba entre ellas (Balln, 2007: 22). De
hecho, la problemtica de los recursos humanos del Estado solo aflor al inicio de su gobierno
al referirse a la necesaria austeridad en los sueldos de los funcionarios del Ejecutivo, tema
respecto al cual el nuevo gobierno dispuso topes salariales que implicaron importantes rebajas
en los ingresos efectivos de los funcionarios directivos y de confianza. Ms adelante, el gobierno
cre la Comisin Presidencial para la Reforma del Estado (COPRE), la cual busc entre otras
medidas impulsar reformas legales que flexibilizaran el rgimen laboral del empleo pblico
(Decreto Legislativo 276), pero no logr generar los consensos necesarios en el Congreso, donde
el partido gobernante no tena mayora propia y dependa de acuerdos y alianzas especficas.

A fines del 2007 la Comisin parlamnetaria de Descentralizacin, Regionalizacin y

Modernizacin de la Gestin del Estado elabor un proyecto de Ley del Empleo Pblico, que
lejos de flexibilizar el rgimen pblico consolidaba la idea de una carrera funcionaria rgida y
cerrada. La iniciativa del Congreso exiga al Ejecutivo una reaccin, orientada tanto a que la
posible Ley respondiera a las opciones polticas del gobierno como a evitar que impusiera una
importante presin sobre las cuentas fiscales mediante la incorporacin a la carrera pblica del
importante nmero de empleados contratados de manera temporal. Aunque el tema
corresponda a la Secretara de Gestin Pblica de la PCM, la sensacin imperante en el
gabinete ministerial era que dicha instancia careca de la fuerza y claridad necesaria para la
tarea. As, el problema para el Presidente Garca era hallar alguien que deseara hacerse cargo
del pesado y complejo tema con alguna probabilidad de xito.

Buscando alguien que se hiciera cargo del tema

A lo largo de Enero de 2008 el Presidente hizo alusin al tema en tres reuniones del Consejo de
Ministros, insistiendo siempre en que el asunto no avanzaba y que nadie lo asuma claramente.
Aunque dicha responsabilidad corresponda al Presidente del Consejo de Ministros, Jorge del
Castillo, dado que la Secretara de Gestin Pblica tena la responsabilidad en la materia y
dependa de la PCM, del Castillo tena su atencin concentrada en la solucin de varios
conflictos sociales en curso y no mostr inters en liderar personalmente el tema. En ese
momento, Pasco no mostr inters explcito en asumir la tarea, aunque era consciente que por
su perfil profesional el Presidente poda estar pensando en que lo hiciera. En efecto, Pasco
tena una larga trayectoria como especialista en temas laborales y haba estado directamente
vinculado al tema del empleo pblico, pues fue parte del equipo tcnico que cre en 1984 la
Ley de Bases de la Administracin Pblica Peruana (Decreto Legislativo 276, de la carrera
pblica) y en el 2001 haba asesorado la comisin gubernamental que intent resolver el
complicado problema de los contratados temporalmente bajo la modalidad conocida como
servicios no personales. En el ao 2005 haba asesorado al MEF en la reforma que se hiciera
del rgimen previsional de los empleados pblicos conocido como cdula viva, que haba sido
un serio dolor de cabeza para muchas administraciones gubernamentales. Adems, era un
reconocido catedrtico en derecho laboral en universidades prestigiosas, reconocido nacional e
internacionalmente.

6
Alan Garca Prez, lder del APRA (Alianza Popular Revolucionaria Americana) fue anteriormente
Presidente de la Repblica entre 1985 y 1990.

7
Sabiendo que el encargo poda pronto recaer en sus manos, Pasco plante el asunto a la
Comisin Consultiva del Ministerio de Trabajo, que era una junta de notables en temas de
empleo y economa laboral. La reaccin inicial de los miembros de la Comisin fue que el
Ministerio tena ya bastante problemas con los sindicatos de trabajadores como para sumar a
ellos la presin de los sindicatos de empleados pblicos, que vean en la Ley del Empleo Pblico
la oportunidad de mejorar salarios, reincorporar a la carrera administrativa a los empleados
despedidos en las reformas de los aos 90 y solucionar el problema de los contratados
temporalmente bajo la modalidad de servicios no personales. Surgi sin embargo en la reunin
con la Comisin otra mirada, que haca el tema atractivo para sus miembros: ninguna
dependencia pblica conoca tanto las relaciones laborales estatales o privadas- como el
Ministerio de Trabajo.. y tal vez sta era una oportunidad para lograr verdaderos cambios
estructurales en el Estado. Sopesando riesgos y oportunidades, Pasco decidi prepararse ante
la eventualidad de que tuviera que asumir tan complicado asunto.

Para prepararse ante el posible encargo, Pasco y su jefa de gabinete convocaron a un

conjunto de expertos con amplia experiencia en la funcin pblica. El conjunto congregaba
profesionales en su mayora abogados- que desde los aos 90 haban trabajado asiduamente
en sucesivos esfuerzos de reforma de la administracin pblica. Algunos de ellos haban tenido
adems experiencia como directivos pblicos en administraciones gubernamentales previas. Se
trataba as de un grupo con vasta experiencia de consultora y gestin en temas de reforma
del Estado, que conoca con mucho detalle tanto los esfuerzos previos de reforma del servicio
civil como la compleja legislacin vigente en la materia; y que adems tena conocimiento
directo de los mecanismos formales e informales mediante los cuales se tomaban decisiones en
el Estado peruano. Pasco encomend a la nueva comisin elaborar una norma sobre el
empleo pblico. Aunque el trabajo de la comisin comenz por concentrarse en analizar y
mejorar la propuesta de Ley de Empleo Pblico que la Comisin de Descentralizacin del
Congreso estaba impulsando, parte de los consultores senta que deba hacerse un trabajo ms
estratgico, centrado en enfrentar los problemas urgentes. Para ello, crean era necesario
contar con expertos en gestin de recursos humanos en el sector pblico, en el mejor de los
casos con experiencia internacional. A esto se sumaba tambin, la necesidad de hallar alguna
forma de financiar el trabajo de la comisin, dado que el Ministerio no contaba con los recursos
necesarios para ello.

La Jefe de Gabinete y parte de los consultores programaron entonces reuniones con varias
agencias de cooperacin. Por sugerencia de una de las consultoras, acudieron tambin a la
representacin del Banco en Lima. El BID mostr inters por apoyar la iniciativa y ofrecieron
apoyar al Ministerio de dos maneras. La primera, abriendo la posibilidad de utilizar recursos
del Programa de Modernizacin y Descentralizacin de Estado (PMDE) que el Banco
financiaba y la PCM vena ejecutando, para financiar el equipo de consultores del Ministerio
del Trabajo. La segunda, aportando asistencia tcnica directa mediante la participacin de un
Especialista del Banco con experiencia en gestin pblica y servicio civil.

Generando las ideas bsicas

Los consultores y miembros de la comisin de expertos, junto con una misin tcnica del BID,
comenzaron en marzo de 2008 a considerar opciones para responder al encargo del ministro
Pasco. Se parti con el reconocimiento de que iniciar una reforma era sin duda urgente e
importante, dado que el pas segn un estudio realizado por el BID en el ao 20037- contaba
con uno de los sistemas de servicio civil ms dbiles y menos meritocrticos de la regin. Un

7
Echebarra, Koldo (2006) Informe sobre la situacin del Servicio Civil en Amrica Latina. BID:
Washington DC.

8
grfico mostrando el ranking de calidad institucional de los sistemas de servicio civil de la
regin sirvi en esta oportunidad y en las reuniones que posteriormente se realizaran con
otras autoridades del gobierno-
como sntesis del argumento, Indice Sinttico de Calidad del Servicio Civil (BID, 2003)

puesto que mostraba que el Bra

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servicio civil peruano ocupaba la Ch

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posicin 17 entre los 21 pases st a

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desde los aos 90, surgi la idea El

de optar por una estrategia de

reforma menos ambiciosa y abarcadora, concentrndose en algunos aspectos centrales en
lugar de pretender una reforma integral y simultnea de todos los aspectos vinculados al
servicio pblico. Se estim que no haba suficiente consenso en el gobierno, en las fuerzas
polticas y entre los expertos en administracin pblica en el pas sobre los contenidos de una
reforma integral del servicio pblico, y que adems no estaban dispuestas las capacidades
institucionales indispensables para implementarla. A esto haba que sumar que algunos de los
temas que una reforma integral no podra obviar, como el mejoramiento de la escala salarial
o la solucin al problema de los contratados temporalmente bajo la figura de servicios no
personales, probablemente activaran vetos por parte de las autoridades fiscales como haba
sucedido en anteriores ocasiones, bloquendose una vez ms el camino a la reforma. Tomando
en cuenta estas consideraciones, se propuso seguir una estrategia de cambio progresivo, que se
concentrara en reas de gestin del servicio pblico en donde era posible construir consensos y
que no suscitaran vetos por razones fiscales. As, en lugar de una Ley general que abordase de
una vez todos los temas pendientes con relacin al empleo pblico, surgi la idea de una Ley
que se denomin habilitadora y delimitadora. Con esto se aluda a que la Ley deba
habilitar a las instituciones responsables con las capacidades necesarias para una conduccin
unitaria y estratgica del sistema de servicio civil. Se aluda tambin a que dicha Ley debera
delimitar progresivamente un perfil estratgico coherente y comprensivo del modelo de
servicio civil deseado, pero sin preestablecer detalles que luego resultaran en limitaciones
rgidas para el desarrollo efectivo de nuevas prcticas de gestin de los recursos humanos del
Estado.

En segundo lugar, hubo coincidencia en la idea de iniciar la reforma mediante un proceso de

renovacin de los niveles directivos. Tomando como referencia lo ocurrido en Chile desde el ao
2004, se recomend concentrar el esfuerzo reformador en los directivos pblicos dado que esto
podra tener un efecto transversal de mejora de la calidad de la gestin pblica. Sin embargo,
el Per no ofreca condiciones institucionales mnimas para instalar un sistema como el de Alta
Direccin Pblica de Chile, dado que no estaba claramente definidos cuales puestos eran de
confianza poltica o no, no haba una escala salarial comn y atractiva para puestos directivos,
y las autoridades polticas que encabezaban los organismos pblicos no tenan incentivos para
recibir directivos que no fueran de su entorno o confianza y mantenerlos en el puesto durante
un plazo razonable. Para sortear al menos inicialmente estos problemas, se propuso la creacin
de un cuerpo especial de gerentes o directivos pblicos, a la luz de la experiencia del Cuerpo de
Administradores Gubernamentales que existiera en la Argentina en los aos 80. La idea
implicaba un sistema meritocrtico y transparente de seleccin (que no sera administrado por

9
los organismos de destino sino por una agencia central), la ubicacin y rotacin de los directivos
seleccionados en posiciones clave de la administracin, as como la posibilidad de ofrecer
estabilidad limitada y respaldo a los directivos ms all de las posiciones en que se ubicaran.
Las conversaciones mostraron como til la idea de un cuerpo transitorio, puesto que era
indispensable formar, acompaar e incluso cobijar a funcionarios de alto nivel que saldran a
trabajar en la mejora de la gestin pblica en condiciones riesgosas e inciertas. Una ventaja
adicional de la idea era que el costo de la implementacin de un cuerpo limitado de directivos
resultara razonable y poda ser fcilmente calculado, en comparacin a los inciertos y
probablemente inmensos costos de una reforma de todo el servicio pblico peruano. A lo largo
de las conversaciones, se comenzaron a utilizar algunas metforas para referirse
coloquialmente a la idea propuesta. As, se consider que el cuerpo de gerentes era una suerte
de invernadero para generar directivos pblicos en condiciones de adecuada proteccin,
siendo que el cometido de dicho cuerpo era generar una suerte de shock de capacidad
gerencial, lo que fue graficado mediante la imagen de una intravenosa de capacidad
directiva para el Estado.

Finalmente, se lleg tambin a la idea de que era indispensable contar con una agencia que
tuviera suficiente capacidad, autoridad y claridad estratgica para conducir un proceso que
justamente por ser progresivo sera largo. Si bien la Ley Marco del Empleo Pblico del ao
2004 haba creado el Consejo Superior del Empleo Pblico (COSEP) como entidad rectora del
servicio pblico peruano, este nunca lleg a ser implementado. Se concluy que el COSEP -
dado su carcter de consejo conformado por representantes de distintos sectores: el poder
ejecutivo, los Presidentes regionales y gobiernos locales y las universidades - no tena las
caractersticas de un organismo ejecutivo capaz de impulsar consistentemente una reforma en
el mediano plazo. Se propuso as la creacin de una agencia claramente ejecutiva y de ser
posible inspirndose en la experiencia del Consejo de Alta Direccin Pblica de Chile-
establecer que fuera conducida por un consejo de expertos independientes.

En la formulacin de estas propuestas los expertos utilizaron extensivamente el trmino

servicio civil, no as el de empleo pblico. Aqul haba sido claramente adoptado por varios
organismos internacionales y otros gobiernos desde inicios de la dcada del 2000, pues
permita enfatizar el conjunto de procesos y dimensiones que conforman la gestin de las
personas en el Estado, evitando concentrar la atencin exclusivamente en los aspectos
contractuales, salariales y laborales, tal como el trmino empleo pblico sugiere.

El ministro Pasco acogi muy positivamente las ideas propuestas, entendiendo que le ofrecan
un rumbo claro y concreto para enfrentar la tarea que el Presidente probablemente le
encargara, con un enfoque que consider a la vez innovador y viable. Gust mucho de la idea
de un shock de capacidad gerencial (expresada en la metfora de la intravenosa) y sobre
todo del uso del trmino servicio civil, puesto que destacaba el sentido de servicio que deba
tener el trabajo de los funcionarios pblicos. Le extra, sin embargo, no hallar propuestas
relativas a la capacitacin de los empleados pblicos, tema que le pareca medular. Se
incorpor as al conjunto de ideas propuestas la de un sistema de capacitacin, pero que en
vez de que se basara en una escuela pblica para funcionarios como haba sido la tradicin
en el Per y en varios pases de la regin- se pens en un sistema de subsidio a la demanda de
capacitacin de los funcionarios, que de esa forma podran seguir estudios en universidades de
prestigio. Para esto se consider necesario contar tambin con un proceso de certificacin de los
programas de estudio en temas pblicos, a fin de garantizar estndares adecuados de calidad.

Entre los consultores que eran parte de la comisin de expertos hubo reacciones diversas.
Algunos consideraron que las propuestas conformaban una agenda mnima y que por lo
tanto resultaba demasiado modesta frente a la magnitud de los problemas que haba que
enfrentar. Otros, en cambio, argumentaron que a lo largo de los ltimos 15 aos sucesivos y

10
ambiciosos intentos de reforma del empleo pblico haban logrado avanzar poco o nada, por
lo que era momento de centrarse en una agenda que aunque fuera mnima, poda tener
posibilidades de ser poltica, tcnica y financieramente viable. El ministro Pasco, por su parte,
se entusiasm con las ideas que se le haban presentado y pens que tena un conjunto de
propuestas que podran a la vez servir para enfrentar los problemas del servicio pblico y
responder a las expectativas del Presidente. As, en la prxima reunin del gabinete ministerial
Pasco ofreci por propia iniciativa al Ministerio del Trabajo para hacerse cargo de impulsar la
reforma del empleo pblico. Al hacer dicho ofrecimiento, el ministro fue frontal y persuasivo:
Presidente, si usted me encarga el tema hacemos la reforma. Aunque el Presidente no
mostr el entusiasmo que Pasco esperaba, le encarg inmediatamente el tema,
probablemente porque nadie ms se haba ofrecido con tanta vehemencia a hacerse
responsable de un tema viejo y complicado.

El momento era propicio, pues era posible aprovechar las facultades legislativas que el
Congreso haba delegado al Ejecutivo con motivo de la aprobacin e implementacin del
Tratado de Libre Comercio (TLC) con los Estados Unidos de Amrica, puesto que dicha
delegacin contemplaba medidas de modernizacin del Estado que favorecieran la
integracin comercial.8 Dichas facultades vencan a fines de junio del 2008. As, por segunda
vez desde el ao 1995, la posibilidad de reformar el servicio civil pasaba por aprovechar el
breve espacio de duracin de facultades legislativas delegadas al Ejecutivo. Dado el plazo
vigente para el uso de las facultades legislativas delegadas por el Congreso, el ministro tena
poco ms de tres meses para presentar y lograr que se aprobaran las propuestas que quera
impulsar. Luego del trabajo realizado en el mes de marzo, l y su entorno inmediato pensaban
que tenan alternativas valiosas y novedosas que presentar al Presidente. Pero antes de ello
Pasco consider prudente verificar cunto apoyo poltico podra obtener el paquete de
propuestas dentro del gabinete ministerial, de manera que program reuniones con algunos
ministros clave a fin de presentarles las ideas en cuestin.

Logrando apoyo poltico dentro del gabinete

La primera reunin deba ser con el Presidente del Consejo de Ministros, Jorge del Castillo. Un
paso previo, sin embargo, era tomar contacto con la Secretara de Gestin Pblica, que
formaba parte de la PCM que diriga Del Castillo. La importancia que dicha Secretara tena
para hacer viable las iniciativas del Ministerio de Trabajo era doble. Por un lado, era la
instancia que formalmente tena mandato sobre los temas del servicio pblico. Por otro,
controlaba la ejecucin del Programa de Modernizacin del Estado (PMDE), financiado
mediante un prstamo con el BID, que era la fuente de los recursos que el Banco haba
sugerido a Pasco utilizar para financiar el trabajo de la comisin de expertos.

La Jefa de Gabinete del ministro Pasco y algunos de los consultores se reunieron con la
Secretara de Gestin Pblica. Esta instancia no se opuso tajantemente a las ideas propuestas
pero, como era natural, reclam para s un rol importante en el proceso. La situacin no se
complic, sin embargo, porque durante la reunin con Del Castillo el ministro no objet
ninguna de las ideas y apoy el rol protagnico del Ministerio de Trabajo en el asunto,
motivado probablemente por su inters por sacar de la agenda inmediata de su cartera un
tema muy complejo. Se acord as que la Secretara de Gestin Pblica participara en el
proceso, para lo cual se destac a dos funcionarios, quienes se integraron al trabajo de la
comisin de expertos. Se acord tambin que el Programa de Modernizacin del Estado
financiara el trabajo de la comisin, mediante contratos para los consultores externos.

8
Ley 29157, 20 de diciembre de 2007.

11
A continuacin, la jefe de gabinete y los consultores se reunieron con la ministra de Transportes
y Comunicaciones, Vernica Zavala, quien haba estado a cargo de la Comisin Presidencial
para la Reforma del Estado (COPRE) en el 2006 y tena una larga experiencia como experta
en temas de gestin pblica. Conocedora del tema y teniendo cercana a varios de los
consultores del Ministerio de Trabajo con los que haba trabajado anteriormente, la ministra
hizo observaciones precisas con el propsito de hacer las propuestas ms viables poltica y
tcnicamente.

La tercera reunin
programada por Pasco era
con Luis Carranza, a cargo
del Ministerio de Economa y
Finanzas (MEF). La reunin
apareca como la ms
problemtica de las tres,
pues era conocida la
reticencia que tena el MEF a
La baja ejecucin del gasto de inversin
Entre 2007 y 2008 el presupuesto para proyectos de inversin se
increment en un 72%, alcanzando US$ 8.6 mil millones. El mayor
incremento se registr en los gobierno locales (122%) y regionales
(44%), como resultado de la distribucin de recursos provenientes
de distintos canon (minero, pesquero, petrolero), mientras que en
el gobierno central dicho presupuesto creci en 36%.
Presupuesto para Proyectos de Inversin 2007 y 2008
(Miles de millones US$)

apoyar iniciativas en el rea 5

4.5

del empleo pblico dado que 4

podan conducir a
3.5

importantes incrementos del 2.5

gasto pblico. De hecho, a la 1.5

larga lista de situaciones en

1

0.5

que el MEF haba vetado 0

Gobierno Nacional Gobiernos Locales Gobiernos Regionales

iniciativas al respecto, se 2007 2008

sumaba la oposicin que

dicho ministerio manifest al
intento que el ministro Pasco
tuvo al inicio de su gestin
por solucionar el problema
de los contratados
temporales en el Estado. En
El ritmo de ejecucin de los recursos fue claramente deficiente,
siendo que en 2007 se ejecut el 51.7% y en 2008 en 53.3% de
los mismos. Sin embargo, entre ambos aos los gobiernos sub
nacionales lograron mantener o mejorar su ritmo de ejecucin,
mientras que el gobierno central cay en 10%.
% Ejecucin del Presupuesto de Inversin en 2007 y 2008

dicha ocasin, el Presidente 48.5

Garca respald la postura Gobiernos Regionales

49.9

del MEF, que sostena que las

propuestas de Pasco carecan Gobiernos Locales
55.2

de una visin de conjunto y 42.6

estructural del problema del

empleo pblico. En estas Gobierno Nacional
53.7

circunstancias, era previsible

64.1

que el MEF interpretara la 2007 2008

solicitud de reunin con el

Fuente: Portal de Transparencia Econmica MEF
ministro Pasco como un
nuevo intento de ste por insistir con su propuesta sobre los contratos temporales y fuera poco
permeable a las propuestas que el ministro llevaba. Para flexibilizar la posible reticencia del
MEF, el equipo de consultores pens que lo mejor era poner por delante la propuesta del
cuerpo de directivos pblicos, ofreciendo al ministro centrar dicho cuerpo en cargos
directamente vinculados a la ejecucin de la inversin pblica. La baja ejecucin de los recursos
pblicos destinados a la inversin, tanto en organismos del gobierno central como en los
gobiernos sub nacionales, era una preocupacin central del gobierno y se la consideraba
vinculada a la dbil capacidad de gestin de los organismos pblicos. Este problema era muy
visible y frustrante dada la mayor disponibilidad de recursos como resultado tanto del

12
crecimiento econmico (el PIB creci en 2007 y 2008 a tasas de 8.9% y 9.8% respectivamente)
como del canon minero al cual tenan ya acceso los gobiernos locales y regionales.

A la consideracin del impacto positivo que el cuerpo de gerentes podra tener en la ejecucin
del gasto, Pasco y los consultores sumaron la idea de que el cuerpo de directivos tendra un
costo conocido y acotado, por lo que su impacto fiscal seria menor y fcilmente controlable. La
reaccin del ministro Carranza ante estas ideas fue muy positiva y seal que las propuestas le
parecan lo ms sensato que haba escuchado sobre el tema en mucho tiempo. As, la
posibilidad de un veto del MEF sali del escenario inmediato, aunque no fue posible lograr que
funcionarios del MEF se comprometieran a participar en el trabajo de la comisin del Ministerio
de Trabajo, como s se haba logrado en el caso de la Secretara de Gestin Pblica.

Trazando la estrategia legal y obteniendo mandato

Con el apoyo ofrecido por los tres

Problema Medida de alto Ideas iniciales
ministros visitados, Pasco
impacto
program una reunin con el No existe gestin de Conformacin de Insistir en calidad e
Presidente Garca con la recursos humanos. No la nueva agencia independencia de la
finalidad de obtener su hay informacin, de Servicio Civil institucin.
supervisin, regulacin.
aprobacin a las ideas que No se recluta Cuerpo de Generar concursos
impulsaba. Como preparacin profesionalmente a los gerentes. competitivos.
para la reunin, los consultores cargos directivos. El Cuerpo debe enfocarse en
la aceleracin de inversiones
organizaron las ideas planteadas pblicas.
asocindolas a un conjunto El equipo debe demostrar
que costos de la iniciativa no
bsico de problemas, lo que dio son muy altos.
como resultado una tabla que Las Regiones y Sistema facultativo Debe ser una herramienta
sirvi para consensuar y ordenar municipalidades no de gasto bajo de descentralizacin.
pueden racionalizar condicin de Voluntario.
las propuestas. personal. modernizacin.
No hay programas de Normas sobre Pendientes.
La reflexin sirvi tambin para capacitacin de capacitacin.
personal, lo que no
trazar una estrategia legal. El permite que mejoren los
equipo de expertos consider que funcionarios actuales.
impulsar una norma que Normas sobre Normas sobre
incompatibilidades y incompatibilidades
abordara integralmente todos los prohibiciones son y prohbiciones.
problemas y aspectos del servicio excesivas e ineficaces y
civil careca de sentido dada la desalientan la funcin
pblica
estrategia de reforma progresiva
o escalonada que se estaba
asumiendo. Una norma integral
sera adems fcilmente
cuestionada por el Congreso (que tena la prerrogativa de revisar y derogar las normas
aprobadas mediante las facultades delegadas) por considerarla un uso abusivo de las
facultades legislativas por parte del Ejecutivo. Por otra parte, aunque la norma se concentrara
slo en las medidas incluidas en la agenda mnima, exista el riesgo de que una sola norma
conteniendo todas las propuestas pudiera ser fcilmente vetada u obstruida durante el proceso
de negociacin al interior del gobierno. Para disminuir estos riesgos los expertos decidieron que
lo mejor era elaborar varios Decretos Legislativos, dedicando un Decreto a cada una de las
cuatro propuestas planteadas: la nueva agencia de Servicio Civil, el Cuerpo de Gerentes
Pblicos (como finalmente se denomin la iniciativa), el sistema de capacitacin de
funcionarios y el establecimiento de un nuevo rgimen de incompatibilidades y prohibiciones
para la funcin pblica. Una posible norma integral sobre todos los aspectos pendientes del
servicio civil se dejara para ms adelante.

13
A estas ideas se sum la propuesta de una de las consultoras del equipo (que pensaba que la
agenda mnima de propuestas era demasiado modesta) consistente en la flexibilizacin del
rgimen laboral pblico (D.L. 276) en el caso de aquellos gobiernos regionales y municipales
que decidieran voluntariamente reorganizar su estructura y planta de personal (propuesta
denominada rgimen de optimizacin facultativa para gobiernos regionales y municipales).
Adicionalmente, el propio ministro Pasco decidi que la oportunidad era propicia para insistir
con su propuesta de solucin a los contratos temporales, mediante la creacin de un nuevo
tipo de contratacin propiamente laboral, denominada Contratacin Administrativa de
Servicios (CAS), que reconocera derechos laborales mnimos que los actuales contratos
temporales simplemente ignoraban. Aunque parte de los expertos de la comisin
argumentaron que la inclusin de dicha propuesta poda nuevamente levantar el veto del
MEF a quien no se haba advertido de la reactivacin de dicha propuesta- el ministro Pasco
decidi finalmente que la idea se incluira en la presentacin al Presidente.

En la reunin con el Presidente, que tuvo lugar a fines de abril 2008, el ministro expuso sobre
las propuestas que contendran los cinco Decretos Legislativos, insistiendo en la idea de que este
sera el inicio de un proceso gradual pero coherente de reforma del servicio civil, que
enfrentara los problemas ms urgentes pero factibles de solucin. La idea del cuerpo de
gerentes pblicos fue ilustrada acudiendo a la metfora de la intravenosa de capacidad
directiva y se e insisti nuevamente en la idea que haba resultado tan til en el MEF- de
ligar dicha propuesta con la mejora de la ejecucin del gasto pblico, dado que la baja
ejecucin presupuestal era una preocupacin que apareca constantemente en las
declaraciones pblicas del Presidente. Si bien Garca no pareci inicialmente entusiasmado con
las ideas, su inters creci cuando se le explic detalladamente como funcionaba el ciclo de
gestin y ejecucin presupuestaria en la prctica y como la introduccin de ejecutivos
dinmicos podra ayudar a su mejora. Esta explicacin impact al Presidente, que a lo largo
de sus dos aos de mandato haba visto como en un contexto de abundancia de recursos
pblicos una serie de iniciativas destinadas a acelerar la inversin (como el publicitado shock
de inversiones de 20069), profundizar la descentralizacin (como el shock descentralista en
el 2006 tambin10) o enfrentar problemas urgentes (cual fue el caso de la iniciativa de
reconstruccin de las zonas devastadas por el terremoto de agosto de 2007)11 se truncaban
ante las enormes dificultades burocrticas para una gestin pblica gil.

Garca accedi a que se trabajara sobre las ideas propuestas por Pasco, incluyndolas en el
conjunto de Decretos que se aprobaran a fin de junio mediante las facultades delegadas, pero
puso como una importante condicin que se incluyeran medidas para la evaluacin del
desempeo de los funcionarios pblicos. La evaluacin de los funcionarios constitua una
preocupacin especfica de Garca, quien a fines del 2006 haba enviado al Congreso un
proyecto de Ley para establecer un sistema de evaluacin del rendimiento, que no fue
considerado por los parlamentarios. Luego en una serie de muy debatidos artculos
periodsticos sobre su visin del pas- el Presidente destac la evaluacin de rendimiento y su

9
El shock de inversiones fue una iniciativa presidencial para acelerar las inversiones en reas clave
para la ciudadana, como la salud y la seguridad pblica.
10
El denominado shock descentralista de octubre 2006 (DS 068-2006-PCM) consisti en el
compromiso de transferir antes del 31 de diciembre de 2007 las 185 funciones que la Ley Orgnica de
Gobiernos Regionales dispona pasaran del gobierno central a las autoridades regionales, lo que
debera facilitar la gestin de estas ltimas.
11
Para agilizar la reconstruccin de las zonas afectadas por el sismo de agosto 2007, el gobierno cre el
Fondo de Reconstruccin del Sur (FORSUR) e incluso buscando la agilidad en la gestin- encarg su
direccin a un conocido empresario privado. La gestin del Fondo era considerada sin embargo, a
mediados del 2008, seriamente defectuosa y lenta por diversos actores polticos, nacionales y locales
(Zolezzi: 2007).

14
vinculacin a una remuneracin salarial diferenciada como un tema central en la reforma del
Estado.12 Por ello y pese a que los dems participantes en la reunin argumentaron que era
prematuro incluir en los decretos un tema tan complejo y que adems podra suscitar conflictos
con los sindicatos de trabajadores pblicos en un momento an incipiente del proceso de
reforma, el Presidente insisti en el asunto expresamente. Garca accedi tambin a incluir en
el paquete la nueva modalidad de Contratacin Administrativa de Servicios propuesta por
Pasco para enfrentar el problema de las contrataciones temporales, quien argument que
ahora s posea una visin estructural y de conjunto del problema del empleo pblico.

Aunque no estaba en los planes del ministro Pasco hacer pblicas an las propuestas a las
cuales el Presidente haba dado luz verde, el primer ministro Del Castillo y l mismo recibieron
una invitacin de la Comisin de Descentralizacin del Congreso para exponer sobre lo que
estaban trabajando en el rea de reforma del empleo pblico. Dicha invitacin responda a
que en una anterior oportunidad Del Castillo haba mencionada a dicha Comisin que el
Ministerio de Trabajo tena una nueva iniciativa con propuestas novedosas sobre el empleo
pblico. La presentacin de ambos ministros no fue bien recibida, lo que condjuo al ministro
Pasco a visitar los principales medios de comunicacin para revertir la sensacin desfavorable
que la reunin con los congresistas haba dejado. Como resultado de ello, el diario El Comercio
de los ms importantes del pas- public una entrevista al Presidente Garca titulada:
Necesitamos despartidarizar la gerencia pblica del pas. Al hacer referencia a la reforma del
Estado durante la entrevista, el Presidente -recogiendo directamente una de las ideas
presentadas por el ministro Pasco en la reunin de abril- sealaba: un tema central es la
creacin de un cuerpo de gerencia pblica. Necesitamos despartidarizar la gerencia pblica
del pas. Una entidad lo ms alejada del poder poltico y que se encargue de seleccionar a los
mejores gerentes y ponerlos a disposicin de las regiones. Y aadi la necesidad de pagar bien
a estos gerentes incluso por encima del salario presidencial y de los techos salariales
establecidos al inicio de su propio gobierno.13 Al da siguiente, el mismo diario public un
editorial titulado Alta gerencia para impulsar el Estado, en el que calific las propuestas de
audaces, apoyando los principales objetivos del proyecto de reforma pero sealando
inquietudes relativas a si las propuestas mantenan relacin con un enfoque mas amplio de los
problemas de carrera pblica, salarios y seleccin de funcionarios en todo el aparato pblico.14

Elaborando los Decretos Legislativos

Con un mandato presidencial claro, el equipo de consultores se aboc a la elaboracin de los

Decretos con excepcin del relativo al Rgimen de Contratacin Administrativa de Servicios,
que Pasco encarg a otras personas dentro del Ministerio. Aunque los borradores de los
Decretos deban ser vistos por el equipo completo, se asignaron responsabilidades individuales
para hacer posible su elaboracin y negociacin en el corto plazo de dos meses. Con apoyo del
BID, se organizaron dos videoconferencias para recoger la opinin de expertos extranjeros con
experiencia en el rea del servicio civil: Francisco Longo, acadmico espaol de la Escuela
Superior de Administracin y Direccin de Empresas (ESADE), conocedor de los esfuerzos de
reforma de los servicios civiles en Amrica Latina y quien adems dirigiera la realizacin del
diagnstico de calidad de los servicios civiles latinoamericanos que el BID hiciera en el ao

12
Receta para acabar con el perro del hortelano, en: El Comercio, 25 de noviembre de 2007. En el
artculo el Presidente asevera que un Estado que paga por igual al buen trabajador y al empleado
ineficiente, no ofrece ningn estmulo, como si lo brinda la actividad privada. Sin esta modificacin (la
aprobacin de un sistema de evaluacin del rendimiento) el Estado seguir siendo una carga sobre el
pas y no una institucin a su servicio.
13
El Comercio, 11 de mayo de 2008.
14
El Comercio, 12 de mayo 2008.

15
2003; y Mario Waissbluth, acadmico de la Universidad de Chile y miembro del Consejo de
Alta Direccin Pblica que se cre en Chile el ao 2004.

Con relacin a la creacin de la nueva agencia, las ideas iniciales se orientaban hacia una
organizacin con un grado importante autonoma, atendiendo a que deba garantizar una
conduccin profesional de la reforma del servicio civil y, en particular, la seleccin meritocrtica
de los miembros del Cuerpo de Gerentes Pblicos. Para ello, se discuti la posibilidad de
adoptar un modelo similar al del Consejo de Alta Direccin Pblica de Chile, conformado por
expertos de reconocido prestigio profesional pero que al ser propuestos por el Presidente de la
Repblica y votados por el Congreso, garantizaban una articulacin adecuada entre
profesionalismo y apertura hacia las opciones polticas tanto del gobierno como de otras
fuerzas polticas. Sin embargo, el equipo de expertos concluy que dicha opcin era poco
viable, considerando el grado de fragmentacin poltica que caracterizaba al Legislativo
peruano. En las semanas siguientes, se argument tambin que la Ley del Poder Ejecutivo no
prevea ninguna organizacin dirigida por un consejo con dichas caractersticas y que dado
que dicha norma que colaboraba a organizar racionalmente el Ejecutivo- se haba aprobado
recientemente, no era conveniente comenzar a hacer excepciones a la misma. Entre las
opciones disponibles se consider que la ms adecuada era la de un Organismo Tcnico
Especializado (OTE), dado que la mencionada Ley estableca que dichos organismos podan
crearse excepcionalmente cuando existe la necesidad de planificar y supervisar o ejecutar y
controlar polticas de Estado de largo plazo, de carcter multisectorial o intergubernamental,
que requieren de un alto grado de independencia funcional.15 La Ley indicaba tambin que
los OTEs estaran dirigidos por un Consejo Directivo, de manera que los expertos pensaron en
acomodar en esta frmula la idea original de un consejo de expertos. En el marco de la misma
Ley, se asumi tambin que la nueva agencia debera constituirse como ente rector del
sistema de gestin de recursos humanos del Estado, uno de los once sistemas administrativos
transversales previstos por la mencionada norma.

En la reunin sostenida con el Presidente en abril, el ministro Pasco y su equipo propusieron la

creacin de la agencia bajo la forma de un OTE. sta sera el ente rector del servicio civil a
nivel del gobierno central, gobiernos regionales y municipalidades. Propusieron tambin que el
Consejo Directivo a ser nombrado por el Presidente- estuviera compuesto por especialistas en
gestin pblica y gestin de recursos humanos. Para garantizar su independencia tcnica se
plante que los miembros del Consejo se renovaran escalonadamente, tuvieran causales de
remocin claramente tipificadas e incompatibilidades predefinidas. Aprobadas estas ideas, se
comenz a elaborar el Decreto respectivo. El ministro Pasco, queriendo resaltar a la vez el
carcter rector del nuevo organismo y la idea de servicio implcita en el trmino servicio civil,
decidi denominarlo Autoridad Nacional del Servicio Civil.

En cuanto a la elaboracin del Decreto sobre el Cuerpo de Gerentes Pblicos, las ideas iniciales
apuntaban a seleccionar progresivamente un conjunto de profesionales, a los cuales se
capacitara en gerencia pblica y ejecucin del gasto, para luego ofrecerlos a las instituciones
del poder ejecutivo y gobiernos regionales para ocupar puestos de mando medio, dentro de un
nuevo marco de carrera, desempeo y remuneracin aplicable solo a estos cargos. Los
miembros del Cuerpo rotaran en varias posiciones a lo largo del tiempo, manteniendo siempre
su pertenencia al mismo y volviendo a l cuando concluyeran su perodo en una posicin
determinada. La remuneracin de cada gerente sera compartida entre el cuerpo y la
institucin pblica donde este ocupase una plaza, de manera que pudiera ser mayor a la que
la posicin ofreca por s sola. Se consider que la propuesta tena las siguientes ventajas: i)
conformaba un cuerpo de nivel intermedio que se constituira en impulsor de la reforma del
servicio civil (y de la gestin pblica); ii) permitira homogenizar formas de accin para el

15
Ley 29158, Ley Orgnica del Poder Ejecutivo (20 diciembre 2007), art. 33.

16
diseo e implementacin de polticas pblicas, as como para ejecutar el gasto pblico
siguiendo criterios coherentes de eficiencia y calidad; iii) visibilizara el esfuerzo de reforma del
gobierno as como sus efectos en la gestin de los servicios que reciben los ciudadanos; iv) no
impona el proceso de reforma a las instituciones pblicas, sino que las induca a asumirlo
voluntariamente mediante poderosos incentivos (funcionarios seleccionados rigurosamente,
formados en gerencia pblica y financiados en parte por el propio cuerpo de gerentes
pblicos); y finalmente- v) que la rotacin de los miembros del cuerpo en varias instancias de
gobierno (incluso regionales) difundira el efecto de la reforma en el sector pblico, facilitando
adems la coordinacin entre instituciones y niveles de gobierno y promoviendo la difusin de
buenas prcticas de gestin.

Estas ideas fueron llevadas a detalle por el equipo de expertos durante la elaboracin del
Decreto. Se acord as que el cuerpo tendra carcter transitorio, puesto que en algn
momento sera necesario incorporar a los nuevos gerentes a una carrera pblica regular pero
renovada, evitando que se consolidaran como un grupo paralelo a la carrera. Dado que era
imposible determinar un plazo de tiempo para que el diseo de una nueva carrera pblica
madurase y estuviera vigente, se pens en limitar la existencia del Cuerpo estableciendo un
nmero limitado de plazas (alrededor de 300), pero esta idea finalmente no fue incluida en el
Decreto correspondiente. Se precis tambin que se creara un rgimen laboral especial para
los miembros del Cuerpo, de manera que los gerentes no tendran inamovilidad funcionaria
sino un contrato de tres aos de vigencia con el Cuerpo, renovables segn desempeo.
Tendran tambin una remuneracin sensible a la experiencia y al costo de oportunidad de los
profesionales en el mercado laboral. Respecto a este ltimo punto, el Presidente haba
mostrado disponibilidad a superar los techos salariales implantados al inicio de su gobierno. Se
precis tambin que en un inicio al menos, el Cuerpo se concentrara en profesionales
competentes en gestin administrativa y del gasto pblico, dado que la ejecucin del gasto era
una preocupacin directa del Presidente y del gabinete ministerial (particularmente de la
cartera de Economa y Finanzas).

Hubo sin embargo algunas discrepancias al interior del equipo a raz de posturas que
consideraban que la propuesta, al flexibilizar las reglas de inamovilidad en el cargo que
estableca el rgimen laboral pblico (Ley 276), desvirtuaba la sustancia misma del servicio
pblico y atentaba contra los derechos laborales logrados por los servidores pblicos peruanos.
Se asent sin embargo la postura mayoritaria del equipo, que era favorable a un rgimen ms
flexible y sin inamovilidad. Los dems Decretos relativos a la capacitacin de funcionarios, al
rgimen de incompatibilidades y a la optimizacin institucional para los gobiernos
subnacionales- fueron tambin desarrollados en paralelo por el equipo de expertos.

La negociacin y aprobacin de los Decretos

A mediados de mayo de 2008 el Presidente recibi la propuesta del Decreto Legislativo

creando la Autoridad Nacional del Servicio Civil, pero no el paquete completo de normas que
esperaba. El ministro Pasco haba decidido actuar con cautela y prefiri entregar slo una
parte de lo ofrecido, a la espera de las primeras reacciones. El documento enviado fue
devuelto con una serie de anotaciones de puo y letra del propio Presidente, quien haba ledo
minuciosamente la norma y hecho muchas observaciones. A fines de mayo el Presidente recibi
la nueva versin que recoga sus observaciones y pocos das despus el resto de Decretos.

El Presidente respondi nuevamente con varios comentarios a los Decretos e incluy tambin
en el Decreto sobre la Autoridad del Servicio Civil un conjunto de artculos sobre la evaluacin
de funcionarios. Garca insista as en el punto que haba pedido incluir en la reunin de abril.
El equipo de expertos a cargo de los Decretos tena, sin embargo, importantes aprehensiones

17
sobre el tema. Considerando que en el intento de reforma realizado entre 1995 y 1997 la
discusin sobre posibles despidos de funcionarios haba sido uno de los factores que precipitaron
el fracaso de dicha iniciativa, se consideraba indispensable evitar un escenario similar esta vez.
Por otra parte, los consultores crean que era muy difcil realizar avances sustantivos en la
evaluacin del desempeo de los funcionarios cuando usualmente las organizaciones pblicas
carecan de buenas descripciones de puesto, planes de trabajo claros e indicadores sobre metas
y cumplimiento de tareas, instrumentos todos que tomara un tiempo importante desarrollar.
Pero, ante la evidencia de que el Presidente no arreciara en su exigencia el equipo opt por
hacer una contrapropuesta. Esta consista en incluir el tema de evaluacin en el Decreto sobre
capacitacin. Esto obedeca a dos razones. En primer lugar, se pens que era til vincular
explcitamente la evaluacin con la capacitacin de los funcionarios, de manera que se evitara
una lectura de la iniciativa como punitiva o dirigida a despidos masivos. En segundo lugar, al
desplazar el tema hacia el Decreto sobre capacitacin se quiso evitar que el tema de las
evaluaciones, que poda levantar reacciones negativas entre los sindicatos de empleados
pblicos, pudiera poner en riesgo la aprobacin del Decreto que creaba la nueva agencia o
incentivar al Congreso a impugnar dicha norma en los meses subsiguientes a su aprobacin por
el Ejecutivo. La comisin de expertos consideraba que en el peor de los casos, si el tema
levantaba vetos, se vera complicada la aprobacin o la vigencia del Decreto sobre
capacitacin, que aunque era importante no era vital para el conjunto de la propuesta,
mientras que la creacin de la nueva agencia era un tema de vida o muerte para la reforma.

Con esta propuesta en mano, a inicios de junio se entreg una nueva versin de los Decretos,
que el Presidente accedi a discutir en la siguiente reunin del Consejo de Ministros. Se
present, sin embargo, el problema de que tanto el ministro Pasco como el ministro de
Economa estaran de viaje en dicha fecha. El Presidente decidi no aplazar la discusin de los
Decretos y los incluy en la agenda del Consejo. La ministra de Justicia era quien quedara a
cargo de la cartera de Trabajo en ausencia de Pasco y por lo tanto sera la encargada de
sustentar los Decretos ante sus colegas de gabinete. El equipo de expertos prepar la
presentacin con la ministra y varios de sus miembros acudieron a la reunin. Sin embargo,
pese a que estos estaban preparados para intervenir en un debate que se pensaba sera
complejo y largo, no fue necesario un gran esfuerzo debido a que el propio Presidente mostr
que apoyaba plenamente la propuesta. As, el propio Garca respondi a varias de las
inquietudes de los ministros ms inquisidores, que en realidad eran pocos dado el cabildeo que
en los meses anteriores haba realizado el ministro Pasco y el equipo de expertos.

El 13 de junio a dos semanas de que concluyera el plazo que tena el Ejecutivo para utilizar
las facultades legislativas delegadas por el Congreso- se enviaron a Palacio de Gobierno los
Decretos en versin final junto con las necesarias exposiciones de motivos que deben
acompaar toda norma legal peruana. Pero, pese a todo el proceso de discusin de las
propuestas ya recorrido, la Direccin Nacional de Presupuesto Pblico del MEF mantena an
observaciones que hacer. Dichas preocupaciones provenan, entre otros puntos, de las
atribuciones que se proyectaba dar a la nueva agencia en temas salariales, lo que usualmente
haba sido un mbito de accin privilegiada del MEF. El equipo de consultores del Ministerio de
Trabajo saba que las reuniones con los funcionarios del MEF seran difciles.

En las conversaciones participaron varios funcionarios del MEF y de la PCM. El MEF hizo varias
observaciones a las propuestas, centradas fundamentalmente en las dificultades para financiar
el Cuerpo de Gerentes Pblicos y la Autoridad del Servicio Civil. Propuso que los recursos
necesarios salieran del presupuesto del Ministerio de Trabajo que impulsaba la iniciativa- o
del correspondiente a la PCM que era segn las normas vigentes la responsable por los temas
de gestin y empleo pblico. Los consultores del Ministerio de Trabajo contaban haca varias
semanas con una estimacin de los costos de ambas medidas y consideraban que estos eran
bastante modestos. Saban tambin que ni la PCM ni el Ministerio de Trabajo estaran

18
dispuestos a ceder presupuesto propio para financiar estas medidas, por lo que devolvieron el
argumento sealando que dadas sus responsabilidades legales- debiera ser el propio MEF
quien indicara que partidas de otros ministerios habra que afectar, si ello fuese necesario. En
las reuniones siguientes se acord que para financiar el Cuerpo de Gerentes se utilizara parte
de los recursos hasta el momento destinados al Fondo de Apoyo Gerencial (FAG). Este era un
fondo existente desde los aos noventa- que el gobierno pona a disposicin de los ministerios
para contratar funcionarios de alto nivel en puestos de confianza, con salarios mejores a los
que las regulaciones salariales del sector pblico ofrecan. Pero, en lo referido al
financiamiento de la nueva agencia, no se pudo llegar a ningn acuerdo. Cuando el proceso
de negociacin lleg al lmite sin solucin alguna, se present el propio Presidente Garca y dio
claras seales de su apoyo al proyecto de reforma, lo que distendi las conversaciones y gener
que se llegara a acuerdos en los asuntos pendientes, asignndose una partida presupuestal en
el ao 2008 para la instalacin de la nueva agencia y la creacin del Cuerpo de Gerentes
Pblicos. El consenso fue tambin facilitado por la iniciativa de incorporar tanto al Director de
Presupuesto Pblico del MEF como a la Secretaria de Gestin Pblica de la PCM al Consejo
Directivo de la nueva entidad de Servicio Civil. La idea fue acogida y se incluy en el Decreto
correspondiente.

Finalmente, el 21 de junio de 2008 se aprobaron cuatro Decretos mediante los cuales se cre la
Autoridad Nacional del Servicio Civil y el Cuerpo de Gerentes Pblicos (dependiente de la
anterior), se aprobaron normas sobre capacitacin y evaluacin del rendimiento de los
funcionarios pblicos y se estableci el Rgimen Especial Facultativo para los Gobiernos
subnacionales.16 La norma sobre incompatibilidades y prohibiciones de los funcionarios no se
aprob, puesto que no estuvo concluida a tiempo para su consideracin en el Consejo de
Ministros. Por otra parte, el Decreto sobre el Rgimen Especial de Contratacin Administrativa
de Servicios (CAS) fue aprobado unos das despus.17

Comentando los Decretos el mismo da de su aprobacin, el Presidente Garca declar: de

ahora en adelante el mrito y el esfuerzo sern la base del empleo pblico como lo son
tambin en el empleo privado. Destac en primer lugar la idea de que los funcionarios seran
evaluados cada dos aos y luego capacitados, indicando que de ahora en adelante todos,
desde el presidente hasta el ltimo guardin del sector pblico, seremos evaluados. Haciendo
referencia al Cuerpo de Gerentes Pblicos y a los mejores sueldos que se ofrecera a sus
miembros (hasta 30% por encima del sueldo presidencial), precis que esto no servira para
elevara los ingresos de los funcionarios de confianza o eleccin poltica: Si se puede a los
polticos menos sueldos. Desde el presidente, los parlamentarios y todos los nombrados por los
polticos. Lo que queremos es mejorar la condicin del gerente pblico.18 El ministro Pasco, por
su parte, destac la novedad que implicaba utilizar el trmino servicio civil:
deliberadamente se ha prescindido de otro tipo de denominaciones, como carrera
administrativa, empleo pblico, que hacen referencia a la relacin de trabajo, para asentarla
en lo que es fundamental: el Estado al servicio de la ciudadana. Los servidores pblicos
haciendo honor a ese nombre.19 El mismo da, sin embargo, algunos congresistas manifestaron
discrepancia con lo aprobado por el Ejecutivo, sealando que era un exceso aprobar tales
decisiones utilizando facultades delegadas para el Tratado de Libre Comercio con Estados
Unidos. Asimismo, se seal que no bastaba con una evaluacin cada dos aos, que dichas
evaluaciones no deban servir de base a posibles despidos y que era necesario enfrentar
globalmente el tema de las remuneraciones del sector pblico.

16
Decretos Legislativos 1023, 1024, 1025 y 1026 del 21 de junio de 2008.
17
Decreto Legislativo 1057 del 28 de junio de 2008.
18
El Comercio 21 de junio de 2008.
19
El Comercio 21 de junio de 2008.

19
20
 II. Entendiendo las fases pre decisional y de toma de decisiones

Para comprender los procesos pre decisionales y de toma de decisiones que tuvieron lugar en la
experiencia narrada, es necesario en esta seccin responder las preguntas que planteamos al
inicio de este estudio. En primer lugar por qu los problemas del empleo pblico
progresaron en la agenda del gobierno y escalaron hacia ocupar un lugar importante en la
agenda decisional del Presidente? En segundo lugar y considerando la complejidad de los
problemas que afectaban al servicio pblico peruano por qu una agenda mnima de
reforma logr convencer a los actores tcnicos y obtuvo el respaldo poltico necesario para su
aprobacin efectiva? Estas preguntas nos remiten a los dos sub procesos que componen el
proceso pre decisional: el establecimiento de agenda y la especificacin de alternativas
(Kingdon 1995). Adicionalmente, la segunda pregunta implica tambin prestar atencin al
proceso de toma de decisiones en s mismo, que se alimenta de los dos anteriores. Finalmente, y
tratando de recoger consistentemente las respuestas a las anteriores preguntas trataremos de
dar respuesta tambin a la tercera pregunta planteada cmo se produjo el viraje en la
direccin de la agenda pblica peruana con relacin a los problemas del servicio civil?

El tema progresa en la agenda del gobierno

La problemtica del empleo pblico evidenciada en sus manifestaciones mas visibles: las
disparidades y el desorden salarial, el continuo crecimiento del nmero de contratados y el
desorden originado por la multiplicidad de regmenes y prcticas de contratacin- no era un
tema nuevo para el gobierno, pues en realidad constitua una herencia de las dos
administraciones anteriores. El gobierno del Presidente Fujimori intent enfrentar el problema
entre 1995 y 1997 sin llegar a tomar decisiones al respecto (Cortzar 2007). Durante el gobierno
del Presidente Toledo se avanz desde el Congreso, que emiti la Ley Marco del Empleo
Pblico (2004), pero ella no tuvo efecto prctico alguno en la gestin de las personas en el
Estado. El tema era as un problema viejo e irresuelto, que adems acumulaba sucesivos
fracasos. Por qu en esta oportunidad el tema del empleo pblico ascendi en la agenda del
gobierno llegando a ocupar un lugar importante en la agenda decisional del Presidente?

Acudiendo al marco explicativo desarrollado por Kingdon (1995) puede argumentarse que se
gener una ventana de poltica gracias al acoplamiento pleno de acontecimientos relativos a:
(i) las prioridades e intereses polticos del gobierno y del Presidente; (ii) la reiterada emergencia
de deficiencias en la gestin pblica y la ejecucin del gasto, genricamente vinculados los
problemas irresueltos en cuanto al empleo pblico; y (iii) al desarrollo por parte de expertos
de ideas respecto a cmo enfrentar los problemas de gestin de las personas el Estado
peruano.20 En efecto, el proceso mediante el cual el tema empleo pblico (que era como el
gobierno peruano vena conceptualizando el asunto) ascendi en la agenda del gobierno fue
puesto en movimiento mediante un evento poltico: la intencin del Congreso de legislar sobre
el tema, cumpliendo as con el ya lejano mandato que la Ley del Empleo Pblico estableci en
el 2004. La insistencia que la Comisin del Congreso puso en el asunto, enfrent al gobierno
con el riesgo de un nuevo ciclo de elaboracin de polticas sobre el empleo pblico liderado por
el Poder Legislativo (como ocurriera durante el gobierno anterior), que arrojara resultados con
elevados costos fiscales para el Estado (fundamentalmente mediante soluciones costosas a los
problemas salariales y de contratacin temporal en el sector pblico). Ante la ausencia de
iniciativa del ministro que tena mandato sobre el asunto (el Presidente del Consejo de
Ministros) el ministro de Trabajo obtuvo liderazgo en un tema en el cual haba tenido ya

20
Estos acontecimientos corresponde a las tres fuentes de acontecimientos cuya interrelacin explica en
el marco de Kingdon el proceso de establecimiento de agenda: flujo de acontecimientos polticos, de
acontecimientos de poltica pblica y de problemas.

21
intervencin a lo largo de su trayectoria profesional. Ni l ni su equipo de asesores tenan en
ese momento plena claridad respecto a qu alternativas de poltica proponer, pero el ministro
decidi aprovechar la oportunidad de desempear un rol decisivo en la solucin de los
complejos y reiterados problemas del empleo pblico peruano y, simultneamente, tener la
posibilidad de insistir nuevamente con un tema especfico que le preocupaba: la solucin del
problema de las contrataciones temporales en el Estado bajo la modalidad de los Servicios No
Personales.

En un primer momento el equipo de asesores del Ministerio del Trabajo comenz a trabajar
sobre las ideas que se venan barajando para resolver los problemas del empleo pblico desde
fines de los aos noventa, y que apuntaban a una reforma integral de la carrera pblica.
Rpidamente, sin embargo, percibieron que era necesario un enfoque distinto. Las ideas que
conformaban la agenda mnima aparecieron como una oportunidad para cambiar de
enfoque. La explcita articulacin de estas ideas especialmente la del Cuerpo de Gerentes
Pblicos- con la preocupacin gubernamental por los problemas de lentitud en la ejecucin del
gasto de inversin y falta de una gil gestin pblica, facilit que la agenda mnima
obtuviera con sorprendente celeridad el apoyo de actores claves del gabinete ministerial y del
propio Presidente Garca. La conviccin con la cual el ministro Pasco argument que las
propuestas mnimas que impulsaba permitiran iniciar el camino hacia futuras acciones
coherentes y ms ambiciosas de reforma, hall acogida en el Presidente puesto que ste
perciba con frustracin la incapacidad manifiesta hasta entonces en su gobierno para
enfrentar los problemas del empleo pblico y la ausencia de alguien capaz que se hiciera cargo
del asunto. Adicionalmente, el expreso cuidado que se puso al delinear y consensuar dicha
agenda por evitar temas controversiales desde el punto de vista fiscal (salarios, despidos,
incorporacin de los contratados a la carrera pblica), evit que se activara el veto que
usualmente el Ministerio de Economa y Finanzas (MEF) impona a este tipo de iniciativas
desde fines de los aos noventa. La flexibilidad mostrada para incluir en la agenda mnima
medidas como el mecanismo de capacitacin mediante el subsidio a la demanda y la
evaluacin del desempeo de los funcionarios pblicos, afianz el compromiso poltico del
ministro Pasco y del Presidente Garca respectivamente.

La dinmica del proceso brevemente reseada muestra que se gener una ventana de
poltica (Kingdon: 1995, 166), es decir, una situacin en la cual confluyeron acontecimientos
polticos (la iniciativa del Congreso), percepciones respecto a problemas de poltica (dificultades
de gestin y ejecucin del gasto por un lado y la incapacidad del gobierno para enfrentar los
viejos problemas del empleo pblico por otro) y propuestas o alternativas de poltica que
parecan poder responder progresivamente a tales problemas (la agenda mnima). El
acoplamiento pleno de estos tres tipos de acontecimientos conform una ventana de
oportunidad estable, que explica la rpida progresin de las propuestas hacia la agenda
decisional del Presidente.21

Tras la activacin de esta ventana de poltica actuaron dos mecanismos sociales.22 En primer
lugar oper un mecanismo de atribucin colectiva de amenazas y oportunidades

21
La probabilidad de que un tem se eleve en la agenda decisional se ve incrementada
dramticamente si las tres fuentes problemas, polticas y poltica se unen. () Ninguna de las tres
fuentes es suficiente por s sola para situar firmemente un tem en la agenda decisional (Kingdon 1995:
178).
22
El marco analtico propuesto por Barzelay (2003) plantea explicar la elaboracin de polticas pblicas
mediante la identificacin y anlisis de un conjunto de procesos constitutivos de las fases pre decisional,
decisional y de implementacin. En un nivel de mayor profundidad, Barzelay propone tambin
identificar y analizar los mecanismos sociales genricos que subyacen a los procesos mencionados. Al
hacer esto, el autor retoma la distincin metodolgica sugerida por McAdam (et al 2001) entre

22
(McAdam et al 2001). Este mecanismo consiste en la interpretacin colectiva de los eventos
como fuente de posibles amenazas pero tambin de oportunidades. As, en la experiencia
bajo anlisis vemos que la iniciativa del Congreso fue interpretada por los actores
gubernamentales como una fuente de riesgos (activacin de un ciclo de elaboracin de
polticas fuera del control del gobierno con serias consecuencias fiscales). Algunos actores, como
Pasco y su entorno de expertos, ejercieron sin embargo influencia para que dicha situacin
fuera tambin interpretada como una oportunidad para aprobar medidas consistentes con las
preferencias del gobierno mediante el uso de las facultades legislativas delegadas. Pasco y sus
asesores tuvieron un rol clave al interpretar la situacin como fuente de oportunidades y no
slo de amenazas.

En segundo lugar, el acoplamiento de los acontecimientos polticos, de poltica y de problemas

que gener la ventana de oportunidad, debi mucho al rol de emprendimiento de poltica
desarrollado por el ministro Pasco y su equipo de asesores tcnicos. Mediante este mecanismo,
determinados actores que buscan lograr sus propios objetivos (impulsar una propuesta
preferida por ejemplo) terminan desempeando la funcin sistmica de enganchar soluciones
con problemas, problemas con fuerzas polticas, y eventos polticos con propuestas, lo cual
permite la ocurrencia de las ventanas de poltica (Kingdon 1995: 182). En efecto, Pasco -
buscando lograr determinados objetivos propios como dotar de un perfil especfico a su gestin
a la cabeza del ministerio o pasar en la agenda decisional su propia solucin al viejo problema
de las contrataciones temporales - impuls la vinculacin entre determinadas soluciones
(incluidas en la agenda mnima) y ciertos problemas que aquejaban al gobierno, entre
dichas soluciones y la voluntad poltica presidencial, as como entre determinados eventos
polticos (la iniciativa del Congreso) y los problemas de poltica que perciba. Pasco y su equipo
desempearon as, ms all de sus objetivos personales, la funcin sistmica de vincular las tres
fuentes de acontecimientos que constituyeron la ventana de poltica.

Cabe destacar que mediante esta labor Pasco y sus asesores inadvertidamente gatillaron un
proceso de recomposicin del sistema de poltica relativo al mbito de la gestin pblica,
en el cual hasta entonces participaban exclusivamente el Ministerio de Economa y Finanzas
(MEF) y la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM). La nocin de sistema (o espacio) de
poltica se refiere al espacio institucional en el cual se toman decisiones autorizadas en un rea
de poltica pblica determinada. Este dispositivo incluye arreglos formales (reas de
competencia, jerarquas, controles) y relaciones informales que establecen cules actores toman
parte en la elaboracin de polticas, de qu manera pueden participar y que grado de control
tienen sobre la toma de decisiones (Barzelay 2001: 59; Baumgartner y Jones 1993: 32). En el
caso del rea de gestin pblica en el Per, el sistema de polticas se vio reducido a solo dos
actores cuando en 1995 desapareci el Instituto Nacional de la Administracin Pblica (INAP)
luego de un ciclo de esfuerzos modernizadores en el cual su rol fue deteriorndose frente al
creciente liderazgo del MEF y la PCM en la materia (Cortzar 2007). El agudo enfrentamiento
que las dos instancias participantes en el sistema vivieron durante el intento de reformas
integrales de la gestin pblica entre 1995 y 1997 marc profundamente dicho espacio de
poltica, caracterizado bsicamente por una relacin de competencia que fcilmente conduca
al conflicto y al veto mutuo. Aunque el MEF logr en los aos siguientes avanzar en reformas

mecanismos y procesos sociales. As, los primeros son clases delimitadas de eventos que alteran las
relaciones entre conjuntos especficos de elementos de manera idntica o muy similar a travs de una
gran variedad de situaciones histricas. Los ltimos consisten en secuencias regulares de mecanismos
que generan transformaciones de elementos similares (aunque de forma ms compleja y contingente
que los mecanismos). La tarea del investigador consiste en explicar eventos histricos particulares
mediante el anlisis de mecanismos causales especficos que intervienen reiteradamente en ellos
mediante diversas combinaciones (procesos). As, en lugar de una explicacin basada en modelos
generales, se buscan explicaciones que a partir de experiencias histricas singulares pueden aportar a
generalizaciones histricas limitadas (Ragin 1987).

23
importantes en reas de la gestin pblica bajo su directa autoridad (como el proceso
presupuestal), temas que necesariamente requeran el concurso de ambas entidades -como
era el caso del empleo pblico- quedaron bloqueados en una relacin donde los avances y
propuestas de un actor eran con frecuencia ignoradas o vetadas por el otro. De esta manera,
el sistema de poltica sobre gestin pblica se estabiliz en base a una relacin que de conflicto
y empate.

La repentina aparicin de Pasco y sus asesores con un mandato claro del Presidente para
proponer legislacin en el mbito del empleo pblico alter las relaciones al interior del sistema
de polticas vigente (Baumgartner y Jones 1993), quebrando al menos momentneamente la
relacin de empate o veto mutuo entre el MEF y la PCM. Ni Pasco ni sus asesores pretendan
convertir al Ministerio del Trabajo en un actor permanente en la elaboracin o
implementacin de polticas sobre el empleo pblico. Su mandato inclua, sin embargo, la idea
de crear una nueva agencia para el tema, la cual necesariamente se convertira en un tercer
actor estable en el mbito de la gestin pblica. Por ello, de manera provisional, Pasco y sus
asesores comenzaron a desempear el rol de tercer actor dentro del sistema de polticas en
cuestin, cuidando explcitamente de evitar impulsar decisiones en aquellos temas que
potencialmente generaran vetos y enfrentamientos entre los otros dos actores (como era el
caso de los temas salariales, por ejemplo).23 Oper en esto un mecanismo de certificacin de
un nuevo actor (McAdam et al 2001), mediante el cual Pasco y su equipo gracias al
explcito y sostenido mandato presidencial- fueron validados por el gabinete y particularmente
por la PCM y el MEF como un actor legtimo en la elaboracin de polticas de empleo
pblico.24

Resumamos lo expuesto en esta seccin. El ascenso del tema empleo pblico en la agenda del
gobierno respondi fundamentalmente a dos procesos. En primer lugar a la conjuncin de
acontecimientos polticos y de poltica que originaron una ventana de poltica, la cual fue
aprovechada por el ministro Pasco y sus asesores para impulsar un paquete de propuestas.
stas progresaron hacia la agenda decisional del Presidente gracias a la articulacin que ellas
tenan con preocupaciones importantes para el Presidente, algunas de mediano plazo como la
necesidad de mostrarse activo ante problemas viejos e irresueltos de la gestin pblica, y otras
ms urgentes como la necesidad de acelerar el ritmo del gasto y la inversin pblica. En
segundo lugar, el tema de empleo pblico pudo volver a concitar atencin en la agenda del
gobierno gracias a la incipiente recomposicin del sistema de poltica relativo a la gestin
pblica, que permiti superar (al menos momentneamente) la relacin de empate que rega
la toma de decisiones al respecto entre el MEF y la PCM. La superacin del empate y la puesta
en suspenso de los vetos mutuos gener el ambiente adecuado para que las propuestas de la
agenda mnima pudieran ser desarrolladas tcnicamente y obtuvieran consenso poltico al
interior del gobierno. Pero, para entender este resultado es necesario a continuacin- prestar
atencin al proceso mediante el cual las ideas y alternativas de poltica contenidas en la
agenda mnima surgieron y ganaron aceptacin. Es justamente el anlisis de la relacin entre
los cambios producidos en la estructura del sistema de poltica (a los que hemos hecho
referencia en esta seccin) y el cambio en las ideas de poltica, lo que permite explicar por qu
se tomaron decisiones de poltica significativamente diferentes a las ideas que se haban estado
considerando durante aproximadamente 20 aos (Baumgarnter y Jones 1993).

23
Pasco, sin embargo, decidi correr un riesgo importante al incluir el tema de las contrataciones
temporales en el men de opciones a aprobar, puesto que este era una de los temas recurrentes de
veto por parte de las autoridades fiscales. El compromiso del Presidente con el paquete de medidas
evit, sin embargo, que este veto frenara el proceso de elaboracin de alternativas.
24
El mecanismo de certificacin se refiere a la validacin de nuevos actores, de sus acciones y sus
reivindicaciones por parte de autoridades externas (McAdam et al 2001: 158).

24
 El atractivo de la agenda mnima

La iniciativa del Congreso por debatir y aprobar un proyecto de Ley del Empleo Pblico a fines
del ao 2007 volvi a poner en agenda la idea de una reforma integral y comprensiva del
servicio pblico peruano. Esta idea estuvo ya presente aunque con propuestas de poltica
diferentes- tanto en el esfuerzo reformador liderado por la PCM en los aos 90 (Cortzar
2007) como en el esfuerzo impulsado con el Congreso alrededor del ao 2004. La idea de que
la reforma deba ser integral y comprensiva estaba fuertemente extendida entre autoridades
polticas y expertos. La idea que surge en el episodio bajo estudio y que se hizo visible
mediante la agenda mnima implicaba un importante cambio en la manera como se
entenda y se discuta una posible reforma del servicio civil, pues propona medidas limitadas,
de corto o mediano plazo, no abrazaba una visin estratgica integral de cmo deba ser el
servicio civil en su totalidad, ni propona como punto de partida una gran ley comprensiva de
la carrera pblica. Estamos as ante un cambio en la imagen de poltica en juego
(Baumgartner y Jones 1993: 25). Por qu esta nueva imagen progres y logr aceptacin?
Cuatro consideraciones contribuyen a explicar este progreso.

En primer lugar -como se ha argumentado en la seccin anterior- esta imagen pudo progresar
gracias a que fue explcita y sostenidamente impulsada por un emprendedor de poltica (el
ministro Pasco) que contaba con un mandato poltico claro, con un equipo de asesores con
experiencia en la materia. En segundo lugar, la nueva imagen surgi vinculada a una nueva
forma de conceptualizar (o etiquetar) el tema como servicio civil. Esta nocin permiti que
Pasco y su equipo presentaran sus alternativas tomando cierta distancia del fuerte foco que la
nocin previamente utilizada de empleo pblico pona en las relaciones laborales y en el
costo fiscal de la planilla. Ms all de un simple cambio semntico, el trmino servicio civil
permiti dar a las propuestas una identidad nueva (fuertemente utilizada por Pasco y el
propio Presidente al presentar los Decretos Legislativos), que pona el nfasis en asuntos propios
de la gestin de las personas ms que en el impacto fiscal del servicio pblico. Gracias a este
nfasis distinto la nueva imagen poda posponer aquellos asuntos (como las contrataciones
temporales o la necesidad de una escala salarial renovada) que usualmente activaban los
vetos dentro del sistema de poltica correspondiente. La nueva imagen de poltica gan as
identidad propia y visibilidad como un esfuerzo de reforma del servicio civil.

En tercer lugar, la nueva imagen pudo apoyarse en sus momentos iniciales en los resultados del
estudio del BID sobre la calidad de los sistemas de servicio civil en la regin. Dichos resultados
mostraban que el servicio pblico peruano estaba escasamente desarrollado, era poco
meritocrtico y era uno de los ms dbiles de la regin, lo que no condeca con los progresos
econmicos e institucionales logrados por el pas en otras reas. La facilidad con que esta
evidencia pudo ser presentada - gracias a grficos simples y didcticos a los ministros,
expertos y otros actores involucrados, contribuy a generar rpido consenso en torno a la
nueva imagen de poltica. Adicionalmente, dado el carcter comparativo del estudio, la
evidencia generaba cierta sensacin de urgencia: era necesario actuar para alcanzar los
estndares logrados por otros pases de desarrollo econmico similar al del Per. As, el tono
valorativo (Baumgartner y Jones 1993) que la imagen de poltica acarreaba facilit el consenso
en torno a la necesidad de tomar algunas decisiones inmediatas.

Una cuarta consideracin a tener en cuenta es que la nueva imagen de poltica no se bas en
un amplio y detallado diagnstico de los problemas que afectaban al servicio pblico peruano.
Al respecto, se opt ms bien por un diagnstico limitado y selectivo, centrado en algunos
problemas que se consider posible enfrentar en el corto plazo. Este diagnstico se vio luego
plasmado en la tabla que la comisin de expertos que trabajaba con el ministro Pasco elabor
para preparar la reunin con el Presidente, donde se asociaban las propuestas de poltica con
slo cinco problemas centrales. Este esfuerzo limitado de diagnstico evit que el proceso de

25
elaboracin de las medidas perdiera impulso y oportunidad, cosa que probablemente hubiera
ocurrido si el equipo de expertos se hubiera sumergido en una labor de diagnstico global y
detallado. La forma en que se desarroll la nueva imagen de poltica puede comprenderse a
la luz del modelo incrementalista de elaboracin de polticas (Lindblom 1999a y 1999b), segn
el cual la elaboracin de alternativas de poltica no sigue un mtodo racional y comprensivo,
sino uno en el cual medios y fines se eligen simultneamente, el anlisis de opciones se limita
drsticamente a aquellas que difieren marginalmente de las vigentes y las opciones son
seleccionadas sobre la base del acuerdo entre expertos.

Hay dos caractersticas del modelo incrementalista particularmente relevantes para analizar el
episodio bajo estudio. La primera es que las acciones de poltica no son consideradas como
soluciones integrales o finales al problema en cuestin, sino como una serie o sucesin segn la
cual los problemas no se resuelven, se les ataca una y otra vez. La segunda consiste en un
enfoque curativo, segn el cual el diseo de polticas en vez de encaminarse a objetivos
conocidos, se aleja de los males (1999b: 295). En efecto, ya desde el diseo inicial de las
propuestas estaba claro que no se buscaban soluciones integrales a los problemas del servicio
civil peruano, sino solamente un conjunto limitado de acciones que pusiera la reforma en
movimiento y permitieran posteriormente el despliegue progresivo de medidas cada vez ms
abarcadoras en el marco de un diseo global del servicio pblico peruano. Por otra parte, la
tabla de problemas y medidas de alto impacto preparada para la reunin con el Presidente,
da clara cuenta del enfoque curativo mencionado anteriormente, pues aunque no estaban
explcitamente formulados los objetivos a lograr si estaban muy claros los problemas de los
cuales se quera escapar.

En sntesis, a travs del episodio bajo anlisis no slo se produjeron cambios en el espacio
institucional de generacin de polticas sobre gestin pblica, gracias a la imprevista
intervencin del Ministerio del Trabajo. En vinculacin a aquello surgi una nueva imagen
de poltica, que gan identidad y contenido mediante la idea de una reforma del Servicio
Civil. Que esta nueva imagen se desarrollara de manera incremental facilit su rpido
progreso hacia la agenda decisional. El enfoque curativo y el anlisis limitado a ciertos
problemas relevantes permitieron esquivar los asuntos que potencialmente activaran los vetos
tradicionales de la PCM o del MEF, cosa que un anlisis exhaustivo de problemas y opciones
hubiera imposibilitado. La agenda de opciones propuesta, aunque mnima, tena as la ventaja
prctica de permitir el logro de acuerdos. La consideracin de la informacin comparativa con
otros pases condujo a que la nueva imagen adquiriera un tono de urgencia, dado que era
necesario hacer algo para ponerse al da con otros pases de la regin. Finalmente, el
enfoque escalonado o progresivo al momento de identificar las medias concretas por aprobar
manifiesto en el esfuerzo explcito por limitar las opciones de poltica propuestas al mnimo
necesario para iniciar la reforma, dejando muchas otras definiciones para una secuencia futura
de acciones facilit tambin la negociacin de la agenda mnima dentro del gobierno,
puesto que result mucho ms fcil ponerse de acuerdo sobre unas pocas medidas concretas
que sobre un vasto y complejo proyecto de reforma integral.

La toma de decisiones

La toma final de decisiones se estructur en torno a los procedimientos requeridos para la

aprobacin de un Decreto Legislativo en el marco de las facultades delegadas por el Congreso.
La aprobacin de los Decretos constituy as el canal de accin del proceso decisional, en
torno al cual se articularon los actores, posiciones (preferencias) y estrategias de negociacin

26
que configuraron un juego de poltica gubernamental (Allison y Zelikow 1999).25
Revisaremos a continuacin estos elementos del juego de poltica en curso y las opciones de
poltica resultantes del mismo.

La aprobacin de los Decretos exiga sumar nuevos actores al proceso. A los tres actores
directamente involucrados en la elaboracin de los Decretos el equipo de expertos del
Ministerio de Trabajo, la Secretara de Gestin Pblica de la PCM y el MEF- deban ahora
aadirse todos los miembros del gabinete ministerial, el propio Presidente y su staff ms
cercano. Con oportunidad de la toma final de decisiones aparecieron nuevamente posiciones
que difieren en aspectos importantes de las propuestas impulsadas por el equipo de expertos
de Pasco. As, el MEF levant dudas respecto al costo fiscal de las medidas (especficamente de
la creacin de una nueva agencia pblica y del Cuerpo de Gerentes Pblicos) y sobre todo
busc evitar que la nueva agencia adquiera un rol y autoridad gravitante sobre los delicados
temas salariales. El Presidente Garca, por su parte, insisti en incluir medidas de evaluacin del
desempeo de los funcionarios pblicos. La reaccin del equipo de expertos fue distinta en
cada caso. Considerando que el apoyo presidencial era vital para la aprobacin de las
medidas y para vencer las resistencias del MEF, los expertos buscaron una manera de acoger la
iniciativa presidencial pero evitando que se elevaran significativamente los riesgos de
impugnacin posterior de las medidas ms importantes. Las medidas sobre evaluacin del
desempeo fueron as situadas en el Decreto sobre capacitacin, de menor importancia
estratgica para el inicio efectivo del proceso de reforma.

Llegar a acuerdos con el MEF requiri en cambio de una larga negociacin contra el tiempo, y
las discrepancias slo pudieron ser zanjadas recurriendo tanto a la autoridad formal del propio
Presidente y su staff (el Secretario del Consejo de Ministros) como a posiciones de poder
informal de otros actores. La solucin de las divergencias requiri no slo un explcito respaldo
presidencial en el momento ms difcil de las negociaciones, sino garantizar al MEF (y de paso
a la PCM) un rol formal que le permitira ejercer cierto grado de control sobre la labor de la
nueva agencia a ser creada. Si bien la decisin de incluir tanto al Director Nacional de
Presupuesto del MEF como a la Secretaria de Gestin Pblica de la PCM en el directorio de la
nueva agencia de Servicio Civil permiti que los Decretos progresaran hacia la aprobacin
final, ello impuso desde un inicio importantes parmetros a la gobernabilidad de la nueva
entidad. Por otra parte, cabe mencionar que la intervencin directa del Presidente y otros
actores sin duda se vio impulsada por la premura del tiempo impuesta por el plazo legal para
poder utilizar las facultades legislativas delegadas por el Congreso al Ejecutivo. Dos factores
son as los ms relevantes al momento de comprender por qu los Decretos progresaron rpida
y favorablemente hacia su aprobacin: el recurso a la autoridad formal e informal de los
actores involucrados (Lindblom 1991) y la presin ejercida por el plazo existente para la toma
de decisiones (Allison y Zelikow 1999).

Las opciones de poltica que fueron finalmente aprobadas mediante los cuatro Decretos
fueron una resultante del juego poltico entre los actores que intervinieron en la toma de
decisiones, lo que en principio podra haber conducido a desviaciones importantes respecto a
las opciones preferidas por los diseadores de las propuestas (Allison y Zelikow 1999). Sin
embargo y pese al importante y por momentos difcil proceso de negociacin al interior del
gobierno, la resultante reflej en lo sustantivo las ideas que originalmente fueron impulsadas
por el Ministerio del Trabajo. Entre los factores que influyeron en ello cabe destacar el esfuerzo
invertido en dotar de respaldo tcnico a las propuestas (mediante el recurso a expertos
reconocidos en el pas y a expertos internacionales); el desarrollo de una retrica adecuada por
parte de Pasco y los expertos tcnicos (centrada en la nocin de servicio civil que permita

25
Los autores definen el canal de accin como un medio regularizado es decir institucionalizado- de
toma de decisiones gubernamentales (Allison y Zelikow 1999: 300).

27
que las propuestas se diferenciaran aparentemente de lo que se haba discutido previamente
sobre el empleo pblico)26 y la intensa labor de cabildeo (lobby) desarrollada por Pasco con
actores clave del gobierno antes de comenzar a elaborar los Decretos (lo que contribuy a
minimizar o prevenir posibles discrepancias dentro del gabinete ministerial).

Cabe destacar que la resultante del proceso decisional en cuestin implic importantes cambios
en la orientacin que tuvieron las opciones de poltica sobre el servicio civil presentes en los
sucesivos esfuerzos de reforma que tuvieron lugar en el Per desde los aos 90. As, la reforma
que se iniciaba con la aprobacin de los Decretos responda a una estrategia de cambio
progresivo o escalonado (incremental si se quiere) y no a la idea de una transformacin
comprensiva (integral), el nfasis estaba puesto en los niveles directivos y no en la carrera
funcionaria, se consideraba financiar la capacitacin de los funcionarios mediante un subsidio a
la demanda y no a la oferta y la agencia responsable del Servicio Civil aprobada era una
entidad claramente ejecutiva y no una entidad representativa de los distintos estamentos
dentro del Estado (como era el caso del COSEP).

Cambio acelerado en la agenda, innovacin y aprendizaje

Los procesos y mecanismos identificados en las dos secciones anteriores nos han permitido
explicar cmo ocurrieron los procesos de establecimiento de agenda, seleccin de alternativas y
toma de decisiones en la experiencia histrica bajo estudio. Es necesario ahora considerar cmo
dichos procesos y otros ms- contribuyeron a cambiar la direccin de la agenda pblica en el
rea del servicio civil, asunto al cual se refiere la tercera pregunta que gua este estudio.

Baumgartner y Jones (1993) explican los cambios en la direccin de la agenda pblica como
resultado de un proceso donde perodos relativamente extendidos de estabilidad (equilibrio)
en la generacin de polticas son interrumpidos por rpidos procesos de desequilibrio, en los
cuales se generan nuevas orientaciones de poltica. Estos momentos de cambio son, sin
embargo, nuevamente sucedidos por situaciones de estabilidad que no reflejan ya el equilibrio
inicial, sino uno que incorpora los cambios generados. Retomando lo hallado en estudios sobre
la difusin de polticas, los autores delinean as un modelo de equilibrios salpicados
(punctuated equilibrium model), que responde a dos dimensiones importantes: los cambios en
el espacio institucional de elaboracin de polticas (que corresponde a lo que hemos definido
como sistema de polticas) y los cambios relativos a la imagen de poltica imperante en dicho
espacio.

As, segn el enfoque propuesto, los cambios en la agenda siguen un curso en el tiempo que
puede modelarse como una curva con forma de s. En ella, las situaciones de equilibrio se
caracterizan por una generacin de polticas orientada por una imagen de poltica estable,
que responde a los acuerdos y consensos logrados entre los actores participantes en el sistema
de poltica correspondiente. Los cambios en la direccin de las polticas son marginales, siendo
que los esfuerzos por innovar conducen a resultados pequeos (dinmica que los autores
denominan retroalimentacin negativa). El cuestionamiento de la imagen de poltica
imperante por parte de actores que estaban marginados del sistema de poltica o tenan un rol
poco influyente en l, conduce a un proceso en el cual el cambio de orientacin en las polticas
gracias a una nueva imagen- se difunde rpidamente. De esta manera, esfuerzos
relativamente pequeos por innovar conducen a cambios significativos en la direccin de las
polticas (mecanismo de retroalimentacin positiva). En el mediano plazo, sin embargo, la
situacin vuelve a estabilizarse gracias a la obtencin de un nuevo equilibrio entre los actores

26
Con relacin a la importancia de la retrica en el proceso de elaboracin de polticas pblicas y
especficamente en la fase pre decisional, ver Majone 1997, Hood y Jackson 1997.

28
ahora participantes en el espacio de poltica y a la consolidacin de la imagen de poltica que
fue resultado de la innovacin. Se llega as a un nuevo equilibrio parcial, caracterizado
tambin por un cambio marginal Grado de cambio Equilibrio parcial 2
en la direccin de Imagen poltica 2
en la orientacin de polticas. la poltica Estructura institucional 2
Retroalimentacin negativa
El enfoque de Baumgartner y (cambio marginal)

Jones resulta til para entender el

episodio bajo estudio como un
escenario de desequilibrio en Equilibrio parcial 1
Imagen poltica 1
la agenda, en el cual esfuerzos Estructura institucional 1 Desequilibrio
Retroalimentacin negativa
relativamente modestos (cambio marginal)
Cuestionamiento imagen 1
(nueva imagen de poltica)
condujeron a cambios Participantes marginados
significativos en la orientacin de cuestionan estructura instit. 1
Retroalimentacin positiva
la agenda de gestin pblica (cambio se difunde rpidamente)
peruana (en lo relativo al servicio
civil) y a una acelerada
Tiempo
innovacin en cuanto a las
(Elaboracin propia en base a Baumgartner y Jones 1993)
alternativas de poltica que de
ella emanaban. El anlisis realizado en las dos secciones previas muestra que
consistentemente con lo observado por Baumgartner y Jones- se produjeron importantes
cambios institucionales en el sistema de poltica correspondiente (gracias a la
ocurrencia de una ventana de poltica que fue oportunamente aprovechada por un actor que
logr introducirse activamente en el sistema de poltica y romper la situacin de empate
vigente), as como importantes cambios en cuanto a la imagen de poltica imperante
(que transit de la nocin de empleo pblico a la de servicio civil). La articulacin de
ambos cambios condujo a la activacin del mecanismo de retroalimentacin positiva, que
permiti el paso a un escenario de desequilibrio e innovacin. Una particularidad que
probablemente explique lo repentino de los cambios de direccin de la agenda en el caso bajo
estudio, consiste en que la inclusin del Ministerio de Trabajo en el sistema de polticas
constituy una verdadera irrupcin, totalmente imprevista por los actores hasta entonces
participantes, el MEF y la PCM. Dado que este espacio estaba caracterizado por un largo y
desgastante empate entre ambos actores, la irrupcin tuvo el carcter de un desempate
sorpresivo, lo que sin duda ayud a que la nueva imagen de poltica y las propuestas asociadas
a ella progresaran rpidamente y con una oposicin relativamente escasa por parte de los
otros dos actores.

El proceso de innovacin inherente al escenario de desequilibrio descrito puede tambin ser

estudiado desde el punto de vista de la literatura sobre los procesos de innovacin
organizacional y modelado entonces como un proceso de aprendizaje social. Dicho
aprendizaje se produjo sobre la base de dos mecanismos identificados por Levitt y March
(1988): el aprendizaje a partir de la experiencia de otros (aprendizaje indirecto) y la
interpretacin de la propia experiencia pasada. La asistencia tcnica del BID tuvo un
rol importante en la generacin de aprendizaje indirecto en base a la experiencia de otros
pases de la regin, pues explcitamente puso sobre la mesa experiencias de reforma y opciones
de poltica provenientes de pases como Chile, Uruguay, Brasil y Argentina, que podan servir
como punto de referencia para pensar en alternativas de poltica viables y tiles en el Per.
Dos aprendizajes especficos fueron resultado de esto. El primero, la idea de que la reforma
deba ser un proceso progresivo o escalonado, dado que experiencias ms comprensivas de
reforma como las implementadas en Chile o Uruguay- requeran de capacidades
institucionales, tcnicas y polticas que an no se observaban plenamente en el pas. El
segundo, la adaptacin de ideas que se haban desarrollado en otros pases a las necesidades
de la reforma del servicio civil peruano. El caso ms notable fue el de la gestacin de la idea

29
del Cuerpo de Gerentes Pblicos, proceso en el cual se tuvo explcitamente en cuenta la
experiencia de la Alta Direccin Pblica chilena, el Cuerpo de Administradores
Gubernamentales de Argentina y la Carrera de Especialistas en Gestin del Brasil. Otras
opciones de poltica sugeridas como la relativa a la certificacin peridica de programas de
formacin en gestin pblica o la idea de posponer la implantacin de un sistema de
evaluacin del desempeo- fueron tambin inspiradas en experiencias internacionales.

La adaptacin de opciones de poltica originadas en otros contextos parece corresponder a las

caractersticas del aprendizaje mimtico observado en el campo de las organizaciones. En
este tipo de aprendizaje las organizaciones que enfrentan situaciones de elevada
incertidumbre (en que se enfrentan problemas con causas ambiguas, las tecnologas a utilizar
son complejas y las posibles soluciones aparecen como poco claras) limitan la bsqueda de
soluciones a la experiencia de organizaciones similares, pues esta resulta ser una ruta viable y
poco costosa (Levitt y March 1988; DiMaggio y Powell 1983). Puede as argumentarse que la
incertidumbre con la que el equipo de expertos del Ministerio del Trabajo debi encarar el
mandato presidencial, as como la complejidad de los problemas a enfrentar y de las posibles
soluciones, condujeron a un proceso que innov sobre la base de la experiencia de pases
relativamente similares. Por otra parte, uno de los rasgos del aprendizaje mimtico es que las
organizaciones en bsqueda de soluciones tratan de modelarse con referencia a organizaciones
percibidas como ms exitosas o legtimas, rasgo tambin presente en el episodio que
analizamos puesto que pases como Chile, Brasil y Uruguay fueron vistos con base a los
resultados del estudio del Banco del ao 2003- como pases con sistemas de servicio civil ms
avanzados.27 Cabe destacar que esta forma de aprendizaje centrada en una bsqueda de
modelos limitada a contextos similares- resulta plenamente congruente con el carcter
incremental que tuvo la elaboracin de la agenda mnima, puesto que sta como se ha
mencionado anteriormente- no se bas en una exploracin exhaustiva sino en una seleccin
limitada de problemas y alternativas .

Un segundo mecanismo de aprendizaje presente en la experiencia bajo anlisis consiste en la

interpretacin de la experiencia pasada. Gracias a l, los tomadores de decisiones pueden
interpretar y reinterpretar acontecimientos del pasado, desarrollando comprensiones diferentes
de una misma experiencia histrica, especialmente en lo relativo a su xito o fracaso (Levitt y
March 1988). As, el equipo de expertos del ministro Pasco asumi una interpretacin de los
esfuerzos previos de reforma del servicio civil peruano que enfatizaba los pobres resultados
obtenidos y la recurrencia de los problemas de desorden, informalidad y escasa orientacin a
resultados que lo caracterizaban. Dicha interpretacin fue posible en gran medida porque
varios de los actores que intervinieron en el proceso haban tenido un rol destacado en
iniciativas de reforma de la gestin pblica en el pasado, y por lo tanto contaban con la
experiencia personal, la informacin y la legitimidad para organizar y sustentar dicha
interpretacin. 28

La interpretacin negativa de los esfuerzos pasados de reforma result sumamente til ante los
cuestionamientos que surgieron por el limitado alcance de la agenda mnima, pues fue la
base para argumentar que ante los pobres avances logrados luego de 15 aos de sucesivos
esfuerzos por reformar comprensivamente el servicio civil, era momento de probar una
aproximacin ms simple y escalonada. As, la mayor parte de los actores que intervinieron
27
De hecho, Brasil y Chile ocupan la primera y segunda posicin en el ranking de calidad institucional de
los servicios civiles elaborado por dicho estudio, mientras que Uruguay ocupa la quinta posicin.
28
Dos de los miembros del equipo tcnico del ministro Pasco intervinieron directamente en los esfuerzos
de reforma de los aos noventa (Cortzar 2007). El propio ministro Pasco particip activamente en la
elaboracin de las normas del rgimen laboral pblico en los aos 80 y en los intentos de reforma en el
ao 2001. Otros miembros del equipo del ministro tomaron parte en la elaboracin de las iniciativas
legislativas que se impulsaron con el Congreso alrededor del 2004.

30
en el proceso se convencieron de que era preferible avanzar con algunas medidas en lugar de
permanecer estancados esperando que una gran reforma integral fuera posible. El cansancio
o desaliento generado por sucesivos esfuerzos de reforma infructuosos, puesto de manifiesto a
travs de esta interpretacin negativa, parece as haber favorecido la rpida adopcin de la
agenda mnima.

Una de las caractersticas mas notorias del proceso de aprendizaje bajo anlisis fue su
capacidad de auto reforzamiento, lo que indica que en el proceso intervino un mecanismo de
aprendizaje que en el terreno de las organizaciones se denomina espiral de creacin de
conocimiento (Nonaka y Takeuchi 1995). As, en un momento inicial la interaccin entre los
primeros actores involucrados (el ministro Pasco, la comisin de expertos y los consultores)
condujo a un conjunto incipiente de ideas innovadoras, surgidas tanto de la experiencia
personal de los actores como de alguna informacin formalizada (el estudio del BID del 2003).
Dichas ideas se manifestaron an informalmente mediante metforas (la intravenosa de
capacidad gerencial y el invernadero de directivos, por ejemplo). En un segundo momento,
con ocasin de la negociacin de las propuestas iniciales con los ministros y el Presidente, las
ideas evolucionaron hacia una presentacin de carcter conceptual (manifiesta, por ejemplo,
en la tabla de problemas y medidas de impacto que la comisin de expertos elabor para la
reunin con el Presidente). Finalmente, una vez recibido un mandato claro del Presidente, el
esfuerzo innovador transit hacia una conceptualizacin legal y operativa de las propuestas,
bajo la forma de Decretos Legislativos detallados. Cada uno de estos momentos marc una
transformacin del tipo de conocimiento utilizado, siendo que cada fase se basaba en la
anterior y a su vez constitua base de la siguiente, en un dinamismo que puede representarse
con la forma de una espiral.29 La accin de este mecanismo de auto reforzamiento del
aprendizaje contribuye a explicar cmo un esfuerzo relativamente modesto de innovacin
pudo escalar y expandirse, al punto de logar una reorientacin significativa de la agenda y de
las alternativas de poltica en el mbito del servicio civil.30 De esta manera, la dinmica auto
reforzada (espiral) del esfuerzo innovador contribuye a comprender el rpido progreso que la
nueva imagen de poltica tuvo en el escenario de desequilibrio de la agenda que hemos
analizado.

En sntesis, consideramos que el viraje en la direccin de las polticas de gestin pblica que
tuvo lugar en el episodio bajo estudio puede explicarse como resultado de la intervencin
simultnea de procesos de desequilibrio en la agenda y de aprendizaje social. Con
relacin al primero oper un mecanismo de retroalimentacin positiva que produjo grandes
cambios en la orientacin de la agenda mediante la inversin relativamente modesta de

29
Las espirales de conocimiento son mecanismos de aprendizaje organizacional. En ellas la innovacin
se produce mediante un proceso en el cual el conocimiento tcito interacta con el conocimiento
explcito sucesivas veces, pasando a travs de varias transformaciones. Este mecanismo muestra una
dinmica de auto reforzamiento, con forma de espiral, en la cual una fase de transformacin del
conocimiento impulsa la siguiente, de manera que en cada fase la innovacin se fortalece y expande.
Nonaka y Takeuchi (1995) identifican cuatro tipos de transformaciones (o conversiones) que se
suceden a lo largo de la espiral: socializacin (se produce conocimiento tcito mediante el intercambio
de experiencia directa), externalizacin (el conocimiento tcito es articulado en conceptos explcitos
mediante metforas, analogas o conceptos), combinacin (el conocimiento explcito es sistematizado
en visiones, artefactos o productos especficos) e internalizacin (el conocimiento ya sistematizado es
operacionalizado en procedimientos, guas y directrices para la accin). En el episodio bajo estudio, es
posible identificar los tres primeros tipos de transformacin (el cuarto se observar posteriormente
durante la etapa de implementacin de los Decretos Legislativos).
30
As, el mecanismo de espiral de conocimiento contribuye a entender la dinmica de la
retroalimentacin positiva que segn Baumgartner y Jones (1993) caracteriza el escenario de
desequilibrio en la agenda.

31
esfuerzo por parte de Pasco y los actores que lo rodeaban. Como se ha mostrado en las dos
secciones previas, tras este mecanismo operaron a su vez los cambios institucionales que
alteraron el empate vigente en el sistema de poltica (mediante la irrupcin de un tercer actor)
y la emergencia de una nueva imagen de poltica (reforma del servicio civil). En lo referido
al aprendizaje social, para que ste fuera posible operaron mecanismos de aprendizaje
indirecto y de interpretacin (negativa) de la experiencia pasada en el rea del servicio civil.
Este ltimo permiti explotar provechosamente la sensacin de cansancio que tanto expertos
como autoridades tenan respecto a la posibilidad de reformar el servicio civil. Ambos
mecanismos de aprendizaje se entrelazaron en una espiral de aprendizaje, que dio rapidez y
sostenibilidad al proceso de innovacin que reorient as la agenda pblica en el tema.

32
 III. Empacando todo: conclusiones y algunos aprendizajes

Resumamos ahora los argumentos con los cuales hemos intentado explicar el episodio histrico
bajo estudio. ste puede ser entendido como un escenario de desequilibrio en la agenda que
favoreci un proceso de rpida innovacin en la adopcin y elaboracin de polticas en el
campo de la gestin pblica peruana. La que hemos denominado agenda mnima progres
hacia la toma de decisiones gracias a este escenario innovador. Hemos explicado el
desequilibrio en la agenda como resultado de la intervencin de dos procesos: la
retroalimentacin positiva de la agenda (que permite que los esfuerzos invertidos por
cuestionar una imagen de poltica y cambiar as la orientacin de la agenda tengan resultados
de importancia) y el desarrollo de una espiral de aprendizaje (que involucr mecanismos como
el aprendizaje indirecto y la reinterpretacin de la experiencia pasada). De manera tal vez
paradjica, este aprendizaje fue posible gracias a la sensacin de cansancio que dejaron
anteriores esfuerzos infructuosos de reforma en el nimo de autoridades y expertos, pues fue
este cansancio con lo que hasta ese momento se haba intentado lo que sustent la bsqueda
de nuevas alternativas.

Estos dos procesos, a su vez, se basaron en otros tres que tambin hemos abordado en las
pginas anteriores. En primer lugar, el aprovechamiento de una ventana de poltica mediante
la labor de emprendimiento desarrollada por Pasco y el equipo de expertos que lo acompa.
Dicho rol permiti que las ideas de poltica que surgieron en el equipo se articularan
slidamente tanto con situaciones que eran consideradas problemticas por actores relevantes
en el gobierno (el lento ritmo de la inversin pblica y los viejos problemas del empleo
pblico), como con los riesgos y oportunidades que ofrecan determinados acontecimientos
polticos (la iniciativa del Congreso). En segundo lugar, el surgimiento de una nueva imagen
de poltica, centrada en la nocin de servicio civil, que logr desplazar la hasta entonces
vigente (empleo pblico). Y finalmente, en tercer lugar, la superacin de la situacin de
empate y veto mutuo vigente en el sistema de poltica referido a la gestin pblica peruana,
mediante la inesperada incorporacin de un nuevo actor (el Ministerio de Trabajo) que
recompuso al menos momentneamente- las relaciones al interior de dicho sistema y que
pudo gracias a un proceso incremental de generacin de alternativas- evitar los vetos
usuales. Mecanismos sociales como la certificacin de nuevos actores y la atribucin colectiva
de amenazas y oportunidades actuaron al interior de estos procesos, especialmente el primero
y el ltimo. Cabe sealar que los procesos y mecanismos sociales que hallamos operando en el
episodio bajo estudio, han sido tambin observados recurrentemente en episodios pre
decisionales que tuvieron lugar en momentos histricos y reas de poltica diferentes a los de la
experiencia que aqu estudiamos (Barzelay 2003).

Estos argumentos pretenden responder a las inquietudes que trazamos al inicio de este estudio,
focalizadas el episodio ocurrido en el Per entre el ao 2008 y 2009. Nuestro inters por este
episodio responda sin embargo a una pregunta de mayor alcance, relativa a cmo lograr que
reformas de la gestin pblica que se hallan largamente pospuestas o bloqueadas logren
ascender en la agenda de los gobiernos y lleguen incluso a la agenda decisional. Al respecto, el
anlisis del episodio que tuvo lugar en el Per sugiere que en situaciones donde las reformas
son relegadas en la agenda por problemas que afectan la interaccin entre los actores del
sistema de poltico (conflicto, competencia y veto), resulta clave gatillar procesos de
retroalimentacin positiva de la agenda y de aprendizaje social. Siguiendo la lgica
del anlisis desarrollado, para lograr esto es importante prestar atencin a la formacin de
nuevas imgenes de poltica, al surgimiento de emprendedores de poltica y a los cambios en la
estructura de los sistemas de poltica que puedan alterar (mediante la sorpresa y el
aprendizaje) las relaciones de conflicto y veto mutuo entre los actores.

33
Con relacin a cmo promover la ocurrencia de este tipo de procesos, el anlisis realizado
permite identificar algunos aprendizajes que pueden ser tiles para gerentes pblicos,
autoridades y expertos al momento de plantearse cmo promover reformas institucionales
largo tiempo bloqueadas en contextos de debilidad institucional. En primer lugar, resulta til
favorecer la intervencin y certificacin (reconocimiento) de actores nuevos en aquellos
sistemas de poltica que se hallan bloqueados por relaciones de conflicto, competencia y veto
mutuo. Como muestra el caso estudiado, esta intervencin puede destrabar el sistema de
poltica en cuestin, promover una suerte de desempate y gatillar un proceso de
retroalimentacin positiva que conduzca al escenario de desequilibrio de la agenda en el
cual la innovacin resulte viable. Un segundo aprendizaje consiste en la utilidad que en
contextos de debilidad institucional y difcil aprendizaje pueden tener las formas
incrementalistas de elaboracin de polticas. Aunque por formacin acadmica los expertos y
gerentes pblicos suelen preferir aproximaciones integrales y exhaustivas tanto al diagnstico
de los problemas pblicos como a la elaboracin de alternativas de poltica, en contextos de
debilidad institucional es posible que las ventanas de oportunidad no se mantengan abiertas el
tiempo suficiente para ello ni existan en sistemas de poltica bloqueados- posibilidades reales
para llegar a acuerdos sobre propuestas vastas e integrales. El caso estudiado sugiere que si se
cuenta con una base mnima de comprensin de los problemas y de las posibles alternativas de
poltica lo que bien puede ser logrado mediante un proceso de aprendizaje mimtico- el
enfoque curativo (concentrado en solucionar los problemas) y progresivo propio de un enfoque
incrementalista puede ser til para avanzar sobre algunos problemas prioritarios acordando
soluciones parciales. Un tercer aprendizaje, ligado tambin a la elaboracin incrementalista de
polticas, consiste en el enfoque escalonado o progresivo para el despliegue de las medidas de
reforma. As, en contextos con baja capacidad para establecer acuerdos de mediano o largo
plazo, puede resultar razonable apostar por diseos de reforma progresiva, donde no se fijan
todas las medidas desde un inicio sino slo algunas iniciales, sentando las bases (conceptuales y
organizativas) para el despliegue de medidas futuras. Si esta progresividad respeta el principio
de andamiaje que indica que cada medida debe ser diseada previendo que sirva de base
para otras posibles medidas coherentes con la primera, es posible generar un proceso de
reforma consistente.31 Finalmente, el caso analizado sugiere tambin que para impulsar
reformas en sistemas de poltica marcadamente conflictivos, es importante identificar con
claridad los temas que usualmente suscitan el veto por parte de alguno de los actores con
poder en el sistema, a fin de disear las medidas de reforma evitando explcitamente dichos
asuntos y as poder avanzar en otras reas en las que el veto sea menos probable.

Es claro que el conjunto de aprendizajes que el estudio de caso sugiere indican una ruta de
reforma institucional que implica riesgos. El principal de ellos es que el proceso de reforma
carezca de propsito o sentido estratgico y se diluya en un conjunto incoherente de medidas
de corto plazo. Contar con una agencia slida, con capacidad de visin estratgica y mandato
claro sobre el proceso de reforma es tal vez la mejor manera de mitigar este riesgo. En todo
caso, el propsito de estos aprendizajes es ayudar a los tomadores de decisiones a disear
posibles rutas de reforma en contextos donde las condiciones institucionales, tcnicas y polticas
han demostrado reiteradas veces que un enfoque integral y sistemtico de reforma es poco
viable. Sacar provecho de la sensacin de cansancio que en estas situaciones suele aquejar a
expertos, autoridades y gerentes pblicos es posible mediante acciones y estrategias como las
analizadas en este estudio de caso.

31
Tomamos la nocin de andamiaje (scaffolding) de Bardach 1998.

34
 Anexo I
Metodologa del estudio

Se eligi la metodologa de estudio de casos por ser sta adecuada para la comprensin de
fenmenos contemporneos en estrecha relacin con la reconstruccin de su contexto real (Yin
1994). La opcin especfica dentro de esta metodologa consisti en desarrollar un estudio de
caso instrumental, es decir, enfocado no tanto a analizar la singularidad de una situacin
histrica especfica (la reforma del Servicio civil en el Per, por ejemplo) sino en el estudio de
una problemtica general que es tericamente relevante para el campo de la gerencia
pblica (las formas en que es posible impulsar reformas institucionales complejas en contextos
de debilidad y bloqueo institucional). En este tipo de estudios, la experiencia histrica
analizada no es sino una manifestacin singular de un problema ms general de relevancia
para la construccin de un campo de reflexin terica (en nuestro caso, el de la gerencia
pblica) (Stake, 1995). Es por ello que adems de desarrollar preguntas especficas para
entender la experiencia histrica bajo anlisis, se deben desarrollar preguntas tericas sobre las
que pueda arrojarse luz a partir del estudio de una experiencia singular.

La pregunta terica central que gui este estudio es Qu procesos conducen a que
reformas de la gestin pblica largamente pospuestas y bloqueadas logren
ascender en la agenda de gobierno y llegar a la fase decisional? Para responder a
ella se plantearon tres preguntas vinculadas directamente a la experiencia bajo estudio:

Por qu los problemas del servicio civil progresaron en la agenda del gobierno y
escalaron hasta ocupar un lugar importante en la agenda decisional del Presidente?
Considerando la elevada complejidad y permanencia en el tiempo de los problemas
que aquejaban al servicio civil peruano por qu una agenda limitada de reforma
logr convencer a los actores tcnicos y obtuvo el respaldo poltico necesario para su
aprobacin?
Cmo se produjo el viraje en la direccin de la agenda desde una perspectiva de
reforma comprensiva a la de una reforma progresiva o escalonada?

Para responder a estas preguntas era necesario organizar y analizar la evidencia de la

experiencia histrica estudiada. Dado que nuestro inters era analizar la elaboracin de
polticas pblicas entendida como un proceso, la forma narrativa fue elegida como la mejor
alternativa para organizar y presentar la evidencia (Abbot 2001). Siguiendo la propuesta
metodolgica de Barzelay (Barzelay y Cortzar 2004) se estructur la narracin identificando
en el proceso bajo estudio los distintos eventos que suceden en el tiempo. El grupo de eventos
relacionados directamente con la iniciativa de reforma del servicio civil se consideraron como
eventos del episodio central. La narracin del episodio requera sin embargo recurrir a eventos
que no formaban estrictamente parte del mismo pero que constituan el contexto en el cual
este tuvo lugar. Parte de estos eventos podan ser caracterizados como fuente (causal) de los
eventos del episodio. Ellos podan ocurrir antes del episodio o durante el mismo. Aquellos
eventos que fueron fuente de ocurrencias y tuvieron lugar antes del episodio fueron as
caracterizados como eventos anteriores (EA). Aquellos que siendo tambin fuente de
ocurrencias sucedieron de manera simultnea a los eventos del episodio, fueron caracterizados
como eventos contemporneos (EC). Otro tipo de eventos del contexto a considerar fueron
aquellos que eran consecuencia de los eventos del episodio. Aquellos que ocurrieron de manera
simultnea al episodio fueron as denominados eventos relacionados (ER), mientras que los que
ocurrieron despus del episodio, eventos posteriores (EP). El siguiente grfico muestra la
estructura narrativa utilizada para organizar la evidencia del caso y que gui tanto el trabajo
de campo, la elaboracin de la narracin del caso y el anlisis de la evidencia.

35

EVENTOS ANTERIORES
EA.1. Intento de reforma de la
administracin pblica 95/97
EA.2. Elaboracin de leyes sobre Servicio
civil en el Congreso
EA.3 Negociacin del TLC con USA
EA.4. Ingreso de Mario Pasco al gabinete
ministerial
EVENTOS CONTEMPORNEOS
EC.1. Dificultades para la ejecucin del gasto
de inversin
EC.2. Delegacin de facultades legislativas
para la implementacin del TLC con USA
EVENTOS POSTERIORES
EVENTOS DEL ESPISODIO CENTRAL
E1. Recibiendo y moldeando el mandato
EP.1 Implantacin de SERVIR
E1.1. Pasco recibe el encargo del
Presidente
EP.2 Implementacin de los Decretos
E1.2. Obteniendo capacidad tcnica:
consultores y BID Legislativos
E1.3. Trazando la estrategia bsica y
la estrategia legal
E1.4 Vendiendo la estrategia y
obteniendo respaldo poltico
E2. Elaborando los Decretos Legislativos
E2.1 Negociando el contenido de los
DLs con las instancias de gobierno
E2.2. Aprobando los DLs con el
Presidente y el gabinete

EVENTOS RELACIONADOS
ER.1 Elaboracin y aprobacin de DL para los
Contratos Administrativos de Servicios

1995-2008 Enero Junio 2008 Junio 2008 - 2009

Para obtener informacin relevante se realizaron entrevistas narrativas a actores que

participaron en el proceso (Jovchelovitch y Bauer 2000). Considerando los criterios de
triangulacin de perspectivas y el de saturacin de informacin usualmente utilizados en la
investigacin cualitativa (Gasker y Bauer 2000), se realizaron ocho entrevistas semi-
estructuradas a personas que intervinieron directamente en el proceso bajo estudio desde
diversas posiciones (como autoridades, funcionarios pblicos o expertos tcnicos). El material
fue organizado utilizando el software Atlas Ti, codificando el material en funcin a los eventos
considerados en la estructura narrativa ya presentada. Adicionalmente, se recopil material
escrito y de prensa.32

El anlisis de la evidencia se orient por el marco conceptual sistematizado por Barzelay

(2003, Barzelay y Gallego 2005) con relacin al anlisis de los procesos pre decisionales y de
toma de decisiones.

Una sistematizacin detallada de la metodologa utilizada puede hallarse en Barzelay y

Cortzar (2004) y Cortzar (2006).

32
Carlos Trelles realiz las entrevistas. Luis Garrido realiz el ordenamiento del material mediante el
Atlas Ti y el seguimiento de noticias en tres diarios del Per.

36
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