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Paulo Jannuzzi
Escola Nacional de Cincias Estatsticas
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All content following this page was uploaded by Paulo Jannuzzi on 21 April 2016.
Cludia Antico
Paulo de Martino Jannuzzi
1
INDICADORES E A GESTO DE POLTICAS PBLICAS1
Introduo
A Administrao Pblica, em geral, vem passando por mudanas institucionais
relacionadas consolidao da sistemtica do Planejamento Plurianual, ao
aprimoramento dos controles administrativos dos Ministrios, mudana da nfase da
auditoria dos Tribunais de Contas da avaliao da conformidade legal para a avaliao
do desempenho dos programas, reforma gerencial da Gesto Pblica em meados dos
anos 1990 (GARCIA 2001, COSTA e CASTANHAR 2003). O interesse crescente pelo
uso de indicadores nas atividades ligadas gesto de polticas pblicas deve-se, em
grande parte, a tais fatores, assim como ao aprimoramento do controle societal do
Estado Brasileiro nos ltimos 20 anos. A mdia, os sindicatos, a sociedade civil
passaram a ter maior poder de fiscalizao do gasto pblico, exigindo o uso mais
eficiente, eficaz e efetivo do mesmo, e a reorganizao das atividades de planejamento
em bases mais tcnicas.
O acesso crescentemente facilitado s informaes mais estruturadas de
natureza administrativa e estatstica que as novas tecnologias de informao e
comunicao viabilizam tambm tem contribudo para a disseminao do uso dos
indicadores na gesto pblica. Dados cadastrais antes armazenados em armrios e
fichrios passam a transitar pela rede, transformando-se em informao estruturada para
anlise e tomada de deciso. Dados estatsticos antes inacessveis em enormes arquivos
digitais passam a ser customizados na forma de tabelas, mapas e modelos
quantitativos construdos por usurios no especializados. Sem dvida, a Internet, os
CD-ROMs inteligentes, os arquivos de microdados potencializaram a disseminao da
informao administrativa compilada por rgos pblicos e a informao estatstica
produzida pelas agncias especializadas.
1
Esse texto est baseado em idias expostas em oportunidades anteriores (Jannuzzi 2001, 2002 e em
especial Jannuzzi 2005), valendo-se, ainda, das experincias de capacitao de tcnicos de ONGs e
gestores do setor pblico, desenvolvidas no mbito do convnio ENCE/IBGE e Fundao FORD, nas
experincias de participao em cursos de formao e extenso da Escola Nacional de Administrao
Pblica, da Fundao do Desenvolvimento Administrativo, e de Gesto Pblica da PUC-Campinas.
2
com o objetivo de apresentar como essas informaes estruturadas podem ser
empregadas nas diferentes etapas do ciclo de formulao e avaliao de polticas
pblicas que se apresenta este texto. Em sua forma clssica, o ciclo de formulao e
avaliao de polticas pblicas composto pelas etapas de Diagnstico, Formulao,
Implementao e Avaliao (Figura 1). Cada etapa desse ciclo envolve o uso de um
conjunto de indicadores de diferentes naturezas e propriedades, em funo das
necessidades intrnsecas das atividades nelas envolvidas (Quadro 1).
Avaliao Formulao
Implementao
Este texto est estruturado em quatro tpicos correspondentes a cada uma das
etapas do ciclo, discutindo o uso dos indicadores tipos e propriedades desejveis em
cada fase, assim como as ferramentas analticas e aplicativos que podem potencializar o
uso dos mesmos na gesto das polticas pblicas.
3
Indicadores na Elaborao do Diagnstico
4
Figura 2: Cartograma produzido pelo Estatcart ilustrando diferenciais socioeconmicos ao nvel
de setor censitrio e mapa de um setor (com ruas e quadras)
Sumar SP 2000
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de condies de vida encontrada pelo territrio nacional. Ou seja, possvel encontrar
bolses de pobreza na capital paulistana com caractersticas de alguns municpios no
Nordeste2.
Um dos recursos que tem auxiliado na elaborao e apresentao de
Diagnsticos Sociais a proposio de Tipologias, Agrupamentos ou Arqutipos,
usados para classificar unidades territoriais segundo um conjunto especfico de
indicadores sociais e, portanto, apontando os dficits de servios pblicos, de programas
especficos etc. O ndice Paulista de Responsabilidade Social um exemplo neste
sentido, ao classificar os municpios paulistas em cinco grupos, de acordo com os nveis
observados de indicadores de sade, escolaridade e porte econmico municipal
(SEADE 2002).
Alm dos indicadores multitemticos para retratar as condies de vida,
referentes sade, habitao, mercado de trabalho etc, tambm devem fazer parte de um
Diagnstico Social os indicadores demogrficos, em especial, aqueles que permitem
apresentar as tendncias de crescimento populacional passado e as projees
demogrficas futuras, para dimensionamento de pblicos-alvo dos diversos programas
em termos de idade e sexo. As mudanas demogrficas foram bastante intensas no pas
nos ltimos 30 anos, com impacto significativo e regionalmente diferenciado sobre a
demanda de vagas escolares, postos de trabalho etc (MARTINE et al. 1994).
2
De fato, o que o ndice Paulista de Vulnerabilidade Social calculado por setor censitrio permite
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que oferecem ao gestor uma medida-sntese das condies de vida, vulnerabilidade,
desenvolvimento social de municpios, estados ou outra unidade territorial de
implementao de programas. O IDH-Municipal foi, por exemplo, o indicador
empregado pelo Programa Comunidade Solidria para selecionar os municpios para
suas aes, o que certamente representou um avano em termos de critrio tcnico-
poltico de priorizao. Contudo, a escolha desse indicador acabou por excluir do
programa todas as cidades mdias e populosas do Sudeste, j que suas medidas sociais
mdias calculadas para a totalidade do municpio eram sempre mais altas que as dos
municpios do Norte e Nordeste. Se fosse usado um indicador calculado para domnios
sub-municipais (setor censitrio, bairros, reas de ponderao etc), os municpios do
Sudeste certamente teriam bolses que se enquadrariam entre os pblicos-alvo
prioritrios do programa.
Esse exemplo deixa claro a importncia do diagnstico micro-espacializado
comentado anteriormente, em especial o realizado ao nvel de setor censitrio.
possvel, desta forma, no s garantir maior preciso e eficincia na alocao dos
programas que devem ser focalizados, como tambm acompanhar, posteriormente, os
seus efeitos. Alm disso, o uso do setor censitrio (ou rea de ponderao) garante, em
alguma medida, a compatibilizao dos quantitativos populacionais de cada pequena
rea, amenizando os efeitos potencialmente destoantes da tomada de deciso baseada
em indicadores expressos em termos relativos. Dois municpios podem ter, por
exemplo, percentual similar de famlias indigentes, mas totais absolutos de indigentes
muito distintos. Municpios populosos podem apresentar cifras relativamente mais
baixas de indigentes, mas ainda assim podem reunir totais absolutos bastante
significativos. Em qual municpio deve se priorizar as aes de Programas de
Transferncia de Renda: naquele em que a intensidade de indigncia elevada ou
naquele em que o quantitativo de indigentes maior? Quando se tm indicadores
calculados para reas com totais populacionais mais compatveis, rankings de
priorizao baseados em indicadores relativos ou absolutos diferem pouco3.
A diferena na focalizao com uso de indicadores relativos e absolutos fica
evidente na Figura 3, em que se representa, esquerda, a proporo de responsveis
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sem rendimento ou com at um salrio mnimo, e direita, o total de responsveis com
mesma caracterstica. Se fato que a intensidade relativa de pobreza alta nos
pequenos municpios do Serto Nordestino, tambm verdade que nos municpios
mdios e grandes do Sudeste (e em todo territrio nacional) os quantitativos
populacionais nesta situao so muito expressivos. A adoo do setor censitrio como
unidade de representao territorial dos indicadores pelo fato de garantir certa
compatibilidade dos totais populacionais eliminaria, em larga medida, este problema
na identificao de pblicos-alvo baseados em medidas relativas e absolutas.
Figura 3: Responsveis por domiclio sem rendimento ou com rendimento at 1 salrio mnimo,
representado como proporo e total populacional
Brasil 2000
Proporo de chefes sem rendimento ou Total de chefes sem rendimento ou
at 1 salrio mnimo at 1 salrio mnimo
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simultneo de diversos critrios, representando a proporo dos domiclios particulares
permanentes que no tm escoadouros ligados rede geral ou fossa sptica, no so
servidos de gua por rede geral, no tm coleta regular de lixo, seus responsveis
(chefes) tm menos de 4 anos de estudo e rendimento mdio mensal at 2 salrios
mnimos. Este indicador pode ser calculado tambm por reas de ponderao do Censo,
e tem se mostrado com grande poder de discriminao e validade em representar
situaes de carncias de servios pblicos bsicos pelo territrio nacional.
Em alguns casos de programas inter-setoriais, que envolvem esforos de equipes
de diferentes reas e o alcance de vrios objetivos, pode ser interessante tomar a deciso
acerca das reas prioritrias de implantao dos programas a partir da combinao de
vrios critrios (indicadores). Neste caso, pode-se empregar a Anlise Multicritrio,
tcnica estruturada para tomada de decises em que interagem vrios agentes, cada um
com seus critrios e juzos de valor acerca do que mais importante considerar na
deciso final (ENSSLIN et al. 2001). A vantagem do uso dessa tcnica em relao a
outras, como o emprego de Indicadores Sintticos, que ela permite que a deciso seja
pautada com base nos critrios (indicadores) considerados relevantes para o programa
em questo pelos agentes decisores, e que a importncia dos critrios seja definida pelos
mesmos, em um processo de interatividade com outros atores tcnico-polticos. Alguns
algoritmos que implementam a tcnica produzem solues hierarquizadas como um
Indicador Sinttico e robustas, no dependentes da escala de medida ou disperso das
variveis.
H diferentes formas de implementar de forma estruturada o processo coletivo
de tomada de deciso, entre os quais, o implementado computacionalmente no software
Programa para Apoio tomada de Deciso baseada em Indicadores (PRADIN)4. Na
forma como foi implementada a tcnica no programa, necessrio especificar quem so
os decisores, o poder de influncia de cada um, os indicadores usados como critrios de
avaliao, os pesos e valores destes indicadores para cada alternativa considerada,
possveis escolhas a serem avaliadas como programas alternativos ou municpios-alvo
de um programa (Quadro 2). Deve-se, tambm, escolher a funo de preferncia e seus
4
Este programa foi desenvolvido para a ANIPES Associao Nacional de Instituies de Planejamento,
Pesquisa e Estatstica e SEI Superintendncia de Estudos Econmicos e Sociais da Bahia como
ferramenta para uso por gestores na seleo de pblicos-alvo de programas sociais. Est disponvel como
recurso de capacitao em tcnicas multicritrio em www.anipes.org.br. Para aplicaes prticas h
vrios softwares disponveis na Internet.
9
parmetros, o nvel de indiferena, relacionado confiabilidade dos indicadores e ao
que se considera como padro normativo esperado (ou boas prticas) , que definiro a
regra de comparao, duas a duas, entre as alternativas, para cada indicador ou critrio
definido.
1a.etapa
Definio do programa, agentes envolvidos e poder de
influncia dos mesmos (com base na posio hierrquica,
recursos aportados etc)
2a.etapa
Explicitao dos indicadores que sero tomados como
critrios para deciso, bem como a importncia que cada
agente confere ao mesmo
3a.etapa
Etapa recorrente
Definio dos parmetros do algoritmo de comparao das
Simulaes
alternativas segundo os critrios como a funo de
segundo avaliao
preferncia, nveis de indiferena e preferncia
coletiva dos
resultados
4a.etapa
Cmputo do Indicador Multicriterial
5a.etapa
Anlise de Sensibilidade para validao do Indicador
Multicriterial
6a.etapa
Gerao dos Agrupamentos de Solues
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Com o emprego do programa, as alternativas so hierarquizadas pelo resultado
lquido entre superaes e subordinaes, definidas pelas comparaes, duas a duas das
alternativas, para cada indicador, usando a funo de preferncia. Ao final da aplicao
do algoritmo, tem-se o conjunto de alternativas classificadas por um indicador-sntese
indicador multicriterial , ordenando as alternativas, da menor para aquela de maior
potencialidade, segundo os critrios e pesos estabelecidos (Figura 4).
Um aspecto interessante no uso desta tcnica para a tomada de deciso que ela
permite a simulao de solues, mediante variaes nos pesos, introduo ou retirada
de indicadores e alternativas, ou ainda troca de parmetros e funes usadas para
comparao das alternativas a serem avaliadas.
Na forma em que a tcnica foi implementada no PRADIN possvel, ainda,
validar a soluo encontrada atravs de uma Anlise de Sensibilidade, avaliando o
impacto na soluo final de pequenas variaes nos pesos dos indicadores, no poder de
11
influncia dos decisores ou ainda da retirada de algumas alternativas. Implementou-se
tambm no programa o recurso de definio de clusters Anlise de Agrupamentos
por proximidade do indicador multicriterial, para situaes em que se busca no apenas
uma hierarquizao das alternativas, mas tambm grupos de alternativas similares
segundo os critrios usados.
Para ilustrar o uso da Anlise Multicritrio na identificao de pblicos-alvo
prioritrios a atender, seguindo o Quadro 2, suponha a existncia de um programa
pblico que envolva diferentes Ministrios ou Secretarias Sade, Desenvolvimento
Social, Infra-estrutura Urbana, Habitao, cada um com volume de recursos especficos
para o programa (Etapa 1 do Quadro 2). Suponha, ainda, que tal programa est voltado
diminuio do Dficit Social mais bsico nos municpios brasileiros, expresso, por
exemplo, pela demanda no atendida de ensino bsico para crianas e adolescentes, de
programas de assistncia social de transferncia de renda e proteo ao risco de
desemprego de chefes de famlia, de servios bsicos de preveno sade pblica
(minimamente garantidos pelo acesso a servios de infra-estrutura urbana como
abastecimento de gua, saneamento bsico adequado, coleta de lixo) e programas de
habitao popular.
Considerando a natureza intersetorial deste programa, seus objetivos e a
disponibilidade de informaes estatsticas municipais, possvel que o processo de
busca, discusso e seleo dos indicadores acabe resultando no conjunto apresentado no
Quadro 2 (Etapa 2 do Quadro 2). Esses indicadores podem ser computados por meio das
informaes do Censo Demogrfico 2000, dimensionando, para cada municpio, a
parcela da populao que no reside em uma moradia adequada, no tem acesso a
servios bsicos de infra-estrutura urbana, no tem acesso a oportunidades educacionais,
ou no dispe de rendimentos suficientes provenientes do seu trabalho, aposentadoria
ou programas pblicos de transferncia de renda para manuteno de um padro
adequado de vida.
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Quadro 3: Possvel conjunto de Indicadores analticos usados na construo do Indicador
Multicriterial de Dficit Social no Brasil
Critrio normativo de
Dimenso do Dficit Indicadores
adequao (em %)
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Essa proposta metodolgica de construo de indicadores de priorizao atravs
da Anlise Multicritrio certamente mais interessante que a oferecida pelos
Indicadores Sintticos mais gerais, j que permite a computao de uma medida
especfica para cada programa pblico, considerando seus objetivos, pblicos-alvo
especficos e escolhas tcno-polticas dos gestores pblicos encarregados de tomar as
decises.
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existncia de equipamentos especficos de comrcio, servios da indstria cultural e
lazer como bibliotecas pblicas, livrarias, jornais locais, ginsios de esporte. Essa
pesquisa permite, pois, construir indicadores que possibilitam retratar o grau de
participao e controle popular da ao pblica, e caracterizar o estgio de
desenvolvimento institucional das atividades de planejamento e gesto municipal pelo
pas.
A PNSB complementa esse quadro informacional sobre os municpios
brasileiros com a coleta de dados sobre Abastecimento de gua, Esgotamento sanitrio,
Limpeza Urbana e Sistema de Drenagem urbana. Pode-se dispor de outros indicadores
mais informativos sobre a estrutura e qualidade dos servios de infra-estrutura urbana,
que no se limitam a apontar o grau de cobertura populacional atendida. Com os dados
levantados nessa pesquisa, possvel construir indicadores de volume de gua ofertada
per capita, do tipo de tratamento e volume da gua distribuda populao, de volume e
destino do esgoto e lixo coletado, entre outros aspectos.
H tambm esforos louvveis de vrias instituies pblicas, alm do IBGE,
em disponibilizar informaes de seus cadastros e registros de forma mais peridica,
fato que se deve no s a necessidade de monitoramentos da ao governamental, mas
tambm das facilidades que as novas tecnologias de informao e comunicaes tm
proporcionado. Os rgos estaduais de estatstica, o Ministrio da Sade, da Educao,
do Trabalho, do Desenvolvimento Social, da Previdncia Social, das Cidades, a
Secretaria do Tesouro Nacional disponibilizam pela Internet informaes bastante
especficas em escopo temtico e escala territorial- a partir de seus registros e sistemas
de controle internos, que podem ser teis para construo de indicadores de
monitoramento de programas (Quadro 3).
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Quadro 3: Algumas das fontes oficiais para atualizao peridica de indicadores
Fonte Stio Contedo
Estatsticas scias e econmicas diversas, em diferentes
IBGE www.ibge.gov.br nveis de atualizao e desagregao territorial,
acessveis nas publicaes, no @Cidades, Sidra e BME
Pelo stio da Associao Nacional das Instituies de
rgos estaduais
www.anipes.org.br Planejamento, Pesquisa e Estatstica pode-se acessar os
de estatstica
rgos estaduais e as informaes dos mesmos
Estatsticas de mortalidade por causas
Ministrio da
www.datasus.gov.br Atendimentos no SUS
Sade
Registro de Vacinaes
Estatsticas educacionais
Ministrio da
www.inep.gov.br Docentes e equipamentos
Educao
Avaliao de desempenho educacional
Estatsticas mensais do Cadastro Geral de Empregados e
Ministrio do
www.mte.gov.br Desempregados
Trabalho
Relao Anual de Informaes Sociais
Ministrio do
Indicadores de Pobreza e Indigncia
Desenvolvimento www.mds.gov.br
Acesso aos Programas de Transferncia de Renda
Social
Ministrio da Benefcios e Auxlios concedidos
Previdncia www.mpas.gov.br Contribuintes
Social Acidentes de Trabalho
Ministrio das Indicadores urbanos e saneamento
www.cidades.gov.br
Cidades Dficit habitacional
Transferncias de recursos
Secretaria do
www.stn.fazenda.gov.br Execuo oramentria
Tesouro Nacional
Receitas e Despesas municipais
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e forma de implementao dos programas (indicadores de monitoramento) e dos
resultados e efeitos almejados (indicadores de avaliao).
Em muitas situaes, pode ser interessante dipor de um Paniel de Indicadores de
Monitoramento, construdo a partir da seleo de 5 a 10 indicadores do Sistema de
Informaes elaborado. Painis de Indicadores so apostas mais pragmticas, em geral
voltadas para monitoramento de programas mais especficos, envolvendo um conjunto
mais reduzido de informaes que podem ser produzidas de forma mais regular, sem a
pretenso de abarcar as mltiplas facetas da realidade, mas aquelas mais impactadas
pelas aes governamentais ou que mais interessa enfocar. Os indicadores dos Objetivos
de Desenvolvimento do Milnio e os indicadores do Radar Social do IPEA so
exemplos de propostas de conjuntos de indicadores organizados na forma de painis de
monitoramento.
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Quadro 4: Exemplo de Painel de Indicadores de Monitoramento
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Indicadores na Avaliao de Resultados e Impacto
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alocados, mas considerando as dificuldades ou potencialidades existentes na regio em
que os programas esto operando. O que torna essa tcnica particularmente interessante
que se pode considerar os recursos e resultados como vetores de indicadores em suas
escalas originais, e no variveis representando valores monetrios de custos e
benefcios.
Como ilustra a Figura 6, a DEA permite identificar as boas prticas ou
benchmarks reais, isto , unidades de implementao de programas municpios,
escolas, hospitais em que os resultados so, de fato, compatveis com o nvel de
esforo e recursos empreendidos. Com tal identificao possvel ter referncias
especficas em termos de porte e caractersticas socioeconmicas para que outras
unidades de implementao de programas possam avaliar qual e em que intensidade
devem ser efetuados esforos corretivos.
Resultados Envoltria
+ +
+
R max +
Esforo
+ + + necessrio
Boas + +
Prticas + +
+ + +
+
+ +
Mdia
I1 Recursos
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os produtos e resultados gerados no mbito dele possam ser imediatamente impactantes
sobre a sociedade. Programas de Transferncia de Renda ou Distribuio de Leite ou
Cestas Bsicas em periferias de grandes cidades do Sudeste proporcionam impactos
sociais comparativamente menos intensos e rpidos que Programas de Investimento em
Saneamento Bsico, por exemplo, no que diz respeito s condies de mortalidade
infantil. Contudo, ao longo do tempo, a transferncia de renda ou distribuio de
produtos contribuir para melhoria na nutrio de crianas, garantindo ganhos
adicionais contra mortalidade infantil, assim como, mais a mdio prazo, na melhoria do
desempenho escolar das mesmas. Esse exemplo revela, pois, a dificuldade de se atribuir
os efeitos de programas especficos sobre as mudanas estruturais nas condies sociais,
dificuldade que, paradoxalmente, cresce medida em que tais transformaes e os
impactos tendem a se tornar mais evidentes. A dificuldade ainda maior quando se
observa problemas de descontinuidades e de implementao nos programas pblicos.
Para perceber de forma mais clara os impactos dos programas deve-se buscar
medidas e indicadores mais especficos e sensveis aos efeitos por eles gerados. Uma
das formas de se operacionalizar isso avaliando efeitos sobre grupos especficos da
populao, seja em termos de renda, idade, raa, sexo ou localizao espacial. Se os
programas tm pblicos-alvo preferenciais, localizados em determinadas regies ou
estratos de renda, deve-se buscar indicadores de impacto que privilegiem a avaliao
dos mesmos, no do conjunto da populao, que pode estar, inclusive, sob o risco de
efeitos estruturais mais gerais (que podem no afetar o pblico-alvo na mesma
intensidade). Deve-se procurar tambm desenvolver estratgias metodolgicas
avaliativas de natureza qualitativa, com pesquisas de opinio ou grupos de discusso,
incorporando indicadores subjetivos na avaliao. Neste sentido, os impactos podem ser
avaliados em uma perspectiva mais restrita ou mais ampla, considerando o tamanho da
populao afetada, o espao de tempo considerado para a referncia dos indicadores e a
natureza mais objetiva ou subjetiva dos impactos percebidos pela populao.
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Consideraes Finais
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Bibliografia
JANNUZZI, P.M. Consideraes sobre o uso, mau uso e abuso dos indicadores sociais
na formulao e avaliao de polticas pblicas municipais. Revista de
Administrao Pblica, Rio de Janeiro 36 (1):51-72. Jan/Fev. 2002.
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