O ESTADO DO MAL-ESTAR : CORRUPO E VIOLNCIA
O ESTADO DO MAL-ESTAR
corrupo e violncia
FLVIA S CHILLING
Sociloga. Autora de Corrupo: ilegalidade intolervel? Comisses Parlamentares de Inqurito e a luta contra a
corrupo no Brasil e co-autora do livro Violncia urbana: dilemas e desafios.
Salen a la superfcie, como temtica fundamental de la historia,
todos esos procesos obscuros que actan en el mbito de los grupos
que se enfrentan por debajo del Estado y a travs de la leyes. Es la
historia oscura de las alianzas, de las rivalidades entre grupos, de
los intereses escondidos o traicionados; la historia de las
distracciones del derecho, de los desplazamientos de las fortunas.
Foucault, 1992:144
O
s crimes por excelncia que despertam a aten-
o, a indignao e a repulsa so aqueles j co-
nhecidos: homicdios, latrocnios e estupros. Su-
gerindo uma perplexa retomada de debates travados no
final do sculo XIX, assistimos, neste final do sculo XX,
o retorno das discusses sobre a natureza dos criminosos:
monstros, endemoniados, ogros, loucos? Na atualidade,
porm, estes crimes disputam as manchetes dos jornais e
a ateno dos noticirios com outro crime pouco reconhe-
cido como tal: a corrupo. A discusso sobre este crime,
qualificado por alguns como to antigo quanto a espcie
humana, emerge com fora e vitalidade surpreendentes
no debate mundial e tambm especificamente no Brasil, a
partir do final da dcada de 70, marcando presena no
cenrio poltico dos anos 80 e 90. Neste perodo, a cor-
rupo colocada no debate nacional como um pro-
blema, podendo refletir uma mudana ora mais ora
menos aguda e definida na tolerncia, aceitao ou re-
signao, que at ento cercavam uma srie de prticas
assim qualificadas.
E qual a relao entre a corrupo e a violncia? Se-
guindo a anlise de Marilena Chau, um dos significados
da violncia seria todo ato de violao da natureza de
algum ou de alguma coisa valorizada positivamente por
uma sociedade (Folha de S.Paulo, 14/03/99: 5-3). Tra-
balha-se com a hiptese de que a corrupo progressi-
vamente percebida como um mal pblico, cuja noo
s passvel de construo quando existe algo percebido
como um bem pblico, digno de defesa. Nesta lenta e
conflituosa construo da noo de um bem pblico,
de uma nova noo de qual ser o contedo de uma vida
justa em comum, insere-se a tentativa de compreenso
da corrupo como uma violncia, um mal pblico, um
crime.
Raymundo Faoro, descrevendo as prticas do grupo
criado em torno de Fernando Collor, diz: Um bando
(acepo dois) de pessoas, ancoradas em cargos pbli-
cos, se apropria da fora estatal, simbolizada na portaria
at a medida provisria, numa escala que vai da coero
violncia policial e policialesca. O bando legisla, expe-
de ordens, dita sua vontade, vendida nos meios de comu-
nicao de luz platinada, superior terra e aos saberes da
terra (Isto, 13/2/91:19).
A denncia forte e sugere, com o uso do termo ban-
do, em seu significado de quadrilha de malfeitores, uma
situao de violncia dentro de outras situaes de vio-
lncia: a da fora estatal exercida sobre a sociedade, sem
controle e limites, com o uso j comentado de medidas-
provisrias (anteriormente decretos-leis), indo da coer-
o at a violncia policial. O bando apropriou-se da for-
a estatal; a prpria fora estatal. uma situao que
implica a violao de algo visto como um bem a ser
defendido: o estado de Direito, a democratizao em curso.
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Porm, como vista a relao entre corrupo e vio-
lncia nos trabalhos tericos? Nestes estudos, verifica-se
a existncia ou no da relao violncia/corrupo inter-
namente na relao entre corruptor e corrompido, deixan-
do de lado o impacto da corrupo como algo que viole a
natureza de algo valorizado positivamente por uma so-
ciedade. A definio do Dicionrio de Poltica (Bobbio,
Mateucci e Pasquino, 1991:292) clara, ao propor a cor-
rupo como uma alternativa violncia: a corrupo
uma forma particular de exercer influncia: influncia il-
cita, ilegal e ilegtima (...) uma alternativa da coero,
posta em prtica quando as duas partes so bastante po-
derosas para tornar a coero muito custosa, ou so inca-
pazes de a usar.
Esta definio influenciar os estudos tericos sobre a
corrupo ao colocar, como questes centrais, a capaci-
dade de exercer influncia, quem em uma dada socieda-
de consegue exerc-la, a relao entre corrupo e vio-
lncia, assim como uma caracterstica importante da
corrupo: a estabilidade necessria dos canais de exer-
ccio de influncia ilcita.
CORRUPO E VIOLNCIA:
O CRIME E OS CRIMINOSOS
La corrupcin es hija de las relaciones clandestinas
entre el poder de la autoridad y el del dinero, diz Ocampo
(1993:12), fazendo-se eco da definio proposta por
Zaffaroni (1990:371) de que a corrupo suele entenderse
como la relacin que se establece entre una persona con
poder decisrio estatal y otra que opera fuera deste po-
der, en virtud de lo cual se cambian ventajas, obteniendo
ambas un incremento patrimonial, en funcin de un acto
(u omisin) de la esfera de poder de la primera en benefi-
cio de la segunda. Ambos recuperam Mills (1981:403):
quando as instituies polticas e as oportunidades eco-
nmicas esto ao mesmo tempo concentradas e ligadas,
ento os cargos pblicos podem ser utilizados em provei-
to pessoal. Huntington (1975:79) segue esta linha: a
corrupo envolve a troca de ao poltica pela riqueza
econmica. Em todas estas definies, observa-se a ca-
racterstica central explcita ou no da corrupo como
exerccio de influncia.
A corrupo, portanto, exercida onde existem funcio-
nrios com alto poder decisrio e onde os custos de uma
deciso contrria ao interesse do indivduo so altos (perda
de uma licitao, priso, multa, etc.). A corrupo funcio-
naria como um redutor de incerteza (Mny, 1995:17)
dos resultados de um determinado processo, como uma
das formas de gerenciar a probabilidade.
Chama-se a ateno para um elemento que permeia
todas as definies citadas e que tambm se encontra na
definio do Dicionrio de Poltica: existe uma relao
de foras entre as partes envolvidas na corrupo, que
tenderiam a se equilibrar. O processo de troca ocorreria
de pleno acordo. Porm, mesmo aceitando temporariamen-
te a diferenciao entre coero e corrupo, sempre existe
(internamente) na corrupo um fator de coero. Tanto
o funcionrio com poder decisrio como o detentor de
poder econmico exercem coero que subjaz troca
corrupta. So relaes de poder nas quais o limite entre a
corrupo de comum acordo e na qual as duas partes se
beneficiam e a extorso sempre precrio. Por isso, no
se deve opor terminantemente corrupo e violncia, mas
sim entender que a corrupo, se na relao corruptor/
corrupto uma alternativa ao uso da fora, comporta uma
dimenso de violncia, podendo gerar e vincular-se de
diferentes formas com esta.
Oliveira (1994:49-52) trata sobre esta distino no
mbito da administrao pblica, diferenciando corrup-
o e concusso. A concusso uma modalidade de ex-
torso. Mas, como ofende um bem jurdico, que o deco-
ro da administrao aparece como crime do funcionrio
contra a administrao pblica. Consiste no fato de o
funcionrio exigir, para si ou para outrem, direta ou in-
diretamente, ainda que fora da funo ou antes de assu-
mi-la, vantagem indevida. (...) Difere da corrupo (pas-
siva) em que nessa a vantagem oferecida, prometida ou
dada, sem que tenha havido coao por parte do funcio-
nrio, enquanto na concusso, o funcionrio exige a van-
tagem sob coao, (...) fora ou ameaa (...) A concusso
exige um abuso de autoridade do funcionrio (...) a pr-
pria palavra concusso (de concussio, nis e essa do verbo
concutere), indica um abalo, uma sacudidela violenta, uma
agitao aterrorizante. (...) O crime de corrupo pode
levar a um livre acordo entre corruptor e corrompido; no
de concusso, o acordo no livre, o resultado de um
constrangimento (...) resulta da fuso de uma corrupo
com uma coao.
Essa forma de extorso (a concusso) especialmente
grave por ser resultado de coao, de constrangimento.
Klietgaard (1994:64) j dizia que a extorso uma forma
de corrupo particularmente debilitadora, pois tende a
ultrajar o cidado-vtima.
Huntington (1975:80) discute amplamente a relao
violncia/corrupo em seu impacto sobre as sociedades
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em mudana. Sua hiptese a de que a corrupo, como
a violncia, ocorre quando a ausncia de oportunidades
de mobilidade fora da poltica se combina com a existn-
cia de instituies frgeis e inflexveis, canalizando ener-
gias para o comportamento poltico desviante. Tanto a
violncia como a corrupo teriam causas e funes co-
muns: so encorajadas pela modernizao; refletem a
debilidade das instituies polticas; e so meios pelos
quais os atores sociais se relacionam com o sistema pol-
tico. Tanto a corrupo quanto a violncia so meios ile-
gtimos de se fazer demandas ao sistema, mas a corrup-
o tambm um meio ilegtimo de satisfazer tais
demandas (Huntington, 1975:77). O autor reconhece a
existncia de foras sociais bem diferenciadas que utili-
zam estas duas capacidades de formular demandas ao sis-
tema, ou seja, a violncia e a corrupo, com a violncia
respondendo s demandas dos pobres e a corrupo
quelas dos ricos.
Como para Huntington a preocupao central a da
ordem poltica nas sociedades em mudana, o autor en-
tende a violncia como a mais perigosa para a ruptura desta
ordem: o predomnio da violncia apresenta uma amea-
a maior ao funcionamento do sistema que o predomnio
da corrupo (...) aquele que corrompe as autoridades
policiais de um sistema mais suscetvel de se identificar
com o sistema do que aquele que ataca as delegacias po-
liciais do sistema (Huntington, 1975:77).1
V-se, desta forma, a corrupo em seu papel conser-
vador de distribuio desigual de poder e riqueza: a cor-
rupo em si pode ser um substituto da reforma e tanto a
corrupo quanto a reforma podem ser substitutos da re-
voluo. A corrupo serve para reduzir as presses
grupais para as mudanas polticas, assim como a refor-
ma serve para atenuar as presses de classe para as mu-
danas estruturais(Huntington, 1975:77). Para o autor,
se a corrupo pode acentuar as desigualdades existentes
e continuar sendo um fator de reproduo do sistema e
de estabilidade poltica por privilegiar aqueles que j
detm maior acesso ao poder poltico e, portanto, s ri-
quezas do pas, pode tambm ser um canal de acesso
participao poltica e integrao de novos grupos no
sistema, assim como a corrupo decorrente da expanso
da interveno governamental pode estimular o desenvol-
vimento econmico.
Complementariamente, continuando com a anlise do
impacto do crime de corrupo sobre a sociedade, a troca
que ocorre entre quem tem dinheiro e quem tem poder
decisrio vista como uma das armas para a conquista
O ESTADO DO MAL-ESTAR : CORRUPO E VIOLNCIA
ou para a manuteno do poder poltico. O certo que o
dinheiro continua a ser uma arma de conquista e manu-
teno do poder mais at do que aquelas trs armas lem-
bradas por Bakunine por seu largo uso nas monarquias
europias: o lao corredio, o veneno e o punhal (Geral-
do Mello Mouro, 1983).
Conquista ou manuteno do poder poltico de um
determinado status quo, atuando, portanto, como um
mecanismo de reproduo de uma determinada distribui-
o de poder e riqueza. A corrupo instrumento de
mudana para pessoas e grupos tem maior probabilida-
de, no nvel sistmico, de dificultar, moderar, ou evitar
mudanas (Johnston, 1987:139). Como a capacidade de
exercer influncia ilcita no est igualmente distribuda
pela sociedade, pois depende da posse de alguns recursos
estratgicos (poder, dinheiro, relaes sociais ou conhe-
cimento especializado), esta ser utilizada por aqueles a
quem o sistema j atende bem. Desta forma, a corrup-
o preserva, ou at amplia, a desigualdade j existente
na sociedade (Johnston, 1987:142-143).
Outra dimenso a ser apontada, brevemente, da rela-
o corrupo/violncia refere-se s suas mltiplas liga-
es com as formas atuais do crime organizado, como o
trfico de drogas, de armas, de informaes que envol-
vem um amplo intercmbio entre os sistemas poltico, fi-
nanceiro e econmico, constituindo grandes ilegalidades
com dimenso mundial.
Portanto, so discutidas aqui a corrupo e a violncia
com uma dimenso interna prpria da troca corrupta ,
uma dimenso social seu impacto na reproduo da in-
justia e da desigualdade e outra que poderia ser cha-
mada de internacional. Constata-se, desta forma, a rela-
o direta da corrupo com a violncia: internamente,
na troca corrupta, vista como uma relao de mtuo
benefcio e de comum acordo entre corruptor e corrupto
ou, como proposto aqui, com elementos de coero sub-
jacentes, posto que uma relao de poder muitas vezes
desigual, aproximando-se da extorso; entre a relao
corrupta e a sociedade, por tratar-se de ato de violao
de algo que vai sendo valorizado positivamente pela
sociedade como um bem pblico, constantemente re-
definido e disputado alcance do Estado de Direito, da
compreenso do que justo ou injusto, da demanda por
democratizao das relaes entre governantes e gover-
nados, transparncia e participao nas decises sobre o
destino do patrimnio pblico; e uma dimenso interna-
cional ligada ao crime organizado ou a uma nova distri-
buio das ilegalidades toleradas.
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CRIME SEM VTIMA?
Se existe o crime, se existe o criminoso, se existe a
violncia, quem vtima dos crimes de corrupo? Quem
lesado? Analisando a dimenso interna da corrupo,
os estudiosos dizem que: O ato de corrupo, que pode
atingir em cheio ao particular que dela vtima, alcana
no resto da sociedade um efeito por vezes diludo (...) da
que as sociedades suportem certa quantidade de corrup-
o sem grande prejuzo. Note-se bem: sob o aspecto ti-
co, a corrupo sempre grave e inaceitvel, mas do ponto
de vista das conseqncias prticas no todo social, ela pode
dissolver-se de modo a ser absorvida sem grande dano
(Oliveira, 1994:107).
A corrupo muito discutida como sendo um crime
sem vtima, uma vez que corruptor e corrupto geralmente
beneficiam-se do ato corrupto. Onde encontrar as vtimas?
Estas so encontradas quando se recupera a dimenso do
impacto do crime na sociedade. Trabalha-se com a hip-
tese do interesse difuso, com as vtimas compondo um
vasto e diludo espectro da sociedade, com a noo de
vitimizao coletiva. A relao corruptor-corrupto no
diretamente lesiva ou vitimognica em relao a tercei-
ros. O suborno, a fraude, o peculato s atingem terceiros
atravs de uma categoria que o bem comum. Por isso
ningum se queixa da corrupo (...) lesado o pblico,
o contribuinte, o consumidor, categorias amplas, impes-
soalizadas, sem uma protagonizao clara na vida social
(...) alm disso e acima de tudo, h uma tolerncia geral
para o que se convenciona considerar leso contra o Es-
tado que est em toda parte, mas no ningum, e em
sociedades no-participativas, sentido como inimigo
comum, a ser expropriado, saqueado (Rios, 1990:397).
Como ocorre esta progressiva percepo da corrupo
como um mal que afeta toda a sociedade? Quando ela
comea a provocar dano? uma questo de quantidade?
Utilizou-se aqui a noo de mal pblico para caracte-
rizar a corrupo, seguindo a definio de Santos
(1993:51), quando este autor prope que o mal pblico
origina-se de uma interao social conflitiva, caracteri-
zando-se por ser de consumo compulsrio, podendo ser
discreto (poltica salarial setorial depressiva) ou contnuo
(poluio), categrico (atingindo uma coletividade deter-
minada) ou inclusivo (como a inflao ou a corrupo).
Esta percepo da corrupo enquanto vitimizao cole-
tiva, um mal pblico, implica, portanto, o progressivo tra-
ado dos limites entre as esferas pblica e privada, entre
os limites do uso do que comum pblico , superando
a idia de que o sdito, a sociedade, se compreende no
mbito de um aparelhamento a explorar, a manipular, a
tosquiar nos casos extremos (Faoro, 1987:733).
Porm, a luta contra a corrupo geralmente no mo-
biliza: qual a explicao para este fato, uma vez que o
lesado somos todos ns, por se tratar, por exemplo, do
uso do meu dinheiro, seu dinheiro, nosso dinheiro? Onde
estamos, onde est o povo quando se refere ao crime de
corrupo? O povo descrito como desencantado, per-
plexo, atnito, confuso, cansado, cordato, excitado, des-
confiado, relutante, oscilando. O que vai de fato, pelo
corao e pela mente do povo? Esta a pergunta essen-
cial, difcil de responder (Fernandes, 1989:31).
Uma das vertentes explicativas para a no participa-
o a do descrdito profundo nos polticos e nas insti-
tuies polticas, descrdito aparentemente inabalvel. O
espao da poltica seria, por definio, um espao sujo e
que suja, com um potencial diablico de corrupo. O
espao da poltica seria comparvel ao mar de lama e
geraria uma rejeio global aos polticos, uma recusa a
tudo o que se relaciona com a poltica. Neste espao, o
povo no teria lugar: a poltica a poltica dos outros.
um espao reservado para os profissionais da poltica e
estes tradicionalmente decepcionam, num processo visto
por alguns como natural: normalmente, quando as coisas
vo mal, os cidados tendem a responsabilizar os polticos.
um processo natural (Orestes Quercia, 1992:5-7).
Se a figura do poltico tradicionalmente decepciona, a
decepo proporcional esperana por ele gerada. San-
tos (1993:105), analisando a cultura cvica brasileira, en-
tendida como o conjunto de expectativas que os indiv-
duos tm em relao ao governo, a seus concidados e a
si prprios, verifica a fraca credibilidade institucional que
se traduz na baixa participao poltica, sindical e asso-
ciativa.. bvia e escandalosa ausncia de capacidade
participativa (ou motivao) e reduzida taxa de deman-
das, some-se absoluto descrdito na eficcia do Estado
(Santos, 1993:99). Esta equao no formada por ter-
mos independentes e sim interdependentes. A ausncia
de motivao para a participao explica-se quando se
pensa o Brasil polirquico e o Brasil hobbesiano anali-
sado por Santos, constituindo-se mutuamente, ou, como
sugere Martins (1994:13), com o atraso como um instru-
mento de poder.
Outra vertente explicativa considera que a ausncia de
exemplos positivos provenientes das autoridades polti-
cas contaminaria o povo, que consideraria normais os
comportamentos de setores da elite brasileira.
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A relutncia do povo em participar da luta contra a
corrupo encontraria sua explicao na recuperao da
histria do Brasil, com a viso destas prticas como prer-
rogativas das elites e, portanto, dos polticos, com a con-
seqncia de no serem vistas como prticas ilegais. O
silncio do povo interpretado como reflexo da histrica
acomodao geral no jeitinho, na risonha complacn-
cia com comportamentos transgressores. A onda de de-
nncias no mobiliza, os escndalos no impressionam,
fazem parte da normalidade da situao brasileira. Este
termo corrupo, to plstico e generoso e contendo
uma multiplicidade de prticas, estaria sendo preenchi-
do por um contedo no reconhecido como ilegal ou
imoral.
Alm disso, a no participao popular na luta contra
a corrupo deve-se no apenas ao fato de esta apoiar-se
em mecanismos tradicionais de troca de favor, de clien-
telismo e de privilgios de elites, mas tambm em funo
da fraca significao do que coisa pblica. Discutin-
do sobre a clssica dicotomia pblico/privado, como ter-
mos que se condicionam e delimitam reciprocamente,
Bobbio (1992:14-15) aponta que esta distino reflete a
situao de um grupo social no qual j ocorreu a diferen-
ciao entre aquilo que pertence ao grupo enquanto tal,
coletividade, e aquilo que pertence aos membros singu-
lares. No se trata, desta forma, de uma delimitao for-
mal pela lei de esferas, mas sim do que cada coletivi-
dade compreende como pertencendo legitimamente a cada
esfera.
A ausncia do povo nestes episdios, portanto, en-
contra uma explicao na combinao de vrios fatores,
que, inicialmente, no so considerados relativos popu-
lao, tratando-se de uma briga entre ricos e poderosos,
sendo estes, surpreendentemente, denunciados por prti-
cas at ento vistas como normais. Verifica-se, tambm,
que estamos em presena de um movimento de constru-
o de um campo litigioso que coloca em questo a deli-
mitao entre o pblico e o privado, construindo-se no
decorrer do processo a verificao de competncias, do
que comum, do que de cada uma das partes e quais
so os limites a serem construdos. Alm disso, no basta
que uma srie de comportamentos sejam percebidos como
ilegais, ilegtimos ou injustos. preciso que se tenha con-
fiana de que a ao gere algum resultado, de que o apelo
seja escutado e acolhido e que se possa contar com uma
ateno dos rgos encarregados de investigar, julgar e
punir. No basta o reconhecimento de um fato como in-
justo: preciso acreditar na possibilidade de mudana.
O ESTADO DO MAL-ESTAR : CORRUPO E VIOLNCIA
O ESTADO DO MAL-ESTAR:
CPIs E JUDICIRIO
O que aconteceu para que prticas tidas como nor-
mais comeassem a ser progressivamente vistas como
ilegais ou ilegtimas? Pode-se considerar que se trata de
uma criticabilidade profunda do sistema poltico brasi-
leiro, com o questionamento de prticas tidas at ento
como normais, que, segundo Faoro (1987:744), no
exagero das cores, produzem uma conseqncia: o povo
quer a proteo do Estado, parasitando-o, enquanto o
Estado mantm a menoridade popular, sobre ela imperan-
do (...) a dualidade oscila entre a decepo e o engodo.
O marco desta discusso pode situar-se na perspectiva
foucaultiana de crise das ilegalidades toleradas. A cri-
se de uma determinada economia das ilegalidades li-
gar-se-ia a transformaes mais gerais da sociedade, tan-
to de ordem econmica quanto cultural. A idia de crise
introduz na discusso o carter de permanente tenso en-
tre esse conjunto de normatizaes ou formas de gesto
as ilegalidades toleradas , o seu carter de constante ne-
gociao tanto com as leis ou normas editadas como
entre si, revelando o estado das lutas sociais. Aponta-se a
relao para a redistribuio das ilegalidades a crise das
ilegalidades toleradas , com os movimentos mais gerais
da sociedade se entrecruzando com os conflitos sociais,
participando da luta contra os regimes polticos, respon-
dendo aos efeitos das crises econmicas (Foucault, 1984:
240).
Desta forma, tm-se, por um lado, as ilegalidades em
seu papel de manuteno e conservao de uma dada dis-
tribuio desigual de riqueza e poder e, por outro, no
momento da crise das ilegalidades, a sua utilizao como
arma poltica, tanto sendo incorporadas como incorporan-
do movimentos polticos e sociais mais amplos. Momen-
to de questionamento, portanto, dos limites ou fronteiras
do tolerado e do intolervel, do que ser considerado le-
gtimo e do que ser considerado ilegtimo, do cruzamento
do legal e do legtimo, do que ser, doravante, considera-
do crime.
Seria possvel supor, portanto, na atualidade, a presena
de um campo de litigiosidade, estruturando-se atravs da
crtica e da denncia sobre corrupo na administrao e
nos diversos poderes pblicos, de tentativa de crimina-
lizao de prticas que, mesmo definidas como crimes no
Cdigo Penal, eram at ento toleradas, ou incorporando
novas prticas, no previstas no Cdigo Penal, como
criminosas.
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SO P AULO EM PERSPECTIVA, 13(3) 1999
Segundo Sousa Santos, os litgios so construes so-
ciais que emergem e se transformam segundo dinmicas
sociologicamente identificveis, com os diferentes gru-
pos sociais apresentando percepes diferentes das situa-
es de litgio e nveis de tolerncia diferentes frente a
estes. Para que um comportamento ou conjunto de aes
seja percebido como litigioso, no suficiente o reconhe-
cimento de seu carter lesivo, provocando dano ou injus-
tia: necessrio que o lesado ache que o dano de al-
gum modo remedivel, reclame contra a pessoa ou
entidade responsvel pelo dano de que vtima e saiba
faz-lo de modo inteligvel e credvel (Sousa Santos,
1996:50-51).
Se o ponto de partida o reconhecimento do dano ou
da injustia, da determinao de responsabilidades, tam-
bm necessria a constatao de que possvel atuar, de
que existem possibilidades e canais efetivos de repara-
o. este um dos aspectos centrais desse artigo: se a
corrupo no uma srie de prticas inevitveis, se tem
responsveis e implica um dano, existe a percepo de
que possvel atuar, de que existem canais para a repara-
o do dano e da injustia?
Comisses Parlamentares de Inqurito
As CPIs adquirem uma especial importncia a partir
da dcada de 80, ocupando manchetes de jornais e dispu-
tando audincia com as novelas. Estas Comisses consti-
tuem cenrio privilegiado para estudar como so recolhi-
das e elaboradas as denncias sobre corrupo, permitindo
compreender a importncia do que est em jogo quando
se fala em corrupo e por que se fala de corrupo: arma,
estratgia, foco para introduzir o debate sobre limites no
uso dos recursos pblicos, sobre a distribuio dos recur-
sos pblicos, sobre a legitimidade de certas prticas de
governo e de certos privilgios econmicos e sobre a con-
figurao dos poderes no Brasil.
Instituto profundamente desprestigiado, foi crescendo
em importncia principalmente a partir da Constituio
de 88. Oliveira e Passos (1990:43), em estudo sobre as
CPIs do Senado, cujo objetivo a avaliao dos aspectos
metodolgicos de seu funcionamento do ponto de vista
da eficcia e da eficincia, afirmam que, mesmo que as
CPIs sejam reconhecidas e definidas como um tema de
paixo poltica tratado ora com arroubo, ora com desca-
so, v-se prisioneiro de interesses passageiros (...) muito
pouco estudado com auxlio de mtodos cientficos. Os
autores apontam para a existncia de uma irnica cor-
respondncia entre a proclamada ineficincia das CPIs e
a improdutividade intelectual, pois pode-se afirmar que
as CPIs da Cmara dos Deputados no so objeto de es-
tudo cientfico h mais de quarenta anos e que as do Se-
nado Federal nunca o foram em toda a existncia da ins-
tituio (Oliveira e Passos, 1990:47). Tanto a impro-
dutividade intelectual quanto a ineficincia do instituto
podem ser pensadas no contexto maior do desprestgio
do Legislativo e na descrena em sua possibilidade de
atuao independente frente ao Executivo.
Tratando da gnese da Lei no 1.579, de 1952, que re-
gula a existncia e funcionamento das CPIs, Oliveira e
Passos transcrevem parecer de Aloysio de Carvalho, com
a seguinte concluso: indisfarvel a importncia do
papel que as comisses parlamentares de inqurito desem-
penham (...) dentro, especialmente, do sistema presiden-
cial, com o resguardarem, enquanto possvel, o princpio
de equilbrio dos poderes, invalidando, qui, o predo-
mnio total do Executivo. O presidencialismo brasileiro,
que dessa malfica hipertrofia vem sofrendo, mais do que
qualquer pas do mesmo tipo de governo, poder encon-
trar no o remdio que remdio no h , mas ao menos
o paliativo, na prtica inteligente e cautelosa dos inquri-
tos parlamentares (Carvalho apud Oliveira e Passos,
1990:21).
Independentemente do pessimismo do legislador so-
bre a ausncia de remdios para os males do presidencia-
lismo brasileiro com seu enorme predomnio sobre os de-
mais poderes, observa-se, claramente apontada por ele, a
funo poltica das comisses. Esta anlise serve de guia
para a leitura dos resultados da pesquisa de Oliveira, que
verificou a eficcia e a eficincia das CPIs do Senado de
1946 at 1989, cobrindo o perodo das Cartas de 1946 a 1988.
As hipteses que a pesquisa sobre a atuao das CPIs
do Senado tentar comprovar ou refutar so as seguintes:
o regime presidencialista favoreceria a instalao e o fun-
cionamento das CPIs; estas funcionariam como uma prer-
rogativa das minorias, pois um tero dos deputados ou
senadores podem cri-las, verificando-se, porm, se o al-
cance desse poder somente o de cri-las ou se poss-
vel conduzir as investigaes at a aprovao das con-
cluses; o baixo rendimento das CPIs dever-se-ia
inflao das Comisses, falta de persistncia ou mto-
do, a macias maiorias governamentais nas cmaras e
longa durao dos trabalhos.
Foram nos governos de Joo Figueiredo e de Jos Sar-
ney que ocorreu o maior nmero de Comisses, sendo que
no ltimo verificou-se a instalao de 17 delas (Oliveira
52

e Passos,1990:61-74). O maior intervalo foi registrado na
administrao Juscelino Kubistchek, com a instalao da
primeira CPI no 35o ms de seu governo, e o menor ocor-
reu no governo de Joo Figueiredo (no 2o ms de gover-
no). Considerando macroperodos de governo, o interva-
lo entre CPIs instaladas foi de 12,8 meses no perodo
democrtico, aumentando para 14,8 no militar e di-
minuindo para 5,3 no da Nova Repblica.2
A qualidade deste incremento investigativo por parte
do Poder Legislativo pode ser melhor percebida ao
relacion-la com os objetivos das CPIs. A classificao
das CPIs por seus objetivos explcitos no tarefa fcil,
pois seus ttulos so extremamente gerais e vagos. Estas
so classificadas como sentenciadoras apurao de
irregularidades e responsabilidades , avaliadoras es-
tudos, anlises e avaliaes temticas e hbridas ou
mistas (Oliveira e Passos, 1990:55). At 1985, das 11
CPIs arroladas, oito enquadrar-se-iam como avaliado-
ras e trs como explicitamente sentenciadoras. Mes-
mo contando com um intervalo sem CPIs (de 1985 a 1987),
no perodo 1987-89, das 12 CPIs arroladas, oito seriam con-
sideradas sentenciadoras, contra quatro avaliadoras,
numa clara inverso das caractersticas das CPIs instaladas.
Discutindo as prerrogativas das minorias de criarem
CPIs, com estas cumprindo o papel fiscalizador das aes
da maioria governamental, a pesquisa conclui que, se os
oposicionistas criaram 20 CPIs, presidiram 18 e relata-
ram apenas quatro, os governistas criaram 12, presidiram
14 e relataram 26: a oposio perde o impacto de sua
ao ao longo do transcurso de realizao da CPIs e a si-
tuao percorre o caminho inverso (...) as trocas de par-
lamentares ao longo dos trabalhos foram sempre feitas em
prol dos governistas e em detrimento dos oposicionistas
(...) Para CPI do tipo sentenciadora, predomina a ho-
mogeneidade poltica do par presidente-relator e para as
do tipo avaliadora e hbrida, o par dominante presi-
dente oposicionista-relator governista. No conjunto, a
relatoria quase sempre fica em mos de parlamentares de
partidos governistas (Oliveira e Passos, 1990:68-85). Ob-
serva-se que este perfil modifica-se nos ltimos anos, com
oposicionistas ocupando a relatoria de CPIs importantes.
A pesquisa conclui que no houve inflao de co-
misses de inqurito no Senado que justificasse sua ine-
ficincia. Esta ineficincia reflete-se no fato de que ape-
nas 19 Comisses, no total de 37, chegaram ao Relatrio
final, e, destas, somente oito apresentaram projeto de re-
soluo relativamente s concluses, sendo que seis fo-
ram aprovados (Oliveira e Passos, 1990-78-85). O desem-
O ESTADO DO MAL-ESTAR : CORRUPO E VIOLNCIA
penho ineficiente das CPIs estaria vinculado, principal-
mente, ao tipo de relao poltica estabelecida com o
Executivo. Os autores descartam a relao entre este de-
sempenho e a criao de CPIs pr-prestgio que se
ateriam a investigaes circunstanciais. A motivao (do
baixo desempenho) pode estar mesmo no jogo poltico
de apoio ao Executivo, pela criao de CPI fantasmas,
o que leva ao estiolamento do instituto (Oliveira e Pas-
sos, 1990:87).
Atualmente, devido visibilidade de algumas CPIs
completas e que conseguiram levar a cabo com xito
investigaes e oferecer recomendaes, estas Comisses
so novamente consideradas instrumento poderoso nas
disputas por poder e prestgio poltico. De qualquer for-
ma, vale a observao da pesquisa de Oliveira e Passos
(1990:69) de que o xito das Comisses indissocivel
de sua natureza poltica, sendo que o xito investigatrio
de CPIs que se deixam perceber como instrumento de fis-
calizao do Legislativo como um todo poder estar in-
dicando falta de apoio parlamentar ao Governo, ou, de
forma mais ampla, de um momento de especial confronto
entre os Poderes dentro de uma dada conjuntura poltica.
Na anlise dos relatrios das CPIs, algumas caracte-
rsticas merecem ser destacadas: a marcante presena da
imprensa detonando os processos investigativos das CPIs
e provocando sua continuidade; e o papel do acaso, dos
imprevistos, do destino, dos depoimentos que trazem
revelaes inesperadas. A frase to conhecida: sabe-se
como comea uma CPI, nunca se sabe como termina
relaciona-se com a idia de estas Comisses serem como
bolas de neve. Se so geralmente controlveis, as CPIs
podem deixar de s-lo, com todas as conseqncias da
decorrentes. Se so cercadas pelo descrdito, se muitas
vezes os prprios parlamentares no acreditam nelas,
outros podem acreditar e revelar fatos que obriguem o
prosseguimento das investigaes.
Isto acarreta um problema central das CPIs que tratam
de casos de corrupo, traduzido na delimitao do sig-
nificado de fato determinado3 a ser investigado e que
marca o seu limite legal de atuao. Como observa Be-
zerra (1993), a delimitao de um caso de corrupo
sempre problemtica.Verifica-se, com a discusso do fato
determinado, a tentativa de colocao de limites para o
caso, de demarcao de fronteiras que so sempre vio-
ladas, pois uma denncia leva a outra, a investigao de
uma irregularidade leva descoberta de outras.
No Relatrio da CPI que investigou as atividades de
PC Farias, em 1992, encontram-se oito pginas de dis-
53
SO P AULO EM PERSPECTIVA, 13(3) 1999
cusso sobre a compreenso de fato determinado, re-
cuperando-a na histria constitucional e na histria das
Comisses do Congresso, mostrando um grande esforo
de interpretao, do qual depende a existncia legal desta
CPI. A discusso sobre o significado de fato determina-
do serve como confirmao para o carter artificial da
delimitao de um caso: a tentativa de reconhecimento
de algo como fechado, com fronteiras marcadas, que se
revela aberto, amplo, ramificado, generoso. Tenta-se, na
delimitao do fato determinado conjunto de prti-
cas ligadas a determinado modo de governar e fazer pol-
tica , que se mantenha no plano da moralidade pessoal
de determinados governantes, como algo excepcional que
degrada ou deteriora instituies.
Poder desprestigiado, neutralizado em sua funo fis-
calizadora, contando a partir das disposies constitucio-
nais de 1988 com o poder das CPIs, o Legislativo, atra-
vs do confronto com o Poder Executivo e demais poderes,
tentar recuperar essa funo, assumindo algum protago-
nismo na demanda pela defesa do bem pblico, postulan-
do algum grau de independncia frente ao Executivo.
O Judicirio
Porm, a CPI pode investigar, mas no punir: falta a
Justia em cena. Esta ausncia configuraria um clima de
cinismo, desalento: fala-se em pas da impunidade. Se as
prticas agrupadas sob o nome de corrupo comeam a
ser percebidas como lesivas, como um mal que tem res-
ponsveis, no existe ainda o reconhecimento da existn-
cia de meios efetivos para sua investigao e, muito me-
nos, para sua punio.
A tibieza dos tribunais no domnio da justia distri-
butiva e dos direitos sociais e econmicos se prolonga
tambm no domnio do combate da corrupo, o qual (...)
tem vindo a constituir, juntamente com a tutela dos inte-
resses difusos e do meio ambiente, uma rea privilegiada
de protagonismo poltico e visibilidade social dos tribu-
nais nos pases centrais (Sousa Santos, 1996:45).
Existe um reconhecimento do papel da Justia enquanto
instrumento para o controle diferencial das ilegalidades,
com a existncia de punio para certos crimes e de im-
punidade para outros, da diferena de tratamento dado ao
furto contra a propriedade particular e ao furto contra a
propriedade pblica (corrupo) e do exerccio de influn-
cia ilcita. Existe um desgaste que afeta profundamente a
credibilidade simblica da tutela judicial. A fraca presena
do Judicirio na resoluo dos conflitos, especialmente
nos que envolvem questes polticas, encontraria, segun-
do Sousa Santos (1996:58) uma explicao mais geral:
nos pases perifricos e semiperifricos, o garantismo
esteve, por assim dizer, em crise desde o incio. Nesse
sentido, as responsabilidades polticas do Judicirio so
menores apenas porque menor a legitimidade do siste-
ma poltico no seu conjunto. A relativa irrelevncia so-
cial dos tribunais assim o outro lado da distncia do sis-
tema poltico em relao aos cidados.
Se o contexto descrito de inquietao, de descrdito
em relao s funes dos tribunais, ou de percepo des-
sas funes como gerindo dois tipos de ilegalismos que
respondem a critrios de classe, com a delinqncia pr-
pria riqueza tolerada pelas leis e certa da indulgncia
dos tribunais quando cai em seus domnios (Foucault,
1984:82), existe a percepo, por parte dos operadores
do Direito, do custo simblico dessa situao e a necessi-
dade de modific-la.
Observa-se, desta forma, uma srie de convocaes em
curso. Uma destas convocaes do Legislativo, atravs
do instituto das CPIs, com seu objetivo explcito de recu-
perao de prestgio, de afirmao de capacidade do exer-
ccio da fiscalizao, da representao e da legislao,
recuperando espaos de independncia frente ao Execu-
tivo. Outra do Judicirio e do Ministrio Pblico, com
uma nova viso do Direito, articulada aos movimentos
sociais. Vale ressaltar o protagonismo do Ministrio P-
blico a partir de seu novo desenho constitucional na de-
fesa do bem pblico, como uma das novidades do ce-
nrio poltico, desacomodando antigas e arraigadas
vises e prticas de gesto pblica. Um Ministrio Pbli-
co republicano e democrtico entra em cena marcando a
existncia da possibilidade da construo de novos limi-
tes entre o pblico e o privado.
Este , em breves traos, o estado do mal-estar: cor-
rupo e violncia disputando espaos no cenrio da atua-
lidade, exigindo a ateno de vrias instituies, provo-
cando polmicas, colocando em questo antigas prticas
ilegalidades toleradas , redefinindo os novos limites
do pblico e do privado e da mentira e do segredo na
poltica, na gesto democrtica da coisa pblica.
NOTAS
E-mail da autora: oak1@ig.com.br
1. Chama-se a ateno para o fato de que a observao de Huntington sobre o
papel corrosivo da violncia deve ser contextualizada: neste trecho, trata-se
da violncia revolucionria, que pode significar uma ameaa ao sistema. Ao con-
trrio, a violncia da criminalidade j foi extensamente analisada como funcio-
54

nal ao sistema, por justificar o policiamento do cotidiano, a vigilncia dos cida-
dos, o florescimento de uma srie de atividades legais ligadas segurana, en-
volvendo a criao de grandes fortunas, a construo da figura do trabalhador
por contraposio do delinqente.
2. Na pesquisa, foram assim definidos os macroperodos de governo: 1 o
macroperodo: de 1947 a 1968; 2 o macroperodo: de 1969 a 1978; e 3o macro-
perodo: de 1979 a 1989 (Oliveira e Passos, 1990:74).
3. CF 1988, Art. 58, 3 o As comisses parlamentares de inqurito, que tero po-
deres de investigao prprios das autoridades judiciais, alm de outros previs-
tos nos regimentos das respectivas Casas, sero criadas pela Cmara dos Depu-
tados e pelo Senado Federal, em conjunto ou separadamente, mediante requeri-
mento de um tero de seus membros, para a apurao de fato determinado e por
prazo certo, sendo suas concluses, se for o caso, encaminhadas ao Ministrio
Pblico, para que promova a responsabilidade civil ou criminal dos infratores.
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