~ .

Traduccin de GABRIEL L. NEGRETTO

ADRIANA SANTOVEA
y GABRIEL L. NEGRETIO

La poltica
del cambio constitucional
en Amrica Latina

~[fi1
CIDE , tyg
CENTRO DE INVESTIGACIN Y DOCENCIA ECONMICAS
FONDO DE CULTURA ECONMICA
218 ESTUDIOS DE CASO: ORGENES DE LAS REFORMAS
extr~ar' que ambos partidos hayan finalmente acordado dar reconocimien-
to legal a este tipo de decretos.
No obstante, el Pl y la UCRdiferan en detalles de gran imponancia en
cuanto a las restricciones que deban establecerse en la utilizacin de los
DNU.La UCRpropona que stos no se convirtieran en leyes permanentes sin
el apoyo explcito del Congreso. Por su parte, el Pl quera conservar la regla
de aprobacin tcita validada en 1990 por"la Corte Suprema. A fin de cuen-
tas, si bien la UCRlogr condicionar los DNUa la revisin de una comisin bi-
cameral, no logr que se incluyera en la Constitucin el"equisito de una apro-
bacin legislativa expresa. Esto se debi al mayor"poder de negociacin que
obtuvo Menem luego de que amenaza"a con llevar a cabo un plebiscito que te-
na alta probabilidad de ganar. La incorporacin y regulacin final del veto
parcial y la delegacin de poderes por parte del Congreso se explican de ma-
nera simila: ; crisis que pone en riesgo la vialidad futura del rgimen poltico o cuando se
La elaboracin de la Constitucin de 1994 en Argentina tambin arroja
luz sobre los factores que llevaron a los reformadores a adoptar reglas ms
permisivas de reeleccin presidencial. La hiptesis propuesta en el segundo
captulo y el anlisis emprico llevado a cabo en el tercero indican que ello
~odr'a derivarse de la influencia de un partido dominante. El caso de A"gen-
tIna en 1949 le otorga credibilidad a este mecanismo. Sin embargo, la refor-
ma de 1994 sugiere que la regla de reeleccin presidencial puede hacer'se
ms permisiva incluso bajo condiciones de relativo pluralismo poltico.
Aquellos presidentes cuya popularidad aumenta como resultado de su xito
al enfrenta" crisis econmicas (o quiz polticas) tienden a buscar y encon-
tI"arapoyo dentro de su mismo partido para eliminar o reducir restricciones
a la reeleccin presidencial. Dado que la reeleccin de un presidente popular
gamntiza el futuro xito electoral del partido en el pode: es lgico que sus
miembros tengan incentivos para apoyar esta reforma. No obstante, para
hacer posible la reeleccin del presidente, es probable que los miembros del
partido gobemante deban pagar un precio por ello y que ese precio sea tan
elevado o tan reducido como la fuerza de los partidos opositores.
VI. EL CAMBIO CONSTITUCIONAL COMO RESPUESTA
AL FRACASO -DEL ESTADO: COLOMBIA 1991
Los CAPTULOS precedentes han demostrad 'que cuando el cambio constitu-
cional se origina en una alteracin en la distl"ibucin de poder entre partidos
y el nivel de incertidumbre sobre los resultados de las prximas elecciones es
relativamente bajo, los intereses partidistas y el poder r"elativode los refor-
madores son suficientes para explicar la seleccin final de instituciones. La
situacin es distinta cuando las "efor"masse emprenden como reaccin a una
eligen instituciones bajo un alto nivel de incertidumbre elector"al. De acuer-
do con la teora de la eleccin constitucional en dos niveles, en estas condi-
ciones los reformadores tienden a otorgar un mayor peso a las consideracio-
nes de eficiencia y a moderar sus demandas con el fin de alcanzar acuerdos
con otros actores. Esto atena el impacto de los intereses estratgicos de cor-
to plazo y los "ecursos de poder sobre la seleccin de instituciones. La elabo-
racin de la carta magna de 1991 en Colombia es un ejemplo de este tipo de
cambio constitucional.
Los reformadores colombianos adoptaron un diseo de poder compar-
tido que un modelo de negociacin estratgica slo puede explicar parcial-
mente. Debido a la fragmentacin repentina del sistema partidat:io_q1J~tuvo
lugar cuando se eligi la asamblea cons0tuyente, los reformadores en C~-
ambla aaoptaron rega5electorales incluyentes, impusieron varias rest"zi.s-
ciones a los poderes de gobiemo y emergencia qel Ejecutivo, y fonalecierop
los organismos judiciales y de control de la administracin. En un contexto
de descentralizacin partidaria excesiva, el presidente colombiano tambin
conserv poderes legislativos proactivos que se cuentan entre los ms fuer"tes
de Amrica Latina. Sin embargo, contral"iamente a lo que sugerira una teo-
ra distl"ibutiva de la eleccin constitucional, el propio presidente en fun-
ciones propuso reducir sus poderes para tomar decisiones tanto polticas
como legislativas, y una mayora dentro del par"tido en el gobiemo apoy sus
propuestas.
El presente captulo muestra que dos factores principales explican tanto
el diseo final de la Constitucin colombiana de 1991 como el grado en que
los actores polticos fueron capaces de ~oordin,a:se e~ to~"no.al mismo. ~I <D
primel" factor fue la naturaleza de la cnsls pohtrca e InstItucIOnal que dIO
origen al proceso de reforma. A diferenciildelos casos de reVISinconstitu-
cional en Argentina iniciados por un presidente popular cuyo objetivo era r"e-
disu"ibui' el poder en su beneficio, el proceso constituyente colombiano fue
219
-.~ .

220 ESTUDIOS DE CASO: ORjGENES DE LAS REFORMAS EL CAMBIO CONSTITUCIONAL COMO RESPUESTA AL FRACASO 'DEL ESTADO 221

reaC4ivo(una respuesta colectiva de la elite poltica ante la incapacidad del .' I d muestro en las siguientes pginas, fueron estos _ac,to~e~
Estado para contener la violencia poltica y los conOictos sociales de fines de glslatIvas. Como o e . I adopcin de reglas electorales mas m:.
. s nropusieron y negociaron a f I -1
los ochenta. Tambin fue una respuesta a las persistentes crticas de los me- .,qw.eJ)e~l'_, '-'-b""''' I . 'dente en fnciones propuso orta ecer e
lu entes. Mas aun, s len e presl. artici acin en la
dios y la opinin pblica a la naturaleza excluyente del rgimen poltico, la
conupcin de los partidos y el Congreso, y la incapacidad de sucesivos go-
biernos para garantizar la seguridad pblica y realizar reformas en materia
~fa~~~~c~~~~~n~~~~~c:~bl:~i~\a 7~~I;':lt:/re:~e~:~~~:le~e~~d~~~0~a
fueron ms radicales que las prop~~s as po
~:;O~~~~
econmica a pesar de los fuertes poderes que tena el Ejecutivo en estos
cia de las nuevas ~g~.pacio~~s p~lItI~a~~~mpeoy las caractersticas gene-
mbitos. En este contexto, los dirigentes de todos los partidos convergieron
Este captulo mlCla ana Iza~ o e
en una serie de reformas que buscaban fortalecer al Estado y mejorar el des-
empeo del rgimen poltico. rales de la Co~stitu~in co.om.blan~de
seccin examma como las edxlgedncJa;'
86 d
1:'d 1974 Una segunda
ular:s:~:sre~orma'y la creciente
? ~n por parte de la elite poltica lle-
La incertidU.I!Lbre_electQralfue el segundo factor que fortaleci los incen- ., de crisis de Esta o y e reglm
tivos de los actore? pplticos.para.acQ[s1a!:..ITformasq~.i2r.aranJa.c1!Pa- percepclOn . . . r oner la reforma constitucional como so-
c'ida-d-dei"rgimenpara proveer bienes Rblicos. A diferencia de los episodi-;:'s varon a gobIernos suce~l,vosa ~.~: la dist-jbucin de fuerzas dentro de la
de creai; c;;n;titucion;;1 en Argentina, la adopcin de la nueva carta magna lucin. La tercera secclOn ant I de incertidumb-e electoral gene'ado por
asamblea constituyente y el c Ima ., d delegados A ello le sigue una
en Colombia tuvo/lugar en un momento de incertidumbre electoral-elativa- I d . l
revistos de a e eCClOn e .
mente elevada. Si bien la asamblea constituyente se eligi despus de las los resu ta os mp , :' s lIados finales sobre las reglas
explicacin de las dlstmtas propuestas y re u T " de la creacin
elecciones para presidente y Congreso de 1990, la eleccin de delegados mo- electorales y de decisin. El captulo concluye ~on un ana IS~S
dific la distribucin del poder partidario existente en favor de nuevos parti- constitucional en Colombia desde una perspectIva compara a.
dos. Adems, an faltaba mucho tiempo para la siguiente eleccin presiden-
cial. Los partidos opositores lograron convocar a la eleccin de un nuevo
Congreso en 1991, pero sin que los delegados de la asamblea constituyente LA CONSTITUCiN DE 1886: CARACTERSTICAS y DESEMPEO DESPUS DE 1974
pudieran competir en ella. Estas coTldicion~c~~,,~o_de_i noran-
ci:'que_disminuy el nivel -deconOicto partidista-y_allan_eLten:euo.p<u:a.. . " l b' d 1886 vigente durante casi 105 aos, fue la
La ConstltuClOnco om Ian~d e A ',. Latina Sin embargo, el principal
que los miembros de la asamblea constituye;:;te acordaran seleccionar.Jll~tj::
Constitucin d~ ms larga V.I.a en m:~I~~nstant~ adaptacin a condiciones
tu;;fo~es que, de acuerdo con una visin ampliamente compartida, aumenta- factor que explIca su durabIlIdad fue ., _" , d 1886 sufri
~Ian la efectividad y legitimidad del rgimen poltico. -- ,. b' Desde su aprobaclOn, la ConstltuclOn e
El presente captulo t;'mbindemuestra que, a pesar del amplio acuerdo polItlcas cam lantes. I---I--;--'-'.ortantes se sancionaron,en
mas .!~ _
O"

ms de 30 enmie!lsl~, de las cua_:.~

que exista entre los actores polticos en torno a las reformas fundamentales,
~,_1.93..p,.1~S, 19S7,~9_68y 1986, diante la -eglade mayoda rela-
los intereses partidistas y el poder de negociacin cobraron gran importancia
cuando hubo que moldear los detalles de varias de las disposiciones constitu- Desde 1~ 10: los pr~sldentes sea~~~lt~nd::aba cuatro aos y podan reele-
tiva en un dlstnto nacIOnal. Su m d l D de 1931 los diputados
cionales adoptadas. El partido presidencial en Colombia perdi repentina- . '1 d 'd penodo fuera e cargo. es ,
mente su posicin electoral dominante y, llegado el momento de negociar la glrse so o esp~es e un f' la Hare de representacin proporcional (RP)
nueva Constitucin, surgieron nuevos movimientos y partidos. Dicho partido se elegan medl~nte ~na ~rmu. cerradas mltiples por pa-tido. En au-
obtuvo una mayora relativa de escaos en la asamblea constituyente, pero en d~st~tos Plur~~~~~~~~:~:~~~~a tenda a favorecer a los partidos ~equei
estaba lejos de tener una mayora absoluta; necesitaba el apoyo de al menos senCIa e un um r : Itado del uso de listas mltiples de partIdo, e
otro partido pam aprobar reformas, y una alianza de todos los partidos oposi- os.' No obstante, com.o e~u. ncauzaba a travs de la competencia
tores poda rechazar sus propuestas. Ms an, el p-esidente en ejercicio ni potencial para el ~u.ltIPal-ftldl:mo~~: los d~s partidos principales.' La falta
interna entre las dlstmtas accIOnes
siquiera poda contar con el apoyo unificado de su propio partido, pues repre-
sentaba a una faccin reformista cuyas propuestas de renovacin institucio- .. b ll l e uivalenle a 50% del cociente. Vase s-
I Entre 1937 y 1949 se estableclO un um ra ega _ q Colombia (1821-2002)", Revista de
nal no e-anbien vistas pOI-los sectores ms tradicionales del partido. D .
car e g
1 ado
'.
"Los sistemas
. .
electorales para
71
el congI eso en
.
En este entorno fragmentado, los p,!-rtidosy movimientos nuevos obtu: Estudios SOCIO-Jllnd,cos 4, 2 (2002), p. . ) cuando dos o ms facciones competan baJOla
vieron ventajas estratgicas para negociar ref.9rmas que podan l11ejoral:"su 2 Durante el Frente N~clOnal (1958-19:4 "
misma identidad partidana y el partido o teIlla mas
'd >

e
dos escaos, se utilizaba la cuota Hare
desempeo electoral e iCrementar su 'influencia en decisiones polticas y le- para asignar esos escaos entre las listas.
 224 ESTUDIOS DE CASO: ORGENES DE LAS REFORMAS
del ,ongreso. El porcentaje de listas ganadOl'as con un solo candidato au-
ment en las elecciones para el Congreso entre 1974 y 1990.9 Al mismo tiem-
po, la u~ilizaci~n de la cuota Hare sin umbral mnimo de entrada provoc que
u~ crecIente numero de escaos en el Congreso se distribuyera por el meca-
nIsmo de mayores restos y no por cuota. 10
En este entorno poltico fragmentado, los presidentes fueron capaces de
gobernar y legislar gracias a los fuer'tes podel'es que les otorgaba la Constitu-
cin. Los presidentes tenan el poder unilateral de nombrar' y remover a los
ministros del gabinete.11 El Congreso no poda intervenir en el funciona-
miento del gobierno, salvo para solicitar informes escritos o verbales de al-
gn ministro. Hasta la reforma de 1986, los presidentes tenan el poder de
nombr-ar a los gobernadores, quienes a su vez nombraban a los alcaldes mu-
nicipales. Tambin podan designar a candidatos a la SUJ2r~llJaC2I.t~ al ~
cargo de procurador general, quienes deban ser mtificados pOl'-la Cmara
de Representantes. ~A~.a~n, la Constituci!!y.!-I_~.c;.onfera al Ejecutivo
los poderes de emergencIa ms amplios que han existido en Amrica Latina.
En casos de conmocin interna, los pl'esidente;j;odan declarar e estado e
sitio, lo que autOl'izaba a suspender los derechos individuales de manera in-
definida y emitir decretos con fuerza de ley,
El presidente tena poderes de veto moderados. Pod<l;vetar un proyecto
de ley o partes de l, pero en este ltimo caso no estaba autorizado para pro-
~ulgar las par~es no vetadas. El Congreso poda superar un veto presiden-
cla~por. ~ayona absoluta en ambas cmaras, salvo en el caso de cdigos de
leglslaclOn, leyes que regulaban la elaboracin del presupuesto nacional,
programa~ ?e desarrollo y divisiones territoriales, en cuyo caso se requera de
una ~otac~on de dos terceras partes.12 En contraste, los poderes de agenda
del EjecutIvo eran fuertes y se incrementaron con el tiempo, Como ya se ha
, Ronald AI'cher y Matlhew Shugart, "The Unrealized Porenrial of Presidenrial Dominance
in Colombia", en Scott Mainwaring y Matthew Shugart (eds.), Presidelltialism and Democracv;"J
~till Amel?ca, Cambridge Universiry Press, Nueva York, 1997, pp. 110-159 [edicin en espaftol:
El potenCial desaprovechad~ del .d~minio presidencial en Colombia", en ScoU Mainwaring y
Matthcw Shugart (eds.), Preszdenccalzs1110 y democracia eH Amrica Latina, 1a ed., trad. de Mara
Ins Pousadela, Paids, Buenos Aires, 2002, pp. 121,1741, Y Mauricio Crdenas Roberto Jun,
guito y Mnica Pachn Builrago, Poli/leal I1rstitlllions Ql1d Palie)' Outcomes in 'Colombia: The
Effects of the /99./ Cotlstitutioll, documento de trabajo nm. R-508 de la red de investigacin,
Banco Interamencano de Desarrollo, Washington, DC, 2006.
10 G~;ard Roland y Ju~n Gonzalo Zapata. "Colombia's Electoral and Party System: Paths of
Reforrn , en Alberto Alesma (ed.), /nstitl/tiona/ Refonns. TlIe Case of Colombia, MIT University
Press, Cambndge. Estados Unidos, 2005, pp. 103-130.
. 11. Es~epoder se vio algo limitado durante el Frente Nacional, pues los presidentes deban
dlstnbu~~ los puestos en el gabinete ministerial entre los dos principales partidos en la misma
proporclOn en que estaban representados en el Congreso, es decir por mitades.
12: Esta dife:en~iacin para superar el veto de acuerdo con el tipo de ley se estableci con la
refmma constltucJOnal de 1945. La reforma de 1936 requera un umbral de mayora absoluta
para todas las leyes.
EL CAMBIO CONSTITUCIONAL COMO RESPUESTA AL FRACASO"DELESTADO 225
sealado, los presidentes podan emitir decretos con fuerz.a d~ ley durant.e
un estado de sitio. u El Congreso poda delegar poderes legislativos al presI-
dente en cualquier rea sin un plazo especfico.14 Despus de la enmienda de
1945, el presidente tambin poda presentar l~yes de urgencia sobre las que
el Congreso deba decidir. en un plazo de 30 das. No ?bst~nte, el a.u~~nto
ms notable en los poderes legislativos pmactivos del Ejecutivo se ongmo en
la reforma constitucional de 1968. .'.
La reforma de 1968 autoriz al Congreso a delegar poderes legislativos al
presidente para intervenir en actividades econ?~icas y r~gular el crdito p.-
blico, el pago de la deuda nacional y el comercIOmternaclonal (todo ello SUje-
to slo a los lineamientos mnimos que ofrecan las llamadas leyes marco).!'
La enmienda otorg a los presidentes inicia,tiva exclusiva sobre asuntos ~-
nancieros importantes (crdito pblico, deuda nacional, reglas de co;nerclO
internacional, modificacin de tarifas y otras reglas aduanales, aSI como
exenciones de impuestos), restringi la capacidad del Congreso pa~a au~en-
tar los gastos calculados en el presupuesto presentado por el Ejecutivo y
estableci que la propuesta del Ejecutivo se constituir.a en el n~evo presu-
puesto si no era aprobada dentro de un plazo estableCIdo. Ademas, la refor-
ma autoriz a los presidentes a emitir decretos con fuerza de ley en casos de
emergencia social y econmica, Estos decI'etos no requeran de una :atific~-
cin explcita del Congreso para conservar su vigencia, pero era obligatona
su revisin inmediata por parte de la Corte Suprema. lb Como seal un pro-
tagonista central de' esta reforma, la motivacin principal detrs de ~odos
estos cambios fue reducir el tiempo y los recursos empleados para sanCIonar
leyes en un Congreso altamente faccionalizado.17
Los presidentes en Colombia no siempre ?~pendleron d~ SU~8 P?deres
unilaterales para implementar sus agendas pohtlcas y legIslatIvas. Sm em-
bargo, los estudios de caso sugieren de manera consist~nte que, ante la au-
sencia de mecanismos para imponer disciplina partidana, consegUIr el apo-
yo del Congreso para aprobar leyes de alcance nacional se .volvi cada vez
ms costoso para los presidentes debido al aumento de las listas facclOnales
13 Desde la ~cfomla de 1910, estos decretos slo podan suspender leyes existentes y perdan
vigencia una vez levantado el estado de sitio. ..'
l' Despus de la reforrna de 1945, el Congreso no poda delegar p~d~,,'esleglslalIv.~s al presI-
dente para regular actividades econmicas. La 'eforma de 1968 elimmo :sta restncclOn., .' ~
15 Las leyes marco son leyes mediante las cuales el Congreso ofrece solo. un ~arco baslco de
regulacin, mientras que los detalles se establecen mediante decretos del EJec~~lvo.
lb La reforma de 1968 impuso este mismo requisito para los decretos emludos durante un
estado de sitio.
17 Jaime Vidal Perdomo, entrevista personal, 30 de junio de 2006. .'
18 De acuerdo con Crdenas, entre 1982 y 1990 se aprob en el Congreso un promedIO de casI
620/0 de los proyectos de ley presentados por los presidentes. Vase Mauricio Crdenas et al.,
op. cit. Sin embargo, el ndice de xito vari dependiendo del alcance del proyeet~: fue mayor
para proyectos de ley de alcance local y regional que para proyectos de alcance naclOnal.
 226 ESTUDIOS DE CASO: ORGENES DE LAS REFORMAS EL CAMBIO CONSTITUCIONAL COMO RESPUESTA AL FRACASO DEL ESTADO 227

con,roladas por dirigentes locales. POI-lo general, obtener- dicho apoyo im- conflictos internos o guerras.22 Los presidentes tambin utilizaron los pod~-
plicaba establecer acuerdos con facciones opositm-as o intercambiar votos res ae egrrd1'>S
por e Congreso para enfrentar las crisis eco~mi~as, en .par~l-
en el Congreso por asignaciones presupuestadas a regiones especficas don- cular despus de 1968,23La otra alter'nativa al proceso leglslatl~~ ordmano
de residan los votantes de legisladores clave.'9 Los extensos procesos de ne- era el uso de los poderes de emergencia. Durante estad.os de SItiO,,que p~-
gociacin en un 'ongreso fraccionado y clientelista tambin significaban dan declal-arse en casos 'de conmocin interna, los preSIdentes podlan emI-
que las iniciativas del presidente se retrasaban o er-anprofundamente altera- tir decretos con fuerza de ley que tuvieran como objetivo anular los factores
das antes de su aprobacin. que haban generado la alteracin del .orden pblic~., De acuerdo ~on la
Los presidentes colombianos enfrentaron retos en los que este tipo de Constitucin, se supona que estos decretos eran provIsionales y pef-dlan ~~
negociacin legislativa haca imposible tomar las decisiones rpidas que exi- vigencia una vez levantado el estado de sitio. Sin embargo, esta regla ~~mblO
gan las circunstancias. El primero de esos retos fue mantener el orden p- de manera informal debido a la frecuente declaracin de estados de SitIOpor
blico en un contexto de violencia. Los atentados cometidos por organizacio- pe.-iodos indefinidos.
nes guerrilleras aumentaron durante la dcada de los ochenta, cuando Entre 1974 y 1990, los colombianos pasaron 13 aos (81.2% de ese pe-
Colombia experimentaba adems una nueva forma de violencia derivada del riodo) bajo estado de sitio.24Todos los presidentes recu:rieron a l~s decretos
narcotrfico.20 Durante los ochenta, tambin se increment el nmero de mar- c~n fuerza de ley para legislar durante esos periodos.". Entre mas .d.uraban
chas de protesta y manifestaciones en contra del gobierno por parte de los po- los estados de sitio, mayor era la tendencia de los preSIdentes a uuhzar de-
bres ur-banos y mrales, quienes no contaban con la infraestmctura y los cretos para adoptar reformas legislativas o institucionales de largo plazo.
servicios pblicos bsicos.2! El segundo reto que enfrentaron los presidentes Puesto que los costos de eliminar estas reformas se incrementaban confor-
fue de carcter econmico. El desempeo de la economa colombiana du- me pasaba el tiempo, los presidentes utilizaban la ,duracin de l~s ~stados de
rante los aos ochenta fue considel-ablemente mejor que el de la mayora de sitio de manera estratgica: presionaban a los legIsladores condICIonando el
los pases latinoamericanos. Sin embargo, no pudo evital- por completo el levantamiento del estado de sitio a la conversin de los decretos en leyes per-
aumento de la inflacin y la deuda pblica, y la crisis fiscal. Ms an, dada la manentes.2 Por ejemplo, el presidente Turbay utiliz el estado de sitio para
tradicional estabilidad y buen desempeo de la economa colombiana, los llevar a cabo varias I'eformas importantes al cdigo c.-iminal mediante de-
dirigentes polticos se tomaron estos problemas muy en serio, pues afecta- cretos y despus logr que el Congl-eso convirtiera dichos decretos en leyes
ban la opinin general de los votantes sobre el funcionamiento global del r- per-manentes,27
gimen poltico.
La Constitucin de 1886otorg a los presidentes colombianos dos alterna-
22 Carlos RestrcpoPiedrahita, Las (acultades extraordinarias. Pe~llea historia de _una transfi-
tivas principales al proceso legislativo ordinar'io para abordar los problemas
gllracin, Universidad Exlernado de Colombia, Bogot, 1973. Por ejemplo, entre 19,,8 y 1983, el
relacionados con el m-den pblico y econmico. La pr'imera era la delegacin Congreso sancion 69 leyes importantes que delegaban poderes cxtrao~dmanos al p~es~dent~
de podef-es legislativos por parte del Congr-eso. Desde 191412;Lp'residen~ para legislar sobre las fuerzas policiales nacionales, control del narcolrafico ): pr()Cedlmle~.t~~
~licitaron y. obtuvieron regularmente del Congreso la delegacin de JJoder~.L criminales. Vase \Villiam Fredy Prez Toro, "El sistema penal y la emergencia en ColombIa,
I~gisla~para emitir decretos de orden pbl~ icluso en ausen:.!.a de Scripta Nova 45, 24 (revista en lnea, Universidad de Barcelona, 1999), http://w\vw.ub.cdu/geo-
critJsn.45-24.htm. ., .
23 Roger """,Fintliev, FC1TIando Cepeda UlIoa y Nicols Gamboa Morales, blterve'ICl011 pres~-
19 Ronald Archer y Marc Chcmick, "El presidente frente a las instituciones nacionales", en deucial en la eCOIlOmfa ." el estado tie derecho en Colombia, Universidad de los Andes, Bogota,
Patricia Vsqucz de Urnllia (ed.), La democracia eH blanco y tlegro. Colombia en los atlOS ocheu-
1983. d'
ta, Fondo Editorial Cerec, Bogor, 1989, pp. 31-80, Y Ronald Archer, op. cit. Los presidenres 24 Rodrigo Uprimny, "The Constitutional COl1rt and Control of Presidcntial ExtraOl-. tn~ry /
tambin compraban el apoyo legislativo mediante la distribucin de cargos en el gabinete y la Powers in Colombia", en Siri Gloppcn, Roberto Gargarella y Elin Skaar (eds.), DemocratlzatlOn
administracin. estrategia facilitada por el sistema de suplentes. que permita al Ejecutivo asig- alld the Judicial)': The Accollntability FWlctioll o( COlirlS ill New Democracies, Frank Cass, Lon-
nar a legisladores a cargos en el gabinete sin que stos tuvieran que dejar sus escaos en el
Congreso. dres, 2004, pp. 46-69. . . . .
25 Segn Carro)) y Pachn, los presidentes Alfonso L6pez y Behs.a~1OB~tancllr e~llter~)n el,
20 Las agnlpaciones guelTillcras ms grandes eran las FARC (Fuer7.as Armadas Revoluciona- mavor nmero de decretos con fuerza de ley durante estados de SitiO. Vease Royee Canoll Y'
rias de Colombia), el EL~ (Ejrcito de Liberacin Nacional), el M-19 (Movimienlo 19 de ahril), el M"nica Pachn Builrago, Presidewial Palrmwge and Coalition Building in Cololl1bia: /968-/990,
EPL (Ejr-cito Popular de Liberacin) y el Movimiento Armado Quintn Lame. V~se David Bush- ponencia presentada en la 2007 Southcrn Polilical Science Association Meeting, Nueva Oricans,
nell, rile Making DI'Moden! Colombia: A Nalion in Spile (JI'llsel!: Univel'silv of California Press,
4-7 de enero de 2006.
Berkeley, Estados Unidos, 1993, pp. 244-247. .
26 Roger 'A', Findlev et al., op. cit., p. 170.
" bid .. p. 256.
21 Ro~akl Archcr): Marc Chcrnick. oJ. cit.
 228 ESTUDIOS DE CASO: ORIGENES DE LAS REFORMAS EL CAMBIO CONSTITUCIONAL COMO RESPUESTA AL FRACASO DEL ESTADO 229

,Antes de 1968, los presidentes tambin u b obiemo fue paradjico. A pesar de los enormes poderes del Ejecutivo para
emitir decretos que regulaban las act" 'd d sa an ,los.estados de sitio para enfrentar lseiergias polticas y econmicas, los gobiernos fracasaban
de crisis. As como en el caso d I IVI a es economlcas durante periodos una y otra vez al tratar de contener la violencia poltica o mejorar las condi-
que
rosos decretos emitidos en situ:c~~esd regulaba~ ~Iorden pblico, nume- ciones econmicas. Para fines de los aos ochenta, varias formas de violencia
e
micas fueron conwertidos en le e nd. es.tado de SItIOdurante crisis econ- y conOicto social iban en aumento mientras qUe los problemas estructurales
ma constitucional de 1968 10Y dSor mandas por el Congreso. Tras la refor-
2B

, s ecretos e emerg' ,. de la economa colombiana persistan. Ms an, los frecuentes escndalos de

entonces parte de la Constl'tuc" ) " enCla economlca (desde corrupcin poltica estaban erosionando la imagen pblica de las institucio-
Ion se convIrtIeron e .
cos que los presidentes utilizaban fr n I~s~rumentos especfi- nes representativas, en particular el Congreso y los partidos polticos. La
decretos emitidos despus de Pdaralen .e,ntal"las cnsls econmicas. Los
. I una ec araclOn de em . , participacin electoral se hallaba en constante declive. Con este contexto de
socIa eran potencialmente m -C . ergencIa economica y desnimo poltico entre los votantes como teln de fondo, los miembros de la
s
tado de sitio. ya que no exPirab e ectlvos que los decretos emitidos bajo es-
elite poltica, en particular los presidentes y principales dirigentes partida-
El nmero de decretos de an una v~z superada la emel"gencia.
emergencia econm' . 'd rios, decidieron proponer cambios institucionales cuyo contenido y direc-
tes colombianos antes de la Constituc" d 199 Ica emltl os P?r presiden- cin fueran distintos de todos los que ya se haban probado.
mente bajo si se compara con el nml;r~ d: d 1 parece ~~ber sIdo relativa-
para implementar reformas econo' . e cretos emItIdos en Argentina
mIcas entre 983 1 y 1994 29 N b
gunos de esos decretos sirvieron d ' . . o o stante, al- ELCAMBIO
CONSTITUCIONAL
COMORESPUESTA
ALACRISIS
DELESTADO
tes. El presidente Lpez MI'ch I para'l~ ~Ptlarpohtlcas legislativas importan-
. e sen Utl IZOe estado d .
y socIal de 1974 para enfrentar u .. fi e emergencIa econmica
.m n'aClOnana . con una serie d . C na cnslS l"
scal y ... .
una mClplente sItuacIn
. Fue una creciente percepcin de crisis institucional lo que llev a cada uno
de los presidentes electos entre 1974 y 1990, sin importar que pertenecieran
tos que, en su mayora, imple~:n~~~a~ ceglsl~tIvas. Lp~z emiti 22 decre- al PLo al PC,a proponer el cambio constitucional como solucin. Aunque
ra fiscal que exista en el pas 30Al a~blOs sustancIales en la estructu- el contenido de las propuestas variaba, concordaban en que, para mejorar el
dente Betancur sigui el pI"ecedent ~n~s, anos ms tarde, en 1982, el presi- desempeo del Estado y el rgimen poltico, Colombia requera de un siste-
crecimiento econmico en declivee ~ ~~~z.para hacer frente a una tasa de ma judicial con ms poderes e independencia, una mayor inclusin poltica,
estado de emergencia econo'm' y n e. Clt fiscal moderado. Recurri al una mayor participacin popular a nivel local y la conversin del Congreso
., Ica para naCIOnaliza b .
clOn financiera, definil"nuevos crmen ,: r un. anco y una mstitu- en una institucin ms proactiva y sensible en cuanto a la provisin de or-
forma fiscal." es economlcos e Implementar una re-
den pblico y reformas legislativas. Si bien quienes tomaron la iniciativa
~_pocas palabras, los presidentes colomb' .. para promover la reforma constitucional fueron principalmente los presi-
sus poderes constitucion~les pi"a . 1~~utlhzarQjLamQliamente dentes, los legisladores tanto del partido de gobierno como de la oposicin a
,. . ' garantIzar a gObernahl"II'dd l' .
e~nomlca ..Sm embargo, el efect d d' h- - -- a o Itlca y
--el
!.I_L
o ~ IC os poderes en el desempeo
0-'

menudo apoyaron sus propuestas.

-- Las propuestas de reforma iniciales fueron presentadas por los presiden-
tes Lpez Michelsen y Turbay Ayala. El primero enfatiz la descentralizacin
28 Roger W. Findleyel al_. op. cil p 44
"S-b' ., .. judicial y administrativa, mientras que el segundo incluy reformas que bus-
1 le~ no encontr datos exactos sobre la cantidad
en Colombia, algunos estudios cualitativos hablan ~e decretos de emergencia econmica caban reducir la corrupcin en el Congreso y hacer de ste una institucin
raleza antes de 1991, la mayora d ~ 1I d de relatlvamente pocos decretos de esta natu-
30Alfr d e e os urante los mandal . d L6 - ms proactiva en la provisin de polticas pblicas. Ambas reformas fueron
e o Vsquez Canizosa Elpod -d' I os e pez Mlchelsen y Belancur
. . ", erpresr eneUl eneol b. La - - . aprobadas en el Congreso, pero no pudieron implementarse porque la Corte
COI1~lItuclOnal: ~obry, Bogot, t 979, p. 367. om tao cnSlS pennal1el1te del derecho
Suprema dictamin que violaban reglas constitucionales o de procedimien-
Hab~a dlstmtas opiniones legales en cuanto a si el . . , .
emergencia social v econmica para le . I
E . ~
. pl eSldente podla Invocar el estado de
gis ar en ciertos astl t . I .
to.32El presidente Betancur promovi una nueva propuesta de reforma como
n este sentido, si bien la Corte Suprema
L' l'
l 6 ]'d n os, como a CI-eaCJnde impuestos.
o org va I ez a la ma - ' d I d
parte de su proyecto de apertura democrtica que buscaba reducir la violen-
Par. opez, no o hiZO asf con la mayorl'a d eosecretoseBt
I d d yana
-
e os ecretos emitidos
. cia e incrementar la participacin electoral en Colombia.33 La mayora de
ca l , pues conSider que stos no bu b I e ancUI en matena de reforma fis-
bl sca an so ventar tina ,'t ., d
ema estructural permanente Vase Ma IJ . C SI uaClOn e emergencia sino un pro-
P 'd . nue ose epeda E - "L
reSl ente y la Corte durante la eme,'. . spmosa, as relaciones entre el Una reforma propuesta por Lpez Michelsen sobrevivi y se hizo efectiva en 1978: la se-
1 gencIa econmica. Un .d" fr 32
':'10 , en Manuel Jos Cepeda Espinosa ( d) E d d . _. semI lOSen entando a un mons-
paracin de las elecciones para presidente y Congreso.
na de la Repblica, Bogot, 1985, pp. 43-~ 1-.' sla o e Sl/1Oy emergencia econmica, Contralo. H Esta propuesta surgi de las exigencias de reforma poltica planteadas por la izquierda rc-
 230
ESTUDIOS DE CASO: ORGENES DE LAS REFORMAS EL CAMBIO CONSTITUCIONAL COMO RESPUESTA AL FRACASO D~L ESTADO 23\

sus r,formas, que buscaban la descentr-alizacin poltica a nivel local, pasa- , Barco '1 utilizar los poderes que le
ron la p-jme'a 'evisin en el Congl'eso, pero no la segunda. Sin embargo, se vente por parte de los votantes llevo .~, ara ;mitir un decreto que convo-
~onfeI'a la declaracin d~ estado de SI(i1O.PIpam ratificar el llamado a una
aprob una enmienda impOl'tante: la eleccin popular de alcaldes y la posi- lebisclto esta vez o lCla ,
bilidad de convocar a plebiscitos a nivel local. caba a un nuevo p , 1 1 cin presidencial de mayo.
constituyente conJ 'untamente .., con a eontem ec laba este mecanismo d e ca mbio
El ltimo inten,to de reforma constitucional, y el ms ambicioso, tuvo P
luga' dumnte la p'esidencia de Vir'gilio Bal'Co (1986-1990). La propuesta in- Debido a que la Constlt~Clon no c d d . No obstante, la COI'teSu-
. l I 1 l'd d del decreto era u osa. l' I
clua el establecimiento de controles en el financiamiento privado de par- constituClOna , a ega I a d' do as el camino para a lmp e-
tidos polticos, mecanismos para la democracia interna de los panidos, la Prema ratific el dec'eto de Barco, espe]a,n er'ales el gobierno preguntaba
. 't E trminOS muy gen, , bl
creacin de una Fiscala General especializada en la persecucin de cl'me- mentacin del p Ie b ISClo, n 'd l convocatoria de una asa m ea
d '. taban de acuel o con a d 'd
nes de accin pblica, y de un Consejo de la Judicatura responsable de orga- a los ciuda anos SI es . t' cipativa El apoyo e mas e
lecer la democracIa par I ,. bl
nizar la profesin judicial y elegir a los candidatos a los cargos en esta rama. constituyente para f01' ta ,, b" las puertas a dicha asa m ea.
d t tes a esta opClOna no . t
Tambin incOl'poraba enmiendas que aumentaban la participacin del Con- cinco millones evo an , 'bl' o a 1'1 asamblea constituyen e.
l' el apoyo pu IC , .,
greso en la elabol'acin de leyes, extendan la duracin de sus sesiones y for- Diversos factores exp lcan Id: efOl'ma poltica que surglO
u
talecan su control sobre el gabinete. En particular, la propuesta otOl'gaba al El ms inmediato fue la demanda dPoPLal'Ca~'l~sGaln, candidato a presi-
. gosto de 1989 e UlS d . 1 E
Congreso la autoridad pam votar POI'mayora calificada mociones de censu- tms el aseSinato en a di' . te eleccin presi encJa. n
m que obligaran a los ministros del gabinete a renunciar. Tambin l'ecomen- dente del PL y probable gana~~~ t e ~ S;;~I:~~Patritica (up) YAlianza De-
daba la posibilidad de enmendar la Constitucin mediante referendo.'. Sin marzo y abril de 1990, los can 1 a o~., e fueron asesinados, lo cual aument
embargo, una vez ms la propuesta presidencial de reforma no pas la se- mocrtica M-19 (AD-M-19 o M-19) tam lebn 1 granda contener la violencia y se
" d ue el Estado no esta a o h cto
gunda vuelta de debate en el Congreso.'" la percepClOn e q ., . . l' dical. En este contexto, muc os se. -
El fracaso de esta l'eforma prepar el ten'eno pam_un_cambio constitu- necesitaba un cambIO InstltuclOna 1 a ocar una asamblea conslItu-
"1 nSlderaron que conv
ciomil ms radicatque sera a.hora im ulsado de';;de la ciudadana. La nueva res de la socie d a d CIVIco d mocracia ms incluvente que
I decuada de crear una e, 37"
estrategia, pJ::S>movida p.or un movi~o estudiantilpopular y apoyada por yente em a mar:era a . fl' to social y la apata ciudadana.
los medios, consista en convocar a un plebisc:ito Rara autorizar la-I'~LOJ1lIa pusiera fin a la vlOlenc~a,el con ICfuela desacreditacin pblica del C~ngre-
de la Constitucin mediante una asambleaconstitu)ente. Si bien la primera El segundo factor Importante l' l eformas que se necesllaban
. . " paz de rea Izar as l' b
intencin de Barco haba sido utilizar el procedimiento de enmienda exis- so en tanto InslItuclOn ca. '. I Con reso no siempre constitua un o s-
tente -el cual requera la aprobacin de cualquier -eforma en el Congre- para fOl-taleceral Estado. SI b.len ~ 1 g 1975 1979 y 1986 aprob en-
so-, la idea de una asamblea constituyente perme su gobierno, el cual tculo para la reforma constltuc,lOnad,-e~omo ~lgunos lderes de opinin
acept llevar a cabo el plebiscito de manera no oficial en las elecciones legis- mien d.as Impor t an tes -, tanto os me. lOS t't cin corrupta v c Iiente l'Ista, p oco
lativas de marzo de 1990.36 El gran apoyo que recibi la asamblea constitu- influyentes lo criticaban por ser una lOSI Uf . institucionales. Desde esta
't', naCIOnales y re ormas . .
intel'esada en Ias po II Icas. , na de las inslituclOnes que
. d I roPIO Congreso el a u , , .
perspeclIva, da o que e p d'f' ilmente poda engll'se como
\'olucionaria como condicin para poner fin a la abierta hostilidad contra el rgimen. Vase Da- 'd d ' de I'eformarse, I IC d l
vid Bushnell, op, cit., p. 258. mayor necesl a teman d f a constitucional urante a
b. El f llido intento e re orm I C t'
34 En enero de 1988, Barco haba propuesto un referenda para abrogar la clusula constitu-
agente de cam 10. a, ., generalizada de que a ons 1-
'd . d B 'COconfirmo la percepclOn
cional de 1957 segn la cual slo podan utilizarse cnmienuas del Congreso para reformar la presl encla e, al '.. 'f d'dad fuel'a del Congreso. ,
Constitucin. Sin embargo. la propuesta no fue aprobada debido a la oposicin de la rama judi- tucin slo podla revIsarse a pI ~ u.~ I te electo, Csar Gaviria del PL, y los h-
cial a la legalidad del referenda. Vase Arturo Sarabia Better, Refonllas polticas en Colombia: del El 2 de agosto de 1990, el pI eSI, ~n fi ' n un acuerdo sobre los PI'O-
plebiscito de /957 al re{erendo de 2003, Norma, Bogol, 2003, p. 61. . . I fuerzas pohlIcas lrma o d I
del'es de las pnnClpa e~ bl nstituyente y los aspectos e a
.15 El gobierno retir la propuesta cuando una comisin de la Cmara de Representantes . . , elegIr a la asam ea co .' , de
aprob someter a referendo varias reformas relacionadas con la incorporacin de muvimientos cedmllentos pal a , f ,p 'a facilitar la mCOl-poraclOn
Constitucin que habran de re orma se. a
guerrilleros a la vida poltica. Dichas reformas incluan la creacin de un distrito nacional espe-
cial para la eleccin de pan idos minoritarios; el reconocimiento como partidos polticos de or- s) en las elecciones legislativas de
d' d d 1 v olra para Io S alcalde
l' 6
ganizaciones guerrilleras que renunciaran a la lucha armada; el \'oto obligatorio, y el tema ms nacionales, una para el can
I ato e .p~ ~ '''b' 1_ .. blea constituyente. Vase E Tiempo,
controvertido, la proscripcin de la extradicin para colombianos.
I~arzo para permitir que la genlc deCIdiera sO Ie a asam . .
J(> Fernando CalTillo Flrez, ldc- del movimiento estudiantil, propuso en febrero de 1990 de febrero de 1990. . . .,
d 199/ .VIIpacto poltico viable? DeparlamenlO de CIenCIa
J7 10hn Dugas, La COI1StltllClOlle , . c;
que se incluyera una sptima papeleta electoral (adems de las cuatro para elegir instituciones
Poltica,Universidad de los Andes, Bogota, 1993.
 232 ESTUDIOS DE CASO: ORGENES DE LAS REFORMAS EL CAMBIO CONSTITUCIONAL COMO RESPUESTA AL FRACASO'DEL ESTADO 233

gruJ\os minoritarios, el acuerdo estableca que los delegados seran elegidos

en un distrito nacional mediante la misma frmula utilizada para elegir le- CUADRO VI.2. Distribucin de escaos en la asamblea constituyente
gisladores. Las decisiones se adoptaran por regla de mayora. A diferencia
de lo que haba ocurrido en ocasiones pasadas, la Corte Suprema dictamin Partido poltico Escaos Porcentaje
como vlida la eleqcin de una asamblea constituyente y acept los procedi-
24 34.3
mientos establecidos en el acuerdo entre partidos. PL
M-19 19 27.1
En lo referente al contenido de la revisin constitucional, el acuerdo esti-
11 15.7
pulaba que las tareas principales de la asamblea seran la reforma del Con- MSN
5 7.1
greso (en particular, reducir su nivel de corrupcin y convertirlo en una ins- psc
Conservadores Independientes 4 5.7
titucin ms 'esponsable en cuanto a la provisin de polticas pblicas), el
fortalecimiento del Poder Judicial, la ampliacin de los derechos humanos, Unin Cristiana 2 2.9
la descentralizacin poltica y la elaboracin de nuevas reglas para los es- Unin Patritica ," 2 2.9
tados de excepcin. Esta lista de reformas representaba el consenso entre las Indgenas 2 2.9
elites polticas sobre los lineamientos de diseo generales para la nueva Movimiento Estudiantil 1 1.4
Constitucin. Sin 'embargo, la Corte Suprema rechaz la posibilidad de im- Total 70' lOO
poner lmites a los aspectos de la Constitucin que habra de reformar la 1=
a Ms adelante se incluyeron en la asa m bl ea eua lro '.
mlCffi bros ms de los movimientos guc-
asamblea constituyente. En otras palabras, la asamblea podra decidir libre-

i
rrilleros, dos de los cuales (del EPL)tendran derecho a volo.
mente el alcance y naturaleza de la reforma. FUENTE: El Tiempo. diciembre de 1990.

tribucin del voto indicaba una rpida transformacin en las preferencias de

RESULTADOS ELECTORALES INESPERADOS Y DISTRlBUCI6N DE FUERZAS los votantes entre una eleccin y otra. _
Si bien el PL obtuvo una mayoria relativa de 34% de los escan~s, su des.em-
Las elecciones legislativas de marzo de 1990 confirmaron la ventaja del PL y, eo fue pobre comparado con sus resultados en las pas~d~s elec~lOn~sle~lsla-
en cierta medida, la persistencia del sistema bipartidista tradicional. El PL fvas y presidenciales. El apoyo electoral para el PC tradICIOnaldlsmmuy~ n~-
i
obtuvo casi 60%, y los conservadores (que entonces competan con el nombre
de psc [Partido Social Conservador]), 31% de los escaos del Congreso. Sin
embargo, la eleccin presidencial de mayo de 1990 gener un escenario pol-
tico diferente.
tablemente. La Alianza Democrtica M-19qued en segundo lugardcon 7~d e
los escaos, seguida por el MSNcon 15%. El resto. de los deleg? os e egI os
eran social-conservadores, conservadores independIentes, eva~gehcos y. ~epre-

l!!

sentan tes de pueblos indgenas que nunca haban competIdo o ten .0 re-
Si bien el candidato del PL gan la eleccin con una cmoda mayora re- resentacin en elecciones anteriores.38 En comp~racin con _las eleCCIOnes
lativa de 48% del voto popular, la competencia se dividi entre ms de dos fegiSlativasde marzo, la volatilidad electoral (medIda. en escanos). e; ~ ;;;'0-
candidatos importantes. lvaro Gmez, candidato de una faccin disidente mento de elegir a los delegados de la asamblea constituyente paso e.. a
del psc, el Movimiento de Salvacin Nacional (MSN),qued en segundo lugar 52.98 en el ndice de Pedersen.39 ES~<a!!!bi~ evidente e!1Ja~.l.?referencIasde
con 24% de los votos. El tercer candidato, Navarro Wolf del M-19,el antiguo los votantes gener un contexto de ~rtldumJ:re el~~obre la futura
movimiento guerrillero, obtuvo 13%de la votacin. El candidato del pscqued
en ltimo lugar con 12%de los votos. Mientras que el nmero efectivo mximo
J~ amo arte del roceso de paz promovido por Gaviria, el gobierno des~gn ~ cuatro
de candidatos presidenciales desde 1974 haba sido de 2.5, en la eleccin C
miembros depp.
los mOVimientos d e guern
'11'
a., dos del "PL uno del Partido RevoluclOnano
. b de los
d
presidencial de 1990 se increment a 3.1. Trabajadores de Colombia (PRT) y uno del Movimiento Quintn Lame. Todos eran mlcm ros e
LaLelecciones Pi!ra la asamblea constituyente el 9 de diciembre confu.= I bl ue los dos ltimos tenan voz, pero no voto. .

~:~~I~~~
maron esta repentina fragmentacin del sistema partidario. El nmero efecti- a asam ea. aunq . . d'
39 Tan s610 el PL paso de un 10 Ice
d e va Ial.
t'lidad de 904 a 29.80 en las mismas eleccIOnes.
. a I

vo de partidos pas de 2.16 en el Congreso (despus deja eleccin de marz0 Este ndic~reneja el porcentaje neto de votantes qdue~ambiaron.susvO~~~i~:~~: y
a 4.45 en la asamblea constitt!yente. Como 'esultado de esta fragmentacin, v se calcula sumando los valores absolutos de to as as gananCIas y pe. IE Party
.d' idiendo el total entre dos. Vease
Mogens N . Pe d ersen, "The Dvnamlcs
~ o.. uropean
y como puede observarse en el cuadro VI.2,ningn partido obtuvo o estuvo S;stems: Changing Patterns nI Electoral Volalility". Europea/1 Joumal of Poltlleal Researeh 7. 1
siquiera cerca de obtener la mayora de los escaos en la asamblea. Esta dis- (1979), pp. 1-26.
" .-
~.

234 ESTUDIOS DE CASO: ORGENES DE LAS REFORMAS EL CAMBIO CONSTITUCIONAL COMO RESPUESTA AL FRACASO DEL ESTADO 235

pos~in de los partidos tradicionales. Tanto pa t' . del sistema poltico, estrategia que los sectores ms tradicionales de su par-
e~tel-nos c<;mpartan la pel-cepcin de que el s~s;~lpant~s co~~ observadores tido consideraban perjudic'ial para los intereses del PL}'
bw estaba desapareciendo y el partido d' roa blpartldlsta de Colom- La situacin de los dems partidos y movimientos principales variaba de
D ommante PL
e acuerdo con algunos peliodl'stas y Ingentes pI" comenzaba a decaer'o
d" " un caso a otro. Aunque eran minoritarios, los conservadores tambin llega-
l .
en e apoyo electoral del PLse debi al dete . dIo IlIcos, el notorio declive
. n
(como. la In acin y el desempleo cI'eciente -)
nora e as c d"
on IClOneseconmicas
ron a la asamblea potenci~lmente divididos. Participaron en la eleccin en
listas separadas de conservadores oficiales e independientes. En contraste, el
I~~ tan fas. de servicios pblicos establecidos P~I~e~n au.mento poco popular en M-19 y el MSNsUl'giel'On como grupos potencialmente unificados, pues sus
bIen consldemban este resultado como una . 35oblerno. Los medios tam- representantes fuel'On elegidos a partir de una lista nica nacional.
n
partidos tl'adicionales}' Sin embaJ'go I b redacclo popular en contra de los Como resultado de esta distribucin de fuerzas y la falta de unidad poten-
. 1 I . ,e uen esempe - d I
vos en a e eCClOntambin fue posible gracl' , l' no e os partidos nue- cial dentro de los par'tidos t-adicionales, no poda preverse una clara coalicin
. I as a sIstema 1
para e 1eglr a os delegados: una fI'mul H d e ectora] que se utiliz de mayora, al menos no en todos los distintos temas sobl'e los que la asamblea
. l' a are e RPa]' d
ClOna SIn umbral de entrada En campa' '. pIca a en un distrito na- tendra que tomar decisiones. Existan divisiones potenciales entre pal,tidos de
I I . 1 aClOn con la' I .
oca es para el Congreso, el distrito nacional d' . s.e eCClOnesen distritos centro-izquierda y centro-derecha en torno a derechos colectivos y participa-
umbral de votos que cada lista I'equera aJ' ISmlnuyo considerablemente el cin popular. Tambin podan surgir divisiones entre los partidos tradicionales
El PLfue el partido que experiment~ a gana; representacin."
y los nuevos; entre partidos grandes y pequeos; as como entre el partido del
t~ncia electoml. Los 24 delegados elegid m~yo~ ragm~ntacin en la compe- presidente y la oposicin en la definicin de reglas electorales, organizacin te-
lIstas, lo cual significa que la mayora deosl el~ste partIdo compitiemn en 20
't E as Istas eli . , nitorial y distribucin de poderes entre presidente y Congreso. Como ya he
sen ante. sta estrategia, denominada " .. gIeI on a un solo repre- mencionado, incluso el pa,tido de gobierno estaba dividido respecto de hasta
. . '1 . . operaclOn av'" '.
maXlmlzal e numero de escaos que podo Ispa , se dIseo para dnde deba llegar la reforma en la promocin del pluralismo poltico.
lan ganarse d'
~layores restos. La estrategia fue exitosa 1 me lante el mtodo de Ante la ausencia de un partido o coalicin de mayora que pudiera con-
no,s con ~~Io ~9'Y<: del voto populac Sin e:n~~~s ~
L
t
~btuvo 34~.de los esca- trolar la asamblea, los principales partidos decidiel'On organizarla con base
t~s tamblen SIgnIfic que el partido no tend .g , a fagmentaclOn de las lis- en principios de poder compartido}' El PL,M-19 Y MSNacordaron compartir
gla comunes en la asamblea}' na un programa ni una es trate-
la presidencia de la asamblea. Tambin se acord que cada uno de los cinco
Si bien el fenmeno de la multiplicacin de r, comits permanentes que desarrollaran las propuestas de reforma seran
trol de un lder de partido local ya exista la d' , ~~tas de partido bajo el con- presididos por miembros de las fuerzas minoritarias. Este arreglo fOl,taleci
el pi" ' IVlSlOn rad' 1
L en esta e ecclOn se percibi conlO el' . 'd Ica que experiment el compromiso preexistente de todos los actores polticos pa!'a reformar la
. . . iniCIO e un
lTIlZaClOnpaJ.tldaria}. Aunada al d l' 1 nuevo proceso de ato-
Constitucin con base en un consenso lo ms amplio posible.
. d ec Ive en e apoyo el I
zaclOn ebilit an ms la posicin d I 'd . ectora del PL,la atomi-
Tambin dificult la coordinacin ent;e ~~rtl o resIdencial en la asamblea.
gados para decidir qu reformas deba p,resl ente Gavil'ia y algunos dele-
repr b n pI amover' en 1 bl PROPUESTAS
y REFORMAS:
REGLAS
ELECTORALES
Y DETOMA
DEDECISIONES
esenta a una faccin reformista del PL com 1'0 ~ asam ea. Gaviria
p metida con la apertura
Cinco comisiones estuvieron a cargo de proponer reformas especficas (o al-
'" Vase "Elections Sho\V Colombia's Old l' P ternativas de reforma) que habran de votarse en sesiones plena-ias en dos
cal! Weekly Report, 7 de J'unio de 1990 \Vo- arty System Falling Apart" ' en ul
,. /.111Amen-.
-11 1 . debates}' Los temas que requeran de una votacin nominal (es decir, de la
E Espectad01; 10 de diciembre de 1990
..u El umbral efectivo de \'olos que se r ...
identificacin del voto por el nombre del delegado que lo emite) fueron rela-
de la votacin. ,eqllcna para ganar un escao descendi d 9 11 IlM
-13 Vase John D.. . e a so o o
el I. ugas,op. CI/., p. 48. Esta falta de unidad se "f . 45 Ilumberto de la Calle, entrevista personal, t 9 de junio de 2006.
. go Jlctno present su propia propuesta de rCfO,"nla I ... ~e leJa en el hecho de que si bien 46 Mientras que I\.1isael Pastrana encabezaba la lista oficial dd psc, Navarro \Volf y lvaro
sIeteaspropuest masi' dr'e reu)rma completas y 43 parcial.' os mlembr S' os"el e I partido '
presentaron Gmc:I. encabezaban las listas nacionales nicas del M-19 Y el MSS, respecth'amente.
a d e lante , una ma'L'or
.r
l
,

la el.1
e partl 'd o vot en conJ'unto sob.,~ cs.I In embar go, J
como veremos ms 47 Vanse John Dugas, op. cit., y Ana Mada Bejarano, "The Constilution of 1991: An Evalua-
puesta del gobie . 11 ' I e a gunos tem' .
4-1 Ed :no In uyo en las decisiones finales de I "bl as Importantes, y la pro- tian Seven Years Later", en Charles Bergquist, Ricaruo Pearanda y Gonzalo Snchez (eus.),
' . .
uarclo P .
Izarro
L
eongmez, "Giants with Feel of ,.
a asa m ea
. : Violellce ill Colombia, 1990-2000: \Vagillg ~t!aramI Negotiatillg Peace, Scholarly Resources. \Vil-
l St.:ott j~aInwanng, Ana Mara Bejarano y Eduardo Pizal~ ay. Poht,JcaJ Parties in Colombia", en
mington, Estados Unidos, 2001. pp. 53,74.
I1IOcratlc Represelltati011 in the Andes, Stanford Un' '. "... pO Leongornc7. (eds.), The Crisis of De-
I\CISlty ress, Stanford 2002 . pp. 78-99. 41 Las comisiones fueron las siguientes: Comisin t: derechos individuales Y participaci6n
.
 236
. ESTUDIOS DE CASO: ORGENES DE LAS REFORMAS EL CAMBtO CONSTITUCIONAL COMO RESPUESTA AL FRACASO DEL ESTADO 237

tIvamente pocos (16 50lO/) Y no comp d' Sin embargo, el consenso no fue monoltico. Si bien los reformadores
so~etidos a votacin en la ren !eron todos los asuntos im
colombianos compartan un criterio de eficiencia en cuanto a adoptar insti-
o.rdinaria (91%). No obsta::::~I;~~:9bTa gran mayora de las vota~~~:n:::s
tuciones que mejoraran el desempeo del Estado y el rgimen poltico y
~II~:~~;:~:;~~~~ ~:;:;;i~ d~~Iastrbansc;i;~~:;:;~~rl~:s
Una de I ' ~ lOSso re la votacin
!e~~~~~~~s
lpartida~
a asam-
acordaron reformas generales que les permitieran alcanzar ese objetivo, en el
momento de discutir los detalles y el alcance de"dichas reformas se presenta-
~, __ ..._ as caractenstlcas' as .' ron diferencias importantes de carcter partidista. Por ejemplo. los nuevos
constItucIonal e Co.10m "b' f m'l .sobresalIentes del proceso d b'
b -- la ue e nIvel d - - e cam 10 partidos y movimientos queran llevar la promocin del pluralismo partida-
pu o o se~ars~_en.Ia asamblea a esa - e acuerdg~relativamente alto ue
rio a travs de la reforma electoral ms all de 10que queran el gobierno y la
ceso y la a.usencia d,e"unacoalici;l r de la,gran descentralizacin del r
1s
~:s 7d4~de las disposiciones de la ~:~;O~la. P?r e~~mplo,10 de 13 sec~i~~
e egados o ms es decir d onstItuclOn recibieron los vo
mayoria del PL. Las reformas propuestas en cuanto a la maquinaria del go-
bierno tambin diferan. Aunque el gobierno. apoyado por una mayora del
PL, propuso el fortalecimiento de los controles del Congreso sobre los pode-
total ?e miembros de l~ asamblea ~odos terce:a.s partes o ms del nm;~s
res de gobierno del presidente (incluida una mocin de censura para los mi-
neceSItaba el apoyo de los dele ad~s dPara recibir esta cantidad de votos s~
Como ya he sugerido est g e al menos tres partidos nistros del gabinete), las reformas que ms se alejaban del statu qua, como la
da tI' ,e consenso su " d . regulacin de los estados de excepcin y una mayor participacin del Con-
en r~_~..~.IItepoltica y el pbli;:;---I.'!PO e una percepcin comparti
greso en la creacin de leyes, derivaron de propuestas de nuevos partidos y
~~~aseXltentes y~~ sostenib~:~ g~:eraI1e ~ue ~s InstitucIOnes o I~
._.~n a naturaJeza excluyente dI' . en e o?gen de la crisis se encon- movimientos. as como del psc.
Si bien estos temas no causaron polarizacin en la asamblea. an pue-
..:~stItUClOnes JUdiciales y la faIfa d: re?:H~en . olItico,..Ia debi idad de las
den distinguirse las zonas de acuerdo general de aquellos asuntos en que los
~~~t~~~oplticasy legislativas. a nivel ~:~:~~a~CI'Lon~el Co~ reso e; I~s deci- intereses partidistas influyeron en la seleccin final de instituciones. A conti-
ara ponerse d d .. ' s IncentIvos de l
superar estos problemases:~~~al~c~n la eleccin de instituciones c~~:~~~r~: nuacin examino a detalle cada una de estas dimensiones de cambio en las
t~ral.~ue se gener tras la sbita fr eron con ~~clima de incertidumbre elec- reformas adoptadas en torno a las reglas electorales y de decisin,
f e~~IO~de delegados a la asamblea ~en~aclOn partidaria que deriv de la
aCI~n. e un programa de reforma' s ~s actores contribuyeron a la articu-
Reglas electorales: la promocil1 del pluralismo partidario
fn'::ri~c~~:finpoiti~a, extender la d~~:~~r~~~aC~?Sistaen abrir canales de
gisladoreses y co ectlvos. reducir los incentivos pa:~' crear nuevos derechos El cuadro VI.3muestra las principales reformas electorales que vot la asam- \:,
~i,nde pI~~~Se;~a~li~a;r~~~~:::rsfonsabilidad d:lc~::r~~:
lerno. re~tringir los pod~res de e
:~tr: ~~~~-
os co~tmles del Congreso sobre el o~
~~~e:e;eelIndepen~~ncia de los jue::~g~~~~~f~~l pr~sidente, y fortalecer fos
blea, sus principales defensores y la votacin final. Como puede observarse a
primera vista. la mayora de las reformas electorales buscaban fOl-talecerla
inclusin y el pluralismo partidarios. El rastreo de los orgenes de las pro-
puestas. as como el contenido de los debates en los comits y las sesiones

lencia pol~i~:oslclon, crean que estos cambios~~~re~. tanto del gobierno plenarias, muestran que los promotores ms firmes de este tipo de reforma
cas en Colombia~~mentar
. el apoyo ciudadano a la~ in:t~~~I~i~
redducirla
nes vio-
emocrti- eran los delegados de nuevos partidos y movimientos (como el M-19y el MSN).
as como de partidos en declive (como el psc).
La co~g~cia de propuestas orientadas a promover el p~ralismo par-
democrtica"
. ComO15100:
-- 2 orga' .. . tidff(;'por parte de nuevas agrupaciones polticas y partidos electoralmente
4: sistema judicial ve" nJzaclOn terTltorial; Comisin 3' . .. ec nantes f,:e-evideteen el-debate para cambiar la frmula de eleccin
49 Diana Fajard~ "AosmplSl6t n 5: asuntos sociales, econmicos'ygeocblel~?y Congreso; Comisin
d ) ec os general di' o oglcos presidenci.al de mayora relatiya a~ayor'UlbsqJ1!ta,-El M"19Yel psc f;-eron
(e , La COllstituvente ay d ' es e as votaciones" en Ma ',
titucin-Presiden-cia d:la Rent~o. MItos y reolidades. Consejera a nue: Jose Cepeda Espinosa los principales defensores de esta reforma. seguidos por delegados indivi-
50 Manuel Jos Ce d EepublJca, Bogot, 1991 p 229 P ra e Desarrollo de la Cons- duales de varios partidos y movimientos. Por su parte, la propuesta del go-
M pe a spmos " .C - '"
1 anuel Jos Cepeda Es nosa a, <. amo, se hizo la Constitucin'> '. . bierno recomendaba conservar la frmula de mayoda relativa. En su infor-
5\ En la asamblea eF b' (ed.), La Consll/llyeme por dentro . MIlos y. realIdades". en
sentaron propuestas ~e ;~~erno, los partidos, los movimient~~"voP. ell., p. XII. .
mcluan temas de refo p .aslcon Importantes diferencias d delegados mdlviduales pre- dos polticos en agosto de 1990. Se present un total de 13\ propuestas de reforma en la asam-
rma Slml ares a los acordados por lo d~ ,contenido. Sin embargo, todas
s Ingentes de los principales parti- blea. Vase John Dugas, op. cit., p. 58.
 238 ESTUDIOS DE CASO: ORGENES DE LAS REFORMAS EL CAMBIO CONSTITUCIONAL COMO RESPUESTA AL FRACASO DEL ESTADO 239

sado en la adopcin de esta frmula en otms pases." Ms bien se debi a la

CUADRO vI.3. Re{onnas electorales influencia de factores locales e intereses partidistas. Por ejemplo, durante las
deliberaciones en la comisin, el delegado Carlos Lleras del MSN argument
Principales Principales Votacin que el principal objetivo de adoptar un sistema de mayora absoluta con po-
Propuesta defensores opositores Aprobada sible segunda vuelta para elegir presidente a institucionalizar un sistema
final
Eleccin presidencial M-19, psc, MSN
multipartidado que ya exista.54
S 64/66 En la votacin final, el umbral de mayo da absoluta para las elecciones
por mayora absoluta
con segunda vuelta presidenciales recibi el apoyo de 64 de los 66 delegados que votaron en la
Proscripcin de sesin. Aunque el gobierno no pmpuso esta reforma y uno de los principales
M-19,MSN S 52/65" lderes del PL, Lpez Michelsen, expres dudas sobre su pertinencia, al final
reeleccin presidencial
la mayora de los delegados de este partido vot a favor.55 Cmo explicar
Lmites de mandato Gobierno, No 28/40 este apoyo si el PL era el partido ms grande. y tan slo unos meses antes ha-
para legisladores delegados del ba ganado la eleccin presidencial con las viejas reglas?
MSN, pscy "1-19 de
Una posible razn es la incertidumbre sobre la futum posicin electoral
manera individual
del partido. Debido_a la fr.agITIent~ci--n:pentina del siste';T;"'apa.r.tr4~ri~.
Vicepresidente elegido M-19 MSN, cuan o fue elegida la asamblea y al largo periodo que faltaba para la si-
S 49170
por voto popular psc gUIente e eccin presidencial (que tendra lugar en 1994), la 2~~d d;qu
Distrito nacional para Gobierno, M-19, partlc\o Rodra ganar el cargo presidencial en el futuro se volvi '!Jg9-~~tre-
PL, S 43/59
Senado MSN psc madament incierto. Al-especto, el delegado del PL, Jaime Castm, coment
Distrito especial para Todos los partidos que "en aquel entonces el PL empieza a ver que el bipartidismo est langui-
S 46/52
comunidades indgenas deciendo y que la condicin mayoritaria del libe-alismo empieza a verse
Eleccin popular de compmmetida".s6
Gobierno, M- [9 PL S 45/62
gobernadores Ms an, la regla de mayora relativa para elegir pl-esidente no siempre
haba servido a los intereses electorales de un partido grande pero facciona-
Elecciones nacionales "1-19 PL S 46/71 !izado, como el pL,57 Pocos aos atrs, en 1982, el PL perdi la eleccin presi-
y locales separadas
dencial porque el pa-tido dividi su apoyo entre dos candidatos, Alfonso
Reduccin del tamao Todos los partidos Lpez Michelsen y Luis Carlos Galn, con 41 y 11 % de los votos, -espectiva-
S 59/62
del Congreso
mente. De haberse celebrado una segunda vuelta, el PL podra haber conser-
vado la presidencia, razn por la cual a fines de los ochenta Galn apoy la
a ~?~.l~I-O apr~xi~nadode delegados que volanm en la scsim.
FlJENl E. COl1Seena para el Desannllo de la COllstitucill, 1995. adopcin de la frmula de mayora absoluta para elegir- al Ejecutivo. En rea-
lidad, divisiones como sta ya se haban presentado en el pasado, como en la
eleccin de 1946, cuando los libemles pe-diemn la presidencia luego de 16
me, la subcomisin de la Comisin 3 sobre Poder Ejecutivo aceptaba la
aos de hegemona. Por este motivo, algunos ldel-es del PL, como Alberto
p.ropuesta ~el M-.19 y el psc POl- conside-ar aconsejable la adopcin de elec-
~ones pres.l~encI.~Jes po; .mayoda absoluta "para pmmover el multipartidis- 53 En ese momento, Brasil, Ecuador, Per, Guatemala y El Salvador ya haban adoptado la
o, !a, partICI~aC~n pohtlca y la fOl-macin de coaliciones de gobierno" 52 El frmula uc mayora absoluta para elegir presidente.
comlle apmbo el mforme con una votacin de 10 de los 13 . b- . 54 Vase Actas Comisill 3, 1991, 7.
sen tes en la sesin. mlem os pre- 55 Raimundo Emiliani, delegado del MSS, crea que adoptar la mayora absoluta con -;egunda
vuelta rcpresentara un suicidio para el PL Vase El Tiempo, 24 de abril de 199 t.
Cabe d~st~car que Jos debates que p'ecediemn la fOl-mulacin de la 1'0- 560 Entrevista personal. 23 de junio de 2006.
puesta no mdlcan de ninguna manera que el camb'o de ma
_' b l'
' I'P
,yana re atIva a 57 Como suger en el captulo 111, si los partidos se dividen en facciones que no logran elegir a
maYOlla a so uta en las eleccIOnes de presidente en Colombo la est'lIVJera b a- un solo candidato presidencial, la rcgla de mayora relativa puede favorecer a los partidos ms
grandes slo si existe un mecanismo de agregacin de votos --como tradicionalmente fue el
" Vase "E[eccin del Presidente de la Re bl" I . caso en Uruguay-, de modo que cada partido acumule los votos emitidos a favor de cada lino
Constitucional, 4[, 9 de abril de 1991. pIca por e slSlema de doble vlle[a". en Gaceta
de sus candidatos.
.. -=

240 ESTUDIOS DE CASO: ORGENES DE LAS REFORMAS EL CAMBIO CONSTITUCIONAL COMO RESPUESTA AL FRACASO DEL ESTADO 241

El anlisis de los factores que determinan las reglas de I-eeleccinpresi-

~:~:s~~~aa~~~, ~~ah;~~~~I~:~~~~~~:~~;~~rmente la adopcin de la mayo-
dencial realizado en el captulo 1Ilsugiere que la descentralizacin parti-
Otros cambios electorales im t . daria no tiene una correlacin sistemtica con dichas reglas. No obstante,
tambin buscaban fomentar el I:r~~i:~tes qu~ se. votaron en la asamblea
el caso de Colombia ilustra las condiciones bajo las cuales miembros de
cos a la participacin de nuevasPfuerz ~. part;da~o y abrir espacios polti-
partidos descentralizados podran preferir reglas de reeleccin presiden-
cin absoluta de reeleccin presiden~~~1J~ampos . ~ ello fuero~ la proscrip-
cial restrictivas. Cuando un partido est dividido en facciones, la proscrip-
elegido por voto popular la ado . , d' ~reaclOn de un vicepresidente
cin de la reeleccin presidencial podra facilitar la alternancia en el po-
nado:es, el establecimie~to de ~~~~o~e~e~~dl~trito nacional para elegir se-
der entre los distintos grupos y evitar rupluras, como la que experiment el
eleCCIOnesnacionales y locales y la I ., ra es lno concurrentes para las
PL en 1982.
nas de estas reformas lograr;n el =c~~:~n popu a~ de gobernadores. Algu-
otras no. o generalIzado de los delegados, .l-a creacin de un vice I-esidente.~~gi?opo~ ~otoyoJ~I::S cargo que po- ~.
da ser ocupado por candidatos de pa1"tidosdlstinto's al del presidente, bus-
El gobierno, a tono con la reaccin bl" caba aumentar el nmero de cargos -epresentativos por los que podan com-
~odngl'es(o, pro~u~o el establecimiento de I~mit~~ap~~:~~a~:n~~~~~\n len.el petir los partidos. Quien promovi esta propuesta fue el M-19.Este pal"tido
a ores un maxlmo de tres pedodos ,'. os egls- justificaba el cargo como una medida de democratizacin, pues ante la au-
mendaba cambio' alguno a la r I . consecutivos). Sm embargo, no reco-
eg a eXistente que pe 'C l E' . sencia, I-enuncia o muerte del presidente, su lugar sera ocupado por alguien
larse para la reeleccin despue's d . d fu rml la a Jecutlvo postu-
e un peno o era del c L ' .. elegido por el pueblo y no designado por el Congreso (como era la regla vi-
a bsoluta de reeleccin preside . I f argo. a proscnpclOn
gente al respecto). Puesto que el vicepresidente no deba pertenecer necesa-
dellllsNy Misael Pastrana, Ide;~~~ p~e l~o.p~esta ~~; el M-19,Carlos Lleras
riamente al partido del presidente, el cargo fue tambin justificado como un
va recomend adoptar este cambo .' su comlSlOnsobre Poder Ejecuti-
aliciente para la formacin de coaliciones. Si bien la propuesta suscit con-
sidencial de cuatro a cinco a'o' I~~nto co~ una extensin del periodo pre-
reeleccin presidencial con un s.
plenarias.58
t
nal, solo se apmb la proscripcin de
a amp la mayoda de 52 votos en las sesiones
troversia en la comisin sobre gobierno y Congt-eso,fue aprobada en las se-
siones plenarias con una votacin de 49 a 19. Poco ms de la mitad de los
delegados del PL (14 o 58%) apoy esta disposicin. En contraste, casi to-
La proscripcin absoluta de reeleccin 'd' . . dos los delegados del 111-19 (18 o 95%) votaron a favor, seguidos por inde-
los intereses de las nuevas fue' 1" presl encIaI reflejaba claramente
pendientes y grupos minOlitarios. Sin embargo, la mayora de los miembms
como el M-19Yel MSN,que bus:~~::~ Itlcas. represent~~as en la asamblea,
del pscy ellllsNvot en contra de la disposicin.
dos tradicionales y favorecer la rotaci~~~\az.ar ~ los dl:~gentes de los parti-
Gavida se abstuvo de I'nterv' l
59
as elItes pohucas. El presidente ..h~do cin de un distrito <i<::.!oral
nacignaUue_ur.mreform.a.iInportaI]~ J
emr en e tema y una " d d l para facilitar la incorporacin de nuevas agrupaciQnes..p.Q.1ticas.A principios
partido vot a favor de la pmsc' . 'L . maYOlla e e egados de su
debido a un deseo de mantener t'\pclOn. a actitud de Gaviria pudo haberse ~delos ochenta, el lder liberal disidente Galn haba propuesto la creacin de
un distrito nacional especial para asignar escaos adicionales en el Congreso
impa1'cialidad. Sin embargo la de ~o.~se~s~en la asamblea o a una genuina
a aquellos grupos minoritados que obtuvieran un porcentaje significativo de
contrapona necesariament~ a s eC.ls~on e os d~leg~dos de su pa1'tido no se
berta de la Calle minl'stro d l .us I~ ereses partldanos. Como afit'm Hum- la votacin nacional, pero que no alcanzaran escaos en los distritos loca-
" ' t
e m enor y agente d G " l les.6' Ms adelante, el presidente Barco adopt esta propuesta como parte de
Creo que los sectOl'es liberales que -t' d e avma en a asamblea: una estrategia para incorporar a minoras y antiguos movimientos guerrille-
cin tambin estaban ensando es ~vleron e.acuel'do con la no reelec-
los liberales ms afinesPaellos".60en posibles candidaturas presidenciales de ros al Congreso.62
Durante las negociaciones entre el gobierno y los partidos polticos que
precedieron la convocatoria de la asamblea constituyente, el presidente Gavi-
58 En contraste tanto la
, p ropuesta
.. del gobierno
. de restrin 'ir Id" d I ria acept que todos los miembms de la asamblea fueran elegidos en un dis-
sen tan tes en el Congreso a tres pe . d . g a uraclOn e cargo de los repre-
_ . . no os consecutiVOScomo l. d .
anos para el preSidente presentada I _ a propuesta e un penado de cinco
por os conservadores' d d' 61 Luis Carlos Galn, "Paz, reforma poltica y democracia", en .Cristina de la Torre (ed.), Re-
d eI PSC. MSN y M-19 fueron derrotada s en l.'
as seSlOnespie .
In epen lentes y algunos delegados
I 'b' 1
59 Durante los debates en la Comisin 3 Eh' nanas a rcel Ir e apoyo de slo 28 votos. fonllas polticas. Apertura democrtica, Nikos, Bogot, 1985.
62 En la propuesta de Barco, el distrito nacional especial se utilizara para asignar dos esca-
cipal razn para introducir la no reeJecci d ~ ~~ernyrubul1l del M-19 argument que la prin-
I

cin de los lderes polticos dentro d 1 on :d Jecutlvo era preparar el terreno para la renova~ os adicionales en el Senado y cuatro en la Cmara de Representantes a grupos minoritarios
e os parll os VaseEl E d que recibieran al menos el equivalente a una cuota Harc a nivel nacional, pero que no lograran
00 Entrevista personal, 19 de junio de 2006.' specla ay, 19 de abril de 1991.
obtener escaos en los distritos. Vase Sarabia Better, op. cit., p. 70.
 ,-

242 ESTUDIOS DE CASO: ORGENES DE LAS REFORMAS EL CAMBIO CONSTITUCIONAL COMO RESPUESTA AL FRACASO DEL ESTADO 243

tri~o nacional como prueba de su compmmiso con el pluralismo poltico y la . C haban sido no conCUITentes desde
incorpomcin de nuevos grupos. Sin embal"go, pam la nueva Constitucin elecciones para presIdente ~ ongre~~s artidos nuevos y grupos minorita-
slo consinti la adopcin de un distl"to nacional pam la eleccin de senado- 1978. En la asamblea constltuyente, P ente a las elecciones locales y
. tender el cic o no concurr ., 1
res. Otros gmpos, como el M-19, quedan conservar el mismo sistema que se rios propusieron ex "ta reforma pues redUClna os
El ona firmemente a es , I
haba utilizado P'lra elegir a la asamblea constituyente y propusieron un dis- nacionales. PL se op . .' ales sobl"e las locales. En a vo-
trito nacional pm"a elegk a todos los miembros de un Congreso unicamera\. efectos "de arrastre" de ~as elecclOn:sdnaclOn46 votos a 25, de los cuales 22
La postura del gobierno triunf en este tema. La pmpuesta del M-19 fue tacin final, la propuesta fue apro a a po~ M-19 y la mayora de los miem-
apmbada en la comisin con el apoyo del M-19, la UPy algunos miembros del fueron de miembros del PL. En cont~ast~, e la reforma Esta decisin
minoritanos apoyaron . .
MSN,pero fue rechazada en las sesiones plenarias. Por su parte, la propuesta bros del MSNy Ios grupos el"' 'n y al partido mayoritano
enfrent claramente al gobiern.o co.ntl~~ a 0POSICI
del gobierno fue apmbada por 43 votos a 14. Resulta interesante destacar
1" "t"dosygruposmmontallOs. . ., 1 . ','
que los que se opusieron a creal" un distrito nacional para elegir senadores contra os pm I "' ivel semejante de polanzaclOn: a mlCIa- d
pertenecan exclusivamente al PL o al psc, es decir a los pal'tidos tmdiciona- Slo otra propuesta genel o un n . -' . los periodos de los legislado- r
I 19 1 SN pam dar por termma"os 1991 L
les."3 La razn por la que se oponan em que adoptar un distrito electoral tiva de M- y e M "as elecciones legislativas en . a
nacional iba en contt"a de los intel"eses electorales de los candidatos a nivel res elegidos en 1990 y convocat a nu~v hacer efectivas de inmediato las re-
local de estos partidos. Dado que el distrito nacional obligaba a los candida- justificacin pblica de la propuesta ue "" S' mbargo sus defensores
h b' d aplicarse al Congl eso. m e , I 19
tos a obtener apoyo a nivel nacional en lugar de concentrarse en un distrito o formas que a nan e " " " El apoyo popular tanto de M-
. f d proposlto estrateglco. 'd
regin particular, esta reforma tambin incI'ementara el valol" de la identi- tenan un mcon esa o l' tes elecciones y dichos partl os
h b' mentado en as reClen ,
dad partidaria y socavara las estl'ategias clientelistas que haban caracteri- como del MSN a la au eleccin legislativa. Lo contra-
. "resultado en una nueva . "
zado las campaas electorales de los polticos que operaban dentro de los espemban repellr ese e, d'da de manera casI unamme.
, 1 que se opoma a esta me I e e I b
pm"tidos tradicionales.M rio OCUITlacon e PL,. "d El PLacept que se ce e ral'a
., egoCIando un acuel o.
La eleccin de gobemadores por voto popular em una reforma que bus- El impasse se reso VIO~. . 1 d' ., de que los delegados que en
1 ., 1 glslallva baJO a con IClon ..
caba aumental"la participacin popular a nivel local y la apel'tul"a de canales una nueva e ecclOn e "e dee la asamblea constituyente no compltIeran--j
de acceso al sistema poltico de partidos y movimientos nuevos. En 1990, la ese momento formaban. pal te d . d t decisin fue que limit la capa- Jk
eleccin de gobernadores form parte de las reformas que acordaron el go- en ella. Una consecuen~l~ secun 1ar;~ in:~~uaciones con base en los beneficios '
biemo y los representantes de los principales pal'tidos polticos antes de que cidad de los reformadOl es para e eg t"' en el futuro inmediato.
1 e stas les repor at lan
se convocat"a la asamblea constituyente. Esta reforma haba sido respaldada electomles persona es qu e ." d . ninguna reforma importante en
. 1 "amblea no mtl o UJO . f .
haca poco por un gmpo de ldel'es reformistas nacionales del PL (incluido Cunosamente, a aSe d " "evl'dentes efectos dls unclO-
1 . d' t dos a pesar e sus .
Gaviria) y recibi un apoyo entusiasta del M-19. Sin embargo, era difcil pre- el sistema para e eg~r I~U a 'd' d"d 1propuso formalmente la SUStl-
decil" el nivel de apoyo que obtendra la reforma dentro del PL, pues este PaJ~ nales."" Ningn parlldo m delega o m IVI ua "a la distribucin de escaos
1 f' 1 Hare de mayores restos pat e lf d 1
tido an era relativamente fuerte a nivel nacional y el establecimiento de tucin de a ormu a I'd El delegado Navan"o Wo e
ms elecciones locales no pareca ofrecerle ningn beneficio electol'al adicio- ni la adopcin de listas cerradas (e part~ o. lder de un nuevo partido de
na\. En la votacin final, 45 de 62 delegados apoyaron la reforma, pero ms M-19 promovi un debate sobre el pun,t~. o~~arm m"gument que la adop-
de la mitad de quienes la rechazaron perteneca al pL."5 centro-izquierda de carcter progra~a ICO,f de fortalecer a los pm'tidos
d d "t"do sena una orma
Puede decirse que una de las decisiones ms polarizadas en la asamblea cin de listas cerra as e pa.1 ~, b d ".la propuesta luego de que algu-
fue-la adopcin c!-e elecciones _no concurrentes a n.!.-velocal y nacionarGls polticos. Sin embargo, decId 10 a an, onm f el"te oposicin."7 La decisin
. b d 1 L V el psc mostral an una u d I
nos mlem ros e P ~ . d d " deseo de consel-var el apoyo e PL
de NavmTo podra haberse denva o :;~omento el M-19 estaba compitien-
03 El Tiempo, 12 de junio de 1991. Nueve delegados del PL y cinco del I'se ~e opusieron a la en otms temas y del hecho de q~~ en e "
reforma .
do con bastante xito bajo las ViejaS reglas.
Daniel Nielson y Mauhe\\' S, Shugarl, "Conslilulional Changc in Colombia: Poliey AdjusI'
V menl lhrough Inslilulional Relorm". Comparalive Polilica! S",dies 32, 3 (1999), pp. 313-441. La
creacin de un dist;lo especial para elegir a dos representantes de comunidades indgenas fue o. ~o, . especIa
d" crear un distnto . 1 p<-lI<-
"a e1er!ir
..... hasta
. cin-.
menos polmica y se aprob sin oposicin. 60 El cambio principal fue la autOlI7.~CIO~ e l' ~. _ 'colombianos con residencia en el ex-
co representantes de gnlpos tnicos, mmonas po Itlcas ~
o.; El MSN fue el partido con el segundo ma~.OI' nmero de votos en contra de la eleccin po- I
pular de gobernadores. tranjero, . , d 2006
67 Entrevista personal, 26 de JUniO e .
~
 244 ESTUDIOS DE CASO: ORGENES DE LAS REFORMAS

E~ retrospectiva, la nica r'eforma electoral que par'eca contradecir los

intereses electorales de corto plazo de las nuevas fuerzas fue la disminucin
del tamao del Congr'eso, La Cmara de Representantes se rea]o e 199 a
"01-mieml:5i'SY1Seriado de 112 a 100.68Esta reforma constitua una res-
puesta colectiva de los polticos a la desacreditacin popular del Congreso,
que era percibido como una institucin sobredimensionada e ineficiente. Era
evidente que ningn partido se beneficiara al oponerse a una refOl'ma con un
apoyo tan amplio en la opinin pblica y los medios. En consecuencia, la re- Pril1cipales'" Pril1cipales Votacil1
forma fue aprobada POi'59 de los 61 delegados que votar'on en la sesin, Propuesta defel1sores opositores Aprobada fil1al

Lista de actividades Todos los S 54/55

incompatibles con el cargo partidos
Las reglas de decisin: la recuperacin del Congreso de legislador ' '.
Prohibicin a los legisladores Todos los S 50/62
La asamblea constituyente introdujo reformas fundamentales en las activida. partidos
de ofrecer incentivos
des y organizacin del Congreso y en la dist'ibucin de poderes entre las dis- econmicos a empresas locales
tintas r'amas del gobierno. El cuadro Vl.4 muestra las principales reformas en S 43/64
Mocin de censura Gobierno, MSN
este mbito, sus pl'ncipales defensOl'esy la votacin final. El objetivo general M-19, psc
de estas reformas era hacer del Congreso una institucin ms efectiva y res-
Nombramiento del procurador M-19 PL, psc S 48/70
ponsable, as como incrementar' la participacin de los legisladores en la con-
duccin del gobierno y en la provisin de polticas pblicas. El nivel general general por parte del Senado
de acuerdo en las reformas 'elativas al Congreso y la distl'bucin de poderes Delimitacin temporal de estado ~1-19,MSN, S 58i64
fue an mayor que en el caso de las reformas electorales. Sin embargo, como de conmocin interna psc
se ver a continuacin, la influencia de nuevos partidos y gl1lPOSminorital'os Lmites al poder de decreto M-19, MSN, S 50/54
fue decisiva para explicar el diseo final de los poderes del p'esidente. del presidente durante estado psc
La reforma del Congreso fue uno de los cambios ms publicitados en la de conmocin interna
maquinal'a del gobierno, pues responda de manera directa al clamor popular Creacin de impuestos Gobierno S 58/66
contra la cOl'l1lpcinpoltica, Como apunta Ungar,69las reformas ms simbli- temporales durante estado
cas en este sentido fueron la eliminacin del diputado suplente, una persona de emergencia econmica
que tomaba el lugar de un diputado electo cuando ste se ausentaba, y de los Decretos emitidos durante M-19 PL, MSN, psc No 22/63
fondos discrecionales (los tan cl'ticados auxilios padamentarios) que los legis- estado de emergencia
ladores solan utilizar para ganarse a gl1lPOSde votantes locales. La asamblea econmica perderan vigencia
enumer las posiciones que los legisladores no podan ocupar mientras des- si el Congreso no los convierte
empeaban su cargo en el Congreso y estableci sanciones para quienes viola- en leyes
ran estas restricciones. Tambin cre el voto programtico, que abra camino Iniciativa legislativa de presidente Todos los S 58/58"
a una posible revocacin de mandato. Con el fin de mantener la independen- y legisladores pa,1idos
cia del Congreso, la asamblea estableci que los legisladores no podan ser Delimitacin temporal M-19, psc S 45/48
nombrados como diplomticos o ministros del gabinete. Estas refOlmas fue- v sustantiva de la delegacin
ron aprobadas con amplias mayoras, en general sin mucha oposicin. de poderes legislativos
Derecho del presidente Gobierno, S 46/48
de convocar a referendos PL, ~1-19
tl8 Se eligieron cinco diputados ms de distritos especiales y dos senadores ms de un distrito
especial para comunidades indgenas. vinculantes
69 Eli8aberh Ungar, "La reforma al Congreso: Realidad o uropa?", en John Dugas (ed.),
La Constitucin de 1991..., op. cit" pp. 162-190. a No existen datos exactos para las abstcncione~. ., 99-
FUENTE: Consejera para el Desan-ollo de la COHSllltlClOll, 1 ).
 246
ESTUDIOS DE CASO: ORGENES DE LAS REFORMAS EL CAMBIO CONSTITUCIONAL COMO RESPUESTA AL FRACASD DEL ESTADO 247

del menguante pc, no era de sOl'prende!: Quiz menos esperado fuera el ., , de diseo en materia de relaciones entre el
a~oyO que el propio presidente GaviI'ia (as como otros presidentes que le Esta perspectIva mnovadol a b' h' manifiesta en las refOl'mas apo-
1L . I t" en Colom Ia se IZO . El
Ejecutivo Ye egls a IVO, d ' , de gobierno y emergencIa.
precedieron) otorg a la idea de que cier'tas prerrogativas tradicionales del
Ejecutivo deban desaparecer y que el papel del Congreso deba fortalecer_ vadas por el president~ en ,el ~re~ de t~ I:~:~sura de ministros del gabinete
se. El desempeo de las instituciones preexistentes explica por qu, desde propio Gaviria fue partldano e a ~~ e~ 1~90 era apoyada por la mayora de
la perspectiva del pr'esidente, los podel'es del Ejecutivo emn inadecuados Por parte del Congreso, reforma q t ' de reforma presentadas en la
' . 72 C 'i todas las propues as d 1
para resolver los problemas polticos y sociales de Colombia en los aos las fuerzas po l ItIcas. as, d de ministros por parte e
I ' , edimiento e censura .
noventa. asamblea inc UIan un pI oc "1 te Las principales diferencIas en-
., re con efecto vmcu an . 19 I sc
El problema central de Colombia a fine&.del.os ochenta, y una de las Congreso, casI slemp . l d otros pat,tidos como el M- y e P
Rrincipales razones para iniciar un pmceso radical de reforma constitucio- tre las propuestas del gobIerno. y as 'ee ue odan proponer la censura. el
s
.n-;r;;;'a fa incapa~idad del Estado para contener la violen7G garantizar el radicaban en el nmero de legIsladO!. q te: de votarla el tipo de mayora
d d' deban transcurnr an . l" d
orden pblico: Sin embargo, esto resultaDa un tanto iI'nico, p~1 presi- nmero e IaS que .
. I f Ita de aSIstenCIa e un mI
. d 'nistro del gabinete a a ses Ion e
d
deteae'lombia tena a su disposicin todos los instmmentos que I'eque- requeri o y SI a a . tituira un motivo de censura. .
ra pam imponer el orden, incluso por la fuel'za. Por otra parte, si bien el interpelacin correspondIente cons " ue una quinta parte de los mlem-
desempeo econmico de Colombia fue mejor que el de la mayora de los La propuesta del goblerno requ~I,la q le se votara en un plazo de cinco
, , iniciara l a mOClOn, qt . l' ,
pases latinoam~r'icanos durante los aos ochenta, hacia fines de esa dcada bros de una camal a. ., d ue la falta de respuesta a una mterpe aClOn
exista un sentimiento de frustracin extendido en la elite y el electorado das, y exclua la posIbIlIdad e.q. diera )'ustificar una censura. La ver-
arte de un mmlstro pu , . l' t ,'c
debido a la incapacidad de gobiernos sucesivos paz'a reducir la inflacin, el del Congreso por P d d I -19 y el psc tena contro es mas es 11 -
dficit fiscal y el desempleo. Esta situacin resultaba igualmente irnica, ya sin que apoyaban los delega o.s e M , d' una cmara poda iniciar la mo-
b
que varias enmiendas constitucionales sancionadas durante el siglo xx ha- tos: una dcima paI:te de los mem rol~z; de entre tres y 10 das por un~
n
ban confe'ido al presidente colombiano fuertes poderes de control de agen- cin, la misma sena vota~a e;, u d p 'a'da cmara v la censura poda den-
da para inducir a los legisladores a actuar e incluso para obviar al Congreso mayora absoluta de los mlem lOS. e c, I " Esta versin fue aprobada
I d 'ta a una mterpe aClOn. ., ., S
si ste no estaba dispuesto o no era capaz de apoyar al pr'esidente en la pro- varse de la fa ta e re.spues 'd I . 64 d legados presentes en la seSlOn. us
visin de polticas econmicas. en la votacin plenana por 43 e os 80~) ~seguido por el M-19 (68%). Una
1 ual 9.lI.e_algunos de sus predecesores, aunque con un enfoque ms radi-
defensores ms fuel'tes fueron el psc
ra del PL vot a favor de la re arma, au 73
f o, nque ocho de sus miembros
cal, el presidente Gaviria sosti7vo que la mejor manem e mejomr e esern: mayo l' , ataron en contra. d I
peo del Estado y.el rgjmen poltico en Colombia.era esta ecer una COlTes- (de 24) presentes en a ses IOn v , l' deres de nombramiento e
f . 'tan tes afectaron os po ., d
ponsabilidad entre presidente. y Cong'eso en el mantenimiento del orden y la Varias re armas ImpO! , d' . I El obiemo propuso la creaclO~-3 11-
presidente respec t o del Poder Ju , \"_ICla.
d g
'evisar '~I'a-d1 a d e"las t"
- ClOna
la consti tu
provisin dt;..polticas pblicas.70 Si bien este enfoque no contaDa con un
apoyo unnime dentro del PL, era compar-tido POI' una nueva generacin de una Corte Constitucional eSRecla Iza_ a e~. i. p~ndencia la propuesta
I b' 74 Para garantlzm su m e , C
dirigentes polticos r'eformistas del partido. Adems, Gaviria se haba com- leyes act')s d.G. gQ..J~ d b 'aria a los jueces de la Corte ons-
prometido a mejorar el desempeo econmico en Colombia y estaba con- del gobierno estableca que el Sena o dn?dmtl. 'e~entada por el presidente. la
. d a lista de can I a os pI d l
vencido de que la intervencin discrecional del presidente en la economa y titucional a partIr e un d U mplia mayora de delega os e e
I C seJ'o de Esta o. na a , d l

I
la inaccin del Congl'eso 'esultaban contrapmducentes para el desazTollo de Corte Suprema y e on S' bargo en otras reas e a re-
'd ' sta reforma m em, . 1 d .
una poltica econmica eficiente.71 Los dems partidos y movimientos repI'e- todos los pal'tI os apoyo e, . ,,' " radical que el gobiemo a re uClr
forma judicial la asamblea se mostlo mas
sentados en la asamblea constituyente apoyaban la mayora de estas pro-
la influencia del Ejecutivo.
puestas aunque, como veremos ms adelante, tambin queran refOl'mas
ms profundas que el gobiemo en este mbito,
72
. . ,
Esta reforma se ongmo en un pacto
.
d. N 'Liberalismo.
.
de 1987 entre el liderazgo naClOna I del
. PI -. v Luis Car-
Vase entrevista con Gm In"
" "

los Galn. lder de la faccin disidente llama a UC\O

70 Como ,u-gumcnt Gaviria en un discurso pblico en mayo de 1991, el mejor remedio con-
tra los excesos y la ineficacia elel estado de sirio eran la participacin y el control polrico del
en El Tiempo. 3 de diciembre de t
73 El partido que menor a~oyo nnc o.~ a
9:~.1"
I mocin de censura fue el MS~: slo tres de sus 11
.. .
Congre,o. Va,e El Especlad",; 17 de mayo de 1991. miembros \'otaron a favor y siete en codnll,<'l.. _l' el'a de apelaci6n ms alta para las deCISIOnes
. '1 sien o ,.'l IIlS an, r
71 Humbcrlo de la Calle, entrevista personal, 19 de junio de 2006. 7-l 1 a Corte Suprema scgUln~ ~ .,
rclaci~:1adascon la aplicacin de la legislacin or( mana.
...,~
248 ESTUDIOS DE CASO: ORGENES DE LAS REFORMAS
E~obierno propuso crea"una nueva Procuradura General de la Nacin
que estuviera a cargo de vigilar el comportamiento de los funcionarios pbli-
cos y una nueva Fiscala General de la Nacin, responsable de perseguir deli-
tos de QI"denpblico. La mayora de los delegados favorecieron estas refor-
mas. Sin embargo, haba diversas opiniones sobre cmo regular el proceso
para nombrar a los funcionarios a cargo de estos organismos. El gobiemo
recomendaba que la Corte Suprema nombrara al procurador general a partir
de una lista de tres candidatos propuestos por el presidente. Sin embargo, la
asamblea estableci que sera el Senado quien lo nombrara con base en una
lista d~ tres candidatos propuestos por el presidente, la Corte Suprema y el
C?nsejo de .Estado. E~ cuanto al fiscal general, el gobierno propona que
solo el preSIdente debla nombrarlo. Sin embal"go, siguiendo una propuesta
del M-19, la asamblea decidi que la Corte Suprema sera la enca"gada de
nombrar' a este funcionario a partir de una lista de tres candidatos presenta-
da por el presidente".
~efQt:..ma ..m~L.'!1:Jortant~
a los poder~!radicionale.~del.w~ide.nte...eD
Colombia fue, por mucho, la realizad~ en el rea de oderes d~~m~.rgencia.
El gobierno propona abrogar el estado de sitio tr-adicional y adoptar una
nueva clasificacin de estados de excepcin, desde el ms leve (estado de alar-
ma) ~asta el ms grave (estado de guerra); estableca que el Congreso deba
sanCIOnaruna ley que normara todos los estados de excepcin, e incorporaba
hmIles temporales para su utilizacin. Tambin propona que los decretos le-
gislativos emitidos durante un estado de excepcin slo regularan asuntos
relacionados directa y especficamente con la situacin que haba generado la
emergencia.75 El diseo final aprobado en la asamblea adopt aspectos cen-
trales de la propuesta del gobierno, pero intmdujo mayores restricciones a los
poderes de emergencia del Ejecutivo, lo que reflej la influencia de partidos
nuevos como el M-19 y partidos opositores en declive como el psc.
La comisin de reformas al gobierno y al Congreso rechaz la creacin
de la categora de estado de alarma propuesta por el gobierno. Este ltimo
ta~bin abogab~ por un ~stado de conmocin interna que se declarara por
penados de 45 dlas y pudIera extenderse de manera ilimitada. Por su parte,
el M-19 pmpona un plazo mximo de 180 das y el psc uno de 60 das des-
pus del cual slo el Congreso poda extenderlo. El informe de la comisin se
acerc ms a la pmpuesta de estos ltimos partidos. Estableci que el estado
de conmocin interna poda dura" 90 das y extenderse por periodos de 90
das con el consentimiento del Senado. Sin embargo, despus de un ao, el
estado de conmocin interna expirara automticamente. La propuesta de la
. 75 Da~o ~ue en la .Constituci.n existente esta restriccin slo aplicaba al estado de emergen-
cia eCOnOlTIlCa y soctal, los preSidentes abusaban del estado de sitio emitiendo
asuntos que no se relacionaban con los factores que lo haban generado, o lo hacan slo de
manera indirecta.
EL CAMBIO CONSTITUCIONAL COMO RESPUESTA AL FRACASO OEL ESTADO 249
comisin tambin especific algunos derechos que no podan suspenderse
durante el estado de conmocin interna.76
Ante el desacuel.do sobre el plazo mximo del estado de conmocin in-
terna, tuvo que negociarse una solucin durante las sesiones plenarias. La
declaracin de conmocin interna durara 90 das y podra extenderse por
otros dos periodos de igual duracin, de los cuales el segundo requerira la
aprobacin del Senado. El diseo final taTbin a~~ar~baque los ~ec~etos le-
gislativos emitidos durante el estado de conmOClon mte~na expIranan ~ma
vez levantado el estado de excepcin, a menos que el gobIerno lo extendIera
durante otros 90 das. Esta clusula, derivada de la pmpuesta del M-19, tam-
bin era ms restrictiva que la pl"esentada POI'el gobierno, segn la cual los
decretos de emergencia podan estar vigentes hasta por seis meses y ext~~der-
se por otms seis meses con el consentimiento del Senado. En la votaclOn fi-
nal, la propuesta del M-19 fue apmbada con 50 votos a favor, dos en contra y
dos abstenciones.
En trminos de elaboracin de polticas legislativas, la reforma ms im-
portante que introdujo la asamblea en cuanto a los p~d.eres legislativos
pmactivos del presidente fue la abolicin del estado de SItIOcom~ una for-
ma de legislar por decreto. En contraste, fueron pocos .los cambIOS~ue se
propusiemn al estado de emergencia econmica, el otm ms~rum.ento Impor-
tante de legislacin utilizado por los presidentes en ColombIa. Sm embargo,
existan algunos temas potencialmente conflictivos. La ~r~puesta del go-
bierno ratificaba la interpretacin de que los decl"etos emItIdos durante un
estado de emergencia econmica no requeran la ratificacin del Congreso
para seguir vigentes una vez concluida la emel"gencia.77 No obstante, ot~a.s
propuestas de reforma, como la del M-19. establecan qu.elos decretos emItI-
dos durante emergencias econmicas deban expirar SI el Congreso no los
converta en leyes. .
Otro asunto contmvertido era si el presidente tena la autOrIdad de crear
impuestos durante un estado de emergencia econmica, tema que fue objeto
de discusiones apasionadas durante las presidenda~ de Lpez y Be~anc~r.
El gobierno pmpuso que el presidente pudiera crear Impuestos con VIgenCia
de un ao fiscal durante cualquier estado de excepcin. Las otras propuestas
no incluan esta clusula. La propuesta del M-19 permita la creacin de im-
puestos, pero slo dUl"anteestados de emergencia econmica y sujeta a la
decisin del Congreso.
76 En un principio. el ministro del Interior, que tambin participaba en los deba~es,insisti
en la propuesta original del gobierno. No obstante, termin por aceptar los cambIOS ap~o?,a-
dos por la comisin. Vase Actas de la Asamblea Cousliluyel1le, 15 de mayo de 1991, ComlslOn
3,p.86. . . d"'
decretos sobre 71 Esta propuesta estableca que, durante emergencias econmicas, el p.r~~ldentepo la emi-
tir decretos con fuerza inmediata tic ley y de vigencia permanente (en 0POSIClon a decretos cuya
vigencia se limita a la duracin del estado de excepcin).
.~
,
250 ESTUDIOS DE CASO: ORGENES DE LAS REFORMAS
A~fin~l se alcanz una solucin negociada. En su infm'me, la comisin
sobre gobIerno y Congreso mantuvo la autoridad gubernamental para emitir
d~~I-etos,p.erm~.nentesdurante el estado de emergencia econmica, pero prohi-
blO la u.tl.l~zaclOnde decretos para modificar el rgimen fiscal. Por su parte,
la c?mlslon sobre suntos sociales, econmicos y ecolgicos autoriz al
gobIerno a crear impuestos provisionales que expiraran en un ao si el Con-
greso no los converta en leyes permanentes, La versin votada en las sesio-
nes plenarias se acercaba ms a la de esta ltima comisin y fue aprobada
con 58 de 66 votos.
Este resulta~o sugiere que, a pe~ar del acuerdo general de restringir los
pod~:es de~preSIdente en varios mbitos, ni el gobierno apoy una redist'i-
bucl~n radlcal.d~ los poderes legislativos a favor del Congreso ni los partidos
oposItores qUIsIeron presionarlo en ese sentido. El delegado Echeverri
Un~uru del M-19propuso una enmienda segn la cual todos los decretos
sancIOnados d.urante un estado de emergencia econmica -no slo aquellos
q~e creaban lmpuestos- fueran tempomles. Sin embaJ'go. 40 de los 63
1~lem.bros p~esentes en la sesin la I'echazaron. Ello demuestl'a que, en l-
tIma InstancIa, los delegados de la mayora de los partidos estuvieron de
acuerdo en conservar una presidencia con poderes legislativos proactivos re-
lativamente fuertes.
Exista un consenso amplio en torno a la idea de restaurar la iniciativa
de l~s legisladores en ciertos mbitos que algunas reformas constitucionales
prevI~s.haban puesto en manos el presidente, como las normas para la ela-
b~ra~lOn del presupuesto nacional, los programas de desarrollo social y eco-
n?mIC~, I~estructuI'a de la administracin nacional, la organizacin del cr-
~Jto pu~hco, el reconocimiento y pago de la deuda nacional, el comercio
InternacIOnal, la modificacin de tarifas y otras disposiciones relacionadas
con aduanas. Sin embargo, result ms controvertida la decisin sobre la
delegacin de poderes legislativos al presidente.
El ~obi.erno apoy el mantenimiento de la figura de delegacin de pode-
res legIslatIVOSal presidente bajo la condicin de que ste la solicitara v el
Con~re~o explicitara sus lmites y plazos. Otras propuestas introduCan ~s
res~ncclOnes.78Por ejemplo, el M-19propona prohibir la delegacin de la au-
tond~d paJ'a sancIOnar leyes orgnicas (leyes que ofrecen una I-egulacin ex-
haustJv~ sobre algn asunto particular) o cdigos legales. mienlt';S que el psc
propo~la un lmite temporal de seis meses.79Al final, la alternativa votada en
las sesIOnes plenarias y aprobada con 45 votos combinaba las propuestas del
.\1-19y el psc. De acuerdo con esta I'eforma, el plazo de la delegacin de pode-
78 A.lgtln~s delegados proponan la eliminaci6n lotal eJela delegacin de poderes legislati-
v(~s, DIchos delegados eran Villa ('1-19), Pabn ('1-19), Galn (Pl), Niclo ('''''), Meja -(uc) V
Vazquez (up).
79E..I psc tambin buscaba que la delegacin de poderes legislativos fuera aprobada
mayona absoluta del nmero total de miembros de cada cmara.
EL CAMBIO CONSTITUCIONAL COMO RESPUESTA AL FRACASO DEL ESTADO 251
res legislativos no poda excedel-los seis meses y sta no inclua cdigos, le-
yes estatutarias, leyes orgnicas, ni impuestos.8o .
En pocas palabras, la reforma ms radical en trminos de poderes legIS-
lativos del presidente se llev a cabo de manera indirecta, mediante la elimi-
nacin del estado de sitio y de la posibilidad de utilizar esta institucin como
una forma de legislar. En compamcin con otros mandatarios latinoameri-
canos, el presidente colombiano conserv una amplia gama de poderes de
control de agenda: iniciativa exclusiva sobre mbitos de legislacin impor-
tantes, poder pam presental' leyes de urgencia, autoridad para emitir decre-
tos permanentes durante estados de emergencia econmica, y la posibilidad
de recibir delegaciones amplias de pode' legislativo por parte del Congreso.
La asamblea incluso otorg al presidente la autoridad pam crear impuestos
temporales dlll'ante emergencias econmicas, lo cual no estaba claramente
autorizado en la Constitucin anterior. Ms an, con el nfasis que pusieron
los reformadores en la participacin popular, el presidente tambin obtuvo
el poder de convocaJ" a consultas populares con la aprobacin del Senado.
A pesar de todo esto es preciso reconoce" que, respecto del slalU quo, el nue-
vo diseo implic una reduccin de los poderes legislativos formales del Eje-
cutivo, reduccin que se haCa an ms evidente con la decisin de la asam-
blea (con base en una propuesta del M-19)de otorgar al Congreso el poder de
superar los vetos presidenciales sobre cualquier tipo de legislacin (la Consti-
tucin previa slo le permita hacerlo con ciertas leyes) si obtena la mayora
absoluta en ambas cmaras.
LACREACIN
DECONSTITUCIONES
COMO REACCiN
AUNA
CRISIS
Presidentes y partidos pueden iniciar un proceso de cambio constitucional
con el objetivo de consolidar e incrementar sus ventajas electorales. adquirir
mayor influencia sobre la elabm'acin de polticas legislativas, evitar que
otros partidos obtengan puestos electivos, o bien reducir el margen de victo-
ria de los partidos opositores. stos representan cambios constitucionales de
naturaleza fundamentalmente redistributiva, como los que se llevaron a
cabo en Argentina en 1949 y 1994. En estosc-:'lSOS,el desempeo de la Cons-
titucin anterior en tanto institucin que permite a los gobiernos ser efecti-
vos y receptivos ante las demandas ciudadanas suele justificar la necesidad
de refol'ma y explicar la gama de alternativas que los "efornladores exami-
nan. Sin embargo, dentro del men de alternativas las instituciones seleccio-
nadas y la naturaleza del diseo tienden a ser consecuencia directa del poder
- 80 En Colombia, las leyes estntuLarias regulan los derechos humanos fundamentales ~. su
por una proteccin, la auminisLracin de justicia, los partidos polticos, la parLicipacin ciudadana y los
csLados de excepcin.
 252
ESTUDIOS DE CASO: ORGENES DE LAS REFORMAS
y las iJ1leresespartidistas de aquellas actares cuya acuerda es necesaria para
la aprabacin de las refarmas.
Sin embarga, el .origende un cambia canstitucianal padra na radicar en
el desea de redistribuir pader, sina en dar respuesta a una crisis de desem-
pea c.a~stitucianal ~ a demandas papulares de refarma. Cuanda debida a
~na cn~ls el arden eXIstenteya na parece sastenible y la ciudadana se mavi-
lIza actIvamente par la 'efarma de ste, las cansideracianes de eficiencia
sabre el i~p~cta de las institucianes en el funcianamienta general del siste-
ma c?nstltuc.lOnal cabran mayar importancia e inducen a resultadas que na
padnan. explIcarse del tada mediante una teara estratgica canvencianal de
la eleCCIncanstitucianal. Si bien las intereses de carta plaza y las recursas
de pa~er. cump,le.nuna funcin en estas casas, la incapacidad de proveer bie-
nes.~ub~lcas baslcas -cama el arden paltica y ecanmico-- baja la Cansti-
tuclOn vIgente padra .obligara las elites gabemantes a encantrar una manera
de recanciliar sus in'tereses partidistas can la necesidad de implementar re-
f~rmas que, de acuerda,c~n un cansensa amplia, busquen fartalecer la capa-
CIdad del Estada y el reglmen para .ofrecer dichas bienes. Esta .orientacin
~?e;:a!iva lgicamente se fartalece cU~lI1d() las refarmadares carecen de ca-
p~,cldad~..erapred~clr sus pasicianes pal~til::asfWL!ra.s_X eLp.Qder--~ acia-
clOn se dIspersa el}el mamenta de decidir el cantenido de las refarmas.
E! p'esente captula ha mastrada que la cl'sis palca'e instit~~ia~al ue una pasicin de negaciacin fuerte desde la cual apanerse a las demandas de
fl.x ~nt C?lambia durante fines de lasochet'aofreci a las actares pal-
t~cas un 1~~eElIv?na sJa para iniciar un pr.$.l,Sesa de camoia cansdtCOaI;
sl~a .tamoen para tra~aj~r c~njuntamente en la adapcin de ~ disea que
~I~~~l.as causa~. Inst.tuclOnaJesde la crisis. La que mativ el cambia
constlt~canal fue ~pacidad del Estada p'!.ra cantenerla violencia paU-
t~cay del narcatrfica, la desacreditacin pblica de las partidas ;r~diciana-
les y el Can~resa, y la incapacidad deLrgimen paltica para pra;ee;:];s
refOl'mas l~glslativas nece~arias. En este cantexta, una amplia mayarf;-Je
delegadas en la asamblea canstituyente, preacupada par la supervivencia
de larga plazo del rgimen paltica, acard la sancin de refarmas que bus-
caban fartalec~r las institucianes judiciales, atOl'garle ms pader a las ciuda-
danas. '! redUCIrla carrupcin en el Cangresa y la administracin pblica.
Tamb.len acardaron rearganizar las relacianes entre Ejecutiva y Legislativa
para Incrementar la participacin del Cangresa en el mantenimienta del .01'-
~.enpblica y l~ provisi~n de palticas pblicas. De hecha, fue el prapia pre-
sld~nte en funCIOnesqUIen pmpusa muchas de estas refarmas, dada la inca-
paCIdad de sucesivas gabiernas para proveer dichas bienes pblicas a pesar
de las paderes farmales can que cantaban para hacerla.
Tambin he mastr~da la f~l1!a.E que la incertidumb'e electaral ene-
ra~~ ~~ rpida <:ambia en las patmn~_de comR~~a electara entre
m~rzo y dlclem,5re de 1990"cantribuy aque.partidasy lderes poljlicas tra-
baJaran en canJunta para elegir institucianes que, de acuer~a ~~na per-
EL CAMBIO CONSTITUCIONAL COMO RESPUESTA AL FRACASO DEL ESTADO 253
cepcin ampliamente campartida, fueran efectivas a legtimas. El aparente
aeclive-del PL y el'ascensa-de partidas y mavimientas nuevas en el mamen-
t~eleccin de la asamblea canstituyente, aunadas a la distal]<jat.smQ..~-
r~ ias futuras eleccianes presidenciales y la prohibicin a l~gadas
e campetir en las siguientes eleccianes legislatiyas, llevar.on a las refQ!:..n:a,
ares a cancentrarse en institucianes que aumentamn eLbienestar_a.!~_~~
de taaoslos actares invalucradas en el pl'Oe,:esa.
Par itT;:;';-a,
la di~persin de pade' en el mamenta de la refarma tambi~n
caadyuv al disea adaptada par parte de las canstituyentes en Cala~bIa.
Si bien el presidente en funcianes y gran pal'te de su partIda buscaban Intro-
ducir reglas electOl'ales ms plurales y reducir la excesiva cancentracin. del
pader en el Ejecutiva, sus preferencias diferan de aq.ullas de las p~rlldas
nuevas y pequeas. Las preferencias iniciales del preSIdente y su partIda na
incluan varias refarmas impartan tes que fueron incarparadas al disea fi-
nal cama resultada de las iniciativas y la presin de las partidas apasitares.
Cama ya he apuntada, dichas partidas promavieron reglas electarales ms
incluyentes y cambias ms radicales respecta de la disll'ibucin anteriOl' de
paderes entre presidente y Cangresa en Calambia. Aunque el presidente en
funcianes adapt una pastura aparentemente imparcial en varias refarmas,
es fundamental recanacer que ni l ni sus bases partidarias de apaya tenan
las nuevas partidas. En 'ealidad, cama llegaba a .ocurrir en acasiane~, una
caalicin de partidas apasitares lagr den'atar las propuestas del preSIdente
y su partida. . .., .
Desde una perspectiva camIJarad~, las i!!.ll9yacanes mstItuclOna\~s Ir!-
troduciQ.a CQlambia en 1991 resultan sarprendentes_enJas mbitas de
derechas de centralizacin paltica, refanna judicial y cantl:ales del Cangrz,~a
sa re ~t.p2.cle[esd~gabiema y emergencia d~lpiesidente. ~ui~.s9n ~en?s
impactantes las cambiQ ~n la distribuci2.~ p.odel:esleglslallvas. Nmgun
partIdo ro J.lsauna.recfutribucin radical~~_e..sta~ltimas en favar del Can-
gresa. Sin emba'ga, par primera vez en varias dcadas,. l~s n:~armadares
institucianales en Calambia intentaron aumentar la partlclpaclOn del Can-
gresa en la elabaracin de palticas legislativas. El anlisis de .otras casas en
que las canstitucianes se hicieron en mamentas ~e crisis, cama el pracesa ~e
creacin canstitucianal en EcuadOl' en 1998, sugIere que el resultada padna
haber sida distinta si la naturaleza de la crisis y las expectativas electarales
de las actares hubie'an sida diferentes.
~.

Pri~era ~dicin en ingls, 2013

Primera edicin en espaol, 2015

Negrelto, Gabriel L. ' SUMARIO

La poltica del cambio constitucional en Amrica Latina / Gabriel L. Negretto ;
trad. de Adriana Santovea y Gabriel L. Negrello. - Mxico: FCE, CIDE, 20 I5
364 p. ; 23 x 17 cm - (Seccin de Obras de Poltica y Derecho) Agradecimientos 9
Ttulo original: Making Constitutions. Presidents, Parties, and Institutional
Choice in Lalin America Introduccin 11
ISBN 987-607-16-3006-3

l. Constituciones - Conformaciones 2. Constituciones - Transformaciones 3.

Constituciones - Aspectos sociales 4. Derecho - Teora 5. Amrica Latina - Poltica Primera parte
y gobierno - Siglo XXII. Santovea, Adriana, tr. 11. Ser. IIl. t. LA LGICA DE LA ELECCtN CONSTI~UCIONAL: DATOS y TEORlA

LC 1L966 Dewey 342.03 N355p

1. Cambio constitucional y patrones de diseo 33
Il. Una teora de la eleccin constitucional en dos niveles 66
IlI. Los factOI-esdeterminantes de la variacin en la eleccin
constitucional 105

Segunda parte
ESTUDtOS DE CASO: ORGENES DE LAS REFORMAS

IV. El cambio constitucional como medio para consolidar el poder:

Argentina 1949 156
Distribucin mUHdial V. El cambio constitucional como estrategia para -edist-jbuirel poder:
Diseo de forro: Laura Esponda AguiJar
Argentina 1994 185
VI. El cambio constitucional como respuesta al rracaso del Estado:
Ttulo original: Making COllstitutiol1S. Presiden/s, Par/ies, and Institutional Colombia 1991 219
Choice l Latin America
VII. El cambio constitucional como remedio para la ingobernabilidad:
D. R. @2013,Cambridge University Press
Ecuador 1998 254
D. R. @ 20 t S, Centro de Investigacin y Docencia Econmicas, A. C.
Carretera Mxico-Toluca 3655; O 121O Mxico, D. F.
Conclusin 289
D. R. @2015, Fondo de Cultura Econmica Apndice 315
Carretera Picacho-Ajusco 227; 14738 Mxico, D. F. Bibliografa 339
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ndice analtico 357
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ISBN 978-607-16-3006-3
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