Cybergeo : European Journal

of Geography
Amnagement, Urbanisme

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Emmanuelle Bonerandi et Frdric Santamaria

De la gouvernance la
gouvernance territoriale: enjeu de
leuropanisation de lamnagement
du territoire. Rflexions partir
dune recherche dans le cadre
de lObservatoire en rseau de
lamnagement du territoire europen
(ORATE)
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Rfrence lectronique
Emmanuelle Bonerandi et Frdric Santamaria, De la gouvernance la gouvernance territoriale: enjeu
de leuropanisation de lamnagement du territoire. Rflexions partir dune recherche dans le cadre de
lObservatoire en rseau de lamnagement du territoire europen (ORATE), Cybergeo : European Journal of
Geography [En ligne], Amnagement, Urbanisme, document 522, mis en ligne le 18 mars 2011, consult le 12 mai
2014. URL: http://cybergeo.revues.org/23530; DOI: 10.4000/cybergeo.23530

diteur : CNRS-UMR Gographie-cits 8504

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http://www.revues.org

Document accessible en ligne sur :

http://cybergeo.revues.org/23530
Document gnr automatiquement le 12 mai 2014.
CNRS-UMR Gographie-cits 8504
 De la gouvernance la gouvernance territoriale: enjeu de leuropanisation de lamnage (...) 2

Emmanuelle Bonerandi et Frdric Santamaria

De la gouvernance la gouvernance
territoriale: enjeu de leuropanisation de
lamnagement du territoire. Rflexions
partir dune recherche dans le
cadre de lObservatoire en rseau de
lamnagement du territoire europen
(ORATE)
Introduction
1 Cet article se fonde sur une exprience de participation l'un des projets de recherche
du programme de lObservatoire en rseau de lamnagement du territoire europen
(ORATE)1. Ce programme se fixe deux objectifs: mieux connatre les tendances, en matire
damnagement du territoire, qui ont une influence sur le dveloppement de lUnion et fournir
aux dcideurs europens des conseils partir de lobservation et de lanalyse de ces tendances.
2 Le projet considr dans cet article a port sur la gouvernance des politiques territoriales
et urbaines du niveau europen au niveau local. Il sest droul sur la priode 2004-20062.
Il est encadr par un cahier des charges qui fait rfrence aux conclusions dgages dans
le cadre des deuxime (janvier 2001) et troisime rapports (fvrier 2004) europens sur la
cohsion conomique et sociale, notamment celles qui prconisent une meilleure coordination
des politiques territoriales, tant en termes de niveaux institutionnels que dchelles daction.
Dans ce cadre, les auteurs de cet article ont t amens fournir au chef de file du consortium
de chercheurs europens runis sur ce sujet, une tude gnrale concernant la France et deux
tudes de cas portant sur la mise en uvre de la politique des pays lchelle nationale dune
part, et sur les nouveaux instruments de planification urbaine et de concertation publique
Lyon, dautre part.
3 Lobjet de cet article est de prsenter une analyse de la mthode de travail utilise dans le
cadre du projet de recherche europen commun aux 24 institutions mobilises dans 24 pays
et dexpliquer le type de rsultats produits. Il sappuie sur lexprience de participation des
auteurs, en tant quexperts nationaux, au projet de recherche et sur ltude du rapport final
du projet. Il entend dmontrer que la recherche effectue dans le cadre du programme de
lORATE, en mobilisant une conception normative de la notion de gouvernance, sinscrit
dans une perspective deuropanisation de lamnagement du territoire, considr comme "un
processus visant, dans le champ concern, dfinir, au niveau europen, des rgles formelles et
informelles, des procdures, des paradigmes, des styles, des manires de faire, des croyances
partages et des normes susceptibles dtre incorpors dans la logique des discours, des
structures et des politiques aux niveaux nationaux ou infranationaux" (Featherstone, Radaelli,
2003)3.
4 Dans un premier temps, nous montrerons que lutilisation par lUnion europenne de la notion
de gouvernance renvoie une conception normative et que sa dclinaison dans le domaine
de la politique rgionale, travers la notion de gouvernance territoriale, rpond un objectif
de contrle de laction par lUnion europenne aux chelles infra-europennes. Cest la
lumire de cet enjeu que sera expos le cadre de recherche de lORATE qui implique un
encadrement politique fort de lexercice de recherche (1). Ensuite, travers lanalyse de la
mthodologie employe dans le cadre de la recherche, nous montrerons, quen dpit de son
utilisation normative, la prise en compte des diverses ralits nationales au sein de lUnion
conduit introduire une certaine souplesse dans linterprtation possible de la notion de
gouvernance. Nous verrons quil sagit en fait de prserver la rfrence la notion tout en

Cybergeo : European Journal of Geography

 De la gouvernance la gouvernance territoriale: enjeu de leuropanisation de lamnage (...) 3

ladaptant une ralit europenne forcment varie (2); lexpos synthtique des rsultats
de la recherche et de leurs modalits de production venant conforter cette analyse (3). Afin
dexpliquer cette situation, nous verrons pourquoi la gouvernance, initialement considre
comme objet dtude, devient un but atteindre (4). Enfin, faisant le constat que cette situation
de recherche ne peut tre considre comme satisfaisante, nous ferons des propositions
mthodologiques visant, dune part, positionner la gouvernance comme outil conceptuel dans
sa dclinaison territoriale (gouvernance territoriale) et, dautre part, rorienter la recherche
vers lexamen des situations concrtes focalises sur les questions dorganisation de laction
publique permettant de mnager lobjectif scientifique de connaissance du territoire europen
et lobjectif politique deuropanisation de lamnagement du territoire (5).

Cadre conceptuel et oprationnel de lexprience de

recherche
De la gouvernance la gouvernance territoriale
5 Il ne sagit pas ici de faire une gnalogie de la gouvernance ni den prsenter les diffrentes
acceptions4, mais de sen tenir la dfinition de la gouvernance mobilise dans le cadre du
programme de recherche tudi.
6 La dfinition de la notion de gouvernance mobilise dans le cadre du programme de recherche
ORATE correspond celle qui vise palier aux dfaillances du gouvernement. Les principaux
tenants de cette approche se rfrent aux travaux de Jan Kooiman5. Laccent est mis sur les
formes dinteractions horizontales entre les acteurs dans une perspective dautonomie par
rapport ltat. Cette approche est lie au mode de fonctionnement de lUnion europenne:
interpntration de diffrents niveaux de gouvernement, prsence de nombreux acteurs non
tatiques, absence de gouvernement lu. Sans que le rapport ltat soit directement mis
en cause, la gouvernance est ici considre comme lexpression de "la capacit quont
les socits de se doter de systmes de reprsentations, dinstitutions, de processus et corps
sociaux, considrs comme outils de contrle dmocratique, de participation aux dcisions et
de responsabilit collectives" (Farinos, 2009, p. 92). Cest cette dfinition gnrale que le
Livre Blanc6 de la gouvernance europenne de 2001 se rfre explicitement en indiquant les
principes sur lesquels doivent sappuyer la gouvernance: l "ouverture" doit correspondre
un souci de transparence du fonctionnement des institutions tant vis--vis des tats-membres
que des citoyens ; la "participation", celle des citoyens, doit permettre leur implication
dans la conception et la mise en uvre des politiques ; la "responsabilit" correspond
un souci de clarification du rle de chacun dans les processus lgislatifs et excutifs ;
l"efficacit" implique lvaluation des politiques mises en uvre; la "cohrence" doit faciliter
la coordination des actions entre les diffrents niveaux de prise de dcisions, notamment entre
lUnion europenne et les collectivits territoriales7.
7 Par consquent, mme si "Comme toujours en sciences sociales, les dimensions contradictoires
et normatives du concept ici la gouvernance - sont troitement mles aux tentatives de
conceptualisation proposes par les chercheurs" (Le Gales, 2006b, p. 5), la gouvernance
europenne, mme si elle ne renvoie pas de manire univoque la dfinition de la "bonne
gouvernance" telle que propose par lapproche en termes de management public, comporte
une forte dimension normative.
8 Dans le domaine de lamnagement du territoire europen, lenjeu du recours la gouvernance
sexprime dans le cadre de la mise en uvre de la politique rgionale de lUnion. En effet, alors
quelle ne dispose pas dune comptence spcifique en matire damnagement du territoire,
comptence qui relve des tats-membres, la version territorialise de la gouvernance la
gouvernance territoriale exprime, du point de vue europen, limportance dune bonne
coordination des diffrents acteurs aux diffrentes chelles (coordination verticale) et au
sein des territoires de mmes chelles, notamment entre diffrentes politiques sectorielles
(coordination horizontale). La question de la gouvernance articule diffrents niveaux
dchelles, au sein de laquelle les acteurs europens auraient une place prpondrante, semble
se poser avec une acuit particulire dans le domaine de la politique rgionale. Cest la

Cybergeo : European Journal of Geography

 De la gouvernance la gouvernance territoriale: enjeu de leuropanisation de lamnage (...) 4

lumire de cet enjeu quil faut considrer le projet de recherche de lORATE intitul "la
gouvernance des politiques territoriales et urbaines du niveau europen au niveau local". La
dfinition de la gouvernance territoriale telle quelle apparat dans le projet en tant quoutil
conceptuel insiste dailleurs sur cette question darticulations des chelles europennes8. La
gouvernance territoriale est dfinie comme un processus d'organisation et de coordination
d'acteurs vertueux visant dvelopper le capital territorial9 pour amliorer la cohsion
territoriale aux diffrentes chelles europennes.

Du programme de lORATE au projet dtude sur la gouvernance

des politiques territoriales et urbaines du niveau europen au niveau
local.
9 Le programme de lORATE a t lanc en 2002. Il sinscrit dans un mouvement de coopration
en matire damnagement du territoire qui procde de la rflexion engage dans le cadre du
Schma de dveloppement de lespace communautaire (1999)10; les objectifs tant dassurer
un suivi des orientations consignes dans le document, des volutions du territoire europen
et de limpact des politiques europennes dclines sur le territoire de lUnion. Lexpertise
demande est mise en uvre par des consortiums de chercheurs europens. Le premier
programme a couvert la priode 2002-2006 et tait structur selon deux axes principaux
(Thematic scientific projects et Policy impact projects) dclins en plusieurs projets de
recherche11. Le projet qui nous intresse ici relevait de laxe Policy impact projects qui
correspond aux questions dvaluation de limpact des actions et des orientations europennes
en rapport avec lintervention de lUnion europenne sur les territoires (impacts du SDEC,
des fonds structurels, des aides de pr-accession ). Les travaux sont financs au titre de la
politique rgionale et leurs grandes orientations dfinies par une instance politique, le comit
de pilotage (Monitoring Committee), compos de reprsentants des tats-membres et de la
Commission qui prend des dcisions par consensus national et en accord avec la Commission.
Les diffrents projets de recherche sont soumis appels doffres et font lobjet dune slection
par le comit de pilotage. Les consortiums sorganisent librement pour rpondre aux appels
doffres12.
10 Le travail de recherche est donc soumis aux contraintes du programme de lORATE qui,
bien que mobilisant sur chaque projet des intervenants extrieurs aux institutions de lUnion
europenne, voit ses orientations soumises lapprobation de la Commission europenne et
ses projets financs dans le cadre de la politique rgionale.
11 Le projet sur la gouvernance des politiques territoriales et urbaines du niveau europen au
niveau local, surplomb par un cadre conceptuel normatif, dcoulant dun enjeu politique, est
donc galement encadr par un dispositif politique explicite qui ne manque pas davoir des
consquences sur lexercice mme de recherche au titre de la mthodologie employe.

De la mthodologie employe : prserver la rfrence la

gouvernance comme norme commune
12 La mthodologie mobilise par le projet de recherche transforme par touches successives ce
qui ne devrait tre quun outil conceptuel en un outil normatif. Cependant, afin de prserver
le recours la notion de gouvernance, elle introduit certaines souplesses dinterprtation qui
permettent de prserver la rfrence la gouvernance dans un contexte spatial fort vari. Loin
daffaiblir le recours normatif la notion de gouvernance, cette souplesse permet, au contraire,
de faciliter (et de consolider) son application des contextes nationaux diffrents.

La gouvernance comme outil normatif

13 Dans un premier temps, lobjectif a consist fournir une synthse sur le cas national franais
partir des directives labores par lquipe de pilotage du programme. Dans un second temps,
toujours partir de directives, deux tudes de cas ont t ralises : lune sur la mise en
uvre de la politique des pays lchelle nationale et lautre sur les nouveaux instruments de
planification urbaine et de concertation publique dans lagglomration lyonnaise. Le recours
aux directives manant de lquipe de pilotage du projet a pour avantage de permettre un

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 De la gouvernance la gouvernance territoriale: enjeu de leuropanisation de lamnage (...) 5

traitement systmatique et harmonis des rponses venant de contributeurs nombreux et de

faciliter le travail de synthse des rapports intermdiaires, dont la rdaction est confie
lquipe de pilotage.
14 Les directives relatives aux cas nationaux sont prsentes en deux parties, lune
devant permettre lanalyse des contextes institutionnels nationaux et lautre traitant plus
spcifiquement de la gouvernance territoriale. Si les deux premiers thmes de la premire
partie (intitule contexte institutionnel ) appellent des rponses factuelles sur le profil
du pays (principaux indicateurs dmographiques et socio-conomiques, organisation spatiale
et systme urbain, principaux enjeux et conflits) et sur lorganisation de ladministration
territoriale (type de gouvernement, rpartition des comptences, finances publiques), le
troisime thme engage ex abrupto les rponses sur le systme de gouvernance. La
gouvernance considre comme un outil conceptuel devient, du fait mme de son nonc, un
systme prexistant dont il sagit didentifier les lments, ainsi que la nature et lintensit de
leurs relations. Cependant, ce stade, cette formulation mnage lide quil pourrait y avoir
plusieurs systmes de gouvernance sans anticiper sur leur qualit respective. Or, juste aprs,
il est demand de statuer sur les changements intervenus dans le mode de gouvernement ou
dadministration du pays qui pourraient conduire plus douverture, de transparence, etc13.
afin de permettre des modifications allant dans le sens des principes de la gouvernance tels que
dfinis par la Commission europenne dans son Livre blanc de la gouvernance europenne14.
On voit ici que le caractre normatif de la commande prend le pas sur la simple description.
15 Plus loin, on demande didentifier des agencies mettant en uvre des pratiques innovantes en
matire de gouvernance. La simple identification de ces agencies ne dit rien sur le fait que
la science administrative anglo-saxonne, qui assimile la gouvernance au management public,
prconise le recours aux "agences" ou des autorits administratives indpendantes (AAI).
Or, mme si ces "agences" existent ailleurs que dans les pays anglo-saxons (Pays scandinaves,
France15), cette pratique renvoie un corpus spcifique qui prend son origine dans une tradition
politique particulire. La normativit semble ici se doubler dune recherche de conformit.
16 Il est galement demand de faire tat des dbats et des comportements nationaux concernant
la question de la gouvernance, notamment en relatant la manire dont le Livre blanc de la
gouvernance europenne a t reu nationalement (acceptation, critique, rejet). nouveau, en
renvoyant au Livre blanc, on fait rfrence une conception normative de la gouvernance,
cette fois construite au niveau du consensus politique europen.
17 Un autre paragraphe devait tre consacr aux formes de coopration montrant des exemples
pour lesquels des formes de rgulation sociale en rapport avec lide de gouvernance taient
en jeu : des contrats mais aussi des accords plus ou moins formels entre organisations de
diffrentes natures permettant damliorer la coordination des actions et leur efficacit.
nouveau, travers la formulation retenue, on voit bien que les formes souples de cooprations
censes dcouler dune approche en termes de gouvernance doivent, a priori, favoriser la mise
en uvre des actions vise territoriale.
18 La deuxime partie des directives des tudes nationales est consacre un tat des systmes
nationaux damnagement du territoire. Dans un premier temps, il relve l-aussi dune simple
description, notamment de la lgislation en termes damnagement du territoire, des rles,
responsabilits et comptences des diffrents niveaux de gouvernement, de la rpartition des
ressources, du caractre centralis ou dcentralis de ltat voire des formes de transferts de
pouvoirs. Cependant, comme le titre gnral de cette partie est "gouvernance territoriale", ce
qui semble ntre que la prsentation dune srie de faits est rfre, au moins implicitement, au
concept de gouvernance dclin dans sa dimension territoriale. Ainsi, le registre descriptif est
en quelque sorte dvi, ce qui savre un peu plus loin, dans la mme partie, quand on demande
de dcrire, comme une vidence, les cooprations existantes entre les institutions officielles
et celles qui se situent en dehors des systmes formels de gouvernement (organisations non
gouvernementales, par exemple).
19 Quand il sagit didentifier des forums de professionnels ou de citoyens permettant dialogues et
dbats, laspect normatif de la notion obre toute interrogation sur la pertinence dmocratique
et institutionnelle de la participation dacteurs non lus aux prises de dcisions en matire

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 De la gouvernance la gouvernance territoriale: enjeu de leuropanisation de lamnage (...) 6

damnagement. Il est ainsi demand de fournir des exemples de mcanismes de participation

permettant la contestation et larbitrage, et de relever limplication dorganisations en
dehors du systme formel de gouvernement comme, par exemple, les organisations non
gouvernementales. Par rfrence la gouvernance, ces mcanismes sont jugs positivement
alors mme quils introduisent une srie de questionnements sur les modalits de la prise de
dcisions publiques. Dans tous les cas, la participation des acteurs non lus mriterait dtre
interroge, ce que le cadre normatif de la gouvernance rend difficile16.
20 Certaines questions abordes de manire gnrale dans la premire partie des directives sont
nouveau vises comme, par exemple, la question de la coordination des actions, notamment
dans le cadre de la coopration intersectorielle. Si lon peut considrer que cette question relve
dune approche descriptive de la gouvernance, lide mme de "coordination" nest pas ici
questionne mais est considre positivement car susceptible dencourager des "synergies",
sans valuer plus avant les effets produits par les "synergies" voques, puisquon sintresse
ici plus un processus quaux rsultats que ce processus produit, le processus devant lui-mme
dboucher sur des effets rputs vertueux.
21 Enfin, un commentaire de synthse tait demand, lui-mme orient quant son contenu
puisquil sagissait dtablir non seulement le "style" damnagement du pays concern mais
galement les conditions qui conduisent des changements dans le sens de la gouvernance
22 Les tudes de cas ont t choisies, a priori, lissue de ltude nationale afin dillustrer le
thme de la gouvernance, ce qui semble signifier que, quels que soient les rsultats enregistrs
dans ltude nationale, chaque pays europen est en mesure de fournir au moins un cas dtude
dans le domaine de lamnagement o la gouvernance serait significativement en jeu17 Il
nest alors pas surprenant de constater que les directives spcifiques relatives aux tudes de
cas consacrent des orientations qui relvent directement ou indirectement du domaine de la
gouvernance: aprs avoir donn des lments de contexte reprenant en partie certains aspects
de ltude nationale, il tait demand de relever les aspects cls de la gouvernance pouvant
tre identifis au titre des tudes de cas et de statuer sur les "succs et [les] checs de la
gouvernance".
23 Organise sous forme de questions, lvaluation balance entre une approche plus critique et
le maintien du cadre conceptuel normatif initial. En effet, les auteurs des directives oscillent
ici entre des lments de simple constat, relevant cependant des attendus normatifs de la
gouvernance, comme la prise de dcision par consensus ("si aucune dcision consensuelle na
pu tre atteinte, quelle solution fut le cas chant trouve?"), et lidentification vidente dun
"nouveau mode de gouvernance territoriale" ("quels sont les principaux aspects du nouveau
mode de gouvernance territoriale?"). Ainsi, alors mme que lon semble reconnatre que la
gouvernance peut connatre des checs, cette intention semble immdiatement invalide par
linvitation identifier de nouveaux modes de gouvernance.
24 Au final, la mthodologie transforme ce qui ne devrait tre quun outil conceptuel en but
atteindre via un processus normatif. Cependant, elle introduit galement certaines souplesses
qui autorisent des interprtations ajustes aux contextes nationaux.

La gouvernance comme rfrence ajustable

25 Le recours la notion de gouvernance revt, pour le travail de recherche considr, un
caractre fortement normatif. Cependant, ds la formulation du cahier des charges, on mnage
la possibilit de reprer diffrentes formes de gouvernance en introduisant lide que des
circonstances particulires ("modalits") permettent didentifier des "types" de gouvernance
sans pour autant compromettre la valeur gnrale de la notion. Ce libell autorise la prise
en compte des diffrences qui pourraient sexprimer au sein de lUnion europenne tout
en prservant la rfrence commune la gouvernance, prcaution qui ouvre galement le
champ une souplesse dinterprtation pour les participants au projet. Cette souplesse conduit
englober dans le champ de la gouvernance des phnomnes ou processus qui justifient
gnralement dune rfrence dautres outils conceptuels.
26 Ainsi, pour la France, le passage dun mode de gouvernement centralis un mode
dcentralis, qui renvoie au concept de dcentralisation, peut tre rfr une volution

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 De la gouvernance la gouvernance territoriale: enjeu de leuropanisation de lamnage (...) 7

vers des mcanismes de gouvernance. En effet, si le terme de gouvernance nest pas

repris, directement ou indirectement, dans les principaux cadres lgislatifs relatifs la
planification spatiale, on peut cependant identifier les composantes de la gouvernance,
comme dfinies par le Livre blanc dans certaines politiques damnagement du territoire
et de planification urbaine. Les conseils de dveloppement des agglomrations et des pays
peuvent tre considrs comme des instances permettant la participation de la socit civile.
Il est galement assez facile de dgager des outils de coordination horizontale, comme les
Schmas de cohrence territoriale, ou verticale, comme les Contrats de projets tat-rgion
(CPER). Cependant, ces exemples, formellement satisfaisants du point de vue de la conception
de la gouvernance mobilise par le projet de recherche, ne disent rien de la ralit des
fonctionnements luvre. Par exemple, si lon parle bien de contrat pour les CPER, si celui-
ci implique effectivement un partenariat et une ngociation, voire des processus dvaluation,
on peut galement dire quil est dsquilibr entre "contractants" de niveaux diffrents (ltat
dterminant de grands objectifs en amont des procdures contractuelles) et entre "contractants"
de mme niveau (entre Conseils rgionaux aux capacits dinvestissement et donc capacit
daction territorialise variables).
27 Le caractre normatif de la notion de gouvernance devient alors relatif au contexte auquel
on lapplique tout en se conformant formellement un modle danalyse gnrale qui vaut
pour lensemble des pays tudis. Le caractre normatif donne un cadre vis--vis duquel,
selon les circonstances nationales, on peut trouver un certain nombre dlments, de tendances
ou dvolutions sinscrivant dans le cadre de la gouvernance. On peut donc dire, qu des
degrs divers, les experts nationaux ont une marge de manuvre suffisante pour interprter
leur ralit nationale, renseigner les rubriques des directives labores par lquipe de pilotage
et, finalement, la faire correspondre aux attendus europens de la gouvernance.
28 Ainsi, la mthodologie employe permet le recours une conception normative de la
gouvernance et autorise chaque expert national mobiliser des ralits nationales qui lui
semblent pertinentes eu gard cette notion. Ds lors, comment sexpriment ces choix
mthodologiques du point de vue des rsultats de la recherche?

Des rsultats de la recherche europenne: entre

conformit et normativit.
29 Le rapport final propose un certain nombre de cartes de synthse ralises partir dune
slection dindicateurs construits par lquipe de pilotage laide des travaux fournis par
les experts nationaux. ct de cartes relatives des lments de contexte et dvolution
(changement dans la structuration de ltat, changement en matire damnagement du
territoire), la carte des performances des pays en termes de structures multi-niveaux et de
relations multi-niveaux18 mrite une analyse particulire tant elle donne voir un souci de
convergence europenne (document1).
30 La carte est cense rendre compte des prdispositions nationales en matire de "gouvernance
territoriale", celles-ci tant renvoyes ltude de la structure et des relations multi-niveaux
dfinies dans leurs grandes lignes de la manire suivante: la structure multi-niveaux prend en
compte la forme de lEtat (unitaire ou fdral), le niveau de rgionalisation/dcentralisation,
les cadres de coopration impliquant les niveaux infranationaux dans la prise de dcision en
matire damnagement du territoire ; les relations multi-niveaux dsignent les relations de
coopration entre les institutions, les administrations et les organismes dans la perspective de
lintgration (sectorielle et territoriale) des politiques et des procdures damnagement du
territoire.
31 La carte de synthse accompagne dune lgende sous forme dun diagramme de dispersion
prsente les seize types de croisement possibles entre les deux entres "structure" (axe vertical)
et "relations" (axe horizontal). Les vingt-neuf pays19 tudis ont t distribus sur cette matrice.
Comme prcis sous le diagramme, les chelles des axes sont divises en quatre niveaux
selon le calcul des rsultats de performance obtenus par chaque pays, sur une fourchette de
0 2, mais sans indication de valeur numrique sur laxe. Seules les indications qualitatives
maximales sont figures: low (faible) et high (lev). Afin de placer les diffrents pays sur

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 De la gouvernance la gouvernance territoriale: enjeu de leuropanisation de lamnage (...) 8

ce diagramme, les variables qui qualifient, dans le dtail, la structure multi-niveaux et les
relations multi-niveaux ont t doublement pondres pour chaque pays selon les valeurs
indiques dans le tableau des indicateurs (document 2) : dune part, selon limportance
que lquipe de pilotage donne chaque indicateur en tant qulment constitutif de la
"gouvernance territoriale" (colonne value); dautre part, selon une hirarchie qui concerne des
types dorganisations territoriales ou dautres catgories pour lesquelles lquipe propose des
degrs assez vagues dapprciation(weak/strong; fairly/very).
32 Le choix des variables et de leur pondration fait lobjet dune explicitation dans lannexe D
du rapport final rdige par le pilote espagnol du projet20. Il est prcis que les indicateurs
ont t slectionns en sappuyant sur deux travaux pralables, lun ralis en interne par le
responsable de la synthse des tudes nationales21, sur la typologie des formes de dlgation
de la planification spatiale, et lautre par deux chercheurs ayant construit une classification
de la gouvernance rgionale dans lUnion europenne entre 1950 et 2000 partir des
niveaux de dcentralisation22, auxquels ont t adjoints de nouveaux indicateurs. On peut
cependant noter qu aucun moment il nest fait tat des considrations qui ont prvalu
au choix du poids respectif des variables puisque chaque variable est prsente de faon
analytique, sans apprciation gnrale de la ventilation des pondrations. Pour exemple,
les variables concernant la dlgation des pouvoirs de planification spatiale ("allocations
of spatial planning powers") ont t pondres partir des synthses nationales rdiges
par chacune des quipes et compiles dans un tableau synthtique par lquipe de pilotage.
Aprs avoir dfini quatre niveaux de dlgation (local, sous-rgional / supra-local, rgional
et national), la pondration est prsente dans un tableau qui donne le mme poids chaque
niveau selon une graduation binaire entre "pouvoir fort" (0,5) et "pouvoir faible" (0,25).
Cela permet de donner une indication qualitative pour chacun des niveaux et de pondrer un
indicateur synthtique. Ainsi, pour la France, caractrise par un niveau local fort (0,5), un
niveau sous-rgional / supra-local faible (0,25), un niveau rgional faible (0,25) et un niveau
national fort (0,5), on atteint un poids global de 1,5 pour lindicateur synthtique "allocation of
spatial planning powers". Pour comparaison, le poids de lindicateur est de 2 pour lAllemagne
qui ne se distingue de la France que par un fort pouvoir rgional. Pour lItalie, lindicateur
synthtique natteint que 1,5, comme la France, alors que les apprciations par niveaux sont
les mmes que pour lAllemagne, ce qui montre la part de subjectivit laisse lquipe de
pilotage dans lvaluation des informations contenues dans les synthses nationales.

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 De la gouvernance la gouvernance territoriale: enjeu de leuropanisation de lamnage (...) 9

Document n1-Performance des pays en termes de structures multi-niveaux et de relations

multi-niveaux

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 De la gouvernance la gouvernance territoriale: enjeu de leuropanisation de lamnage (...) 10

Document 2 - Liste des indicateurs slectionns pour raliser la carte Performances des
pays en termes de structurations multi-niveaux et de relations multi-niveaux.

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 De la gouvernance la gouvernance territoriale: enjeu de leuropanisation de lamnage (...) 11

33 Les quatre types de nuances de rouge sur la carte regroupent les pays qui ont obtenu un rsultat
lev tant en termes de structure que de relations. Le groupe en nuances de marron rassemble
les pays avec un bon niveau en termes de structure mais des mcanismes relationnels multi-
niveaux de mdiocre qualit. loppos, le groupe en nuances de vert regroupe les pays
bon niveau de relations mais mdiocre niveau de structure multi-niveaux. Enfin, le groupe
en nuances de bleu concerne des pays aux structures et relations multi-niveaux encore peu
dveloppes.
34 Au final, les auteurs du rapport de recherche concluent quil n'y a pas de disparits importantes
entre les pays quel que soit laspect considr (structuration et/ou relations multi-niveaux)23.
En outre, les mmes auteurs soulignent quaucun pays ne peut se prvaloir de performances
maximales au titre des deux dimensions prises en compte et qu ce titre aucun ne peut
tre considr comme un exemple suivre24. Par consquent, la prsentation des rsultats
laisse penser que chaque pays europen doit sorienter vers un modle europen optimal de
gouvernance qualifi ici par les critres retenus pour les ralisations graphiques. Ainsi, en
dpit de ralits nationales somme toute varies, le caractre normatif du recours la notion de
gouvernance sexprime galement dans la prsentation des rsultats du travail de recherche.

De la gouvernance comme but atteindre: lenjeu de

leuropanisation de lamnagement du territoire.
35 Dun outil normatif une rfrence ajustable, les rsultats du programme de recherche font
voluer la gouvernance vers un but atteindre. Cette situation prend son origine dans la
formulation du cahier des charges du programme.
36 En effet, mettant en avant le contexte de complexit territoriale25 et de multiplication des
niveaux de dcision26, le cahier des charges dfend, a priori, lide que la gouvernance
constitue la solution pour la coordination des acteurs et des niveaux de dcision27, et donc
pour un meilleur dveloppement de lUnion europenne et pour le renforcement de la cohsion
conomique, sociale et territoriale. Il inscrit galement lobligation de dvelopper de nouveaux
modes de gouvernement, en prenant notamment appui sur la dmocratie participative par
la consultation et la participation de la socit civile28. En cela, le document fixe une ligne
dorientation gnrale, instituant la gouvernance comme un mode de comprhension de la
complexit des politiques territoriales et comme un mode de rsolution opratoire pour le
dveloppement global des territoires.
37 Dun point de vue mthodologique, le cahier des charges fait rfrence une approche
visant identifier les outils et les mcanismes de coopration et de coordination formels et
informels pertinents pour la gestion territoriale et urbaine des politiques de dveloppement
de lchelle europenne lchelle locale29. In fine, les travaux doivent dboucher sur
des recommandations stratgiques afin damliorer la gouvernance en vue dune cohsion
territoriale renforce. Le travail propos institue alors la gouvernance comme un objectif
atteindre, celui dune gouvernance russie . On passe donc insensiblement dune
proposition de dmarche descriptive et analytique la formulation de ce qui est souhaitable
via une proposition apparemment objective de mesure dun phnomne.
38 La position dfendue dans le cahier des charges sclaire en rfrence aux travaux dAndreas
Faludi selon lequel les possibilits daction en matire damnagement du territoire de lUnion
europenne passent par la diffusion, par les instances europennes, dides censes influencer
les acteurs de lamnagement du territoire diffrentes chelles territoriales (Faludi, 2001).
Pour ce faire, la Commission europenne mobilise des concepts politiques qui peuvent jouer
le rle de rfrentiel pour laction (Eising, Kholer-Koch, 1999), la gouvernance tant ici
considre comme un de ces rfrentiels30. Si la notion de gouvernance correspond cette
stratgie gnrale de mise en uvre des politiques de lUnion, elle revt un caractre particulier
quand on lapplique au domaine de lamnagement du territoire. Ainsi, la gouvernance
dcline en gouvernance territoriale dans le cadre du projet de recherche peut tre dfinie, en
rfrence la littrature anglophone, comme un spatial concept. Selon Gabrielle Tatzberger,
Spatial concepts are good in getting messages across, because they simplify complex reality
by capturing the preferred spatial development in just one wordThe literature on European

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 De la gouvernance la gouvernance territoriale: enjeu de leuropanisation de lamnage (...) 12

integration shows that such concepts are often broad, vague and accommodate different
objectives, also with the aim of avoiding deadlocks (Tatzberger, 2007, p. 285)31. Cette
dnomination fait rfrence une srie de termes dont la dimension thorique est plus ou moins
constitue et qui connaissent une application dans le domaine de lamnagement du territoire32.
39 La notion de gouvernance telle quelle est utilise dans le cadre de la recherche prsente dans
cet article peut tre considre comme un de ces spatial concepts produit par la Commission
europenne. En effet, sur la base dune orientation gnrale de lUnion visant promouvoir
la gouvernance selon les critres du Livre blanc, le projet de recherche soriente vers la
dclinaison de la notion de gouvernance dans le domaine de lamnagement du territoire. Il
contribue, en territorialisant la notion de la gouvernance la gouvernance territoriale -,
europaniser lamnagement du territoire. Ainsi considre, leuropanisation est recherche
de convergence et dharmonisation par le haut.
40 Cependant, la situation expose interroge sur la nature de la connaissance produite. En effet, si
lon entend rendre compte des ralits europennes du point de vue de la conception, de la mise
en uvre et de la gestion des politiques damnagement du territoire, cest une conception
analytique et non normative de la gouvernance que lon devrait se rfrer. Lutilisation de la
notion de gouvernance comme outil conceptuel permettrait alors plus srement dvaluer les
mutations de laction publique en Europe et dtablir des prconisations prenant en compte
la diversit europenne. Du point de vue de leuropanisation, une telle posture permettrait
de saffranchir dune conception recherchant lharmonisation et la convergence des pratiques,
pour mettre laccent sur des processus qui peuvent correspondre, ou non, aux attendus de la
bonne gouvernance europenne.

Retour sur la gouvernance comme outil conceptuel et

approche de leuropanisation comme un processus non-
orient
41 Des approches trs critiques du recours la gouvernance pourraient conduire lliminer
purement et simplement du champ scientifique. Or, il semble que loutil conserve sa pertinence
pour autant que lon se livre un examen srieux de sa position possible dans une entreprise
de recherche, ici considre dans un contexte institutionnel contraint, celui de lORATE,
en vitant le double cueil de la navet et dun certain nihilisme et en sengageant vers
des propositions alternatives o le recours la gouvernance sinscrit dans une perspective
deuropanisation considre comme un processus et non comme une injonction.

Perspective de recherche sur la gouvernance territoriale en Europe.

42 La gouvernance semble mal se prter une utilisation comme outil conceptuel et ce pour
plusieurs raisons. Alors mme quelle ne dcoule pas dune thorie (Le Gals, 2006a), sa
signification est trs variable.
43 Selon Jean-Marie Miossec (Miossec, 2008), elle est une notion floue et passe-partout qui
rassure dans le sens o elle fait apparemment rfrence un certain ordre dans un monde
qui en manquerait. Selon Guy Hermet (Hermet in Hermet, Kazancigil, Prud'homme, 2005),
lutilisation de ce mot viendrait aujourdhui recouvrir les orientations dfendues par les tenants
dune perspective nolibrale de privatisation des services publics o ltat nintervient
plus que comme coordinateur dactions publiques ralises dans un cadre priv. Lauteur
souligne les attributs ngatifs de la gouvernance : le " dpaysement par brouillage ou
dcloisonnement des niveaux spatiaux de lautorit, de la promotion de la norme comme
valeur en devenir dj presque suprieure lancienne loi, de la logique dauto-ajustement
rpute proche de celle du march conomique, ou encore de la nature souvent temporaire
ad hoc des dispositifs de mise en uvre de la gouvernance." (op. cit., p. 35). Pour
lui, comme pour dautres33, cette situation correspond un affaiblissement de la dmocratie
parlementaire au profit des organisations non gouvernementales et prives, notamment dans
le contexte europen qui assure une certaine promotion de la gouvernance en articulant
logique administrative et marchande. Il affirme que " non contente de se ramifier entre
des spcialits diverses selon ses domaines dapplication ou de se diffrencier profondment

Cybergeo : European Journal of Geography

 De la gouvernance la gouvernance territoriale: enjeu de leuropanisation de lamnage (...) 13

selon quelle sinscrit dans une perspective normative, moralisatrice, prescriptive, rpressive,
gestionnaire ou encore danalyse et de modlisation scientifiques, elle se caractrise comme
une idologie, ou plutt, comme une esquisse de proposition idologique visant sans le
reconnatre offrir une alternative la dmocratie." (op. cit., p. 36); et, dans le cas de lUnion
europenne, fournir, avec cela, un moyen damliorer "le rendement de lappareil de
direction dun pays ou dune entit quelconque" (op. cit., p.44).
44 Cependant, alors mme que la gouvernance suscite de trs profondes critiques, sa mobilisation
comme outil danalyse semble moins prter caution. Ainsi, Guy Hermet propose "de
comprendre la gouvernance autrement, comme un cadre analytique suggrant dexcellentes
questions sur le "management" daffaires plus tout fait publiques" (op. cit., p. 47). Comme
en tmoignent les recherches menes depuis une vingtaine dannes dans le domaine qui nous
intresse ici, celui de laction publique, la gouvernance peut alors tre un outil construit et
prcieux pour le chercheur. En effet, en dehors des travaux relevant du management public,
cest dans le champ de la science politique que sest dveloppe la rflexion contemporaine
sur cette notion. Dans un ouvrage paru en 198934, James March et Johan Olsen entendent
tudier la gouvernance en sinterrogeant sur la modernisation des organisations et leurs
stratgies dadaptation. Selon eux, la notion de gouvernance dfinit une adaptation aux
volutions actuelles des contextes politiques, au renouvellement des valeurs de laction
collective et des modes de dcisions. En 1993, un ouvrage35 dirig par Jan Kooiman prsente la
gouvernance contemporaine comme le produit des interactions entre acteurs publics et privs,
entre administrations et entreprises. Au milieu des annes 1990, Rod Rhodes, professeur
britannique de science politique, dveloppe lide que la gouvernance serait finalement de
laction publique en rseaux caractrise par des relations non prdfinies distinctes des
organisations hirarchiques et des procdures du pass (Gaudin, 2002). Selon Patrick Le
Gals, "La gouvernance est dabord un chantier de recherche qui concerne les formes de
coordination, de pilotage et de direction des secteurs, des groupes, de la socit, au-del
des organes classiques du gouvernement" (Le Gals, 2006b, p. 5). Pour cet auteur, "Il
sagit dune piste explorer pour expliquer notamment les formes contemporaines et les
transformations (mais aussi les permanences) de ltat et de laction publique" (Le Gals,
2006a, p. 245-246). Qualifie de "concept de second ordre", la gouvernance peut tre dfinie
comme "un processus36 de coordination dacteurs, de groupes sociaux et dinstitutions, en vue
datteindre des objectifs dfinis et discuts collectivement. La gouvernance renvoie alors
lensemble dinstitutions, de rseaux, de directives, de rglementations, de normes, dusages
politiques et sociaux ainsi que dacteurs publics et privs qui contribuent la stabilit dune
socit et dun rgime politique, son orientation, la capacit de diriger et celle de fournir
des services et assurer sa lgitimit" (op. cit., p. 245). Retenir cette dfinition permet de
dplacer langle danalyse de la recherche dune valuation de la conformit un modle,
vers lidentification dun processus non orient relevant de mcanismes varis, pour lequel
les rsistances font autant sens que les adaptations. Partant, cest dans ce sens que la question
dune approche scientifique de leuropanisation de la gouvernance devrait tre entendue. La
gouvernance est alors considrer comme un vritable outil conceptuel permettant de lire une
ralit europenne forcment varie.

De la gouvernance territoriale europenne une approche

europenne de la gouvernance: une proposition mthodologique
45 Le recours la gouvernance comme outil conceptuel doit tre confront la question de
leuropanisation de laction publique en matire damnagement du territoire comme objectif
politique. Il ne sagit donc pas de dcouvrir ex post lorientation politique des travaux de
lORATE, ce qui constituerait une forme de navet, mais plutt de la considrer comme
une donne du problme qui pose, ipso facto, la question de la position de recherche
adopter. A contrario, on pourrait choisir une posture empreinte dun certain nihilisme en
faisant le constat que les travaux de lORATE ne peuvent, dans tous les cas, produire
de rsultats scientifiques satisfaisants. Ainsi, pour certains auteurs, lexpertise en matire
damnagement du territoire se limite des effets discursifs. Dans un ouvrage de 1996 portant

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 De la gouvernance la gouvernance territoriale: enjeu de leuropanisation de lamnage (...) 14

spcifiquement sur le cas franais, Gilles Massardier considre que lactivit essentielle des
experts savants est la production de discours qui permet de lgitimer a posteriori la politique
damnagement du territoire37. Des chercheurs europens parviennent un constat similaire
concernant lamnagement du territoire europen: pour eux, lensemble des discours produits
sur le territoire europen, quils soient politiques ou sappuyant sur des dmarches de nature
scientifique renvoie une volont politique et conomique de crer un espace homogne38. Si
ces analyses sont considrer avec intrt dun point de vue de la dconstruction des relations
entre une approche qui se veut scientifique et le domaine politique, notre position est diffrente
dans le sens o elle ambitionne dchapper la dtermination politique tout en mnageant les
objectifs oprationnels. En effet, seule une telle posture nous semble pouvoir tre tenable du
fait de la nature du champ dans lequel nous nous situons, celui de lamnagement du territoire
qui articule, par nature, aspects scientifiques, oprationnels et politiques.
46 En effet, nous pensons quil est possible de mnager lobjectif politique deuropanisation
avec celui dune recherche sur la gouvernance europenne dans le cadre de programmes de
recherche mens lchelle europenne. Cependant, il faut accepter quun travail mettant
en rapport gouvernance et territoire europen ne puisse tre dclin que sur un registre
pluriel des interrelations entre gouvernance et territoires : "la gouvernance concerne
des terrains concrets, des territoires ptris didentit et peupls dhommes-habitants, non
seulement producteurs mais galement citoyens" (Miossec, 2008, p. 26). "Si lon accepte que
la gouvernance se dfinisse comme tant les modalits de lexercice de lautorit publique et
de ses effets sur le nombre, la pertinence et les interactions de ces chelons territoriaux, encore
convient-il dapprcier, au cur du mcano de la gouvernance territoriale, le rle des diffrents
acteurs et la modification de la place de ltat dans ce nouveau concept (op. cit., p. 26). Dans
cette perspective, lintrt des dcideurs europens peut porter sur une connaissance relle
des fonctionnements territoriaux du point de vue de laction publique: en quelque sorte, un
tableau compar des situations nationales, rgionales voire locales permettant un ajustement
de laction de lEurope en fonction dobjectifs politiques gnraux dune part, et de contextes
nationaux, rgionaux et locaux varis, dautre part.
47 Concrtement, du point de vue de la recherche, il sagirait tout dabord de renoncer une
dfinition a priori de la gouvernance en privilgiant lanalyse des modalits concrtes selon
lesquelles des acteurs territoriaux sapproprient ce registre daction, ce spatial concept, et
entendent lui donner corps, dans des discours et des pratiques39. Cela passe par une tude de
la position de la question de la gouvernance en gnral et de la gouvernance territoriale en
particulier dans chaque contexte national: est-elle prsente dans le dbat public? sous quelles
formes se manifeste-t-elle ? Comment est-elle dfinie (aussi bien dun point de vue gnral
que dans les modalits daction)? Quels sont les acteurs qui la portent? au sein de quelles
configurations institutionnelles et territoriales ? En somme, il sagirait dvaluer comment
certains discours autour de la gouvernance territoriale sincarnent, ou non, dans des actions et
des pratiques et selon quelles modalits. Cet objectif ncessite dlaborer des critres gnraux
permettant didentifier les formes daction qui relvent de la gouvernance. Partant, on pourrait
identifier la manire dont la gouvernance est dfinie par ceux qui utilisent ce terme. Dans un
premier temps, on pourrait relever des situations o les dcisions manant des pouvoirs publics
en matire damnagement et de dveloppement des territoires ont conduit la mise en place
de dispositifs dlaboration et de prise de dcisions en dehors des institutions classiques de
gouvernement afin de reprer des dmarches qui sont renvoyes la notion de gouvernance.
Dans un deuxime temps, ces dispositifs seraient tudis du point de vue de lanalyse des
parties prenantes - modes de dsignation, intrts, rapports des individus et/ou des groupes -
et des modalits de prise de dcisions. Une telle dmarche permettrait de reprer des dcisions
institutionnelles souvent prvues davance et/ou marques par le rsultat dun rapport de force
(ouverture, transparences, etc. ne sont alors que des leurres), dune part, et, dautre part,
des mcanismes de prise de dcisions mnageant efficacit (rsolution de problme, dlais
et cots raisonnables, satisfaction des destinataires) et garantie dmocratique (modalits
de dsignations dmocratiques, varit des intrts reprsents, faible hirarchie entre ces
derniers, modalits dmocratiques de prise de dcisions). Il sagirait de faire la part entre

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des dcisions institutionnelles de nature technocratique qui peuvent mobiliser la gouvernance

comme un outil rhtorique justifiant laction, dun ct, et, de l'autre, dautres modes de
dcisions et dactions se rclamant de la gouvernance. Lobjectif ne serait donc pas de nier
lintrt du recours la notion de gouvernance pour lanalyse mais den tablir la part
contingente au-del de sa dimension normative. De manire gnrale, une telle approche
permettrait de rendre compte des modalits de prise de dcisions et dactions sur les territoires,
en centrant la recherche sur les invocations, les usages et les dclinaisons de la gouvernance
et doprer un renversement de perspective, par lequel la gouvernance, doutil conceptuel
potentiel se mue en objet de recherches empiriques afin danalyser certaines transformations
dans le domaine de laction sur les territoires40.
48 partir de ces orientations mthodologiques, des comparaisons pourraient tre menes afin
de dresser un tableau des lments de convergence et de diffrenciation relatifs la conduite
de laction publique dans le domaine de la mise en uvre des politiques damnagement et
de dveloppement des territoires lchelle europenne en dehors dune rfrence normative
la gouvernance. Une telle dmarche serait plus srement de nature fournir aux dcideurs
europens une vision pragmatique de la situation de la gouvernance territoriale lchelle
europenne en mnageant la diversit des situations. On passerait ainsi dune tentative
didentifier un modle de gouvernance territoriale europenne une approche europenne
de la gouvernance qui permettrait dajuster laction de lEurope et duvrer dans le sens de
leuropanisation.

Conclusion
49 Cet article sinscrit finalement dans une double perspective: dune part, celle, critique, dun
retour dexprience partir de la participation un travail de recherche europen en rapport
avec la mise en uvre des stratgies europennes en matire damnagement du territoire ;
dautre part, celle, oprationnelle, visant proposer des pistes de rflexion conformment
lobjectif explicite de lORATE, celui de fournir aux dcideurs europens une connaissance du
territoire europen utile pour la prise de dcision. Partant, nous avons souhait repositionner
la question de leuropanisation via lanalyse du travail de recherche sur la gouvernance
territoriale, dune approche top-down qui implique que lUnion europenne doive crer une
certaine pression sur les systmes nationaux, vers une approche bottom-up pour laquelle il
sagit de sintresser aux situations concrtes impliquant des acteurs, des ressources, des styles,
des cultures, des enjeux et des discours potentiellement varis aux diffrents niveaux infra-
europens (Radaelli, 2006).
50 La question de la position du chercheur par rapport la commande politique se pose galement
lissue de cet article. Elle pourrait constituer lobjet dun article spcifique reprenant
lexprience prsente ici. Cependant, le champ qui est le ntre, celui de lamnagement du
territoire fortement articul la commande publique, nous a conduit adopter une position
qui, tout en ne contestant pas lintrt dune commande europenne vise oprationnelle en
matire de recherche dans ce domaine, interroge lorientation donne au travail de recherche
tout en proposant une approche diffrente sans remettre en cause des objectifs politiques plus
ou moins explicites. Sans prcaution excessive de notre part, il sagit donc de faire uvre utile
en faveur de la construction europenne

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Notes
1 En anglais: European Spatial Programme Observatory Network (ESPON)
2 Lensemble des documents du projet ESPON 2.3.2. (le cahier des charges, la rponse lappel
doffre, les rapports intermdiaires et le rapport final) est disponible sur le site Internet ESPON
ladresse lectronique : http://www.espon.eu/main/Menu_Projects/Menu_ESPON2006Projects/
Menu_PolicyImpactProjects/governance.html.
3 Cette definition, traduite de langlais, est extraite de louvrage cit en rfrence : Process of (a)
contruction, (b) diffusion, (c) institutionalization of formal and informal rules, procedures, policy
paradigms, styles, ways of doing and shared beliefs and norms which are first defined and consolidated
in the EU Policy process and then incorporated in the logic of domestic (national and subnational)
discourse, political structures, and public policies (p. 17). Leuropanisation est ici considre comme
un processus initi au niveau europen avec des consquences identifiables aux chelles nationales et
infranationales.
4 Pour une gnalogie de la notion, voir, notamment, louvrage de Jean-Pierre Gaudin, celui dirig par
Guy Hermet, Ali Kazancigil et Jean-Franois PrudHomme et larticle de Jean-Marie Miossec tous
cits en rfrence. Pour un point sur les diffrentes acceptions de la notion, voir, notamment, larticle de
Patrick Le Gals cit en rfrence (2006a).
5 Kooiman Jan, 2003, Governing as governance, Londres, Sage, 264 p.
6 Le dveloppement des actions et des pouvoirs de lUnion europenne partir du milieu des annes 1980
a pos le problme de la lgitimit de lintervention europenne dans des champs relevant jusqualors
de la souverainet nationale. Cette situation a port la question sur le terrain du contrle dmocratique
de dcisions prises en dehors de ce cadre et fait apparatre un dbat sur la "gouvernance". Cest dans
ce contexte quen 1999, la Commission retient comme lune de ses priorits daction partir de 2000,
la rforme du processus dcisionnel europen et du fonctionnement des institutions europennes. Cette
orientation sest traduite, en juillet 2001, par la publication par la Commission du Livre blanc de la
gouvernance europenne. Sur la base de ces constats, le Livre blanc fait des prconisations qui renvoient
aux critres de la "bonne gouvernance" (COMMISSION OF THE EUROPEAN COMMUNITIES, 2001,
European Governance. A white paper, Commission of the European Communities, Bruxelles, 35 p.).
7 Voir galement la partie de louvrage de Jean-Pierre Gaudin cit en rfrence, "Un magnifique tremplin
international" qui traite des motivations des responsables de la Commission europenne pour mobiliser
la notion de gouvernance en tant que rfrence gnrale pour laction de lUnion europenne.
8 "Les actions de gouvernance territoriale sont des actions qui, diffrent niveaux gographiques, :
a) garantissent la coordination et la coopration verticale (multi-niveaux) et horizontale (entre les

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territoires, les acteurs et les politiques, b) permettent la participation et, comme rsultat, c) promeuvent
un dveloppement spatial durable" (ESPON, 2007, p.19, traduction des auteurs).
9 Dans le cadre du projet de recherche, la notion de capital territorial est constitue par laddition de
six formes de capital : le capital intellectuel (les ressources en termes de connaissances socialement
construites au sein dun territoire) ; le capital social (la nature des relations entre les acteurs dun
territoire); le capital politique (capacit faire fonctionner les relations entre acteurs du territoire et
capacit mobiliser des ressources pour laction) ; le capital matriel (des ressources financires ou
autres immobilisations, infrastructures), le capital culturel (les hritages matriels et immatriels
du territoire), le capital gographique (des caractristiques naturelles, des situations gographiques)
(ESPON, 2007, p.18, traduction des auteurs).
10 Le Schma de dveloppement de lespace communautaire (SDEC) est un document dorientation
en matire damnagement du territoire europen adopt par les tats-membres en 1999. Il prsente
les principaux objectifs que sassignent les pays membres afin dassurer un dveloppement quilibr et
durable du territoire europen (voir ce sujet: Santamaria Frdric, "Le Schma de dveloppement de
lespace communautaire (SDEC): application dfaillante ou laboration problmatique?", Cybergeo,
Espace, Socit, Territoire, article 458, mis en ligne le 20 mai 2009, modifi le 27 mai 2009. URL:http://
cybergeo.revues.org/index22354.html. Consult le 26 fvrier 2010).
11 Le site de lUnit mixte de services Rseau interdisciplinaire pour lamnagement du territoire
europen fournit un accs aux rapports finaux en anglais ainsi quun rsum en franais des projets
ESPON 2002-2006 (http://www.ums-riate.fr/tir.php).
12 Dans le cas qui nous intresse ici, le consortium tait compos de 24 institutions mobilises dans
24 pays europens. Les travaux raliss par les diffrentes quipes ont t coordonns par lInstituto
inter-universitario de dessarollo local de lUniversit de Valence (Espagne)assist par une quipe de
pilotage du projet compose de chercheurs relevant de huit institutions universitaires travers lEurope.
Les membres de cette quipe de pilotage ont labor conjointement les documents de travail (directives
pour la ralisation des tudes nationales et des tudes de cas) destination des experts nationaux dont
font partie les auteurs du prsent article. Le rapport final sappuie principalement sur les travaux des
quipes nationales dont il propose une synthse crite et graphique.
13 Changes in formal government / administration aiming to make them more open, transparent etc.
to allow a modification in the direction of the principles of governance. (dans la version originale de
la directive gnrale pour les cas nationaux)
14 Pour rappel: ouverture, participation, responsabilit, efficacit, et cohrence
15 La France a connu, depuis la fin des annes 1970, la mise en place dun certain nombre dAAI
(exemples : Autorit de rgulation des communications lectroniques et des postes, Commission
nationale de l'quipement commercial, Autorit de contrle des nuisances sonores et aroportuaires).
16 Ainsi, alors mme que les associations franaises des reprsentants lus des collectivits rgionales
et locales ont accueilli plutt favorablement le Livre blanc de la gouvernance europenne (Dialogue
permanent et systmatique avec les associations de collectivits territoriales sur llaboration des
politiques, mai 2003, www.grandesvilles.org/IMG/Avis.pdf), il apparat galement, dans un rapport
soumis la Commission europenne, quelles entendent affirmer leur place centrale au sein du systme
de gouvernement et quelles nentendent pas tre considres, dans le cadre dfini par le Livre blanc,
comme des reprsentants de la socit civile.
17 Les experts nationaux devaient indiquer, a priori, en quoi les exemples choisis taient susceptibles
dillustrer des phnomnes de coopration horizontale et verticale, de conduite de politique intgre,
de participation des ONG et de mise en uvre de mthodes innovantes du type Mthode ouverte de
coordination.
18 Comme les autres cartes du projet, elle a t ralise par lInstituto inter-universitario de dessarollo
local de lUniversit de Valenceet le dpartement de gographie de cette mme universit (pilote du
projet). Elle est ici prsente dans une version colorise retravaille et traduite en franaise pour une
bonne lecture. La carte originale est disponible dans le rapport final (ESPON, 2007, p.85).
19 Les 27 pays de lUnion europen, ainsi que la Suisse et la Norvge.
20 Aux pages 1021 1139.
21 Louis Wassenhoven du National Technical University of Athens.
22 Hooghe L., Marks G., 2001, Types of Multi-level Governance , European Integration online
Papers, n5, disponible sur: http://eiop.or.at/eiop/texte/2001-011t.htm
23 "there are no big disparities in countries performances" (ESPON, 2007, p. 28).
24 "Another important issue is that there is no country located in the red quadrant of the best performance
for both dimensions. This means that there is not even one country which is achieves the perfect score
and thus could have been an example to follow." (ESPON, 2007, p. 28)

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 De la gouvernance la gouvernance territoriale: enjeu de leuropanisation de lamnage (...) 18

25 "political authority and powers are become increasingly dispersed and fragmented in the EU over
recent decades" (Terms of references, p. 3)
26 "complex division of powers and competences between different levels of decision-making, at
transnational, national and sub-nationals levels" (Terms of references, p. 3)
27 " In view of this identified shift to a more space-based paradigm and integrated approach, it is
probably nowadays the only governance solution capable to adequately face this paradigm", (Terms of
references, p.9). Lexpression the only governance solution est souligne dans le texte original).
28 "By improving coordination, communication and cooperation between the relevant institutions at
different territorial levels (vertical partnerships, multi-level governance), and between a wide range of
actors coming both from public and private sector, as well as civil society (horizontal partnerships)."
(Terms of references, p.4)
29 "Conclusions should be drawn towards the identification of success conditions, actor constellations,
and best practice examples (cooperation mechanisms) on the governance in urban and territorial related
decision-making and implementation processes."(Terms of references, p.6)
30 Lutilisation de la notion de gouvernance obit, selon Guy Hermet dans larticle cit en rfrence,
un objectif "de promotion de lautorit de la Commission europenne vis--vis des tats-membres de
lUnion" (p. 25); "dans les mains des technocrates de lUE, la gouvernance permet la Commission
de se positionner en acteur gal aux tats-membres. Cest dans ce sens, croyons-nous, que doit tre
interprt le Livre blanc sur la gouvernance qui ne constitue ni plus, ni moins, quun coup dtat
conceptuel." (Saint Martin Denis, 2005, La gouvernance comme conception de ltat de la troisime
voie dans les pays anglo-saxons, 2005, in Hermet Guy, Kazancigil Ali, PrudHomme Jean-Franois,
op. cit., p. 89).
31 On pourrait citer le terme de "quasi-concept" employ par Paul Bernard pour la cohsion sociale,
mme si sa dfinition ne renvoie pas explicitement la dimension spatiale: "La notion de cohsion
sociale prsente les signes caractristiques dun quasi-concept, cest--dire dune de ces constructions
mentales hybrides que le jeu politique nous propose de plus en plus souvent, la fois pour dtecter
des consensus possibles sur une lecture de la ralit et pour les forger. Je dis hybrides parce que ces
constructions ont deux faces: elles sont dune part fondes, en partie et slectivement, sur une analyse
des donnes de la situation, ce qui leur permet la fois dtre relativement ralistes et de bnficier de
laura lgitimante de la mthode scientifique; et elles conservent dautre part une indtermination qui les
rend adaptables aux diffrentes situations, assez flexibles pour suivre les mandres et les ncessits de
laction politique au jour le jour." (Bernard P., 1999, p. 2, "La cohsion sociale: critique dialectique dun
quasi concept", Lien social et politiqueRIAC: Les mots pour le dire, les mots pour le faire: le nouveau
vocabulaire du social, numro 41, printemps, pp. 47-59).
32 Par exemple, on peut citer la notion de polycentrisme (sur cette notion on pourra consulter: Allain
R., Baudelle G., Guy C., (dir.), 2003, Le polycentrisme, un projet pour lEurope, Rennes, PUR) ou
encore celle de cohsion territoriale (sur cette notion on pourra consulter: Faludi A., 2005, "Territorial
cohesion: an unidentified political objective", Town Planning Review, vol.76, n1, pp. 1-13; Faludi A.,
2005, "Polycentric territorial cohesion policy", Town Planning Review, vol.76, n1, pp. 107-118).
33 Guy Hermet cite S. S. Andersen, et T. Burns ("The European Union and the Erosion of Parliamentary
Democracy. A study of Post-Parliamentary Governance in the European Union" in ANDERSEN S. S.,
ELIASSEW K. A. (eds), 1996, How Democratic is it?, London, Sage, p. 229) pour qui la gouvernance
est "un gouvernement des organisations, par les organisations et pour les organisations" (op. cit. p. 35).
34 Rediscovering Institutions, Free Press, New-York, 227 p.
35 Modern Governance, Londres, Sage, 288 p.
36 Ce sont les auteurs qui soulignent.
37 Massardier G., 1996, Expertise et amnagement du territoire. Ltat savant, LHarmattan, Paris, 285
p.; voir galement la note de lecture critique de Romain PASQUIER in Politix, Vol. 10, n 38, deuxime
trimestre 1997. pp. 151-155.
38 Voir Jensen O. B., Richardson T., 2004, Making European Space. Mobility, Power and Territorial
Identity, Routledge, Londres, 287 p.
39 ce sujet voir larticle de Pasquier R., Weisbein J., 2007, "La gouvernance territoriale : une
perspective pragmatique" dans louvrage cit en rfrence de Pasquier R., Simoulin V., Weisbein J.
(dir.), 2007, p. 211-222.
40 cf. louvrage cit en rfrence de Pasquier R., Simoulin V., Weisbein J. (dir.), 2007.

Pour citer cet article

Rfrence lectronique

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Emmanuelle Bonerandi et Frdric Santamaria, De la gouvernance la gouvernance territoriale:

enjeu de leuropanisation de lamnagement du territoire. Rflexions partir dune recherche dans le
cadre de lObservatoire en rseau de lamnagement du territoire europen (ORATE), Cybergeo :
European Journal of Geography [En ligne], Amnagement, Urbanisme, document 522, mis en ligne
le 18 mars 2011, consult le 12 mai 2014. URL: http://cybergeo.revues.org/23530; DOI: 10.4000/
cybergeo.23530

propos des auteurs

Emmanuelle Bonerandi
Matre de confrences en gographie, cole normale suprieure Lettres et sciences humaines de Lyon,
UMR 5600 Environnement, ville et socit.
Frdric Santamaria
Matre de confrences en amnagement de lespace et urbanisme, Universit Paris Diderot-Paris 7,
UMR 8504 Gographie-Cits (quipe CRIA), santamaria.f@free.fr

Droits dauteur
CNRS-UMR Gographie-cits 8504

Rsums

Cet article se fonde sur une exprience de participation l'une des recherches du programme
de lObservatoire en rseau de lamnagement du territoire europen (ORATE) relative la
gouvernance des politiques territoriales et urbaines du niveau europen au niveau local. Les
auteurs entendent dmontrer le caractre normatif de lutilisation de la notion de gouvernance
dans le cadre du programme de recherche. Ils en dduisent que lenjeu de la mobilisation de
cette notion, dcline en gouvernance territoriale, se situe au niveau de la volont politique
deuropanisation de lamnagement du territoire. Ainsi, les rsultats du travail de recherche
de lORATE sur la gouvernance territoriale sinscrivent plus volontiers dans une perspective
de validation dun concept utilis de manire normative que dans celle dune production de
rsultats sur ltat de la gouvernance en Europe. En consquence, les auteurs proposent une
rflexion sur ce que pourrait tre une utilisation de la gouvernance comme outil conceptuel
mnageant objectivit scientifique et objectif politique deuropanisation de lamnagement
du territoire europen via le recours la gouvernance dans sa dclinaison territoriale.

Governance in the field of European spatial planning: europeanization

at stake. Proposals for an analysis in the framework of the European
Spatial Observatory Network (ESPON).
This article is based on an experimental participation in one of the research conducted by
the European Spatial Planning Observatory Network (ESPON) program on the governance
of territorial and urban policies from European Union level to local level. The authors intend
to demonstrate the prescriptive nature of the use of the concept of governance within the
research program. They conclude that the issue of mobilizing this concept lies in the political
willingness of Europeanization of spatial planning. However, the results of the research,
because of the normative use of governance, question about the nature of the obtained results.
Consequently, the authors make a proposal on what could be a use of the governance as a
conceptual tool balancing scientific objectivity and political objective of europeanization of
spatial planning via the use of governance in its territorial declension.

Entres dindex

Mots-cls :amnagement du territoire, europanisation, gouvernance, gouvernance

territoriale, Observatoire en rseau de lamnagement du territoire europen
(ORATE), Union europenne

Cybergeo : European Journal of Geography

 De la gouvernance la gouvernance territoriale: enjeu de leuropanisation de lamnage (...) 20

Keywords : European Spatial Observatory Network (ESPON), European Union,

europeanization, governance, spatial concept, spatial planning, territorial governance

Notes de la rdaction Notre collgue Emmanuelle Bonerandi est dcde avant la parution de
cet article. Que cette publication lui rende un hommage mrit et soit un rconfort pour ses
proches qui nous adressons toutes nos condolances.

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