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Los programas de promocin de la economa social: Una nueva agenda para las
polticas sociales?1

Gabriela Merlinsky
Instituto de Investigaciones Gino Germani.
Facultad de Ciencias Sociales
Adriana Rofman
Instituto del Conurbano
Universidad Nacional de General Sarmiento

INTRODUCCION

En los ltimos aos, y muy especialmente a partir de la crisis explosiva del 2001, se ha planteado
un nuevo escenario para el debate sobre las polticas sociales y de empleo. En este nuevo
contexto, ha empezado a cobrar una mayor relevancia la definicin de programas de empleo y
mejoramiento de ingresos (lo que tradicionalmente se inclua en el subconjunto de las polticas
activas de empleo) que buscan encuadrarse en la perspectiva del fomento al sector de la economa
social y que se enmarcan en un horizonte de mas largo plazo destinado a promover el desarrollo
local.
Mucho ha contribuido a esta irrupcin del tema en la agenda de las polticas sociales y de
empleo, la propia experiencia de la sociedad civil. Desde el 2001 a esta parte, hemos asistido a una
creciente multiplicacin de experiencias organizativas de distinto origen y composicin social:
microemprendimientos gestionados por los movimientos de desocupados -colectivizando fondos
percibidos en el marco de los programas de empleo-, la experiencia de las empresas recuperadas
gestionadas por los propios trabajadores a partir de la capacidad instalada de empresas en quiebra,
un poco mas atrs en el tiempo -ahora en cierto declinamiento-, los clubes del trueque, y en
trminos generales, la proliferacin de distintas experiencias vinculadas al cuentapropismo y el
trabajo informal, que una vez mas, desplegaron los que quedaron excluidos del empleo (como en
tantas otras crisis anteriores).
Estas experiencias, combinan las viejas prcticas de la economa domstica que forman parte del
sustrato econmico informal (actividades econmicas generadas por los propios trabajadores y
cuyo objetivo principal es contribuir a la reproduccin de la fuerza de trabajo como tal) y
prcticas nuevas donde lo original es la politizacin de formas de produccin que saltan a la esfera
pblica, situndose en el mbito de la economa social.

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Publicado en FORNI, F. (comp.) Caminos solidarios de la economa argentina. Ed. CICCUS,
Bs. As., 2004
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La constatacin de este triple proceso: la proliferacin de experiencias econmicas informales

como salida a la crisis, la aparicin de nuevas organizaciones econmico-sociales que politizan la
esfera de la produccin y este incipiente cambio de rumbo de las polticas sociales y de empleo
hacia la perspectiva de la economa social; plantea una serie de interrogantes de investigacin a
los que pretendemos resolver apenas parcialmente con este artculo. En todo caso, nuestras
preguntas servirn para orientar la reflexin y problematizar el significado de estos procesos para
los distintos actores en juego, sus intereses inmediatos y de largo plazo y la tensin poltica que
todo ello supone.

Considerando que una de las debilidades en el proceso de construccin de autoridad social en la

Argentina es una tendencia a acoplarse acrticamente a los temas y prcticas de gestin derivadas
de otros contextos, nos preguntamos: cules son las implicancias de este viraje en la agenda?
desde que enfoque particular de la economa social se estn proponiendo nuevas intervenciones?,
quines son los actores sociales presupuestos como actores relevantes en este rediseo de los
programas sociales y de que manera se da cuenta (por accin u omisin) de las caractersticas
particulares que tiene el sustrato econmico informal previamente existente?.
En otra lnea de indagacin: Cmo se posicionan estos nuevos planteos que se proponen una
visin integradora de la poltica social en relacin a los programas de empleo previamente
existentes? De que manera se sitan estos nuevos modelos frente a la inercia de los modos de
implementacin en el nivel local, caractersticos de la dcada del 90?
Frente a ese universo de interrogantes, proponemos recorrer un camino que sigue la siguiente
secuencia.
En primer lugar, queremos hacer una breve referencia a los distintos enfoques que desde los aos
70 vienen analizando las caractersticas del excedente estructural de fuerza de trabajo en los pases
latinoamericanos. Nos concentramos en hacer un pequeo recuento histrico de ese debate y sus
connotaciones para el caso argentino. Desde esa mirada de ms largo plazo, dejamos abiertos
algunos interrogantes para analizar el debate actual sobre el desarrollo local y la economa social
en la agenda de las polticas pblicas.
En segundo lugar nos concentramos en la economa social tal como es conceptualizada y debatida
en la Argentina en la actualidad, sealando un conjunto de temas sustantivos que aparecen en la
agenda de los programas sociales. En ese apartado planteamos la tensin entre la marca de origen
de ese enfoque (la experiencia de los pases desarrollados, particularmente de Europa y Canad) y
las caractersticas especficas del desarrollo regional argentino.
En tercer lugar, intentamos problematizar las recientes propuestas de implementacin de
programas sociales y de empleo que incluyen componentes para la promocin de la economa
social. Aqu nos concentramos en el anlisis de los dos programas de mayor alcance e implicancia:
el programa Jefes y Jefas de Hogar y el Plan Nacional de Desarrollo Local y Economa Social:
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Manos a la Obra. Aqu nos interesa poner de relieve los aspectos que estaran marcando un
cambio de agenda al tiempo que analizar cules son las efectivas condiciones de implementacin
que atraviesan estos programas
Por ltimo, planteamos un conjunto de cuestiones crticas vinculadas a los condicionantes
territoriales/regionales de la implementacin y a la tensin entre el modelo de programas
focalizados de la dcada del 90 y este incipiente modelo orientado a la promocin y apoyo a las
iniciativas productivas.

ACERCA DE LAS CARACTERSTICAS DEL EXCEDENTE ESTRUCTURAL DE

FUERZA DE TRABAJO EN AMRICA LATINA

El debate sobre las caractersticas de la poblacin que no logra insertarse plenamente en el

mercado de trabajo en Amrica Latina se remonta a principio de los 70, fecha en que se
desarrollaron los primeros intentos sociolgicos que daban cuenta de un excedente de poblacin
que no quedaba incorporado al proceso emergente de industrializacin como mano de obra
asalariada y que tampoco cumpla las funciones de ejrcito industrial de reserva. Los autores
ms prolficos y originales de esta corriente, Jos Nun (1971, 2001) y Anibal Quijano (1970),
tendan a coincidir en la consideracin del carcter estructural del excedente de mano de obra,
dada la forma de funcionamiento del capitalismo dependiente. En esos trminos ese excedente
poblacional corresponde a una masa marginal, representada por la parte de la superpoblacin
relativa que no produce los efectos funcionales del ejrcito industrial de reserva. Dicho de otro
modo, las caractersticas del funcionamiento del capitalismo en la periferia hace que haya
importantes contingentes poblacionales que no tienen funcin para el sector monoplico del
capital, es decir, que ni siquiera en perodos de auge del ciclo econmico son incorporados al
mercado de trabajo. (Nun 2001, pag.254-266).

Este enfoque plante tempranamente el problema poltico de la marginalidad, dado que se trataba
no como errneamente se interpret- de definir grupos sociales aislados del sistema econmico,
si no de designar un proceso de desvinculacin que tiene importantes consecuencias para la
ruptura de los lazos sociales, y para los mecanismos de integracin social de la sociedad como un
todo. Particularmente, estos autores problematizaron la cuestin de la afuncionalizacin de estos
contingentes poblacionales a travs de mecanismos de dualizacin y segregacin. (Nun, p.295).

En la dcada de los 80 se populariz el concepto de sector informal urbano, al calor del

Programa Regional de Empleo de Amrica Latina y el Caribe de la OIT (OIT-PREALC). Dicho
enfoque recuperaba en parte el espritu del enfoque de la marginalidad, sealando el carcter
estructural del excedente de mano de obra en los mercados de trabajo en Amrica Latina. Su
diferencia fundamental, sin embargo, era que se inspiraba en las teoras desarrollistas de la dcada
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del 60, con lo que tenda a proponer distintos tipos de soluciones al problema del desempleo, no
por la va de la expansin del sector moderno de la economa, sino mas bien por el impulso a este
nuevo sector (el informal) integrado por aquellos trabajadores que autogeneran su puesto de
trabajo. En el enfoque de PREALC-OIT, an reconociendo el carcter estructural de la exclusin
del mercado de trabajo, se consideraba al sector formal y al sector informal como parte de una
misma estructura productiva, donde exista subordinacin heterognea de este ltimo en relacin
al primero. Los principales aportes de este enfoque fueron: 1) Mostrar que el desempleo no es el
nico fenmeno que explica la incapacidad de absorcin por parte del mercado de trabajo; 2)
Caracterizar al sector informal como sector productivo; 3) Reconocer en la facilidad de entrada
al sector su caracterstica distintiva (actividades que se pueden llevar a cabo sin recursos
tecnolgicos, con escaso capital, reducido tamao y baja calificacin), lo que tambin explica su
supervivencia a lo largo del tiempo; 4) Plantear el problema del acceso al mercado como uno de
los principales factores que incidan en la subordinacin del sector informal al sector formal.

La definicin de sector informal, se aplicaba en este enfoque a todo el universo de actividades de

autogeneracin de empleo (desde los cuentapropistas hasta las pequeas empresas familiares, el
trabajo no registrado y el servicio domstico) considerndolas unidades productivas
(establecimientos o empresas informales), con lo que las principales estrategias de apoyo al sector
de microempresas se estructuraba en torno a pensar las debilidades constitutivas de las mismas y
la forma en que pueden desarrollarse plenamente para ser incorporadas al sector formal de la
economa. La produccin de investigaciones comparadas en distintos pases latinoamericanos,
durante casi dos dcadas (Souza y Tokman, 1976; Tokman, 1979; Mezzera, 1987; Carbonetto,
1985; Carbonetto, Hoyle, Tueros, 1988), permitieron mejorar la eficacia de los programas de
apoyo al sector. Particularmente, uno de los principales aportes fue el diseo de estrategias
diferenciadas de capacitacin, apoyo crediticio y consolidacin de mercados, de acuerdo a los
diferentes estratos de los establecimientos econmicos informales (por cierto muy heterognos
tambin al interior del sector).2

Para el caso de Argentina, buena parte de esta literatura fue incorporada tardamente dado que
histricamente hemos tenido un mercado de trabajo menos segmentado y con porcentajes mas
bajos de informalidad (comparado con otros pases latinoamericanos). Sin embargo, ya a fines de
los 80 y principios de los 90 se empez a gestar un cambio importante no suficientemente

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Carbonetto, Hoyle y Tueros, impulsaron una clasificacin que se retoma hoy desde la perspectiva de la
economa social. Los autores diferenciaron entre unidades econmicas informales de acumulacin ampliada
(logran retener los excedentes generados en el proceso productivo en un grado que les permite la
reproduccin de las condiciones productivas a una escala ampliada o creciente), unidades informales de
acumulacin simple (logran retener los excedentes generados en el proceso productivo en un grado menor,
que les garantiza escasamente reproducir el proceso de produccin en la misma escala que vena
realizndose) y unidades econmicas de subsistencia (se sitan por debajo de los niveles de acumulacin, no
logran producir y/o retener el excedente econmico necesario para crear un capital o para reproducir el
proceso de produccin, sino que se limitan a remunerar el trabajo). Carbonetto, Hoyle, Tueros, 1988. op.cit.
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constatado en la literatura- en trminos del surgimiento y multiplicacin de organizaciones

econmico-sociales (microemprendimientos, pequeas empresas familiares, diversificacin de las
actividades informales realizadas en el hbitat popular). Ello tambin tuvo que ver con un cambio
en los mecanismos de financiamiento a los programas sociales, y en particular con cambios en la
forma de gestin de los mismos, que pasaron a estar intermediados por las las ONGs.

La experiencia de generacin de microemprendimientos de fines de los 80 y principios de los 90

dej algunos balances crticos con respecto a la dificultad que encierran las estrategias
indiferenciadas de promocin de las actividades econmicas informales.

En el anlisis de estos programas han sido destacados algunos componentes estratgicos para la
factibilidad econmico-social de las mismas. Entre ellas, se destaca la importancia de los recursos
internos del sustrato econmico informal sobre el que se apoya la experiencia, el papel estratgico
de los programas de apoyo en la definicin de un mercado de carcter social, la importancia de los
crditos para garantizar el capital de giro y la asistencia tcnico-financiera para poder hacer
previsiones de largo plazo del ciclo econmico (Merlinsky, 2001).

Muchas de esas experiencias fueron truncadas en los 90 a partir de un proceso de reorientacin de

las polticas sociales y de empleo que estuvo signado por la focalizacin, descentralizacin y
privatizacin. En ese contexto, la prestacin de servicios sociales y la provisin de bienes se corri
fuertemente de la esfera productiva (nuevamente adjudicada al mercado y los actores poderosos
del mercado) para concentrarse exclusivamente en la resolucin de situaciones de desigualdad y
pobreza extrema a travs de la provisin de bienes bsicos y de la transferencia de rentas mnimas
de carcter transitorio. Si la dcada del 90 fue paradigmtica en trminos de modificacin de la
estructura econmica de la Argentina, tambin lo fue en relacin a las formas de intervencin
social del Estado. En ese punto el disciplinamiento del mercado de trabajo por la va del
desempleo, se complet con un proceso de integracin social en los mrgenes, (Andrenacci,
2001), de ese modo, las polticas sociales se reorientaron fuertemente hacia programas transitorios
de empleo que adems de contribuir a la emergencia de un nuevo actor social (los movimientos de
desaocupados), generaron nuevas formas de vinculacin entre organizaciones sociales,
intermediarios, municipios y Estado nacional (articulados a travs de la implementacin por
programas), al tiempo que modificaron radicalmente la produccin y gestin de la poltica social
en el plano local.

En los dos ltimos aos (todava no podemos hablar de signos de la dcada) nos encontramos
frente a un escenario nuevo. El cambio mas importante en la agenda de las polticas sociales se
refiere al desmoronamiento de aquella nocin consustancial a los programas de empleo de los 90
que planteaba su carcter transitorio, apoyndose en un modelo de intervencin social del Estado
que deba concentrarse en la provisin de subsidios que compensaran los efectos de la
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reestructuracin econmica, bajo el supuesto que sostena que una vez generada la reactivacin
productiva, no seran necesarias polticas duraderas de fomento del empleo.

El balance mas impactante de la experiencia de los 90 y que ha quedado grabado en el imaginario

social es precisamente, la constatacin de que los programas de reconversin y ajuste
desencadenan procesos de carcter estructural que acentan la pobreza, la desigualdad en la
distribucin del ingreso y de hecho, aumentan el desempleo.

En ese contexto de desencantamiento, y en medio de una fuerte crisis de gobernabilidad, a partir

del ao 2002 se produce un viraje importante en la intervencin social del Estado en relacin a los
programas de empleo apuntando por un lado a una mayor masividad y al mismo tiempo buscando
disear mecanismos institucionales que permitan un mayor control social del destino de los
fondos. En el 2002 se ampla la cobertura del Programa Jefes y Jefas de Hogar y se organiza un
mecanismo de control social en la gestin del programa a travs de la creacin de los Consejos
Consultivos Locales. En el 2003 esta iniciativa tiene un nuevo impulso con la puesta en marcha del
Plan Nacional de Desarrollo Local y Economa Social: Manos a la Obra, que pone en el centro
de la agenda de las poltica social el fomento y apoyo a las iniciativas de desarrollo productivo o
comunitario.

Frente a este nuevo escenario, planteamos una serie de cuestiones crticas que buscaremos
problematizar aunque no necesariamente resolver. Cunto del debate pre-existente, de los propios
resultados de investigacin y finalmente de las propias experiencias de organizacin de los propios
grupos excluidos del mercado de trabajo se retoma en la nueva agenda de las polticas sociales y
de empleo? Cmo se concilian estos nuevos planteos entroncados en el enfoque de la economa
social con aquellos mas tpicamente latinoamericanos referidos a las caractersticas que asume el
excedente estructural de fuerza de trabajo en la regin? Hay algn tipo de reapropiacin y
contextualizacin del enfoque de la economa social y de las especificidades del modelo de
desarrollo local para las caractersticas del caso Argentino y, particularmente, para nuestra
coyuntura actual? Algunas de estos interrogantes sern analizados en el prximo apartado.

EL ENFOQUE DE LA ECONOMIA SOCIAL Y SUS DISTINTAS CONNOTACIONES EN

EL DEBATE CONTEMPORNEO

En principio es necesario aclarar que el concepto de economa social es de carcter polismico.

Designa tanto una disciplina que pretende dar cuenta de todas las dimensiones de la economa,
incluida las sociales (enfoque de la economa heterodoxa) como a una corriente de pensamiento de
la primera mitad del siglo XIX (Gide, 1912, Walras, 1867-1868) atravesada por el debate de los
socialistas utpicos, y asimismo comprende un campo de investigacin ms contemporneo (con
especial desarrollo en Europa y Canad) que enfatiza el anlisis en un subsector de la economa
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integrado por asociaciones cooperativas, asociaciones de voluntarios, empresas de carcter social,

empresas mixtas, sindicatos y organizaciones con fines sociales.

El campo de la economa social en el debate contemporneo est tensionado entre un enfoque que
pone el nfasis en los valores/proyectos que estn detrs de las organizaciones de la economa
social, y otra vertiente que enfatiza el anlisis de las reglas de funcionamiento de dichas
organizaciones y su vinculacin con la economa de mercado. En la primera lnea de abordaje la
economa social se compone fundamentalmente de cooperativas, mutuales y asociaciones, cuyo
propsito fundamental es satisfacer necesidades sociales, recurriendo a distintas formas de
produccin e intercambio monetario y no monetario a partir de valores sustentados en la
democracia y el carcter colectivo de la propiedad. Este sera el componente cierto de la economa
social, al que se agrega un componente incierto donde hay proyectos y organizaciones de la
economa social hibridados por su interfase con los sectores comunitario, sindical, pblico y
privado. (Desroche, 1983).

La segunda corriente, que pone el nfasis en las reglas, sostiene que no es necesario definir a la
economa social de acuerdo a ciertos valores fundacionales (solidaridad, cooperativismo,etc.).
Aqu se propone la economa social es un subsistema donde se combinan el agrupamiento de las
personas y la existencia de una empresa. Esto implica una relacin de societariado (propiedad,
pero tambin adhesin) y en la relacin de actividades (proveedores, empleados o clientes) con la
empresa. En esta corriente adquiere un mayor peso el concepto de empresa social, destacando su
doble papel de agente de adaptacin de las actividades de los miembros a las reglas de la economa
de mercado y de agente de transformacin de los miembros hacindolos acceder colectivamente al
poder del empresario. (Vienney 1994).

Recientemente, Benoit Levesque (2003), uno de los autores mas representativos de este campo de
investigacin , ha propuesto una sntesis de estos enfoques que incluye:

1. Un punto de vista sustantivo: produccin concreta de bienes y de servicios plural en sus

formas: mercantiles, no mercantiles (redistribucin) y no monetarias (reciprocidad y don).

2. El reconocimiento de su dimensin social, aclarado por las reglas (estatutos jurdicos

diversos: organizaciones sin fines lucrativos, cooperativa, mutuales, convenciones de
accionistas), por los valores (finalidad de servicio a los miembros o a la colectividad ms
bien que beneficio, autonoma de gestin, para distinguirla de organizaciones polticas o
religiosas, por el proceso de decisin democrtica, la primaca de las personas y el trabajo
sobre el capital, la distribucin de los beneficios) y por prcticas cuya base est dada por
la combinacin de una asociacin y de una organizacin productiva que puede ser
entendida en un sentido amplio.
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En el anlisis de Levesque se enfatiza la interfase econmico-social de las organizaciones que

componen el sector, su forma institucional especfica, su finalidad orientada a la satisfaccin de
necesidades y su carcter asociativo en sentido amplio.

Es difcil relacionar esta literatura acuada en Europa y Canad con el debate actual de las
polticas sociales en Argentina, dado que aquel constituye un cuerpo conceptual que deviene de
varias dcadas de investigacin acerca de un sector con peso econmico en los respectivos pases y
donde se han desarrollado formas estatales de regulacin y proteccin del sector. En esos pases las
empresas de la economa social estn federadas y participan de distintas iniciativas de concertacin
econmico social a nivel local y nacional. Asimismo dichas empresas tienen un estatuto jurdico
especfico.

En nuestro pas el enfoque de la economa social se ha ido configurando como un mix entre el
enfoque sectorial que considera a la economa social como un subsector de la economa (diferente
del subsector pblico y del subsector capitalista) y su carcter propostivo en trminos de una
perspectiva ligada a un proyecto de transformacin , que considera a los distintos actores de la
economa social como potenciales protagonistas de un modelo de desarrollo de carcter
alternativo. Sin duda, un referente insoslayable en Argentina es Jose Luis Coraggio, (1994, 2002)
quien originalmente ha propuesto el concepto de economa del trabajo o economa popular
para designar a un subsector de la economa compuesto por unidades domsticas, cuya
racionalidad principal es garantizar la reproduccin ampliada de la vida. En ese enfoque se piensa
a este subsistema de acuerdo a sus componentes econmicos, jurdicos, socioculturales y polticos.
En el plano social se considera a la economa del trabajo no queda limitada a los sectores mas
pobres si no que busca integrar clases y fracciones de clase de sectores medios. En ese sentido el
enfoque tiene un fuerte componente estratgico dado que la economa popular es una posible (an
no constituida) configuracin de recursos, agentes y relaciones que, manteniendo algunas
caractersticas cualitativas centrales del sustrato agregado de unidades domsticas, institucionaliza
reglas internas de regulacin del trabajo y la distribucin de sus resultados, articulndose y
presentndose como subsistema en el conjunto de la economa (Coraggio, 1994, p.71). Como
puede verse, en este enfoque la nocin de subsistema obedece no solo al reconocimiento de las
caractersticas propias y distintivas de la economa social, si no tambin en su proyeccin poltica
en trminos de plataforma para el cambio social.

EL ENFOQUE DE LA ECONOMIA SOCIAL EN LA AGENDA DE LOS PROGRAMAS

SOCIALES
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Este cambio en los temas de agenda de las polticas sociales en estos ltimos aos, es en buena
medida, resultante de la progresiva instalacin de la problemtica de las formas alternativas de
produccin y subsistencia, cuestin que da cuerpo a las elaboraciones en torno a la economa
social.

El sesgo asistencialista que predomin durante la dcada del 90, que prcticamente acotaba el
campo de intervencin de las polticas sociales a la provisin de subsidios compensatorios de los
efectos de la reestructuracin econmica para los sectores ms agudamente afectados por el
impacto negativo de estas polticas econmicas, est siendo hoy cuestionado, no slo desde el
debate acadmico y poltico, sino tambin en algunas instancias de formulacin de las polticas
pblicas.

Se destaca, en esta redefinicin de la agenda de los programas sociales, la elaboracin del el Plan
Nacional de Desarrollo Local y Economa Social Manos a la Obra, puesto en marcha a
principios del ao 2004 por el Ministerio de Desarrollo Social de la Nacin. Partiendo de un
balance crtico con respecto a los programas sociales de los 90, el documento fundacional seala
que Manos a la Obra se propone consolidar los vnculos entre las organizaciones
gubernamentales y de la sociedad civil, para ello es necesario integrar el capital social y el capital
econmico. Existen muchas experiencias asociativas, de redes de cooperacin y articulaciones de
organizaciones orientadas a la promocin social y econmica 3

El diseo de este programa tiene su punto de partida en una crtica de las polticas sociales
focalizadas. Se seala que el modelo de poltica social de los noventa result poco eficaz en el
logro del objetivo que deca perseguir: combatir la pobreza. Se argumenta as, la relativa
esterilidad de este espectro de intervenciones acotadas a los grupos ms excluidos, dado que slo
alcanza a paliar, de manera crecientemente insuficiente, las carencias bsicas de una poblacin que
va empeorando progresivamente sus condiciones de vida. En este sentido, la revisin crtica de las
polticas sociales compensatorias que hace el mencionado programa, seala que, por ms que se
incremente el monto de recursos pblicos destinados a estos programas, nunca ser posible dar
respuesta a las necesidades cada vez ms acuciantes, complejas y extendidas que son resultado de
la reestructuracin y achicamiento del mercado de trabajo.

Por otro lado, en una segunda lnea de cuestionamiento, el encuadre terico del programa seala
que esas polticas establecan una separacin propia de los programas compensatorios- entre la
poltica social y la poltica econmica. Se argumenta de este modo, que la concepcin
asistencialista de las polticas sociales, al restringir su campo de intervencin sobre la base de una
definicin de la cuestin social fracturada de la dinmica econmica que la genera, dej al mbito

3
Plan Nacional de Desarrollo Local y Economa Social. En www.desarrollosocial.gov.ar/deslocal.
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del trabajo expuesto a las formas de regulacin derivadas de la lgica del mercado. As, a medida
que se agravaban los efectos de los procesos de reestructuracin econmica en el mercado de
trabajo y en las condiciones de vida de la poblacin, este tipo de intervenciones asistenciales vean
reducida su efectividad; enfrentadas a la paradoja de que los recursos destinados a la poltica
social no lograban siquiera paliar los impactos negativos que produca la poltica econmica.

A partir de este diagnstico crtico de los programas sociales de la dcada del 90, esta nueva
agenda propone formas de recuperacin del trabajo, y de revalorizacin de la actividad productiva
de la poblacin, camino que se visualiza como un mecanismo ms genuino y sustentable para
ayudar a mejorar la situacin social.

En la base de este enfoque encontramos un reconocimiento de la importancia econmica de un

sector de actividad que no participa plenamente en el mercado ni forma parte de la economa
pblica: el segmento antes denominado sustrato econmico informal, que pasa a ser redefinido ,
en esta reorientacin de las polticas sociales, como sector de la economa social. As, en el
documento fundacional del Programa Manos a la Obra se seala que ...La economa social que
supone expresiones asociativas que no se limitan a sectores populares debe tener una lgica de
integracin de lo laboral, lo econmico, lo educacional y lo social desde las dimensiones legales,
crediticias, de tributacin, de reconocimiento jurdico de nuevas formas de asociatividad, y
sociocultural para permitir desplegar todas sus potencialidades. No se debe entender a la economa
social como un sector informal, este se orientara ms a un mecanismo defensivo, de
sobrevivencia que a un instrumento para el desarrollo. La economa social debera entenderse
asociada a una estrategia econmica distributiva y de equilibrio territorial... (Programa Manos a
la Obra, p 4. Op.cit).

En esos trminos se retoma el enfoque de la economa social como espacio estratgico, que deber
ser construido a partir de la generacin de redes productivas a nivel local y en un enlace con el
subsector de la economa pblica: ..eso implica enlaces horizontales y transversales entre la
economa solidaria y la estatal y, a su vez, realizar un acertado diagnstico acerca de las
caractersticas de la economa de la zona, los recursos materiales y humanos ociosos de la zona y
de la identificacin de los beneficiarios; para promover el inters de los gobiernos locales y actores
involucrados, a proyectos productivos que potencien y desarrollen la economa social y la
dinmica territorial... (Programa Manos a la Obra, p.4, op.cit).

De este modo, este programa social se propone reemplazar la provisin estatal de bienes o
servicios por acciones de apoyo al desarrollo de las actividades productivas. De esta manera, la
intervencin social del Estado recupera, an cuando redefinida, su orientacin hacia el mbito del
trabajo.
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En el plano estratgico de la implementacin, el plan cuestiona la orientacin verticalista presente

en el diseo de los programas sociales de la dcada pasada. Se seala que estos programas
enfatizaban el valor de la participacin de las organizaciones de la sociedad civil en la
implementacin de las acciones, pero dejaban afuera al conjunto de instituciones locales
fundamentalmente el nivel gubernamental - de la formulacin de los contenidos de las
intervenciones. Apoyados en la preocupacin por la transparencia en la utilizacin de los fondos, y
con una confianza excesivamente ingenua en la honestidad e insercin social de las organizaciones
sociales, la estrategia de implementacin de estos programas vinculaba en forma directa al
gobierno central con las ONG implicadas como efectores locales , debilitando as el papel del
Estado municipal en la formulacin y ejecucin de las polticas sociales en ese espacio territorial.

As, este formato no promova la articulacin horizontal entre los actores pblicos y privados del
espacio local, limitando por lo tanto el fortalecimiento de la trama socio-institucional local, y
favoreca el desarrollo de relaciones verticales, con rasgos clientelares, entre el gobierno nacional
y las organizaciones sociales encargadas de la ejecucin de las acciones.

Asimismo, el programa retoma algunos de los aprendizajes capitalizados en los programas de

apoyo a microempresas y microemprendimientos desarrollados en la dcada del 80. El elevado
ndice de mortalidad de estas iniciativas productivas dej en claro las limitaciones de una poltica
que se concentraba en la asistencia, fundamentalmente tcnica y crediticia, en cada uno de los
emprendimientos individuales. Este enfoque, que asociaba de manera poco realista el sendero de
desarrollo de estos microemprendimientos con la lgica de crecimiento de pequeas y medianas
empresas ya consolidadas, no tomaba en cuenta el sistema productivo territorial que opera como
entorno facilitador o limitante del xito de la iniciativa emprendedora. (Boscherini y Poma, 2000).
El entorno econmico de estos proyectos productivos, es decir, sus canales de comercializacin,
sus fuentes de crdito, la calificacin de los recursos humanos disponibles, etc., estaba muy
frecuentemente marcado por las condiciones de pobreza estructural, desvinculacin de los
mercados y marginalidad propias del sustrato econmico informal.

En sntesis, la crtica a los programas sociales focalizados y compensatorios y los lmites de las
polticas de generacin de microempresas, coinciden en el cuestionamiento de la perspectiva que
postula la escisin de la cuestin social y el sistema econmico, el sealamiento de la relevancia
de la dimensin territorial en los procesos de mejoramiento social y econmico, y en la
jerarquizacin del papel de los actores institucionales locales en la promocin de estos cambios.

Sobre la base de este espectro de consideraciones crticas, se propone un modelo de intervencin

pblica orientado hacia la promocin del desarrollo local y la economa social. Aqu aparece una
nueva matriz conceptual: el desarrollo local, que busca vincular las polticas sociales con
procesos socioeconmicos mas amplios.
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El campo de accin de los programas de desarrollo local no se establece a partir de un sector

poblacional que es definido como poblacin objetivo del programa, ni en funcin del tipo de
necesidades identificadas como ms urgentes, ni tampoco en relacin a los sectores de actividad
que se destacan por su dinamismo. El mbito de intervencin de las polticas de desarrollo local
est recortado por criterios originados en la dinmica territorial, puesto que identifican al territorio
local o regional- como el eje organizador de los procesos de desarrollo (o subdesarrollo), que
atraviesan los planos social, econmico y poltico.

Se plantea que la palanca de cambio radica en el aprovechamiento y potenciacin de los recursos

y capacidades propios de la regin o localidad. Se propone un modelo de transformacin social
que se sustenta en la valorizacin de los recursos endgenos, a travs de la construccin de una
mejor articulacin entre los sectores e instituciones que dinamizan la vida local. As, en este
enfoque cobran especial importancia las estrategias de articulacin institucional pblico-privada,
ya que la implementacin de una poltica de este tipo requiere de la accin combinada de los
distintos actores que conforman el territorio.

Esta propuesta tiene como referente emprico la experiencia de algunas ciudades europeas a inicios
de la dcada del 80 que ajustaron sus sistemas productivos a la economa global mediante la
movilizacin del potencial de desarrollo existente en el propio territorio. (Vazquez Barquero,
Madoery, 2001 ; Vazquez Barquero, 1997). Esos procesos locales pusieron de manifiesto el valor
diferencial del entorno territorial , de los encadenamientos productivos facilitados por la cercana y
de las ventajas competitivas derivadas de lo que se denomina recursos intangibles de la sociedad
local.

La traduccin de este modelo a la situacin actual de las ciudades y regiones de nuestro pas,
obliga a analizar la estructura de recursos y potencialidades de desarrollo existentes en estas
localidades, relevamiento que da como resultado, en la mayora de los casos, un diagnstico de
declinacin de la actividad econmica formal, achicamiento del mercado local y consiguiente
incremento del desempleo y la pobreza. Los recursos, actores y actividades locales que pueden
operar como facilitadores del desarrollo endgeno son resultado, en buena medida, del trabajo que
se desarrolla en el sustrato econmico informal, emprendimientos de muy pequea escala que
tienen por objeto garantizar las condiciones de vida bsicas del grupo familiar. Este segmento de
actividad, y los actores individuales y colectivos que lo sustentan, forma parte del subsistema de
economa del trabajo (Coraggio, 1999), que incluye el conjunto de actividades econmicas no
necesariamente mercantilizadas, que vincula a las unidades domsticas y sus extensiones
sociales, es decir, aqullas formas de agrupamiento voluntario, redes de cooperacin formales o
informales que articulan actividades de produccin de subsistencia.
 13

As, a diferencia de la orientacin predominante en el debate acerca de las polticas de desarrollo

local en los pases centrales, donde el objetivo se dirige al incremento de la productividad de las
empresas locales, la aplicacin de los modelos de desarrollo local en nuestro pas conduce a
valorizar el papel que juega este subsistema de economa del trabajo en la economa local, y a
promover, por lo tanto, el fortalecimiento de la economa social como el camino ms apropiado
para incidir en un proceso endgeno orientado a la transformacin de las condiciones de las
condiciones de vida de la poblacin. De esta manera, las nociones de desarrollo local y de
economa social aparecen frecuentemente imbricadas entre s aunque conduciendo muchas veces
a confusin- en el debate poltico y acadmico sobre nuevas polticas sociales de nuestro pas.

UNA APROXIMACIN AL PLANO DE IMPLEMENTACION TERRITORIAL: EL

PROGRAMA JEFES Y JEFAS DE HOGAR Y EL PLAN NACIONAL DE
DESARROLLO LOCAL Y ECONOMIA SOCIAL MANOS A LA OBRA

La formulacin de los nuevos programas de promocin del desarrollo local y la economa social ,
que estn ganando espacio en la agenda gubernamental en el ltimo ao, se apoyan sobre la matriz
conceptual y estratgica antes analizada. En este apartado nos ocupamos de sealar los principales
componentes que vinculan al Plan Jefes y Jefas de Hogar y el Plan Nacional de Desarrollo Local y
Economa Social Manos a la Obra.
Un discurso reciente del Secretario de Polticas Sociales 4, principal impulsor del Plan Nacional de
Desarrollo Local y Economa Social Manos a la Obra, se despliega un diagnstico de los
resultados de las polticas sociales y se ponen de manifiesto los tres nudos estratgicos que deben
atender las nuevas acciones pblicas:
que la definicin de las tipologas de proyecto productivo se formulen en funcin del perfil
econmico de la localidad, perfil que se construye colectivamente entre los actores locales
y configura la agenda del desarrollo local
asegurar el aporte de recursos materiales , fundamentalmente crditos y herramientas
capital econmico- adems del tradicional apoyo al desarrollo de capital social
apostar al desarrollo de cadenas de valor locales, eslabonamientos productivos que
articulen las actividades del sector informal con el sector formal.

Estos sealamientos reflejan una de las lecturas acerca de las lecciones aprendidas de las
polticas sociales y de empleo de las dcadas pasadas, y que puede ser sintetizada en los siguientes
postulados:

4
Discurso del Lic. Daniel Arroyo en el Foro de Investigadores y Docentes en Economa Social, noviembre
2003
 14

Orientar el apoyo estatal a las redes productivas y los emprendimientos asociativos, cuya
viabilidad se evala en relacin al perfil econmico del territorio, lo que supone suspender
la asistencia a los emprendimientos econmicos aislados.
Valorizar la incidencia de los factores extra-econmicos, como las redes sociales de los
emprendendores, el sostn de las instituciones locales, la vinculacin de los
emprendimientos con proyectos de ndole comunitaria, la formacin de los emprendedores,
entre otros.
Cuestionar las barreras que distinguen tajantemente a las polticas orientadas al sector
formal de la economa habitualmente incluidas en el mbito de las polticas econmicas y
productivas-, de las que se ocupan del sector informal generalmente incluidas en los
programas sociales-, lo que supone implementar acciones de promocin socio-econmica
que visualicen como objeto de intervencin a la trama productiva territorial.

Las lneas de accin que se desprenden de estos postulados llevan a enfocar las intervenciones
sobre el conjunto de relaciones y actividades productivas que conforman la economa de
subsistencia, y modelan la oferta de prestaciones del Programa Manos a la Obra.

En efecto, este Programa est comprende tres componentes:

a) Apoyo econmico y financiero de emprendimientos productivos y/o de servicios

b) Fortalecimiento institucional : se propone fortalecer los espacios de concertacin local ,

como los Consejos Consultivos Locales y Provinciales

c) Asistencia Tcnica y Capacitacin

Las lneas de financiamiento ofrecidas son:

Emprendimientos productivos asociativos, que financia la compra de insumos, herramientas

y maquinarias para la puesta en marcha de emprendimientos gestionados de manera
asociada
Fondos solidarios para el desarrollo, que comprende lneas de financiamiento para construir
fondos de crdito y micro crdito
Cadenas productivas , subsidios a proyectos orientados a constituir o consolidar
encadenamientos productivos
Servicios de apoyo a la produccin5

5
Plan Nacional de Desarrollo Local y Economa Social , www.desarrollosocial.gov/deslocal
 15

Como puede verse, hay una rejerarquizacin de la institucionalidad local, una revalorizacin del
componente productivo y un planteo estratgico que busca vincular y potenciar las diferentes redes
productivas y cadenas de valor.

Es importante destacar, sin embargo que tanto en el aspecto institucional, como en el componente
productivo, el Programa Manos a la Obra se apoya en el entramado socio- institucional del Plan
Jefes y Jefas de Hogar, puesto en marcha en el ao 2002 . Si bien la puesta en marcha del
Programa Jefes y Jefas de Hogar estuvo lejos de desarmar completamente los canales
tradicionales de circulacin de recursos y prestaciones pblicas entre el poder estatal y algunas
organizaciones sociales de base territorial alineadas polticamente con distintos segmentos del
gobierno nacional o provincial, el diseo del programa signific reestablecer cuotas de poder
relevantes para las instancias del gobierno local. En este punto la herramienta diseada, el
Consejo Consultivo Local que en la Provincia de Buenos Aires es denominado Consejo Local
Econmico Social (CLES)- consiste en un rgano consultivo de carcter multiactoral (con
representacin del sector privado y de la sociedad civil) cuya principal funcin es controlar la
instrumentacin del programa en la jurisdiccin.
El Programa Manos a la Obra incorpora un componente de fortalecimiento institucional que
considera a estos consejos consultivos como forma principal de establecer mecanismos de
concentracin en el plano local tendientes a establecer una estrategia de potenciacin de las
capacidades productivas de la regin. Al respecto se seala que ...el desarrollo de actividades
productivas desde una perspectiva de desarrollo local en el marco de las polticas sociales,
demanda de la concertacin y participacin de todos los actores sociales vinculados directa e
indirectamente con la materia. El sistema de apoyo a las iniciativas de desarrollo socioeconmico
local que propone el Plan Manos a la Obra descansa en la accin que desarrollan los consejos
consultivos como espacio de aval institucional y constituidos por actores sociales y econmicos
relevantes segn el entramado que presenta cada territorio... (Programa Manos a la Obra, pag.8.
Op cit.)

Los condicionantes territoriales de implementacion en el Area Metropolitana de Buenos

Aires

La reconstruccin de estos antecedentes y la experiencia de ejecucin de estos programas en

algunos municipios del conurbano bonaerense constituye una base emprica sumamente valiosa
para reflexionar en torno a las condiciones territoriales de implementacin efectiva de los
programas. La revisin de algunas de las dificultades que han enfrentado los municipios del
conurbano a la hora de ejecutar las acciones previstas en los programas pone de manifiesto la
incidencia de las particulares condiciones socioterritoriales de esta regin.
 16

Los casos que constituyen la fuente de experiencias para estas reflexiones se corresponden con
municipios bonaerenses del Area Metropolitana de Buenos Aires. Son experiencias que an estn
en marcha y que, por lo tanto, deben ser consideradas con los reparos propios de un proceso
todava no consolidado, pero merecen especial consideracin por las condiciones sociales y
econmicas que derivan de su ubicacin territorial. La mayora de los municipios del conurbano
bonaerense condensan un conjunto de factores sociales elevados niveles de pobreza y
desocupacin, fuerte fragmentacin socio-espacial, un sustrato cultural hbrido junto con una
dbil identidad territorial-; factores econmicos impacto de la declinacin de la actividad
productiva- y factores poltico institucionales limitada autonoma y capacidad institucional de los
gobiernos municipales, debilidad de la trama socioinstitucional, relacin entre el estado y la
sociedad civil atravesada por vnculos clientelares y de fuerte control poltico que distancian
considerablemente a estas localidades de los ejemplos europeos y canadienses que se presentan
como experiencias fundantes de desarrollo social y de economa social .

Cmo se tensiona agenda de los programas sociales cuando es confrontada a estas condiciones
socio-territoriales de implementacin?

Una rpida revisin de situacin de los municipios del conurbano, pondra en evidencia que en
muchos casos , el CLES no cumple el rol tericamente asignado en la seleccin y orientacin de
los proyectos productivos. Las realidades particulares que explican esta ausencia varan: en
algunos casos , esta instancia de articulacin se rene en forma espordica, en otros ha restringido
sus atribuciones al control de la inscripcin original en el Plan Jefes y jefas de Hogar; y en otros su
composicin refleja exclusivamente las preferencias polticas del gobierno municipal, lo que pone
en cuestin su carcter participativo.
Es decir, si bien existen diferencias entre los municipios en cuanto al grado de consolidacin del
CLES, en pocos distritos del conurbano esta instancia de articulacin multiactoral ha logrado
asumir un papel de cierto peso en las decisiones estratgicas referidas al direccionamiento de las
acciones de estos programas en pos del desarrollo econmico local de su comunidad. Este tipo de
decisiones, que incluyen cuestiones como la seleccin del tipo de proyectos que sera pertinente
impulsar en funcin del perfil de desarrollo establecido, o la promocin de formas asociativas o
encadenamientos productivos entre los emprendimientos, o los contenidos de las acciones de
capacitacin y formacin profesional que son necesarios para este desarrollo, etc., quedan
exclusivamente en manos de la estructura tcnica y administrativa del gobierno municipal y la red
de agentes territoriales coordinada desde esta instancia.
La debilidad de este espacio de concertacin supone a la vez que refleja- la limitada
participacin de los actores locales en la definicin del perfil de desarrollo de la localidad y en el
 17

control de la asignacin de los recursos. Por otro lado, las organizaciones menos interesadas en
formar parte de estos espacios son las cmaras empresariales locales, es decir, las que representan
a la actividad econmica privada empresarial. La conformacin resultante, en la mayora de los
casos, nuclea slo a organizaciones de la sociedad civil y a organismos estatales, lo que no slo
debilita la propuesta de vincular los emprendimientos de la economa social con el subsistema de
la economa empresarial, sino que adems se refuerza la imagen de estos mbitos como lugares
de distribucin de recursos de las polticas sociales. 6

Por otro lado, la gestin del Programa Manos a la Obra est generalmente a cargo de la misma
estructura que se ocupa del Plan Jefes y Jefas de Hogar. La magnitud de la cobertura de este Plan,
y la mecnica de implementacin descentralizada a nivel barrial que se estableci en la Provincia
de Buenos Aires, requera una estructura de personal tcnico imposible de solventar con los
recursos presupuestarios de los municipios. As, en los distritos ms grandes, este aparato est
conformado por un ncleo central de tcnicos y empleados municipales, junto con una estructura
de agentes barriales promotores, coordinadores de Centros barriales, etc.- reclutados entre los
beneficiarios del Plan Jefes y Jefas, quienes desarrollan esta tarea como contraprestacin al
subsidio.
Esta modalidad organizativa tiene distintas implicancias. En primer lugar, la estructura de recursos
humanos encargada de la gestin del Programa Manos a la obra tanto el que coordina a nivel
central como los agentes barriales- proviene de las reas de accin social del municipio,
dependencias donde se desarrollan actividades de prestacin de servicios sociales. No resulta fcil
reconvertir estas experiencias hacia un modelo de gestin emprendedora, donde son importantes
competencias vinculadas al trabajo en equipo, la deteccin de nichos de mercado, la gestin de
comercializacin, etc.
En segundo lugar, los agentes barriales, quienes asumen la tarea de promover, seleccionar y asistir
la elaboracin de proyectos productivos supuestamente orientados por el perfil econmico de la
localidad, son a su vez beneficiarios del Plan Jefes y Jefas de Hogar , por lo que, tienen
dificultades en relacin a la preparacin tcnico-profesional necesaria para llevar adelante este
papel. Carencia que, si bien se intenta subsanar con mltiples talleres de capacitacin, afecta las
posibilidades de obtener los resultados esperados.

6
El informe Final de Evaluacin de los niveles de participacin de las organizaciones de la sociedad civil en
los Consejos Consultivos Locales (Arroyo, coord..FLACSO-SIEMPRO-CENOC, 2003) seala que hay un
alto nivel de participacin de organizaciones de voluntariado en los consejos consultivos locales, un relativo
bajo nivel de participacin de las organizaciones de desocupados (que suelen presionar directamente con el
gobierno provincial y nacional para obtener cuotas en la implementacin de los planes) y una tambin baja
participacin del sector productivo local (empresas, cmaras comerciales, sector industrial) . Esto estara
indicando la dificultad de sentar en una misma mesa de negociacin en el nivel local a actores con diferente
capacidad de presin y con poder poltico y econmico relativo.
 18

Tambin cabe imaginar que, puesto que las personas seleccionadas para este rol son,
habitualmente, lderes barriales, la estructura de gestin de los programas se superpone con la
trama de relaciones clientelares que vincula a las organizaciones barriales con los gobiernos
municipales. Si la estructura organizativa se sobreimprime sobre las redes polticas territoriales y
estos programas continan siendo utilizados como mecanismo de legitimacin del poder
municipal, se corre el riesgo de repetir algunos de los rasgos ms criticados de las polticas
sociales de los 90.
Por ltimo, como mencionbamos previamente, un postulado fundamental de estos programas se
vincula con el enfoque integral de la situacin de pobreza, y con el objetivo estratgico de operar
sobre las causas de esta problemtica -es decir, la falta de trabajo y la reduccin de la actividad
productiva, - antes que limitarse a paliar sus efectos. La propuesta de promover los
emprendimientos de la economa social en un perspectiva de desarrollo local, constituye en teora
una respuesta apropiada a este problema. Sin embargo, las condiciones econmicas y sociales que
marcan el conurbano bonaerense, configuran un entorno socioterritorial que favorece poco el
desarrollo sustentable de estas iniciativas. El elevado ndice de pobreza y de problemas de empleo
que afecta al conurbano bonaerense se traduce, en trminos de condiciones de posibilidad para el
impacto positivo de estas polticas , en falta de capital e insumos para iniciar y sostener los
emprendimientos; un mercado local muy limitado y , por consiguiente, estrechos canales de
comercializacin de la produccin; competencias laborales inadecuadas o limitadas; factores que ,
en conjunto, restringen fuertemente la calidad y la competitividad de este sector y, en ltimo
trmino, atentan contra su viabilidad.
En este contexto socioeconmico, la sobrevivencia de los emprendimientos y el impacto positivo
de su desarrollo en las condiciones de vida de los emprendedores involucrados, supone un
conjunto de condiciones mnimas, tanto a nivel del mismo emprendimiento capital inicial e
insumos- como del entorno posibilidades de comercializacin, asistencia tcnica adecuada, etc.-
Algunos municipios han reconocido estos condicionamientos y han organizado estructuras de
apoyo , como un Banco Social, ferias de comercializacin, instancias de asistencia tcnica, etc. Sin
embargo, dadas las limitadas capacidades de acceso a recursos por parte de los mismos
municipios, la cobertura de este tipo de servicios es todava bastante reducida. Asimismo, el Plan
Manos a la Obra y el Gobierno de la Provincia de Buenos Aires, a travs del Ministerio de
Desarrollo Humano y Trabajo, prevn lneas de financiamiento para este tipo de acciones, pero
con un nivel de ejecucin todava muy limitado.

LA HERENCIA DE LOS 90: LOS CONDICIONANTES LOCALES/TERRITORIALES

DE LA IMPLEMENTACION Y EL MODELO DE IMPLEMENTACION POR
PROGRAMAS
 19

A la luz de las dificultades sealadas en el prrafo precedente queremos volver sobre algunos de
los desafos que deben enfrentar los gobiernos locales en trminos de asumir el papel ms activo
que se les propone en este nuevo modelo de programas sociales.
Es importante considerar que el proceso creciente de municipalizacin de la crisis del Estado que
se verific en la dcada del 90 (descentralizacin, focalizacin, disminucin de la inversin social
local) dej saldos importantes en los modos de intervencin del Estado en el plano local.
En lo que se refiere al proceso descentralizador, el impacto de la reforma del Estado sobre el nivel
local ha sido mltiple, y si bien ha generado un conjunto de nuevas oportunidades, tambin ha
enfrentado a los gobiernos municipales con un conjunto de problemas para los cules no estaban
preparados. (Garca Delgado, 1997).
En ese conjunto de problemas se pueden enunciar como los mas importantes:
La transferencia de funciones sin la correspondiente contraparte en la transferencia de los
recursos econmicos para su gestin. Ello produjo una perversin en el sistema de gestin de
programas a nivel local, por el cual los municipios buscaron asegurarse capacidad de
financiamiento a travs de la mxima captacin posible de distintas fuentes de provisin de
recursos del nivel provincial y nacional. En el caso de los programas de empleo, esto llev a una
puja distributiva muy fuerte entre los municipios, con el gobierno nacional y provincial, para
asegurarse una adecuada cuota en la asignacin de los planes de empleo.
El traspaso de funciones desde un encuadre limitado, pero tambin ambiguo dado que muchas de
las nuevas funciones asignadas a los municipios no estn adecuadamente reguladas o requieren del
establecimiento de disposiciones ad-hoc para su implementacin. Si bien las reformas de las
constituciones provinciales, impulsadas a su vez por la reforma de la Constitucin Nacional, han
incorporado en su espritu la cuestin de la autonoma municipal, no se ha producido el
correspondiente proceso de reglamentacin (la sancin de la carta orgnica municipal). En el caso
de la provincia de Buenos Aires, la Constitucin no garantiza la autonoma municipal y considera
a los municipios como rganos autrquicos sin facultades para formular polticas.
Es importante destacar que un sistema como el descripto tendi a incrementar las desigualdades
entre municipios y regiones, dado que la principal fuente de recaudacin de fondos propios de los
gobiernos locales fue y sigue siendo el aumento de la tasas municipales o el arancelamiento de
servicios. En ese punto la capacidad de movilizar recursos econmicos financieros depende
crticamente del nivel socio-econmico de la poblacin de cada municipio. En consecuencia, las
regiones/localidades que necesitan movilizar mas recursos para impulsar programas que potencien
el desarrollo local (porque tienen condiciones ms criticas de partida) son los que estn en mayores
dificultades para encarar del proceso de despegue de la economa local.
Por otra parte, la agudizacin de la crisis de empleo y de ingresos que se dio a partir de la segunda
mitad de la dcada del 90, conjugada con este aumento de las responsabilidades en la gestin de
 20

los programas sociales a nivel local hizo que gran parte de los efectos sociales de los procesos de
ajuste estructural se expresaran en el escenario local. En esos trminos, los gobiernos locales se
vieron confrontados a procesar las consecuencias de los cambios estructurales, dependiendo de la
voluntad poltica de otros niveles estatales, en el marco de una multiplicacin de demandas
sociales a las que solo podan responder de manera parcial y con un aumento relativo de sus
responsabilidades en lo que se refiere a la gestin de los programas sociales. Esto agudiz los
problemas de gobernabilidad del territorio, generando un grado mayor de conflictividad social en
el escenario local. Las condiciones actuales de los municipios para encarar propuestas de
desarrollo local, no pueden desentenderse de ese particular entramado de actores sociales heredado
de la dcada anterior, donde lo que predomina es una posicin defensiva frente a las instancias
provinciales y nacionales.
Por otro lado sigue habiendo una brecha importante entre las capacidades de gestin y esta
centralidad que adquieren los municipios frente a las crecientes demandas sociales. En ese sentido
la debilidad del aparato organizacional de los municipio se expresa en una baja institucionalizacin
de las intervenciones, un importante dficit en las formas de organizacin interna y la falta de
capacitacin de los planteles tcnicos y burocrticos. En sntesis ello nos lleva a un plano crtico
que combina responsabilidades crecientes con capacidades tcnico-estratgicas limitadas,
responsabilidades que tienden a ser incrementadas en el marco de la nueva agenda de los
programas sociales.
Si bien el entramado organizativo que proponen las nuevas lneas enmarcadas en el enfoque del
desarrollo local y la economa social, plantean una fuerte crtica al modelo de focalizacin
predominante en los programas de la dcada del 90 y establecen la importancia de la articulacin
de capacidades institucionales y recursos aportados por los distintos programas en el territorio, es
necesario destacar que la experiencia de la dcada pasada dej profundas marcas en los actores
territoriales, en lo que se refiere a las estrategias de implementacin en el nivel local. El Plan Jefes
y Jefas de Hogar, es un caso testigo interesante para analizar esta difcil articulacin entre los
viejo y lo nuevo que estamos buscando problematizar.
Varias investigaciones han analizado el papel que han tenido los consejos consultivos provinciales
y locales en este nuevo escenario de ampliacin de la cobertura de los programas de empleo y en la
bsqueda de alternativas para la gestin asociada de las polticas sociales. Los principales
problemas puntualizados en estos estudios se refieren a problemas de gestin y de
representatividad, vinculados a la falta de asistencia tcnica para mejorar la capacidad organizativa
de dichos consejos, problemas de comunicacin entre las distintas instancias (consejo nacional,
provinciales y municipales), problemas financieros de los municipios (falta de insumos para poder
realizar contraprestaciones, la falta de recursos para realizar controles), y en general grandes
dificultades para mejorar la gestin de los programas a partir de no contar con una buena base de
 21

informacin y sistematizacin de los beneficiarios del propio programa. (Arroyo, 2003; Lupica;
2003)
Por ltimo, es importante destacar que los programas de empleo han jugado un papel muy
importante en la dcada de los 90 como herramientas de legitimacin de los actores locales
(especialmente los movimientos de desocupados y el gobierno local) frente a la crisis. En ese
plano, la gestin de estos programas constituy un a herramienta importante para la acumulacin
de poder en el plano local y para construir formas de legitimacin poltica. Varios autores han
sealado que esta es, a su vez, una prctica defensiva, en muchos casos, dado que la posibilidad de
acumular poder poltico en el plano local aumenta la capacidad de negociacin de los municipios
con el gobierno provincial. (Chiara y Di Virgilio, 2002). Esto tiene consecuencias para
problematizar la cuestin de quienes son los actores sociales que le dan contenido a estos
programas, sus intereses inmediatos y de largo plazo y la tensin poltica que todo ello supone. No
se trata solo de la articulacin entre organizaciones econmico-sociales (microemprendimientos,
empresas sociales, organizaciones comunitarias, etc.) sino tambin de la presencia de actores
polticos con diferentes recursos de poder que han entrado a la escena poltica a partir de una fuerte
puja distributiva por el acceso a los planes de empleo.

CONCLUSIN: ALGUNOS TEMASCRITICOS A RESOLVER

El camino seguido en nuestra lnea de anlisis privilegi un anlisis de los antecedentes

latinoamericanos en relacin al papel del excedente estructural de la fuerza de trabajo para luego
abordar el debate actual sobre los programas de promocin de la economa social y sus distintas
vertientes y plantear algunos aspectos crticos en el nivel local de implementacin.

En relacin al primer aspecto, es importante volver a insistir en el carcter estructural del

excedente de fuerza de trabajo, rasgo que se acentu en la ltima dcada a partir de las
elevadsimas tasas de desempleo, aspecto que incluso afecto al sector informal de la economa en
el pico de la crisis. Esto implica que si el punto de partida de los programas sociales orientados
hacia la economa social es lo que existe aqu hoy, en tanto iniciativas de desarrollo productivo y
comunitario, es necesario reconocer que estas experiencias forman parte de un contingente
poblacional que histricamente se inserta de manera precaria en el mercado de trabajo,
desarrollando estrategias defensivas frente al desempleo. Esto ltimo no implica desconocer las
potencialidades de este sector como actor potencial para una visin estratgica de largo plazo.

Es importante, en todo caso, recuperar los resultados de las investigaciones de realizadas en

dcadas anteriores, que permitieron establecer con bastante nitidez las caractersticas
fundacionales/constitutivas de las actividades informales. En esas investigaciones se pudo
establecer que los establecimientos informales se caracterizan por una reducida cantidad de capital
 22

por trabajador, baja productividad laboral; escaso nivel de complejidad tecnolgica, divisin del
trabajo incipiente; baja calificacin de la mano de obra, pequea dimensin con predominio de
actividades unipersonales; exiguo desarrollo de relaciones salariales; ausencia de normas que
regulan la actividad formal e insercin en mercados competitivos o diferenciados (Mezzera, 1987;
Carbonetto, 1985). Esto estara indicando que si de lo que se trata es de promover polticas de
integracin social a travs de la promocin de actividades productivas, es necesario reconocer el
carcter especfico de los procesos de trabajo y produccin que desarollan los grupos ms pobres,
asumiendo que este es su carcter constitutivo, no por un rasgo de ineficiencia, sino simplemente
porque esa es la forma de produccin caracterstica de quienes no cuentan con capital y solo
tienen como recurso su fuerza de trabajo. Si el rasgo caracterstico de las actividades informales es
su facilidad de entrada, es importante asumir esas condiciones originarias para apoyar las
experiencias productivas que existen y tal y como son y no como desearamos que fueran.

En una investigacin realizada a principios de los 90, cuyo propsito fue explorar las
caractersticas constitutivas de los microemprendimientos productivos del conurbano bonaerense
se estableci la importancia de incorporar al anlisis, la cuestin de la superposicin entre la
lgica de los grupos domsticos y la lgica de la unidad econmica como tal. En ese sentido es
posible considerar la existencia de organizaciones econmico-sociales que no logran consolidar el
nivel de capitalizacin de la unidad econmica pero pueden mantener un flujo sostenido de
ingresos de subsistencia para sus integrantes, especialmente si estos son de carcter
complementario a otras fuentes de ingreso familiar. En el otro extremo, hay organizaciones
econmico-sociales que no remuneran la fuerza de trabajo, buscando a travs de ello lograr un
nivel de capitalizacin inicial para el microemprendimiento. (Merlinsky, 2001).
En esos trminos, detectar en cada regin, cuales son los circuitos de satisfaccin de necesidades
de los grupos domsticos que componen las experiencias y las potencialidades de acumulacin de
las unidades econmicas, permite desarrollar un enfoque mas centrado en la factibilidad
econmico-social de los emprendimientos a apoyar.
Es importante destacar, sin embargo, que en la actual lnea de programas que venimos analizando,
se reconoce la heterogeneidad estructural del sustrato econmico informal al tiempo que se
proponen estrategias de intervencin que promuevan circuitos productivos dinmicos integrados
por distintos organizaciones comunitarias y productivas e incluso e interfase con el Estado y con la
economa empresarial. Sin embargo, queda abierta la pregunta acerca de las grandes diferencias
en los niveles de desarrollo productivo de las distintas regiones del pas.

En esta ltima lnea de anlisis es preciso considerar que la expansin de las experiencias de
desarrollo local de las ciudades europeas (la base emprica original de los enfoques del desarrollo
endgeno) es parte de un proceso de reestructuracin econmica a nivel internacional mediante
el cual las empresas buscaron reestructurarse defensivamente con posterioridad a la crisis
 23

estructural de los 70. En ese contexto, la contracara negativa del modelo es que la mayor
flexibilidad en la especializacin ha implicado un mayor recurso a la subcontratacin y una
dinmica de cooperacin/competencia donde no todas las regiones ganan por igual. Distintas
investigaciones han sealado la posibilidad de que existan regiones que ganan en pases que ganan
y regiones que ganan en pases que pierden. (Benko y Lipietz, 1994). Esto nos lleva a
problematizar el caso argentino y la situacin especfica de regiones enteras que han perdido su
propio perfil productivo.

La emergencia de estas nuevas iniciativas estatales de promocin de la economa social y el

desarrollo local , est indicando el inicio de un proceso de redefinicin de las polticas sociales en
nuestro pas. Un proceso, an en trnsito, que cuestiona el enfoque asistencialista , compensatorio
y verticalista que caracteriz a la poltica social durante la dcada del 90, y propone una agenda
en la que se incluye una mayor integralidad y se incorpora la participacin de las organizaciones
sociales. Desde el punto de vista del campo de intervencin, estas nuevas polticas aspiran a
incidir en el punto nodal de la situacin social actual: la cuestin del trabajo y la produccin, lo
que supone vincular ms estrechamente las polticas sociales con las polticas econmicas. En lo
referente al entramado institucional a cargo de la implementacin, estos programas otorgan un rol
ms relevante al conjunto de los actores locales, remarcando la necesidad de conformar un espacio
formalizado de articulacin horizontal entre el gobierno municipal y los actores de la sociedad
civil en el espacio local.
Las condiciones efectivas de implementacin de estos programas en el nivel local en los
municipios del conurbano bonaerense , muestran, sin embargo, diferencias relevantes con el
modelo enunciado, tanto en el plano de la estructura institucional de implementacin, como en lo
referente al impacto real en la generacin de trabajo y la promocin del desarrollo local.
En cuanto al primer punto, las limitaciones que plantea esta estructura de implementacin refieren,
en primer lugar, al nivel de la efectiva participacin de los actores locales en espacios
institucionalizados de gestin pblica y, en segundo lugar, al cuestionamiento de la efectiva
capacidad de gestin que puede alcanzar esta estructura de recursos humanos, en vistas de las
reconocidas carencias de capacidad institucional que sufren los municipios para hacerse cargo de
los programas sociales, a lo que se agrega el bajo nivel de profesionalizacin y la escasez recursos
tcnicos y operativos que condiciona la labor de los agentes territoriales.
En cuanto a la cuestin del impacto de estas polticas en las condiciones de vida de la poblacin,
parecera que estas intervenciones constituyen todava una contribucin muy limitada al proceso
de desarrollo local, puesto que no alcanzan a sostener una masa crtica de emprendimientos que
permita generar cadenas de valor locales y ampliar as los canales de comercializacin en el
entorno territorial . Es decir, la cobertura actual de estos programas est lejos de alcanzar la escala
necesaria para favorecer, efectivamente, el desarrollo de sistemas productivos locales que, an en
 24

condiciones de baja productividad y rentabilidad, aseguren un nivel mnimo de sustentabilidad. Si

no se logra fortalecer la trama socioeconmica local de modo de asegurar la supervivencia de los
emprendimientos, y lograr , as, el objetivo declarado de generar puestos de trabajo genuinos, estas
polticas corren el riesgo de quedar subsumidas en la lgica asistencialista de los subsidios, de la
dependencia permanente de la provisin de recursos estatales.
Por ltimo, hemos querido remarcar la importancia de analizar el entramado de actores en el nivel
local que antecede en el tiempo a los programas, que se modific notablemente en los ltimos
aos, define condicionantes importantes (que pueden ser modificados pero que no pueden ser
ignorados) para el diseo estratgico de programas que se apoyan sobre la ingeniera de los
programas sociales existentes.

En ese punto, quisimos llamar la atencin acerca de los problemas an no resueltos vinculados por
un parte a la municipalizacin de la crisis del estado y por la otra, a la inercia de la lgica de
implementacin por programas. En relacin al primer grupo de problemas, los mas importantes
son la falta de autonoma de los gobiernos locales tanto en lo que se refiere a la generacin de
fuentes genuinas de recursos como en relacin a sus potestades legales para formular polticas, asi
como la creciente brecha entre sus capacidades de gestin y la multiplicacin de funciones y
responsabilidades.

En relacin al segundo grupo de problemas referido a los comportamientos inerciales de la lgica

de implementacin por programas, la cuestin mas importante est en enfrentar el desafo de
pensar las tensiones entre diferentes lgicas de acumulacin poltica en el plano local, en las que la
disputa por la asignacin de los recursos sigue siendo tanto un espacio de legitimacin de los
gobiernos locales como de los actores sociales organizados. En ese punto el gran reto se refiere a
la construccin de un nuevo modelo de intervencin social cuya materia prima son prcticas,
modelos de gestin, estructuras institucionales y actores moldeados al calor de las polticas
sociales asistencialistas de la dcada del 90.
Nos hemos propuesto analizar un fenmeno todava emergente, vinculado a una modalidad de
intervencin sobre la cuestin social que incluye nuevos componentes en la agenda de las polticas
sociales. Las observaciones aqu desplegadas buscaban mostrar que, si bien el formato de las
polticas plantea un cambio respecto a las caractersticas de los programas sociales en los 90, sus
condiciones socio-territoriales de implementacin son muy complejas. La situacin
socioeconmica de la poblacin destinataria, el entramado de actores e instituciones que participa
en la implementacin, las condiciones de productividad de las actividades econmicas que son
objeto de las intervenciones, constituyen condiciones estructurales de largo plazo que requieren
intervenciones que incluso desbordan el plano de las polticas sociales.
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