JOS SANTOS ZAVALA1

Gestin Integral de Residuos Slidos:

el caso del Programa Basura que no es basura
Len, Guanajuato
INTRODUCCIN

Los residuos slidos municipales (RSM) son generados en casas habitacin, en

establecimientos o en la va pblica. En Mxico entre 1995 y 2004 la cantidad total de
RSM se incremento en 13.4 %, al pasar de 30 millones 510 mil toneladas en 1995, a 34
millones 602 mil en 2004, y 35 millones 400 mil en 2006; de las cuales 50% son
desechos orgnicos, 15% papel y cartn, 6% plstico, 6% vidrio, 3% metales y 20%
otros desechos. En este periodo, la mayor cantidad de RSM se gener en la regin
Centro del pas (50%), seguido por la regin Norte (18%), el Distrito Federal (13%), la
regin Sur (10%) y la Frontera Norte (9%). La generacin per cpita tambin aument,
al pasar de 307 kilos al ao en el 2000 a 329 kilos en 2004. Los habitantes de entidades
como el Distrito Federal, Estado de Mxico, Baja California y Nuevo Len son los que
mayor cantidad de residuos generaron, ms de un kilogramo al da, mientras que los
habitantes de las entidades menos urbanizadas como Oaxaca, Hidalgo, Chiapas,
Zacatecas y Tlaxcala generaron menos de 700 gramos diarios.

En este mismo periodo, la cantidad depositada en rellenos sanitarios se triplic al

pasar de 5 millones 952 mil toneladas a 18 millones 318 mil; la cantidad de RSM
depositada en tiraderos a cielo abierto disminuy en 11 millones de toneladas. Para el
2004, del total de RSM generados, el 52% se depositaron en rellenos sanitarios, el
11.5% en rellenos de tierra controlados, y el 32.9% en tiraderos a cielo abierto. Mientras
en 2001 pocas ciudades contaban con rellenos sanitarios, para 2004 slo el estado de
Oaxaca no tena este tipo de infraestructura.

El incremento en el volumen de residuos slidos urbanos hace cada vez ms

difcil su recoleccin y acelera el agotamiento de la vida til de los rellenos sanitarios, y
el inadecuado manejo de la basura puede provocar serios problemas ambientales.

Ahora bien, la situacin de fondo tiene que ver con el financiamiento para la
construccin y operacin de rellenos: el costo promedio diario de operacin de un
relleno es de 44 mil 397 pesos, mientras que el de un sitio no controlado es de 655
pesos; con lo cual se hace evidente por qu muchos municipios no tienen la capacidad
financiera para invertir en este tipo de espacios.

En nuestro pas, a la falta de recursos para instalar y operar estos espacios, est
el hecho de que para finales de 2006 no se haba publicado el Reglamento de la Ley
General de Residuos, aprobada en 2003, en el cual se establecen compromisos ms
especficos para los municipios en materia de disposicin final de basura.

La gestin integral de residuos slidos municipales (GIRSM), adems de la

prestacin de servicios de recoleccin y confinamiento, combina actividades que
1
Profesor Investigador del Programa de Estudios Polticos e Internacionales de El Colegio de San Luis,
A.C.
promueven la reduccin, reutilizacin y reciclaje de los residuos. La importancia del
manejo integral de los residuos consiste en poder minimizar la cantidad y volumen de
residuos llevados al sitio de disposicin final. Adems, contribuir a evitar la
contaminacin de mantos freticos y superficiales; reducir las emisiones de gases como
el metano y dixido de carbono (CH4 y CO2), que generan el efecto invernadero; as
como poder aprovechar productos con potencial valor econmico.

El reciclado es un proceso que reintegra al ciclo de consumo materiales como

plstico, metal, papel y cartn, residuos de comida y vidrio hacindolos aptos para
elaborar otros productos. Los beneficios ecolgicos que trae son varios, por ejemplo, si
se recicla una tonelada de peridico se evita talar 17 rboles y se ahorraran tres m3 de
espacio en un sitio de confinamiento; al reciclar latas de aluminio se ahorra el 95 % de
la energa necesaria para fabricar otra ms. Asimismo, la separacin en la fuente de
generacin tiene la ventaja de crear RSM ms homogneos y menos contaminados por
la mezcla que se hace de estos en el camin recolector.

La responsabilidad central en la gestin integral de los RSM est en los

habitantes del municipio, ya que deben adoptar la cultura de separar la basura, con lo
que se establecen las condiciones para su traslado a los centros de acopio, para que ah
se haga la separacin final. En esta gestin integral, la responsabilidad del gobierno
municipal es operar un sistema de recoleccin eficiente, as como implementar un
adecuado sistema de separacin y recoleccin de reciclables.

En Mxico, la problemtica para un GIRSM inicia con la falta de recursos

humanos y materiales para una recoleccin eficiente, para construccin de
infraestructura destinada al confinamiento de la basura, as como para rellenos
sanitarios. El problema se acenta por la falta de un cobro especfico de recoleccin y
disposicin de la basura por parte de los municipios, aunado a la ausencia de una cultura
de separacin de basura en los hogares.

En este contexto, el caso del programa Basura que no es basura del municipio
de Len representa un conjunto de acciones municipales que tienden a adoptar un
modelo de Gestin Integral de Residuo Slidos Municipales con logros importantes,
pero tambin con una agenda de pendientes que requiere de acciones complementarias.
En los siguientes apartados se presenta esta experiencia de poltica pblica local.

GESTIN INTEGRAL DE RESIDUOS SLIDOS MUNICIPALES EN LEN, GUANAJUATO

El artculo 115 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos estable que
es de competencia municipal el manejo de los residuos slidos municipales (RSM). Para
cumplir esta funcin, el gobierno municipal puede adoptar una forma organizacional y
una estrategia de accin en funcin de los recursos disponibles, la magnitud del
problema y los objetivos de los actores involucrados.

Para 2006, en el municipio de Len se recolectan alrededor de 1,150 toneladas

diarias de residuos, con una composicin promedio de un 50% de materia orgnica y
otro 50% de materiales reciclables o reutilizables como papel, cartn, plstico, y metal.

En lo que respecta al servicio de recoleccin de basura, para agosto de 2006 se

cubra el 95% de la ciudad, dando servicio a 275 mil hogares, lo que representa
recorridos en 14 mil 500 hectreas. Adems, se generaba un promedio diario de mil 400
toneladas de residuos slidos no peligrosos, lo que representa un promedio por habitante
de 1.07 Kg. Las reas crticas del servicio son las zonas marginadas y rurales, con
cobertura limitada o inexistente de servicios de limpia, por lo que representan las reas
de mayor riesgo ambiental y de salud. Otra rea crtica es que los costos del servicio se
han incrementado, debido entre otros factores, a que son ms grandes las distancias que
se recorren en las rutas hacia el sitio de disposicin final.

Esta situacin no slo representa un problema operativo de servicio pblico, sino

tambin de deterioro ambiental. La falta de una gestin adecuada de los residuos puede
provocar la proliferacin de tiraderos clandestinos con los consecuentes daos
ambientales, ya que el depsito de residuos en arroyos y lotes baldos o su abandono en
las vas pblicas, puede causar la erosin de suelos e impedir la recarga de acuferos, la
proliferacin de fauna nociva transmisora de enfermedades, o la obstruccin de los
sistemas de drenaje y alcantarillado.

Este problema pblico se desarrolla en un municipio en donde predomina la

poblacin urbana, baja marginacin, cobertura de servicios superior al 90%, y
gobernado desde 1989 por el Partido Accin Nacional (vase Cuadro 1).

Un factor fundamental de crecimiento del problema est asociado al permanente

crecimiento demogrfico en el territorio municipal: en 1990 la poblacin era de 867 mil
920 habitantes, y para el 2000 aument a 1 milln 134 mil 842 pobladores, con lo que
se ha demando una mayor capacidad por parte de las agencias gubernamentales
municipales para atender las cada vez ms conflictivas necesidades de la ciudadana,
siendo una de ellas los problemas que genera la basura de los hogares y de la industria.

CUADRO 1
PERFIL DEL MUNICIPIO DE LEN, GUANAJUATO
Indicador Perfil
Poblacin 1,137,465 Hab.
Partido en el Gobierno PAN (desde 1989)
Principal actividad econmica Terciario (60%)
Participacin en el PIB del Estado 32 %
Grado de Marginacin Muy Baja
Cobertura de Agua Potable 89.9 %
Cobertura de Drenaje 89.9 %
Cobertura de energa elctrica 96 %
Fuente: Elaboracin propia con base en datos de INEGI (2001).

ESTRUCTURA Y ACCIONES DEL PROGRAMA DEL PROGRAMA BASURA QUE NO ES BASURA

La gestin de residuos slidos es un problema complejo y conflictivo, como

consecuencia de su naturaleza, diversidad y magnitud, as como por la multiplicidad de
actores que intervienen tanto en la generacin de los residuos como en el diseo,
implantacin y evaluacin de las acciones que buscan hacer frente a la problemtica;
aunado a las limitaciones financieras que enfrentan los gobiernos locales para prestar
este servicio pblico.

A pesar de estas limitantes y obstculos, desde 1992 opera en Len el Programa

Basura que no es Basura que surgi con el objetivo de fomentar la cultura de
separacin de basura en los hogares del municipio. Para lograr este objetivo se implant
en los medios de comunicacin una estrategia que mostraba los beneficios de separar la
basura generada en los hogares, y se defini un da a la semana para la recoleccin de
basura inorgnica. Sin embargo, no se logr que en los hogares se asumiera la cultura de
separacin de basura, y por ello que el programa no tuvo el xito esperado en su primera
fase. Un dato que sostiene esta conclusin es que entre 1995 y 2000, el promedio de
material recuperado fue slo de 4.73 kg/habitante anual; no obstante, al fortalecerse la
campaa de la cultura de separacin de residuos slidos, para 2006 se increment la
recuperacin en un 116% y se paso a 10.22 kg/hab. anualmente, lo que representa uno
de los principales logros del programa.

La adopcin de esta poltica pblica local es innovadora ya que no lo hace de

manera tradicional nfasis en la estrategia de recoleccin-, sino que es un conjunto de
acciones que tienen como criterio orientador el fomento de nuevos valores y
percepciones sobre la basura, y plantear atender el problema no slo como un servicio
pblico, sino tambin ambiental.

Las acciones principales de esta poltica pblica giraron en torno a tres aspectos:
actualizacin de reglamentacin del servicio, con la finalidad de que la separacin de
basura fuera una obligacin; reestructuracin del servicio, con base en rutas, das y
horarios especficos para la basura que no es basura; instauracin de una campaa en
los medios de comunicacin para generar una nueva forma de pensar sobre la utilidad y
beneficios de separar la basura, as como informar a la ciudadana de la magnitud de los
problemas ambientales que generara el no hacerlo; reconocimiento de los actores que
transformaron su formas de actuar, mediante la premiacin de aquellas colonias y
fraccionamientos que han adoptado nuevas prcticas en el proceso de separacin de la
basura y en la limpieza de reas de servicio comn.

A fin de adoptar esta forma de gestin de residuos slidos municipales, se tom

como punto de partida el definir de manera integral la gestin de servicio de recoleccin
de basura, la cual es identificada en seis momentos: 1) generacin de residuos; 2)
separacin; 3) almacenamiento; 4) recoleccin; 5) separacin y transferencia; y 6)
disposicin final.

Aunado a la adopcin de este modelo de gestin, se plane orientar la gestin

del servicio en trminos de salud, proteccin del medio ambiente e imagen urbana, para
lo cual se tomaron como guas de accin los siguientes objetivos particulares:

Incrementar la eficiencia sistema de recoleccin y transporte de residuos.

Organizar y controlar la recuperacin de los residuos.
Optimizar el uso de los recursos mediante el reciclado.
Controlar la diseminacin de enfermedades.
Evitar problemas de suelo, agua y aire.
Mejorar la imagen de la ciudad.
Disminucin de la contaminacin por desechos.

El programa se estructur de manera sectorial, con un objetivo particular

diseado segn cada uno de los sectores involucrados poltico, social, econmico,
ambiental. Como gran criterio directriz se plante: fortalecer la cultura de la separacin
de origen, con la finalidad de reducir el volumen de residuos ingresados al Relleno
Sanitario, adems fomentar los hbitos de limpieza en el frente de las casas y el no
tirar basura en vas pblicas, arroyos y baldos con la finalidad de contar con una ciudad
ms limpia.

Para el sector poltico, la Direccin de Proteccin al Ambiente y Desarrollo

Sustentable responsable del programa-, plante crear, promover y consolidar un
modelo de participacin ciudadana y de los principales actores polticos, sociales y
empresariales, que est orientado a la adopcin del proyecto, conduciendo el trabajo de
sensibilizacin a partir de tomar en cuenta la opinin de stos.

Con respecto a los actores sociales, se plante la meta de desarrollar estrategias

de comunicacin social y educacin ambiental especficas a cada sector que permitan
difundir las experiencias valiosas de otras ciudades que hayan implementado proyectos
similares, creando un marco de colaboracin para conocer las diferentes alternativas de
solucin para lograr satisfacer a la poblacin.

En lo econmico, el programa se plante crear un sistema de monitoreo

permanente para medir a travs de indicadores, la calidad de los servicios de recoleccin
y disposicin final de la basura, a fin de establecer medidas correctivas. Para lograr
este propsito se inici una labor de convencimiento al sector privado para que
financiara el proyecto y se avanz en el establecimiento de ms Centros de Acopio para
hacer ms accesible el programa para toda la poblacin.

En lo ambiental se busc hacer conciencia en la poblacin de la importancia de

la proteccin del entorno ecolgico, para lo cual se difundieron indicadores de los
problemas ambientales que genera la basura; adems se persuadi a los activistas
ambientales de los alcances del programa, para que se incorporaran a ste.

Las acciones implantadas se dividieron en tres grupos: regulacin, prestacin del

servicio y comunicacin. En el primer grupo destacan: 1) modificacin del Reglamento
Municipal de Aseo Pblico para establecer como obligatorio la separacin de residuos,
as como establecer sanciones ante su incumplimiento; 2) aplicar el reglamento de aseo
pblico a los recolectores de basura, en donde se indica que la basura es propiedad
municipal; 3) vigilar que las empresas concesionarias cumplieran con lo establecido en
los ttulos de concesin en lo relacionado a la separacin y aprovechamiento de
residuos.

En cuanto a la prestacin del servicio, las acciones ms relevantes fueron: 1)

recoleccin de residuos slidos municipales separados los das martes y viernes de cada
semana; 2) operacin de centros de acopio municipales en los principales centros
comerciales de la ciudad; 3) fomentar que los ciudadanos saquen la basura nicamente
en da y horario establecidos para que pase el camin recolector; 4) promover que se
barra el frente de las casas y que no se tire basura en la calle; y 5) establecer las bases y
operar un premio para las colonias ms limpias.

Dentro de la estrategia de comunicacin se llevaron a cabo las siguientes

acciones: 1) presencia en los medios electrnicos (televisin, radio e Internet) e
impresos (peridicos) mediante spots o inserciones pagados; 2) colocacin de
espectaculares en camiones y cruceros estratgicos de la ciudad; 3) instalacin de
mdulos informativos en sitios ms concurridos de la ciudad; 4) participacin en
eventos especiales como Feria de Len, Feria del libro, Feria Ecolgica, partidos de Fut
Bol, Bsquet con dichos mdulos informativos; 5) en las escuelas se implant el
programa Eco Reto para la recuperacin del PET (Polietileno Tereftalato), as como
talleres ecolgicos de reciclado de papel y arte con basura. Para hacer el seguimiento de
esta estrategia se aplic de manera peridica una encuesta para determinar el impacto de
los mensajes, cuyos resultados permitieron mejorar el programa, principalmente en lo
que respecta al contenido de los mensajes trasmitidos en los medios de comunicacin.

LOGROS Y LMITES DEL PROGRAMA BASURA QUE NO ES BASURA

Con la implantacin del programa se logr que para agosto de 2006, en los centros de
acopio que son privados- ubicados en la carretera Len- Lagos de Moreno y Camino
Real se recuperan 11,135.876 ton/ao, adems de 48.308 ton/ao de material
recuperado por los centros de acopio controlados por el municipio, dando un total de
11,184.184 ton/ao, lo que representa el 3.19% del total de residuos slidos municipales
que ingresa el servicio de recoleccin municipal al Relleno Sanitario.

En lo que se refiere a difusin, en 2006 se transmitieron 19 spots diarios en las

principales radiodifusoras; se colocaron 4 espectaculares en sitios estratgicos; se
transmitieron 1,872 impactos diarios en las orugas del Sistema de Transporte Urbano.
Adems, desde el segundo semestre de 2004 se realiza una campaa en la Presidencia
Municipal para el reuso y reciclaje del papel. Tambin desde 2004 se comenz a
trabajar con Ecoce (Asociacin civil sin fines de lucro), formada por las principales
empresas del pas en el programa Eco Reto, que consiste en la recuperacin de PET, con
la participacin de 27 escuelas; para entonces se tuvo como meta la recuperacin de 25
mil toneladas anuales; para 2005 la recuperacin fue 40,446 toneladas, y en 2006 se
inscribieron 39 escuelas, recuperndose 66,524 toneladas.

Desde 2005, en coordinacin con la Secretara de Desarrollo Econmico del

Estado de Guanajuato, se lleva acabo el premio denominado Limpieza e Imagen
Urbana. En su primera edicin participaron 63 concursantes en las diferentes etapas; en
junio-agosto del 2006, se llev a cabo la segunda edicin, a la cual se inscribieron 90
participantes, lo que represent un 42.8% ms de participacin con relacin al evento
previo.

En 2006 con recursos federales y municipales obtenidos del Programa

denominado Hbitat de la SEDESOL se realizaron actividades como: transmisin de
1672 spot en 18 en las tres principales radiodifusoras de la ciudad; se colocaron 4
espectaculares en sitios estratgicos, 114 en camiones del transporte urbano y 90 en
parabuses y se realiz en los centros de acopio una campaa de recoleccin de libros de
texto que ya eran utilizados por los nios de las escuelas primarias.

En Mxico, para hacer frente a los problemas de la basura, existen experiencias

en diferentes municipios, sin embargo, su principal debilidad ha sido la falta de
continuidad. El municipio de Len tiene 12 aos trabajando en ello, los avances han
sido significativos, aunque todava se observan lmites en el programa, algunos de los
cuales se derivan de la complejidad propia del problema, otros de la (falta de) cultura de
los ciudadanos, de la insuficiencia de recursos, y otros ms del propio diseo del
programa.
 Si tomamos en cuenta que cada habitante del municipio de Len genera 391 kg.
de basura anualmente y slo se recupera un poco ms de 10.22 kg. por habitante,
significa que el programa tiene an mucho por avanzar, aunque debe tomarse en cuenta
que cuando se trabaja en los valores de las personas, los resultados son a largo plazo y
todava ms cuando se trabaja con nios y jvenes de las escuelas del nivel primaria y
secundaria. En este mismo sentido, aunque no se tiene el dato del total de escuelas la
cobertura del programa slo ha sido en 102, por lo que el dficit an es grande.

Por el lado de las empresas, muchas de ellas se ven imposibilitadas para cumplir
con sus obligaciones ambientales y a algunas otras simplemente no les interesa hacerlo,
y por lo tanto les resulta muy sencillo buscar la clandestinidad y disponerlos en lotes
baldos, cauces de ros, arroyos, caadas. Para establecer sanciones al respecto, el
municipio no cuenta ni con las atribuciones ni el personal para cumplir con esta funcin
y vigilar el cumplimiento de la norma respectiva.

En cuanto a lo centros de acopio, en los recorridos de campo de los evaluadores

del Premio, se observ que los primeros operan sin aplicar las normas de salubridad e
higiene respectivas, esto a pesar de que sus concesionarios obtienen grandes ganancias
de las cuales el municipio no tiene ninguna participacin, a pesar haber fomentado una
nueva cultura en la separacin de los residuos slidos.

La implementacin de una estrategia de separacin de basura para contribuir a la

proteccin del medio no es sencillo, ya que requiere de voluntad de los diversos actores
involucrados, con diferentes percepciones, valores e intereses, atribuciones y recursos.
El conjuntar esas voluntades en acuerdos de accin concretos no es tarea simple, pero es
el gobierno municipal uno de los responsables de aplicar un modelo de desarrollo
sustentable, que adems de las ventajas ambientales, proporcione las bases para contar
con una mejor calidad de vida a travs de la generacin de empleos, disminucin de
problemas de salud y mejora a la imagen urbana.

Todo ello implica poner en marcha una serie de acciones que tiendan a
minimizar la cantidad de residuos desde su generacin, promover su separacin desde
los hogares, fomentar la creacin de proyectos y empresas encaminadas a su reuso,
reciclaje, tratamiento y/o transformacin en insumos de otros procesos, y confinar
nicamente aquellos que no son aprovechables, para lo cual se requiere voluntad,
recursos, creatividad y continuidad.

BIBLIOGRAFA

CROZIER M., Friedberg E. (1977); El actor y el sistema. Alianza, Mxico, 1990.

DIRECCIN General de Proteccin Ambiental y Desarrollo Sustentable (2006); Programa

Basura que no es Basura, Gobierno Municipal de Len.
ETKIN, Jorge (2003); Gestin de la complejidad en las organizaciones, Ediciones Garnica,
S.A., Buenos Aires, 2005.

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FRIEDBERG, Erhard (1993); Las cuatro dimensiones de la accin organizada; en:

Gestin y Poltica Pblica, Vol. II, Nm. 2, Mxico, julio-diciembre de 1993,
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