Copyright The Estate of Hedley Buli

Ttulo Original: 771e Arxuchics: Soety

I P R I
Publicado originalmente em 1977
Traduo de Srgio Bath

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Buli, Heddley
A sociedade anrquica / Heddley Buli: Prefcio de
Tmdulo: WiJliams Gonalves: Trad. Srgio Bath ( la. ediao) Braslia:
Srgio Bath Editora 1 Iniversidade de Braslia, Instituto de Pesquisa de Relat:s
Internacionais: So Paulo: Imprensa Oficial do Estado de So Paulo, 2002
XXVIII. 361 p .. 23 em - (Clssicos IPRI, '))

ISBN: H')-230-063')-4 (Editora da UnB)

ISBN: H').7060.0H9-') (Imprensa Oficial do Estado)
I - Relaes Internacionais; I. ttulo lI. srie.

Imprensa Oficial do Estado CDLJ - 327

Editora Universidade de Brasilla
Instituto de Pesquisa de Relaes Internacionais ndices para catlogo sistemtico:

So Paulo, 2002
 Ci\PTllU) XII: () sistema de estados estar obsoleto? 317

CAPTULO XIII: Como reformar o sistema de estados? 333

C()N(:I>US()I':S 357
SUMRIO
Nl)IC]': RI'::\flSSIV() 359

A BRi\SILEIRA Xl

PRIyACI() D() AUT()R XXVII

INTR(H)ll(() 1

CAPTULO I: () conceito de ordem na poltica mundial............ 7

C;\PTlTL() lI: H uma ordem na poltica mundial? 31

Cxi-m lLO III: Como a ordem mantida na poltica mundial? ..... 65

C,\PTllJ.() IV: Ordem iersss justia na poltica internacional......... 91

C;\pTI1LO V: () equilbrio de poder e a ordem internacional........ 117

C;\PTI1LO VI: O direito internacional e a ordem internacional .... 147

CAPTULO VII: A diplomacia e a ordem internacional.............. 187

CAPTLIJ,O VIII: A guerra e a ordem internacional.................... 211

C;\pn 1J.() IX: As grandes potncias e a ordem internacional ...... 229

CAPTUL<) X: Alternativas para o sistema de

estados contemporneo 263

C;\PTULO XI: O sistema de estados estar em declnio? 289


INTRODUO
ESTE livro uma investigao sobre a natureza da ordem na poltica
mundial, especialmente na sociedade dos estados soberanos, atravs da
qual, na medida em que existe, essa ordem mantida na poltica mun-
dial. Procurei responder a trs perguntas fundamentais:
i) Em que consiste a ordem na poltica mundial?
ii) Como essa ordem mantida dentro do atual sistema de estados
soberanos?
iii) () sistema de estados soberanos ainda constitui um caminho
vivel para a ordem mundial?
As trs partes em que o livro est dividido exploram, sucessiva-
mente, essas trs questes.
Ser til comear indicando os elementos bsicos da minha aborda-
gem do tema. Em primeiro lugar, neste livro no me ocupo do conjunto
da poltica mundial, mas apenas com um dos seus elementos: a ordem. s
vezes, quando falamos sobre ordem mundial (ou sobre a "ordem mun-
dial") temos em vista o conjunto das relaes entre os estados - a totali-
dade do sistema poltico internacional. Neste livro, porm, a ordem uma
caracterstica que pode ou no existir na poltica internacional, conforme
o momento ou o lugar; ou que pode existir em grau maior ou menor.
Trata-se portanto da ordem em oposio desordem.
Naturalmente, na poltica mundial o elemento de desordem to
grande quanto o elemento de ordem, ou mesmo maior. Com efeito,
algumas vezes se afirma (a meu ver equivocadamente, como vou mos-
trar) que no existe ordem na poltica mundial, e s podemos falar em
ordem mundial ou internacional como uma situao futura e desejvel,
que devemos esforar-nos por realizar mas que hoje inexistente e nunca
2 Hr':DLJ':Y BULI.
existiu no passado. Mas embora seja importante lembrar que a ordem ,
na melhor das hipteses, s um dos elementos presentes na politica
mundial, sobre ela que desejo focalizar a ateno do leitor. Assim,
quando na segunda parte do livro considero certas instituies da socie-
dade de estados como o equilbrio de poder, o direito internacional, a
diplomacia, a guerra e as grandes potncias, o que pretendo explorar
so as suas funes em relao ordem, no o lugar que ocupam no
conjunto do sistema poltico internacional.
Em segundo lugar, neste estudo a ordem definida (no Captulo 1)
como uma situao efetiva ou possvel - no como um valor, meta ou
objetivo. No se deve presumir, portanto, que a ordem, conforme aqui es-
tudada, seja um objetivo desejvel, e menos ainda que seja um objetivo que
se impe. Quando dizemos que uma determinada instituio ou poltica
contribui para manter a ordem na poltica mundial no estamos recomen-
dando essa poltica, ou propondo que tal instituio seja preservada.
Naturalmente, como acontece com a maioria das pessoas, eu valo-
rizo a ordem. Se no acreditasse que a ordem, conforme discutida nes-
te trabalho, um objetivo desejvel, no teria decidido que vale a pena
tentar estud-la. Com efeito, duvidoso que qualquer teoria sria sobre
os objetivos ou os valores da poltica pudesse deixar de reconhecer de
algum modo o valor que tem a ordem nas relaes humanas.
No entanto, conforme argumento construdo no Captulo 4, a
ordem no o nico valor que pode modelar a conduta internacional,
e no necessariamente um valor supremo. Assim, por exemplo, um
dos temas atuais o choque entre a preocupao com a ordem dos
estados ricos e industrializados (isto , sua preocupao com uma
modalidade de ordem que incorpore seus valores preferidos) e a pre-
ocupao dos pases pobres e no industrializados com as mudanas
justas que segundo eles precisam ser feitas. Do mesmo modo, ouvi-
mos muitas vezes que a ordem na poltica internacional deve estar
subordinada liberdade. A coligao anti-napolenica, por exemplo,
era considerada um agente da luta pela liberdade das naes europias
contra um sistema que proporcionava ordem mas extinguia essa liber-
dade e hoje se diz, muitas vezes, que dentro das esferas de influncia
 Introduo
americana e sovitica a ordem imposta s custas da liberdade ou da
independncia dos pequenos estados.
Portanto, falar sobre a ordem como um valor supremo seria esca-
motear a questo do seu relacionamento com outros valores, o que no
pretendo fazer. Um exame da justia na poltica mundial, que poderia
ser considerado um volume complementar a este, proporcionaria pers-
pectivas muito diferentes das aqui adotadas. No ignoro essas perspec-
tivas, nem as rejeito, mas no estou empenhado em estudar a justia, e
sim a ordem na poltica mundial. Ao longo deste estudo no deixo de
considerar o modo como essa ordem se relaciona com as exigncias de
justia, e examino tambm a medida que as exigncias de certas mudan-
as justas precisam ser satisfeitas para que se chegue ordem, mas essas
incurses na teoria da justia s so feitas porque so essenciais ao tra-
tamento da ordem em si mesma.
Em terceiro lugar, procurei limitar minha investigao aos temas
permanentes da estrutura poltica e suas instituies, evitando conside-
rar os atuais temas substantivos da poltica mundial. Diz-se
freqentemente, s vezes de forma correta, que a perspectiva da ordem
mundial depende da soluo de certas questes substantivas da atuali-
dade, como controlar as armas nucleares estratgicas, o nascimento da
dtente entre os Estados Unidos e a Unio Sovitica, conter o conflito
entre os rabes e Israel, escapar da depresso mundial, reformar o sis-
tema monetrio internacional, controlar o crescimento demogrfico no
mundo, ou ainda redistribuir o estoque mundial de alimentos. No en-
tanto, quaisquer que sejam os temas substantivos da atualidade, na
discusso desses temas, no contexto da estrutura poltica mundial exis-
tente, e no seu relacionamento com essa estrutura poltica ou suas alter-
nativas, que precisamos buscar respostas s trs questes fundamentais
sobre a ordem mundial propostas inicialmente.
Em quarto lugar, a abordagem desenvolvida aqui sobre a ordem
na poltica mundial no enfatiz primordialmente o direito e a organiza-
o internacional e, na verdade, considera que essa ordem pode existir e
tem existido de forma independente. Para que seja mantida, a ordem
depende de normas e, no sistema internacional moderno (em contraste
3 4 HLDLEY BULI.
com alguns outros sistemas internacionais), um fator importante na
manuteno da ordem tem sido a existncia de regras que tm a condi-
o de lei internacional. N o entanto, para explicar a exis tncia da ordem
internacional precisamos levar em conta a funo de normas que no
tm essa caracterstica. Precisamos admitir que tem havido no passado
e podero existir no futuro formas de ordem internacional sem as re-
gras do Direito Internacional. Na minha opinio, uma das falhas do
modo como vemos hoje a poltica mundial o fato de que no rene
sob um foco comum as regras de ordem ou coexistncia que podem ser
derivadas do direito internacional e as que pertencem esfera da polti-
ca internacional.
Da mesma forma, a abordagem que adotamos no atribui uma
nfase importante aos organismos internacionais como por exemplo s
Naes Unidas e suas agncias especializadas e s vrias organizaes
regionais. Naturalmente, essas instituies desempenham um papel im-
portante na manuteno da ordem na poltica mundial contempornea,
mas para encontrarmos as causas fundamentais dessa ordem devemos
busc-las no na Liga das Naes, nas Naes Unidas ou rgos anlo-
gos, mas em instituies da sociedade internacional surgidas antes da
criao dessas organizaes internacionais e que continuariam a funcio-
nar (embora de maneira diferente) mesmo se tais organizaes no exis-
tiram formalmente.
At mesmo o papel desempenhado de fato pelas Naes Unidas e
outras organizaes internacionais ser melhor compreendido no em
termos das suas aspiraes e dos seus objetivos oficiais, ou das esperan-
as comumente nelas depositadas, mas em termos da contribuio que
essas organizaes proporcionam s instituies mais fundamentais. Por
isso as referncias s Naes Unidas e rgos semelhantes constam dos
captulos relativos ao equilbrio do poder, ao direito internacional, di-
plomacia, ao papel das grandes potncias e guerra. Estas so, na ver-
dade, as instituies efetivas da sociedade internacional. A Liga das
Naes e as Naes Unidas devem, antes, ser consideradas como pseudo-
instituies, como j as qualificou Martin Wight. Fui tambm influen-
ciado pelo sentimento de que, devido grande massa de documentao
 Introduo 5

que produz, a ONU tem sido estudada excessivamente, o que tende a

desviar a ateno dos pesquisadores de fontes da ordem internacional
que so mais fundamentais.
Finalmente, meu objetivo ao escrever este livro, no prescrever
solues ou analisar os mritos de qualquer viso particular da ordem
mundial, ou de qualquer abordagem em especial que possa levar a essa
ordem. Meu objetivo, pelo menos meu objetivo consciente, puramen-
te intelectual: estudar o tema e segui-lo at onde ele possa levar.
Naturalmente, no pretendo sugerir uma idia absurda como a de
que este estudo est livre de valores. Seria impossvel redigir um traba-
lho deste tipo que no derivasse de alguma ordem de premissas morais
e polticas - se isso fosse possvel, este seria um trabalho estril. () que
importante, em uma anlise acadmica da poltica mundial, no a
excluso de todas as premissas de valor, mas a sua sujeio investiga-
o e crtica, levantando os temas morais e polticos como parte da
investigao. No tenho qualidades melhores do que outros para ser
neutro com relao a um assunto como este, mas acredito no valor de
tentar ser neutro, livre de preconceitos, e est claro que certas aborda-
gens no estudo da poltica mundial so mais livres e desinteressados do
que outras. Acredito tambm que o processo de investigao tem
moralidade prpria e so, necessariamente, subversivas em relao s
instituies e aos movimentos polticos de todas as categorias, sejam
eles bons ou maus.

o CONCEITO DE ORDEM NA
POLTICA MUNDIAL
UM estudo da ordem na poltica mundial deve comear com a pergunta:
de que se trata? Portanto, vou indicar o que entendo por ordem na vida
social, de modo geral, para em seguida considerar o que ela significa no
sistema de estados e na poltica mundial.
Dizer que um conjunto de coisas demonstra uma ordem , no
sentido mais simples e mais geral, afirmar que elas esto relacionadas
entre si de acordo com uma certa estrutura; que a sua relao recproca
no fruto puramente do acaso, mas contm algum princpio discernvel.
Assim, uma fileira de livros em uma estante exibe ordem, o que no
acontece com um monte de livros amontoados no cho.
Mas quando falamos de ordem na vida social, por oposio a
desordem, no temos em mente qualquer padro ou arranjo met-
dico dos fenmenos sociais, mas sim uma estrutura de tipo especi-
al. Com efeito, pode haver uma estrutura evidente na conduta de
indivduos ou grupos empenhados em um conflito violento e esta
uma situao que caracterizaramos como "desordem". Du-
rante uma guerra ou uma crise os estados soberanos podem condu-
zir-se de modo regular e metdico; os indivduos que vivem em con-
dies de medo e insegurana, como na descrio do "estado da
natureza" de Hobbes, podem comportar-se de acordo com algum
padro recorrente. Com efeito, o prprio f-Iobbes afirma que isso
o que acontece. Mas estes so exemplos de desordem na vida social,
no de ordem.
Portanto, a ordem que se procura na vida social no qualquer
ordem ou regularidade nas relaes entre indivduos ou grupos, mas
uma estrutura de conduta que leve a um resultado particular, um arran-
jo da vida social que promove determinadas metas ou valores. Neste
sentido funcional, que implica um propsito, alguns livros exibem or-
dem quando no se encontram simplesmente dispostos em fila, mas
esto organizados de acordo com o autor ou o assunto, servindo assim
a um objetivo, qual seja o de preencher a funo de seleo. Era esta
concepo finalstica da ordem que Santo Agostinho tinha em mente
quando a definiu assim: "uma boa disposio de elementos discrepan-
tes, cada um deles ocupando o lugar mais apropriado."! Conforme ve-
remos, esta uma definio que implica uma srie de problemas, mas
serve como ponto de partida oportuno porque apresenta a ordem no
como qualquer estrutura, mas como uma estrutura determinada, e tam-
bm porque pe nfase nos seus objetivos ou valores.
A definio de Santo Agostinho levanta desde logo a seguinte
questo: "boa disposio" e "lugar mais apropriado" para que fim? Neste
sentido relacionado com um objetivo, a ordem necessariamente um
conceito relativo: um arranjo (digamos, de livros) organizado tendo em
vista um determinado fim (encontrar um livro conforme o seu autor)
pode ser desordenado em relao a outro fim (encontrar um livro se-
gundo o assunto de que trata). Por este motivo pode haver desacordo
sobre se determinado conjunto de disposies sociais incorpora uma or-
dem, e se sistemas polticos e sociais que conflitam entre si podem todos
incorporar uma ordem. Tanto o sistema poltico e social do ancien rgime
como o da Frana revolucionria ou dos atuais 1970, em que o mundo
ocidental e os paises socialistas incorporam uma "boa disposio de ele-
mentos discrepantes" apropriada a distintos fins ou conjunto de valores.
No entanto, se na acepo de Santo Agostinho s existe ordem
com relao a determinados objetivos, alguns desses objetivos so ele-
mentares ou primrios, j que o seu atendimento, pelo menos em certa
medida, condio no s para determinado tipo de vida social mas
I Agostinho, A cidade de Deus, Livro xix, capo xii (pg. 249 da traduo para o ingls, Tbe City rj
God, da Everyman's Library, 1950).
 () conceito de ordem na poltica mundial
para a vida social em si mesma. Quaisquer que sejam as suas metas em
particular, todas as sociedades reconhecem esses objetivos gerais, e in-
corporam arranjos destinados a promov-los. Trs desses objetivos de-
vem ser mencionados particularmente. Em primeiro lugar, todas as so-
ciedades procuram garantir que a vida seja protegida de alt-,TUma forma
contra a violncia que leve os indivduos morte ou produza danos
corporais. Em segundo lugar, todas as sociedades procuram a garantia
de que as promessas feitas sejam cumpridas, e que os acordos ajustados
sejam implementados. Em terceiro lugar, todas as sociedades perset-,TUem
a meta de garantir que a posse das coisas seja em certa medida estvel,
sem estar sujeita a desafios constantes e ilimitados." Assim, entendo que
na vida social a ordem um padro de atividade humana que sustenta os
seus objetivos elementares, primrios ou universais, como os citados.
Como esta definio fundamental para tudo o que se segue no
presente estudo, convm deter-nos sobre ela para acrescentar alguns
esclarecimentos. No se sugere que esses trs valores bsicos de toda
vida social - algumas vezes chamados de vida, verdade e propriedade -
representam uma lista completa das metas comuns a todas as socieda-
des, ou que o termo "ordem" s possa ter um contedo significativo
com relao a eles. No entanto, esses valores precisam certamente ser
includos em qualquer lista dessas metas e, por outro lado, eles ilustram
bem a idia do que um objetivo bsico.
Pode-se dizer que todos os trs objetivos so e/eJJlentareJ: dificil-
mente seria possvel chamar de sociedade uma constelao de pessoas
ou de grupos onde no houvesse uma expectativa de segurana contra a
violncia, de cumprimento dos acordos e de estabilidade na posse da
propriedade. Esses objetivos so tambm elementares no sentido de
que quaisquer outras metas que a sociedade adote para si pressupem a
realizao, em certo grau, daqueles primeiros objetivos. Se os indivdu-
os no tiverem um certo grau de segurana contra a ameaa de morte
ou prejuzos, no podero devotar a energia e a ateno suficientes a
-' I':sta anlise baseia-se em muitas fontes, mas "ide em especial a rclaco de H.I ..A. Ilart das
"verdades mais simples" que constituem "a cssncia do bom senso na doutrina do direito
natura!": The Concl'jJ! 0/ {.atr (( rxford, Clarcndon Press, 1%1), pg. 194.
9 10
outros objetivos, de modo a poder alcan-los. Se no houver a presun-
o generalizada de que os acordos sero cumpridos, no concebvel
que esses acordos sejam negociados para facilitar a cooperao dos in-
divduos em qualquer campo. Se a posse de objetos pelos indivduos ou
grupos no puder ser estabilizada ou garantida (no interessa aqui se
mediante propriedade privada ou comum, ou uma combinao das duas),
difcil imaginar a existncia de relaes sociais estveis de qualquer
tipo, sendo os seres humanos como so, e levando-se em conta que os
objetos que podem ser possudos existem em nmero limitado. Natu-
ralmente, como Hume e outros j argumentaram, a necessidade sentida
pelas sociedades de estabilizar a posse condicional. Se o desejo dos
indivduos de possuir coisas materiais fosse inteiramente egosta, a esta-
bilizao da posse mediante regras de propriedade seria impossvel. Por
outro lado, se os indivduos fossem inteiramente altrustas, essa estabi-
lizao no seria necessria. Da mesma forma, se houvesse uma escas-
sez absoluta das coisas que as pessoas desejam possuir, as regras de
propriedade no poderiam ser aplicadas efetivamente; e essas regras
seriam desnecessrias se houvesse completa abundncia de tais objetos.
No entanto, dada a limitao do altrusmo humano e a limitada abun-
dncia das coisas desejadas, a tentativa de estabilizar a posse dessas coi-
sas um objetivo primordial de toda vida social. E esses trs objetivos
so tambm uniuersais: todas as sociedades parecem adot-los.
Outro ponto a ser esclarecido que, ao definir a ordem na vida
social como um padro das atividades humanas, "uma disposio de
elementos discrepantes" que sustenta objetivos elementares ou prim-
rios como os citados, no estou alegando que tais objetivos devam ser
prioridade sobre outros; e no momento no estou tambm procurando
endoss-los como valiosos ou desejveis. Sustento, sim, que se em certa
medida essas metas no forem alcanadas no poderemos falar na exis-
tncia de uma sociedade, ou de vida social; que a realizao de outros
objetivos pressupe que os fundamentais foram de algum modo atingi-
dos e que, na verdade, todas as sociedades procuram promov-los. O
que no significa, contudo, que quando surge um conflito entre esses
objetivos fundamentais e outros, a sociedade sempre lhes atribua, ou
 () conceito de ordem na politica mundial
deva atribuir, prioridade. De fato, como acontece nos perodos de guer-
ra ou revoluo, os homens com freqncia recorrem violncia, dei- cpio a ordem pode existir na vida social sem a necessidade de regras, e
xam de cumprir acordos e violam as regras de propriedade, s vezes com
razo, na busca de outros valores. Como dissemos na Introduo, a or-
dem no o nico valor em relao ao qual a conduta dos homens pode
ser modelada, nem devemos presumir que ela preceda outros valores.
No estamos argumentando que os objetivos elementares ou pri-
mrios da vida social tenham ou devam ter prioridade sobre os outros,
como tambm no afirmamos que esses objetivos primrios sejam
mandatrios. Em particular, no quero adotar a posio dos exposito-
res da doutrina do direito natural para quem estes e outros objetivos
primrios, elementares ou universais da vida social so obrigatrios para
todos, ou de que a fora compulsria das regras de conduta que os
sustentam evidente. verdade que se pode dizer que a posio que
adotei aqui parte do "equivalente emprico" da teoria do direito natu-
ral, que busca abordar as condies primrias ou elementares da vida
social com a linguagem de outra era. Na verdade, a tradio do direito
natural continua a ser uma das fontes mais ricas de penetrao terica
nos temas tratados no presente estudo. Mas no tenho a inteno de
reviver os dados fundamentais da idia do direito natural.
H um aspecto a ser esclarecido sobre as relaes entre a ordem
na vida social, conforme a defini, e as regras ou princpios gerais impe-
rativos que regem a conduta. Algumas vezes a ordem social definida
em termos de obedincia a determinadas normas de conduta; s vezes
definida, mais especificamente, como obedincia s regras da lei. De
fato, a ordem na vida social est associada muito de perto conformi-
dade da conduta humana com relao a regras de comportamento, se
no necessariamente a regras legais. Na maioria das sociedades o que
ajuda a criar padres de conduta orientados para os objetivos elementa-
res da segurana contra a violncia, o cumprimento dos acordos e a
estabilidade da propriedade a existncia de regras que probem o ho-
micdio e o assalto, a quebra dos contratos e o desrespeito ao direito de
propriedade. No entanto, procurei deliberadamente encontrar uma de-
finio da ordem na vida social que exclusse a noo de regras. Isto
11
12
porque, devido s razes discutidas no Captulo 3, acredito que em prin-
que melhor considerar estas ltimas como um meio bastante difundi-
do, quase ubquo, de criar ordem na sociedade humana, e no como
parte da prpria definio dessa ordem.
Preciso definir tambm a relao existente entre a ordem na vida
social, conforme aqui definida, e as leis sociais de um tipo diferente -
que no so normas, ou princpios gerais e imperativos de conduta, mas
sim leis cientficas, ou seja, proposies gerais que afirmam a existncia
de uma conexo causal entre dois tipos de evento social. Comenta-se s
vezes que a ordem da vida social tem a ver com a conformidade da
conduta com essas leis cientficas, dentro da sociedade. Ou seja, mais
especificamente, que a conduta sujeita ordem uma conduta previs-
vel; em outras palavras, que se ajusta a leis que podem ser aplicadas a
outros casos no futuro, assim como no passado e no presente. Outra
vez, verdade que existe uma associao estreita entre a ordem, no
sentido aqui definido, e a conformidade da conduta com leis cientficas
que permitem prever o comportamento futuro. Uma das conseqn-
cias da situao em que os objetivos primrios ou elementares da coe-
xistncia social so sustentados de forma consistente que os padres
regulares de conduta se tornam conhecidos; so formulados como leis
abrangentes e proporcionam uma base para as expectativas a respeito
da conduta futura. Alm disso, se perguntarmos a razo por que os
homens atribuem valor ordem (o que creio que fazem quase univer-
salmente, como parte tanto da perspectiva conservadora como da revo-
lucionria), pelo menos em parte a resposta que eles valorizam a maior
previsibilidade do comportamento individual, conseqncia da confor-
midade com os objetivos elementares ou primrios da coexistncia. No
entanto, definir a ordem na vida social em termos de lei cientfica e
previsibilidade confundir uma possvel conseqncia da ordem social,
e a razo para trat-la como algo valioso, com a coisa em si mesma.
Com efeito, o comportamento desordenado (no sentido em que o ter-
mo usado aqui) tambm pode ajustar-se lei cientfica, proporcionan-
do uma base para expectativas sobre o futuro: todos os estudos tericos
 () conceito de ordem na poltica mundial
sobre os traos recorrentes das guerras, conflitos civis e rcvoluoes de-
monstram a possibilidade de encontrar nas condutas sociais marcadas
pela desordem uma conformidade com as leis cientficas.
Por "ordem internacional" quero referir-me a um padro de ativi-
dade que sustenta os objetivos elementares ou primrios da sociedade
dos estados, ou sociedade internacional. Antes de detalhar o que impli-
ca o conceito de ordem internacional vou primeiramente indicar o que
entendo por "estados", por um "sistema de estados" e uma "sociedade
de estados", ou sociedade internacional.
() ponto de partida das relaes internacionais a existncia de
estados. comunidades politicas independentes, cada uma das quais pos-
sui um governo e afirma a sua soberania com rclao a uma parte da
superfcie terrestre e a um segmento da populao humana. De um
lado, os estados tm, com relao a esse territrio e a essa populao, o sua populao; e tambm no possuam soberania externa, porque
que poderamos chamar de "soberania interna", ou seja, a supremacia
sobre todas as demais autoridades dentro daquele territrio e com res-
peito a essa populao; de outro, detm o que se poderia chamar de
"soberania externa", que consiste no na supremacia mas na indepen-
dncia com respeito s autoridades externas. ;\ soberania dos estados,
interna e externa, existe tanto no nvel normativo como no factual. Os
estados no s afirmam a sua soberania interna e externa como na pr-
tica exercem efetivamente, em graus variados, essa supremacia interna e
independncia externa. A comunidade poltica independente que sim-
plesmente afirma o direito soberania (ou julgada soberana por ou-
tros) mas no pode exercer na prtica esse direito no propriamente
um Estado.
As comunidades polticas independentes que de acordo com este
critrio so ou foram estados incluem cidades-estado, como os da anti-
ga Grcia ou da Itlia renascentista, e os modernos estados nacionais.
Abrangem estados cujos governos se baseiam no princpio da legitimi-
dade dinstica, como os que predominavam na Europa moderna at a
14 HFDLJ':Y BULI,
poca da Revoluo Francesa, assim como estados em que o governo se
baseia nos princpios da legitimidade popular ou nacional, como os que
tm predominado na Europa depois daquela poca. Incluem estados
multinacionais, como os imprios europeus do sculo XIX, e estados
de uma nica nacionalidade; estados de territrio dividido, como os
estados imperiais ocenicos da Europa Ocidental, e aqueles cujo terri-
trio representa uma nica entidade geogrfica.
H tambm uma grande variedade de comunidades polticas
independentes que existiram ao longo da histria sem serem estados
no sentido aqui definido. Por exemplo: os povos germnicos da Ida-
de das Trevas eram comunidades polticas independentes, mas em-
bora os seus governantes exercessem supremacia sobre uma popu-
lao, no a afirmavam sobre um territrio definido. Os reinos e
principados da Cristandade Ocidental, na Idade Mdia, no eram
estados, pois no possuam soberania interna, porque no tinham
supremacia sobre outras autoridades no seu territrio e dentro da
no eram independentes do papa ou, em certos casos, do imperador
do Sagrado Imprio Romano. Antes da chegada dos europeus, havia
- em certas regies da frica, da Austrlia e da Oceania - comuni-
dades polticas independentes unidas pelos laos de linhagem ou
parentesco, nas quais inexistia uma instituio que atuasse como
governo. Essas entidades no recaam no mbito das "relaes in-
ternacionais", se por tal expresso queremos designar (como ha-
bitual) no as relaes entre naes, mas as relaes entre estados,
no sentido estrito. As relaes dessas comunidades polticas inde-
pendentes poderiam ocupar um lugar dentro de uma teoria mais
ampla das relaes dos poderes, de que as relaes entre os esta-
dos constituiria um caso especial; mas o fato que elas se situam
fora do domnio estrito das "relaes inter nacionais"."
1 Em 0/ POJl'erJ and their Politz: A Critique 0/ Tbeoretica! .Approacbes (Englewood Cliffs, N.].,
Prentice-Hall, 1968), Arthur J-cc Burns tenta abordar as relaes internacionais como um caso
especial das relacs entre poderes.
 () conceito de ordem na poltica mundial
Um sistema de estados (ou sistema internacional) se forma quando
dois ou mais estados tm suficiente contato entre si, com suficiente
impacto recproco nas suas decises, de tal forma que se conduzam,
pelo menos at certo ponto, como partes de um todo. Naturalmente,
dois ou mais estados podem existir sem formar um sistema internacio-
nal, neste sentido. Um exemplo o das comunidades polticas indepen-
dentes que existiam no continente americano antes da chegada de Cris-
tvo Colombo; essas comunidades no formavam um sistema
internacional com os estados europeus. As comunidades polticas inde-
pendentes que haviam na China durante o perodo dos estados belige-
rantes (cirea 481-221 a.C.), no formavam um sistema internacional com
os estados existentes na mesma poca na Grcia e no Mediterrneo,
Mas quando os estados mantm contato regular entre si, e quando
alm disso a sua interao suficiente para fazer com que o comporta-
mento de cada um deles seja um fator necessrio nos clculos dos ou-
tros, podemos dizer que eles formam um sistema. A interao dos esta-
dos pode ser direta (quando so vizinhos, parceiros ou competem pelo
mesmo fim) ou indireta (em conseqncia do relacionamento de cada
um com um terceiro), ou simplesmente pelo impacto deles sobre o sis-
tema. Assim, o Nepal e a Bolvia no so vizinhos, competidores ou
parceiros em qualquer empreendimento comum (exceto talvez como
membros das Naes Unidas), mas eles se influenciam mutuamente
por meio da cadeia que vincula outros estados, a que ambos esto pre-
sos. A interao dos estados que define um sistema internacional pode
ter a forma de cooperao ou de conflito, ou mesmo de neutralidade ou
indiferena recprocas com relao aos objetivos de cada um. Essa
interao pode abranger toda uma gama de atividades - polticas, es-
tratgicas, econmicas, sociais - , como acontece hoje, ou apenas uma
ou duas delas. Conforme implicado na definio de sistema internacional
proposta por Raymond Aron, basta que as comunidades polticas indepen-
dentes em questo "mantenham regularmente relaes entre si", e que "se-
jam todas capazes de estar implicadas em uma guerra generalizada". 4
I Ravrnond Aron, Paz l' Cl/frra cutr as ,\a(l'J (Braslia, Editora da Universidade de Braslia,
19(2). Citado na traduo para () mgls, p. 94.
15 16
Ao classificar as diferentes variedades de sistema internacional
Martin Wight distinguiu o que chama de "sistema internacional de esta-
dos" de um "sistema de estados suzeranos".:' O primeiro se compe de
estados soberanos, no sentido em que o termo foi definido neste livro;
o segundo aquele em que um estado afirma e mantm supremacia
sobre os demais. As relaes entre o Imprio Romano e seus vizinhos
brbaros ilustram este ltimo conceito. Outros exemplos so as rcla-
es de Bizncio com os estados vizinhos de menor expresso; do
califado abssida com as potncias circundantes; ou o da China imperial
com seus estados tributrios. I alguns dos sistemas que Martin Wight
classificaria no primeiro tipo, pressupe-se que em qualquer momento
deve haver uma potncia dominante ou hegcmnica. () sistema clssico
de cidades-estado helnicas, por exemplo, e mais tarde o sistema de
reinos helensticos testemunharam uma competio permanente pela
posio hegemnica. () que distingue um "sistema de estados suzeranos",
como o chins, de um "sistema internacional de estados" (onde h sem-
pre um estado exercendo poder hegemnico) o fato de que no primei-
ro caso a hegemonia permanente e em termos prticos indisputvel,
enquanto no segundo a situao de hegemonia passa de uma potncia
para outra, sendo objeto de constante disputa.
No que concerne a nossa abordagem do problema, s o que Wight
chama de "sistema internacional de estados" um sistema de estados.
Quando entidades polticas independentes constituem um "sistema de
estados suzeranos" (como no caso do Imprio Chins e seus vassalos),
s um estado possui soberania, faltando portanto uma das condies
bsicas para a existncia de um sistema de estados - a existncia de
dois ou mais estados soberanos.
Martin Wight estabelece uma segunda distino entre "sistemas
primrios" e "secundrios"." Os primeiros se compem de estados,
enquanto os segundos so formados por sistemas de estados - muitas
vezes do tipo estados suzeranos. Wight d como exemplo da segunda
categoria a relao entre a Cristandade Oriental, a Cristandade Ociden-
, Martin Wight, Sy.rtelllJ o/ S'tate.r (Leiccsrcr Univ, Prcss t: London School of I ':conomics), cap.l ,
(. Ibidem,
 () conceito de ordem na poltica mundial
tal e o Califado abssida na Idade Mdia, assim como a relao do Egito
com os hititas e a Babilnia, na era de Armana. Esta distino s poder
ter utilidade se se fizer algum dia uma anlise histrica da estrutura po-
ltica do mundo como um conjunto (hoje quase completamente desco-
nhecida). A distino no nos ajudar muito se limitarmos a nossa aten-
o, como neste caso, ao que so estritamente sistemas de estados. Se os
sub-sistemas que cornpcm os sistemas secundrios contm uma
multiplicidade de estados, e se h um contato e uma interao suficien-
tes entre estes estados e os outros, o conjunto formar um "sistema
primrio de estados". Mas se os sub-sistemas em questo no contm
estados - como no caso da Cristandade Ocidental , por exemplo - as
interaes em questo so de interesse para uma teoria da poltica mun-
dial, mas no haver propriamente sistemas de estados. Assim, no que
concerne este trabalho, s precisamos levar em conta os "sistemas pri-
mrios de estados",
A expresso "sistema internacional" tem estado na moda entre os
estudiosos das relaes internacionais dos anos 1970 e 1980 devido prin-
cipalmente aos trabalhos de Morton A. Kaplan.- () modo como Kaplan
emprega essa expresso no diferente do nosso, mas o que distingue a
sua obra a tentativa de usar o conceito de sistema para explicar e pre-
ver o comportamento internacional, especialmente pela considerao
dos sistemas internacionais como um tipo especial de "sistema de ao"."
No nosso caso, porm, nada disso pretendemos, e a expresso usada
apenas para identificar um tipo especial de constelao internacional.
preciso reconhecer, porm, que at chegar a nossos dias, a ex-
presso "sistema de estados" percorreu um longo caminho, com senti-
dos bem diferentes. Este percurso parece ter comeado com Pufendorf,
cujo tratado De Civitatum foi publicado em 1675. () Contudo,
- Vide especialmente SYJ/emand Process in lnternationat Poli/l (N. York, Wiley, 1957) .
., Morton Kaplan define um "sistema de ao" como "um conjunto de variveis de tal forma
vinculadas, em contraste com o seu ambiente, (lue as relaccs internas dessas variveis entre
si, e as relaes externas do conjunto de variveis individuais com respeito a cornbmaccs das
variveis externas, so caracterizadas por regularidades de conduta passveis de descrio"
(ibid. pg. 4).
') Devo esta observao a Martin Wight, S'YJ/eJIIJ 0/ S/a/eJ.
17 18 HJ<:DLFY BULI.
Pufendorf no se referia ao conjunto dos estados europeus, mas a gru-
pos particulares de estados dentro daquele universo, soberanos e ao
mesmo tempo vinculados entre si, formando um s corpo - como os
estados alemes depois da Paz de Westflia. E embora o termo "siste-
ma" tenha sido aplicado ao conjunto dos estados da Europa por escri-
tores do sculo XVIII, como Rousseau e Nettelbladt, os principais res-
ponsveis pela vulgarizao do seu uso foram os autores do perodo
napolenico, como Gentz, Ancillon e Heeren. No momento em que o
crescimento do poder da Frana ameaava destruir o sistema de esta-
dos, transformando-o em um imprio universal, esses escritores procu-
ravam chamar ateno para o sistema existente, e mostrar por que valia
a pena preserv-lo. Eram no apenas analistas do sistema de estados
mas seus apologistas ou protagonistas. Dessas obras, a mais importante
o H andbuch derGeschichte des Europaischen Staaten[ystems und seiner Kolonien,
de A. H. L. Heeren, publicado originalmente em 1809. Em ingls, a
expresso "states .rystem" apareceu pela primeira vez na traduo dessa
obra, publicada em 1834, havendo o tradutor comentado que a denomi-
nao no era "strictjy English".l(J
Para Heeren o sistema de estados no era simplesmente uma cons-
telao de estados com um certo grau de mtuo contato e interao,
conforme definido aqui. Implicava muito mais do que apenas a mtua
conexo causal de certos conjuntos de variveis, que Kaplan define como
um "sistema de ao".' I Para Heeren um sistema de estados era "a unio
de vrios estados contguos, semelhantes entre si em seus costumes, na
sua religio e no grau de aprimoramento social, cimentados conjunta-
mente por uma reciprocidade de interesses."!" Em outras palavras, ele
via um sistema de estados envolvendo interesses e valores comuns, ba-
seados em uma cultura ou civilizao comum. Heeren percebia, ade-
mais, a fragilidade do sistema de estados, com a liberdade que tinham os
seus membros de agir no sentido de mant-lo ou de permitir a sua dis-
1[/Vide A. H. ].. Heeren, A Manual o/ I/Je History o/ lhe o/ hurope and itJ Colonies,
Gttingcn, 1809 (( )xford, Talboys, 1834), vol. I, pg. V.
I1 Vide nota 8.
12 f Iccrcn, A1antla/, pgs. vii-viii.
 o conceito de ordem na poltica mundial 19
soluo, como o sistema de cidades-estado da antiga Grcia tinha sido
destrudo pela Macednia, e como mais tarde o sistema de estados
helensticos que sucederam o imprio de Alexandre foi destrudo por
Roma. Com efeito, ao escrever o prefcio da primeira e da segunda
edio do seu livro, Heeren pensava que Napoleo havia de fato destrudo
o sistema europeu, cujo epitfio cabia a ele registrar. Essa concepo do
sistema de estado difere basicamente do que no presente estudo chama-
mos de "sistema internacional", e est mais prxima do que chamo aqui
de "sociedade internacional".
Existe uma "sociedade de estados" (ou "sociedade internacional")
quando um grupo de estados, conscientes de certos valores e interesses
comuns, formam uma sociedade, no sentido de se considerarem liga-
dos, no seu relacionamento, por um conjunto comum de regras, e parti-
cipam de instituies comuns. Se hoje os estados formam uma socieda-
de internacional (no prximo captulo veremos em que medida isto
acontece), porque, reconhecendo certos interesses comuns e talvez
tambm certos valores comuns, eles se consideram vinculados a deter-
minadas regras no seu inter-relacionamento, tais como a de respeitar a
independncia de cada um, honrar os acordos e limitar o uso recproco
da fora. Ao mesmo tempo, cooperam para o funcionamento de insti-
tuies tais como a forma dos procedimentos do direito internacional,
a maquinaria diplomtica e a organizao internacional, assim como os
costumes e convenes da guerra.
Nesta acepo, uma sociedade internacional pressupe um siste-
ma internacional, mas pode haver um sistema internacional que no
seja uma sociedade. Em outras palavras, dois ou mais estados podem
manter contato entre si, interagindo de tal forma que cada um deles
represente um fator necessrio nos clculos do outro, sem que os dois
tenham conscincia dos interesses e valores comuns, mas percebendo
que esto ambos sujeitos a um conjunto comum de regras, ou coope-
rando para o funcionamento das instituies comuns. Assim, por exem-
plo, Turquia, China, Japo, Coria e Sio l1 eram parte de um sistema
11 Atual Tailndia. (N. do R.T.)
20
internacional dominado pela Europa antes de integrarem uma socieda-
de internacional tambm dominada pela Europa. Em outras palavras:
esses pases mantinham contato com as potncias europias e interagiam
com elas em grau significativo no comrcio e na guerra antes de reco-
nhecer, juntamente com aquelas potncias, interesses ou valores comuns,
admitindo que estavam todos sujeitos s mesmas normas e cooperavam
para o funcionamento de instituies comuns.
Desde a poca da sua emergncia, no sculo XVI, a Turquia parti-
cipou do sistema internacional dominado pela Europa, sendo parte de
guerras e alianas como um membro desse sistema. Contudo, nos trs
primeiros sculos os dois lados negavam especificamente que houvesse
interesses ou valores comuns a ligar as duas partes, admitindo-se que os
acordos ajustados entre elas no eram obrigatrios, inexistindo institui-
es comuns como as que ligavam as potncias europias, cujo funcio-
namento era objetivo de cooperao. At o tratado de Paris de 1856, que
ps fim guerra da Crimia, a Turquia no era aceita pelos estados euro-
peus como um membro da sociedade internacional, e talvez s tenha alcan-
ado plenamente esse status com o tratado de Lausanne de 1923.
Da mesma forma, a Prsia!" e Cartago" faziam parte, com as ci-
dades-estado da Grcia clssica, de um mesmo sistema internacional,
mas no participavam da sociedade internacional helnica. Em outras
palavras, a Prsia - e Cartago em menor escala - interagiam com aquelas
cidades e foram sempre um fator essencial na sua equao estratgica,
como uma ameaa externa que unia os gregos ou como potncia capaz
de intervir nos conflitos entre eles. Mas a Prsia era considerada pelos
gregos uma potncia brbara, e no compartilhava os mesmos valores
dos gregos (expressos na sua prpria lnga), os jogos pan-helnicos ou
as consultas ao orculo de Delfos, nem estava sujeita s regras que obri-
gavam as cidades-estado helnicas a limitar os conflitos surgidos entre
elas. Da mesma forma, a Prsia no participava das ampbictyonae'",
14 Atual Ir. (N. do R.T.)
b Atualmente na Tunsia. (N. do R.T)
1(. Anfictionia, em portugus, era a confederao das cidades-estado gregas. A assemblia dos
anficties tinha lugar em Delfos (N. do R.T.).
 () conceito de ordem na poltica mundial 21
focos da cooperao entre os estados gregos, ou da instituio di-
plomtica dos proxenoi:',
Quando os estados participam de um mesmo sistema internacio-
nal, mas no de uma sociedade internacional, como no caso dos conta-
tos entre estados europeus e no-europeus, do sculo XVI at o fim do
sculo XIX, pode haver comunicao entre eles, acordos, troca de di-
plomatas ou de mensageiros, no s a respeito do comrcio mas da paz,
da guerra e de alianas. Mas em si mesmas essas formas de interao
no demonstram a existncia de uma genuna sociedade internacional.
Pode haver comunicao, acordos e troca de representantes sem que
haja a percepo de interesses ou valores comuns, que confiram a essas
trocas substncia e uma perspectiva de permanncia, sem que se estabe-
leam regras a respeito do modo como tal interao deva prosseguir, e
sem a tentativa de cooperar em instituies nas quais haja de fato um
interesse comum. Quando Cortes e Pizarro encontraram os monarcas
asteca e inca, quando George III enviou l__orde Macartnev a Pequim, ou
quando os representantes da Rainha Vitria entraram em acordo com
os chefes maori, o Sulto de Socoto ou o Cabala de Uganda, isso ocor-
reu fora do quadro de qualquer concepo compartilhada de uma so-
ciedade internacional de que os dois lados fossem membros, com os
mesmo direitos e deveres.
Nem sempre fcil determinar se essas caractersticas da socieda-
de internacional esto presentes em um dado sistema internacional: en-
tre um sistema internacional que tambm claramente uma sociedade
internacional, e outro que indubitavelmente no tem esta caracterstica,
h casos em que a percepo dos interesses comuns tentativa e imper-
feita; em que as regras comuns percebidas so vagas e mal definidas, a
ponto de haver dvida sobre se so de fato regras a serem obedecidas; e
onde as instituies comuns, relativas ao funcionamento da diplomacia
1- Prxcnos, em portugus, era um habitante de uma polis, escolhido por outra polis para defen-
der os interesses da segunda, junto primeira. Por exemplo: um habitante de Tcbas era escolhi
do por Arenas para defender os interesses de Atenas em Tebas. Algo semelhante ocorre em
nosso sistema polnco. ( ) I ':xecutivo escolhe, entre os membros do legislativo, um de seus mem-
bros para representar os interesses do I ':xecutl\'o, junto ao Legislativo - o lder do Coverno
(N. do R.T.).
22 HFDLLY BULI,
ou aos limites impostos guerra, so implcitas ou embrionrias. Se
quisermos saber em que momento teve incio a sociedade internacional
moderna, ou quais so os seus limites geogrficos, enfrentaremos um
problema de difcil soluo.
Mas no h dvida de que certos sistemas internacionais foram
tambm sociedades. Os melhores exemplos so o sistema das cidades-
estado da Grcia clssica; o sistema internacional formado pelas mo-
narquias helensticas, no perodo entre a desintegrao do Imprio de
Alexandre e a conquista romana; o sistema internacional da China no
perodo dos estados beligerantes; o sistema de estados da antiga ndia; e
o sistema moderno de estados, que surgiu na Europa e alcanou
abrangncia mundial.
Uma caracterstica comum dessas sociedades internacionais hist-
ricas o fato de que todas se basearam em uma cultura ou civilizao
comum, ou pelo menos em alguns elementos de tal civilizao: o idio-
ma, a epistemologia e a viso do universo, a religio, o cdigo esttico,
uma tradio artstica. razovel supor que onde h tais elementos de
uma civilizao comum, subjacentes sociedade internacional, eles con-
tribuem para essa sociedade de duas formas. De um lado, podem facili-
tar a comunicao e uma melhor compreenso recproca dos estados
participantes, ajudando a viabilizar a definio de regras comuns e o
desenvolvimento de instituies compartilhadas. De outro, podem re-
forar o sentido dos interesses comuns que impelem os estados a acei-
tar a comunidade de idias, instituies e valores. Este um ponto ao
qual voltaremos mais adiante, quando considerarmos a afirmativa de
que, ao contrrio da sociedade internacional crist dos sculos XVI e
XVII, ou da sociedade internacional europia dos sculos XVIII e XIX,
a sociedade internacional global do sculo XX no se baseia em uma
cultura ou civilizao comum (vide o captulo 13).
* * *
Tendo elaborado a nossa concepo dos estados, dos sistemas e
sociedades de estados, podemos voltar proposio com a qual inicia-
 () conceito de ordem na poltica mundial 23 24 HEDLFY BULl.

mos esta seo: por "ordem internacional" queremos referir-nos a um
padro ou disposio das atividades internacionais que sustentam os
objetivos elementares, primrios ou universais de uma sociedade de es-
tados. Quais so esses objetivos?
Em primeiro lugar, a preservao do prprio sistema e da socieda-
de de estados. O que quer que os separe, os estados modernos se unem
na crena de que eles so os principais atores da poltica mundial, e os
mais importantes sujeitos de direitos e deveres dessa sociedade. A socie-
dade dos estados tem procurado garantir que ela continuar a ser a for-
ma predominante da organizao poltica mundial, de fato e de direito.
Desafios persistncia dessa sociedade tm sido feitos algumas vezes
por certos estados dominantes - o Imprio dos Habsburgos, a Frana
de Lus XIV, o Imprio Napolenico, a Alemanha hitlerista, e possivel-
mente os Estados Unidos da Amrica depois de 1945. Esses estados
pareciam ter condies de derrubar o sistema e a sociedade dos estados,
transformando-os em um imprio universal. Outros desafios tm sido
levantados por diferentes atores, que ameaaram retirar dos estados a
sua posio de principais participantes da poltica mundial, ou de prin-
cipais sujeitos de direitos e deveres. Tais ameaas foram feitas por ato-
res "supra-estatais" como o Papado e o Sacro Imprio Romano, nos
sculos XVI e XV Il, ou as Naes Unidas no sculo XX (pense-se, por
exemplo, no papel exercido pela ONU como um ator violento na crise
do Canga de 1961). Outros desafios ao papel internacional privilegiado
do estado, ou o seu direito de exerc-lo, podem ser levantados por ato-
res "sub-estatais", que participam da poltica mundial de dentro de um
estado determinado, ou ainda de atores "trans-estatais" que ultrapas-
sam as fronteiras dos estados. Na histria da moderna sociedade inter-
nacional os exemplos mais importantes so as manifestaes revolucio-
nrias e contra-revolucionrias da solidariedade humana promovidas pela
Reforma, pela Revoluo francesa e pela Revoluo Russa.
Em segundo lugar est o objetivo de manter a independncia ou a
soberania externa dos estados individuais. Da perspectiva de qualquer
um desses estados, o que se almeja, ao participar da sociedade dos esta-
dos, o reconhecimento da sua independncia com relao autorida-
de externa, e especialmente o reconhecimento da jurisdio suprema
que tem sobre o seu territrio e populao. () preo a ser pago por isso
admitir iguais direitos independncia e soberania por parte dos
outros estados.
Na verdade a sociedade internacional tem tratado a preservao
da independncia dos estados como um objetivo subordinado preser-
vao da prpria sociedade internacional, o que reflete o papel predo-
minante desempenhado pelas grandes potncias na formao dessa so-
ciedade, de que elas se consideram guardies (vide captulo 9). Assim, a
sociedade internacional permite muitas vezes a extino da independn-
cia de estados individuais, como acontece nos processos de partio e
absoro das pequenas potncias pelas potncias maiores, em nome de
princpios tais como "compensao" e "equilbrio de poder", o que levou
ao declnio contnuo do nmero de estados europeus, a partir da Paz de
Westflia, de 1648, at o Congresso de Viena de 1815. Da mesma forma,
pelo menos na perspectiva das grandes potncias, que se consideram seus
guardies, a sociedade internacional trata a questo da independncia dos
estados, considerados individualmente, como sujeita preservao do siste-
ma, tolerando e estimulando a limitao da soberania ou independncia dos
pequenos estados mediante recursos como os acordos que definem esferas
de influncia ou criam estados tampes ou neutralizados.
Em terceiro lugar, h o objetivo da manuteno da paz. No se
trata de estabelecer uma paz permanente ou universal, conforme o so-
nho dos irenistas ou tericos da paz mundial, que contrasta vivamente
com a experincia histrica. Com efeito, no se pode dizer que a socie-
dade dos estados tenha perseguido seriamente esta meta. O que se pre-
tende manter a paz no sentido de que a ausncia da guerra entre os
estados membros da sociedade internacional seja a situao normal do
seu relacionamento, rompida apenas em circunstncias especiais, segundo
princpios geralmente aceitos.
Neste sentido a paz tem sido vista pela sociedade internacional
como uma meta subordinada preservao do sistema de estados, e por
isso se tem sustentado amplamente que pode ser apropriado fazer a
guerra; meta subordinada tambm preservao da soberania ou inde-
 () conceito de ordem na poltica mundial 25
pendncia de estados individuais, que tm insistido no direito guerra
de autodefesa e para a proteo de outros direitos. Esse J!atUJ atribudo
paz, subordinado a outros objetivos, est refletido nas palavras "paz e
segurana" que constam da Carta das Naes Unidas. Na poltica inter-
nacional, "segurana" significa apenas isso: ou segurana objetiva, que
realmente existe, ou subjetiva, que pode ser sentida ou experimentada.
() que os estados entendem por segurana no apenas a paz mas a sua
independncia, e a persistncia da prpria sociedade de estados que a
independncia requer. E para alcanar esses objetivos os estados esto
prontos a recorrer guerra ou ameaa da guerra, como observamos.
A juno desses dois termos na Carta das Naes Unidas - paz e segu-
rana - reflete o julgamento de que as exigncias da segurana podem
entrar em conflito com as da paz, hiptese em que esta ltima no ser
necessariamente prioritria.
Em quarto lugar devemos notar que entre os objetivos elementa-
res ou primrios da sociedade dos estados esto aqueles que no princ-
pio deste captulo foram qualificados como objetivos comuns a toda
vida social: a limitao da violncia que resulte na morte ou em dano
corporal, o cumprimento das promessas e a estabilidade da posse me-
diante a adoo de regras que regulem a propriedade.
O objetivo da limitao da violncia est representado de muitas
formas na sociedade internacional. Os estados cooperam entre si para
manter seu monoplio da violncia, e negam a outros grupos o direito
de exerc-la. Por outro lado, aceitam limitaes ao seu prprio direito
de usar a violncia; no mnimo, aceitam como obrigao recproca no jeitas a mudanas.
matar seus enviados ou mensageiros, o que tornaria a comunicao en-
tre eles impossvel. Alm disso, aceitam que a guerra s seja praticada
por uma causa "justa", ou uma causa cuja justia possa ser defendida
em termos de regras comuns. E ademais tm proclamado constante-
mente a adeso a regras exigindo que haja certos limites para a condu-
o da guerra, os temperamenta belli.
A meta de cumprimento das promessas feitas representada pelo
princpio pacta .fIm! seruanda." Entre os estados, como entre os indiv-
" ( )s acordos devem ser cumpridos, (N. do T.)
26
duos, s pode haver cooperao com base em acordos, e estes s po-
dem preencher sua funo na vida social com base na presuno de que
sero cumpridos. No entanto, pela doutrina de rebus sicstantibus,l'J a socie-
dade internacional se ajusta s presses em favor da mudana que pre-
conizam o no cumprimento de certos tratados, procurando ao mesmo
tempo salvar o princpio geral pacta sunt seruanda.
A meta da estabilidade conferida posse est refletida na socieda-
de internacional no s no reconhecimento recproco da sua proprieda-
de pelos estados como, de modo mais fundamental, no mtuo reconhe-
cimento da soberania, pelo qual os estados aceitam a esfera de jurisdio
de cada um deles. Na verdade, a idia da soberania do estado deriva
historicamente da noo de que certas populaes e territrios perten-
ciam ao patrimnio do respectivo governante.
Estes so alguns dos objetivos elementares ou primrios da mo-
derna sociedade internacional e de outras sociedades internacionais. No
queremos sugerir que a lista aqui apresentada seja exaustiva, ou que no
possa ser formulada de modo diverso. Da mesma forma, minha tese
no afirma que esses objetivos devam ser aceitos como base vlida para
a ao, legislando a conduta apropriada nas relaes internacionais. Deve-
se registrar igualmente que nesta fase da nossa argumentao s nos
preocupamos com o que poderia ser qualificado como a ordem interna-
cional "esttica", no com a sua "dinmica"; s nos interessamos em
definir o que est envolvido na idia da ordem internacional, no em
traar o modo como ela est incorporada em instituies histricas, su-
Por "ordem mundial" entendemos os padres ou disposies da
atividade humana que sustentam os objetivos elementares ou primrios
da vida social na humanidade considerada em seu conjunto. A ordem
internacional uma ordem entre os estados, mas estes so agrupamen-
I') Se as coisas permanecerem como so. (N. do T.)
 () conceito de ordem na poltica mundial 27
tos de indivduos, e os indivduos podem ser agrupados de maneira
diferente, sem formar estados. Alm disso, mesmo quando agrupados
como estados, formam tambm grupos de outra natureza. Assim, im-
plcitas nas questes que levantamos sobre a ordem entre os estados, h
questes mais profundas, de importncia mais duradoura, sobre a fun-
o da ordem na grande sociedade humana.
Durante toda a histria da humanidade, at o sculo VXIlI, nunca
houve um nico sistema poltico que abrangesse todo o mundo. A grande
sociedade humana, aludida por expoentes do direito cannico e do di-
reito natural, era na verdade uma idia de sociedade existente aos olhos
de Deus ou luz dos princpios do direito internacional: no correspondia
a nenhum sistema poltico real. Antes da segunda metade do sculo
XIX a ordem mundial era simplesmente a soma dos vrios sistemas
polticos que impunham ordem a diferentes partes do mundo.
No entanto, a partir do fim do sculo XIX e do princpio do scu-
lo XX surgiu pela primeira vez um sistema poltico singular verdadeira-
mente global. A ordem em escala mundial deixou de ser simplesmente
o somatrio dos vrios sistemas polticos que produziam a ordem em
escala local; ela tambm o resultado do que se poderia chamar de
"sistema poltico mundial". A ordem no mundo - digamos, no ano
1900 - ainda era a soma da ordem existente dentro dos estados da
Europa e da Amrica, com suas dependncias ultramarinas; dentro
dos Imprios Otomano, Chins e Japons e nos Sultanatos e Princi-
pados que preservavam uma existncia independente, do Saara Asia
Central; dentro dos sistemas polticos primitivos ainda no destrudos
pelo impacto da Europa, na frica e na Oceania; mas era tambm a
conseqncia de um sistema poltico que funcionava em todo o mun-
do, ligando todas essas unidades.
() primeiro sistema poltico mundial assumiu a forma de um siste-
ma de estados de mbito global. A causa principal da emergncia de um
certo grau de interao entre os sistemas polticos de todos os conti-
nentes, que nos leva a falar em um sistema poltico mundial, foi a expan-
so do sistema de estados europeu por todo o globo, e a sua transfor-
mao em um sistema de estados de dimenso global. Na primeira fase
28 HFDLEY BULI.
deste processo os estados europeus se expandiram e incorporaram ou
dominaram o resto do mundo, a comear com os descobrimentos por-
tugueses do sculo XV e terminando com a partilha da frica, no scu-
lo XIX. N a segunda fase, que em parte se sobreps primeira, as re-
gies do globo assim incorporadas ou dominadas se livraram do controle
europeu, e assumiram seu lugar como estados membros da sociedade
internacional, comeando com a Revoluo Americana e terminando,
nos nossos dias, com a revoluo anti-colonialista da frica e da Asia.
verdade que a interpenetrao das vrias regies do mundo no decor-
reu apenas da ao de estados: indivduos e grupos participaram desse
movimento como exploradores, comerciantes, imigrantes, missionrios
e mercenrios, e a expanso do sistema de estados foi parte de um au-
mento mais amplo do intercmbio social e econmico. No entanto, a
estrutura poltica criada por esses desenvolvimentos foi apenas a de um
sistema global, com uma sociedade de estados.
Mas enquanto o sistema poltico mundial hoje existente assume,
pelo menos essencialmente, a forma de um sistema de estados (mostra-
remos mais adiante que est surgindo, agora, um sistema poltico mun-
dial de que o sistema de estados apenas uma parte), a ordem mundial
poderia, em princpio, ser alcanada por outras modalidades de organi-
zao poltica universal, e uma questo que se levanta saber se a ordem
mundial no poderia ser melhor atingida por alguma dessas formas al-
ternativas. No passado houve outras formas de organizao poltica
universal, em escala menos do que global; com efeito, ao longo da his-
tria da humanidade o formato do sistema de estados tem sido uma
exceo, no a regra geral. Alm disso, razovel presumir que no
futuro possam ser criadas novas formas de organizao poltica
universal, diferentes das que existiram no passado. Na terceira par-
te deste livro vamos considerar se o atual sistema de estados est
cedendo lugar a um modelo diferente de organizao poltica uni-
versal, e se a ordem mundial seria melhor atendida por uma dessas
formas alternativas.
Neste ponto s precisamos enfatizar que neste estudo a ordem mun-
dial implica algo diferente da ordem internacional. A ordem no conjunto da
 () conceito de ordem na poltica mundial 29

humanidade mais abrangente do que a ordem entre os estados: algo mais

fundamental e primordial, e que moralmente a precede.
A ordem mundial mais ampla do que a ordem internacional por-
que para descrev-la precisamos tratar no s da ordem entre os esta-
dos mas tambm da ordem em escala interna ou local, existente dentro
de cada estado, assim como da ordem dentro do sistema poltico mun-
dial mais amplo, em que o sistema de estados apenas um componente.
A ordem mundial mais fundamental e primordial do que a or-
dem internacional porque as unidades primrias da grande sociedade
formada pelo conjunto da humanidade no so os estados (como no
so as naes, tribos, imprios, classes ou partidos), mas os seres huma-
nos individuais - elemento permanente e indestrutvel, diferentemente
dos agrupamentos de qualquer tipo. Hoje so as relaes internacionais
que esto em foco, mas a questo da ordem mundial surge qualquer que
seja a estrutura poltica ou social do mundo.
Por fim, a ordem mundial precede moralmente a ordem interna-
cional. Assumir esta posio significa propor a questo da ordem mun-
dial e do seu papel na hierarquia dos valores humanos, tema que at este
ponto evitei discutir, mas que ser tratado no Captulo 4. No entanto,
preciso dizer aqui que se h algum valor na ordem na poltica mundial,
a ordem em toda a humanidade que precisamos considerar como ten-
do valor primrio, no a ordem dentro da sociedade dos estados. Se a
ordem internacional tem algum valor, isto s pode ocorrer porque ela
um instrumento orientado para atingir a meta maior, da ordem no con-
junto da sociedade humana.

C ,\ P T li LO II
H UMA ORDEM NA
POLTICA MUNDIAL?
JA deixamos claro o que entendemos neste estudo por "ordem" na poltica
mundial. Agora a pergunta que deve ser feita : existe essa ordem?
Algum dia a ordem na poltica mundial poder ter a forma da ma-
nuteno dos objetivos elementares da vida social em uma nica socie-
dade mundial, ou uma grande sociedade reunindo toda a humanidade.
Em que medida o sistema de estados est levando tal sociedade, e se
isto ou no desejvel so questes que vamos considerar mais tarde.
No entanto, no se poderia argumentar de forma convincente que a
sociedade de toda a humanidade j algo existente. Na fase atual ainda
estamos habituados a pensar que a ordem na poltica mundial consiste
na ordem interna - a ordem dentro dos estados - e na ordem internacio-
nal - a ordem entre os estados.
Ningum poderia negar que existe dentro de alguns estados um
grau elevado de ordem interna. No entanto, argumenta-se muitas vezes
que a ordem internacional no existe, a no ser como aspirao, e que a
histria das relaes internacionais consiste apenas em desordem ou
conflito. Para muitos a idia da ordem internacional sugere no algo que
tenha acontecido no passado, mas simplesmente uma situao futura
das relaes internacionais, possvel ou desejvel, sobre a qual especula-
mos ou que podemos esforar-nos por criar. Para os que adotam este
ponto de vista um estudo da ordem internacional sugere nada mais do
que um plano para o mundo do futuro, na tradio de Sully, Cruc,
Saint-Pierre e outros irenistas ou tericos da pa;-;.
O presente estudo tem como ponto de partida a proposio de
que, ao contrrio, a ordem parte do registro histrico das relaes
internacionais; e particularmente que os estados modernos formaram,
32 HEDLFY BtTLL
e continuam a formar, no s um sistema de estados mas tambm uma
sociedade internacional. Para fundamentar esta afirmativa comearei
mostrando que durante toda a histria do moderno sistema de estados
sempre houve uma noo da sociedade internacional, proclamada por
filsofos e publicistas, e presente na retrica dos estadistas. Em segun-
do lugar, procurarei demonstrar que essa idia est refletida, pelo me-
nos em parte, na realidade internacional; que a noo da sociedade in-
ternacional tem razes importantes na prtica internacional de hoje. Em
terceiro lugar, definirei as limitaes do conceito da sociedade interna-
cional como um guia para a prtica atual dos estados, a natureza prec-
ria e imperfeita da ordem que ela origina.
A !DI:I/1 in. SOCI/:D/1D/: INT/:Rl\!/IC/Ol\!AL
Ao longo de toda a histria do moderno sistema de estados trs
tradies doutrinrias tm competido entre si: a hobbesiana, ou realista,
que considera a poltica internacional como um estado de guerra; a
kantiana, ou universalista, que preconiza a atuao, na poltica interna-
cional, de uma comunidade potencial e a grociana, ou internacionalista,
para a qual a poltica internacional ocorre dentro de uma sociedade de
estados.' Neste ponto vou mencionar o que h de essencial na idia
grociana ou internacionalista da sociedade internacional, e o que a dis-
tingue da tradio realista ou hobbesiana, de um lado, e de outro da
concepo kantiana ou universalista. Cada um desses modelos tradicio-
nais incorpora uma descrio da natureza da poltica internacional e um
conjunto de prescries sobre a conduta dos estados.
A tradio hobbesiana descreve as relaes internacionais como
um estado de guerra de todos contra todos, um cenrio de luta em que
cada estado se coloca contra todos os demais. Para os hob besianos as
relaes internacionais consistem no conflito entre os estados, lembrando
I diviso trplice deriva de Martin \V'ight, e sua melhor apresentao consta de "ir'Jtem
I
[ ;l!ueJ in lnternationat Relatiom", deste autor, texto publicado em Diplomatie ed. Herbcrt
Butterfield e Marrin Wight (Londres, Allen & Unwin, 1967). i\ diviso discutida em pormenor
no meu trabalho "Martiu W'zg/)t and The Tbeory o/ Intcrnationa/ Rela/ionJ. Tbe Xecond Mar/in lf/{f!,h/
MelJlor!tl! I .eaun", Hri/h[ourna! 0/ lntcmationa! S/udieJ, vo!. II, 2 (1976).
 H uma ordem na poltica mundial?
um jogo totalmente distributivo, de soma zero: os interesses de cada
estado excluem os interesses de todos os outros. Deste ponto de vista, a
atividade internacional mais tpica, e que melhor define o quadro das
relaes entre os estados, a guerra. A paz corresponde a um perodo
de recuperao da ltima guerra e de preparao para a prxima.
A prescrio hobbesiana correspondente a de que o estado tem
liberdade para perseguir suas metas com relao aos outros estados,
sem quaisquer restries morais ou legais. As idias de lei e moralidade
s so vlidas no contexto de uma sociedade, mas a vida internacional
ultrapassa os limites de qualquer sociedade. Os objetivos morais ou le-
gais seguidos no exerccio da poltica internacional s podem ser os do
estado que a pratica. Ou se sustenta que a poltica externa de um estado
conduzida em uma espcie de vcuo moral e legal (conforme
Maquiavel) ou que a conduta moral do estado no campo internacional
reside na sua auto-afirmao (conforme Hegel e os seus sucessores).
Se,'Undo a tradio hobbesiana, as nicas regras ou princpios que po-
dem limitar ou circunscrever a conduta dos estados no seu inter-rela-
cionamento so as regras de prudncia e convenincia. Assim, os trata-
dos s so respeitados se forem convenientes.
No outro extremo, a tradio kantiana ou universalista assume que
a natureza essencial da poltica internacional no reside no conflito en-
tre os estados, mas nos vnculos sociais transnacionais entre os seres
humanos, que so sditos ou cidados de algum estado. Para os kantianos,
o tema dominante das relaes internacionais parece ser o relaciona-
mento entre estados, mas na realidade a relao entre todos os ho-
mens, participantes da comunidade representada pela humanidade, a
qual existe potencialmente, embora no de modo efetivo, e que quando
aflorar far com que o sistema dos estados v para o limbo."
Na perspectiva universalista, dentro da comunidade humana, os
interesses de todos os homens so os mesmos. Deste ponto de vista, a
poltica internacional no um jogo de soma zero, puramente distributivo,
2 Na doutrina do prprio Kant h uma ambivalncia entre o universalismo di- /1 lda da l listna
1 'nirersa] de 11111 POIl/O di- 1 ir/a COJllloj>o/i/a (17H4) e a posio assumida em /1 Paz Perj>//lIa (17()5),
onde o fiklsofo aceita como meta substitutiva uma liga de estados "republicanos",
33 34 HEDLEY BULL
como sustentam os hobbesianos, mas um exerccio cooperativo, cuja
soma final maior do que zero. H conflitos de interesse entre os gru-
pos dominantes dos estados, mas s no nvel superficial e transitrio do
sistema de estados existente; se devidamente compreendidos, todos os
povos tm os mesmos interesses. Do ponto de vista kantiano a ativida-
de internacional que tipifica melhor a sociedade internacional, em seu
conjunto, o conflito ideolgico horizontal que ultrapassa as fronteiras
dos estados e divide a sociedade humana em dois campos - os confian-
tes na imanente comunidade dos homens e os seus opositores; os fiis
genunos e os herticos, os libertadores e os oprimidos.
Ao contrrio da hobbesiana, a viso kantiana e universalista da
moralidade internacional admite a existncia de imperativos morais no
campo das relaes internacionais, que limitam a ao dos estados; mas
esses imperativos no pregam a coexistncia e a cooperao entre os
estados, e sim a derrubada do sistema de estados e sua substituio por
uma sociedade cosmopolita. Para os kantianos, a comunidade formada
pelos seres humanos no apenas a realidade fundamental da poltica
internacional, no sentido da presena das foras capazes de cri-la, mas
representa tambm a finalidade ou objetivo do mais elevado empenho
moral. As regras gue sustentam a coexistncia e o intercmbio social
entre os estados precisam ser ignoradas se o exigir os imperativos da
mais alta moralidade. Tratar os herticos com boa f no tem sentido, a
no ser em termos de convenincia ttica. Entre os eleitos e os mpios -
os libertadores e os oprimidos - no h lugar para a aceitao recproca
dos direitos soberania ou independncia.
A chamada tradio grociana ou internacionalista coloca-se entre
a realista e a universalista, e descreve a poltica internacional em termos
de uma sociedade de estados ou sociedade internacional.' Diferente-
mente da tradio hobbesiana, os grocianos sustentam gue os estados
\ Emprego o termo "grociano", derivado de Grotius, em dois sentidos: i) como neste caso, para
descrever em termos amplos a doutrina de que existe uma sociedade de estados; ii) para descre-
ver a modalidade solidarista dessa doutrina, que uniu o prprio C;rotius e os neo-grocianos do
sculo XX, opondo-se concepo pluralista da sociedade internacional defendida por Vattel e
os autores positivistas posteriores. Vide, a este propsito, "Tbe Grotian Conception ofIntemational
Socie!y", em Diplomatic Jnrestieations.
 H uma ordem na poltica mundial? 35
no esto empenhados em uma simples luta, como gladiadores em uma
arena, mas h limites impostos a seus contlitos por regras e instituies
mantidas em comum. No entanto, contrariamente perspectiva
kantiana ou universalista, os grocianos aceitam a premissa de que os
soberanos ou os estados constituem a principal realidade da poltica
internacional: os membros imediatos da sociedade internacional so
os estados, e no os indivduos. A poltica internacional nem expres-
sa um completo contlito de interesses entre os estados nem uma
absoluta identidade de interesses; lembra um jogo parcialmente
distributivo mas que tambm em parte produtivo. Para os grocianos,
a atividade internacional que melhor tipifica a sociedade internacio-
nal no a guerra, ou um contlito horizontal que ultrapasse as fron-
teiras dos estados, mas o comrcio - de maneira mais geral, o inter-
cmbio econmico e social entre os estados.
A prescrio grociana para a conduta internacional que na sua
interao todos os estados esto limitados pelas regras e instituies
da sociedade que formam. Ao contrrio dos hobbesianos, os grocianos
afirmam que os estados devem obedecer no s s regras de prudn-
cia e convenincia mais tambm aos imperativos de lei e moralidade.
No entanto, contrariando os universalistas, entendem que esses im-
perativos no pretendem a derrubada do sistema de estados, a ser
substitudo por uma comunidade universal dos homens, mas sim a
aceitao das exigncias da coexistncia e cooperao dentro de uma
sociedade de estados.
Cada uma destas tradies incorpora uma grande variedade de
doutrinas sobre a poltica internacional, entre as quais muitas vezes no
h uma conexo estreita. Em cada poca cada tradio usa uma lingua-
gem distinta, focalizando temas diferentes e exibindo preocupaes pr-
prias. Este no o lugar para uma explorao minuciosa dos vnculos e
distines dentro de cada uma dessas trs tradies; devemos apenas
levar em conta o fato de que a idia grociana da sociedade internacional
sempre esteve presente na reflexo sobre o sistema de estados, para
indicar, em termos amplos, as mutaes que ela sofreu nos ltimos trs
a quatro sculos.
36 HJ<:DLI':Y BULI,
Nos sculos XV, XVI e XVII, quando a organizao poltica uni-
versal da Cristandade Ocidental ainda se encontrava em processo de
desintegrao, e os estados modernos ainda se articulavam, foram for-
madas as trs vises que pretendiam descrever a nova poltica internaci-
onal e prescrever uma conduta para os estados. De um lado, pensadores
como Maquiavel, Bacon e Hobbes viam os estados emergentes ocupan-
do, em posio de confronto, o vcuo social e moral deixado pelo recuo
da re.rpublica cbristiana. De outro lado, os autores papais e imperialistas
promoviam uma reao em defesa dos ideais de autoridade universal do
papa e do imperador. Contrariando essas alternativas, um terceiro gru-
po de pensadores, baseando-se na tradio do direito natural, afirmava
a possibilidade de que os prncipes que se afirmavam sobre os rivais
locais, declarando-se independentes das autoridades externas, estavam,
contudo, ligados por interesses e regras comuns. Nas palavras de Gierke:
"A idia medieval de uma monarquia mundial era estranha aos pensado-
res da escola do direito natural. Eles deixaram aos autores do Sagrado
Imprio Romano a tarda de invocar reiterada e exaustivamente, o fantas-
ma despido de substncia do antigo /lIIperiutll tJlundi, mas fizeram com que
do germe indestrutvel desse sistema de idias que perecia, nascesse a
nova e frutfera noo da sociedade internaaona]. (...) De um lado, ressurgia
continuamente uma tendncia para consolidar a sociedade internacional
em um estado mundial, dotando-o da autoridade de um Super-Estado
organizado ao longo de linhas republicanas. De outro, os defensores mais
rigorosos da teoria da soberania rejeitavam in 1010 qualquer idia de uma
comunidade natural que unisse todos os estados. Mas a doutrina que pre-
valeceu, determinando o futuro do direito internacional, aderia firme-
mente concepo de que havia uma conexo de direito natural entre
todas as naes, a qual, embora no determinasse qualquer autoridade
exercida pelo Todo sobre as partes que compunham essa conexo, impli-
cava um sistema de direitos e deveres sociais recprocos.'?"
Otto Gierkc, Natural I .atr and tbe Theory 0/ Soaelr l)()O to 1800, trad. Erncst Barkcr (Boston,
Bcacon Press, 1957), pg. 85. - -
 H uma ordem na poltica mundial?
A sociedade internacional, concebida pelos pensadores do direito
natural desse perodo (Victoria, Suarez, Gentili, Grotius, Pufendorf),
apresentava as seguintes caractersticas principais. Em primeiro lugar,
os valores que consideravam subjacentes sociedade eram cristos.
verdade que a preeminncia atribuda por todos esses autores idia de
um direito natural, que determinasse os direitos e deveres de todos os
homens, em toda parte, implicava a existncia de vnculos sociais entre
os cristos e os no-cristos, como insistia Victoria ao prefigurar a uni-
versalidade das leis da hospitalidade que ligava espanhis e indgenas
nas Amricas. verdade que ao insistir em que o direito natural era a
principal fonte da lei das naes, e que essa lei permaneceria vlida mes-
mo se Deus no existisse, Grotius supunha que a sociedade internacio-
nal poderia, ao final, dispensar seus fundamentos cristos. verdade
tambm que a busca de princpios sobre os quais os estados catlicos e
protestantes pudessem estabelecer uma base para a sua coexistncia
conduzia necessariamente a princpios seculares.
lVIas nenhum desses tericos da sociedade internacional acreditava
que as relaes entre as potncias crists tinham a mesma base das rcla-
es entre elas e os estados no-cristos. Mesmo para Grotius, havia
dentro do crculo mais amplo de toda a humanidade, limitado pelos
princpios do direito natural, o crculo menor da Cristandade, limitado
pela lei divina volitiva, pelos costumes e regras herdados do iUJ J!,entitlJ!/
e pelo direito cannico e romano. Para os escolsticos espanhis Victoria
e Suarez, o direito natural era inseparvel da lei divina. Nesse perodo, a
assinatura de tratados era acompanhada por juramentos religiosos, e as
sociedades crists tinham um forte sentido de diferenciao com res-
peito s potncias externas, e especialmente o Imprio Otomano, cIue
representava uma ameaa presente e real.
Em segundo lugar, os estudiosos dessa poca no proporciona-
vam uma clara orientao que permitisse definir quais eram os mem-
, Literalmente. direito das y,enteJ. Foi a extenso da cidadania romana aos pm'os conquistados
por suas lcgiocs. Deu-se primeiramente com Jlio Csar, confcnndo-a aos povos da ento cha-
mada Glia Cisalpina, e. posteriormente, estendida a todos os povos conquistados, deu origem
ao direito dOJ POI'OJ. Loi, portanto, () rnicjo da cidadania (N. do R.T.).
37
38
bros da sociedade internacional. No havia qualquer princpio funda-
mental constitutivo ou critrio de participao enunciados claramente.
Enquanto no se firmava a concepo do "estado" como a forma po-
ltica comum a todas as monarquias, aos ducados, aos principados e s
repblicas da Europa moderna, no podia vingar a idia de uma socie-
dade constituda principal ou exclusivamente de um nico tipo de enti-
dade poltica. Nos textos de Victoria, de Suarez e mesmo de Grotius as
unidades polticas regidas pelo direito das naes eram chamadas no
s de civtates mas tambm de prncipes, regni, gentes, respublicae. A doutrina
do direito natural, sobre a qual todos os internacionalistas dessa poca
baseavam sua concepo das regras que vinculavam os prncipes e as
comunidades por eles governadas, tratava os indivduos, e no o seu
agrupamento em estados como os sujeitos finais de direitos e deveres.
Em terceiro lugar, na idia da sociedade internacional prevalecen-
te nessa poca, atribua-se primazia ao direito natural sobre o que hoje
chamaramos de direito positivo internacional, como fonte das regras
que vinculavam os prncipes e as comunidades do mundo cristo. Para
Grotius o direito natural era suplementado pelas regras herdadas do ius
/!,entium romano e pela lei dos tratados existente, tais como o corpo de
normas de direito comercial e martimo desenvolvidas na Idade Mdia,
assim como pela lei divina. Mas no seu relacionamento mtuo os prn-
cipes e os povos estavam sujeitos a regras principalmente porque os
prncipes eram homens e os povos eram constitudos por seres huma-
nos, e portanto dependiam do direito natural. Esta primazia conferida
ao direito natural pelos primeiros internacionalistas refletia a sua con-
cepo de que o corpo de leis positivas existente, proposto pela socie-
dade universal da Cristandade Ocidental, no tinha contato com as no-
vas realidades polticas. Ao invocar o direito natural eles esperavam
libertar a lei das naes dos limites impostos pela prtica da poca e
desenvolver regras apropriadas nova situao.
Um quarto aspecto da idia da sociedade internacional que emer-
gia nesse perodo era o de que as regras de coexistncia enunciadas
continham as premissas de uma sociedade universal. Tpico dos teri-
cos do direito natural era o fato de que eles nunca se libertavam inteira-
 H uma ordem na poltica mundial? 39
mente das ambigidades da expresso romana iusJ!,entium, que significa-
va ao mesmo tempo o que hoje chamamos de "direito internacional",
ou seja, a lei existente entre os estados e as naes, e o significado origi-
nal de lei comum a todas as naes.
Essa ambigidade aparece em suas tentativas de formular regras
bsicas destinadas a limitar o emprego da violncia entre os membros
da sociedade internacional. Assim, seguindo a tradio tomista, todos
os primeiros internacionalistas insistem em que a guerra devia ser feita
apenas pelos que tivesse a autoridade apropriada, por uma causa justa e
usando meios justos. Mas eles limitavam-se a tatear na direo das dou-
trinas modernas de que s as autoridades pblicas tm direito a fazer a
guerra, ou seja, s os estados. At mesmo Grotius no tenta proibir a
guerra particular, e na verdade sua doutrina da liberdade dos mares,
conforme formulada no tratado Mar I .ibenos, de 1609, teve origem na
defesa que fez de uma ao blica da Companhia das ndias Orientais,
dos Pases Baixos. Por outro lado, ele tambm no afirma de modo
inequvoco a doutrina segundo a qual, na guerra, a conduta justa ou o
emprego de meios justos protege os dois beligerantes, e no s aquele
cuja causa justa. Ao expor a necessidade de limitar a forma como a
t,ruerra praticada, e de conter a sua difuso geogrfica, o que o inibe
o seu compromisso com a idia universalista ou solidarista de que tais
limitaes no deveriam prejudicar a parte que faz a guerra por uma
causa justa. Com a exceo de Gentili, todos os primeiros
internacionalistas tm dificuldade em adotar a noo em que se baseiam
as tentativas posteriores de aceitar a guerra entre os estados como uma
instituio da sociedade internacional, considerando que pode haver uma
causa justa para a guerra do lado dos dois beligerantes, no apenas "sub-
jetivamente" mas tambm objetivamente.
Essa influncia das premissas universalistas aparece tambm no
tratamento dado pelos primeiros internacionalistas s regras que sus-
tentavam a santidade dos acordos. Todos eles adotavam o princpio pacta
sIm/ serranda, mas concebiam os tratados em termos de uma analogia
com os contratos do direito privado. Assim, nessa poca ainda se admi-
tia de modo geral que os tratados s obrigavam os prncipes que os
40
tinham assinado, no os seus sucessores; que os tratados, como os con-
tratos privados, no eram vlidos se fossem impostos; e que permane-
ciam vlidos sem levar em conta qualquer clusula rebus sie stantibus ou
proviso de que as condies originais deviam permanecer inalteradas.
Gentili, que tinha uma perspectiva mais ampla, procurou disputar esta
noo, e baseando-se nele Grotius desenvolveu mais tarde uma teoria
geral dos tratados como uma espcie distinta de contrato, mas mesmo
esses autores at certo ponto se mantinham cativos da analogia com os
contratos particulares.
Da mesma forma, as premissas universalistas impediam esses pen-
sadores de desenvolver uma concepo clara da soberania como atribu-
to dos estados membros da sociedade internacional, ou do reconheci-
mento recproco da soberania dos estados como um elemento bsico
de tal coexistncia. A noo de soberania desenvolvida por Bodin (nos
seus Six Livres de la Republique, de 1576), s muito mais tarde teria um
impacto no pensamento internacional. Traos dessa idia podem ser
encontrados no uso por Suarez do conceito de "comunidade perfeita",
ou no emprego por Grotius da expresso summum imperito, como na
tendncia para recorrer idia de dominium - propriedade particular -
do direito romano, com a implicao de que um territrio e o seu povo
pertencem ao patrimnio do governante, que poderia deles dispor li-
vremente. () que faltava, contudo, era a concepo de que a indepen-
dncia de qualquer autoridade externa no controle do seu territrio e da
sua populao era um direito inerente de todos os estados.
Uma quinta caracterstica da idia de sociedade internacional dos
primeiros internacionalistas era a de que ela no definia um conjunto de
instituies derivadas da cooperao dos estados. De um lado, as insti-
tuies "internacionais" ou "supranacionais" que existiam eram as do
Imprio decadente e do Papado, e no derivavam da cooperao ou do
consentimento dos estados; por outro lado, a tradio de cooperao
que os estados estavam desenvolvendo ainda no era percebida como
uma forma de substituir aquelas instituies.
Deste modo, os primeiros tericos da sociedade internacional con-
tribuam para a criao do que mais tarde ficaria conhecido como "di-
 H uma ordem na poltica mundial? 41
reito internacional", uma das instituies fundamentais da sociedade
dos estados; mas, como vimos, eles no procuravam fundamentar a lei
das naes primordialmente na prtica dos estados, e a sua preocupao tncias na sociedade internacional. Com efeito, pensavam em termos de
com o direito natural e a lei divina deveria necessariamente inibir o de-
senvolvimento do direito internacional como tcnica e disciplina distin-
tas, diferentes da teologia e da filosofia moral.
De fato, nessa poca, a instituio da diplomacia estava se de-
senvolvendo. No sculo XVI, ao Norte dos Alpes, generalizavam-
se os embaixadores residentes, originados na Itlia no sculo XV,
chegando at Rssia de Pedro o Grande. Estudiosos, neste pero-
do, analisavam essa nova instituio e suas regras, notadamente
Geri tili, que em Df de 1584, fez o primeiro exame sis-
temtico do princpio da inviolabilidade dos legados; e Grotius
introduziu a noo da "extra-territorialidade" dos embaixadores.
Mas esses estudiosos no procuraram discutir a cooperao dos
estados implcita no funcionamento da representao diplomtica,
ou o desenvolvimento das "reunies de cpula" de chefes de go-
verno realizadas nesse perodo como parte da evidncia de que
existia uma sociedade de estados.
Por outro lado, ao elaborar suas idias sobre a sociedade internacio-
nal nenhum desses autores discutiu ou levou em conta o equilbrio de
poder entre os estados. A real instituio do equilbrio de poder, no
sentido de um esforo consciente para evitar a preponderncia de qual-
quer estado em particular, comeou a ser desenvolvida na coalizo con-
tra Filipe lI, e sua preservao foi um objetivo implcito da Paz de
Westflia de 1648, que marcou o fim das prctenses dos Habsburgos a
uma monarquia universal. Mas s muito mais tarde, na poca da luta
contra Lus XIV, o equilbrio de poder foi admitido pela teoria interna-
cional como uma instituio da sociedade internacional, e os vrios au-
tores do perodo precedente que contriburam para o desenvolvimento
dessa concepo (Guicciardini, Cornmvnes, Overburv, Rohan) perten-
ciam a uma distinta tradio de comentaristas polticos e histricos, cujas
observaes no se integravam teoria do direito natural da sociedade
internacional.
42
Por outro lado, os estudiosos desta teoria, baseada no direito natu-
ral, tambm no tinham qualquer concepo do papel das grandes po-
uma hierarquia de governantes, mas era uma hierarquia determinada
pelo status e os precedentes de uma sociedade universal em recesso, e
no pela considerao do poder relativo dos estados (que levava autores
como Rohan e Bolingbroke a estudar as grandes potncias dessa poca)
ou dos direitos e deveres especiais que a sociedade dos estados conferia
a determinadas potncias.
Nos sculos XVIII e XIX, os vestgios da Cristandade Ocidental
quase desapareceram da teoria e prtica da poltica internacional; o esta-
do completou a sua plena articulao, a princpio na fase dinstica ou
absolutista, depois na fase nacional ou popular; acumulou-se e foi estu-
dado todo um corpo de prticas modernas na interao dos estados.
Assim, a idia da sociedade internacional assumiu uma forma distinta.
medida que o direito natural cedia lugar ao direito positivo interna-
cional, as idias dos tericos polticos e legais convergiam com as dos
historiadores, que procuravam registrar as prticas do sistema de esta-
dos e dos estadistas que o operavam. Nesse perodo, uma histria da
idia da sociedade internacional teria que se interessar pelos primeiros
assim como pelos ltimos, tratando de Bynkershoek, Wolff, Vattel, J. J.
Moser, Burke, G. F. von Martens, Gentz, Ancillon, Heeren, Ranke,
Castlereagh, Phillimore, Gladstone e Salisbury.
Na sua cultura e nos seus valores a sociedade internacional conce-
bida pelos tericos deste perodo se identificava como europia mais do
que como crist. Diminuram e desaparecem as referncias Cristanda-
de e lei divina como base da sociedade dos estados, assim como os
juramentos no momento da assinatura dos tratados. As referncias
Europa apareciam, por exemplo, nos ttulos das obras que eram escri-
tas: na dcada de 1740 o Abade de Mably publicou seu Droit Public de
l'Europe; nos anos 1770 J. J. Moser o seu Versuch des Neuestens ri.uropaischen
 H uma ordem na poltica mundial? 43
44

Voleerrecbts; nos anos 1790 Burke denunciou o Diretrio francs regicida esses direitos."- Deste reconhecimento de que os membros da socie-
de ter violado "o direito pblico da Europa"." dade internacional so um tipo particular de entidade poltica, chama-
A medida que se acentuava o carter especificamente europeu da dos estados, e de que as entidades que no satisfazem esse critrio no
sociedade dos estados, o mesmo acontecia com o sentido de diferencia- podem ser membros, deriva uma srie de outras caractersticas bsicas
o cultural com respeito ao resto do mundo: a percepo do relaciona- da idia de sociedade internacional prevalecente no perodo, que sem
mento recproco entre as potncias europias estava sujeito a um cdi- ele no seriam concebveis: a idia de que todos os membros tm os
go de conduta que no se aplicava a elas, ao tratar com outras sociedades mesmos direitos fundamentais, que as obrigaes que eles assumem
menos importantes. Como j observamos, havia este sentido de dife- so recprocas, que as regras e instituies da sociedade internacional
renciao na era da sociedade internacional crist, como nas relaes derivam do seu consentimento, que entidades polticas tais como as
mtuas das cidades-estado gregas e no seu relacionamento com as po- monarquias orientais, os emirados rabes ou os reinos africanos devi-
tncias brbaras tais como Prsia e Cartago. Mas o carter exclusivo da am ser excludos.
sociedade internacional crist tinha sido abrandado pela influncia da Antes das revolues francesa e norte-americana esses estados eram
doutrina do direito natural, que proclamava os direitos e deveres co- em sua maioria monarquias hereditrias, e o que Martin Wight chamou
muns a todos os homens, em qualquer parte. Na era da sociedade inter- de "princpio da legitimidade internacional" era dinstico. () julgamen-
nacional europia o declnio do direito natural fez com que essa influn- to coletivo da sociedade internacional era de que o princpio dinstico
cia desaparecesse. N o sculo XIX a doutrina ortodoxa dos deveria determinar as questes da participao na famlia das naes, da
internacionalistas positivistas sustentava que a sociedade internacional transferncia da soberania sobre o territrio e a populao e de um
era uma associao europia, a que os estados de outras regies s po- governo para outro, e a sucesso nos estados. Depois da Revoluo
diam ser admitidos se e quando atingissem o padro de civilizao dita- francesa e da Revoluo Americana o princpio prevalecente da legiti-
do pelos europeus - um teste em que a Turquia foi o primeiro pas no- midade internacional deixou de ser o dinstico, e passou a ser o nacional
europeu a ser aprovado, quando foi admitida "ao conceito e direito ou popular. Em outras palavras, passou-se a admitir, de modo geral, que
pblico da Europa" sob o artigo VIU do tratado de Paris de 1856. os problemas dessa natureza deviam ser solucionados tomando como
N o conceito da sociedade internacional elaborado pelos tericos referncia no os direitos dos governantes, mas os direitos da nao ou
dos sculos XVIll e XIX a ambigidade dos autores precedentes a res- do povo. K ( ) casamento dinstico cedeu lugar ao plebiscito como meio
peito dos tipos de grupos ou entidades que podero se tornar membros para tornar internacionalmente respeitvel a aquisio de um territrio;
da sociedade dos estados cede lugar ao princpio, claramente formula- o princpio patrimonial foi substitudo pelo princpio da auto-determi-
do, de que a sociedade internacional uma sociedade de estados ou nao nacional. Na verdade, o curso dos acontecimentos no era deter-
naes, embora se adote s vezes a qualificao de que os estados so os minado fundamentalmente pela doutrina nacional ou popular da legiti-
membros imediatos dessa sociedade, mas os indivduos so os seus midade internacional, assim como na fase anterior no dependia do
membros finais, como na doutrina de Westlake. Vattel proclama sim- princpio dinstico ou monrquico, mas essas doutrinas indicavam o
plesmente que "a Lei das Naes a cincia dos direitos que existem tipo de argumentao utilizado para justificar o que fora feito.
entre as Naes ou os Estados, e das obrigaes correspondentes a
, I':. de Vatrel, TI.h' j.L/IJ' 0/ Nations (175H), Introduo e traduo pelo Instituto Carnegic (1916),
Vide "'I I.Jit'rI I rtter 011 th jJropOJ(//rj{lt' jJ('{/(C Il'i//I til!' RI:i!,icirlc 1)/1'1'1'/01')' 0/ I '/tll/(C", em 'I'11(' Jr ores 0/ 1/11'
I,
pg.3.
Rii!,/l1 1I01l0llraNI' J:rllI/lIllrl Ibrkc, org. .Iobn C. Nimmo (Londres, Bohn's British Classics, 111117). K Marrin Wight, "International l .<!J!,i/itl/t/c}''', lnternational Rela/ioIlJ, vol., IV, 1 (maio de 1972).
 H uma ordem na poltica mundial? 45
Nos sculos XVIII e XIX, para identificar as fontes das normas
que vinculam os estados, os estudiosos da sociedade internacional afas-
tavam-se do direito natural, preferindo recorrer ao direito positivo. De
modo geral, adotavam como diretriz no teorias abstratas sobre o modo
como os estados deveriam agir, mas os costumes e o direito emanado
dos tratados, que ganhavan1 corpo. I modernos podiam ser
citados, em lugar dos exemplos colhidos na Antigidade e na Idade
Media que abundam nas pginas de Suarez e Crotius. A histria do
sistema de estados e da ascenso e queda dos grandes imprios, espe-
cialmente as <1ue foram escritas na Alemanha durante as guerras
napolenicas e logo depois, proporcionavam uma nova fonte de gene-
ralizaes e mximas polticas.
Para formular as regras da coexistncia dos estados os estudiosos
desse perodo conseguiram livrar-se das premissas univcr salista e
solidarista herdadas da Idade Media, levando em conta as caractersticas
singulares da sociedade anrquica. A denominao "direito das naes",
laJJ' q/IW!OIlJ, droit de.rJ!,ellJ, r lk.nndJ! no s afastava o emprego do "direito
natural", com o qual at ento estivera associada, como passou a sif-,rnificar
claramente o direito aplicvel entre as naes, no a lei comum a todas as
naes, i\ transio se completou quando o termo "lei das naes" cedeu
lugar ao "direito internacional", designao criada por Bcntharn em 17R9
na sua lntroduaion lo lhe PtillcipleJ ?/ Morals and J-'!/!,irlatioll.
Deste modo, as regras formuladas nesse perodo para restringir a
violncia deixavam claro <1ue na poltica internacional o recurso vi0-
lncia legtima era um monoplio do estado, em contraste com o <1ue
pregavam os primeiros jusnaturalistas. Do reconhecimento do fato de
<1ue, na guerra, dois beligerantes <1ue se digladiam podem ambos ter
causa justa, no foi difcil chegar doutrina de <1ue a guerra era simples-
mente um conflito poltico, e <1ue a questo da justia da causa envolvi-
da devia ser banida do direito internacional, por<1ue a sociedade interna-
cional no tinha condies de resolv-la. Assim, as regras <1ue limitavam
a conduta dos beligerantes, formuladas por esses autores, asseguravam
plena proteo a todos os beligerantes. A posio de neutralidade -
recurso para limitar a difuso geogrfica do conflito - foi reconhecida
46
por Bynkershoek e Vattel, com a condio de imparcialidade em relao
aos dois lados, diferentemente da doutrina de Grotius, na qual os neu-
tros precisavam qualificar-se discriminando a parte cuja causa era consi-
derada justa.
Portanto, uma vez mais, ao abordar a norma que impunha o cum-
primento dos tratados, o pensamento terico desse perodo dispensava
inteiramente a analogia com os contratos particulares, reconhecendo
que os contratos concludos por um governo obrigavam os seus suces-
sores, e que eram vlidos mesmo se impostos a um dos contratantes.
Alm disso, no sculo XIX, a doutrina de ceteris pari/JUs que Gentili pro-
curara aplicar inicialmente ao direito das naes foi aceita de modo ge-
ral, com a qualificao de que cabia a cada uma das partes determinar se
as circunstncias previstas no acordo tinham efetivamente mudado. Esta
doutrina s vezes considerada um convite inoperncia do direito
internacional, mas segundo os positivistas do sculo XIX ela propor-
cionava um meio de garantir uma certa posio para os acordos interna-
cionais dentro do processo histrico, admitindo ao mesmo tempo as
foras favorveis mudana.
Da mesma forma, os autores desse perodo puderam reconhecer
que a soberania era um atributo de todos os estados, e a troca do reco-
nhecimento da soberania, uma regra fundamental para a coexistncia
dentro do sistema de estados. Puderam tambm definir corolrios como
a regra da no interveno, a regra da igualdade dos estados com respei-
to aos seus direitos fundamentais e o direito dos estados jurisdio
interna. Note-se que para alguns juristas desse perodo a idia da sobe-
rania estava associada doutrina dos "direitos naturais dos estados", e
dos direitos de auto-preservao que na verdade negavam a noo da
"sociedade internacional". Mas essas idias no so absolutamente ine-
rentes ao tratamento da soberania como um complexo de direitos con-
feridos pelas regras do direito internacional.
Finalmente, nos sculos XVIII e XIX considerava-se que a socie-
dade internacional se manifestava de forma visvel em certas institui-
es que refletiam a cooperao dos seus estados membros. Reconhe-
cia-se assim que o direito internacional era um corpo de regras especiais,
 H uma ordem na poltica mundial? 47
derivadas da cooperao dos estados modernos, que sugeriam uma dis-
ciplina e uma tcnica distintas da utilizada pela filosofia ou a teologia; e
que diferia tambm do direito privado, por estender-se atravs das fron-
teiras nacionais, o que no sculo XIX era sinalizado pela expresso "di-
reito internacional pblico". () Congresso de Viena reconheceu que o
sistema diplomtico, cujo papel com relao sociedade internacional
era agora registrado nos textos de Callieres e de outros tericos da di-
plomacia, era do interesse do conjunto da sociedade internacional, e sua
Ata Final o regulamentou, ajustando-o doutrina da igualdade sobera-
na dos estados. A preservao do equilbrio do poder foi elevada ao
status de um objetivo perseguido de forma consciente pela sociedade
internacional. Proclamado nessa condio pelo tratado de Utrecht, de
1713, que ps fim guerra da sucesso espanhola, e absorvido pelo
pensamento jurdico internacional com o Droi: des Gens de Vattcl , em
1758, gerou na era napolenica um extenso corpus de textos histricos e
polticos, cujas mximas afirmavam amplamente as condies para a
sobrevivncia da sociedade internacional, e que para alguns tinham for-
a legal. Phillimore por exemplo, em seus CommentatieJ upon lnternationat
J.LI]}! (1854-1861) sustentava a legalidade da guerra ou da interveno
quando destinadas a manter uma situao de equilbrio de poder. Da
mesma forma, o conceito de "grande potncia" e dos seus direitos e
deveres especiais, explorado por Ranke no seu famoso ensaio, veio ex-
pressar uma nova doutrina da hierarquia dos estados, que substituiu a
velha hierarquia precedente e do statns herdado, com base no poder
relativo e no consentimento da sociedade internacional, sendo expressa
formalmente no Concerto Europeu nascido do acordo de Viena, me-
diante o sistema de congresso.
No sculo XX, a idia da sociedade internacional manteve-se na
defensiva, como tinha acontecido nos sculos XVI e XVII. De um lado,
a interpretao realista ou hobbesiana da poltica internacional foi ali-
mentada pelas duas guerras mundiais, assim como pela expanso da
sociedade internacional para alm dos seus limites originalmente euro-
peus. De outro lado, as interpretaes universalistas ou kantianas foram
alimentadas pelo esforo orientado para transcender o sistema de esta-
dos, pretendendo escapar da desordem e dos conflitos que o tm acom-
panhado nesse sculo e das revolues na Rssia e na China que deram
novo alento s doutrinas da solidariedade transnacional, tanto as comu-
nistas como as no-comunistas. Pode-se dizer que, no sculo XX, as
idias de sociedade internacional aproximam-se mais do pensamento
predominante nas fases iniciais do sistema de estados do que das que
prevaleceram nos sculos XVIII e XIX.
No sculo XX, a sociedade internacional deixou de ser considera-
da especificamente europia, e passou a ser vista como global. Na dca-
da de 1880 o jusnaturalista escocs James l.orimcr formulou a doutrina
ortodoxa da poca quando escreveu que a humanidade estava dividida
em um segmento civilizado, outro brbaro e um terceiro selvagem. A
humanidade civilizada abrangia as naes da I e das Amricas,
que tinham direito ao pleno reconhecimento como membros da socie-
dade internacional. A humanidade brbara compreendia os estados in-
dependentes da sia (Turquia, Prsia, Sio, China e Japo) que mere-
ciam um reconhecimento parcial. Selvagem era todo o resto da
humanidade, que no participava da sociedade dos estados, embora ti-
vesse direito ao "reconhecimento natural ou humano".') incidentalmente,
vale a pena observar que a diferenciao traada por I . orimer na ver-
dade a mesma feita hoje pelos cientistas sociais quando distinguem as
sociedades modernas das tradicionais e primitivas.
Hoje, quando os estados no-europeus representam a grande maio-
ria na sociedade internacional, e a participao nas Naes Unidas
quase universal, rejeita-se geralmente a doutrina de que a base dessa
sociedade uma civilizao ou cultura especfica, e at mesmo o eco
dessa idia, que subsiste no estatuto da Corte Internacional de Justia
(quando relaciona o direito comum aos estados civilizados entre as fon-
tes reconhecidas do direito internacional), tornou-se embaraoso. No
'i Jamcs Lorirncr, Tbe lnstitutcs 0/ th / ",11I' 0/ '\{Itiom (I ':dinburgo, 1R83), \'01. 1, pgs. 101-3.
 H uma ordem na poltica mundial? 4lJ
entanto, importante levar em conta que se a sociedade internacional
contempornea tem urna base cultural, no a de uma cultura genuina-
mente global mas sim a cultura da chamada "modernidade". E se per-
t-,runtarn1os em que consiste a modernidade na cultura, a resposta no
clara exceto pelo fato de que se trata da cultura das potncias ocidentais
dominantes - ponto que ser desenvolvido no captulo 13.
No sculo XX, houve tambrn um recuo nas afirmativas confian-
tes, da poca de Va ttel, de que os membros da sociedade internacional
eram necessariamente estados e naes, com a aproximao da ambi-
gidade e impreciso sobre esse ponto que caracterizaram a era de
Grotius. Hoje acredita-se que alm do estado, titular de direitos e de-
veres legais e morais, participam da sociedade internacional as organi-
zaccs internacionais, grupos no-estatais de vrios tipos e tambm
indivduos, conforme implicado nos tribunais dos crimes de guerra de
Nuremberg e Tquio e na Declarao Universal dos Direitos Huma-
nos. No h um acordo a respeito da importncia relativa desses dife-
rentes tipos de agentes legais e morais, ou sobre qualquer esquema
geral de regras que os vinculassem reciprocamente, mas a concepo
de Vattel, de uma sociedade s de estados, tem sido criticada de mui-
tos ngulos diferentes.
No sculo XX, a teoria da sociedade internacional afastou-se tam-
bm da nfase do positivismo histrico, dos sculos XVIII e XIX, na
prtica existente corno fonte de normas para a conduta internacional,
em favor do retorno aos princpios do direito natural ou a algum equi-
valente contemporneo desse direito. Na anlise poltica e legal das
relaes internacionais a idia da sociedade internacional tem-se base-
ado menos na evidncia da cooperao demonstrada pelos estados no
seu comportan1ento efetivo do que em princpios que pretendem in-
dicar qual deve ser esse comportamento, tais como os proclamados
no Pacto da ljga das Naes, no Pacto Kellog-Briand ou na Carta das
Naes Unidas.
Ao mesmo tempo, tem havido um ressurgimento das premissas
universalistas ou solidaristas no modo como so formuladas as regras
de coexistncia. A idia da limitao dos meios empregados na guerra
50 HFDI.LY BULI,
pelos estados tem sido qualificada pelo retorno da distino entre as
causas da guerra objetivamente justas e injustas, como na tentativa de
proibir as "guerras de agresso" A idia de que os pases neutros devem
conduzir-se com imparcialidade frente aos estados beligerantes tem sido
igualmente qualificada, como na doutrina da "segurana coletiva" incorpo-
rada pelo Pacto da liga das Naes e pela Carta das Naes Unidas.
A nfase do sculo XX na idia de uma sociedade internacional
reformada ou aperfeioada, distinta dos elementos da prtica efetiva
dos estados, levou ao tratamento da Liga das Naes, das Naes Uni-
das e de outras organizaes internacionais como sendo as principais
instituies da sociedade internacional, deixando de lado outras insti-
tuies cujo papel na manuteno da ordem internacional central.
Desenvolveu-se assim a rejeio wilsoniana ao equilbrio do poder, a
difamao da diplomacia e a tendncia a substitu-la pela administrao
internacional, assim como um retorno tendncia, prevalecente na era
de Grotius, de confundir o direito internacional com a moralidade ou o
aprimoramento das relaes internacionais.
Mas essa idia da sociedade internacional se ajustar realidade?
Ser que as teorias dos filsofos, internacionalistas e historiadores da
tradio de Grotius refletem as idias dos estadistas? Se os estadistas
prestam homenagens hipcritas sociedade internacional e s suas re-
gras, isto significa que esses pensadores afetam as suas decises? Se a
idia da sociedade internacional desempenhou algum papel efetivo nas
pocas de relativa harmonia entre as naes, como ocorreu na Europa
durante longos perodos dos sculos XVIII e XIX, ela no se ter extin-
guido durante as guerras religiosas, as lutas da Revoluo Francesa e de
Napoleo, e as guerras mundiais do sculo XX? Por exemplo: que sen-
tido pode ter a afirmativa de que a Alemanha de Hitler e a Rssia de
Stalin, empenhadas em um conflito de vida e morte durante a Segunda
Guerra Mundial, consideravam-se mutuamente vinculadas por regras
comuns e cooperavam atravs do funcionamento de instituies co-
 H uma ordem na poltica mundial? 51
muns? Se o sistema internacional cristo (e mais tarde europeu), exis-
tente do sculo XVI ao XIX, era tambm uma sociedade internacional,
os vnculos que formavam essa sociedade no se alargaram, e por fim
romperam-se, medida que o sistema se expandia, adquirindo dimen-
ses mundiais? No ser melhor considerar a poltica internacional do
presente como um sistema internacional que no chega a ser uma socie-
dade internacional?
Minha tese que os elementos de uma sociedade sempre estive-
rarn presentes, e continuam presentes no sistema internacional moder-
no embora, por vezes, esteja presente s um desses elementos e de so-
brevivncia precria. Com efeito, o sistema internacional moderno reflete
todos os trs elementos singularizados respectivamente pela tradio
hobbesiana, kantiana e grociana: a guerra e a disputa pelo poder entre
os estados, o conflito e a solidariedade transnacionais, superando as
fronteiras dos estados, e a cooperao e o intercmbio ret-,rulado entre os
estados. Em diferentes fases histricas do sistema de estados, em dis-
tintos teatros geogrficos do seu funcionamento, e nas polticas adotadas
por diferentes estados e estadistas um desses trs elementos pode pre-
dominar sobre os outros.
Pode-se dizer assim que nas t-,ruerras comerciais e coloniais do s-
culo XVIII e do fim do sculo XVII - principalmente entre a Holanda,
a Frana e a Inglaterra - cujos objetivos eram instituir ou garantir um
monoplio comercial reforado pelo poder martimo e o controle pol-
tico das colnias, predominava o elemento do estado de guerra. Nas
guerras religiosas que marcaram a primeira fase do sistema de estados,
at a Pa7. de Westflia, na convulso europia causada pelos conflitos da
Revoluo Francesa e de Napoleo Bonaparte, e na disputa ideolgica
entre potncias comunistas e anti-comunistas, no sculo XX, o elemen-
to de solidariedade e conflito transnacional foi o mais importante, ex-
presso no s na solidariedade transnacional dos partidos protestantes,
das foras democrticas ou republicanas favorveis Revoluo Fran- gada pelos pronunciamentos dos estados conflitantes, cada lado tratan-
52
cesa e das Internacionais Comunistas, mas tambm na solidariedade
contra-revolucionria da Companhia de Jesus, do "legitimismo" inter-
nacional e do anti-comunismo de Foster Dulles. Na Europa do sculo
XIX, no intervalo entre as lutas de revolucionrios contra legitimistas,
que persistiram depois das guerras napolenicas, e no ressurgimento,
mais tarde no mesmo sculo, dos conflitos entre as grandes potncias
que provocaram a Primeira Guerra Mundial, pode-se dizer que predo-
minou o elemento da sociedade internacional.
Este ltimo elemento sempre esteve presente no sistema interna-
cional moderno, porque em nenhuma das fases do seu desenvolvimen-
to deixou de haver uma certa influncia da concepo dos interesses
comuns dos estados e das normas e instituies comuns aceitas e utili-
zadas por eles. Na maior parte do tempo a maioria dos estados respeita-
va, de algum modo, as regras bsicas da coexistncia na sociedade inter-
nacional, do respeito mtuo pela soberania, do cumprimento dos tratados
e da limitao do uso da violncia. Da mesma forma, na maior parte do
tempo a maioria dos estados participava de instituies comuns. A maio-
ria dos estados participava das formas e procedimentos do direito inter-
nacional, do sistema de representao diplomtica, da aceitao da po-
sio especial das grandes potncias, da existncia de organizaes
internacionais funcionais, tais como as criadas no sculo XIX, da Liga
das Naes e das Naes Unidas.
A idia de "sociedade internacional" tem uma base na realidade
que , s vezes, precria, mas que nunca desapareceu inteiramente. As
grandes guerras, que afetam todo o sistema de estados, prejudicam a
sua credibilidade e fazem com que pensadores e estadistas se voltem
para interpretaes e solues no esprito de Hobbes, mas elas so se-
guidas por perodos de paz. Conflitos ideolgicos que opem os esta-
dos, e faces dentro deles, levam, s vezes, negao da idia da socie-
dade internacional pelos dois lados, confirmando a interpretao
kantiana, mas so seguidos por acomodaes em que a idia ressurge.
Mesmo no auge de uma grande guerra ou conflito ideolgico, a
idia da sociedade internacional no desaparece, embora possa ser ne-
 H uma ordem na poltica mundial? 53
do o outro como forasteiro do quadro de uma sociedade comum; essa
idia simplesmente perde visibilidade, mas continua a influenciar a pr-
tica dos estados. N a Segunda Guerra Mundial as potncias aliadas e do
Eixo no aceitavam seus inimigos como membros de uma mesma so-
ciedade, e no cooperavam entre si para o funcionamento de institui-
es comuns. No entanto, no se pode dizer yue durante esse perodo a
noo da sociedade internacional tenha deixado de influenciar a prtica
das relaes entre os estados. Com efeito, as potncias aliadas conti-
nuaram a respeitar as regras ordinrias da sociedade internacional no
seu relacionamento mtuo e no tratamento dos pases neutros; e o mes-
mo acontecia com a Alemanha, a Itlia e o Japo. Dentro dos dois gru-
pos de beligerantes havia pessoas e movimentos yue procuravam en-
contrar uma base para negociar a paz. Os estados de cada grupo insistiam
em yue os pertencentes ao outro grupo estavam obrigados, como mem-
bros da sociedade internacional, a observar as convenes de Genebra
sobre prisioneiros de guerra, e no caso dos aliados ocidentais e da Ale-
manha, em larga medida foi o yue aconteceu com relao aos prisionei-
ros desses pases.
Da mesma forma, na poca em yue a Guerra Fria era mais intensa,
os Estados Unidos e a Unio Sovitica tendiam a acusar-se mutuamente
de conduta hertica, de no se comportarem como estados membros
da mesma sociedade internacional. No entanto, no chegaram a inter-
romper suas relaes diplomticas, a recusar o reconhecimento recpro-
co da sua soberania, a repudiar a idia de um direito internacional co-
mum ou a provocar a ruptura das Naes Unidas, substituindo-a por
organizaes rivais. Nos dois blocos havia V07,es favorveis ao entendi-
mento, chamando ateno para os interesses comuns na coexistncia, e
postulando, agora em uma frmula secular, o antigo princpio CUiJIIJ re,gio,
e/juJ ro yue servira como critrio para a acomodao no perodo
das guerras religiosas. Portanto, mesmo em pocas em yue a poltica
internacional pode ser melhor descrita em termos do estado de guerra
hobbesiano ou na condio kantiana de solidariedade transnacional, a
11' i\ .tdoco obrigatna da rcligio do soberano. (N. do T)
54
idia de sociedade internacional sobreviveu como um elemento impor-
tante da realidade, e essa sobrevivncia, em momentos de tenso, propi-
cia a base para a reconstruo da sociedade internacional quando a guerra
cede lugar paz ou o conflito ideolgico, distenso.
Esta presena persistente do elemento correspondente socieda-
de internacional ficar claro se contrastarmos as relaes dos estados
dentro desse sistema com exemplos do relacionamento entre comuni-
dades polticas independentes, em que o elemento "sociedade interna-
cional" est de todo ausente. As relaes entre os invasores mongis de
Chingis Kan e os povos asiticos e europeus que eles subjugaram no
eram moderadas por uma crena, dos dois lados, de que havia regras
comuns obrigando-os com respeito forma de tratar um ao outro. As
conquistas de Chingis Khan estavam fundamentadas nas idias morais
dos prprios mongis: Chingis acreditava ter recebido um mandato dos
cus para governar o mundo, pensava que os povos que estavam fora
do seu controle de jcto eram de jure sditos do imprio mongol, e que
portanto aqueles que no se submetiam ao poder mongol eram rebel-
des contra uma ordem de inspirao divina, e guerre-los constitua um
direito e um dever. 11 Mas essas idias no faziam parte do modo de
pensar dos povos que foram dominados, e em alguns casos aniquilados
pelos mongis.
Quando os conquistadores espanhis confrontaram os astecas e
os incas, esse encontro deu-se na ausncia de qualquer noo de regras
e instituies comuns. Os espanhis debateram apenas entre si quais os
deveres que tinham com relao aos amerndios - se o seu direito como
invasores provinha da pretenso papal ao impenm mundi, do dever dos
prncipes cristos de propagar a f, da omisso dos indgenas em prati-
car o dever da hospitalidade, ou de outra fonte qualquer." Mas os direi-
tos reconhecidos aos indgenas (por estudiosos como Francisco de
Victoria) derivavam do sistema de regras reconhecido pelos espanhis,
11 Vide Igor de Rachewiltz, "Some RellJarkJ on tbe Ideologicall"rmndationJ q/ ChingiJ Kbans h!JJpire",
Papers on Inr hastem History; 7 (maro de 1973).
12 Vide por exemplo Francisco de Victoria, "De [ndis ct deJure Bel/i RelectioneJ", rrad. de J. P. Bate,
em Tb Classics 0/ lntemational l cd, E. Nys (Washington, Carnegie Institute, 1917).
 H uma ordem na poltica mundial?
que no era reconhecido igualmente pelos indgenas. Espanhis e
amerndios podiam aceitar-se de forma recproca como seres humanos,
entrar em negociao e concluir acordos, mas essas tratativas escapa-
vam a qualquer contexto comum de regras e instituies.
Uma ilustrao adicional fornecida pela longa histria das rela-
es entre a Europa e o Isl. Enquanto a sociedade internacional mo-
derna considerou-se crist ou europia, as sucessivas manifestaes do
Isl eram vistas como um poder brbaro, sendo dever dos prncipes
cristos manter uma posio comum de rejeio, embora na prtica isto
nem sempre acontecesse. De modo recproco, o pensamento islmico
era dividir o mundo em dar-ai-lslam, a regio de submisso vontade
divina, e dar-al-Harb, a regio da guerra, que ainda precisava ser conver-
tida. A coexistncia com os estados infiis era possvel: intercmbio di-
plomtico, tratados e alianas podiam ser, e eram, concludos; relaes
sujeitas a regras, mas s a regras obrigatrias para os muulmanos. Fal-
tava a concepo de uma sociedade comum, com a participao tanto
dos estados islmicos como dos infiis; estes ltimos eram considera-
dos como tendo uma existncia provisria, e a coexistncia com eles era
vista como uma fase temporria, em processo que conduziria
inexoravelmente sua absoro.
Seria possvel argumentar que embora haja de fato um contraste
entre os casos em que uma idia comum da sociedade internacional
compartilhada por comunidades adversrias e aqueles em que isto no
acontece, do ponto de vista prtico as conseqncias so irrelevantes; a
linguagem de uma sociedade internacional comum usada pelos estados
no sistema internacional moderno meramente pretextual. Assim, como
observa Grotius, para alguns estados que pretendem ter uma causa justa
para entrar em guerra, essa "causa justa" muitas vezes um mero pretexto,
e os seus motivos so bem diferentes. Grotius distingue entre as causas da
guerra que so "justificveis", isto , quando se acredita que h de fato uma
causa justa, daquelas que so apenas "persuasivas" ou retricas, quando a
alegao de justa causa no passa de um pretexto. 1'\
11 Grotius, /)1' Jure He//i ar Paas, rrad. inglesa de lrancis \V Kclscy (Oxford, Clarcndon Prcss,
1925), n, xxii, 2.
55 56 HFDLFY BULL
A questo, porm, saber se um sistema internacional que torna
necessrio um pretexto para iniciar uma guerra no radicalmente dife-
rente de outro em que isto no necessrio. () estado que pelo menos
alega uma causa justa representa uma menor ameaa ordem interna-
cional, mesmo se a crena na justia da causa alegada no foi determinante
para a sua deciso. Quando um estado alega a existncia de uma justa
causa, mesmo que no acredite nela, est pelo menos reconhecendo
que deve aos outros estados uma explicao para a sua conduta, em
termos de regras que eles aceitem. Como natural, h diferenas de
opinio sobre a interpretao dessas regras e a sua aplicao a situaes
concretas, mas essas regras no so infinitamente maleveis, e limitam a
escolha dos estados que pretendem agir de forma pretextual. Alm dis-
so, () uso de um pretexto significa que a violncia praticada pelo estado
responsvel contra a estrutura das regras que regem o incio da belige-
rncia aceitas em comum, ao desrespeitar essas regras, menor do que
se agisse de ou tro modo. Comear a guerra sem qualquer explicao, ou
com uma explicao formulada apenas em termos das crenas do pr-
prio estado recalcitrante (tal como a crena dos mongis no mandato
dos cus, ou a dos Conquistadores espanhis no impen'um mundi papal)
manifestar desprezo por todos os outros estados, e colocar em perigo
as expectativas que os estados tm, reciprocamente, do seu comporta-
mento internacional.
Grotius reconhece que se a sociedade internacional ameaada
pelos estados que fazem a guerra com motivos simplesmente "persuasi-
vos", e no por causas "justificveis", ela ainda mais ameaada pelos
estados que fazem a guerra sem ter sequer causas "persuasivas", e cha-
ma as guerras deste tipo de "guerras dos selvagens". 14 Vattel qualifica os
que praticam a guerra sem nem mesmo um pretexto de "monstros que
no merecem ser considerados humanos", e afirma que as naes po-
dem unir-se para suprimi-los."
1I Ibidem
I' Vattel, J1lJ1' 0/ Nations, IIl, iii, 34.
 H uma ordem na politica mundial?
A sociedade anrquica
Sustenta-se em geral que a existncia da sociedade internacional
desmentida em razo da anarquia, ou seja, da ausncia de governo ou de
regras. bvio que, ao contrrio dos indivduos que vivem no seu inte-
rior, os estados soberanos no esto sujeitos a um governo comum, e
que neste sentido existe uma "anarquia internacional" - expresso que
Goldsworthy Lowes Dickinson tornou famosa." No moderno debate
sobre as relaes internacionais um tema persistente tem sido o fato de
que, devido a essa anarquia, os estados no formariam na verdade um
tipo de sociedade, o que s poderia acontecer se eles estivessem sujeitos
a uma autoridade comum.
Um apoio intelectual importante a essa doutrina o que chamei de
analogia interna, o argumento transferido da experincia dos indivduos
na sociedade nacional para a experincia dos estados: estes, da mesma
forma que os indivduos, s so capazes de uma vida social ordenada se,
nas palavras de Hobbes, sentem respeito e temor em relao a um po-
der comum." No caso do prprio Hobbes e dos seus sucessores, a ana-
logia com a sociedade nacional assume simplesmente a forma da afir-
mativa de que os estados, ou os prncipes soberanos, como os indivduos
que vivem fora da jurisdio de um governo, encontram-se no estado
natural, que o estado de guerra. Para Hobbes, e outros pensadores
dessa escola, no deveria ou poderia existir um contrato social dos esta-
dos que pusesse fim anarquia internacional. Em contraste, no pensa-
mento daqueles que vm sua frente, ou atrs de si, um governo mundial
ou universal, a analoga com a sociedade nacional levada mais adiante,
para abranger no s a concepo do estado de natureza mas tambm de
um contrato social entre os estados que reproduza em escala universal as
condies da ordem que pode existir dentro de cada estado.
1(, Vide 'Uh' I :lIrOpel1ll /llll1nhy (Londres, Allcn & II nwin, )9) C e 'UI{' [nternationa] .: iuarrbv (l .on-
<ires, Allcn & 11 nwin, 1<)26).
1- Vide meu artigo "Som!r and /ll/tlnhr til lnteruationa] Re/a/ioliJ", em !Jip/o///tl!ir
presente secao incorpora algum material extrado desse ensaio.
57 58
() argumento de que os estados no formam uma sociedade porque
esto mergulhados na condio de anarquia internacional tem trs pontos
fracos. O primeiro que o sistema internacional moderno no se parece
com o estado de natureza hobbesiano. A descrio feita por Hobbes das
relaes entre os prncipes soberanos parte da sua explicao e justificati-
va do governo a que esto sujeitos os indivduos, a ela subordinada. Como
evidncia da sua especulao sobre o modo como viveriam os seres huma-
nos em uma situao de anarquia, Hobbes menciona a experincia da guer-
ra civil, certas tribos americanas e fatos das relaes internacionais:
"Embora nunca tenha havido uma ocasio em que os indivduos tenham
feito guerra uns contra outros, em todas as pocas os monarcas, e as
pessoas dotadas de autoridade soberana, por serem independentes man-
tm-se em disputa constante, na situao e com a atitude dos gladiadores:
as armas e os olhos voltados uns contra os outros; ou seja, fortalezas,
guarnies e canhes, nas fronteiras dos seus reinos, vigiando continua-
mente os vizinhos, numa postura de guerra."
Segundo Hobbes, a situao em que vivem os homens quando
falta um poder comum que os mantenha sujeitos tem trs caractersti-
cas principais. Nessa situao no pode haver indstria, agricultura, na-
vegao, comrcio ou outros refinamentos da vida, pois a sua fora e a
capacidade inventiva absorvida pelas imposies da segurana rec-
proca. No h regras legais ou morais: "As noes de certo e errado,
justo e injusto, no tm lugar nessa situao ... Outra conseqncia da
mesma condio que no pode haver propriedade ou domnio, a dis-
tino entre o meu e o teu; a cada indivduo cabe o que ele pode conse-
guir, pelo tempo que puder."!" Finalmente, o estado de natureza um
estado de guerra, "guerra" entendida "no como combate real, mas como
a disposio reconhecida para combater, durante todo o tempo, no
havendo garantia do contrrio ... uma guerra de todos contra todos." 2(1
Thomas Hobbes, l eriatban (Fvervman's Librarv), 1953, capo 13, pg. 65.
1\ I') Ibid., pg. 66.
2(1 Ibid., pg. 64.
 H uma ordem na poltica mundial? 59
A primeira dessas caractersticas, claramente, no torna necessria
a existncia de uma anarquia internacional. De fato, a inexistncia de
um governo mundial no impede necessariamente a indstria, o comr-
cio e outros refinamentos da vida. Na verdade os estados no exaurem
toda a sua fora e capacidade inventiva no esforo recproco de segu-
rana, condenando assim seus habitantes a uma vida solitria, pobre e
ruim, brutal e breve; de modo geral os estados no investem seus recur-
sos na guerra e nos preparativos militares em medida tal que a sua eco-
nomia se arruine. Pelo contrrio, ao proporcionar segurana contra ata-
ques externos e a desordem interna, as foras armadas criam condies
para que possa haver uma melhoria econmica dentro de suas frontei-
ras. A ausncia de um governo universal no se tem mostrado incompa-
tvel com a interdependncia econmica das naes.
claro tambm que a segunda caracterstica do estado de nature-
za descrito por Hobbes , com a ausncia das noces de certo e errado,
inclusive a noo da propriedade, no se aplica s relaes internacio- internacional que ela no leva em conta os limites da analogia com a
nais modernas. Dentro do sistema de estados que se desenvolveu na
Europa e se difundiu por todo o mundo, as noes do certo e do errado
na conduta internacional sempre ocuparam uma posio importante.
Das trs caractersticas principais atribudas por Hobbes ao estado
de natureza s a terceira poderia ser aplicada s relaces internacionais
no mundo moderno - a existncia de um "estado de bruerra", no senti-
do de que h uma disposio da parte de todos os estados de fazer a
guerra contra todos os demais. Com efeito, mesmo quando esto em
paz, os estados soberanos mostram a disposio de guerrear entre si, na
medida em que todos se preparam para a guerra e consideram que a
guerra uma das opes que se abrem para eles.
A segunda debilidade do argumento a respeito da anarquia in-
ternacional que ele se baseia em uma falsa premissa sobre as con-
dies da ordem entre as entidades distintas do estado - os indiv-
duos e grupos. Naturalnlente, o temor de um governo supremo no
a nica fonte de ordem do estado moderno: o inventrio das ra-
zoes que levam os homens a se tornarem capazes de uma coexistncia
social ordenada dentro do estado moderno precisa incluir fatores tais
60
como o interesse mtuo, o sentido de comunidade ou de vontade ge-
ral, o hbito ou a inrcia.
Portanto, para comparar as relaes internacionais com um hipottico
estado da natureza pr-contratual entre os indivduos, podemos escolher
no a descrio de Hobbes mas a de J..ocke. Ele concebe o estado de
natureza como uma sociedade sem governo, oferecendo-nos assim uma
analogia estreita com a sociedade dos estados. Na sociedade internacional
moderna, como no estado de natureza de Locke, no h uma autoridade
central capaz de interpretar e aplicar a lei, e assim os indivduos que dela
participam precisam eles prprios julgar e aplic-la. Como em tal sociedade
cada participante um juiz em causa prpria, e como a opinio dos que
pretendem aplicar a lei nem sempre prevalece, a justia nessa sociedade
rstica e incerta. No entanto, h uma grande diferena entre essa forma
rudimentar de vida social e a total ausncia de ordem.
() terceiro ponto fraco da argumentao a propsito da anarquia
situao interna dos estados, que afinal so muito diferentes dos indiv-
duos. Embora se possa dizer que o governo uma condio necessria
para impor a ordem entre os indivduos, h boas razes para sustentar
que a anarquia entre os estados at certo ponto tolervel, mas o mes-
mo no acontece com a anarquia entre os indivduos.
J observamos que, diferentemente do indivduo no estado de na-
tureza de Hobbes, o estado no compromete da mesma forma suas
energias na busca da segurana, a ponto de dar a seus membros condi-
o animalesca. () prprio Hobbes reconhece isso quando, tendo ob-
servado que as pessoas investidas de autoridade soberana colocam-se
em uma "postura de guerra", comenta que "uma vez que elas, deste
modo, promovem a indstria dos seus sditos, a conseqncia no a
misria que acompanha a liberdade dos indivduos."?' Os prprios so-
beranos que na sua relao recproca se encontram em um estado de
natureza, proporcionam, dentro do seu territrio, as condies em que
os refinamentos da vida podem florescer.
l Ibid., pg. 65
 H uma ordem na poltica mundial?
Alm disso, os estados no so vulnerveis a um ataque violento
na mesma medida dos indivduos. Spinoza, fazendo eco afirmativa de
Hobbes de que "dois estados mantm entre si a mesma relao mtua
de dois homens no estado de natureza", acrescenta: "com a exceo de
que uma comunidade pode proteger-se de ser subjugada por outra, o
que no acontece com os homens no estado de natureza. Porque, como
natural, o homem diariamente vencido pelo sono, muitas vezes
afetado pelas doenas do corpo ou da mente, e finalmente prostrado
pela velhice; alm disso, est sujeito a dificuldades contra as quais uma
comunidade pode garantir-se."22 No estado de natureza um ser humano
no pode garantir-se contra um ataque violento, que implica a perspec-
tiva de morte sbita. No entanto, organizados sob a forma de estados,
grupos de seres humanos podem adquirir meios de defesa que existem
independentemente das debilidades de qualquer um desses indivduos.
E o ataque armado de um estado contra outro no implica uma pers-
pectiva comparvel ao homicdio de um indivduo cometido por outro,
pois a morte de um homem pode ser o resultado de uma nica ao
que, uma vez realizada, no pode ser desfeita, enquanto a guerra, s
ocasionalmente, tem provocado a extino fsica do povo derrotado.
Na histria moderna tem sido possvel adotar a perspectiva de
Clausewitz, segundo a qual "a guerra nunca absoluta em seus resulta-
dos", e que a derrota pode muito bem ser "um mal passageiro, que
pode ser evitado"." Alm disso, no passado, mesmo que em princpio a
guerra pudesse levar ao extermnio de um dos beligerantes, ou dos dois,
isto no poderia acontecer de sbito, de uma s vez. Ao sustentar que a
guerra no consiste em um nico golpe instantneo, mas em uma su-
cesso de atos distintos, chamava ateno para algo que no passado era
verdadeiro, e que tornava a violncia entre comunidades polticas inde-
pendentes diferente da violncia entre indivduos." S no contexto das
armas nucleares e outras tecnologias militares recentes pertinente in-
." Spmoza, Frmj{/I/IJ Po/ilim.r, II L ii, em "111(' PO/illi/ Ir orks o] \jJlllO'{(I, cd. 1\. (;. \X'ernhal11 ( hford,
Clarcndon Prcss, 11)5H), pg. 293 .
.', Carl \"011 Clauscwrrz, ()Il trad. de .Jolks (Modem Librarv, Jl)4,1) , parte I, cap. 1, pg. H
.'1 lbid., pgs. 7-H.
61 62 BULI.
dagar se a guerra poder agora ter resultados "absolutos", e assumir a
forma de "nico golpe instantneo", na acepo de Clausewitz; e se
hoje a violncia no pe o estado diante do mesmo tipo de perspectiva
que sempre esteve diante do indivduo.
() fato de que os estados tm sido menos vulnerveis aos ata-
ques violentos do que os indivduos reforado por outra diferena:
apesar da vulnerabilidade a ataques fsicos, essa vulnerabilidade no
a mesma para todos. Hobbes entende o estado de natureza com
base na premissa de que "a Natureza fez os homens de tal forma
iguais nas faculdades do corpo e da mente que o mais fraco tem
fora suficiente para matar o mais forte.":" Para Hobbes, essa mes-
ma vulnerabilidade recproca de todos os homens que torna a anar-
quia intolervel. Mas na sociedade internacional moderna tem havi-
do uma diferena persistente entre as grandes e as pequenas potncias.
As grandes potncias no tm sido vulnerveis a um ataque violento
pelas pequenas potncias na mesma medida em que estas tm sido
vulnerveis ao ataque das grandes potncias. Outra vez, s a difu-
so das armas nucleares pelos pequenos es tados e a possibilidade de
um mundo de muitas potncias nucleares leva a indagar se nas rela-
es internacionais tambm pode haver uma situao em que "o mais
fraco tenha fora suficiente para destruir o mais forte."
Assim, o argumento de que porque os indivduos no podem for-
mar uma sociedade sem governo, os prncipes soberanos ou estados
tambm no podem, no se sustenta no apenas porque mesmo na au-
sncia de governo pode haver uma certa ordem entre os indivduos mas
porque os estados so diferentes destes, e mais capazes de formar uma
sociedade anrquica. A analogia do meio internacional com a ordem
domstica no passa de uma analogia, e o fato de que os estados for-
mam uma sociedade sem governo reflete caractersticas da sua condi-
o que so nicas.
2; IIobbes, [.l:1.</(//};(/1I, pg. 63.
 H uma ordem na poltica mundial? 63
64

As LIAlfJAn>LS DA SOCIl:DADh lrsn, RNAOONAI " aos argumentos daqueles que esto insatisfeitos com a ordem da socie-
dade internacional. Na verdade, a ordem existente dentro da sociedade
Demonstramos que o sistema internacional moderno tambm internacional moderna precria e imperfeita. Demonstrar que a socie-
uma sociedade internacional, pelo menos no sentido de que a sociedade dade internacional moderna proporciona um certo grau de ordem no
internacional tem sido um dos elementos que nele atuam permanente- o mesmo que demonstrar que estruturas de um tipo bem diferente
mente; e que a existncia dessa sociedade internacional no desmentida no poderiam proporcionar uma ordem de forma mais eficaz.
pela existncia da anarquia internacional. No entanto, importante ter
em mente as Iimitaes da sociedade internacional anrquica.
Como a sociedade internacional no seno um dos elementos
fundamentais da poltica internacional moderna, e compete sempre com
os elementos do estado de guerra e da solidariedade ou conflito
transnacionais, sempre um erro interpretar os acontecimentos como
se a sociedade internacional fosse o elemento exclusivo ou dominante.
Este o erro cometido pelos que falam ou escrevem como se, em po-
cas distintas, o Concerto Europeu, a I jga das Naes e as Naes Uni-
das fossem os principais fatores da poltica internacional; como se o
direito internacional devesse ser considerado exclusivamente no que
tange sua funo de unir os estados, e no como um instrumento dos
interesses estatais e um veculo de aces transnacionais; como se as ten-
tativas de manter um equilbrio de poder devessem ser interpretadas
exclusivamente como esforos para preservar o sistema dos estados, e
no tambm como manobras feitas por determinadas potncias para
ganhar uma posio de supremacia; como se as grandes potncias de-
vessem ser vistas s como "grandes responsveis" ou "grandes indis-
pensveis", e no tambm como grandes predadores; como se as .h:ruer-
ras fossem sempre tentativas de violar a lei ou de defend-la, e no
simplesmente como manifestaes dos interesses de determinados es-
tados ou grupos transnacionais. () elemento da sociedade internacional
real, mas os elementos do estado de guerra e das lealdades e divises
transnacionais so tambm reais, e uma iluso rei ficar o primeiro ele-
mento, ou v-lo como se anulasse o segundo e o terceiro.
Alm disso, o fato de que a sociedade internacional fornece um
certo elemento de ordem poltica internacional no deve justificar uma
atitude de complacncia a seu respeito, ou sugerir que falta fundamento

C 1\ P T l' L () I II
COMO A ORDEM MANTIDA
NA POLTICA MUNDIAL?
EXPLlC;\:'.IOS o que se entende por ordem na poltica mundial e mos-
tramos que, em certa medida, ela existe no moderno sistema de esta-
dos. A questo para a qual nos voltamos agora : de que forma
mantida essa ordem?
Tem-se argurncnrado que em todas as sociedades a ordem
uma forma de conduta que sustenta os objetivos primrios ou elemen-
tares da vida social. Neste sentido a ordem mantida por um senso de
interesses comuns nesses objetivos elementares ou primrios, por re-
gras que prescrevem a forma de conduta que os sustentam e por insti-
tuies que tornam essas regras efetivas.
Em qualquer sociedade a manuteno da ordem pressupe que
haja entre os seus membros (ou pelo menos entre os seus membros
politicamente ativos) uma percepo de interesses comuns nos objeti-
vos elementares da vida social. Assim, a vulnerabilidade humana vio-
lncia e a inclinao a recorrer a aces violentas levam os homens
noo de que h um interesse comum na limitao da violncia. i\
interdependncia entre os homens no que se refere s necessidades
materiais leva-os a perceber que h um interesse comum em garantir
que os acordos sejam respeitados. /\ abundncia limitada e as limitaes
do altrusmo levam-nos a reconhecer que h interesse comum em tornar
a posse estvel. Este senso de interesses comuns pode ser conseqncia
do medo, e pode derivar de um clculo racional de que as limitaes
necessrias para sustentar os objetivos elementares da vida social preci-
66 HI':DLI':Y BULl.
sam ser recprocas. Em alguns casos, pode expressar a capacidade dos
indivduos ou grupos interessados em identificar-se mutuamente, para
tratar os seus interesses recprocos como fins em si mesmos, e no ape-
nas como meios para um fim; em outras palavras, pode expressar um
sentimento de valores comuns, em lugar de interesses comuns.
Este sentimento de que h interesses comuns na realizao dos
objetivos elementares da vida social pode ser vago e, em si mesmo, no
proporciona uma orientao precisa sobre o tipo de conduta consisten-
te com tais objetivos e quais os comportamentos que no so coerentes
com a meta visada. So as regras que contribuem para esse tipo de o-
rientao. Regras so princpios gerais imperativos que autorizam ou
obrigam determinadas classes de pessoas ou de grupos a se comporta-
rem de um modo prescrito. Em qualquer sociedade a ordem mantida
no s pelo senso de interesses comuns de criar ordem ou em evitar a
desordem, mas por regras que explicitam quais os tipos de conduta que
so compatveis com a ordem pblica. Assim, o objetivo da segurana
contra a violncia sustentada por regras que restringem o uso da vio-
lncia; o objetivo da estabilidade dos acordos, pela regra de que os acor-
dos devem ser cumpridos; e a meta da estabilidade da posse, pela regra
de que os direitos propriedade, pblica ou privada, devem ser respei-
tados. Essas regras podem ter o status de lei, moral, costume ou etiqueta;
ou ainda, simplesmente de regras de procedimento - as "regras do jogo".
Em princpio a ordem poderia basear-se na vida social, sem a
necessidade de regras. concebvel, por exemplo, que modos ordena-
dos de comportamento possam ser inculcados por meio de condicio-
namento, de forma a fazer com que os indivduos se comportem de
modo consistente com os objetivos sociais elementares simplesmente
por ao reflexa. Neste caso, seriam desnecessrias regras que guias-
sem as escolhas dos homens entre caminhos alternativos. Pode-se
supor tambm que em sociedades muito pequenas, como famlias ou
cls, as regras fossem dispensadas por uma autoridade que se valesse
apenas do cumprimento de ordens singulares obrigando ou autori-
zando determinados indivduos a praticar aes especficas, e evitan-
do recorrer a qualquer princpio geral imperativo. Por isso precisamos
 Como a ordem mantida na poltica mundial?
distinguir conceitualmente entre a ordem na vida social e as regras
que ajudam a cri-la e a mant-la. Conforme observamos acima, de-
finir a ordem na vida social em termos de obedincia a regras que
prescrevem formas de conduta consistentes com os objetivos so-
ciais elementares seria confundir uma causa de ordem aparentemen-
te universal com a coisa em si (vide Captulo 1).
Precisamos tambm levar em conta o ponto de vista marxista
de que as regras servem no como instrumento dos interesses comuns
dos membros de uma sociedade, mas dos interesses especiais dos seus
membros dominantes. Esta uma percepo importante da funo so-
cial de todas as regras, que especialmente vlida com respeito funo
r;,
exercida pelas regras legais. o que acontece, naturalmente, com todos
os atuais sistemas de regras sociais, que esto imbudos dos interesses e
valores especiais daqueles que os formulam. Como a influncia exercida
pelos membros de uma sociedade nesse processo de formulao de
regras provavelmente ser sempre desigual, qualquer sistema histrico
de regras servir os interesses dos elementos dominantes da sociedade
mais adequadamente do que os interesses dos outros membros.
Embora seja importante perceber esse fato quando estudamos
o papel das regras, na sociedade internacional como em qualquer outra
sociedade, ele no invalida a presente anlise. Os interesses especiais
dos elementos dominantes de uma sociedade esto refletidos no modo
como essas regras so definidas. Assim, o tipo especial das limitaes
impostas ao recurso violncia, que conte com o carter obrigatrio da
sua implementao e a forma e o alcance dos direitos de propriedade
tero sempre a marca desses elementos dominantes. No entanto, a im-
posio de limites de algum tipo violncia, a expectativa geral de que
os acordos sero cumpridos, e a existncia de regras de propriedade so
do interesse de todos os membros da sociedade, no s de alguns des-
ses membros. () objetivo daqueles que, em qualquer sociedade, procu-
ram alterar a ordem existente no chegar a uma sociedade onde
inexistam restries ao recurso violncia, onde no se aceite a regra de
que os acordos devam ser cumpridos ou no haja normas que assegu-
rem os direitos da propriedade, mas apenas mudar os termos dessas
67 68
regras, de tal forma que deixem de servir os interesses especiais dos
elementos dominantes.
No entanto, em si mesmas, as regras so apenas construes inte-
lectuais. Elas s tm uma funo na vida social na medida em que so
efetivas. A eficcia de uma regra no consiste na sua adoo por todas as
pessoas ou grupos a que ela se aplica, em cada instncia. Ao contrrio,
normal que qualquer regra efetiva de conduta seja ocasionalmente viola-
da, e se no houvesse a possibilidade de que a conduta das pessoas diferis-
se do comportamento prescrito, a regra seria desnecessria. No entanto,
para ser socialmente eficaz uma regra precisa contar com certo grau de
obedincia, e deve ser admitida como um fator de clculo para as pessoas s
quais se aplica, mesmo por aquelas que optam por viol-la.
Quando, nesse sentido, as regras no so meras construes
intelectuais, mas tm eficcia social, isto acontece, pelo menos em par-
te, porque h instituies que executam as funes indicadas a seguir.
Esta relao de funes pode no ser exaustiva, e algumas delas podem
no ser essenciais para a eficcia da regra em um caso determinado. Mas
preciso que exista algo como o que vai descrito adiante.
i) As regras precisam ser feita.r, ou seja, precisam ser formuladas e
promulgadas como normas a serem set-,ruidas pela sociedade em questo.
ii) As regras precisam ser comunicadas - precisam ser declaradas
ou anunciadas de modo que o seu contedo chegue ao conhecimento
de todos os interessados.
iii) As regras precisam ser administradas nos casos em que deter-
minadas aes ancilares ao prescrito pelas regras precisam ser pratica-
das para que essas regras sejam cumpridas. Por exemplo, as regras que
probem ou limitam a violncia no estado moderno podem exigir, para
que sejam eficazes, que determinadas providncias sejam tomadas para
estabelecer ou manter foras policiais, prises, tribunais, um departa-
mento de justia, etc.
iv) As regras precisam ser interpretadas - questes derivadas do
entendimento de uma regra, das relaes entre diferentes regras em con-
flito e da ocorrncia ou no de violaes de regras, precisam ser resolvi-
das para que as normas orientem a conduta efetiva dos indivduos.
 Como a ordem mantida na poltica mundial?
v) As regras precisam ser aplimd{IJ, no sentido mais amplo poss-
vel. Para que as regras sejam eficazes deve haver alguma penalidade para
o seu no cumprimento, seja sob a forma de coero, de alguma forma
de sano ou simplesmente de no cumprimento recproco por parte
dos outros indivduos ou grupos sujeitos mesma norma.
vi) As regras precisam ser aos olhos das pessoas ou
grupos a quem so aplicadas. I legitimao ocorre na medida em
que os membros da sociedade as aceitam como vlidas e adotem os
valores que elas implicam ou pressupem. Sendo legitimadas, as regras
no dependem de sanes para que se tornem efetivas.
vii) As regras precisam ser adaptreis s mudanas nas necessida-
des e circunstncias. preciso que haja formas de rescindir ou modifi-
car as regras antigas e substitu-las por novas.
viii) As regras precisam ser contra desenvolvimentos
que ocorrem na sociedade que possam solapar sua aplicao efetiva.
Em qualquer sociedade a manuteno de regras efetivas depender de
condies garantidas no pelas regras em si mesmas, mas sen as quais o
sistema de normas seria destrudo.'
No estado moderno h uma instituio (ou um conjunto de
instituies interligadas) que ajuda a tornar efetivas as regras sociais ele-
mentares: o governo. () governo se distingue das outras instituies
dentro do estado moderno pela sua capacidade de recorrer fora fsi-
ca, e possui, sua disposio, uma fora real que supera em muito a que
comandada por qualquer outro grupo. Por outro lado, o estado tem
quase o monoplio do uso legtimo da fora; ao lado de certos direitos
residuais de autodefesa, concedidos ao indivduo, s o governo pode
empregar a fora de forma considerada pela sociedade em geral como o
exerccio de um direito. Para o governo igualmente importante que o
I conceito de "prorco" das pode sugerir a implicao sinistra de [ustiticar uma
conduta contrna s prprias regras, ou de colocar cerras "acima" das regras, mas no
encontrar um termo mais apropriado (N. do T).
70
uso da fora seja legtimo e irresistvel. Esses dois aspectos do poder de
coero do estado esto interligados, pois o colapso da legitimidade de
um governo pode tornar possvel uma tal combinao de foras que o
poder do estado deixe de ser irresistvel. Os grupos rebeldes mostram
compreender essa interligao quando do s aes destinadas a des-
moralizar, aos olhos da populao, o direito que o governo tem de usar
a fora a mesma importncia atribuda ao combate contra a fora ofi-
cial, usando suas prprias foras.
Ao cumprir todas as funes relacionadas acima o governo aju-
da a tornar efetivas as regras sociais elementares dentro do estado mo-
derno. Mas essas funes no so executadas apenas pelo governo e
outros grupos e indivduos podem participar da sua implementao.
No entanto, o papel do governo na promoo da efetividade das regras
sociais elementares fundamental:
i) () governojz as regras - nem sempre porque as inventa ou
o primeiro a exp-las, mas no sentido de que as marca com o imprimatur
da sociedade. No estado moderno o processo de elaborao de regras
resulta em um conjunto especial de normas que conhecemos como "a
lei". Embora no estado moderno a funo de elaborao dessas nor-
mas caiba formalmente ao Legislativo, freqentemente, fazer leis ou
legislar funo exercida tambm pelos rgos administrativos, cuja
funo formal consiste em traduzir as leis em ordens, assim como pelos
rgos judiciais, cuja funo formal a interpretao das leis.
ii) () governo colabora no processo de comunicar as regras aos
indivduos e grupos sujeitos a elas. A publicao de normas legais e de
registros das decises tomadas pelos tribunais e a implementao efeti-
va das regras - com a abertura de processo contra os infratores, o traba-
lho policial de impedir a ao desses infratores, prend-los ou puni-los
- contribuem para divulgar a percepo das regras que devem ser trata-
das pela sociedade como sendo as regras da lei.
iii) Cabe ao governo administrar a aplicao das regras, traduzin-
do-as de princpios gerais para a forma de exigncias de que determina-
das pessoas faam ou deixem de fazer determinadas coisas. Esta , for-
malmente, a funo do Poder Executivo, mas o seu exerccio no
 Como a ordem mantida na poltica mundial? 71
pressupe necessariamente a atividade de um dos ramos especficos do
governo, que normalmente praticada tambm por outros ramos do
governo.
iv) () governo pode interpretaras regras, principalmente por meio
do Poder Judicirio: decidir a respeito de incertezas sobre a validade das
regras, seu significado ou o seu inter-relacionamento.
v) O governo pode aplicar a lei, mediante o recurso ou a ameaa
de recorrer polcia e s foras armadas, assim como s sanes impos-
tas pelos tribunais. Dispositivos legais especficos podem no ter o su-
porte de sanes explcitas mas, em seu conjunto, o sistema legal como
um todo baseia-se no poder coercitivo do governo.
vi) () governo pode contribuir para a das regras (a sua
aceitao como vlidas por si mesmas) mediante a influncia que exerce
sobre a educao e a informao pblica, o poder de persuaso dos seus entre os modos como a ordem criada e mantida nos dois casos.
lderes e a possibilidade de projetar-se como a encarnao simblica
dos valores da sociedade, modelando a cultura poltica de modo a favo-
recer a aceitao das regras como legtimas.
vii) () governo pode tambm adaptar as regras s circunstncias
e demandas cambiantes, legislando de modo a eliminar ou alterar leis
antigas e promulgar outras, ou ainda fazendo com que os administrado-
res executem a lei, e os juizes a interpretem, de modo a modificar vir-
tualmente o seu contedo.
viii) () governo desempenha a funo de proteo das regras,
mediante aes polticas adotadas para ajustar o cenrio social de modo
a que as regras continuem a ser aplicadas. A convocao das foras ar-
madas para esmagar uma insurreio ou para expelir um invasor estran-
geiro um exemplo dessa "proteo". Do mesmo modo, so exemplos
dessa funo, as medidas adotadas pelo governo para pacificar a insatis-
fao poltica, remover dificuldades sociais ou econmicas, suprimir
agitadores irreconciliveis, remediar fossos sociais ou para superar anta-
gonismos que ameacem destruir a sociedade.
() que esses atos polticos variados tm em comum o fato de
que esto todos dirigidos para a preservao da ordem, no mediante a
sustentao ou implementao direta das regras, mas pela modelagem e
72
administrao do contexto social a que essas regras se aplicam, de modo
que possam continuar a ser aplicadas. Pertencem a uma esfera de ao
que as prprias regras podem no regular, e at mesmo no impedir,
mas que est implcita no seu funcionamento.
A ordem existente dentro do estado moderno conseqncia,
entre outros fatores, da existncia do governo, o que no acontece com
a ordem entre os estados, j que a sociedade internacional anrquica,
uma sociedade sem governo. Mas as sociedades primitivas, onde no
existe um estado, apresentam tambm o fenmeno da "anarquia orde-
nada", e vale a pena considerar os pontos de semelhana e diferena
Independente da ateno dada noo de sociedade sem esta-
do pelos estudiosos da poltica e das descries, em boa parte
especulativas, de historiadores como Maine e Maitland - a ponto de
atrarem a ateno dos antroplogos, no sculo XX 1 - as sociedades
primitivas sem estado no foram objeto de observao emprica e ana-
lise sistemtica. As sociedades primitivas que foram identificadas como
sendo desprovidas de estado incluem os nucr, os dinka ocidentais, e os
mandari (do Sudo Meridional); os talensi (da Nigria setentrional); os
buamba (de Uganda); os lugbara (de Uganda e do Congo); e os konkomba
(do Togo). Todas essas sociedades no tm um governo, no sentido
definido acima, e alm disso, no contam com instituies polticas cen-
trais (legislativo, executivo e judicirio). Na verdade, diz-se a respeito de
algumas delas que no tm nenhum papel poltico especfico. Embora
certas pessoas ou rgos, tais como chefes de famlia, de linhagem ou
de aldeia exeram funes polticas, essas funes no se distinguem
, Vide, por exemplo, M. lortcs e L. Iwnns-Pritchard, Afriran (Oxford Univ.
Press, 1940);John Middleton e David Tait (cds.), Tribes Without Rulers: Studies in
Systems(Londres: Routledge & Kegan Paul, 1958); c l. Southall, "Statelm Xoaeties", em
01 SocialSriences, ed. David Sills (New York: I;ree Press, 1968). Estou endividado tambm com
"World POIi/ICS as a Primitite Poluica! SYJtm/', em IForld Politics, vol. XVI, 4 (julho de 1964), de
Roger D. Masters - um artigo de muita penetrao.
 Corno a ordem mantida na poltica mundial? 73
claramente das outras que exercem. As distines traadas pelos obser-
vadores externos entre os papis desempenhados nas esferas local, ri-
tual, familiar ou poltico por esses indivduos ou grupos podem no ter
sentido algum na cultura da prpria sociedade.
Ao mesmo tempo, as sociedades citadas exibem claramente uma
ordem, ou seja, as formas de conduta prevalecentes se ajustam aos ob-
jetivos elementares da coexistncia social. Na modelagem dessa condu-
ta as regras tm um papel vital, e a sua efetividade depende do desempe-
nho das funcs de manuteno da ordem que levam formulao de Por outro lado, como a sua capacidade de implementar as regras vai
tais regras, comunicando-as, administrando-as, interpretando-as, apli-
cando-as, legitimando-as, adaptando-as e "protegendo-as". No entanto,
dada a inexistncia de uma autoridade central, essas funes s so
exercidas por grupos - tais como os de linhagem ou de localidade - em
que essas sociedades sem estado encontram-se divididas.
As regras no emanam de uma autoridade legislativa central,
mas sim da prtica do inter-relacionamento dos grupos de linhagem ou
localidade, sendo incorporadas aos "costumes" e confirmadas pelas cren-
as morais ou religiosas. Naturalmente, nos sistemas polticos centrali-
zados o costume ou prtica estabelecida constitui tambm uma fonte
familiar de regras, mas nas sociedades primitivas sem estado esta a
nica fonte existente.
A conformidade da conduta com essas regras provocada pelo
condicionamento e a inrcia, por sanes "morais" como a reprovao
e o ridculo pblicos, pelo ritual ou por sanes sobrenaturais, tais como
a maldio lanada pelos ancios da tribo. I sociedades culturalmente
homogneas, especialmente quando pequenas, sanes desse tipo so,
por si mesmas, com freqncia suficientes.
as sanccs no bastam para impedir a violao das re-
gras e punir os violadores, pode haver o recurso "auto-defesa" por
parte de alguns grupos, dentro da sociedade, que assumem a responsa-
bilidade de obrigar ao cumprimento das regras e determinar os casos de
desrespeito lei. () homicdio de um membro do grupo local ou de
certa linhagem, por exemplo, pode levar o grupo a eliminar, em repres-
lia, a parte culpada ou outro membro do seu grupo. Quando os vncu-
74 HEDLFY BULI.
los que ligam os vrios grupos muito forte, a legitimidade dessa repre-
slia pode ser aceita pelos dois lados, e o assunto se encerra ali. Em
outros casos, a natureza legtima do ato de vingana pode ser contesta-
da, criando-se um conflito prolongado, com base no exerccio, pelos
dois lados, de uma autodefesa subjetivamente legtima.
Como as regras e os fatos estaro sendo interpretadas pelos
dois grupos no seu prprio interesse (ou no interesse de um dos
seus membros) o julgamento correspondente tende a ser imperfeito.
depender da fora que podem comandar, e da vontade de us-la, no
h garantia de que as regras sero aplicadas. No entanto, o recurso
auto-defesa no significa desrespeito s regras e retorno dos grupos
em questo a um verdadeiro estado de natureza hobbesiano; repre-
senta o funcionamento de um sistema em que esses grupos esto
assumindo as funes de interpretar e aplicar as regras. Alm disso,
ao agirem desse modo, esto agindo no mbito das regras que limi-
tam a prpria ao de auto-defesa.
() recurso fora por esses grupos, como reao ao que julgam
ser uma violao das regras aceito nessas sociedades como legtimo.
No h um direito geral de auto-defesa, disponvel a todos os indiv-
duos ou grupos dentro da sociedade; s podem recorrer violncia
aqueles grupos que tm esse direito. Para que o emprego da fora seja
legtimo, preciso que ela constitua resposta a alguma violao de direi-
tos. Alm disso, a natureza da fora utilizada limitada, por exemplo,
pelo princpio de que a represlia precisa ser proporcional ofensa.
Nas sociedades primitivas, onde no existe estado, os atos de
auto-defesa tm igualmente duas funes adicionais, alm de propor-
cionar regras com sano coercitiva, e Roger Masters chamou nossa
ateno para isso: "servem para unir grupos sociais e para manter crit-
rios legais e morais do certo e do errado." ') Eles no s ajudam a man-
ter a coeso social, ao galvanizar um grupo interno em apoio a ao
violenta a ser tomada contra um grupo externo, mas representam uma
1 Masrers, "WJr/d Politics as a Primitire PoliticaIJYJtm/', pg. 607.
 Como a ordem mantida na poltica mundial? 75
forma de reiterar a regra, enfatizando a persistncia da sua validade e
importncia, alm da tentativa de aplic-la a um caso em particular.
No h dvida de que, no concernente manuteno da ordem,
as sociedades anrquicas primitivas lembram a sociedade internacional.
Nos dois casos um certo elemento de ordem mantido, a despeito da
inexistncia de uma autoridade central, dotada de fora e com o mono-
plio do seu emprego legtimo. Tambm nos dois casos isto ocorre
mediante o exerccio, por grupos particulares (locais e de linhagem nas
sociedades primitivas sem estado; os prprios estados na sociedade in-
ternacional), de funes que, em um estado moderno, o governo (em-
bora no exclusivamente) exerce para tornar as regras efetivas. Na socie-
dade anrquica primitiva, como na sociedade internacional, a ordem
depende de um princpio fundamental ou constituinte, implcito ou ex-
presso, que identifica certos grupos como os nicos atores competen-
tes para desincumbir-se dessas funes polticas. Nos dois tipos de so-
ciedade os grupos politicamente competentes podem, com legitimidade,
usar a fora na defesa dos seus interesses, enquanto os outros indiv-
duos ou grupos precisam recorrer aos grupos privilegiados, politica-
mente competentes, em vez de usar eles prprios a fora.
Nas sociedades anrquicas primitivas, como na sociedade inter-
nacional, as relaes entre esses grupos politicamente competentes so
circunscritas por uma estrutura de princpios normativos reconhecidos,
mesmo nos casos de luta violenta. No entanto, nos dois tipos de socie-
dade h uma tendncia, durante esses perodos de luta, para que a estru-
tura de regras no se sustente, e a sociedade se fragmente em tal medida
que as tribos ou estados beligerantes sejam melhor descritos como so-
ciedades em disputa contnua, e no mais como partes da mesma soci-
edade. Finalmente, tanto na sociedade anrquica primitiva como na so-
ciedade internacional moderna h fatores, fora da estrutura de regras, que
influenciam os grupos politicamente competentes, induzindo-os a se
ajustarem em termos desses fatores. So, entre outros fatores, a conten-
o mtua ou o temor de um conflito ilimitado, a fora do hbito ou a preciso. A opinio de Sir Henry Maine de yue nas sociedades primiti-
inrcia e os interesses de longo prazo em preservar um sistema de cola-
borao (conscientemente racionalizado no mundo moderno e intuiti-
76
vamente percebida na sociedade primitiva), a despeito de, no curto pra-
zo, estarem trabalhando para sua destruio.
No obstante, as diferenas entre a sociedade internacional e as
sociedades primitivas sem estado tambm so notveis. Em primeiro
lugar, h diferenas cruciais entre as unidades politicamente competen-
tes dos dois tipos de sociedade. Na sociedade internacional o estado
soberano poryue tem jurisdio suprema sobre os seus cidados e o seu
territrio. Em contraste, na sociedade primitiva os grupos locais ou de
linhagem yue exercem o poder poltico no tm esses poderes exclusi-
vos em relao s pessoas yue a compem, e normalmente tm uma
relao bem menos definida com respeito ao territrio.
Um determinado grupo de linhagem no exerce necessariamente
autoridade exclusiva sobre as pessoas de yue composto. I algumas
sociedades sem estado os grupos de linhagem so divididos em seg-
mentos, e no seu interior se desenvolve um processo constante de
segmentao e fuso. Segmentos de uma linhagem, yue em certo nvel
correspondem a unidades distintas, fundem-se com outros segmentos
em outro nvel. Enquanto essas unidades podem competir em determi-
nado nvel, em nvel superior elas podem unir-se como partes subordi-
nadas de segmento mais amplo. I combinaes e divises cambian-
tes das sociedades primitivas sem estado ilustram o yue tem sido chamado
de "princpio da oposio complementar". Nessas sociedades as unida-
des politicamente competentes esto de tal forma relacionadas yue en-
quanto duas delas podem entrar em conflito com relao a certos obje-
tivos, com respeito a outros agem de forma coordenada. Assim, de um
lado cada unidade entra em conflito com as outras o suficiente para
gerar um sentido de identidade e manter a coeso interna; de outro
lado, no h uma relao conflituosa entre as unidades yue no seja
tambm afetada por elementos de cooperao.
Nas sociedades anrquicas primitivas as unidades dotadas de
competncia poltica no tm uma jurisdio territorial definida com
vas a solidariedade poltica surge dos laos de sangue e nunca da posse
comum de uma certa rea, tem sido rejeitada pelos antroplogos mo-
 Como a ordem mantida na poltica mundial?
dernos, para quem essas sociedades baseiam-se tanto em laos
consanguneos como no territrio.' Mas os grupos de linhagem das
sociedades sem estado que foram considerados, desempenham funes
relacionadas com a manuteno da ordem e no tm direitos exclusivos
a partes do territrio, definidas por fronteiras precisas e aceitas.
Corno nessas sociedades primitivas os grupos politicamente
competentes no detm soberania sobre as pessoas e sobre o territ-
rio, mas relacionam-se com os indivduos e com o territrio de forma
menos exclusiva do que a do estado moderno, eles parecem ter urna
existncia menos auto-suficiente, e do a impresso de ser menos
introvertidos ou intra-oricntados do que os membros da sociedade
dos estados.
Um segundo ponto de contraste que enquanto a sociedade
internacional moderna, especialmente na atualidade, culturalmente
heterognea, as sociedades primitivas sem estado so marcadas por um
grau elevado de homogeneidade cultural. Por "cultura" queremos refe-
rir-nos ao seu sistema bsico de valores, ou seja, as premissas das quais
derivam suas idias e accs. Todas as sociedades primitivas parecem
depender de uma cultura comum; e as sociedades sem estado parecem
dependentes dessa cultura em um grau especialmente elevado. Com base
nos sistemas africanos que estudaram, Fortes e Iwans- Prirchard chega-
ram concluso, experimental, de que um alto grau de cultura comum
era uma condio necessria s estruturas anrquicas, e s uma autori-
dade centralizada tinha condies de reunir povos de cultura hcrcrog-
nea.' [\ias a sociedade de estados soberanos (que tem sido chamada de
"sociedade abrangente"), l]Ue hoje envolve toda a humanidade, , por
excelncia, uma sociedade culturalmente heterognea.
Um terceiro ponto de contraste que as sociedades primitivas
sem estado tm por base uma cultura que alm de homognea inclui o
elemento de crena mgica ou religiosa. Conforme Fortes e I
Pritchard,
I Vide I. Schapcra, (,Ol'emllml! til/ri Poli!io- 111 'I/hll \'oodio (N,York,
respeito ,I de Sir l lcnrv Mame, vrdc . II/(/I'/I! I "IJ)' (Londres. .Iohll i\ 1urrav, 1<'>:)()). pg. 144 .
.I e I "lji-iol!! Poli/lol! \'r,/tll/J, P:lg. I (I,
77 7R
() sistema social , por assim dizer, removido para um plano mstico,
onde aparece como um sistema de valores sagrados, alm de qualquer
crtica ou reviso (...) por isso, as guerras, ou disputas, entre segmentos
de uma sociedade como a dos nuer ou talensi so mantidos dentro de
limites por sances msticas."
A sociedade internacional, em contraste, parte do mundo mo-
derno, o mundo secular que emergiu do colapso da autoridade eclesis-
tica e religiosa. Os vrios substitutos apresentados nos ltimos trs s-
culos, na tentativa de validar ou autenticar as regras da sociedade
internacional - o direito natural, a prtica costumeira dos estados, seus
interesses e "necessidades", o direito comum dos "estados civilizados"
- so todos inferiores autoridade religiosa em termos do poder de
pr o duz ir coeso social, porque so todos sujeitos a debate e
questionamento. A base moral da sociedade internacional pode ser
menos frgil do que a das sociedades primitivas, no estando sujeitas
ao impacto destruidor provocado pelas civilizaes crist e islmica
na frica sub-sarica e na Oceania; tem maior capacidade de absorver
novos desafios intelectuais e de preservar uma certa continuidade, mas
em termos de impacto social no se aproxima do sistema de valores
mgico e religioso.
Finalmente, h grande diferena de tamanho entre a sociedade
internacional e as sociedades primitivas. A populao nuer, a maior es-
tudada por Fortes e Evans-Pritchard, contava com trezentos mil indiv-
duos, que viviam em uma rea de cerca de 42 mil krn". A sociedade dos
estados compreende toda a humanidade e todo o planeta.
Tomados em conjunto, o que esses pontos de contraste demons-
tram que as foras favorveis coeso social e solidariedade so
muito mais fortes nas sociedades anrquicas primitivas do que na so-
ciedade internacional. A natureza menos exclusivista e menos
interiorizada das unidades polticas que compem as sociedades primi-
tivas sem estado, sua homogeneidade cultural, as crenas mgicas e reli-
1<.>:')6). cap, I. COI11
(, Ibid., pg. I H
 Como a ordem mantida na poltica mundial? 79
giosas que constituem o substrato das suas regras, sua natureza ntima e
limitada, tudo indica que embora nesses sistemas no haja governo, eles
contam com um grau impressionante de solidariedade social. O proces-
so de manuteno da ordem na sociedade internacional contempornea
precisa atuar no s quando falta o governo mas tambm quando no
h uma solidariedade social desse tipo.
A ordem na sociedade internacional
A manuteno da ordem na poltica mundial depende, em pri-
meiro lugar, de certos fatos contingentes que contribuiriam para a or-
dem mesmo se os estados no tivessem qualquer concepo de interes-
ses, regras e instituies comuns. Em outras palavras, como se os estados
formassem um sistema internacional mas no uma sociedade. Assim,
um sistema de equilbrio de poder pode surgir em um sistema internacio-
nal de forma fortuita, na ausncia de qualquer crena de que ele serve
interesses comuns, ou qualquer tentativa de regul-lo ou institucionaliz-
lo. Se surge, pode ajudar a limitar a violncia, a tornar crveis certos
empreendimentos ou a proteger os governos contra desafios supre-
macia local. No entanto, dentro da sociedade internacional, como acon-
tece em outras sociedades, a ordem conseqncia no s de fatos
contingentes desse tipo mas de um sentido de interesse comum nos
objetivos elementares da vida social; de regras que prescrevem a condu-
ta tendo por objetivo esse fim; e de instituies que ajudam a tornar
efetivas essas regras.
I nteresses comuns
Dizer que : do interesse de algum dizer simplesmente que x
serve como meio para alcanar-se um certo objetivo. Se isto realmente
acontece ou no, um fato concreto. Mas se x ou no de seu interesse,
depender no s disso mas das metas que esto sendo realmente visa-
das. Em conseqncia, a noo de interesse uma diretriz vazia, tanto
com respeito ao que a pessoa faz como com relao ao que deveria
fazer. Para termos essa diretriz precisamos saber quais os fins que esto
ou deveriam estar sendo perseguidos, e em si mesma a noo de interes-
se nada nos di/: sobre os dois pontos.
Portanto, em si mesmo o critrio do "interesse nacional" ou do
"interesse do estado" no nos proporciona uma orientao especfica
para interpretar a conduta dos estados ou para prescrever essa conduta,
a no ser que saibamos que metas ou objetivos concretos os estados
perseguem, ou deveriam visar: segurana, prosperidade, metas ideolgi-
cas; menos ainda indica um critrio que seja objetivo, independente do
modo como os alvos da conduta do estado so percebidos pelos res-
ponsveis por tais decises. No oferece nem mesmo uma base para
distinguir consideraes morais e ideolgicas, na poltica externa de um
pas, dos fatores de outra natureza, no moral ou ideolgica. Porque
uma meta poder ser do interesse do pas se serve como meio para
atingir um dos seus objetivos morais ou ideolgicos.
No entanto, a concepo de interesse nacional, ou interesse do
estado, tem um certo sentido na situao em que os objetivos nacionais
ou do estado so definidos e aceitos, e o problema em discusso saber
com que meios esses objetivos podem ser promovidos. Dizer que a
poltica exterior de um estado deve basear-se nos interesses nacionais
significa insistir em que quaisquer posies que sejam adotadas devem
ser parte de um plano de ao racional; a abordagem da poltica externa
baseada no interesse nacional pode ser contrastada, assim, com uma
poltica que consista simplesmente em manter de forma acrtica uma
postura estabelecida ou em reagir mecanicamente aos acontecimentos.
Alm disso, uma poltica baseada na idia do interesse nacional pode ser
contrastada com uma outra que tenha por base interesses seccionais ou
ento os interesses de um grupo mais amplo do que o estado, como
uma aliana ou organizao internacional de que ele participe. ralar so-
bre o interesse nacional como um critrio orienta a nossa ateno para
os objetivos da nao ou do estado, e no os de outro grupo, mais limi-
tado ou mais amplo.
A manuteno da ordem na sociedade internacional tem como
ponto de partida desenvolvimento, entre os estados, de um sentido
 Como a ordem mantida na poltica mundial? Hl
dos interesses comuns como meta elementar da vida social. Por mais
diferentes e conflitantes que sejam esses interesses, os estados tm em
comum a viso dessas metas como instrumentais. Sua percepo dos
interesses comuns pode derivar do temor da violncia irrestrita, da ins-
tabilidade dos acordos ou da insegurana da sua independncia ou so-
berania. Pode ter origem em um clculo racional do desejo dos estados
de aceitar restries recprocas sua liberdade de ao, corno pode ba- historicamente inevitvel ou moralmente sacrossanto na idia de uma
sear-se tambm no tratamento dessas metas como valiosas em si mes-
nus, e no apenas como um meio para alcanar determinado fim: pode
expressar um sentido de comunidade de valores, assim como de inte-
resses comuns.
A.r regras
Na sociedade internacional, como em outras sociedades, o sentido
da existncia de interesses comuns nos objetivos elementares da vida
social no proporciona, em si mesmo, uma orientao precisa sobre as
modalidades de conduta consistentes com esses objetivos; esta a fun-
o das Regras que podem ter Jta!UJ de direito internacional, nor-
ma moral, costume ou prtica estabelecida; como podem ser simples-
mente regras operacionais, "regras do jogo" desenvolvidas sem um
acordo formal e at mesmo sem comunicao verbal entre as partes.
No incomum que uma regra surja, em princpio, em carter
operacional, para tornar-se prtica estabelecida e, tendo atingido a con-
dio de princpio moral, incorporar-se finalmente de forma explcita
em uma conveno legal. Esta parece ter sido a gnese, por exemplo, de
muitas das regras que hoje fazem parte de tratados ou convenes mul-
tilaterais sobre a guerra, as relaes diplomticas e consulares e o direito
martimo.
() mbito dessas regras amplo, e em boa parte elas encontram-se
em estado de fluidez. Mencionaremos aqui s trs conjuntos de regras
que tm um papel na manuteno da ordem internacional.
Em primeiro lugar, h o complexo de regras segundo as quais o
estado pode ser considerado o princpio normativo fundamental ou
82
constitucional da poltica mundial da atualidade. Este o princpio que
identifica a idia de uma sociedade de estados, que se ope noo de
um imprio universal, de uma comunidade cosmopolita de indivduos
ou de um estado de natureza hobbesiano, ou estado de guerra, como
princpio normativo supremo da organizao poltica da humanidade.
J deixamos claro em outras partes deste estudo que no h nada de
sociedade de estados. Por outro lado, essa idia, na verdade, no mono-
poliza o pensamento e a ao humana, mesmo na fase atual. Pelo con-
trrio, ela sempre precisou competir com outros princpios, o que con-
tinua a acontecer. No entanto ela exige que uma ou outra dessas idias
bsicas prevalea claramente; o que incompatvel com a ordem em
escala mundial um desacordo entre os princpios competitivos da or-
ganizao poltica universal.
De um lado, a idia da sociedade internacional identifica os esta-
dos como membros dessa sociedade, e como unidades competentes
para executar tarefas polticas no seu seio, incluindo as tarefas necess-
rias para dar efetividade a suas regras bsicas. Portanto, esto excludas
as concepes que atribuem essa competncia poltica a outros atores,
em lugar do estado - autoridades universais abrangentes ou grupos
seccionais dentro das suas fronteiras. Por outro lado, a idia da socieda-
de internacional identifica o relacionamento entre os estados com o de
membros de uma sociedade vinculada por regras comuns e comprome-
tida com instituies comuns. Exclui assim a concepo da poltica
mundial como uma simples arena para o estado de guerra.
Ordinariamente, a conduta dos estados pressupe esse princpio
fundamental ou constitucional da ordem internacional. Princpio que se
manifesta e tem evidenciada a sua centralidade nas aes quotidianas
dos estados - quando se arrogam direitos e competncias de atores prin-
cipais da poltica mundial, ao se ajustarem entre si com tal objetivo,
quando resistem s prerenses competitivas de grupos sub ou supra-
estatais. () princpio est contido em muitas regras bsicas do direito
internacional, e por isso tem predominado a doutrina de que os estados
so os nicos ou os principais titulares de direitos e deveres no direito
 Como a ordem mantida na poltica mundial? 83 84

internacional; que s eles tm o direito de usar a fora para sustent-lo;
e que a sua fonte o consentimento dos estados, expresso sob a forma
de costumes e de tratados. No entanto, esse princpio precede o direito
internacional, ou qualquer formulao particular do direito internacio-
nal, e est presente em todo um complexo de regras - legais, morais,
consuetudinrias e operacionais. No esttico, mas est sujeito a um
desenvolvimento constante. Nas etapas formativas da sociedade inter-
nacional, precisou enfrentar o desafio de doutrinas que proclamavam o
direito dos indivduos, e de outros grupos, a ocupar uma posio na
organizao poltica universal. E hoje enfrenta um desafio semelhante.
Em segundo lugar, h o que poderamos chamar de "regras de
coexistncia". Dada a orientao fornecida pelo princpio constitucio-
nal para definir quais so os membros da sociedade internacional, essas
regras estabelecem as condies mnimas da sua coexistncia. Elas in-
cluem, antes de mais nada, o complexo de regras que limitam o papei da
violncia na poltica mundial. So regras que procuram confinar o em-
prego legtimo da violncia aos estados soberanos, negando-o a outros
agentes ao afirmar que a violncia legtima est limitada a um tipo parti-
cular chamado "guerra", onde a violncia praticada sob a autoridade
de um estado soberano. Alm disso, as regras procuram limitar as cau-
sas ou objetivos que conferem legitimidade conduo da guerra pelo
estado soberano - por exemplo, exigindo que haja uma causa justa (con-
forme a doutrina do direito natural da fase formativa do sistema de
estados) ou que seja precedida por certos procedimentos no-blicos,
como insistia o Pacto da Ijga das Naces. As regras tm procurado tam-
bm restringir o modo como os estados soberanos se comportem na t-,JLler-
ra, ao insistir, por exemplo, que ela seja conduzida de forma proporcional
aos objetivos propostos, de forma a poupar os no-combatentes ou usando
o mnimo de violncia necessrio. Alm disso, as regras tm procurado
restringir a difuso geogrfica das hostilidades, determinando os direitos e
deveres recprocos dos neutros e dos beligerantes.
H um outro complexo de regras de coexistncia que prescrevem
o comportamento apropriado para sustentar o objetivo de cumprir os
acordos. A regra bsica /Jada J!II1/ serranda, que vista por vezes como
pressuposto fundamental do direito das naes, e outras vezes como o
seu primeiro princpio, criou a presuno sem a qual os acordos deixam
de fazer sentido. Regras subordinadas ou de qualificao regulam por
exemplo se necessrio manter a boa f no trato com herticos ou
infiis; se os acordos permanecem vlidos quando mudam as circuns-
tncias (e a quem cabe determinar se elas efetivamente mudaram); se
so vlidos, e em que medida, os acordos impostos pela fora; quais as
situaes em que uma das partes pode ser dispensada de cumprir suas
obrigaes; quais os princpios que devem orientar a interpretao dos
acordos; at que ponto um novo governo deve responder pelas obriga-
es contradas por seus antecessores etc.
As regras de coexistncia incluem tambm aquelas <..]ue prescre-
vem a conduta para sustentar o objetivo da estabilizao do controle ou
jurisdio de cada estado sobre o seu prprio territrio e a sua popula-
o. No centro desse complexo de regras est o princpio de que todos
os estados aceitam o dever de respeitar reciprocamente a soberania ou
jurisdio suprema de todos os demais estados sobre o seu domnio
territorial e os seus cidados. Um corolrio, ou quase corolrio, desta
regra fundamental o de que os estados no devem intervir pela fora
ou ditatorialmente nos assuntos internos dos demais. Outra regra a
que estabelece a "igualdade" de todos os estados, no sentido de que
tenham os mesmos direitos de soberania.
Em terceiro lugar h o complexo de regras <..]ue regulam a coopera-
o entre os estados, em escala universal ou mais limitada, alm da <..]ue
indispensvel para a simples coexistncia. Ele inclui regras que facili-
tam a cooperao, no apenas poltica e estratgica, mas tambm social
e econmica. A expanso, neste sculo, das normas legais sobre a coo-
perao entre os estados no campo econmico, social, ambiental e das
comunicaes exemplifica o papel das regras de cooperao, assunto
que ser examinado no captulo 6.
As regras desse tipo prescrevem condutas apropriadas no aos
objetivos elementares ou primrios da vida internacional, mas queles
objetivos secundrios, mais avanados, que caracterizam uma sociedade
internacional que chegou a um consenso sobre uma gama de objetivos
 Como a ordem mantida na poltica mundial?
mais ampla do que a mera coexistncia. No obstante, pode-se dizer
que essas regras desempenham um papel em relao ordem internacio-
nal, na medida em que o desenvolvimento da cooperao e do consen-
so entre os estados sobre essas metas mais amplas devem fortalecer o
contexto da sua coexistncia.
Este no o lugar apropriado para expor de forma integral esses
trs complexos de regras, de examinar os problemas derivados da sua
interpretao ou de conciliar os conflitos entre eles. Como tambm no
o lugar para considerar quais dessas regras tm status de lei ou norma
moral, quais devam ser consideradas regras consuetudinrias ou
operacionais, nem de traar a evoluo histrica por meio da qual essas
regras se transferiram de uma categoria para outra, mudando em alguns
casos uma segunda vez. Ser suficiente observar que o vasto e cambian-
te corpuJ de regras e quase-regras, de que as citadas so parte do ncleo
central, fornecem os meios pelos quais a sociedade internacional move-
se de uma vaga percepo do seu interesse comum para a concepo
clara do tipo de conduta exigida por esse interesse comum.
I nstituies
Na sociedade internacional os principais responsveis pela fun-
o de ajudar a tornar as regras efetivas so seus prprios membros - os
estados soberanos. Isto ocorre em virtude da inexistncia de um gover-
no supremo, que no estado moderno pode exercer essa funo, ou de
um grau de solidariedade entre os estados como o que caracteriza, nas
sociedades primitivas sem estado, a execuo dessa atividade pelos gru-
pos politicamente competentes. Neste sentido, na sociedade dos esta-
dos, as instituies mais importantes so os prprios estados.
So eles que exercem a funo de formular as regras, ou legislar, mani-
festando a sua concordncia. As normas de aplicao geral, como as regras
de coexistncia, nascem do costume e da prtica estabelecida, sendo em
alf-,JUns casos confirmadas por convenes multilaterais. As regras aplica-
das s a grupos particulares de estados podem surgir tambm do costu-
me e da prtica, como acontece com as regras operacionais destinadas a
R5
86
evitar e administrar as crises desenvolvidas pelas grandes potncias, mas
podem tambm ser matria de tratados ou acordos explcitos.
Os estados divulgam as regras em sua linguagem oficial, como
quando afirmam que respeitam o princpio legal da soberania ou o prin-
cpio moral da auto-determinao nacional, ou ainda a regra operacional
de que as grandes potncias no devem interferir mutuamente nas suas
respectivas esferas de influncia. Mas comunicam tambm essas regras
com suas aes, conduzindo-se de forma a indicar se aceitam ou no
uma norma em particular. Como a comunicao das regras est nas
mos dos prprios estados, e no de uma autoridade independente, a
sua divulgao normalmente distorcida em favor dos interesses de
determinados estados.
Os estados administram as regras da sociedade internacional
medida que as aes executivas ancilares a essas regras so promovidas
por eles mesmos ou por organizaes internacionais responsveis pe-
rante os estados. No primeiro caso, quando determinados estados so
designados como depositrios de um tratado, garantes de uma situao
de neutralidade ou rbitros de uma disputa. No segundo, quando so
criados organismos para implementar acordos a respeito do servio de
correios, de telecomunicaes e muitos outros assuntos.
Cada estado interpreta as regras legais, morais e operacionais. Mes-
mo no caso das regras legais, os estados baseiam-se nos seus prprios
juristas, e no h um mtodo conclusivo para resolver, mediante uma
autoridade independente, desacordos sobre essa interpretao. Quanto
s regras morais e operacionais, a sua interpretao ainda mais incerta.
Na ausncia de uma autoridade central, o cumprimento das regras
cabe aos prprios estados, que podem recorrer a atos de autodefesa,
inclusive atos de fora, na defesa dos seus direitos, alegadamente dentro
das regras operacionais, morais ou legais. Como freqente que os es-
tados no possam praticar aes efetivas na defesa dos seus interesses, a
implementao das regras incerta. Em virtude do ndice de consenso
ou solidariedade entre os estados, muitas vezes a sociedade internacio-
nal interpreta de modo diferente, aes consideradas como autodefesa
ou cumprimento de determinadas regras pelos estados que as praticam.
 Como a ordem mantida na poltica mundial? 87
Os estados exercem tambm a funo de dar legitimidade s re-
gras, no sentido de promover a sua aceitao como intrinsecamente
valiosa, utilizando seus poderes de persuaso e propaganda para mobi-
lizar apoio no contexto da poltica mundial. Atualmente, um meio im-
portante de legitimao das regras consiste em endoss-las por assem-
blias ou organizaes internacionais.
Os estados empreendem a tarefa de alterar ou adaptar as regras
operacionais, morais e legais s circunstncias mutveis, mas o fazem na
ausncia de uma autoridade legislativa universal competente para res-
cindir regras antigas e formular outras novas que as substituam ou com-
pletem. Uma desvantagem adicional o fato de que muitas vezes no h
consenso sobre se certas regras devem ser mudadas, ou como. Os esta-
dos modificam as regras demonstrando, com palavras e aes, que es-
to retirando seu consentimento s regras antigas e atribuindo-o s no-
vas, alterando assim o contedo de um costume ou prtica estabelecida.
As regras operacionais observadas pelas grandes potncias, pela quais
elas respeitam as esferas de influncia recprocas em diferentes regies
do mundo, so rescindidas ou modificadas quando essas potncias mos-
tram, com o que dizem ou fazem, que deixaram de aceit-las ou consi-
deram que as suas fronteiras ou condies mudaram. () princpio moral
da auto-determinao nacional - a regra de que os estados devem ser
estados nacionais - substituiu a regra da legitimidade dinstica no pelo
ato de qualquer autoridade legislativa, mas por meio de guerras e revo-
Iuces. Os tratados ou convenes multilaterais s vezes desempenham
um papel na mudana das normas legais, mas os estados tambm mu-
dam regras antigas ao viol-las ou ignor-las sistematicamente, para de-
monstrar que retiraram a sua aceitao. Em outras palavras, enquanto a
adaptao das regras a circunstncias cambiantes parte do processo de
manuteno da ordem, por outro lado ela muitas vezes acompanhada
pela desordem.
Finalmente, os estados assumem a tarefa que, por falta de melhor
designao, tem sido chamada de "proteo" das regras. As normas que
sustentam a ordem na sociedade internacional s podem funcionar se
h condies propcias no sistema poltico internacional. Em particular, ma internacional a inexistente autoridade central. Elas manifestam o
s podem funcionar se continua a haver aquele sentido dos interesses
comuns dos estados que eles procuram traduzir em uma diretriz precisa
para a sua conduta. A funo da "proteo" da regra compreende tudo
o que os estados podem fazer para criar ou manter as condies do
sistema que permitam o florescimento delas.
A "proteo" das regras abrange, antes de mais nada, as aes cls-
sicas da diplomacia e da guerra com as quais os estados procuram pre-
servar o equilbrio geral do poder no sistema internacional Ce
modernamente uma relao de mtua coibio nuclear entre as potn-
cias nucleares); ajustar ou conter os conflitos ideolgicos; resolver ou
moderar os conflitos de interesse entre os estados; limitar ou controlar
os armamentos e as foras armadas tendo em vista os interesses da
segurana internacional; aplacar as reclamaes de estados insatisfeitos
com a falta de mudanas que consideram justas; garantir e manter a
concordncia das potncias menores com os direitos e responsabilida-
des especiais das grandes potncias.
Essas medidas de "proteo" das regras no so prescritas pelas
normas de coexistncia, ou pelo direito internacional que endossa algu-
mas dessas normas. Na verdade, certas medidas adotadas pelos estados
com o propsito de "proteger" as regras podem coloc-los em conflito
com o direito internacional. As atividades que atuam na "proteo" das
regras de coexistncia esto sujeitas a outras regras, tais como as que
regulam o equilbrio de poder, a diplomacia e a situao especial das
grandes potncias.
Ao executar essas funes, os estados colaboram entre si em vri-
os graus com o que podemos chamar de "instituies da sociedade in-
ternacional": o equilbrio de poder, o direito internacional, os mecanis-
mos diplomticos, o sistema administrativo das grandes potncias, a
guerra. Por "instituio" no queremos referir-nos necessariamente a
uma organizao ou mecanismo administrativo, mas a um conjunto de
hbitos e prticas orientados para atingir objetivos comuns. Essas insti-
tuies no retiram do estado seu papel principal de implementar as
funes polticas da sociedade internacional, ou de substituir no siste-
 Como a ordem mantida na poltica mundial? H9 90 HEDLEY BllLL

elemento de colaborao entre os estados no desempenho da sua fun-
o poltica, e constituem ao mesmo tempo um meio para sustentar tal
colaborao. Essas instituies servem para simbolizar a existncia de
uma sociedade internacional que representa mais do que a soma dos
seus participantes, para dar substncia e permanncia colaborao dos
estados no exerccio das funes polticas da sociedade internacional e
para moderar a sua tendncia de perder de vista os interesses comuns.
Na Segunda Parte deste livro vamos estudar a contribuio dada or-
dem internacional por essas instituies.
AJ explicaeJ[uncionais e causais
Um tema central do presente estudo o fato de que as regras e
instituies a que nos referimos exercem funes ou desempenham
papis positivos com relao ordem internacional. No presente estu-
do as afirmativas desse tipo significam apenas gue essas regras e insti-
tuies so causas eficientes na ordem internacional; que esto entre as
suas condies necessrias e suficientes. No pretendemos utilizar uma
explicao "estrurural-funcionalista", em que termos tais como "fun-
o" e "papel" so empregados com um sentido diferente.
Na explicao "estrutural-funcionalista" a afirmativa de que essas
regras e instituies preenchem "funes" com relao ordem inter-
nacional pode implicar que para a sua sobrevivncia e manuteno a
sociedade internacional tem certas "necessidades" que so preenchidas
pelas regras e instituies em questo. Se podemos adotar as premissas
adicionais de que o preenchimento dessas necessidades essencial para
a sobrevivncia da sociedade internacional, e de que essa satisfao no
pode ser obtida de outra forma, neste caso dizer que tais regras e insti-
tuies preenchem essas funes equivale a dizer que as endossamos.
() presente estudo no pretende fornecer uma explicao ou justi-
ficativa para as regras de coexistncia na sociedade internacional, ou
para as instituies que contribuem para torn-las efetivas. Em primei-
ro lugar enfatizamos aqui que a ordem no o nico valor da poltica
internacional, nem necessariamente um valor supremo. Assim, mes-
mo se aceitssemos uma explicao "estrutural-funcionalista", segundo
a qual tais regras e instituies da sociedade internacional so essenciais
para preservar a sua ordem, isto no significaria um endosso s mesmas.
Em segundo lugar, qualquer que seja o mrito da aplicao do
raciocnio "estrutural-funcionalista" a outras sociedades, pode haver
dvida sobre sua validade quando aplicado sociedade dos estados. A
premissa subjacente a esse raciocnio reside na relevncia da totalidade ou
unidade da sociedade que est sendo explicada, o primado do conjunto
sobre as suas partes na explicao do que nela ocorre, a possibilidade de
descrever a natureza e o propsito de cada componente em termos do que
ele contribui para atender s "necessidades" do conjunto.
Ora, a sociedade internacional no mostra o tipo de integridade ou
unidade que permitiria explicaes desse tipo. Neste estudo acentua-
mos que o elemento "sociedade" apenas um dos que competem na
politica internacional; na verdade, descrev-la como uma "sociedade"
mostra s em parte o que ela . Uma explicao das regras e instituies
da sociedade internacional que tratasse apenas das funes que elas exer-
cem com relao ao conjunto da sociedade internacional no negligen-
ciaria o fato de que a melhor descrio da poltica entre as naes o
estado de guerra, um campo poltico em que os atores principais so
indivduos e grupos e no os estados.
Em terceiro lugar, cabe uma dvida sobre a validade funda-
mental da anlise "estrutural-funcional", ainda quando ela aplica-
da s sociedades com mais unidade do que a existente na sociedade
dos estados. Assim, mesmo nas primeiras, como os estados nacio-
nais modernos ou as sociedades primitivas caracterizadas por um
grau elevado de solidariedade e consenso social, h foras operando
de forma anti-social ou no-social, que no fcil incorporar em
uma teoria que procura relacionar todos os eventos sociais com o
funcionamento do conjunto da sociedade.