ARTCULO

DESARROLLO TERRITORIAL Y POLITICAS DE

DESCENTRALIZACION EN CHILE (1964-1994)*

Claudia Rodrguez Seeger**

ABSTRACT

Based on empirical evidence, that for some time now suggests the beginning ot a
spatial and political-administrative decentralization process in Chile, the author asks
herself whether this process is a consequence of spatial planning policies which have
been introduced during the last four governments (1964-1994). Or whether, on the
one hand, the spatial decentralization process is a consequence of an economic
policy, which is orientated towards the external market and which was introduced in
Chile at the end ot 1973; and, on the other hand whether there existed a political-
administrative decentralization process, which is a product of a regionalization
process that started in 1974.
Last, but not least, the author asks herself whether these spatial and political-
administrative decentralization processes were supported -explicitly or implicitly-
during the reign ot the previous tour governments (1964-1994) through the
implementation of some sectoral policies.

l. MARCO CONCEPTUAL Y facultades de decisin desde el gobierno central hacia

ORIENTACION DEL TRABAJO niveles inferiores de la administracin pblica. Esta
definicin de carcter general es restringida por los

E
l trmino "descentralizacin" no es definido en for-
ma unvoca en la literatura especializada. El diccio-
nario alemn de geografa Diercke define
Dezentralisierung como la "disolucin" de "estructu-
ras centralizadas" en el mbito econmico, poltico y
de los asentamientos humanos. A modo de ejemplo se
cita, por una parte, al traslado fsico de servicios locali-
zados en el centro de una ciudad hacia la periferia de
la misma y, por otra, se seala la transferencia de
autores de habla alemana Marti y Mauch (1984) y
Maier y Atzkem (1992), que distinguen entre los trmi-
nos "descentralizacin" (Dezentralisierung) y "des-
concentracin" (Dekonzentration). Para ellos la
"desconcentracin" alude a un cambio en la distribu-
cin espacial de variables tales como puestos de tra-
bajo, viviendas, etc., mientras la "descentralizacin"
hace referencia a un cambio en la distribucin espacial
en las competencias de decisin y gobierno. De esta

_____________
* Esta artculo constituye un resuman de la tesis presentada por la autora en enero de 1995 para optar al grado acadmico de Dr. rer.
nat. de la Christian-Aibrachts-Universitt zu Kiel, Alemania. La obra completa bajo al nombra de "Raumentwicklung und
Dezentralisierungspolitlk in Chile (1964-1994)" fue publicada recientemente en Kiel.
** Gegrafa licenciada de la Pontificia Universidad Catlica de Chile, Magister en Asentamientos Humanos y Medio Ambiente de la misma
casa de estudios, doctorada en la Christian-Aibrechts-Universitt zu Kiel, Alemania.

Revista eure (Vol. XXI, N 64), pp. 91-102, Santiago de Chile, diciembre 1995
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forma, el primer ejemplo del diccionario Diercke co-
rresponde a lo que los ltimos autores mencionados
entienden por "desconcentracin", en tanto el segundo
ejemplo arriba citado alude a lo que en la terminologa
de los autores antedichos es la "descentralizacin".
Una mayor precisin en la definicin de "descentraliza-
cin" y trminos afines se observa en la literatura lati-
noamericana y de habla inglesa. Los autores latino-
americanos (vase Abalos, 1990; Boisier, 1990; Ru-
fin, 1991) distinguen entre "deslocalizacin", "des-
concentracin" y "descentralizacin", mientras los au-
tores de habla inglesa (vase Rondinelli y Cheema,
1983; Rondinelli et al., 1983; Rondinelli et al., 1989;
United Nations, 1994) diferencian entre "decon-
centration", "delegation" y "devolution".
El trmino "deslocalizacin" hace referencia a un cam-
bio en la distribucin espacial de servicios, industrias,
etc., es decir, corresponde a lo que los autores de
habla alemana llaman Dekonzentration. Sin embargo,
para los autores latinoamericanos "desconcentracin"
es la transferencia de competencias de decisin y a
veces tambin de recursos desde el gobierno central
hacia organismos de jerarqua inferior, dependientes
de aqul; es decir, se trata de un proceso "vertical" de
transferencias. La "desconcentracin" tiene importan-
cia desde un punto de vista espacial, cuando el gobier-
no central (localizado en la capital nacional) transfiere
competencias a organismos pblicos regionales. En
este ltimo caso, los autores de habla alemana utilizan
el trmino Dezentralisierung. Sin embargo, en la litera-
tura latinoamericana especializada "descentralizacin"
es la transferencia de poder de una institucin a otra,
sin que exista dependencia de la segunda con respec-
to de la primera. En consecuencia, la descentraliza-
cin slo es posible si ambas instituciones tienen per-
sonalidad jurdica y recursos propios. Se trata, pues,
de una transferencia "horizontal' de competencias.
Segn Boisier (1990: 17-18) existen tres formas de
descentralizacin: una funcional, una territorial y una
poltica. Una "descentralizacin funcional" se produce
cuando determinadas funciones -antes centralizadas
en un solo organismo- son transferidas a instituciones
autnomas. Es el caso del traspaso del transporte de
pasajeros y el de carga desde una gran empresa
transportista a dos empresas autnomas de tamao
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menor, especializadas en cada uno de los rubros arri-
ba mencionados. Una "descentralizacin territorial" se
refiere al traspaso de competencias de decisin desde
una institucin concebida para actuar a nivel nacional
hacia instituciones, cuya accin se circunscribe a un
radio menor, como por ejemplo una regin o comuna.
Esta forma de descentralizacin tambin corresponde
a la Dezentralisierung como la entienden los autores
de habla alemana. Por ltimo, una "descentralizacin
poltica" se logra cuando los miembros o dirigentes de
las instituciones descentralizadas son elegidos y no
designados. Para Boisier (1990) la descentralizacin
poltica es la forma mxima de descentralizacin y ella
slo es posible en una democracia. Tocas estas for-
mas de descentralizacin pueden aparecer entremez-
cladas, jugando la descentralizacin poltico-territorial
un rol particularmente importante en el desarrollo re-
gional y local. En la presente investigacin slo se
analizaron formas de descentralizacin territorial, de
modo que cuando se habla de descentralizacin admi-
nistrativa (funcional) y/o descentralizacin poltica,
siempre se estar haciendo referencia implcita a la
modalidad "mixta" de descentralizacin territorial.
La terminologa en ingls antes presentada slo co-
rresponde parcialmente a la propuesta por los autores
latinoamericanos. De esta forma, deconcentration,
delegation y devolution son distintas formas de des-
centralizacin, que siempre se desarrollan de manera
"vertical". Esta "verticalidad" se refiere al proceso de
transferencia de competencias desde unidades territo-
riales mayores hacia unidades territoriales menores.
Es decir, se trata de una terminologa referida estricta-
mente al plano territorial. Deconcentralion es la trans-
ferencia de funciones administrativas y de determina-
das competencias de decisin desde organismos cen-
trales hacia sus representaciones regionales o locales,
existiendo un control directo de los organismos de je-
rarqua superior con respecto de los de jerarqua infe-
rior. El trmino ingls deconcentration corresponde as
ampliamente al de "desconcentracin", utilizado por
los autores latinoamericanos. Bajo delegation se en-
tiende el traspaso de competencias de decisin y auto-
ridad de gestin en relacin a funciones especficas
desde organismos centrales a instituciones regionales
o locales semiautnomas, pertenecientes tanto al sec-
tor estatal como privado y que no estn sujetas al con-
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trol directo del gobierno central. Sin embargo, ste
conserva una especie de "derecho a veto" en relacin
a las decisiones tomadas a nivel regional o local e
incluso, en cualquier momento, puede volver a ejercer
las competencias transferidas. Se trata, en consecuen-
cia, de una forma de transicin entre los trminos lati-
noamericanos "desconcentracin" y "descentraliza-
cin". El concepto devolution corresponde al trmino
"descentralizacin" de los autores latinoamericanos en
su forma territorial. Poder y competencias de decisin
son traspasados a los gobierno regionales o locales,
que gozan de autonoma en sus respectivos territorios
y cuentan con recursos propios. De esta forma, los
gobiernos regionales y locales puecen "equilibrar" el
poder del gobierno central.
Por ltimo, se ha de sealar que para algunos autores
la privatizacin y la transferencia de competencias del
gobierno central a organizaciones no-gubernamentales
(ONGs) constituyen una forma ms de descentraliza-
cin. Sin embargo, este traspaso de competencias no
est necesariamente asociado a cambios de localiza-
cin.
En consideracin a las definiciones aqu expuestas, en
el presente trabajo se ha utilizado el trmino "descen-
tralizacin" en los siguientes casos:
- como concepto general y global, tal como lo expre-
sa la definicin del diccionario geogrfico Diercke
(1992);
- cuando se hace referencia a la distribucin espacial
de variables demogrficas, econmicas y otras, es
decir, como sinnimos de "deslocalizacin" o
Dekonzentration, segn la definicin de los autores
de habla alemana, no hacindose distincin entre
los trminos "descentralizacin" y "descon-
centracin". Para evitar confusiones se habla tam-
bin de descentralizacin espacial o desconcen-
tracin espacial,
- en la acepcin latinoamericana, cuando se habla
de procesos poltico-administrativos. En este caso
se distingue claramente entre "descentralizacin" y
"desconcentracin". Cabe recordar que en este tra-
bajo slo se analizan formas de descentralizacin y
desconcentracin referidas a unidades territoriales
como regiones, provincias o comunas, es decir, se
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analizan formas de descentralizacin y des-
concentracin territorial (no confundir con descen-
tralizacin y desconcentracin espacial o des-
localizacin). En consecuencia, cuando en este tra-
bajo se habla de la desconcentracin de la admi-
nistracin pblica o de una descentralizacin polti-
co-administrativa, siempre se est aludiendo impl-
citamente a procesos referidos a unidades territo-
riales como las arriba mencionadas.
En este estudio se consideran "polticas de descentra-
lizacin" a todas aquellas polticas que tienen un po-
tencial explcito o implcito de descentralizacin, ya
sea desde la perspectiva de la distribucin espacial de
determinadas variables como desde un punto de vista
poltico-administrativo a nivel territorial. Por esta razn
no slo se analizan las polticas de ordenamiento terri-
torial, sino que tambin las polticas macroeconmicas
y aquellas polticas sectoriales que se relacionan ms
directamente al territorio. Con mayor profundidad se
analiza la reforma agraria, el proceso de
regionalizacin y la descentralizacin de la educacin,
ya que se trata de polticas aplicadas a lo largo de
varios perodos gubernamentales y que tienen el po-
tencial para contribuir a la descentralizacin, ya sea
desde un punto de vista espacial como poltico-admi-
nistrativo a nivel territorial. Cabe sealar que en el
presente trabajo se ha preferido el trmino "poltica de
ordenamiento espacial o territorial" por sobre el de
"poltica regional", ya que se pretende aludir al conte-
nido temtico de la poltica y no al ente que la realiza.
En base al marco conceptual aqu expuesto y en virtud
de algunas evidencias empricas que desde hace va-
rios aos parecen sugerir el inicio de un proceso de
descentralizacin en Chile, que abarcara todas las di-
mensiones aqu comentadas, en el presente trabajo se
ha buscado determinar la influencia que han tenido las
polticas de ordenamiento territorial, las polticas
macroeconmicas y algunas polticas sectoriales sobre
los distintos tipos de descentralizacin observados. En
efecto, en los ltimos decenios Chile ha manifestado
cambios importantes en la administracin de su territo-
rio, ha experimentado giros notables en la conduccin
de su economa y ha sido objeto de importantes refor-
mas en determinados sectores econmicos y sociales.
Estos acontecimientos nos han inducido a preguntar si
la descentralizacin espacial y poltico-administrativa
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observadas en el pas son consecuencia de las polti-
cas de ordenamiento territorial formuladas durante los
cuatro ltimos gobiernos (1964-1994); o bien, si por
una parte, la descentralizacin espacial es consecuen-
cia de una poltica econmica orientada hacia el mer-
cado externo, que en este pas es aplicada desde fi-
nes de 1973 y, si por otra parte, ha habido una des-
centralizacin poltico-administrativa a nivel territorial,
producto de la regionalizacin implantada en Chile
desde 1974. Por ltimo, cabe hacerse la pregunta si la
descentralizacin espacial y poltico-administrativa es-
tuvieron apoyadas en Chile (explcita o implcitamente)
por las polticas sectoriales aplicadas en los ltimos
decenios.
II. RESULTADOS
Desde el inicio del desarrollo de sistemas urbanos en
Amrica Latina stos han manifestado una tendencia
creciente hacia la formacin de estructuras dominadas
por una sola ciudad. En el perodo de sustitucin de
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importaciones el proceso de concentracin demogrfi-
ca fue ms intenso, mientras en el perodo posterior,
caracterizado por una economa abierta al mercado
externo, el proceso antes dicho se debilit claramente.
En este sentido, Chile no es una excepcin: el porcen-
taje de la poblacin que viva en su capital, Santiago,
aument de 6,3% en el ao 1865 a 32,4% en el ao
1982, producindose el mayor crecimiento de la con-
centracin en Santiago entre 1930 y 1970, es decir,
durante la aplicacin plena del modelo de sustitucin
de importaciones. En este perodo la concentracin
demogrfica en Santiago creci a un ritmo anual pro-
medio de 0,39%, mientras en el perodo anterior (pri-
mario-exportador) haba crecido a un ritmo anual de
0,14%. Entre 1970 y 1992, es decir, en el perodo de
economa abierta al mercado externo, la tasa de con-
centracin demogrfica anual fue de 0,07%. Cabe se-
alar que entre 1982 y 1992 este ndice fue negativo
(-0,02), ya que el porcentaje de la poblacin chilena
que viva en Santiago disminuy de 32,4% en 1982 a
32,2% en 1992 (ver Tabla 1 y Grfico 1). El ndice de
primaca que relaciona a las dos ciudades ms gran-
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des del sistema urbano tambin manifest una tendencia
creciente entre 1907 y 1982 (de 2,05 subi a 13,75%),
tendencia que fue ms notoria en el peroclo de sustitu-
cin de importaciones, sobre todo entre 1960 y 1970. Sin
embargo, en 1992 este ndice experiment su primer
descenso (a 13,15%) desde 1907. Si bien el descenso
de este ndice fue muy leve, podra ser el comienzo de
una desconcentracin espacial de la poblacin. Desde
un punto de vista terico -siguiendo a Richardson
(1977)- se podra hablar de "reversin de polarizacin".
Cabe hacer notar, sin embargo, que en 1992 aparecen
dos "ciudades satlites" de Santiago (Puente Alto y San
Bernardo) entre las diez localidades pobladas ms gran-
des de Chile. Este hecho podra estar evidenciando una
"desconcentracin concentrada" de la poblacin, que fa-
vorecera en primera instancia a aquellos lugares ms
cercanos a la capital (ver Tabla 2).
Respecto del crecimiento demogrfico anual promedio
de la Regin Metropolitana de Santiago, tambin se
puede observar una tendencia regresiva en los ltimos
decenios. Este ndice baj desde 2,8% entre 1960 y
1970 hasta 2,0% entre 1982 y 1992, lo cual no slo se
ha debido a tasas de natalidad descendentes, sino que
tarnbin a saldos migratorios ms bajos. As, el saldo
migratorio de la Regin Metropolitana de Santiago
descendi casi a la mitad en el perodo 1982-1992
respecto de la magnitud que haba tenido en el pero-
do 1960-1970 (ver Tabla 3). De esta forma, tambin el
peso demogrfico de la Regin Metropolitana aument
ms lentamente entre 1982 y 1992 (3,4%) que en los
perodos anteriores (7,5% y 7,3% en los periodos
1960-1970 y 1970-1982, respectivamente).
En relacin con las variables econmicas analizadas,
no es posible discernir una tendencia clara hacia una

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gin Metropolitana de Santiago oscil entre un 41 y un

"descentralizacin" o "centralizacin" espacial. La con-
centracin del Producto Interno Bruto (PIB) en la Re-
48% en el perodo 1960-1992, manifestndose los va-
lores ms altos hacia fines del perodo de sustitucin
de importaciones (1970-1973), lo que se ha de ver
como una consecuencia de la alta concentracin de
industrias en esta regin. Con la introduccin de una
economa abierta al mercado externo en 1974 se pue-
de apreciar una clara desconcentracin del PIB, de lo
cual se desprende que el modelo econmico juega un
rol importante en la "centralizacin" y "descentraliza-
cin" espacial de este indicador. Sin embargo, entre
1974 y 1992 se observan importantes oscilaciones del
PIB, a pesar de no haberse cambiado sustancialmente
el modelo econmico aplicado en este perodo (ver
Grfico 2). Un anlisis ms profundo arroj que no
slo el modelo econmico juega un rol importante en
la concentracin de la economa en Santiago, sino que
tambin la situacin econmica general del pas es
relevante en este sentido: cuando la coyuntura econ-
mica es buena, aumenta la concentracin del PIB en la
Regin Metropolitana de Santiago; cuando la situacin

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econmica es adversa, disminuye dicha concentracin.
Esta reaccin "exagerada" de la Regin Metropolitana de
Santiago se debe, por una parte, a su estructura produc-
tiva, que est dominada por sectores econmicos parti-
cularmente "sensibles", como lo son el comercio y la in-
dustria y, por otra, a su gran disponibilidad de factores de
produccin (capital, trabajo y tecnologla). Cuando la si-
tuacin econmica es favorable, estos factores de pro-
duccin pueden ser utilizados prcticamente en forma
ptima; sin embargo, cuando las condiciones econmi-
cas son adversas, la sobreoferta de factores de produc-
cin puede tener consecuencias negativas en los costos
de produccin y la ocupacin.
La coyuntura y el modelo econmicos no son, sin em-
bargo, los nicos factores que influyen sobre la con-
centracin o desconcentracin espacial de los
indicadores econmicos. Tambin existen otros facto-
res, que en este sentido desempean un rol importan-
te, como queda reflejado a travs de un anlisis "dife-
rencial-estructural" efectuado para el perodo 1970-
1973, en base a los valores sectoriales del PIB por
regin (ver Tabla 4). A pesar del efecto "centralizador"
del modelo de sustitucin de importaciones en este
perodo, la Regin Metropolitana de Santiago manifes-
t un crecimiento inferior al promedio nacional, lo que
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se debi a un factor locacional (o diferencial) bajo. Si
bien es cierto que la difcil situacin econmica de es-
tos aos tambin influy en esta menor concentracin
del crecimiento del PIB, no se debe menospreciar la
influencia de la poltica de ordenamiento territorial.
Esta apuntaba a "descentralizar" al entonces dominan-
te sector econmico, la industria. De esta manera, la
desconcentracin espacial de la industria automotriz
no slo se propici mediante incentivos a la perifrica
ciudad del norte, Arica, localizada en la Regin de
Tarapac (1), sino que tambin lo hizo a travs de est-
mulos en lugares ms atractivos, como los correspon-
dientes a las actuales regiones de Valparaso (V) y
O'Higgins (VI), situadas, respectivamente, al norte y
sur de la Regin Metropolitana de Santiago.
La influencia positiva de la apertura econmica del
pas en la desconcentracin espacial del PIB qued
claramente reflejada en un anlisis diferencial-estruc-
tural para el perodo 1973-1985 (ver Tabla 5). Mientras
las regiones "centrales" de Santiago y Valparaso ma-
nifestaron un crecimiento inferior al promedio nacional
en este perodo, todas las dems regiones presenta-
ron un crecimiento superior al promedio. Esto se debe
a las ventajas comparativas de estas regiones en la
produccin de determinados productos que son de-
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micos a largo plazo (ver Tabla 6). As, de las regiones
mencionadas ms arriba, slo las regiones de
Coquimbo (IV) -cuya estructura de produccin es ms
diversificada y que en los aos ochenta recibi impor-
tantes inversiones en infraestructura- manifest un
crecimiento superior al promedio nacional, que en todo
caso fue claramente inferior al que tuvo en el perodo
anterior. En gran medida esta nueva situacin es con-
secuencia de un crecimiento superior al promedio de

mandados en el exterior y que estn estrechamente

ligados a los recursos naturales regionales. Que esta
nueva distribucin del crecimiento del PIB es menos el
resultado de la poltica de ordenamiento territorial de
la poca que una consecuencia de la poltica econmi-
ca aplicada, se puede constatar en el hecho de que
tambin aquellas regiones que no constituan reas
prioritarias dentro de la primera, pero que -sin embar-
go- pudieron insertarse exitosamente en la economa
mundial a travs de la exportacin de sus productos,
experimentaron un crecimiento del PIB particularmente
notable. Un ejemplo de ello son las regiones de
Atacama (III) y Coquimbo (IV), situadas al norte de
la Regin Metropolitana de Santiago, que entre 1985 y
Santiago, y las regiones de O'Higgins (VI) y Maule
1990 se vio beneficiada por una situacin econmica
(VIl), localizadas al sur de la capital. Las regiones III y
muy favorable. Al mismo tiempo llama la atencin que
IV exportan principalmente productos mineros y uvas;
tampoco medidas concretas para el incentivo de deter-
la regin VI exporta cobre, manzanas, uva y otra fruta,
minadas regiones son una garanta para su crecimien-
mientras la regin VIl basa sus exportaciones en re-
to econmico sostenido. De esta manera, regiones
cursos agrcolas y forestales, que en parte son ela-
perifricas como la de Tarapac (I), en el norte, y de
borados, como por ejemplo el vino, la madera y la
Magallanes (XII) en el sur, experimentaron los ndices
celulosa.
de crecimiento regional ms bajos del pas entre 1985
y 1990, a pesar de las medidas de incentivo favorables
Los resultados del anlisis "diferencial-estructural" a estas regiones (zonas y depsitos francos) aplicadas
para el perodo 1985-1990 muestran que una econo- en este perodo. En contraposicin, la Regin de Los
ma abierta al mercado externo no garantiza una Lagos (X) manifest el ndice de crecimiento regional
desconcentracin espacial de los indicadores econ- ms alto despus de la Regin Metropolitana de San-

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tiago, luego que ya en los perodos anteriores (1970- se crearon establecimientos de educacin superior a
1973 y 1973-1985) hubiera manifestado un crecimien- nivel regional, independientes respecto de las universi-
to regional superior al promedio. Este crecimiento sos- dades e institutos de la capital, en tanto la administra-
tenido no slo se explica por una estructura de produc- cin de las escuelas fiscales se traspas a las munici-
cin ms diversificada, sino tambin por el efecto con- palidades. Bajo el gobierno de Pinochet se puede ha-
junto de una poltica econmica favorable y medidas blar as de una descentralizacin "territorial" de la edu-
de desarrollo territorial concretas, como son las inver- cacin, pero no de una descentralizacin "poltico-terri-
siones en infraestructura. torial", ya que tanto rectores como alcaldes eran desig-
nados por el gobierno central. En el nuevo escenario
democrtico del gobierno de Aylwin se posibilit la
En lo concerniente a la descentralizacin poltico-ad-
eleccin de estos actores, de manera que durante este
ministrativa del pas entre 1974 y 1990, se puede
constatar un proceso de "desconcentracin", en el cual gobierno se logr tambin una descentralizacin polti-
co-territorial de la educacin. Sin embargo, no se pudo
instancias subordinadas del gobierno central a nivel
comprobar una clara reestructuracin en la distribucin
regional, provincial y comunal asumieron determinadas
funciones, que antes correspondan al nivel central. espacial de ciertos indicadores educacionales (analfa-
betismo, nivel educacional de la poblacin econmica-
Slo los gobiernos locales (municipalidades) recibieron
personalidad jurdica, de manera que, tericamente, mente activa, cobertura de atencin en educacin),
asociada al proceso de descentralizacin del sector.
slo a este nivel se podra hablar de ''descentraliza-
cin"; sin embargo, la designacin de los alcaldes por
parte del Presidente de la Repblica o los respectivos La reforma agraria, en cambio, contribuy -aun sin
consejos regionales de desarrollo (Coredes), presidi- objetivos explcitos de descentralizacin- a la des-
dos por un intendente tambin designado, dificultaba concentracin espacial de la poblacin. De esta mane-
en la prctica una descentralizacin poltico-territorial, ra, en aquellas regiones ms afectadas por las expro-
que favoreciera a la comunidad local. En el mbito piaciones bajo los gobternos de Frei y Allende (regio-
financiero se introdujo un "Fondo Nacional de Desarro-
llo Regional" (FNDR), que permiti a las regiones deci-
dir acerca del financiamiento y prioridad de determina-
dos proyectos regionales. Este fondo se mantuvo
como la principal fuente de financiamiento a nivel re-
gional, despus del cambio de gobierno en marzo de
1990. Durante el gobierno de Alwin (1990-1994) tam-
bin se otorg personalidad jurdica a las regiones, a
la vez que se propici una descentralizacin poltico-
territorial, al permitir la eleccin indirecta o directa de
representantes de la poblacin a nivel regional y local.
Sin embargo, la descentralizacin poltico-territorial se
logr ms cabalmente a nivel local y menos a nivel
regional, en tanto que no afect al nivel intermedio de
las provincias, de manera que slo se puede hablar de
una descentralizacin poltico-territorial "incipiente" du-
rante el gobierno de Aylwin.

En base a las nuevas unidades territoriales e institu-

ciones respectivas creadas durante el proceso de
regionalizacin, as como en base a reformas en el
financiamiento de las muncipalidades y la autonoma
jurdica de las mismas, el gobierno de Pinochet inici
la descentralizacin de la educacin. De esta manera

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nes VI y VIl), la disminucin de la poblacin rural entre
1970 y 1982 fue la ms baja del pas (ver Tabla 7).
Esto ltimo coincide con la importancia decreciente de
estas regiones como lugar de origen de las migracio-
nes a la Regin Metropolitana de Santiago entre 1977
y 1982, en comparacin al perodo 1960-1970 (ver Ta-
bla 8).
III. CONCLUSIONES Y DISCUSION
De los resultados de esta investigacin se puede con-
cluir que la descentralizacin espacial de los
indicadores demogrficos y econmicos depende de
diferentes factores, como son las ventajas y desventa-
jas de aglomeracin, la situacin econmica y las pol-
ticas tanto econmicas como de ordenamiento territo-
rial. Ninguno de estos factores se ha de sub o
sobreestimar. De este modo, se puede afirmar que
tanto las polticas econmicas como las de orde-
namiento territorial son fundamentales para la descen-
tralizacin espacial de la poblacin y del crecimiento
econmico.
En el mbito de la descentralizacin poltico-adminis-
trativa, el proceso de regionalizacin y, por ende, la
poltica de ordenamiento territorial desempearon un
rol muy importante entre 1974 y 1994, logrndose
paso a paso avances de consideracin. Bajo el gobier-
no de Pinochet se sentaron las bases de este proceso;
sin embargo, slo se logr una "desconcentracin" ad-
ministrativa en los distintos niveles territoriales; a nivel
local se logr una cierta "descentralizacin". Sin em-
bargo, no se avanz hacia una descentralizacin "pol-
tico-territorial", que hubiese requerido de la eleccin
democrtica de los representantes comunales. Duran-
te el gobierno de Aylwin esto ltimo fue posible, pero
slo a nivel local. A nivel provincial no hubo avances
en este sentido, mientras a nivel regional se propici
una "descentralizacin territorial", ya que les fue otor-
gada personalidad jurdica a las regiones. Sin embar-
go, no se puede hablar de una cabal descentralizacin
poltico-administrativa a nivel territorial hasta 1994;
mas cabe preguntarse si esto es posible y deseable en
un Estado unitario como lo es Chile.
El proceso de descentralizacin poltico-administrativa,
iniciado con la regionalizacin del pas, fue acompaa-
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do por medidas afines en determinados sectores so-
ciales. En base al ejemplo anteriormente citado (des-
centralizacin de la educacin) se puede afirmar
que -al igual que en el proceso general de
regionalizacin- aqu tambin se avanz paso a paso.
Bajo el gobierno de Pinochet se consigui una "des-
centralizacin territorial" del sector, mientras que en el
gobierno de Aylwin se logr, adems, una "descentrali-
zacin poltico-territorial'. De esta manera, se puede
hablar de un apoyo importante por parte de una polti-
ca sectorial al proceso de descentralizacin poltico-
administrativa del pas.
La descentralizacin espacial de la poblacin tambin
fue apoyada por una poltica sectorial: la reforma agra-
ria. La influencia de esta poltica se limit, sin embar-
go, a un espacio y perodo determinados (ver tablas 7
y 8). No obstante, cabe sealar que la descentraliza-
cin espacial no constituy un objetivo explcito de la
poltica de reforma agraria.
En virtud de los ejemplos aqu citados, se pudo com-
probar que polticas sectoriales, tanto del mbito social
como econmico, apoyaron al proceso de descentrali-
zacin. Sin embargo, se ha de dejar en claro que esto
no siempre fue as. Para garantizar un apoyo eficaz a
largo plazo al proceso de descentralizacin es necesa-
rio formular explcitamente objetivos de descentraliza-
cin en la poltica sectorial correspondiente.
En sntesis, una estrategia de descentralizacin efecti-
va debe considerar tanto el "potencial descentraliza-
dor" del modelo econmico imperante y las posibilida-
des que ofrecen en este sentido las polticas sectoria-
les, como asimismo el diseo de polticas de orde-
namiento territorial ad hoc. Estas ltimas deben consi-
derar, sin embargo, el escenario poltico y econmico
en el cual se insertan. As, por ejemplo, no se puede
pretender lograr una descentralizacin poltico-territo-
rial en un contexto no-democrtico. De la misma ma-
nera, no es posible esperar efectos significativos de
medidas de excepcin arancelaria para un territorio
determinado en una economa abierta al mercado ex-
terno que, de por s, tiene niveles arancelarios muy
bajos a nivel nacional. En consecuencia, son otras las
medidas que se han de tomar en pos del desarrollo
territorial y la descentralizacin. En el caso chileno,
resulta recomendable invertir en la consolidacin de la
 DESARROLLO TERRITORIAL Y POLITICAS DE DESCENTRALIZACION EN CHILE
CLAUDIA RODRIGUEZ SEEGER
infraestructura regional, sobre todo en las regiones ve-
cinas a Santiago, de manera tal de aprovechar las venta-
jas de aglomeracin de la capital en pro de estas regio-
nes y simultneamente descongestionar Santiago;
incentivar la diversificacin de la estructura productiva de
las regiones as como la mayor elaboracin de los recur-
sos naturales; fomentar la generacin de empleo en
aquellas regiones con saldos migratorios negativos y que
constituyen el origen de muchas de las migraciones a
Santiago, como es el caso de la Regin del Biobo (VIII);
tomar medidas de proteccin para el medio ambiente,
que -entre otros- aseguren la explotacin racional de los
recursos naturales, que son el sustento del actual mode-
lo econmico. Sin medidas de este tipo, tampoco se pue-
de esperar que la economa abierta al mercado externo
B I B L I O
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REVISTA EURE
102
genere -por s sola- un desarrollo regional sostenido y
una descentralizacin duradera, como tampoco se puede
esperar lograr estos objetivos con la sola aplicacin de
medidas de ordenamiento territorial ad hoc. Finalmente
cabe sealar que un desarrollo equilibrado de las regio-
nes slo tiene sentido si es posible -adems- disminuir
las disparidades intrarregionales, ya sea desde un punto
de vista espacial como social. Desde esta perspectiva, la
descentralizacin territorial de las competencias de deci-
sin es de especial relevancia, ya que de esta manera es
posible decidir acerca de la utilizacin de los recursos
financieros y la prioridad de los distintos proyectos en
aquel nivel territorial que se encuentra directamente
afectado por las consecuencias negativas de un creci-
miento desigual.
G R A F I A
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