TRABAJO PRCTICO

Modelos de actividad policial David Bayley

En este libro examina la polica del mundo moderno, describe las variaciones existentes
en los patrones que rigen la forma de actuar de la polica y el desarrollo de sta, e intenta
explicar dichas variaciones. Se examinan las relaciones existentes entre la polica y la
sociedad, es decir, las formas en que cada uno de esos grupos influye en el otro. El
propsito distintivo de su obra es el de construir enunciados generales acerca del

funcionamiento de la polica sobre la base de informacin comparativa contempornea

e histrica. Especficamente, en el presente material se da tratamiento a tres preguntas:
A) cmo se desarrollan los sistemas policiales modernos?, B) qu tareas realiza la
polica?, C) qu grado de independencia tiene la polica en su carcter de actor social?
Estas cuestiones (evolucin, funcin y poltica) constituyen las principales divisiones del
libro. En el mismo se presentan particularmente los mecanismos de control sobre la
polica, el autor reflexiona sobre el concepto de control y la capacidad de responder
por los propios actos.

Por otra parte, observaremos los dispositivos externos e internos de control.

Asimismo, se detallan los modelos nacionales de control, y la dinmica de la
responsabilidad por los propios actos, los elementos determinantes del control y
aquellos factores que moldean el equilibrio entre el control externo e interno sobre
la polica.

En el presente material, el autor, comienza haciendo alusin a la relacin existente

entre la polica y la sociedad la cual define como recproca, la sociedad da forma a
lo que la polica hace, y la polica influye en aquello en lo que es posible que la
sociedad se convierta, esta relacin puede ser explicita y tener un objetivo o difusa
y accidental; afirma que estas interacciones son complicadas y ramificadas.

Segn Bayley las interacciones deliberadas entre la institucin policial y la sociedad

pertenecen al dominio de la poltica y tienen lugar en primer trmino a travs del
gobierno. Estas interacciones consisten, por una parte, en los intentos que realizan
las comunidades de dirigir y controlar la polica- corporiza la cuestin de responder
por sus actos- y, por otra parte, de la interseccin de la polica con la vida poltica
la actividad policial en el plano poltico-.

Con respecto a la capacidad de responder por sus actos, el autor sostiene que la
pregunta ms importante para contestar es cuanto xito tuvieron las diferentes
comunidades en lograr conformidad entre sus deseos y las acciones de la polica,
cuestin que, segn el autor, es imposible de determinar con rigor. Asimismo, hace
referencia a que la conducta de la polica est limitada por influencias blandas como
la cultura, la educacin y la conciencia moral, y que, para la formulacin de polticas
en relacin a esta temtica, es necesario reconocer que la cuestin del control est
todava irresuelta.

Los mecanismos de control

En la obra el autor utiliza los trminos control y capacidad de responder por los
propios actos de manera indistinta, ambos conceptos hacen referencia al logro de
conformidad entre la conducta policial y los objetivos de la comunidad.

Dentro los mecanismos de control el autor identifica una tipologa cudruple la cual
se refleja en el siguiente cuadro:
 MECANISMOS EXTERNOS EXCLUSIVOS

Difieren ente si en la exclusividad de la

INCLUSIVOS
atencin que ellos le prestan a la polica

EXPLCITOS
MECANISMOS INTERNOS
IMPLCITOS

Al hablar de los mecanismos externos-exclusivos la gran divisin se verifica entre

pases que los sitan dentro del gobierno y aquellos que los sitan fuera de l, en
organismos ad hoc. Existen pases donde la responsabilidad por los propios actos
se rinde ante el gobierno que se encuentra en el poder, por lo general en la figura
de funcionarios integrantes del Poder Ejecutivo como los alcaldes, gobernadores, el
presidente, etc., como es el caso de Estados Unidos. En Europa, la rendicin de
cuentas se lleva a cabo ante los funcionarios de los ministerios del interior y de
justicia; y en pases como Indonesia, se rinde cuentas ante el ministro de Defensa,
lo cual nos permite observar la variedad de mecanismos que se aplican a nivel
mundial, de dicho anlisis surge que los pases anglosajones, el control tiende a ser
ms poltico que en el resto del mundo. En el caso de nuestra provincia existe el
Tribunal de Conducta Policial y Penitenciario que segn el artculo N 1 de la Ley
Provincial N 9.120 tendr competencia para entender en la inspeccin y
control interno de la prestacin regular de los servicios policiales, en la
gestin de los niveles ejecutivos, y en la observacin, prevencin, deteccin
y sancin de las conductas reprochables

Asimismo, este organismo tambin ha tenido sus crticas, ya que hay quienes
afirman que de ninguna manera cumple con el objetivo primario de estos cuerpos
externos, el cual es asegurar una supervisin competente que no se identifique con
los intereses polticos o burocrticos del gobierno de turno.

Retomando la idea del autor podemos mencionar los experimentos que se estn
realizando en algunos pases con la implementacin de comits locales consultivos
de ciudadanos, los mismo no cuentan con poderes formales de control; sino que
ofician como nexo entre el personal operativo y la poblacin.
Refirindose a los mecanismos externos-inclusivos de control encontramos que
Bayley afirma que existe una serie de instituciones que controlan la polica, pero lo
hacen de forma intermitente o indirecta. La institucin mas obvia es la Justicia;
siendo tambin las legislaturas este tipo de organismos, ya que ejercen su influencia
de tres maneras primarias: a) creando condiciones de servicio favorables a la
conducta responsable (como el salario y las condiciones para aspirar a un lugar en
la polica); b) sometiendo la actividad policial al escrutinio publico mediante
preguntas e investigaciones; c) reteniendo recursos si la conducta no se sujeta a
niveles minimos de eficiencia o rectitud.

Tambin podemos detectar que los medios de comunicacin constituyen, sin duda,
uno de los mecanismos de control inclusivos mas importante respecto de la policia;
al menos lo son en potencia. Su eficacia depende sobre todo de tener libertad ( o o)
de preguntar sobre los actos oficiales y publicarlos.

Dispositivos internos-explcitos de control, Bayley sostiene que los mismos

deben concentrase en los procesos y no en las estructuras; la mayor parte de las
organizaciones policiales tienen el mismo tipo de estructuras diferenciadas, por ende
la cuestin importante es si las partes involucradas operan de una forma que
produzca conformidad entre la conducta policial y los deseos de la comunidad y
menciona cinco caractersticas explicitas de control interno: 1) el grado de poder
disciplinario que tiene la organizacin; 2) la cercana de la supervisin; 3) la ndole
de los procesos disciplinarios; 4) la vitalidad de la responsabilidad colectiva y 5) la
socializacin dentro de un marco de rectitud.

El autor hace referencia a que la capacidad de toda organizacin policial de

controlarse depende inicialmente de la medida en que se le permita hacerlo; la
eficacia del control interno tambin depende de los rocesos disciplinarios
implementados, esta cuestin es compleja, ya que algunos departamentos pueden
tener cdigos disciplinarios escritos; otros tal vez no los tengan; en el caso de la
polica provincial el personal se rige por el REGLAMENTO DEL RGIMEN
DISCIPLINARIO POLICIAL Decreto N 1753/03, el mismo contempla las faltas, el
proceso que se debe llevar a cabo para aplicar sanciones, los recursos que se
pueden interponer, etc. Sobre el mismo se podra hacer un anlisis ms exhaustivo
a fin de examinar algunos puntos que generan ciertos cuestionamientos, a modo de
ejemplo, ante la comisin faltas leves, quien recibe el descargo por la falta cometida
es la misma persona que impone la sancin, lo cual puede hacer suponer que el
derecho de defensa de quien comete la falta se vera vulnerado, entre otras
cuestiones.

Continuando con la idea de Bayley debemos tener en cuenta que el control interno
est afectado por el tipo de entrenamiento en materia de conducta apropiada que
explcitamente emprenden las organizaciones policiales; algunas fuerzas prestan
mayor atencin a la instruccin moral; otras solo una atencin superficial o ninguna
en absoluto.

Al hablar de mecanismos internos-implcitos de control el autor hace referencia

a que las organizaciones policiales tambin afectan al control interno de manera
indirecta, a travs de mecanismos diseados con otros objetivos. A modo de ejemplo
el autor menciona: 1) asociaciones como sindicatos, hermandades, y sociedades
profesionales, cabe aclarar que en nuestra provincia la Institucin Policial no cuenta
con autorizacin legal para conformar asociaciones gremiales; 2) el control sobre el
personal registra una poderosa influencia del sentido vocacional que el personal
deposita en su trabajo; 3) las recompensas como la promocin, el pago y las
asignaciones pueden otorgarse automticamente o en reconocimiento a un
desempeo de superior calidad. En el caso de la Polica de la Provincia de Crdoba,
el decreto N 763/12 el cual reglamenta la Ley del Personal Policial N 9.728, en sus
disposiciones comunes a los artculos 41 y 42 denominadas actuaciones
destacadas en el servicio contempla el reconocimiento por escrito en el legajo
personal del causante; felicitacin en la Orden del Da de la Reparticin; y el ascenso
por mrito extraordinario, medidas que se pueden aplicar ante la comisin de actos
destacables cuyas caractersticas deben indicar la particularidad del hecho,
diferencindolo de la actividad diaria comn que ejecute el personal policial en actos
del servicio o con motivo del mismo, tanto en actividad como en situacin de retiro,
y que merecen un reconocimiento especial, lamentablemente es la Institucin el
personal, a nivel general, e incluyendo a mandos superiores, ya sea por
desconocimiento o por cuestiones particulares no hace uso frecuente de estos
mecanismos, los cuales podran ser beneficiosos como mecanismo de control,
siempre siendo utilizados de manera correcta y prudente.

Luego del anlisis que el autor realiza en la obra sobre los casos Estados Unidos,
India, Gran Bretaa, Francia y Japn y habiendo inspeccionado las agrupaciones de
las orientaciones culturales de estos pases, veremos que en el material se sugiere
la posible existencia de un factor estructural que afecta a las estrategias de control.
Los pases que se apoyan en mecanismos externos para responsabilizarse por sus
actos como lo es India y Estados Unidos, tienen una composicin social demasiado
heterognea. Japn y Gran Bretaa, pases en los cuales se hace hincapi en la
regulacin interna, son menos heterogneos. Esta caracterstica sugiere que donde
las brechas sociales son amplias -sobre todo con relacin a criterios de pertenencia
como la raza, la casta, la religin y el grupo tnico- no se confa en que las
instituciones de autoridad pueden regularse a s mismas; y hay que vigilarlas de
cerca, controlarlas en cada detalle y deben estar rigurosamente sometidas a
contrapesos para que no caigan en manos de los antagonistas. Hay una menor
confianza en el gobierno y los procesos regulatorios donde los grupos sienten la
necesidad de movilizarse en explcita autodefensa. Se ha dicho de los
estadounidenses del siglo XIX que "tenan mucho menos miedo de la idea
abstracta de la polica de lo que sus oponentes polticos haran con esa fuerza"
(Walker, 1977, pag.6). Los britnicos por otro lado no consideraban a la polica
como instrumento de ventaja partidista -si bien a veces la vean como instrumento
de conflicto de clases-, pero teman a la actividad policial pblica como una amenaza
a las libertades de los habitantes (Silver, 1967). La implicacin general es que las
sociedades heterogneas son ms proclives que las sociedades homogneas a
considerar al gobierno y a la poltica como instrumentos y, entonces, son ms
proclives a ser contractuales en su cultura poltica.

Desde mi punto de vista el ejemplo ms claro que tenemos que deja ver claramente
que la cuestin del control sobre la polica est todava irresuelta son los hechos que
han acontecido en nuestra provincia. Observamos la conformacin de diversos
organismos (internos y externos) que ejercen control sobre la institucin, y que hasta
el momento han tenido diversas crticas y observaciones tanto dentro como fuera de
la Institucin; basta remontarse unos aos hacia atrs; en el ao 2003 la Legislatura
Provincial mediante Ley Provincial N 9.120 dispona la creacin del Tribunal de
Conducta Policial y Penitenciario, organismo que reemplazara a la dependencia que
hasta ese momento ejerca el control policial denominada Asuntos Internos, con la
creacin de este organismo compuesto por personal civil, descentralizado de la
Institucin Policial la etapa de control tomaba otro rumbo, sin embargo las
inconductas llevadas a cabo por algunos integrantes de la fuerza policial, tanto faltas
administrativas, contravenciones y hasta hechos delictivos, se vean en aumento, en
razn de ello el descrdito y la desconfianza por parte de la sociedad hacia la polica
creca a pasos agigantados. A posterior y como respuesta a esta situacin, en el
mes de enero del corriente ao el Poder Ejecutivo eleva a la Legislatura el proyecto
de ley mediante el cual se creara la Direccin General de Control de Conducta
Policial para que sta funcionase de manera preventiva y complementaria al Tribunal
de Conducta Policial y Penitenciario.

Es as que en el mes de marzo de este ao se sanciona la modificacin de la Ley

de Seguridad Pblica N 9.235 y se crea la Direccin General de Control de
Conducta Policial, la cual funciona como organismo de control interno, dicha
creacin recibi el rechazo de todo el arco opositor quienes consideran que no es
efectivo que la conducta de los policas sea controlada por la propia fuerza; es as
que en la actualidad an no se logra alcanzar un equilibrio entre los mecanismos de
control que logren conformidad entre los deseos de la comunidad y las acciones de
la polica.

A modo personal, considero que existe un avance a nivel interno, ya que es

frecuente abordar temas sobre el control policial en cursos de formacin, a su vez
est en proceso de creacin un Cdigo de tica para el personal policial, entre otras
medidas; a su vez debemos tener en cuenta que las polticas que se deben formular
sobre el control policial deben abarcar diversas causas y una serie de cuestiones
muy complejas, lo cual implica tomar medidas que solucionen el problema de fondo
y no sean meras medidas de marketing que respondan a intereses del gobierno de
turno, si no que tengan como objetivo principal recuperar la legitimidad de la
Institucin Policial, y poder contar con una Fuerza de Seguridad que no est
integrada por personas que obren al margen de la legislacin vigente; yen caso de
que esto suceda, que los organismos encargados del control, tengan el suficiente
grado de respuesta tanto a nivel de recursos materiales como humanos, para actuar
de manera prolija y someter a ese personal al proceso correspondiente, ya sea
administrativo y/o judicial.