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Evaluacin del impacto
de la cooperacin internacional
para el desarrollo en la gestin ambiental
Evaluacin del impacto
Paola Mara Miranda Morales, Msc.

Jos Javier Toro Caldern, Msc, Dr.
Jairo Agudelo Taborda, Dr.
Bogot, D.C.
2010
Evaluacin del impacto de la cooperacin internacional
2010
Universidad Nacional de Colombia
Instituto de Estudios Ambientales - IDEA
Universidad de San Buenaventura - Seccional Cartagena
Escuela Latinoamericana de Cooperacin y Desarrollo
Paola Mara Miranda Morales, Msc.
Jos Javier Toro Caldern, Msc, Dr.
Jairo Agudelo Taborda, Dr.
Primera edicin: noviembre 2010
Fotos portada:
Jos Javier Toro Caldern y Ana Mara Becerra
ISBN: 978-958-
Diseo, Diagramacin e Impresin:

Editorial Kimpres Ltda.
PBX: 413 884
Bogot, D.C., Diciembre 2010
Dedicatoria
Este trabajo est dedicado:

A Dios por todo su amor.
A mis padres Ramonita y Jess Emilio.
A mis hermanas Martha Sofa y Carmen Julia,
y a mi hermano Pedro Antonio.
A mis sobrinos Kenneth y Andrea Sofa.
Y, en particular, a mi esposo Paulo Csar
por su disposicin a construir esta historia de vida
y de sueos juntos.
Paola Mara
Agradecimientos
Los autores agradecen a las instituciones y a las personas

que hicieron posible esta investigacin:
Al Instituto de Estudios Ambientales
de la Universidad Nacional de Colombia, Sede Bogot,
y a su personal administrativo y docente.
A la Escuela Latinoamericana de Cooperacin Internacional
para el Desarrollo -ELACID, de la Universidad de San Buenaventura,
Sede Cartagena.
En especial al Director de la ELACID
y a todos los miembros del Grupo de Investigacin GIELACID.
Esta publicacin est fundamentada principalmente

en los resultados de la tesis de investigacin para optar al ttulo
de Magster en Medio Ambiente y Desarrollo,
realizado por Paola Mara Miranda Morales.
Abreviaturas
ACCI Agencia Colombiana para la Cooperacin Internacional
Accin Social Agencia Presidencial para la Accin Social y la Cooperacin Internacional
AAU Autoridades Ambientales Urbanas
AOD Ayuda Oficial para el Desarrollo
BID Banco Interamericano de Desarrollo
BIRF Banco Internacional de Reconstruccin y Fomento
BM Banco Mundial
BPG Bienes y servicios pblicos globales
CAF Corporacin Andina de Fomento
CAR Corporacin Autnoma Regional
CDS Corporacin para el Desarrollo Sostenible
CI Cooperacin Internacional
CID Cooperacin Internacional para el Desarrollo
CIDS Cooperacin Internacional para el Desarrollo Sostenible
CGN Contadura General de la Nacin
CGR Contralora General de la Repblica
DNP Departamento Nacional de Planeacin
EIA Evaluacin de Impacto Ambiental
FGN Fiscala General de la Nacin
FIGAU Programa de Fortalecimiento Institucional para la Gestin Urbana
FMI Fondo Monetario Internacional
GEF Fondo Mundial para el Medio Ambiente
GRI Iniciativa del Reporte Global
IDEAM Instituto de Hidrologa, Meteorologa y Estudios Ambientales
IDS Programa de Inversiones para el Desarrollo Sostenible
IIAP Instituto de Investigaciones Ambientales del Pacfico John von Neumann
INVEMAR Instituto de Investigaciones Marinas y Costeras Jos Benito Vives de Andris
ISO Organizacin Internacional de Estandarizacin
IvH Instituto de Investigacin de Recursos Biolgicos Alexander von Humboldt
MAVDT Ministerio de Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial
OEI Organizacin de Estados Iberoamericanos
OMC Organizacin Mundial del Comercio
ONG Organizaciones No Gubernamentales
ONU Organizacin de las Naciones Unidas
PGN Presupuesto General de la Nacin
PMRN Programa de Manejo de Recursos Naturales
PND Planes Nacionales de Desarrollo
PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
PNUMA Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente
PrGN Procuradura General de la Nacin
RSS Red de Solidaridad Social
SECAB Secretara del Convenio Andrs Bello
SINA Sistema Nacional Ambiental
Sinchi Instituto Amaznico de Investigaciones Cientficas
SNCI Sistema Nacional de Cooperacin Internacional
TFCA Ley de Conservacin de Bosques Tropicales
UAESPNN Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales
UE Unin Europea
UICN Unin Internacional para la Conservacin de la Naturaleza
UNASUR Unin de Naciones Suramericanas
UNESCO Organizacin de las Naciones Unidas para la Educacin, la Ciencia y la
Cultura
Contenido
Introduccin ................................................................................................................... 11
1. LA COOPERACIN INTERNACIONAL PARA EL DESARROLLO

SOSTENIBLE. ANTECEDENTES....................................................................... 13
1.1 Marco Internacional de la CIDS........................................................ 14
1.1.1 Acuerdos Internacionales.................................................................... 14.
1.1.2 Mecanismos de Cooperacin Internacional para la Gestin
Ambiental ................................................................................................. 14.
1.1.3 La Participacin de la Empresa ........................................................ 21
1.2 Marco Nacional ..................................................................................... 23
1.2.1 La Legislacin Nacional y el Sistema Nacional Ambiental .... 23
1.2.2 Financiacin de la Poltica Ambiental. Anlisis de la
Participacin de los Recursos de Cooperacin Internacional 26.
1.2.3 Control y Auditora Ambiental.......................................................... 29.
1.3 El Contexto Colombiano de la CIDS................................................ 32
2. ANLISIS TERICO DE LA COOPERACIN INTERNACIONAL

PARA EL DESARROLLO EN LA GESTIN AMBIENTAL .................. 35.
2.1 Los Bienes Pblicos Globales y la Cooperacin Internacional
para el Desarrollo................................................................................... 35
2.2 La Cooperacin Internacional para el Desarrollo en la
Dinmica Ecosistema - Cultura....................................................... 41
2.3 El Orden Ambiental Global. La Propuesta..................................... 50
2.4 La Cooperacin Internacional para el Desarrollo en la
Gestin Ambiental Global................................................................... 56
Paola Miranda Morales, Jos Toro Caldern, Jairo Agudelo Taborda
3. EVALUACIN DE LA EFICACIA DE LA COOPERACIN

INTERNACIONAL PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE
EN COLOMBIA ................................................................................................... 63.
3.1 Descripcin Metodolgica.................................................................. 64
3.2 Propuesta Metodolgica de Evaluacin........................................ 75
4. PROPUESTA DE MEJORA DEL PROCESO DE FINANCIACIN

DE LA GESTIN AMBIENTAL CON RECURSOS DE
COOPERACIN INTERNACIONAL ............................................................ 107
5. CONCLUSIONES................................................................................................. 113
REFERENCIAS................................................................................................................ 117
10
Introduccin
Gran parte de las polticas de desarrollo han sido diseadas e implementadas

bajo una visin utilitarista del ecosistema, lo cual fomenta el crecimiento eco-
nmico de ciertos grupos y aumenta la brecha entre los pases en desarrollo y
pases desarrollados. Estas polticas estn asociadas a un modelo de desarrollo
que generalmente se constituyen en la primera causa de impacto negativo
sobre el ecosistema, al ser utilizado indiscriminada y casi exclusivamente
como despensa para la extraccin de bienes y como vertedero de desechos.
En este contexto, la Cooperacin Internacional para el Desarrollo (CID) podra

tener un papel protagnico en el planteamiento de posibles soluciones a los
problemas del desarrollo, si utiliza su capacidad de articular estrategias y actores
gubernamentales y no gubernamentales, e influir as en las polticas pblicas para
prevenir, mitigar, corregir y compensar las consecuencias de factores persistentes
como la pobreza y la contaminacin ambiental. As mismo, la CID debera fomentar
y promover las polticas de desarrollo, planteadas a partir de las necesidades y
posibilidades de cada pas o regin, garantizando la tutela de los bienes pblicos
globales y exigiendo la eficiencia y eficacia en la administracin de los recursos
y el cumplimiento de las metas en el marco de la sostenibilidad (no slo ecol-
gica, sino social, cultural y econmica). Este rol de la CID, debe incluir enfoques
conceptuales relacionados con la dinmica ecosistema - cultura, pues cuando
esta perspectiva es ignorada, el desarrollo es no sostenible, independientemente
de las estrategias y mecanismos que se utilicen para lograrlo.
Ante el actual orden global, donde los Estados ya no son los nicos ni los
principales tomadores de decisiones, se necesita que el desarrollo sostenible
sea abordado desde la visin compleja y sistmica, en el marco de un sistema
internacional que promueva y exija, a los administradores de los ecosistemas,
11
la implementacin de soluciones eficaces a las problemticas ecolgicas,

sociales, culturales y econmicas de forma integral, as como la gestin
ambiental adecuada de los bienes y servicios ambientales, estableciendo
procesos participativos y consensuados, que permitan reconocer y afrontar
las interrelaciones y las interacciones de la sociedad con el ecosistema.
La gestin ambiental debe ser adaptada a esta visin compleja desde la escala
global, en especial, en el proceso de control donde la CID deber avanzar y
evaluar efectivamente cmo los esfuerzos y recursos invertidos en la imple-
mentacin de polticas ambientales nacionales as como la construccin de
polticas globales, impactan con resultados positivos la sostenibilidad ambiental.
Los resultados de este trabajo son un aporte conceptual, terico e instrumental,

para la toma de decisiones de los actores del proceso de financiacin de la
Gestin Ambiental con recursos de Cooperacin Internacional desde la escala
global hasta la local.
En el primer captulo, se presentan los antecedentes de la CID dirigida a la

Gestin Ambiental, a nivel nacional e internacional, mediante el anlisis de
actores, mecanismos, mandatos y estructura de financiacin. El segundo ca-
ptulo, recoge la interpretacin conceptual de los autores sobre la teora de
los Bienes Pblicos Globales (BPG) y la CID, y se centra en el debate sobre la
soberana y la responsabilidad de los Estados para proveer y tutelar los BPG.
En el tercer captulo, se presentan los aportes tericos y conceptuales para
el entendimiento del rol de la CID en la dinmica ecosistema - cultura una
propuesta de estructura para la Gestin Ambiental Global, en donde la CID
acta como motor de relacionamiento del sistema global con el ecosistema
como un bien y un servicio pblico global. En este captulo, se realiza el anlisis
de las debilidades de la CID para cumplir eficientemente su papel como meca-
nismo de Gestin Ambiental. En el cuarto captulo, se presenta la propuesta
metodolgica de evaluacin de la eficacia del proceso de financiacin de la CID
a la Gestin Ambiental en Colombia, en el perodo 1993 - 2008. Finalmente,
en el quinto captulo, se presenta una propuesta de mejora para el proceso
de financiacin de la Gestin Ambiental con recursos de la CID.
12
1. La cooperacin internacional para
el desarrollo sostenible. Antecedentes
El objeto de este estudio es la Cooperacin Internacional para el Desarrollo en

el contexto de la Gestin Ambiental en Colombia. Por tal razn, es importante
definir los conceptos de Cooperacin Internacional para el Desarrollo (CID) y
de Gestin Ambiental que guiarn las discusiones.
Se parte del concepto de Cooperacin Internacional para el Desarrollo (CID)

[] como un sistema internacional de colaboracin, que pretende sumar
voluntades y capacidades provenientes de distintos mbitos de carcter pblico
y privado a travs de una amplia cantidad de actividades, que tiene como
finalidad revertir las condiciones polticas y econmicas de alcance global
que generan inequidad internacional (Prado, 2005, p. 9).
Desde 1980, la Unin Internacional para la Conservacin de la Naturaleza (UICN)

y la Organizacin de las Naciones Unidas (ONU), definen el desarrollo sostenible
como, [] un proceso de mejora econmica y social, que satisface las
necesidades y valores de todos los grupos interesados manteniendo las
opciones futuras y conservando los recursos naturales y la diversidad
(Carrizosa, 1990). Este concepto equipara en importancia las necesidades y los
valores de todos los grupos de la sociedad, desde la perspectiva de equidad
no slo intergeneracional, sino intrageneracional.
A partir de estas definiciones, se propone el concepto de Cooperacin In-

ternacional para el Desarrollo Sostenible (CIDS), como un sistema global de
13
colaboracin y coordinacin que, multiplicando voluntades y capacidades de

carcter pblico y privado, tiene como finalidad ampliar las libertades y las
oportunidades de la humanidad, contribuyendo as a disminuir las inequidades
sociales, econmicas, culturales y ecolgicas, a satisfacer las necesidades, y
a mantener las opciones futuras. Para contextualizar los antecedentes de la
CIDS, se presenta el marco internacional y el nacional.
1.1 Marco Internacional de la CIDS

A nivel internacional, existen acuerdos, mandatos, normas y procedimientos
que constituyen un rgimen internacional ambiental, cuyo eje es el principio
conocido como desarrollo sostenible, el cual forma parte del lenguaje genera-
lizado y es la base del actual rgimen ambiental global, al permitir incorporar
criterios ambientales a las polticas pblicas estatales y empresariales, y generar
marcos normativos y reglamentarios. A continuacin se exponen los principales
elementos del marco internacional de la CIDS.
1.1.1 Acuerdos Internacionales

Se destacan las siguientes conferencias de la Organizacin de las Naciones
Unidas: i) Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente Humano,
de 1972, ii) Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y
Desarrollo, de 1992, iii) Conferencia de las Naciones Unidas sobre Desarrollo
Sostenible, de 2002. Para una mayor comprensin de los acuerdos internacio-
nales, en la Tabla 1 se presenta un resumen de los ms relevantes.
1.1.2 Mecanismos de cooperacin internacional para la

Gestin Ambiental
La CID se lleva a cabo en un marco de cooperacin cuyo respaldo son los

acuerdos internacionales, los cuales actan como un recordatorio de los
compromisos adquiridos por los Estados. Por este motivo, se presentan tres
mecanismos de cooperacin internacional firmados por Colombia, que se
destacan por su alcance y por la movilizacin de recursos.
14
Evaluacin del impacto de la cooperacin internacional para el desarrollo en la gestin ambiental
Tabla 1. Cronologa de los acuerdos internacionales para la gestin ambiental
Ao Nombre Temtica
Sobre bellezas escnicas, fauna y flora
1942 Convencin de Washington.
silvestres.
Convenciones sobre: Mar Territorial y
Convencin sobre pesca y conservacin Zona Contigua; Alta Mar; Plataforma
1958
de los recursos vivos de alta mar. Continental y Pesca y Conservacin de
los Recursos Vivos de Alta Mar.
1968 Reunin Club de Roma.
La utilizacin racional y la conservacin
1968 Conferencia sobre la biosfera.
de los recursos de la biosfera.
Convenio internacional sobre respon-
Relativa a los humedales de importan-
sabilidad civil por daos causados por
1969 cia internacional, especialmente como
la contaminacin de las aguas del mar
hbitat de aves acuticas.
por hidrocarburos.
1971 Convencin de Ramsar.
Estudio preparado por el Grupo sobre
El Club de Roma publica Los lmites del
1972 dinmica de sistemas, del Instituto Tec-
crecimiento.
nolgico de Massachussets (MIT).
Convencin para proteccin del patri-
1972
monio mundial, cultural y natural.
Se discuti el tema de los lmites del
I Conferencia de las Naciones Unidas
1972 desarrollo presentados en el informe
sobre medio ambiente humano.
del Club de Roma.
Sobre el comercio internacional de es-
1973 Convencin CITES. pecies amenazadas de fauna y flora
silvestres.
Propone las bases del Plan de Accin
1974 Tercer informe del Club de Roma. para disminuir la brecha ente pases
desarrollados y en desarrollo.
Conferencia de las Naciones Unidas sobre Se crea el Programa de las Naciones
1976
Asentamientos Humanos (Hbitat I). Unidas para el Medio Ambiente: PNUMA.
Se firma el Protocolo de responsabilidad
1976 civil por daos causados por contamina-
cin de aguas marinas por hidrocarburos.
15
Ao Nombre Temtica
Tratado de Cooperacin Amaznica Coordinar esfuerzos para proteger la
1978
(TCA). cuenca y promover su desarrollo.
Entablar un dilogo eficaz entre los ac-
tores del desarrollo humano, e identificar
1980 Estrategia Mundial para la Conservacin.
las principales causas de destruccin
del hbitat.
La importancia suprema de la proteccin
de los sistemas naturales, del manteni-
miento del equilibrio y la calidad de la
1982 Carta Mundial de la Naturaleza.
naturaleza, as como de la conservacin
de los recursos naturales, en beneficio
de las generaciones presentes y futuras.
Acuerdo sobre la cooperacin regional
Por hidrocarburos y otras sustancias
1983 para el combate contra la contaminacin
nocivas en casos de emergencia.
del Pacfico Sudeste.
Con una duracin de diez aos, tuvo
Convenio Internacional de las Maderas el mandato especfico de promover la
1983
Tropicales. expansin y diversificacin del comercio
internacional de maderas tropicales.
Se conforma la Comisin Mundial sobre
1984
Medio Ambiente y Desarrollo.
La proteccin de la capa de ozono.
Se negocia el Protocolo de Montreal
1985 Convenio de Viena.
relativo a las sustancias que agotan la
capa de ozono.
Informe de la Comisin de las Nacio- Bajo el nombre de Nuestro Futuro Co-
1987
nes Unidas sobre Medio Ambiente y mn, tambin conocido como Informe
Desarrollo. Brundtland.
Sobre el movimiento transfronterizo de
1989 Convenio de Basilea.
desechos peligrosos.
Renovar el compromiso poltico para la
Conferencia Mundial sobre Medio Am- ejecucin de diversos programas que se
1992
biente y Desarrollo Cumbre de la Tierra. enmarcan en el concepto de desarrollo
sostenible.
16
Ao Nombre Temtica
Convencin Marco de las Naciones Uni-
1992 das sobre el Cambio Climtico (CM-
NUCC).
1992 Convenio sobre la Diversidad Biolgica.
Convencin de las Naciones Unidas de
1994 Lucha Contra la Desertificacin y la Da prioridad a los pases africanos.
Sequa (UNCCD).
Segundo Convenio Internacional de las
1983
Maderas Tropicales.
El desarrollo de asentamientos humanos
Segunda Conferencia de las Naciones
sostenibles en un mundo en proceso de
1996 Unidas sobre Asentamientos Humanos:
urbanizacin, y la vivienda adecuada
Hbitat II.
para todos.
Para la reduccin de emisiones de gases
efecto invernadero. Se establece que los
Se aprueba por unanimidad el texto pases industrializados deben reducir
1997 del Protocolo de Kyoto. Se firma el las emisiones de esos gases a un nivel
Protocolo en 1998. inferior en no menos de 5% al de 1990 en
el perodo de compromiso comprendido
entre 2008 y 2012.
Sobre Consentimiento Informado Previo
(PIC), soporta el procedimiento propuesto
1998 Convenio de Rotterdam. por el PNUMA y la FAO aplicable a ciertos
plaguicidas y productos qumicos peli-
grosos objeto de comercio internacional.
2000 Protocolo de Cartagena. Sobre seguridad en biotecnologa.
Convenio de Estocolmo sobre los Conta-
2001
minantes Orgnicos Persistentes (POPS).
2002 Segunda Cumbre de la Tierra. Se reafirma la Declaracin de Ro.
El texto final no deja claros los compro-
misos de los pases industrializados en
2004 Declaracin de Kuala Lumpur. la financiacin de las reas protegidas
ubicadas geogrficamente en los pases
en desarrollo.
17
Ao Nombre Temtica
Define la Hoja de ruta para las nego-
XIII Conferencia Internacional sobre
2007 ciaciones de un acuerdo global para la
Cambio Climtico.
mitigacin del cambio climtico.
Se presentan reuniones paralelas de
XV Conferencia Internacional sobre el
2009 negociaciones entre grupos de pases,
Cambio Climtico.
y no hay consenso.
Fuente: Elaboracin propia, a partir de los documentos finales de los acuerdos y noticias.
i) Protocolo de Kyoto. En este protocolo, firmado en 1998, y sus mecanismos:

Comercio de Emisiones, Aplicacin Conjunta y Mecanismos de Desarrollo Limpio
(ONU, 1998), se da un primer paso para el establecimiento de procedimientos
para la aplicabilidad de los acuerdos internacionales a una escala superior a
la nacional. En este caso intervienen, con distintos roles, Estados, empresas,
organismos internacionales y sociedad civil (aunque su papel operativo en
la implementacin es casi nulo). Sin embargo, se han hecho crticas al pro-
cedimiento, especialmente al hecho de que an sean las reglas del mercado
las que prevalecen en la toma de decisiones ambientales (Lochhead, 2005).
Las principales crticas al procedimiento estn asociadas con la imposibilidad

de comprometer a Estados Unidos; la exclusin de las emisiones generadas
por los barcos y los aviones por fuera de las fronteras nacionales; el caso de
algunos pases, que por ser considerados subdesarrollados, no estn obligados
a reducir sus emisiones, pero que su acelerado crecimiento econmico los
est llevando a aumentar considerablemente sus emisiones (e.g. China, India
y Brasil); las metas de reduccin se consideran demasiado bajas para frenar
los efectos del cambio climtico; la compra de certificados de carbono de
los pases del Norte a los pases del Sur, es un desestmulo a la reduccin
domstica de emisiones, pues ayuda a mantener un sistema de produccin
no sostenible; y la gran incertidumbre sobre el cumplimiento de las metas de
reduccin por parte de algunos pases (e.g. Espaa, Portugal, Irlanda y Canad).
Aunque este procedimiento no garantiza un cambio radical en el actual

sistema energtico (necesario para mitigar los efectos del cambio climtico
18
y otros problemas ambientales), es la base para un acuerdo global que vin-

cule a los actores del desarrollo, y plantee soluciones efectivas y eficientes
para la lucha contra el cambio climtico. En este sentido, en la Convencin
de Copenhague de diciembre de 2009, se debieron renegociar las metas del
Protocolo de Kyoto; sin embargo, fue un fracaso en materia ambiental y de
cooperacin, ya que no se lleg a un consenso que beneficiara a todos los
actores de forma equitativa, y que apuntara a la reduccin de emisiones de
carbono para mitigar el cambio climtico.
ii) Canje de la deuda por naturaleza. Este mecanismo se consolida en 1998,

cuando Estados Unidos promulg la Ley de Conservacin de Bosques Tropicales
(TFCA). Su propsito fue crear un mecanismo que permitiera a los pases
del Sur (que califiquen) reducir la deuda externa con este pas, al tiempo
que se financian actividades que ayuden a conservar sus bosques tropicales.
Este tipo de acuerdo, es un mecanismo financiero de dos clases principalmente:

canje de deuda por recursos naturales y programas de reduccin bilateral de
deuda (Binder, 2001). Mientras los primeros implican deudas de los pases del
Sur a bancos comerciales internacionales, los segundos implican deudas a otros
gobiernos. A cambio de la compra de la deuda, el pas receptor se compromete
a apoyar actividades de conservacin equivalentes a una fraccin del valor
nominal de la deuda. Eventualmente, puede existir un tercer inversionista,
generalmente es una organizacin no gubernamental conservacionista (se
destacan las estadounidenses Nature Conservancy, Conservation International y
World Wildlife Fund) que aporta un subsidio complementario, entregado como
parte de pago al gobierno acreedor. Cuando estas organizaciones participan en
la transaccin de canje, a cambio de su aporte administran los recursos que
los pases deudores destinan para la conservacin, los cuales generalmente
son invertidos en reas estratgicas para la diversidad biolgica.
Alemania tambin ha suscrito este tipo de acuerdos con pases del sur. Algunos
de los pases que han hecho canje de deuda por naturaleza con Alemania y
Estados Unidos son: Costa Rica, Bangladesh, El Salvador, Panam, Belice, Per,
Colombia, Paraguay, Guatemala y Filipinas.
19
Es importante mencionar algunas crticas sobre cmo ha venido operando

este mecanismo. La primera, es que no contempla estrategias que permi-
tan evitar la reduccin del aprovechamiento econmico de los bienes que
provee el bosque de manera que, al protegerlos, no se ponga en riesgo
otros ecosistemas similares. La segunda, es que el pas deudor que tenga
un patrimonio natural que interese al pas acreedor, ser recompensado,
mientras que el pas deudor que no tenga tal patrimonio (adems de no
tenerlo), ser castigado por no tener que ofrecer a cambio al pas acreedor
(Binder, 2001). Una tercera crtica, que abre un debate de tipo poltico,
sostiene que los pases acreedores de la deuda externa promueven la
conservacin biolgica para garantizar la disponibilidad bienes y servicios
ambientales que, a futuro, seran privatizados. Por ltimo, una crtica aso-
ciada a los altos costos y efectos econmicos sobre la economa del pas
deudor, podra tener este mecanismo (Devlin, 1992; Binder, 2001).
Existe una iniciativa de la sociedad civil que impulsa el concepto de deuda

ecolgica, el cual reclama la deuda histrica (desde la Colonia) que los pases
del Norte tienen con los pases del Sur, por la exportacin de bienes naturales
que en su proceso de explotacin, deterioran los ecosistemas y alteran las
culturas locales. Este movimiento1 plantea que la deuda externa es ilegtima,
porque no slo ha sido pagada ms de una vez a travs de los intereses, sino
porque, para pagarla, se sobreexplotan los ecosistemas incrementando la
deuda ecolgica (Accin Ecolgica, 1997).
Soportado en el criterio de deuda ecolgica, en 2007 el Gobierno ecuatoriano

propuso mantener sin explotacin en el subsuelo del parque natural Yasun2,
aproximadamente mil millones de barriles de petrleo, evitando la prdida de

1
Cuando hablamos de movimiento nos referimos a organizaciones de la sociedad civil. Para conocer
ms sobre estas organizaciones, se recomienda: Alianza de los Pueblos Acreedores http://www.
deudaecologica.org/. Algunas de las exigencias hechas por el movimiento son: la repatriacin del
patrimonio natural (material gentico y biolgico); la restauracin de las reas afectadas en los
pases del Sur, por la extraccin de bienes naturales; la reduccin de las emisiones de carbono y eli-
minacin de todas las armas, productos y sustancias txicas que atentan contra la vida del planeta.
2
Para mayor ilustracin sobre el caso Yasun, ver la web donde se promociona la iniciativa http://
www.amazoniaporlavida.org/es/.
20
la biodiversidad y la emisin de millones de toneladas de CO2, de este modo

garantiz el derecho de los pueblos indgenas en condicin de aislamiento
voluntario residentes en el parque. Al mismo tiempo, el Gobierno de Ecuador
propuso a la comunidad internacional crear un fondo para garantizar la
no explotacin del petrleo en la zona. Esta iniciativa es conocida como el
Modelo Yasun-ITT (Ishpingo - Tambococha - Tiputini), y es promovido en el
marco del Protocolo de Kyoto, que actualmente no contempla un esquema
de compensacin econmica donde pueda ser incluida. Paralelamente, el
Gobierno de Ecuador conform una comisin para investigar la deuda pblica.
Producto de esta auditora, se denunciaron irregularidades y se catalog de
ilegtimos algunos aspectos de los crditos internacionales (Bouchat, et al.,
2007; Martnez, 2009).
El Fondo Mundial para el Medio Ambiente3 (GEF, por sus siglas en ingls),
est conformado por actores de todos los mbitos del orden global: Estados,
organismos internacionales, empresas y organizaciones de la sociedad civil.
Es operado por el Banco Mundial, el Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo (PNUD), y el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Am-
biente (PNUMA). Fue creado en 1990 para canalizar financiamientos dirigidos
a enfrentar problemas ambientales globales asociados al cambio climtico, a
la biodiversidad, al cuidado de la capa de ozono, a las aguas internacionales,
a la degradacin del suelo y a los contaminantes orgnicos persistentes.
1.1.3 La Participacin de la Empresa
La empresa tiene responsabilidad en la gestin ambiental global, en especial las

empresas trasnacionales, cuyos impactos traspasan las fronteras nacionales.
Por esta razn, algunas organizaciones internacionales, con el apoyo de las
Naciones Unidas, han gestado iniciativas que comprometen a las empresas
al mejoramiento de sus procesos y productos, con el fin de disminuir sus
impactos ambientales.

3
Para mayor informacin sobre el GEF consultar la web oficial del fondo en: http://www.thegef.
org/gef/.
21
Una iniciativa proviene de la Organizacin Internacional de Estandarizacin

(ISO por sus siglas en ingls)4 en la Cumbre de la Tierra (1992), donde adquiri
el compromiso de crear normas internacionales para la gestin ambiental em-
presarial. Producto de ese compromiso, es la serie de normas ISO 14000 (OPS,
1997), cuya primera serie fue presentada en 1996. Esto ha permitido considerar
a la Norma ISO 14000, como un esfuerzo por establecer un indicador global
sobre el compromiso que tiene una organizacin con el desarrollo sostenible.
La Norma ISO 14000 no tiene carcter obligante. Los pases que forman parte
de la ISO, la acogen y son las empresas y las organizaciones quienes la apli-
can voluntariamente. La Norma brinda herramientas metodolgicas para la
implementacin de sistemas de gestin ambiental en procesos de produccin
(Cordero y Seplveda, 2002).
Otra iniciativa destacada, es el llamado, en 1999, del Secretario de las Naciones

Unidas a las empresas a que se unieran en un Pacto Global5 (Global Compact),
con el fin de acercarlas a las agencias de la ONU. El Pacto Global empieza a
operar en el ao 2000, tiene cuatro componentes: i) derechos humanos, ii)
derechos laborales, iii) medio ambiente y iv) no corrupcin. Esta propuesta se
ali estratgicamente con la Iniciativa del Reporte Global6 (GRI, por sus siglas
en ingls), una organizacin creada en 1997 por la convocatoria de la Coalicin
de Economas Responsables del Medio Ambiente (CERES) y que, desde 1999,
cuenta con el respaldo del PNUMA. Uno de los resultados ms destacados del
GRI fue el desarrollo de la Gua para la elaboracin de un informe de sosteni-
bilidad, cuya ltima versin se present en 2006 (tras las versiones de 2000
y 2002). Esta gua busca mejorar la calidad, rigor y utilidad de los reportes de
sustentabilidad, con el fin de que los componentes puedan ser equiparados con
el nivel de los reportes financieros de las organizaciones. Adems, la propuesta
4
La ISO es una organizacin no gubernamental que tiende un puente entre los sectores pblico y
privado, al ser el mayor desarrollador mundial y editor de normas internacionales (ISO, [pgina
web] Extrado el 25 de marzo de 2010 desde http://www.iso.org/iso/about.htm).
5
Para mayor ilustracin sobre esta iniciativa ver la web oficial en: http://www.unglobalcompact.org/.
6
La GRI elabor la Gua para la elaboracin de memorias de sostenibilidad, que busca mejorar la
calidad, rigor y utilidad de los reportes de sustentabilidad. Para mayor informacin, se recomienda
visitar la web oficial de la iniciativa http://www.globalreporting.org/Home
22
est dirigida a la implementacin de un triple balance (triple bottom line), que

incluya lo econmico, lo social y lo ambiental (GRI, 2006).
1.2 Marco nacional de la CIDS

En el caso colombiano, los compromisos internacionales deben ser aprobados
por el Congreso de la Repblica para que tengan fuerza de Ley; posteriormente
deben ser sancionados por la Presidencia de la Repblica y revisados por la
Corte Constitucional. (Constitucin Poltica, 1991, Art. 157).
La materializacin de estos compromisos se realiza a travs de la estructura

de Gestin Ambiental diseada para Colombia, denominada Sistema Nacional
Ambiental (SINA), desde donde son canalizados la mayor parte de los recursos
de Cooperacin Internacional dirigidos a la Gestin Ambiental. A continuacin,
se explica detalladamente el marco nacional.
1.2.1 La Legislacin Nacional

y el Sistema Nacional Ambiental
Colombia ha firmado y ratificado acuerdos y tratados internacionales, lo que

le ha implicado asumir compromisos ante la comunidad internacional y ante
sus ciudadanos. En la Tabla 2 se presenta la cronologa de los hechos ms
importantes en materia de Gestin Ambiental.
Tabla 2. Cronologa de los acuerdos internacionales firmados por Colombia

para la gestin ambiental
Ao Nombre Temtica
Primer paso hacia la declaracin de los Parques Na-
1952 Ley 2 de 1952.
turales.
Se crea el primer Parque Llamado Parque Nacional Natural Cueva de los Gu-
1960
Nacional. charos.
1961 Ley 90 de 1961 Aprueba la Convencin sobre la Plataforma Continental.
23
Ao Nombre Temtica
Se aprueba la Convencin sobre pesca y conservacin
1961 Ley 119 de 1961
de los recursos vivos de alta mar.
Crea el Instituto Nacional de los Recursos Naturales
1968 Decreto 2420 de 1968
Renovables y del Ambiente (INDERENA).
Ley 23 de 1973, Decreto Cdigo Nacional de Recursos Naturales Renovables y
1973
2811 de proteccin del Medio Ambiente.
Aprueba la Convencin Internacional para la proteccin
1981 Ley 12 de 1981
de la contaminacin por buques.
Aprueba la Convencin sobre el Comercio Internacional
1981 Ley 17 de 1981 de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestre
(CITES).
Adhesin a la Convencin para la Proteccin del Pa-
1983 Ley 45 de 1983
trimonio Mundial, Cultural y Natural.
Aprueba el Convenio sobre la Cooperacin Regional
para el Combate Contra la Contaminacin del Pacfico
1985 Ley 45 de 1985
Sudeste por hidrocarburos y otras sustancias nocivas
en casos de emergencia.
Aprueba el protocolo relativo a la cooperacin para
1987 Ley 56 de 1987 combatir los derrames de hidrocarburos en la Regin
del Gran Caribe.
Aprueba el Convenio Internacional sobre responsabilidad
1989 Ley 55 de 1989 civil por daos causados por la contaminacin de las
aguas del mar por hidrocarburos.
Aprueba el Convenio Internacional de las Maderas
1989 Ley 47 de 1989
Tropicales.
1990 Ley 30 de 1990 Aprueba el Convenio de Viena.
Nueva Constitucin Establece las responsabilidades del Estado y de la
1991
Poltica de Colombia sociedad civil en materia ambiental.
Crea el Ministerio del Medio Ambiente. Establece las
1993 Ley 99 de 1993
bases para el SINA.
24
Ao Nombre Temtica
Establece la obligatoriedad de la inclusin de estrate-
gias y polticas en materia ambiental. Se incluye, por
1994 Ley 152 de 1994
primera vez, la Poltica Nacional Ambiental, en el Plan
Nacional de Desarrollo 1994-1998.
Adhesin al Convenio Marco de las Naciones Unidas
1994 Ley 164 de 1994
sobre el Cambio Climtico.
1994 Ley 165 de 1994 Adhesin al Convenio de la Diversidad Biolgica.
1996 Ley 253 de 1996 Aprueba el Convenio de Basilea.
1997 Ley 357 de 1997 Adhesin a la Convencin Ramsar.
De desarrollo territorial, establece como base el com-
1997 Ley 388 de 1997
ponente ambiental para el ordenamiento del territorio.
Adhesin a la Convencin de las Naciones Unidas de
1998 Ley 461 de 1998 lucha contra la desertificacin en los pases afectados
por sequa grave o desertificacin, en particular frica.
Aprueba el Segundo Convenio Internacional de las
1998 Ley 464 de 1998
Maderas Tropicales.
2000 Ley 629 de 2000 Aprueba el Protocolo de Kyoto.
2002 Ley 740 de 2002 Aprueba el Protocolo de Cartagena.
Se fusiona el Ministerio de Ambiente con el Ministerio
2002 Ley 790 de 2002 de Desarrollo, creando el Ministerio de Ambiente,
Vivienda y Desarrollo Territorial.
2009 Ley 1159 de 2009 Aprueba el Convenio de Rotterdam.
Fuente: Elaboracin propia, a partir de la legislacin colombiana.
Con la Ley 99 de 1993, se cre el Ministerio de Ambiente y se establecieron

las bases del Sistema Nacional Ambiental (SINA), que es definido segn el
Artculo 4 como [] el conjunto de orientaciones, normas, actividades, re-
cursos, programas e instituciones que permiten la puesta en marcha de los
principios generales ambientales contenidos en ella (Ley 99 de 1993). Su
estructura se presenta en la Grfica 1.
25
El Ministerio de Ambiente (cuyas funciones fueron asumidas en 2002 por el

nuevo Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, MAVDT), es el
rgano rector del SINA, conformado adems por las siguientes instituciones:
El Departamento Nacional de Planeacin, DNP. A travs de la Direccin de

Desarrollo Urbano y Poltica Ambiental, DDUPA, en coordinacin con los
organismos y entidades pertinentes, trabaja para el cumplimiento de las
funciones del DNP en el mbito ambiental, asociadas a la preparacin, el
seguimiento de la ejecucin y la evaluacin de resultados de las polticas,
planes generales, programas y proyectos del sector pblico y el diseo de
las polticas en materia de macro estructura del Estado.
Los institutos de investigacin vinculados o adscritos al MAVDT, encargados

del desarrollo de la investigacin cientfica en diversas regiones del pas, son:
el Instituto de Investigacin de Recursos Biolgicos Alexander von Humboldt;
el Instituto de Hidrologa, Meteorologa y Estudios Ambientales, IDEAM; el
Instituto de Investigaciones Marinas y Costeras Jos Benito Vives de Andris,
INVEMAR; el Instituto de Investigaciones Ambientales del Pacfico John von
Neumann, IIAP; y el Instituto Amaznico de Investigaciones Cientficas, Sinchi.
La Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales

Naturales (UAESPNN), es una dependencia autnoma, administrativa y
financieramente, encargada del manejo y administracin del Sistema de
Parques Nacionales Naturales.
Las Corporaciones Autnomas Regionales (CAR), las Corporaciones de

Desarrollo Sostenible (CDS) y Autoridades Ambientales Urbanas (AAU), se
encargan de la ejecucin de las polticas, planes, programas y proyectos
sobre medio ambiente y recursos naturales renovables a nivel local.
La Contralora General de la Repblica, a travs de la Contralora Delegada

para Medio Ambiente, como ente de control.
Por ltimo, forman parte del SINA, las Organizaciones No Gubernamentales

a travs de organizaciones representantes.
26
Grfica 1. Estructura del Sistema Nacional Ambiental, SINA1.
SINA
MAVDT rgano Rector
Transectorial Territorial Institucional Social De control
Unidades
Entidad
ambientales PGN
de diferentes DNP Territorial ONG
(Mun, Dep, ambientalistas CGR
instituciones
etc.)
pblicas
26 CAR, 7 Institutos de
investigacin UAESPNN
CDS, Y AAU
IDEAM
INVEMAR
IvH - IIAP - Sinchi
Fuente: Elaboracin propia.
1.2.2 Financiacin de la poltica ambiental. Anlisis de la par-

ticipacin de los recursos de cooperacin internacional
En Colombia existen grandes vacos de informacin en el anlisis de la fi-

nanciacin de la Poltica Ambiental en materia de Cooperacin Internacional
(Canal y Rudas, 2009; MAVDT, 2006; Gmez, 2005, CGR, 2004). El aporte de
la CI, si bien [] puede no resultar muy significativo en trminos de valor, s
lo es desde el punto de vista del anlisis estratgico (). Los recursos capta-
dos por el pas a travs de estos acuerdos, como recursos pblicos que son,
deberan estar claramente integrados dentro de las estadsticas de captacin
financiera y de gasto pblico ambiental. Sin embargo, por la diversidad de
mecanismos que se emplean para la ejecucin de estos recursos, la memoria
27
institucional de los mismos est muy dispersa y en muchos casos incompleta

(Canal y Rudas, 2009 p. 11).
Segn estos autores, la inversin en la Poltica Ambiental en Colombia tiene

tres fuentes principales de financiacin: i) las Rentas Propias, ii) el Presupuesto
General de la Nacin (PGN), y iii) la Cooperacin Internacional. Las Rentas
Propias estn constituidas por recursos de las 26 Corporaciones Autnomas
Regionales y 6 Corporaciones de Desarrollo Sostenible, los cuales provienen,
principalmente, del pago del Impuesto Predial Municipal, los recursos de capital
y el cobro de tasas por bienes y servicios ambientales, entre otros rubros.
En la Grfica 2 se presenta la participacin de cada una de las fuentes de

financiacin. Se observa cmo los aportes de Cooperacin Internacional han
aumentado significativamente desde 2002, oscilando entre el 3,0% y el 1,5%
durante los ltimos ocho aos de anlisis. Las Rentas Propias la tienen la ma-
yor participacin, con un promedio del 73,8% durante el perodo de anlisis,
mientras que los aportes del Presupuesto General de la Nacional, que ha ido
disminuyendo a travs de los aos en trminos relativos y absolutos, hasta
llegar a niveles menores que en los aos de inicio del SINA, participa con un
promedio del 24,6%, dejando as un 1,6% en promedio para los recursos de
Cooperacin Internacional (Canal y Rudas, 2009).
Considerando las debilidades en la informacin, y teniendo en cuenta que los

autores realizaron un importante esfuerzo por reconstruir algunos componentes
de la participacin de la Cooperacin Internacional en la Poltica Ambiental
en Colombia, es importante aclarar algunos aspectos del anlisis.
En primer lugar, este anlisis no incluye algunas instituciones del orden nacional
responsables parcialmente de aspectos de la Poltica Ambiental, y tampoco
las entidades territoriales responsables de la poltica a nivel local.
En segundo lugar, los recursos provenientes de las Corporaciones Autnomas

Regionales y de las Corporaciones de Desarrollo Sostenible (que constituyen
las Rentas Propias), son analizados a partir de la planeacin presupuestal y
28
no de su ejecucin. Considerando que muchos proyectos de Cooperacin

Internacional se desarrollan producto de las convocatorias y las relaciones
con diferentes financiadores, es posible que estos recursos no hayan sido
incluidos en de la planeacin presupuestal. En todo caso, el anlisis no detalla
la participacin de los recursos de Cooperacin Internacional ejecutados a
travs de estas instituciones, las cuales aportan la mayor parte de los ingresos
para el gasto ambiental en el pas.
En tercer lugar, estn por fuera del anlisis las instituciones de la sociedad
civil y del orden privado, que canalizan aportes de Cooperacin Internacio-
nal, principalmente en la modalidad de cooperacin descentralizada, y que
contribuyen al cumplimiento de las metas ambientales propuestas desde el
nivel central, es decir, a la Poltica Nacional Ambiental. Si bien es cierto que
no son organizaciones responsables de la gestin de la poltica, s son actores
que apoyan su promocin o implementacin de forma directa, a travs de
convenios con las instituciones del orden regional y nacional.
Por ltimo, la Cooperacin Internacional Reembolsable asignada principalmente

por el Sistema de la Banca Mundial (Banco Interamericano de Desarrollo BID,
Banco Mundial, BM, Corporacin Andina de Fomento, CAF), no es conside-
rada como una fuente de Cooperacin Internacional, dado que, en trminos
financieros de la poltica pblica, esos aportes reciben el nombre formal de
crdito externo de entidades multilaterales, y aunque se encuentran debi-
damente registrados en el total de los ingresos del SINA, no se reflejan como
participacin de la Cooperacin Internacional, en la categora de recursos
reembolsables. Es importante anotar que estos recursos llegan a ser muy
significativos en algunos perodos, como es el caso de los crditos otorgados
por el BID al MAVDT, para la ejecucin de los programas de gestin ambiental
conocidos como SINA I, firmado en 1994 para un perodo de cinco aos y
SINA II, firmado en 2004 para un perodo de cinco aos, o los programas de
Canje de deuda por Naturaleza.
Teniendo en cuenta estos aspectos, se puede afirmar que los valores reales
aportados por fuentes de Cooperacin Internacional son mucho mayores a
29
Grfica 2. Composicin de Ingresos del Sistema Nacional Ambiental,

1995-2008 (en miles de millones COP constantes de 2000)
Presupuesto General de la Nacin Rentas Propias del SINA

Cooperacin Internacional
Fuente: Canal y Rudas, 2009.
los presentados en el estudio, y que su importancia s puede llegar a ser sig-

nificativa tanto en trminos de valor, como en trminos estratgicos.
1.2.3 Control y Auditora Ambiental
El control y auditora de las instituciones pblicas encargadas de la implemen-

tacin de la Poltica Ambiental en Colombia, es realizado por: la Contralora
General de la Repblica, CGR; la Procuradura General de la Nacin, PrGN; la
Contadura General de la Nacin, CGN; y la Fiscala General de la Nacin, FGN.
En la Grfica 3 se presentan las funciones de estas instituciones.
Los recursos de Cooperacin Internacional en la modalidad de no reembolsables,

no son auditados ni controlados por ninguna de estas instituciones. La verifi-
cacin de la ejecucin de estos recursos est en manos de los financiadores.
30
Si consideramos que gran parte de los recursos de Cooperacin Internacio-

nal requieren contrapartidas de recursos pblicos como condicin para su
asignacin, ya sea en efectivo o en especie, y que los objetivos para los que
son asignados apuntan al bienestar de la poblacin, entonces los recursos de
Cooperacin Internacional son recursos pblicos. En este sentido, tambin
deberan ser objeto de control y auditora por parte de las instituciones an-
teriormente mencionadas.
La informacin sobre la ejecucin de estos recursos, debera estar consignada

y especificada como tal en los presupuestos de las instituciones encargadas
de la gestin ambiental en el pas, de manera que sea posible distinguir entre
los recursos de inversin propia, las contrapartidas para los proyectos de
cooperacin y los recursos provenientes de financiadores internacionales.
Al no existir esta informacin consolidada y, por supuesto, auditada, no es

posible conocer la cantidad de recursos provenientes de estas fuentes, as como
tampoco su finalidad y, por lo tanto, la evaluacin cuantitativa de la eficacia
de su impacto. Es decir, que no ser fcil establecer el norte de las prioridades
Grfica 3. Funciones de las entidades de control de auditora ambiental
Entes de Control y Auditora Ambiental
Contralora General de Procuradura General Contadura General Fiscala General

la Repblica, CGR de la Nacin, PrGN de la Nacin, CGN de la Nacin, FGN
Encargada de vigilar Encargada de investigar

la gestin fiscal de la Encargada de velar Encargada de definir los delitos, calificar los
administracin y de los por el correcto las polticas, principios procesos y acusar ante
particulares o entidades ejercicio de las y normas sobre contabi- los jueces y tribunales
que manejan fondos o funciones de lidad, que deben competentes a
bienes los servidores regir en el pas para todo los presuntos infractores
de la Nacin pblicos el sector pblico bienes de la Nacin
31
de estos recursos y las verdaderas necesidades que las instituciones tienen

de financiacin por va de Cooperacin Internacional. Igualmente, el mayor
riesgo que se corre es que estos recursos sirvan para sustituir la inversin
que el Estado debe realizar para la gestin ambiental y, en vez de generar un
impacto positivo sobre la Poltica Ambiental, signifiquen un retroceso en los
procesos de consolidacin de la institucionalidad ambiental y en la conser-
vacin de los ecosistemas del pas.
1.3 El contexto colombiano de la CIDS

En este captulo se mostr que Colombia ha estado a la vanguardia en materia
ambiental, en cuanto a legislacin y a la ratificacin de acuerdos internacionales.
Sin embargo, tambin es claro que la financiacin de la gestin ambiental, a
travs de las instituciones del SINA mediante asignaciones presupuestarias del
PGN, muestra una tendencia hacia la disminucin de los recursos ao tras ao.
Tambin se demostr que en las dos estrategias de Cooperacin Internacional, el
Gobierno Nacional ha priorizado la resolucin de problemticas ambientales, lo
que ha permitido que los recursos provenientes de financiadores internacionales
aumenten en los ltimos aos del perodo analizado. Este panorama hace pensar
que la disminucin de los aportes del PGN est asociada a la consecucin de
recursos de Cooperacin Internacional o a las expectativas de obtenerlos, como
estrategia para garantizar fuentes de financiacin distintas al PGN, lo que, en
ltimas, permitira justificar una disminucin de los recursos nacionales. Un
esquema de lo descrito anteriormente se presenta en la Grfica 4.
Esta situacin, sumada al continuo deterioro de los ecosistemas en Colom-

bia, y con ello al detrimento de la calidad de vida de sus ciudadanos, como
es sustentado por Toro (2009, p. 36), [] representado en una alta tasa de
disminucin de la cobertura vegetal, aumento de especies de flora y fauna
amenazadas (Instituto Humboldt, 2008), contaminacin de las fuentes h-
dricas superficiales y subterrneas, baja calidad del aire en las principales
ciudades (IDEAM, 2004, 2007), conflictos de usos del suelo (IGAC-CORPOICA,
2002) y condiciones de calidad de vida inadecuadas para la poblacin, que
generan prdidas de patrimonio ambiental y costos onerosos al presupues-
32
Grfica 4. Contexto colombiano dependencia de los recursos de CIDS.
Colombia a la vanguardia legislativa
ECI priorizan problemas am-

Tendencia a la disminucin bientales, para canalizar ms
de los recursos del PGN Justifica la recursos de CI
disminucin
de recursos
PGN
Dependencia
de los
recursos
de CI
Disminucin
de recursos
del PGN
to de la nacin (Banco Mundial, 2007) , entre otros indicadores, revela un

panorama muy preocupante en materia de gestin ambiental en el pas, por
las siguientes razones:
i) Los intereses de los financiadores pueden variar de acuerdo con las ne-
cesidades y compromisos polticos adquiridos, lo que se ve reflejado en la
asignacin presupuestal y la priorizacin y focalizacin de beneficiarios.
ii) El pas posee caractersticas que lo acreditan como receptor de Ayuda

Oficial al Desarrollo (AOD) y, en general, de Cooperacin Internacional,
sin embargo, estas caractersticas del orden poltico, econmico, social y
ecolgico, pueden cambiar por varias circunstancias, y as el pas puede
perder su condicin de receptor, esto tambin vara segn el financiador.
iii) Cuando la mayor parte de los recursos provienen de un solo donante (es el
caso de los recursos del Reino de los Pases Bajos para la Unidad Adminis-
trativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales, UAESPNN),
33
se arriesga gran parte de las oportunidades que brinda la Cooperacin

Internacional. Por ello, cuando se trata de hacer inversiones, es mejor
diversificar las opciones de financiacin a travs del mejoramiento de las
relaciones con diferentes financiadores.
iv) Esta ltima razn se asocia con otra de gran importancia: el riesgo de
enfocarse en una sola temtica, por supuesto asociada al inters del
financiador. Las problemticas ambientales, en su complejidad, deben
abordarse desde varios frentes, por lo que no es conveniente enfocarse en
un solo tema. En Colombia, la investigacin cientfica para la resolucin
de problemas ambientales y la conservacin de ecosistemas estratgicos
est rezagada en relacin con otros temas, y la Cooperacin Internacional
ha entrado a apoyarla, pero de forma inestable y peridica.
v) La razn de ser de la Cooperacin Internacional est asociada al fortale-

cimiento de procesos dirigidos al Desarrollo, en el mejor de los casos, al
Desarrollo Sostenible. Si los recursos de CID entran a sustituir los recursos
que deben ser asignados por el Gobierno Nacional o por el Estado, entonces
entra en contradiccin la finalidad de la CID y se empieza a poner en duda
la eficacia de estos aportes.
vi) La poca participacin que las instituciones nacionales encargadas de la

auditora y del control de los recursos pblicos tienen sobre la evaluacin
de la eficacia de los recursos provenientes de la Cooperacin Internacional,
son un indicador de que sus resultados no pueden ser medidos en trminos
de impacto para el pas, independientemente de los resultados positivos
que puedan ostentar ejecutores y financiadores de proyectos.
vii) Considerando que los aportes de CID para la gestin ambiental en Colombia
han sido significativos, que en contraposicin el estado de los recursos
naturales en el pas es cada vez ms preocupante y la participacin del
Presupuesto General de la Nacin muestra una tendencia a la disminucin,
es necesario preguntarse: qu tan eficiente ha sido la CID en la gestin
ambiental en Colombia?
34
2. Anlisis terico
de la cooperacin internacional para
el desarrollo en la gestin ambiental
El anlisis terico que se presenta a continuacin, es una propuesta para el

entendimiento de la estructura de gestin ambiental global, donde la CID
acta como mecanismo de relacionamiento entre la cultura y los ecosistemas,
y como instrumento de gestin ambiental. Para ello, se realiza una discusin
sobre la configuracin de un Orden Ambiental Global, que incluye no slo
a los Estados, sino a las instituciones del orden internacional y del orden
transnacional, y est dirigida a la transformacin adecuada de los ecosistemas
desde su escala global, concebidos como un bien y servicio pblico global.
2.1 Los bienes pblicos globales

y la cooperacin internacional para el desarrollo
Desde el punto de vista econmico, la teora de los Bienes Pblicos Globales
(BPG) deriva de la teora de los bienes pblicos nacionales que parte desde
Smith (1776) y se consolida en Samuelson (1954). En Samuelson, el concepto
de bien pblico puro adquiere connotaciones determinantes respecto al bien
privado. Estas connotaciones son: la no rivalidad y la no excluibilidad en su
consumo. Segn la primera connotacin, la ampliacin del nmero de con-
sumidores de un bien no reduce los beneficios del consumo de ese bien para
la totalidad de sus consumidores. En virtud de la segunda, una vez provisto
35
el bien no es posible excluir de su consumo a ningn agente. En el imaginario

colectivo, el bien privado pas a ser jurisdiccin del mercado y el bien pbli-
co a ser cosa del Estado. Por tal razn, para que haya un bien pblico, es
necesaria la existencia de un Estado que lo provea o lo tutele. Aunque desde
el punto de vista operativo esto sea cierto, hay que recordar que no es el
Estado el que genera los bienes pblicos, sino que es la concepcin difundida
de un bien pblico la que genera al Estado capaz de proveerlo o tutelarlo. Sea
que se adopte el paradigma rousseauniano o el hobbesiano, los individuos
crean el artificio llamado Estado cuando conciben la convivencia como un
bien pblico tan importante para su propia supervivencia que vale la pena
relativizar su libertad naturalmente absoluta en aras de ella. As mismo, slo
cuando se difundi una concepcin de la paz y la seguridad como BPG, se
inici el proceso de construccin de algo parecido a un Gobierno mundial. As
que la conciencia ms o menos difundida de un BPG antecede a la existencia
del Estado Global que lo provea o tutele. Ahora bien, se podra discutir hasta
el infinito si es primero la concepcin de un mal pblico y luego de l se
deriva la concepcin de un BPG o viceversa. La historia dice que los horrores
de la Primera Guerra Mundial generaron y difundieron la percepcin de la
paz y de la seguridad como un bien pblico que superaba las fronteras de los
Estados, y que slo en cuanto transnacional, principio de no rivalidad y de no
excluibilidad, puede realizarse plenamente como bien pblico. Esta concepcin
gener la Sociedad de Naciones en 1919 como un artificio capaz de proveer
la paz y la seguridad mundial.
Desde el punto de vista filosfico, la teora de los BPG deriva del cosmopo-
litismo kantiano (Kant, 1795), declinado luego en la tradicin liberal de las
Relaciones Internacionales de Alfred Zimmern y Woodrow Wilson en 1919,
llamada idealista y utpica por la doctrina realista. Recientemente, en el
campo de los estudios internacionalistas, se relaciona la teora de los BPG con
la doctrina de los regmenes internacionales de Keohane (1988). A su vez, la
teora de los BPG toma forma en los estudios de Kaul Inge y otros (Inge, et
al., 1999, 2003, 2006), desde el interior de la Organizacin de las Naciones
Unidas (ONU).
36
Pero, es posible hablar de BPG en ausencia de un Estado Global que lo pro-

vea o tutele? En caso afirmativo, qu pasa con la soberana de los Estados
nacionales? Y, cules seran esos BPG y cmo proveerlos o tutelarlos?
Con Keohane se puede responder a la primera cuestin al afirmar que hay un

proceso constructivista de instituciones mundiales que tienen como mandato
sectorizado proveer, reglamentar y tutelar un bien pblico global especial.
Algunas de ellas estn articuladas a la ONU, como sus institutos especiali-
zados y sus agencias. As mismo, la Organizacin Mundial del Comercio, la
Organizacin Internacional del Trabajo y otras.
Respecto a la segunda cuestin, tal proceso constructivo de instituciones in-

ternacionales no contradice la soberana de los Estados nacionales, ya que los
rganos multilaterales se crean por soberana y libre voluntad de los Estados.
La adhesin a ellas es un acto de soberana de los Estados que primero firman
y luego, mediante procedimiento constitucional, ratifican su adhesin. No es
una prdida de soberana, sino una forma distinta de ejercer la soberana sobre
algunos bienes que superan el inters nacional. De un ejercicio singular de
soberana absoluta de cada Estado, se pasa a ejercer la soberana colectiva-
mente sobre determinados tpicos aceptados como de inters internacional.
Slo de este modo se entienden algunos conceptos que son ya patrimonio
mundial, como el crimen de lesa humanidad. Significa que hay males que no
lesionan slo una determinada poblacin en razn de su nacionalidad (Estado
de pertenencia) sino que lesionan una pertenencia cosmopolita llamada hu-
manidad. Por tanto, evitar ese mal de la humanidad es un BPG que pertenece
a la soberana de los Estados tanto individual (nacional) como colectivamente
(internacional) considerados.
Para resolver la pregunta sobre cules son los BPG, en la poca contempornea,
se puede afirmar que, histricamente, el primer BPG concebido como tal fue el
de la seguridad de los Estados. El viejo dilema de la seguridad, que connotaba
un escenario anrquico dependiente slo de la capacidad de autodefensa de
cada Estado, en condiciones naturalmente hostiles y conflictivas, condujo a
las dos grandes guerras mundiales del siglo XX, y sus respectivas hijas en las
37
dos reas de influencia en que se dividi el globo. Entonces, un mal mundial

llamado guerra, gener la concepcin de un bien mundial llamado seguridad
en paz. De all surge la necesidad de instituciones que provean o tutelen este
BPG: la Sociedad de Naciones en 1919 y la Organizacin de Naciones Unidas
en 1945. Estos instrumentos son dos contratos sociales (en analoga con
el nacional) extendidos a la arena internacional. Ahora bien, en el proceso
constructivo de regmenes internacionales, este adjetivo (internacional) tiene
un peso poltico especfico sustantivo. Ese proceso nace siendo interestatal,
pero su prediccin es que llegue a ser internacional, es decir, entre naciones,
entre pueblos, reconociendo un rol determinante a las sociedades civiles de
tales Estados, conforme a los contenidos en el prembulo de la Carta de la
ONU: Nosotros los pueblos de las Naciones Unidas resueltos a preservar a las
generaciones venideras del flagelo de la guerra que dos veces durante nuestra
vida han infligido a la humanidad sufrimientos indecibles [] (ONU, 1945).
A fin de cuentas, son las sociedades civiles las que conciben los BPG y las
que (se espera) mediante sus demandas, definen el tipo de Estado idneo
para proveerlos o tutelarlos. Se puede afirmar entonces que para llegar a un
Gobierno mundial, se requiere una sociedad civil mundial que lo genere por
analoga domstica; es decir, que la calidad de los Estados (y sus gobiernos)
elegidos por las sociedades civiles, tributar a la calidad del sistema interna-
cional. Las sociedades civiles convergern en una sociedad civil mundial que
demandar un sistema global.
El Pacto Global, conocido como la Carta de la ONU (ONU, 1945), confirma

la concepcin de la seguridad como BPG prioritario y fin constitutivo de la
naciente institucin. Pero la Carta de la ONU va ms all: asocia a este BPG
otros dos sin los cuales la seguridad no es realizable. El primero, es la promo-
cin de mejores condiciones de vida para todas las personas del planeta; y el
segundo, es el fomento de los derechos humanos fundamentales para todos
en el mundo sin distincin alguna. Se puede asumir entonces que, lo que hoy
se conoce como derechos humanos y el desarrollo humano, son concebidos en
la Carta de la ONU como BPG (ONU, 1945, Art. 1). Ahora bien, la Carta de la
ONU es un tratado internacional de obligatorio cumplimiento para los Estados
38
que voluntariamente la han ratificado. Los Estados que forman parte de este
pacto, suman hoy 192 de los 196 reconocidos por la ONU. En torno a estos
BPG se crea un nuevo sistema mundial con un marco poltico multilateral, y
el marco jurdico del derecho internacional encuentra su mayor aplicacin en
el campo de los derechos humanos.
A este Pacto Global, jurdicamente vinculante, se suman los recientes pactos

globales an no jurdicamente vinculantes, sino tica y polticamente con-
venientes, entre los que se encuentra la reciente Declaracin del Milenio, en
la que se asumen como BPG los ocho Objetivos de Desarrollo del Milenio
(ODM), dentro de los cuales est el derecho al ambiente sano. No hay duda
de que los efectos del calentamiento global, percibido como un mal global,
suscitan la mayor convergencia en torno al ambiente sano como BPG. Pero
la concepcin difundida del ambiente sano como BPG no es reciente. Fue
vaticinada en la Conferencia de Estocolmo sobre el Ambiente en los aos
setenta, y luego en la teora de los lmites del desarrollo. Tal concepcin de
BPG sobre el ambiente, se consolid en la Conferencia de Ro de Janeiro so-
bre Ambiente y Desarrollo (ONU, 1992) que enriqueci su codificacin con la
Convencin sobre Cambio Climtico y el subsiguiente Protocolo de Kyoto, la
Convencin sobre Biodiversidad y el Convenio sobre la desertificacin. Hoy
hay un consenso consolidado en torno a los siguientes BPG:
La seguridad humana y la paz.

Los derechos humanos fundamentales.
El desarrollo humano.
El ambiente sano.
La estabilidad financiera.
La democracia.
Por oposicin, la ausencia de tales BPG son percibidos como Males Pblicos
Globales que el sistema internacional debe combatir. As como en los siste-
mas nacionales, los bienes pblicos se proveen o tutelan mediante polticas
pblicas nacionales, tambin los BPG se deben proveer o tutelar mediante
polticas pblicas globales.
39
Pero, cmo emanar polticas pblicas globales en ausencia de un Gobierno

(Estado) global? Es verdad que an no hay un Gobierno mundial, pero s
un sistema mundial de regmenes internacionales con diferentes actores. Y,
sobre todo, hay una sociedad civil mundial que demanda polticas pblicas
mundiales. Existe un tercer sector mundial (sociedad civil), un segundo sector
global (Mercado) y se est construyendo un primer sector mundial (Estado).
Por lo tanto, los BPG no deben ser provedos exclusivamente por los Gobiernos
de los Estados, sino por todos los actores del Sistema Mundial: Estados, orga-
nizaciones multilaterales, ONG, empresas multinacionales y nacionales (con
Responsabilidad Social Empresarial) e Individuos. Aqu estn los tres sectores
de la sociedad mundial: Estados, Mercado y sociedad civil.
Naturalmente, la mayor onerosidad recae sobre los Estados de modo no exclusivo

ni excluyente. De hecho, la Carta de la ONU propone, como poltica mundial
para afrontar los males globales, Realizar la cooperacin internacional en la
solucin de problemas internacionales de carcter econmico, social, cultural o
humanitario [] (ONU, 1945, Arts. 1-3). De aqu se deduce que la Cooperacin
Internacional est prescrita como poltica pblica global del sistema internacional
en tanto proveedora de los BPG. Pero las polticas pblicas requieren recursos
tcnicos, humanos y financieros. Pues bien, la CID actualmente se est dotando
poco a poco de tales recursos. Por ejemplo, a partir de la Declaracin del Milenio
(ONU, 2000) y del Consenso de Monterrey (ONU, 2002a), la Ayuda Oficial para el
Desarrollo (AOD) ha aumentado considerablemente y su aplicacin est orientada
al logro de los ODM en el mundo. As mismo, con la Declaracin de Pars (2005),
la Cooperacin Internacional se dot de mejores recursos tcnicos y humanos
para hacerla ms eficaz. A ello se agrega la adopcin de este pacto por parte
de la Sociedad Civil Mundial mediante la Agenda de Accin de Accra en 2008.
No se ignora el debate actual sobre lo aqu expuesto, especialmente, sobre

si la CID es un BPG en s o una Poltica Pblica Global. En este captulo se
afirma que la CID no es un BPG en s, sino la Poltica Pblica Global capaz de
proveer y tutelar los BPG como el ambiente sano, y as est concebida en los
Artculos 55 y 56 de la Carta de la ONU.
40
Es innegable que la humanidad asiste a un avance de la interdependencia y

de la transnacionalizacin de los problemas y de sus soluciones. En el caso de
Amrica Latina, se vive un renacido intento de integracin en nuevos rganos
multilaterales subregionales como la Unin de Naciones Suramericanas (Unasur),
y semi-continental, como la Asociacin de Estados Latinoamericanos y Caribeos,
propuesta en la ltima cumbre del Grupo de Ro. Todo hace pensar que hay
una renovada voluntad de interpretar el desarrollo humano, el ambiente sano,
la estabilidad financiera, la democracia, los derechos humanos fundamentales
y la seguridad (entre otros) como Bienes Pblicos Regionales, cuya garanta
depende de rganos multilaterales regionales y de la cooperacin entre ellos.
2.2 La cooperacin internacional para el desarrollo

en la dinmica Ecosistema- Cultura
Entender la dinmica ecosistema - cultura, significa remitirse a los modelos de

interpretacin ambiental que dan cuenta de las interrelaciones e interacciones
existentes entre estos dos sistemas u rdenes que, al ser independientes, en-
tran en conflicto permanente, dando como resultado problemas ambientales
propios del Desarrollo.
ngel (1996a) establece que el orden ecosistmico y el orden cultural son las
dos unidades de anlisis, donde la cultura es una emergencia evolutiva que
organiza, de uno u otro modo, el comportamiento humano, y hace del hombre
un animal cultural. El humano como especie o la cultura como sistema, no
tiene otra forma de adaptarse al medio que transformndolo [] a travs de
su compleja plataforma instrumental, construyendo tcnicas, organizando
formas sociales de convivencia o de conflicto y elaborando smbolos que le
permitan comprender mejor la realidad exterior y sus relaciones con ella
(ngel, 1996b, p. 16).
Esta visin plantea que para analizar la crisis ambiental es necesario enten-
der que el orden humano pertenece a la naturaleza, pero que a su vez est
sostenido en una estructura distinta de comportamiento. En otras palabras,
solucionar el problema ambiental que surge de los posibles conflictos entre
41
ecosistema y cultura, no consiste en conservar el orden ecosistmico, sino

en saber transformarlo bien.
El ecosistema tiene los siguientes componentes funcionales: [] el flujo

energtico, el equilibrio ecolgico y la resiliencia, los niveles trficos, los
ciclos biogeoqumicos, el nicho ecolgico, la sucesin, las zonas de vida y los
biomas (ngel, 1996b).
El sistema cultural, como emergencia evolutiva, est constituido por cuatro

componentes (ngel, 1996b): el mundo simblico, representado por los mi-
tos, la filosofa, la tica, el derecho y las creaciones artsticas y literarias; las
relaciones sociales, la poblacin y el paradigma tecnolgico, definido como
[] el conjunto de conocimientos y tcnicas que permiten un determinado
dominio del medio natural y produccin de bienes y servicios. El concepto de
paradigma significa que cada cultura est construida sobre una plataforma
tecnolgica diferente (ngel, 1996b, p. 75).
El anlisis de ngel no tiene una escala definida, por ello su interpretacin

es vlida para cualquier escala de anlisis, desde el nivel local hasta el global.
Sin embargo, cuando se piensa en la mxima forma de organizacin social y
en la unidad mnima necesaria para la gestin ambiental, es inevitable pensar
en el Estado (como el ms alto esquema organizacional de las sociedades);
es decir, en las polticas pblicas nacionales.
La propuesta de relectura del modelo de interpretacin ambiental de ngel,

sostiene que no slo es necesaria una mirada global de las problemticas
ambientales, sino que tambin se requiere un nivel global de decisin, fomento
y control. Para ello, se redefinen las unidades de anlisis as: el orden cultural,
est representado por el sistema global configurado por la CID; el orden eco-
sistmico forma parte de los bienes y servicios pblicos globales (BPG), y las
relaciones entre los dos rdenes pueden ser mediadas por la CID (Grfica 5).
Como bien y servicio pblico global, el orden ecosistmico es objeto de con-

servacin y tutela para su adecuada transformacin por parte del sistema
42
global, y dado que el orden ecosistmico se refiere a una irreductible escala

global, no se puede circunscribir al territorio nacional. Los componentes eco-
sistmicos abarcan un mbito incluso ms all del planetario y en espacios
universales que la humanidad no ha podido dominar. Jurdicamente, este
concepto implica una extensin de la jurisdiccin de los ecosistemas, pero
la titularidad de los deberes y de los derechos sigue siendo nicamente del
Estado al que pertenecen.
Grfica 5. La CID en las interrelaciones Ecosistema (BPG)-

Cultura(Sistema Global)
Ecosistema como Bienes y Servicios Pbli- Relaciones: la CID Cultura como Sistema
cos Globales, constituidos por los frag- como instrumento Global, configurado
mentos de zonas de vida o biomas de cada de gestin ambiental. por la CID.
territorio. nacional
Fuente: Elaboracin propia a partir del modelo de ngel (1996b).
Si consideramos como dimensin espacial el territorio nacional, resultara

ms apropiado utilizar el concepto de zonas de vida o biomas, que designa la
funcin ecosistmica que corresponde a la soberana nacional. Sin embargo,
en las zonas de frontera, incluso esta escala ms reducida tendra ciertos
inconvenientes, por lo que hablar de fragmentos de zonas de vida o bioma
permite tener una nocin ms precisa del concepto, que podra ser utilizado
para reemplazar el trmino de ecosistema en la divisin poltico-administrativa
43
de los Estados. Con esta precisin conceptual, se resalta que las funciones
ecosistmicas no pueden estar limitadas al territorio nacional, de hecho, los
flujos de energa, el equilibrio ecolgico, la resiliencia, el nicho ecolgico, los
ciclos biogeoqumicos y los niveles trficos, no son ni podran ser interrum-
pidos por las fronteras fsicas o institucionales impuestas por los humanos.
De la misma forma en que el orden cultural es equiparado al Estado (como

mxima organizacin social), tambin se asocia al sistema global. Esta asociacin
se explica a partir de los regmenes internacionales y, en la nueva configura-
cin social, est determinada por el rol que empresas y organizaciones de la
sociedad civil tienen a nivel transnacional.
Al estar constituido por mandatos (principios, normas, reglas y procedimientos)

que prescriben ciertas acciones y proscriben otras, el rgimen internacional
[] implica obligaciones, aun cuando estas obligaciones no sean puestas en
vigencia por un sistema legal jerrquico (Keohane, 1988 p. 83), lo que lleva
a pensar que ya no son los Estados en su soberana decisin los que definen
su proceder en algunos mbitos. Keohane (1988) sostiene que los temas que
se debaten en una negociacin internacional [] dependen de la conducta
y la percepcin de los actores ms que de las cualidades inherentes de los
temas, [por lo cual] sus confines varan gradualmente en el tiempo (p. 85).
Sin embargo, el panorama de los regmenes internacionales en las ltimas
tres dcadas, ha mostrado que si bien las negociaciones comunes dependen
de la conducta y de la percepcin de los actores, stas no necesariamente se
imponen a las cualidades inherentes de los temas7.
Es as como la variable tiempo adquiere una connotacin asociada a los avances

y retrocesos de los intereses negociados; es decir, en el tiempo no se define si
se siguen negociando o no los intereses, sino que se evala el impacto de las
medidas adoptadas producto de la negociacin. A su vez, los confines de los

7
Autores como Peter Haas, Ernest Haas y Emanuel Adler sostienen que la constitucin de dichos
regmenes depende de la percepcin de los actores respecto a la naturaleza de problemas inter-
nacionales, percepciones que a su vez son el resultado de sus creencias normativas (Montfar,
2001, p. 248).
44
temas variarn no slo de acuerdo a la conducta y percepcin de los actores,

sino tambin y principalmente, en relacin con la importancia inherente del
tema. Ejemplo de ello ha sido la vigencia de las discusiones globales de temas
relevantes como los Derechos Humanos, el Patrimonio Cultural, la estabilidad
financiera, la salud humana, y por supuesto, la problemtica ambiental.
La relevancia de los temas por encima de la conducta y percepcin de los

actores, que supera la variable de cambio en el tiempo, se ve reflejada en la
construccin de regmenes slidos que permanecen en el tiempo y apuntan
a la sostenibilidad e impacto de las polticas. En la literatura, esta visin a
largo plazo ha sido reforzada con el concepto de Bienes Pblicos Globales
que, en cierta forma, empiezan a reemplazar el concepto de reas temticas,
incorporando un criterio adicional al indicar que son bienes y servicios de
importancia global que deben conservarse y tutelarse ms all de los intere-
ses polticos y econmicos del momento. El orden ecosistmico, como bien y
servicio pblico global, no debe ser vulnerable a los cambios en la conducta y
percepcin de los actores, sino que ser conservado y tutelado por el sistema
global. Desde el Sistema Global, se releen los componentes del orden cultural
propuestos por ngel as:
El mundo simblico, est representado principalmente por los regmenes

internacionales. Al ser mandatos de conducta, estn en concordancia con
las estructuras simblicas de la tica y el derecho. El lenguaje desempea un
papel importante en la construccin simblica del sistema, ya que determina
el lugar de los actores y construye esquemas y modelos a seguir. Se destaca
la construccin de conceptos como el desarrollo y la ubicacin geopoltica
de los pases de menor renta catalogados como subdesarrollados8.
Las relaciones sociales, estn determinadas por las interacciones e inte-

rrelaciones de tipo econmico, poltico y productivo, entre y al interior de
los actores de la CID. Estn sustentadas en los criterios de la estructura de

8
Para ampliar la discusin de la construccin simblica del subdesarrollo ver Arturo Escobar
(1998).
45
la CID9, esto es: los actores, el poder y sus interacciones. Desempean un

papel muy importante instituciones como: los Estados, la Organizacin de
las Naciones Unidas (ONU), la Unin Europea (UE), el Sistema Financiero
Internacional, las empresas transnacionales y las ONG.
En el sistema global, la poblacin est constituida por los ciudadanos

del mundo. Ha sido catalogada, categorizada y subdividida por grupos
poblacionales; son objeto de inters los grupos catalogados como pobres,
vulnerables, minoras, la perspectiva tnica y de gnero, etc. La poblacin
tiene habilidades que son un gran potencial, por lo que se deben desarrollar
sus capacidades para realizar actividades elegidas (libremente) y valoradas,
enfatizando en la destreza y las capacidades productivas.
El paradigma tecnolgico, representa los conocimientos y las tcnicas que

plantean soluciones a los conflictos ambientales, tanto en el mbito global
como en el local. El paradigma tecnolgico busca garantizar la conservacin
de los ecosistemas como bienes y servicios pblicos globales; sin embargo,
se construyen paradigmas que crean o aumentan las brechas entre pases o
regiones, en las capacidades de transformacin adecuada de los ecosistemas.
La Cooperacin Internacional para el Desarrollo se establece como parte y motor

del sistema global. Al ser parte del sistema global, sirve como mecanismo de
interrelacin que permite tutelar y conservar de forma eficiente el orden eco-
sistmico por ser un bien y servicio pblico global; y como motor de la nueva
configuracin social, la CID se entender en razn de su papel epistemolgico
y poltico para determinar las nuevas formas de apropiacin de la naturaleza.
Para entender las interrelaciones e interacciones entre el orden ecosistmico

como un bien y servicio pblico global (constituido por un conjunto de frag-
mentos de biomas circunscritos a territorios nacionales), y el orden cultural
como un sistema global, se recurre a algunos presupuestos de la plataforma
instrumental desarrollados por ngel (1996b).

9
Para mayor ilustracin de la estructura de la CID ver Gmez y Sanahuja (1999 y 2001).
46
El autor sostiene que la adaptacin de la humanidad al medio no est deter-

minada por los lmites de un nicho ecolgico sino que, al contrario, la huma-
nidad ha sido capaz de manejar y controlar (a travs de la transformacin) la
totalidad del ecosistema o gran parte de l, [] de tal manera que el equilibrio
global depende cada vez menos del balance de los nichos y cada vez ms
de los mecanismos tecnolgicos incorporados al sistema por la actividad
humana10 (ngel, 1996b p. 9).
De esta forma, se revela el papel crucial que desempea la tcnica y la tec-

nologa en la transformacin del medio y en la adaptacin de la humanidad
a ste. Muchas de las problemticas asociadas al conflicto ambiental estn
determinadas por las brechas tecnolgicas entre pases con alto nivel tecno-
lgico (del Norte) y pases con limitado acceso a tecnologas e informacin
(del Sur), hecho que determina el nivel de transformacin diferenciado entre
estos dos grupos de naciones.
A medida que el desarrollo tecnolgico de una Nacin es mayor, la brecha

aumenta y las limitantes por el acceso a la informacin de las otras nacio-
nes son ms evidentes, y resulta casi inimaginable que, por mecanismos del
mercado, estas brechas se reduzcan. El papel de la CID, como mecanismo de
gestin, es enfocar sus esfuerzos en la reduccin de las brechas tecnolgicas
y de informacin entre naciones y grupos poblacionales, y procurar que todos
tengan igual o similar nivel tecnolgico. A su vez, la CID debe velar porque
esta paridad tecnolgica no est dirigida a aumentar los niveles de consumos
energticos exosomticos11 de la humanidad, sino todo lo contrario, que est
10
Resultado de este anlisis, ngel hace la diferencia lingstica y conceptual entre el orden ecosis-
tmico de los rdenes artificiales creados por el hombre, a que los que llama sistemas tecnobio-
lgicos, para contraponerlos a los ecosistemas. Define que estos sistemas artificiales no siguen
exactamente las leyes que rigen el ecosistema, ms an, su razn de ser consiste en transformar
esas leyes y construir equilibrios nuevos que dependen en gran parte del manejo tecnolgico
(ngel, 1996b, p. 10). Ejemplos claros son las actividades agrarias, forestales y urbanas.
11
La energa exosomtica es la energa consumida por los seres humanos y que no es explicada por
las instrucciones genticas (necesidades biolgicas) sino que depende de la economa, la cultura,
la poltica y las diferencias sociales (Martnez-Alier y Roca, 2001, p. 22). Otros autores han de-
sarrollado este concepto que involucra los principios de la termodinmica al anlisis econmico.
Georgescu Roegen introdujo este anlisis y ha sido materia de estudio de la economa ecolgica.
47
dirigida a encontrar respuestas a las problemticas ambientales generadas por

la dependencia humana al consumo de energas exosomticas.
La doctrina de ngel determina que la relacin entre ecosistema y cultura no

se da solamente por los instrumentos fsicos o tcnicos y tecnolgicos, sino
que tambin est ntimamente ligada a otras caractersticas que se desarrollan
en las relaciones sociales, involucrando tambin la red simblica que construye
y transmite la cultura12.
Desde este punto de vista, la conceptualizacin de la CID como sistema de

relacionamiento, se presenta como un elemento fundamental de la interre-
lacin ecosistema - cultura. Dado que en la divisin poltico-administrativa
del Estado el ecosistema est subdividido en fragmentos de biomas, cada
Nacin es responsable de la gestin ambiental de los fragmentos de biomas
existentes en su territorio soberano, y es la CID quien deber garantizar la
articulacin de la gestin ambiental de los Estados a la gestin global de los
ecosistemas como bienes y servicios pblicos globales.
Para la construccin de polticas pblicas globales, las relaciones entre acto-

res del desarrollo debern estar mediadas por principios de cooperacin que
permitan poner en sintona las polticas pblicas de los Estados. Se deber
trabajar desde los niveles tcnicos hasta los jurdicos, para determinar cules
son los lineamientos a seguir para garantizar la sostenibilidad ambiental; es
decir, para construir un rgimen ambiental global.
Como expone ngel (1996b), los seres humanos no slo han actuado sobre la
naturaleza, sino que la han pensado (simbolizado o abstrado). De esta forma,
la apropiacin de la naturaleza est determinada por la forma en que se cons-
truyen las relaciones sociales, y los smbolos son el reflejo de la cultura. As,la
Muchos de los problemas ambientales dependen no de la inadecuacin de los instrumentos tc-

12
nicos, sino de la desadaptacin de los instrumentos simblicos y sociales. Estos influyen tanto y
en ocasiones ms que las herramientas fsicas, en las transformaciones del medio (ngel, 1996b,
p. 16).
48
construccin simblica se adapta a la sociedad en cada etapa del desarrollo13

y la forma en que es concebido el desarrollo determinar irremediablemente
la forma en que se apropie la naturaleza.
Esta interpretacin permite considerar a la CID como el soporte epistemolgico

y poltico sobre el cual se construirn las futuras formas de apropiacin de la
naturaleza. De hecho, se puede afirmar que la CID es el soporte que ha construido
algunas de las actuales formas de apropiacin de los ecosistemas. Este soporte
debe partir de la necesidad de repensar la relacin ecosistema-cultura, de repensar
las formas de transformar la naturaleza, incluso de repensar la naturaleza misma,
ya no en trminos de recursos naturales (como sumidero y materia prima), sino
como ecosistemas con toda su complejidad.
Uno de los primeros debates que tendr que propiciar la CID en su tarea de
soporte epistemolgico y poltico, sern aquellas exigencias que nacen como
iniciativas de movimientos sociales14, especialmente de los pases del Sur que, en
su condicin de soberanos de las mayores reservas de biodiversidad, de biomasa
y otros recursos claves para la produccin econmica como el agua, petrleo
y minerales, entre otros, reclaman la conservacin de su patrimonio natural y
piden que stos no sean explotados para la ventaja econmica de los pases
del Norte. Otro aporte fundamental ser el relacionado con la construccin de
un paradigma alternativo de produccin que vaya ms all de la racionalidad
econmica dominante, y que involucre los criterios de sostenibilidad ambien-
tal, llenando los vacos conceptuales y pragmticos del desarrollo sostenible15.
13
Para conocer las etapas del desarrollo se sugiere revisar a Arturo Escobar (1998).
14
La que sido llamada deuda ecolgica y el derecho a la conservacin del patrimonio natural, se
constituyen en unas de las exigencias ms radicales de movimientos sociales. En el caso de Bolivia,
las reclamaciones se realizan desde el orden estatal.
15
Algunas visiones sobre el desarrollo sostenible se consideran limitadas y utilitaristas. Al respecto
Leff considera que el desarrollo sustentable encuentra sus races en condiciones de diversidad
cultural y ecolgica. Estos procesos singulares y no reducibles dependen de las estructuras fun-
cionales de ecosistemas que sustentan la produccin de recursos biticos y servicios ambientales;
de la eficiencia energtica de los procesos tecnolgicos; de los procesos simblicos y formaciones
ideolgicas que subyacen en la valorizacin cultural de los recursos naturales; y de los procesos
polticos que determinan la apropiacin de la naturaleza (Leff 1995, p. 61).
49
Si analizamos la Gestin Ambiental desde el contexto global, es apropiado

replantear la premisa de la mxima responsabilidad del Estado en garantizar
la sostenibilidad ambiental del Desarrollo. As, al considerar la Cooperacin
Internacional como un mecanismo de relacionamiento y colaboracin cuya
finalidad es el Desarrollo, automticamente se le atribuye parte de la respon-
sabilidad de garantizar la sostenibilidad ambiental de ese Desarrollo.
Se propone entonces la articulacin de la CID a la Gestin Nacional Am-

biental16, mediante una estructura de gestin de los conflictos ambientales,
cuya escala y magnitud supere la incapacidad de los actores del desarrollo
de solucionarlos individualmente, y que, al tiempo, abarque la complejidad de
los ecosistemas en la escala global.
2.3 El orden ambiental global. La propuesta

Para evidenciar la responsabilidad de la Cooperacin Internacional de garantizar
la sostenibilidad ambiental del desarrollo y un aporte de este trabajo para el
mejoramiento de la CID en el contexto nacional, se propone una organizacin
de los actores del desarrollo, que incluya los actores del mbito global que no
son explcitos en los modelos de Gestin Nacional Ambiental y que desem-
pean un papel crucial en la determinacin de las polticas pblicas globales.
Se propone una estructura de gestin ambiental global en el marco de las

relaciones internacionales, a partir de lo que Cox (1996) defini como los tres
niveles o esferas de actividad humana as: i) las Fuerzas sociales, ii) las Formas
de Estados y iii) los rdenes mundiales. La Grfica 6 muestra las interacciones
entre estos tres niveles.
Para ampliar informacin sobre las bases de la Gestin Nacional Ambiental, ver: Naciones Unidas,
16
1992; Rodrguez-B y Espinoza (2002) y los modelos y estructuras de gestin ambiental desarrolla-
dos por cada pas, soportados principalmente a partir de los acuerdos internacionales en materia
ambiental.
50
Grfica 6. Niveles de actividad humana.
Formas
de estado
Fuerzas rdenes
sociales mundiales
Fuente: Adaptado de Cox, 1996, p. 98.
[] tres niveles o esferas de actividad: (1) la organizacin de la produccin,

particularmente con respecto a las fuerzas sociales engendradas por el
proceso de produccin; (2) las formas de Estado, tal como se desprende de
un estudio de Estado / Complejos Sociales; y (3) los rdenes mundiales, es
decir, las configuraciones particulares de fuerzas que sucesivamente definen
la problemtica de la guerra o la paz [u otros bienes pblicos globales] para
el conjunto de los estados. [] Los tres niveles estn interrelacionados. Cam-
bios en la organizacin de la produccin generan nuevas fuerzas sociales
que, a su vez, provocan cambios en la estructura de los estados, y la gene-
ralizacin de los cambios en la estructura del Estado altera la problemtica
de orden mundial. [] La relacin entre los tres niveles no es, sin embargo,
simplemente unidireccional. Fuerzas sociales transnacionales han influido
en los estados a travs de la estructura mundial17, como lo demuestra el
efecto de la expansin del capitalismo del Siglo XIX, en el desarrollo de las
estructuras del Estado []. Estructuras particulares de rdenes mundiales
Para Cox, la variable crucial, la que define, finalmente, la trayectoria de los regmenes inter-
17
nacionales, es la influencia de las fuerzas sociales [es decir el sector econmico y no los Estados],
pero entendida en una dimensin transnacional. As, los rdenes internacionales dominantes se han
producido por la expansin de clases dominantes nacionales a travs de las fronteras. [] la for-
macin de regmenes internacionales va de la mano de la consolidacin de rdenes hegemnicos
internacionales [] A partir de ella, este autor intenta explicar la consolidacin de una organizacin
a escala global con la capacidad de estabilizar las interacciones internacionales y relaciones de poder
inequitativas (Montfar, 2001, p. 248).
51
ejercen influencia sobre la forma que los estados adoptan. [] Las formas
de Estado tambin afectan el desarrollo de las fuerzas sociales a travs de
los tipos de dominacin que ejercen (Cox, 1996, pp. 100-101).
Para definir la estructura de gestin ambiental global, se propone redefinir los

tres niveles de fuerzas (Cox, 1996), de acuerdo con los mbitos de la cultura
como emergencia evolutiva as: las fuerzas sociales se entendern no slo
como la organizacin de la produccin, sino tambin como las capacidades
humanas de escoger libremente las actividades que desean desarrollar, y sern
renombradas como el mbito transnacional; las formas de Estado asociadas
principalmente con el sector pblico, se releen como el mbito nacional, y los
rdenes mundiales se releen como un mbito internacional.
El mbito transnacional, est representado por los sectores econmico y

social que, aunque estn circunscritos a un lugar definido, sus acciones se
reflejan directamente en otros lugares, ms all de las fronteras nacionales
y por largos perodos de tiempo. Forman parte de este mbito las empresas
multinacionales y organizaciones ambientales de la sociedad civil que toman
partido en discusiones del orden mundial.
La vinculacin de la sociedad civil al concepto de las fuerzas sociales de Cox,

pretende incorporar en el modelo la discusin sobre el carcter transnacional
de la sociedad civil, refirindose al importante papel que desempea en la
definicin de la trayectoria de los regmenes internacionales, en la conceptua-
lizacin del desarrollo y la naturaleza, y por ende, en las formas de apropiacin
de los ecosistemas.
Pensar en la sociedad civil como una fuerza transnacional, busca reivindicar

la misin de la economa en funcin del bienestar social y no (como ha sido
concebido por la economa neoliberal) en funcin del crecimiento econmico
y la acumulacin de capital per se (o mejor, para unos pocos).
En los procesos de gestin ambiental, este mbito es responsable de ejercer

el derecho y deber de participacin mediante procesos democrticos; de la
52
distribucin de los recursos econmicos de forma equitativa, competitiva

y responsable; as como de tutelar los ecosistemas como bienes y servicios
pblicos globales y armonizarlos con los modelos locales de apropiacin y
transformacin de los fragmentos de biomas; y en su carcter transnacional,
esta dimensin deber reducir la brecha tecnolgica y econmica entre pases
y dentro de ellos.
El mbito nacional, est conformado por las estructuras de poder pblico,

tiene la responsabilidad de regular, fomentar y controlar las polticas pblicas
nacionales; de garantizar la participacin de sus ciudadanos; de generar las
condiciones para el adecuado crecimiento econmico y la distribucin equi-
tativa de ese crecimiento; y de la correcta implementacin de las polticas
ambientales globales en el territorio nacional. Forman parte de este mbito,
las instituciones pblicas del orden nacional, encargadas de la gestin pblica.
Con esto se entiende que no solo sern las instituciones creadas con fines
ambientales o encargadas de la gestin de los fragmentos de biomas, sino
tambin todas aquellas instituciones (principalmente con fines productivos)
implicadas directamente en la transformacin de los ecosistemas.
El mbito internacional, est conformado por los regmenes internacionales

y por las interacciones de los actores, dinmicas y la estructura del sistema
internacional de cooperacin. Son parte constitutiva de este mbito todos
los principios, normas, reglas y procedimientos decisionales construidos en el
marco de las relaciones internacionales que implican obligacin, aun cuando
stas no sean puestas en vigencia por un sistema legal jerrquico. El mbito
internacional est representado por las instituciones de Cooperacin Interna-
cional creadas para el desarrollo de los Estados, soportadas en los regmenes
internacionales, donde an los Estados siguen siendo el principal actor para
la toma de decisiones, pero su comportamiento est influenciado por un con-
texto mundial (e.g. los Organismos Multilaterales y los procesos de integracin
regionales como la Unin Europea y la Comunidad Andina de Naciones).
Para completar la lectura de la dinmica ecosistema - cultura del orden global,

la representacin del orden ecosistmico se explica en trminos ecolgicos
53
globales. Sin embargo, culturalmente no se explica en trminos globales, sino

en trminos locales, ya que el orden ecosistmico est mediado por las repre-
sentaciones y formas locales de apropiacin de la naturaleza de cada cultura.
El sistema global deber repensar la dimensin ecosistmica involucrando
todos sus componentes, ms all de las zonas de vida y de las interacciones
conocidas, entendiendo que la misin fundamental de esta dimensin es el
soporte de la vida y no del sistema cultural y que, sin embargo, cada cultura
tiene distintas formas de apropiacin de la naturaleza, pero en cualquier caso,
se deber garantizar la sostenibilidad ambiental de los ecosistemas.
La dinmica ambiental, ser entendida como la interaccin e interrelacin de los

mbitos de la gestin ambiental global (nacional, transnacional e internacional)
con los ecosistemas, y se definir como las relaciones entre el ecosistema y
la cultura, con el fin de cohabitar equitativa, solidaria y responsablemente.
Estas interrelaciones e interacciones, permiten considerar al orden ambiental
global como el escenario de relaciones internacionales, contextualizado en la
dinmica ecosistema - cultura. Finalmente, el orden ambiental global se define
como una estructura de gestin de los conflictos ambientales, cuya escala y
magnitud supera el mbito nacional e incluye los mbitos internacionales y
transnacionales. La Grfica 7 muestra esta interpretacin.
A manera de resumen, el mbito transnacional representa el capital huma-

no, la red simblica y el sector econmico; el mbito nacional representa
los recursos para la gestin pblica; y el mbito internacional representa
los recursos tcnicos, humanos y financieros de carcter pblico o privado
asignados e invertidos por los actores del sistema con fines de cooperacin
para el desarrollo. Estos tres mbitos constituyen el orden global, que inte-
racta con el orden ecosistmico, constituyendo una estructura de gestin
denominada Orden Ambiental Global, donde la CID sirve como mecanismo de
relacionamiento para la adecuada transformacin ecosistmica.
Esta estructura organizacional permite definir que no son los Estados los
nicos ni los principales responsables de la gestin ambiental, sino que cada
uno de los actores del orden global desempea un papel determinante para
54
garantizar una gestin adecuada. A continuacin, se presenta un resumen

de las interpretaciones y la forma como se han articulado las aproximaciones
tericas de cada uno de los autores (Tabla 3).
Grfica 7. Orden Ambiental Global
mbito
La CID como mecanismo Nacional
de relacionamiento para la Bienes y servicios
adecuada transformacin para la gestin
pblica de los estados
Orden La CID como motor

Ecosistmico de la nueva
Bienes y servicios configuracin social
pblicos globales
mbito mbito
Transnacional Internacional
Capital humano, Bienes y servicios
la red simblica y pblicos y privados
el sector econmico para la CID
Tabla 3. Resumen de las interpretaciones ecosistema y cultura.
Autor
Orden
ngel (1996b) Cox (1996) Autora (2010)
Paradigma tecnolgico Fuerzas sociales
Poblacin mbito transnacional
Formas de Estado
Cultural Mundo simblico
(Sociedad - Estado)
mbito nacional
Relaciones Sociales
Orden mundial mbito internacional
Ecosistmico Ecosistemas No definido Ecosistemas
55
2.4 La cooperacin internacional para el desarrollo

en la Gestin Ambiental Global
La CID, como mecanismo de relacionamiento e instrumento de gestin ambiental,
debe afrontar muchas debilidades y potenciar sus fortalezas. A continuacin
se esbozan las principales debilidades y las posibles lneas de accin que la CID
puede seguir en su avance hacia una adecuada gestin de los ecosistemas.
Una idea generalizada entre algunos analistas de las relaciones internaciona-

les, tiene que ver con la inexistencia de un rgimen ambiental internacional,
lo que significara que no existen principios explcitos o implcitos, normas,
reglas y procedimientos para la toma de decisiones que determinen el com-
portamiento de los Estados en materia ambiental, y que, en funcin de su
soberana. Cada Estado tiene la libertad de definir sus polticas ambientales
como considere conveniente para sus intereses polticos y econmicos. Este
panorama evidencia el riesgo que implica la descoordinacin de polticas
estatales, asociado a los efectos catastrficos del deterioro ambiental, que
conlleva la visin individualizada y de corto plazo.
Como es sabido, no existe una autoridad poltica centralizada, entendida

como Gobierno mundial, que subordine los actores del sistema internacional
(en especial a los Estados). Sin embargo, esta ausencia no significa que reine
la anarqua en el sistema internacional, como lo confirma el papel relevante
que desempean las regulaciones y algunos organismos multilaterales en la
conducta de los actores del sistema. As bien, los regmenes internacionales no
deben ser vistos como elementos de un orden mundial que supera los Estados,
sino como un sistema de colaboracin que los complementa.
La Cooperacin Internacional acta como una plataforma y un mecanismo de

concertacin y coordinacin de polticas, que permite establecer regmenes
internacionales e, incluso, un grado de especializacin funcional de distintos
actores en temas tan relevantes como economa, derechos humanos, salud,
ambiente, entre otros.
56
Los organismos internacionales histricamente han tenido una gran influencia

en el comportamiento de los actores del desarrollo, al punto de definir los
comportamientos y el lugar de los actores en el mbito internacional. Gran
parte de las polticas de descentralizacin estatal, se explican por la influencia
de organismos como el Banco Mundial (BM) y el Fondo Monetario Internacional
(FMI). La mayora de las transacciones comerciales en el mercado internacional,
estn reguladas por la Organizacin Mundial del Comercio (OMC). La viola-
cin de los derechos humanos puede ser denunciada en las cortes regionales
(Interamericana, Europea y Africana) con capacidad de juzgar Estados, o ante
la Corte Penal Internacional cuando se trata de juzgar personas.
Por su parte, el rgimen ambiental est soportado en los acuerdos globales

y en las actuaciones institucionales de Estados, organismos multilaterales,
sociedad civil y empresas socialmente responsables, mediante los principios,
normas, reglas y procedimientos expuestos anteriormente, que determinan el
comportamiento de los actores en una amplia gama de aspectos que ataen
directamente a la problemtica ambiental.
A partir de la construccin de este rgimen ambiental, se puede afirmar que

la CID ha contribuido a la gestin ambiental global, por cuanto es un instru-
mento de poltica que aporta desde diversos mbitos, a la conservacin de
los ecosistemas y al mejoramiento de la calidad de vida humana. Sin embargo,
operativamente la CID encuentra obstculos que ponen en tela de juicio sus
aportes a la gestin ambiental.
Operativamente, los aportes de la CID a la gestin ambiental se dan en forma

diferenciada en la regulacin, el fomento y el control. En cuanto a la regulacin,
los acuerdos internacionales han sido el principal escenario de negociacin de
intereses y han permitido la inclusin de criterios ambientales en las polticas
pblicas nacionales, la creacin de instituciones para la regulacin ambiental
en el mbito nacional y la inclusin de una perspectiva participativa en el
diseo de polticas que ha ayudado a la democratizacin de las decisiones.
Segn Rodrguez-B y Espinoza (2002), en un estudio realizado para Amrica
Latina y el Caribe, la gestin ambiental en la regin ha avanzado notablemente,
despus de la Convencin de Ro de Janeiro.
57
La gestin ambiental ha avanzado notablemente en la Amrica Latina y el

Caribe en la ltima dcada, particularmente despus de haberse celebrado la
Conferencia de Ro de Janeiro sobre Medio Ambiente y Desarrollo. Existe una
mayor conciencia pblica sobre los problemas ambientales y se cuenta con una
mejor comprensin de las complejas relaciones existentes entre medio ambiente
y desarrollo, hecho que se refleja en la ampliacin de la agenda ambiental que
paulatinamente ha ido permeando hacia los diversos sectores de la actividad
econmica, social y poltica de los pases. Casi todas las naciones disponen de
una amplia legislacin sobre el medio ambiente, han establecido derechos y
obligaciones ciudadanas, y han definido las funciones del Estado y de los orga-
nismos pblicos responsables en materia ambiental. Asimismo, se han realizado
progresos en la formulacin y aplicacin de las polticas ambientales, tanto a
nivel nacional, como subnacional y local, y en el desarrollo de diversos planes e
instrumentos para la proteccin ambiental (Rodrguez-B y Espinoza, 2002, p. 1).
En la implementacin de polticas, la CID ha contribuido al establecimiento

de procedimientos, mecanismos y estrategias, as como a la asignacin de
recursos financieros, tcnicos y humanos para la proteccin ambiental, algunos
ya mencionados anteriormente.
Muchos proyectos que tienen como objetivo la proteccin ambiental son pro-
piciados y financiados por cooperacin descentralizada y cooperacin Sur-Sur.
Otro importante aporte de las instituciones de cooperacin, es la exigencia de
la inclusin de criterios ambientales (como un gran tema transversal) en los
proyectos que aspiren a ser financiados por programas de ayuda internacional.
En materia econmica, cada vez ms, las consideraciones ambientales estn en
la agenda de las negociaciones entre pases, y las negociaciones de los montos
arancelarios estn mediadas por las implicaciones ambientales de la produccin.
En materia de control, se hay una fuerte debilidad en las actuaciones de la

CID. Por una parte, no existen mecanismos suficientes para garantizar que los
esfuerzos polticos y financieros dirigidos a la proteccin ambiental estn siendo
empleados eficaz y eficientemente, y por otra parte, no existe una estrategia
conjunta que involucre la utilizacin de metodologas para la recoleccin y
58
sistematizacin de informacin que establezca los avances de las polticas

globales a diferentes escalas.
Muchas de las problemticas asociadas al conflicto ambiental estn determi-

nadas por las brechas tecnolgicas entre pases con alto nivel tecnolgico (del
Norte), y pases con limitado acceso a tecnologas e informacin (del Sur),
hecho que determina el nivel de transformacin diferenciado entre estos dos
grupos de naciones.
A medida que el desarrollo tecnolgico de una Nacin es mayor, la brecha au-

menta y las limitantes por el acceso a la informacin de las otras naciones son
ms claras y resulta casi inimaginable que por mecanismos del mercado, estas
brechas se reduzcan. Esta asimetra de informacin, es evidente cuando los re-
sultados de los ms importantes acuerdos internacionales, tienden a beneficiar
mayormente a los pases del Norte (sin afirmar que perjudiquen a los del Sur).
Los pases industrializados consiguen casi siempre fijar la agenda del dilogo
internacional alrededor de sus prioridades, mientras el Sur enfrenta fuertes
limitaciones para definir una agenda propia o an para evaluar los costos y
los beneficios de la agenda ambiental internacional propuesta por el Norte
(Glutman, 1994, p. 95).
Segn Glutman (1994, pp. 95-96), los pases en desarrollo sufren al menos tres
limitaciones en los procesos de negociaciones ambientales internacionales:
a) La limitacin de conocimiento. Casi toda la investigacin bsica y el

anlisis poltico y econmico sobre problemas ambientales globales se
efecta en el Norte. La difusin de hallazgos es limitada y su pertinencia
para el Sur no es evaluada. Resultado: frente a cualquier problema am-
biental los negociadores del Sur sabrn probablemente menos sobre las
opciones tcnicas y costos potenciales que sus contrapartes del Norte.
b) La limitacin econmica. [] La apertura econmica de los aos 90 ha

mejorado el desempeo econmico de algunos pases del Sur, pero no ha
59
disminuido su vulnerabilidad frente a las presiones econmicas del Norte.

Como resultado, para muchos negociadores de los pases en desarrollo la
meta es, directa o indirectamente, intercambiar ambiente por asistencia
econmica.
c) La limitacin de compromiso. En muchos pases en desarrollo las cues-

tiones ambientales tienen una baja prioridad fuera de pequeos grupos
de activistas y sus gobiernos estn libres del control pblico en estas (y
otras) materias.
En su papel de mecanismo de gestin, la CID debe apuntarle a un objetivo

principal: la reduccin de las brechas tcnicas, tecnolgicas y de informacin
entre naciones y dentro de las naciones, procurando que todas tengan igual
o similar nivel tecnolgico. Es necesario anotar, que esta paridad tecnolgica
debe estar dirigida a encontrar respuestas a las problemticas ambientales
generadas por la dependencia humana al consumo de energa exosomtica
trabajando desde niveles tcnicos hasta jurdicos para determinar los linea-
mientos a seguir en un marco de colaboracin global.
Uno de los principales cuestionamientos al rgimen ambiental internacional

es la ausencia de una institucin internacional que controle las polticas que
los Estados implementan para prevenir, controlar y mitigar los impactos al
ecosistema y la salud humana. Las primeras bases para la creacin de esta
entidad estn soportadas en el PNUMA, como programa de las Naciones
Unidas encargado del ambiente. Sin embargo, las limitaciones del PNUMA en
materia de regulacin son muy amplias, y en general su papel no ha sido lo
suficientemente dinmico en las negociaciones y en el establecimiento del
rgimen ambiental, teniendo ms visibilidad otras instituciones como la Or-
ganizacin de las Naciones Unidas para la Educacin, la Ciencia y la Cultura,
UNESCO, y el PNUD.
La existencia de un organismo de este tipo podra ayudar a eliminar los riesgos

de la hegemona ambiental, referida a la posicin de algunos Estados en las
negociaciones internacionales sobre el establecimiento de metas de protec-
60
cin ambiental y a las inequidades resultantes de una mala negociacin. En

este sentido, se ha avanzado hacia una propuesta de creacin de un Tribunal
Internacional Ambiental, que as como las cortes internacionales de derechos
humanos, tenga competencia para juzgar a personas o Estados, por crmenes
ambientales (Londoo, 2001).
En este punto, es vlido preguntarse si el actual rgimen ambiental es eficiente

o suficiente, y si est construyendo las bases para garantizar la sostenibilidad
ambiental del desarrollo. La CID debe fortalecer estas debilidades del actual
rgimen ambiental, enfocndose en cumplir eficaz y eficientemente su doble
papel en la Gestin Ambiental Global: como sistema de coordinacin de po-
lticas en el marco del sistema global, y como mecanismo de relacionamiento
entre el sistema global y los ecosistemas como bienes pblicos globales.
La CID, como sistema de relacionamiento entre los ecosistemas y la cultura,

y en su calidad de instrumento de gestin de los bienes pblicos globales,
debe establecer los mecanismos adecuados para la tutela del ecosistema y la
sostenibilidad del Desarrollo. Para la implementacin y control de estos me-
canismos, se debe abogar no slo al derecho, sino al deber que cada Nacin
tiene de garantizar la articulacin de la gestin ambiental nacional a la gestin
ambiental global. A su vez, estos mecanismos debern establecer las formas
de relacionamiento y articulacin de los mbitos nacional, internacional y
transnacional del orden global.
Estas propuestas de instrumentos de gestin, debern presentar alternativas

a los actuales instrumentos donde prevalecen los criterios econmicos por
encima de los ecolgicos y sociales. En la medida que los procesos econmicos
prevalezcan sobre las decisiones ambientales, los esfuerzos de la CID sern
insuficientes y desarticulados, pues es en la dimensin econmica donde se
desarrollan gran parte de los procesos que, por ser insostenibles, se les atri-
buyen la crisis ambiental que hoy vivimos.
Por ltimo, en su papel de soporte epistemolgico y poltico, la CID debe re-

plantear el concepto de Desarrollo (con los apelativos que pueda tener), pero
61
primero debe repensar la naturaleza18, as como las formas de apropiacin

que hemos utilizado y, sobre todo, las que estamos desarrollando para utilizar
en el futuro. La CID tiene una ardua tarea por hacer en este sentido.
Existen algunas propuestas de repensar la naturaleza, hechas desde la filosofa ambiental y el

18
pensamiento ambiental complejo. Se recomienda ver las propuestas de Enrique Leff (2000, 2001a,
2001b, 2001c, 2002), entre otros autores.
62
3. Evaluacin de la eficacia
para el desarrollo sostenible en Colombia
Como aporte fundamental de este trabajo de investigacin, se realiza una

evaluacin de la eficacia de la CIDS en Colombia, en el perodo comprendido
entre 1993 y 2008, con el fin de identificar sus fortalezas y sus debilidades,
y proponer estrategias de mejoramiento.
La evaluacin de la eficacia de la Cooperacin Internacional para el Desarrollo

Sostenible (CIDS) en Colombia, se justifica porque:
i) La comunidad internacional concluy que la CID no es eficiente, que

donantes y Gobiernos de los pases socios han establecido compromisos
internacionales de hacer ms eficientes estos recursos, incluyendo al
Estado Colombiano (Declaracin de Pars, 2005).
ii) No se conocen estudios a nivel nacional o internacional que evalen la

eficacia de la CIDS en Colombia.
iii) En Colombia, no se realizan procesos conjuntos (entre Gobierno y donantes)

de evaluacin, lo que disminuye la eficacia, duplica esfuerzos y desperdicia
recursos. Avanzar en la construccin de este tipo de herramientas donde
se requiere la informacin de todos los actores, puede contribuir a la
consolidacin de procesos conjuntos de evaluacin.
63
iv) El creciente deterioro del medio ambiente en Colombia, exige que los es-
fuerzos nacionales e internacionales que se realicen para mejorar la Gestin
Ambiental sean eficaces, participativos y orientados a los resultados.
v) Contribuye a identificar los aspectos crticos que se deben mejorar, para

aumentar la eficacia de la CIDS y avanzar hacia el diseo e implementacin
de procesos y herramientas participativas de evaluacin.
vi) Brinda informacin pertinente y objetiva a los tomadores de decisiones, a

los organismos encargados del control y seguimiento, a la sociedad civil
y al sector privado para que participen en el proceso.
3.1 Descripcin metodolgica

La metodologa utilizada en este estudio, tiene soporte en el desarrollo de me-
todologas utilizadas para la evaluacin de EIA19, tanto en pases desarrollados
como en pases en va de desarrollo, como: Taiwn (Leu et al, 1996); Estonia
y Noruega (Holm-Hansen, 1997); Reino Unido, Alemania, Espaa, Blgica,
Dinamarca, Grecia, Irlanda y Portugal (Barker & Wood, 1999); Estados Unidos
y Canad (Clark & Richards, 1999); Repblica de Maldivias (Annandale, 2001);
Egipto, Turqua y Tnez (Ahmad & Wood, 2002); Oriente Medio y Norte de
frica (El-Fadl & El-Fadel, 2004); Estado Fiji del Pacfico Sur (Turnbull, 2003);
Grecia (Androulidakis & Karakassis, 2006); India (Paliwal, 2006); Sri Lanka
(Samarakoon, 2008), entre otros (Toro, 2009). A continuacin, se presenta un
resumen del anlisis hecho por Toro (2009) de las metodologas desarrolladas
para la evaluacin de EIA.
Los principios y modelos para evaluar sistemas o procesos de EIA, se agrupan

en dos grandes enfoques (Ananndale, 2001):
1. Anlisis de los componentes y funcionamiento de las estructuras

del sistema. Focalizan la evaluacin en los procesos administrativos,
EIA Evaluacin de Impacto Ambiental.

19
64
soportes jurdicos y en los componentes operativos de los Estudios de

Impacto Ambiental.
2. Anlisis de la implementacin de las estructuras del sistema. Evala

el proceso, de acuerdo con los resultados que la EIA ha tenido sobre el
estado actual del ambiente.
Teniendo en cuenta estos principios y modelos, especialmente el anlisis de los

componentes y funcionamiento de las estructuras del sistema, se han desa-
rrollado varias estrategias para evaluar los sistemas de EIA teniendo cuenta: i)
La efectividad del proceso de EIA (Ortolano, et al, 1987). ii) El funcionamien-
to de los procesos administrativos (Hollick, 1986; Wood, 1993, Annandale,
2001). iii) La inclusin de factores nacionales e internacionales que afectan
el sistema de EIA (Leu et al, 1996). iv) La aplicacin de buenas prcticas en la
EIA reconocidas internacionalmente (Wood y Coppell, 1999; IAIA y IEA-UK,
1999), y, v) Las Debilidades, Oportunidades, Fortalezas y Amenazas mediante
el anlisis DOFA (Paliwal, 2006).
La evaluacin del proceso de EIA, tiene como fundamento terico el concep-

to de efectividad, que se relaciona con la capacidad de lograr el efecto que
se desea o se espera de los sistemas de EIA (DRAE, 2003). Es la medida que
permite examinar el grado de alcance de los objetivos propuestos, cuando se
planifica e implementa un proceso de EIA.
Ortolano y cols. (1987) introducen el concepto de efectividad en los sistemas

de EIA, y usan la nocin de mecanismos de control para evaluarla. Desde este
enfoque, la efectividad de un sistema de EIA depende, entre otros factores de:
El marco normativo relacionado con la EIA, especficamente el cumplimiento

de las normas procedimentales.
La existencia de documentacin adecuada.
La utilizacin de metodologas adecuadas de EIA.
La influencia de la informacin ambiental sobre aspectos de la planificacin
y la toma de decisiones, incluida la formulacin de planes alternativos, la
seleccin de un plan propuesto, y la mitigacin de impactos adversos.
65
La existencia de una ponderacin adecuada de los impactos ambientales

relacionados con los factores fsicos, biticos, sociales, econmicos y
tcnicos (Hirji y Ortolano, 1999).
La prctica ha demostrado que algunos sistemas de EIA no son eficaces si se

evala nicamente la existencia de los componentes anteriormente presen-
tados, debido a su escasa influencia en la toma de decisiones. Por ello, se ha
justificado la necesidad de mecanismos adicionales, para lo cual la eficacia
puede evaluarse de manera complementaria desde el concepto de control,
determinado por la existencia de procesos y estructuras encargadas de ga-
rantizar que los impactos identificados y valorados sean tenidos en cuenta
en el proceso de toma de decisiones. Estos procesos o estructuras de control
(Ortolano et al, 1987), son:
a) Control judicial. Se refiere al tribunal u otro organismo superior, que

tenga la facultad de ejercer autoridad en la administracin ambiental
encargada de vigilar el sistema de EIA.
b) Control de procedimiento. La administracin ambiental promulga pro-

cedimientos de EIA detallados y cientficamente soportados, y vigila su
cumplimiento por parte del proponente.
c) Control de la evaluacin. La administracin ambiental toma decisiones

sobre la base de una evaluacin del desempeo del proponente del pro-
yecto, en relacin con los requerimientos de la EIA.
d) Control instrumental. Instituciones financieras pblicas o privadas ofrecen

incentivos materiales al organismo rector o proponente del proyecto, a
cambio de la ejecucin de tareas necesarias que incluyen la EIA.
e) Control profesional. Los planificadores de proyectos tienen estndares

profesionales y cdigos de tica de comportamiento, que incluyen la rea-
lizacin de EIA, adems de la existencia de mecanismos que garanticen la
idoneidad de esos profesionales o tcnicos.
66
f) Control pblico directo y organismos externos. Grupos de ciudadanos

y organismos externos ejercen presin para influir en el organismo rector
de la EIA, fuera del marco de los anteriores controles. Se recomienda que
en el desarrollo de cada uno de los mecanismos est presente la partici-
pacin del pblico sin restricciones ni discriminacin.
Teniendo en cuenta lo anterior, la efectividad estara relacionada con la inte-

raccin de los componentes del sistema de EIA y los mecanismos de control
que vigilan de manera continua el cumplimiento del proceso.
Wood (2003a), basndose en criterios establecidos por los autores anteriormente

mencionados, especialmente en los Principios para el diseo y desarrollo de
procesos de EIA efectivos, propone un modelo denominado Criterios para la
evaluacin de sistemas de EIA. El modelo focaliza su anlisis en los requerimientos
y la operacin del proceso de EIA en trminos de efectividad, eficiencia y equidad
(Annandale, 2001; Wood, 2003a). Las respuestas a cada uno de los tems del
sistema de evaluacin, estn basados en las opiniones de quienes participan o son
expertos en el proceso, debido a que hacer seguimiento al impacto de la EIA me-
diante la evaluacin de la proteccin del ambiente, es una tarea de gran dificultad.
Esta metodologa puede ser empleada para juzgar la eficiencia de procesos

de EIA de cualquier pas o localidad, y hacer comparaciones internacionales
con el fin de sugerir formas de mejorar la efectividad (Wood, 2003a).
Los criterios propuestos por Wood (2003a) han sido utilizados con xito
para evaluar sistemas de EIA de pases desarrollados como Estados Unidos,
Reino Unido, Holanda, Nueva Zelanda, Sur frica (Wood, 2003b), y pases en
desarrollo como Turqua, Tnez, Egipto (Ahmad y Wood, 2002), Repblica de
Maldivas (Annandale, 2001), Irn, Irak, Marruecos (El-Fadl y El-Fadel, 2004) y
Pakistn (Riffat y Khan, 2006), y en Colombia por Toro (2009) y Toro, Requena
y Zamorano (2010).
Teniendo como fundamento los criterios de evaluacin de sistemas de EIA

indicados anteriormente, se llev a cabo una evaluacin del proceso de EIA
67
en Colombia, con el fin de identificar las debilidades o carencias y proponer

estrategias de mejoramiento. Se utiliza como base el modelo de Criterios
para la evaluacin de sistemas de EIA, desarrollado por Wood (2003a), te-
niendo en cuenta la aplicacin, con xito, que ste ha tenido en pases en va
de desarrollo. Igualmente, se incorpora el concepto de efectividad, evaluada
mediante el anlisis de los mecanismos de control propuestos por Ortolano
(1987) e implementados por Leu y cols. (1996).
Estos criterios han sido escogidos por tener fundamento en los principios
de buenas prcticas en la EIA, la oportunidad que ofrecen de ser adaptados
a las caractersticas del sitio de aplicacin y las mltiples validaciones a los
que han sido sometidas. No obstante, como se ha realizado en otros estudios
(Annandale 2001; Ahmad y Wood, 2002; Turnbull 2003; Wood y Coppell 1999;
Wood 2003b; El-Fadl y El-Fadel 2004), se modifican los criterios utilizados
en el proceso de evaluacin, con la finalidad de tener en cuenta las carac-
tersticas jurdicas, administrativas, ecosistmicas y culturales del pas. Estas
modificaciones se relacionaron con:
Fundamentos legales internacionales. Teniendo en cuenta que los

tratados internacionales suscritos por los pases son de imperativo cum-
plimiento, y para el caso de Colombia ninguna ley puede desautorizar este
tipo de legislacin, se incluyeron los fundamentos legales internacionales.
Los tratados internacionales cumplen la funcin de ejercer control en
el caso que las leyes nacionales no cumplan los preceptos jurdicos. En
lo relacionado con la EIA, Colombia ha firmado y ratificado convenios
como el Acuerdo de la Cumbre Mundial de la Tierra de 1992 (no requiere
ratificacin por ser un acuerdo firmado por el pas); Convenio Marco de
la Naciones Unidas sobre Cambio Climtico, ratificado por la Ley 164 de
1994; Convenio del Protocolo de Kioto sobre Emisiones de Gases de efecto
Invernadero, ratificado por Ley 629 de 2000, y el convenio de Diversidad
Biolgica, ratificado por la Ley 165 de 1994.
Idoneidad del personal que opera el sistema de EIA. Este parmetro

ha sido incluido en los principios de efectividad de los procesos de EIA
68
(Ortolano, 1987), y de buenas prcticas en los procesos de EIA de la Aso-

ciacin Internacional para el Impacto Ambiental (IAIA, IEA UK, 1999). En
relacin con esto, la Contralora General de la Repblica de Colombia ha
encontrado que la idoneidad del personal que opera el sistema de EIA de
Colombia, es una de las debilidades significativas que es necesario corregir
en el corto plazo (CGR, 2006).
Directrices metodolgicas oficiales para los EsIA. Las buenas prcticas

de manejo para los procesos de EIA (IAIA-IEA UK, 1999) y el Programa de
las Naciones Unidas para el Desarrollo (UNDP, 2002), recomiendan que
se desarrollen directrices metodolgicas oficiales para los EsIA, con el fin
de mejorar la calificacin de los impactos y disminuir las subjetividades
y los sesgos que pueden surgir, si los proponentes del proyecto eligen la
metodologa sin control oficial.
Ponderacin de los factores ambientales. El programa de la Naciones

Unidas para el Desarrollo (UNDP, 2002), recomienda para los sistemas de
EIA de los pases, la inclusin de sistemas de ponderacin de los factores
ambientales con el fin de disminuir las incertidumbres de las metodologas
para valoracin de los impactos.
Incentivos econmicos para estimular la EIA voluntaria. Uno de los

principios de efectividad de los procesos de EIA, se relaciona con el ofreci-
miento de incentivos econmicos para que se implementen EIA voluntarias
en actividades que no estn obligadas al proceso (Ortolano, 1987; IAIA, 1999).
Exigencia de seguros para el cumplimiento de los planes de manejo.

Los planes de manejo son una estrategia para garantizar la prevencin y
la correccin de los impactos que se puedan generar en el desarrollo de
los p royectos; por este motivo, los seguros de garanta forman parte de
los principios de efectividad y de buenas prcticas en la EIA (Ortolano,
1987; AIAI, 1999).
En la Tabla 4 se recogen los criterios de evaluacin utilizados, los cuales han

sido clasificados en tres categoras:
69
1. Soporte Legal y administrativo del proceso de EIA. Garantiza el fun-

cionamiento del sistema de EIA al darle legalidad y legitimidad. Colombia
es un Estado de derecho, donde los particulares y el Estado deben acatar
las leyes y obedecer a las autoridades (Constitucin Poltica de Colombia,
1991, Art. 1, 4.). As la EIA deja de ser solo una herramienta tcnica y
voluntaria de gestin, y se convierte en un proceso obligado para toda
obra o actividad que potencialmente genere impactos negativos al am-
biente. La aplicacin de la ley no es posible si no cuenta con un soporte
administrativo que facilite los procesos, y sea un interlocutor entre la
administracin, los proponentes y el pblico.
2. Proceso de EIA. La EIA est soportada en procesos tcnicos complejos.

Se trata de inferir los impactos generados por una actividad que an no
se ha ejecutado, en un ambiente dinmico. Las incertidumbres presentes
en este escenario, exigen que los mtodos usados sean confiables, con
el fin de disminuir la subjetividad e incorporar principios de flexibilidad
y transparencia. Los elementos del proceso deben tener en cuenta todas
las acciones con potencial para generar impactos, la identificacin de
los mismos, la valoracin y los planes de mitigacin, adems de brindar
orientacin oficial sobre procedimientos e interpretacin de resultados.
3. Control y seguimiento. Los mecanismos de control son esenciales para

vigilar de manera continua el proceso; son los que pueden garantizar que
los impactos generados sean tenidos en cuenta en la toma de decisiones,
objetivo principal de la EIA (Ortolano, 1987; Leu et al 1996), dan transpa-
rencia y legitimidad, permiten mantener al pblico informado, y previenen
o mitigan los efectos de la actividad sobre el ambiente.
La metodologa utilizada en este estudio, ha sido seleccionada por la flexibi-

lidad que ofrece al permitir la adaptacin y modificacin de los criterios a las
condiciones especficas de Colombia y del objeto de estudio. As como en el
caso de la evaluacin de EIA, estas modificaciones permitieron plantear una
propuesta metodolgica para Colombia, a partir de la valoracin del cumpli-
miento de los criterios de evaluacin, que en este caso fueron categorizados
70
Tabla 4. Criterios para la evaluacin del proceso de EIA en Colombia
CRITERIOS DE EVALUACIN
1. SOPORTE LEGAL Y ADMINISTRATIVO
1.1 El sistema de EIA, est soportado por fundamentos legales nacionales e internacionales.
1.2 La elaboracin e implementacin de los EsIA est basada en directrices con requisitos
de contenido claros.
1.3 El sistema de EIA es administrado por personal suficiente, con experiencia y compe-
tencias para operarlo.
2. PROCESO DEL EsIA
2.1 El sistema de EIA exige el procedimiento de Screening para determinar si el proyecto
o actividad requiere EsIA.
2.2 El proceso de EIA incluye el procedimiento de Scoping para determinar el contenido
y alcance del EsIA.
2.3 El sistema de EIA provee directrices metodolgicas adecuadas para el EsIA, especial-
mente para la identificacin y valoracin de los impactos ambientales significativos de
todas las acciones.
2.4 El sistema de EIA exige el anlisis de alternativas.
2.5 El sistema de EIA, exige ponderar los impactos ambientales relacionados con los factores
biofsicos y socioculturales.
2.6 El sistema de EIA, incluye la Evaluacin Ambiental Estratgica (EAE).
3. SEGUIMIENTO Y CONTROL
3.1 El EsIA es revisado por la administracin con mtodos efectivos.
3.2 Las decisiones tomadas en el proceso de EIA son publicadas.
3.3 El sistema incluye la participacin pblica y la consulta en el proceso de EIA.
3.4 El sistema de EIA exige un plan de manejo ambiental para los impactos generados por
las acciones del proyecto y el seguimiento y control del proyecto.
3.5 Existe un proceso para monitorear el sistema de EIA en su conjunto.
3.6 Existen incentivos econmicos pblicos o privados para estimular la utilizacin de la EIA.
3.7 Adems de los compromisos legales, existen plizas de seguro y bonos de rehabilitacin
que garanticen la aplicacin adecuada del plan de plan de manejo ambiental.
Fuente: Tomado de Toro (2009), basado en Wood (2003a) y Annandale (2001).
71
de acuerdo a las etapas del proceso de financiacin de la Gestin Ambiental

con recursos de AOD, que es responsabilidad directa de las instituciones p-
blicas encargadas de la gestin de las polticas pblicas, planes, programas y
proyectos ambientales en el pas.
Para la evaluacin del proceso de financiacin de la Gestin Ambiental con

recursos de CIDS, se tom como base los aspectos que la comunidad inter-
nacional defini como crticos y necesarios para mejorar la eficacia de la AOD
en la Declaracin de Pars (2005). Como resultado de esta declaracin, los
ministros de pases desarrollados y en desarrollo, y directivos de instituciones
de desarrollo multilaterales y bilaterales, se comprometieron a emprender
acciones de largo alcance y supervisables con vistas a modificar las formas
como se suministra y gestiona la Ayuda al Desarrollo. Adicionalmente, se hace
un reconocimiento a la necesidad de aumentar el volumen de la ayuda y de
los otros recursos del desarrollo para alcanzar las metas propuestas para el
cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, as como a la nece-
sidad de aumentar, al mismo tiempo de manera significativa, la eficacia de
la ayuda al Desarrollo, de respaldar el esfuerzo que realizan los pases socios
reforzando sus Gobiernos y mejorando el desempeo del Desarrollo. Para
lograrlo, se establecieron cinco compromisos que constituyen los criterios
mnimos necesarios para mejorar la gestin de la ayuda al desarrollo, estos
son: Apropiacin, Alineacin, Armonizacin, Resultados y Responsabilidad
mutua. La Grfica 8 presenta una explicacin de cada principio.
Los cinco principios de la Declaracin de Pars fueron clasificados en tres

etapas del proceso de financiacin de la Gestin Ambiental con recursos de
CID. Se realiz una adaptacin de la metodologa propuesta por Wood deno-
minada Criterios para la evaluacin de sistemas de EIA (Wood, 2003a), y se
hizo un anlisis por separado de la planeacin, la operatividad, y el control y
seguimiento. La Grfica 9 muestra la metodologa utilizada.
72
Grfica 8. Principios de la Declaracin de Pars sobre la eficacia

de la Ayuda al Desarrollo
APROPIACIN Los pases socios ejercen una autoridad efectiva sobre sus polticas de
desarrollo y estrategias y coordinan acciones de desarrollo.
Los Pases Socios ejercen su liderazgo desarrollando e implementando sus propias estra-
tegias de desarrollo nacional por medio de amplios procesos consultivos, que se traducen
en programas operativos orientados a los resultados, en dilogo con los donantes.
ALINEACIN Los donantes basan todo su apoyo en las estrategias, instituciones y

procedimientos nacionales de desarrollo de los pases socios.
Los donantes: se alinean con las estrategias de los socios; utilizan los sistemas reforzados
de los pases; desligan la ayuda. Los pases socios: refuerzan su capacidad de desarrollo
con el apoyo de donantes. Pases socios y Donantes: refuerzan la capacidad de gestin
de finanzas pblicas y refuerzan los sistemas nacionales de aprovisionamiento.
Las acciones de los donantes son ms armonizadas, transparentes y

ARMONIZACIN colectivamente eficaces.
Los donantes implementan disposiciones comunes y simplifican procedimientos; y su-

ministrar una ayuda eficaz a los estados frgiles. Pases Socios y Donantes: aumentan la
complemetariedad, se establecen incentivos para conductas de cooperacin y se promueve
un enfoque armonizado de las evaluaciones ambientales.
GESTIN Administrar los recursos y mejorar la toma de decisiones orientadas
ORIENTADA a resultados.
A RESULTADOS
La gestin orientada a los resultados significa gestin e implementacin de la ayuda

con vistas a los resultados deseados y utilizando la informacin para mejorar las tomas
de decisin.
MUTUA Donantes y socios son responsables de los resultados del desarrollo.

RESPONSABILIDAD
Una de las mayores prioridades para pases socios y donantes es ampliar la responsabilidad
y la transparencia en la utilizacin de los recursos del desarrollo. Tambin es una manera
de reforzar el apoyo pblico a las polticas nacionales y la ayuda al desarrollo.
Fuente: Elaboracin propia, a partir de la Declaracin de Pars (2005).
73
Grfica 9. Principios y criterios para la evaluacin de la eficacia de la CIDS
Principios para la Eficacia Criterios de Evaluacin
Los pases socios ejercen una autoridad efectiva Planeacin

APROPIACIN sobre sus polticas de desarrollo y estrategias y
coordinan acciones de desarrollo. . CIDS enfoca sus esfuerzos a
La
las polticas, planes y progra-
Los donantes basan todo su apoyo en las estra- mas estatales y los proyectos
ALINEACIN tegias, instituciones y procedimientos nacionales intitucionales dirigidos a la GA Operatividad
de desarrollo de los pases socios.
La CIDS aporta al fortalecimiento
institucional, fomenta la inversin
Las acciones de los donantes son ms armonizadas, gubernamental y el liderazgo del
ARMONIZACIN transparentes y colectivamente eficaces.
Gobierno colombiano.
GESTIN Donantes y pases socios establecen

Administrar los recursos y mejorar la toma de
ORIENTADA decisiones orientadas a resultados. procesos conjuntos para la evalua-
A RESULTADOS cin y el rendimiento de informes
sobre la ejecucin de los recursos.
MUTUA Donantes y socios son responsables de los resul- Control
RESPONSABI-
LIDAD
tados del desarrollo. y Seguimiento
a) Planeacin del proceso de financiacin de la Gestin Ambiental con

recursos de CID. Segn los compromisos establecidos por la comunidad
internacional, la eficacia de la CID est relacionada con la capacidad de
establecer procesos de alineacin y armonizacin, los cuales van dirigidos
a que pases socios y donantes se pongan de acuerdo en sus intereses
y prioridades para la implementacin de procesos de financiacin de
programas y proyectos que apunten a las Polticas Pblicas definidas por
el pas socio. Para el caso colombiano, en materia de Gestin Ambiental,
estas polticas pblicas se materializan en: los lineamientos de polticas, los
planes y programas estatales y los proyectos institucionales, gestionados
por el Sistema Nacional Ambiental (SINA) en cabeza del MAVDT y, a nivel
local, por las Corporaciones Autnomas Regionales y las Autoridades
Ambientales Urbanas.
74
b) Operatividad del proceso de financiacin de la Gestin Ambiental

con recursos de CID. La operatividad de la financiacin de la Gestin
Ambiental con recursos de CID, est asociada a un marco de legalidad y
legitimidad, desde el nivel internacional hasta el nacional. Adicionalmen-
te, esta operatividad se relaciona con los procesos administrativos que
facilitan la gestin de los recursos y la implementacin de los proyectos
o programas.
c) Control y seguimiento del proceso de financiacin de la Gestin

Ambiental con recursos de CID. Los mecanismos de control son esen-
ciales para monitorear el proceso, pues son los que garantizan que los
resultados obtenidos correspondan con los esperados, y que sean cohe-
rentes con las necesidades y los valores de la poblacin. Dan transparencia
y legitimidad, permiten mantener a la sociedad informada y garantizan la
retroalimentacin continua del proceso, proporcionando informacin y
aprendizajes. Para garantizar la eficacia de la CID, donantes y pases socios
se comprometieron a establecer procesos conjuntos para la evaluacin y
el rendimiento de informes sobre la ejecucin de los recursos a la sociedad
civil y a las instituciones nacionales. Estos informes debern demostrar
que la gestin de los recursos va orientada a los resultados20.
3.2 Propuesta metodolgica de evaluacin

La evaluacin de la eficiencia de la financiacin de la gestin ambiental en
Colombia con recursos de CIDS, se hizo mediante la calificacin de un grupo
de criterios que evalan la planeacin, la operatividad, y el control y segui-
miento. Los valores de referencia fueron:
La gestin orientada a los resultados en trminos de desarrollo implica un cambio en el cual se

20
pasa de un enfoque centrado en los aportes y resultados inmediatos (Cunto dinero obtendr?
Cunto puedo gastar?) hacia un enfoque de desempeo y logro de resultados concretos, con
repercusiones a largo plazo (Qu puedo lograr con ese dinero?), tanto en el caso de los pases
asociados como en el de los donantes (Programa de Accin de Accra, 2008).
75
Valoracin positiva (Si): se identificaron suficientes argumentos para el

cumplimiento del criterio.
Valoracin negativa (No): se identificaron suficientes argumentos para el

incumplimiento del criterio.
Valoracin parcial (P): los argumentos no son contundentes para aceptar

el cumplimiento del criterio.
En la Tabla 5 se presenta la evaluacin de la eficiencia de la financiacin de la

gestin ambiental en Colombia con recursos de CIDS, y los criterios utilizados
con su correspondiente calificacin. Cada etapa del proceso fue evaluada
teniendo en cuenta los siguientes criterios: i) la planeacin fue evaluada con
cinco (5) criterios, ii) la operatividad con seis (6) criterios, y iii) el control y
seguimiento con siete (7) criterios. De los 18 criterios considerados, slo tres
(3) obtuvieron una valoracin positiva, seis (6) una valoracin parcial y nueve
(9) una valoracin negativa. Un anlisis de cada etapa del proceso permite
concluir que (Grfica 10):
En la planeacin, las valoraciones positivas y parciales se asignaron a

dos (2) criterios, y solo un criterio tuvo una valoracin negativa, lo que
corresponde a una evaluacin negativa de los criterios del 20%.
En la operatividad, no se calificaron criterios positivamente, el 50% de

los seis criterios evaluados tuvo valoracin negativa, y el 50% restante
valoracin parcial.
En el control y seguimiento, slo uno de los criterios fue calificado como

positivo y otro parcial, los otros cinco (5) criterios, que corresponden al
71%, tuvieron una valoracin negativa.
76
Grfica 10. Nmero de criterios segn valoracin asignada

por etapa del proceso
4
Positiva
3 Parcial
Negativa
2
0
Planeacin Operatividad Control y Seguimiento
Tabla 5. Criterios de evaluacin del proceso de financiacin de la Gestin

Ambiental con recursos de CIDS.
VALORACIN
CRITERIOS
SI P NO
1. PLANEACIN
1.1 Los donantes han basado su apoyo en los programas nacionales
X
dirigidos a la GA.
1.2 Dentro de las polticas del SINA, se incluye la CIDS como una forma
X
de financiacin de la Gestin Ambiental Nacional.
1.3 El Gobierno ha establecido criterios para definir la bsqueda de donantes
X
que financien proyectos dirigidos a la Gestin Ambiental.
1.4 El Gobierno ha fomentado la participacin para establecer las prio-
ridades relacionadas con la Gestin Ambiental y la bsqueda de fuentes X
para la financiacin.
1.5 La CIDS ha fortalecido una actitud de los actores no gubernamentales
X
hacia la participacin en los programas de Gestin Ambiental.
77
VALORACIN
CRITERIOS
SI P NO
2. OPERATIVIDAD
2.1 La CIDS ha aportado a la implementacin de estrategias propias
X
diseadas por el Gobierno colombiano para la Gestin Ambiental.
2.2 Las estrategias de Gestin Ambiental, apoyadas por la CIDS, se han
X
traducido en programas operativos orientados a los resultados.
2.3 El Gobierno colombiano ha dirigido la coordinacin de la CIDS con
X
los donantes.
2.4 Los donantes utilizan la capacidad institucional y humana del Estado
X
colombiano para el desarrollo de sus proyectos dirigidos a la Gestin Ambiental.
2.5 La CIDS ha ayudado al fortalecimiento institucional para la Gestin
X
Ambiental.
2.6 La CIDS ha fomentado la inversin gubernamental para la Gestin
X
Ambiental.
3. CONTROL Y SEGUIMIENTO
3.1 El Gobierno colombiano y los donantes realizan seguimiento y control
conjunto a los programas de GA, al cumplimiento de los principios de X
transparencia y responsabilidad.
3.2 El Gobierno y los donantes han proporcionado informes transparentes
y fiables en tiempo oportuno sobre la ejecucin del presupuesto de los X
recursos de CIDS.
3.3 Los donantes han cumplido los compromisos econmicos de cofinan-
X
ciacin de manera oportuna.
3.4 Existen procesos de evaluacin que realizan las instituciones nacionales
X
responsables del control y seguimiento, que involucran a los donantes.
3.5 Dentro de los procesos de auditora fiscal, se han incluido los recursos
X
de CIDS.
3.6 La CIDS, dirigida a la financiacin de la GA en Colombia, puede ser
X
medida por resultados.
3.7 Los donantes proporcionan informacin transparente, completa y
oportuna sobre los flujos de recursos dirigidos a la GA, a las entidades de X
control del Estado colombiano.
78
Los resultados permiten establecer que el proceso de financiacin de la

Gestin Ambiental en Colombia, con recursos de Cooperacin Internacional
para el Desarrollo durante el perodo de 1993 a 2008, ha sido ineficaz. Adi-
cionalmente, la etapa del proceso ms crtica es el control y seguimiento, que
fue calificada con el mayor porcentaje de criterios con valoracin negativa.
A continuacin se presenta la justificacin de la calificacin asignada a cada
uno de los criterios.
1. PLANEACIN
La planeacin es la base del proceso de gestin de recursos de CIDS. Incluye

un componente poltico y de relaciones internacionales que debe ser liderado
por el pas socio, de manera que prevalezcan los intereses de los ciudadanos y
de las instituciones que los representan. La alineacin de estrategias y polticas
y la armonizacin de intereses entre Gobierno y donantes, son los principales
aspectos que permiten garantizar la eficacia en la planeacin, aumentando
as las probabilidades de que en la etapa operativa se obtengan los resultados
esperados.
1.1 Los donantes han basado su apoyo en los programas nacionales

dirigidos a la Gestin Ambiental
Los proyectos de cooperacin internacional reembolsable ms representativos

desde 1994, corresponden a los crditos otorgados por el BID para la ejecu-
cin del Programa Ambiental conocidos como SINA I21 y SINA II22, firmados
en 1994 para un perodo de cinco aos23 y en el ao 2004 por cuatro aos,
respectivamente, y apoyaron la consolidacin del SINA desde su creacin.
21

Para el SINA I se firmaron los contratos 774/OC-CO y 910/SF-CO, por valor ejecutado de US$101,89
millones, de los cuales US$60.36 millones corresponden a crdito y US$41 millones de aporte lo-
cal (MAVDT, 2003).
22
Para el SINA II se firm el contrato BID 1556/OC-CO por valor ejecutado de $87,668 millones de
los cuales $34,980 millones son crdito y la contrapartida local fue de $52,688 millones, prove-
niente en ms de un 78% de las entidades subejecutoras y el resto del Gobierno Central asignado
al Ministerio. (DNP, 2008a).
23
Por algunos problemas en el diseo y ejecucin este proyecto se extendi por tres (3) aos ms,
hasta el 2003.
79
El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial24 reconoce el aporte

de los crditos al cumplimiento de las metas establecidas25, destacando [] el
papel crucial que representaron los crditos no solo para apoyar el proceso de
consolidacin de la institucionalidad ambiental, [] sino tambin para recuperar
ecosistemas estratgicos [] y ms importante an para ofrecer a un buen
nmero de poblaciones del pas soluciones a los graves problemas de escasez
hdrica (MAVDT, 2003). La ejecucin de este programa present inconvenientes26
que han sido atribuidos en parte [] a que el Ministerio fue una entidad nueva
que recibi la responsabilidad de ejecucin de estos programas (los crditos se
negociaron antes del nacimiento del SINA) (MAVDT, 2006, p.18).
Por su parte, la UAESPNN, entidad que tiene los mayores porcentajes de

canalizacin de recursos de cooperacin con respecto a su presupuesto,
manifiesta que hay desarticulacin entre la orientacin de estos recursos y
la gestin institucional (UAESPNN, 2007).
La Agencia Presidencial para la Accin Social y la Cooperacin Internacional

(Accin Social)27 afirma que cerca del 91% de los recursos canalizados por el
24
Cuando se haga referencia al MAVDT, se podr estar hablando del Ministerio de Ambiente o al
Ministerio de Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial segn corresponda, debido al cambio del
nombre del Ministerio en el ao 2003.
25
El objetivo principal de los Programas Ambientales fue mejorar el manejo y uso sostenible de la
biodiversidad y ecosistemas naturales del pas, a travs del fortalecimiento de la base institucional
y tcnica en forma coordinada y descentralizada (MAVDT, 2006).
26
El anlisis del Banco y del MAVDT identificaron como principales problemas en la ejecucin del SINA
I los siguientes: i) trmites extensos, en general, y cumplimiento de las condiciones previas a primer
desembolso, en particular; ii) Planes de Ejecucin Anual o POA del SINA I no coordinados oportuna-
mente con las entidades del SINA; iii) ausencia de planes de accin concertados a nivel institucional
por parte del Ministerio, en los primeros aos de ejecucin; iv) inicialmente inadecuada articulacin
tcnica en la ejecucin del programa debido a la falta de un marco institucional; v) problemas en
la disponibilidad de recursos, motivado por las dificultades fiscales del pas, de una parte, y por los
errores de leyenda en la Ley de Presupuesto que afect la ejecucin de una vigencia particular; y vi)
aislamiento fsico y operacional de la UC durante los dos primeros aos de ejecucin del programa
(DNP, 2008a, p.14, referenciando el documento de prstamo del SINA II).
27
La Agencia Presidencial para la Accin Social y la Cooperacin Internacional, es la entidad creada
por el Gobierno Nacional para canalizar los recursos nacionales e internacionales, y ejecutar
todos los programas sociales que dependen de la Presidencia de la Repblica, que atienden a
poblaciones vulnerables afectadas por la pobreza, el narcotrfico y la violencia. De esta manera,
se integran la Red de Solidaridad Social, RSS, y la Agencia Colombiana de Cooperacin Interna-
cional, ACCI (Accin Social [Pgina Web]. Extrado el 25 de marzo de 2010 desde http://www.
accionsocial.gov.co/contenido/contenido.aspx?catID=3&conID=544&pagID=820).
80
pas desde octubre de 2004, estn orientados a apoyar la Estrategia de Coo-

peracin Internacional diseada por el Gobierno para el perodo comprendido
entre 2003 y 2006 (Accin Social, 2007a). A pesar de este dato tan alentador,
es importante destacar que para el bloque temtico denominado Bosques28,
fueron asignados US$14 millones; es decir, slo el 2,94% del total de los
recursos de CI29 (Accin Social, 2006), lo cual muestra la poca prioridad que
tiene esta temtica en materia de gestin de recursos.
En cuanto a los donantes, a partir de la informacin de Accin Social (2007a),

este estudio pudo determinar que cerca del 30% de los donantes que apor-
taron recursos durante este perodo, tiene menos del 80% de sus recursos
en alineacin30 con la estrategia. Para la temtica de Bosques, se identific
que el 50% de los donantes tena una alienacin a la estrategia menor del
70% 31. Esta informacin explica que la mitad de los donantes que han dirigido
sus recursos a la temtica de Bosques de la Estrategia desde el 2004, no han
mostrado una tendencia a alinear sus recursos con los programas propuestos
por el Gobierno nacional.
Incluso, si se considera que los donantes hacen un esfuerzo de alineacin de los

recursos a los programas nacionales de Gestin Ambiental, al tener una desti-
nacin especfica, los recursos de cooperacin reembolsable y no reembolsable,
hacen que la modificacin32 de los objetivos trazados inicialmente, sea difcil
28
Es importante destacar que, aunque se toma como base de anlisis la Estrategia de Cooperacin
desarrollada por el Gobierno, esta se limita las posibilidades de financiacin al bloque temtico
de Bosque, cuyo eje central es el apoyo y la consolidacin del Plan Nacional de Desarrollo Forestal
(PNDF), enfocado a: impulsar la consolidacin de Colombia como un pas con vocacin forestal y
a promover este sector como uno de los pilares del nuevo desarrollo rural.
29
Accin Social registra 735 proyectos por valor de US$560 M, de los cuales no estn alineados con
la estrategia 185 proyectos por valor de US$50.65 M.
30
Los donantes son: Espaa, Comisin de la Unin Europea, Canad, CAF, Alemania, ACNUR, PMA,
Pases Bajos, ONUDI, OIM, Japn, Italia, Estados Unidos, UNODC, UNFPA, Suiza, Suecia, Reino
Unido, y PNUD (Accin Social, 2007a)
31
Los donantes que aportaron a la temtica bosques son: Reino Unidos, Pases Bajos, Espaa, BID,
UNCTAD, y FAO, siendo estos tres ltimos los que en el anlisis se encontraban por debajo del 70%
de alineacin a la Estrategia.
32
En el caso de los crditos se puede realizar una renegociacin de las metas y objetivos, pero esto
no es un proceso sencillo y en algunos casos con unos costos muy altos, pero es posible como fue
el caso de SINA I.
81
e incluyan largos procesos de renegociacin, lo que genera cierta rigidez a los

presupuestos de las instituciones que cuentan con importantes recursos de
esta fuente. Estos argumentos justificaron una valoracin parcial a este criterio.
1.2 Dentro de las polticas del Sistema Nacional Ambiental (SINA), se

incluye la Cooperacin Internacional para el Desarrollo como una
forma de financiacin de la Gestin Ambiental Nacional.
La Ley 99 de 1993, que reglamenta la creacin del SINA, asigna, entre otras,
la siguiente funcin al MAVDT: [] participar con el Ministerio de Relaciones
Exteriores en la formulacin de la poltica internacional en materia ambiental
y definir con ste los instrumentos y procedimientos de cooperacin en la
proteccin de los ecosistemas de las zonas fronterizas; promover las relaciones
con otros pases en asuntos ambientales y la cooperacin multilateral para
la proteccin de los recursos naturales y representar al gobierno nacional en
la ejecucin de Tratados y Convenios Internacionales sobre medio ambiente
y recursos naturales renovables (Ley 99 de 1993, Artculo 5).
Adicionalmente, la Ley 99 establece que [] todos los programas y proyectos

que el Departamento Nacional de Planeacin adelante en materia de recursos
naturales renovables y del medio ambiente, incluyendo los referentes al rea
forestal, y los que adelante en estas reas con recursos del crdito externo,
o de Cooperacin Internacional, sern transferidos al Ministerio del Medio
Ambiente y a las Corporaciones Autnomas Regionales de acuerdo con las
competencias definidas en esta ley y a partir de la vigencia de la misma
(Ley 99 de 1993, Artculo 5, Pargrafo 5). Finalmente, el Artculo 10 establece
que, dentro de su estructura administrativa, el Ministerio tendr una oficina
de Cooperacin Internacional.
La Ley 99, cuando define las funciones de las Corporaciones Autnomas Regio-
nales para el Desarrollo Sostenible, claramente incluye dentro de sus funciones
propiciar, con la cooperacin de entidades nacionales e internacionales, la
generacin de tecnologas apropiadas para la utilizacin y conservacin de
los recursos naturales dentro sus jurisdicciones (Ley 99, Artculos 34 a 41).
82
Por otra parte, el MAVDT ha desarrollado su gestin pblica a partir de crditos

con la Banca Multilateral33. Estos recursos llegan a ser significativos en algunos
perodos, y en el caso del crdito SINA I, los recursos [] que se esperaban
fueran una fuente complementaria de financiamiento, se convirti en la
principal fuente de recursos del Ministerio y de algunas entidades del SINA,
situacin que explica que los crditos llegaran a representar hasta ms del
80% del presupuesto de inversin durante los ltimos siete (7) aos (MAVDT,
2003, p.7). Para el caso del SINA II los recursos [] representan el 9,5% 34
de los recursos que durante los ltimos 5 aos35 se le han apropiado al Mi-
nisterio (DNP, 2008a, p. 62). Los recursos de este crdito fueron ejecutados
por el MAVDT, las CAR, las AAU, en convenio con entidades territoriales y los
sectores privado y no gubernamental.
Teniendo como soporte la legislacin colombiana, y considerando que el

MAVDT es el rgano rector del SINA y de la Poltica Nacional Ambiental, este
criterio tuvo una valoracin positiva.
1.3 El Gobierno ha establecido criterios para definir la bsqueda de

donantes que financien proyectos dirigidos a la Gestin Ambiental.
Los dos ltimos perodos de Gobierno han contado con una Estrategia Nacional
de Cooperacin, producto de los procesos internacionales36, los cuales han
establecido que es necesario que cada pas cuente con su propia agenda de
cooperacin, para que esta no sea impuesta por los donantes a su convenien-
33
Otros crditos que no son detallados en este punto son los suscritos por el MAVDT con el Banco
Internacional de Reconstruccin y Fomento, BIRF, conocidos como Programa de Manejo de Re-
cursos Naturales (PMRN) firmado en 1994; Fortalecimiento Institucional para la Gestin Urbana
(FIGAU), firmado en 1996; y el Programa de Inversiones para el Desarrollo Sostenible (IDS), firma-
do en 2006, por valores de crdito de US$39 M, US$ 20 M y US$7 M, respectivamente.
34
Teniendo en cuenta solamente los recursos del Ministerio orientados al sector Ambiente, es decir,
excluyendo los recursos de los Viceministerios de Agua y Saneamiento Bsico, y Vivienda y De-
sarrollo Territorial. Este porcentaje se obtuvo a partir del valor total del proyecto excluyendo las
contrapartidas de las entidades subejecutoras y asociadas, debido a que estos no son asignados al
Ministerio, esto son US$46,89 millones.
35
Corresponde a los aos 2004 a 2008, fecha del informe.
36
Estos procesos se enmarcan en la Declaracin de Pars, y la Mesa de Negociaciones de Londres,
entre otras.
83
cia. Sin embargo, estas estrategias no presentan los criterios segn los cuales
se establece que un donante tenga una ventaja comparativa con respecto a
otro, privilegiando el criterio de complementariedad37 entre el pas y los do-
nantes. Por otra parte, al igual que el MAVDT, las dems instituciones del SINA
muestran a los donantes que han financiado o estn financiando proyectos
para la gestin pblica simplemente enlistndolos. No existen informes que
muestren las ventajas comparativas de trabajar con esos donantes y no con
otros, ni muestran un proceso de seleccin de donantes38.
El Departamento Nacional de Planeacin (DNP) present un documento gua

para la financiacin internacional en Colombia dirigido al SINA, titulado Ma-
nual financiero de las instituciones del Sistema Nacional Ambiental (2003).
Este documento se limita a presentar una descripcin general de cada uno de
los posibles donantes, y excluye criterios que guen a cada institucin en la
escogencia de los donantes que ms se ajusten a sus intereses institucionales
e informen cules son los donantes cuyas polticas tienen mayor coherencia
con los objetivos de la Poltica Nacional Ambiental.
En 2007, Accin Social public el Manual de acceso a la Cooperacin Interna-

cional39, cuyo objetivo principal es orientar sobre las posibilidades de acceder
a los recursos de CID [] de acuerdo con los criterios y procedimientos de
las fuentes cooperantes (Accin Social, 2007c, p.7); es decir, tiene un fuerte
enfoque a la consecucin de recursos por el cumplimiento de criterios esta-
blecidos por los donantes, no necesariamente por los criterios de seleccin
que establece el pas. Adicionalmente, en este Manual los criterios que se
establecen son los de viabilidad para los proyectos, con el fin de garantizar
mayores posibilidades en la consecucin de cooperacin, lo cual demuestra
que la prioridad para la institucin es que los proyectos aumenten sus posibi-
37
Segn lo establece la Declaracin de Pars, esta complementariedad est asociada a la divisin
del trabajo y la distribucin de la carga entre pases socios y donantes, para reducir los costos de
transaccin y evitar la fragmentacin de la ayuda.
38
En el caso de UAESPPN, determin que una de las causas de la escasez de recursos econmicos
para garantizar el cumplimiento de su misin institucional, son los deficientes criterios y gestin
para la concertacin y negociacin de instrumentos de cooperacin (UAESPNN, 2007).
39
Que presentan como una actualizacin de los manuales publicados por la ACCI en 2004.
84
lidades de ser aprobados, sin dar prioridad a los criterios que deberan cumplir
los donantes para financiar proyectos en el pas.
Finalmente, el DNP, en 2008 present el Manual para acceso a Cooperacin

Internacional tcnica o financiera no reembolsable con la Banca Multilateral
para entidades pblicas (DNP, 2008b), que presenta el procedimiento interno
que tienen que seguir las instituciones pblicas para acceder a prstamos o
donaciones del Banco Mundial, el BID y la Corporacin Andina de Fomento.
El documento indica que estas tres instituciones son de importancia estrat-
gica para la financiacin del Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010, pero no
establece los criterios que lo soportan, ni las ventajas comparativas de estas
instituciones con respecto a otras, o entre s. Este anlisis de las directrices
nacionales y de los procedimientos de las instituciones a escala regional,
defini la asignacin de una valoracin negativa a este criterio.
1.4 El Gobierno ha fomentado la participacin para establecer las

prioridades relacionadas con la Gestin Ambiental y la bsqueda
de fuentes para la financiacin.
El proceso de participacin sirve como mecanismo de validacin y control,

el cual ayuda a reducir las complicaciones generadas durante la ejecucin
de los proyectos40. En Colombia, las prioridades relacionadas con la Gestin
Ambiental se definen en los Planes Nacionales de Desarrollo (PND) de cada
Gobierno, con la introduccin de estrategias y polticas ambientales segn lo
establece la Ley 152 de 1994. En esta Ley, se define que el Consejo Nacional
de Planeacin debe [] organizar y coordinar una amplia discusin nacional
sobre el proyecto del Plan de Desarrollo [] en las cuales intervengan los
Como, por ejemplo, el no uso de los crditos; la CGR [] pudo establecer que en los contratos de
40
prstamo no se cumpli con el periodo de ejecucin prolongndose la vida de los programas, hecho
que ha evidenciado la falta de diligencia de las diferentes administraciones de las entidades en la
ejecucin de los programas que se han formulado como un instrumento de planificacin institucio-
nal (CGR, 2004, p. 45). En el caso contrario, al solicitar ms recursos de los pactados, se requieren
largos procesos de renegociacin, que se evitaran si existieran mejores mecanismos de participa-
cin. Otros problemas estn asociados a la reasignacin de recursos, el posible incumplimiento de
los compromisos financieros para la contrapartida, entre otros.
85
sectores econmicos, sociales, ecolgicos, comunitarios y culturales, segn

lo establecido en el Art. 342 de la Constitucin Poltica.
Sin embargo, es necesario que los procesos de participacin sean fomentados

en escenarios relacionados con procesos de Cooperacin Internacional, como
las mesas de negociacin, las Estrategias de Cooperacin Internacional41, las
evaluaciones y monitoreo, entre otros, que permitan priorizar la financiacin
de los programas definidos en el PND.
En el caso de los crditos con la banca multilateral, se excluyen procesos par-

ticipativos42 previos a los acuerdos que comprometen el uso de los recursos
pblicos para el pago de intereses y capital por largos perodos de tiempo. Al
ser asignados directamente a travs de convenios institucionales y con fines
especficos43, y al requerir recursos de la Nacin para el cumplimiento de los
compromisos financieros, esta situacin permite concluir que los crditos son
recursos del Presupuesto General de la Nacin no democratizados.
Estos argumentos sustentan el bajo nivel de participacin que tiene la socie-

dad civil y el sector privado en el proceso de priorizacin relacionado con la
Gestin Ambiental y bsqueda de fuentes, razn suficiente para evaluar este
criterio con un cumplimiento parcial.
41
Mediante una convocatoria abierta y permanente, durante 2004 se llevaron a cabo 45 reuniones de
trabajo con diversos sectores y puntos geogrficos en Colombia, a efectos de establecer las lneas de
cooperacin en cada uno de los bloques temticos contenidos en la Estrategia (PNUD, S.F.).
42
El Congreso de la Repblica aprueba los cupos para los crditos externos (Ley 388 de 1958), pero
los fines son definidos entre el prestamista y la institucin beneficiaria del crdito, generalmente
en el marco de un programa general establecido previamente.
43
Funcionarios del BID y del pas conjuntamente determinan las coincidencias entre las prioridades
del pas con las estrategias de desarrollo del Banco para la regin. El resultado de ese proceso viene
a ser una estrategia de pas que contiene el programa previsto por el Banco para el pas en los prxi-
mos dos a cuatro aos. Las estrategias de pas se vale de los anlisis que han realizado el Banco y
otras entidades sobre una amplia gama de sectores, tales como agua y saneamiento, salud, educa-
cin, energa, modernizacin gubernamental, transporte y medio ambiente, entre otros. (BID, 2010)
http://www.iadb.org/projects/p_c_preparation.cfm?lang=es
86
1.5 La Cooperacin Internacional para el Desarrollo Sostenible, CIDS,

ha fortalecido la actitud de los actores no gubernamentales hacia
la participacin en los programas de Gestin Ambiental.
En el caso del sector productivo, la participacin y compromiso de las empre-

sas es cada vez mayor. La incorporacin de las empresas en los procesos de
acreditacin de la calidad, certificacin de ISO 14000, el establecimiento de
polticas de Responsabilidad Social Empresarial con un importante componente
de gestin ambiental, la vinculacin de sectores productivos a los Programas
de Produccin Ms Limpia44, fomentados desde el orden nacional y ejecutados
a escala regional y con contrapartida del sector privado, demuestra que la
CIDS ha fomentado una actitud del sector productivo hacia la participacin
en los programas que apoyan la Gestin Ambiental.
Por su parte, las ONG han ocupado espacios tradicionales como ejecutores,
gestores de recursos o como beneficiarios, pero no muestran una tendencia a la
participacin activa en niveles decisorios de los programas de Gestin Ambiental
financiados con recursos de cooperacin. Aunque la legislacin colombiana
establece importantes mecanismos para la participacin45 de la sociedad civil,
no slo en el ejercicio democrtico de elegir a los gobernantes, sino tambin
en los procesos decisorios no electorales, estos espacios no son promovidos lo
suficiente para que la ciudadana haga uso de ellos de forma extensiva.
Por la tendencia evidente de los donantes de CID a dar prioridad a los pro-
yectos y programas que tengan como eje principal la participacin de los
44
El 8,2% de los recursos del crdito aprobado para la financiacin del Programa SINA II correspon-
den al componente de PML; este clculo se hace a partir de los valores aprobados (y no ejecuta-
dos), y sin incluir la contrapartida de las entidades subejecutoras.
45
Definido en la Constitucin Poltica, el Ttulo X de la Ley 99 de 1993 establece los modos y proce-
dimientos de participacin ciudadana, que le da el derecho a cualquier persona natural o jurdica,
pblica o privada, sin necesidad de demostrar inters jurdico alguno, intervenir en las actua-
ciones administrativas que afecten o puedan afectar el medio ambiente. Algunos espacios de
participacin son: [] el Consejo Nacional Ambiental prev la participacin de representantes de la
industria, las ONG y las comunidades indgenas y negras. A su vez, en los Consejos Directivos de las
Corporaciones Autnomas Regionales tienen asiento dos representantes de las ONG, dos del sector
privado, y dos de las minoras tnica (Rodrguez-B y Espinoza, 2002, p. 138).
87
actores no gubernamentales en los procesos decisorios y de priorizacin de

los intereses, este factor ha tomado mayor importancia en los ltimos aos.
Por lo anterior, se concluye que la CIDS s ha ayudado a fortalecer la actitud
de los actores no gubernamentales hacia la participacin en los programas de
Gestin Ambiental, aunque se aclara que es necesario fortalecer los procesos
educativos y metodolgicos para el uso de los espacios que establece la ley,
con el fin de potenciar esa actitud que la CIDS ha ayudado a fomentar.
2. OPERATIVIDAD
De la eficacia en la operatividad depende, en gran medida, el xito de un

proyecto o programa. La implementacin de estrategias propias, el uso de
la capacidad institucional y el fomento de la inversin estatal, son aspectos
claves que pueden garantizar la eficacia en la etapa operativa del proceso de
financiacin de la CIDS.
2.1 La CIDS ha aportado a la implementacin de estrategias propias

diseadas por el Gobierno colombiano para la Gestin Ambiental.
Los donantes han aportado recursos tcnicos y financieros para ayudar a los
pases socios en el cumplimiento de los compromisos establecidos en los acuer-
dos internacionales46. Como es el caso de la presentacin de [] inventarios
de gases de efecto invernadero y elaborar las estrategias nacionales que los
pases deben presentar a las Conferencias de las Partes de las Convenciones
de Cambio Climtico y Biodiversidad, y del Protocolo de Montreal [] el
establecimiento de las oficinas nacionales [en Amrica Latina] de cambio
Esta nueva modalidad de influir en la formulacin de las polticas nacionales ambientales por parte
46
de las agencias internacionales, a partir de acuerdos multilaterales, tom impulso desde la Confe-
rencia de Estocolmo y se expres tpicamente en la actividad desplegada por el PNUMA en los aos
setenta. Recibe un impulso cualitativo y cuantitativo adicional a partir de la Conferencia de Ro, de
la cual se desprenden nuevos mandatos para las agencias de Naciones Unidas, compromisos para
la banca multilateral y compromisos para los pases donantes. La nueva situacin se ha reflejado,
entre otros, en la creacin del GEF, el incremento de las operaciones de crdito para medio ambiente
por parte de la CAF, el BID y el Banco Mundial, la intervencin de estas dos ltimas entidades en la
elaboracin de planes nacionales de accin ambiental de varios pases de la regin, y la asignacin
de una mayor prioridad al tema ambiental dentro del portafolio de cooperacin tcnica de los pases
desarrollados (Rodrguez-B y Espinoza, 2002, p. 98).
88
climtico. La relativa homogeneidad que se observa en la estructura y pautas

metodolgicas de la mayor parte de los informes y estrategias nacionales
sobre biodiversidad de los pases de la regin sera un indicativo de la gran
influencia que los equipos tcnicos del GEF estn teniendo en la formulacin
de las polticas nacionales. (Rodrguez-B y Espinoza, 2002, p. 98).
Otra importante fuente de recursos de Cooperacin Internacional con la que ha

negociado el Gobierno de Colombia, son los acuerdos de Canje de deuda por
naturaleza, suscritos con el Gobierno de Estados Unidos. El primero se firm en
1994 y el segundo en 2003, por valor de US$8,2 millones (MAVDT, 2006). Esta
iniciativa, que ha representado importantes recursos para la gestin ambiental
nacional, no puede ser catalogada como una estrategia propia, adems de las
crticas que se le atribuyen al mecanismo (Devlin, 1992; Binder, 2001), pues en el
primer acuerdo existieron graves problemas para su aplicacin (Gmez, 2005).
Es importante destacar que a travs de algunos proyectos son implementadas

iniciativas propias, como el proyecto Parques con la gente, con comunidades
indgenas y poblaciones afrocolombianas. Aunque con el diseo de Estrate-
gias de Cooperacin Internacional, el Gobierno colombiano hace esfuerzos
por tener una agenda, stas no se soportan en estrategias propias, por lo
que a este criterio se le ha asignado una valoracin negativa, pues, como se
ha sustentado, aunque la CIDS ha apoyado los lineamientos que el Gobierno
define para la Gestin Ambiental, estos no se han caracterizado por proponer
estrategias propias, sino por adaptar sus propuestas a los requerimientos y
tendencias que tienen o recomiendan los donantes.
2.2 Las estrategias de Gestin Ambiental apoyadas por la CIDS se han

traducido en programas operativos orientados a los resultados.
En Colombia, la evaluacin por resultados an es incipiente. De los proyectos

financiados con recursos de CIDS, no existen evaluaciones orientadas a los
resultados que permitan evaluar la operatividad de los proyectos. En general,
las evaluaciones se limitan a informes presentados a los donantes que dan
cuenta del cumplimiento de las metas, y a los informes para las entidades
nacionales que lo requieran, as como informes de gestin institucional.
89
La mayor parte de los acuerdos de crditos suscritos con la banca multila-

teral47, y el primer acuerdo de Canje de deuda por naturaleza, presentaron
retrasos en la ejecucin y recortes y reasignaciones de los recursos, que han
sido justificados por la debilidad institucional del momento, problemas de
ndole fiscal, y procesos de renegociacin con los donantes (MAVDT, 2003,
2006; Gmez, 2005, CGR, 2004).
Los recursos de Cooperacin Internacional invertidos en el perodo de anlisis,

al estar destinados a un fin especfico y al no haber sido obtenidos a travs
de la gestin basada en resultados, presentan limitaciones y sugieren la ne-
cesidad de realizar cambios en los proyectos planificados que estn sujetos a
compromisos preestablecidos, por lo que estn ms expuestos a los problemas
en la implementacin.
Es importante destacar los [] diversos procesos de fortalecimiento de la

UAESPNN, apoyados con los recursos de los Pases Bajos, que han logrado
planteamientos y desarrollos importantes (Galn, 2006, p.18), as como, la
labor con el GEF, cuyos resultados son altamente positivos, y con el Gobierno
de Holanda con el que [] se establecieron programas novedosos de coo-
peracin sectorial, el cual decidi encaminar toda su cooperacin en medio
ambiente con el pas a travs de un programa de fortalecimiento institucional
con la Unidad de Parques y el Ministerio del Medio Ambiente, abandonando
el estilo de apoyo mediante proyectos individuales (Gmez, 2005 p. 47). Con
base en este anlisis, a este criterio se asign una valoracin parcial.
2.3 El Gobierno colombiano ha dirigido la coordinacin de la CIDS, en

dilogo con los donantes.
La coordinacin del Gobierno se realiza a travs de la Agencia Presidencial

para la Accin Social y la Cooperacin Internacional48. Aunque esta institu-
Se incluyen los programas SINA I con el BID, y los crditos de BIRF en los aos 1994 y 1996.
47
Esta agencia es concebida como la entidad creada por el Gobierno Nacional con el fin de canalizar
48
los recursos nacionales e internacionales para ejecutar todos los programas sociales que depen-
90
cin recoge la trayectoria de dos instituciones que se fusionaron, la Agencia

Colombiana para la Cooperacin Internacional, ACCI, y la Red de Solidaridad
Social, RSS49, desde su creacin en 2005, no ha podido consolidarse como
la institucin lder en el proceso de financiacin, ni como referente nacional
para la asesora y el apoyo en la consecucin de recursos para la Gestin
Ambiental por parte de la CIDS. Prueba de esta situacin, es que el MAVDT
tiene una oficina de Asuntos Internacionales que, aunque est ligada a la
estrategia de cooperacin presentada por Accin Social, difiere incluso en el
concepto mismo de Cooperacin Internacional50 y presenta su propio marco
terico y metodolgico de Cooperacin Internacional.
Para que esta coordinacin sea eficiente y coherente, debe ser estructurada
como una Poltica de Estado y no de Gobierno, como lo define la Ley 318 de
199651. Accin Social, al estar adscrita a la Presidencia de la Repblica, y en
funcin de las necesidades del Gobierno, concentra sus esfuerzos en la poltica
social del presidente de turno, y actualmente no informa de los procesos de
financiamiento de la Gestin Ambiental, y menos de los recursos de Coope-
racin Internacional que son canalizados con este fin.
Desde 2008, Accin Social organiza los encuentros multidonantes que bus-
can cambiar la metodologa de reuniones bilaterales de cooperacin con
den de la Presidencia de la Repblica y que atienden a poblaciones vulnerables afectadas por la

pobreza, el narcotrfico y la violencia. Esta concepcin deja por fuera muchas otras temticas de
inters para la Cooperacin Internacional, y a las instituciones que ejecutan programas canalizan
recursos de CI, pero que no dependen de la Presidencia o no estn dirigidas a las temticas men-
cionadas.
49
Accin Social asume los programas de la Red de Solidaridad Social (RSS): Atencin a Vctimas
de la Violencia, Apoyo Integral a la Poblacin Desplazada y Red de Seguridad Alimentaria, entre
otros. Tambin est encargada de coordinar el Sistema Nacional de Atencin Integral a la Pobla-
cin Desplazada, SNAIPD. www.accinsocial.gov.co
50
Destacando que el Ministerio presenta un concepto ms amplio y abarcador que el de Accin
Social, ver www.accinsocial.gov.co y www.minambiente.gov.co
51
A diferencia de lo definido para Accin Social, la Ley 318 define que la ACCI [] tendr como
objeto esencial la coordinacin, administracin y promocin de la totalidad de cooperacin interna-
cional, tcnica y financiera, no reembolsable, que reciba y otorgue el pas bajo la modalidad de ayuda
oficial para el desarrollo destinada a entidades pblicas, as como de los recursos que se obtengan
como resultado de operaciones de condonacin de deuda con naturaleza de contenido social o am-
biental (Artculo 6).
91
cada donante. Este cambio obedece al inters de llevar a los cooperantes a

las regiones, tratar con ellos algunos temas comunes y posibilitar la visita
a algn proyecto demostrativo para verificar los aportes de la cooperacin
internacional. De otra parte, el cambio supone que los dilogos bilaterales de
agenda comn se desarrollarn a lo largo del ao por parte de la Direccin
de Cooperacin en fechas convenidas con sus interlocutores (Accin Social,
2010). De igual forma, impulsa la creacin del Sistema Nacional de Coopera-
cin Internacional, el cual an se encuentra en fase de discusin y que est
implcito en la Ley 318 de 1996.
Este criterio ha sido evaluado como parcial, debido a que se reconocen los
esfuerzos del pas por avanzar hacia la consolidacin de los procesos de Coo-
peracin Internacional y por mejorar su eficacia y eficiencia, pero las modifi-
caciones de los ltimos aos como resultado de los ajustes para la reduccin
de gastos, no favorecen el liderazgo del pas para coordinar los procesos de
financiacin de la Gestin Ambiental con recursos de CIDS.
2.4 Los donantes utilizan la capacidad institucional y humana del Estado

colombiano para el desarrollo de sus proyectos dirigidos a la Gestin
Ambiental.
El propsito de este criterio es evaluar la disposicin de los donantes a utilizar

la capacidad institucional y humana del Estado para el desarrollo de proyectos,
y en este anlisis incluir la capacidad institucional para manejar directamente
los recursos.
Gran parte del proceso se ha llevado a cabo con la intermediacin de ins-

tituciones no gubernamentales nacionales52 e internacionales, asumiendo
altos costos de intermediacin. En general, el proceso de financiacin con
recursos de cooperacin internacional, en su fase operativa, ha estado mar-
En el caso de SINA I, se realizaron modificaciones al proyecto inicial para pasar de 16 grandes

52
consultoras a 263 pequeas (MAVDT, 2003), esto evidentemente implica un mayor desgaste ins-
titucional y mayores costos administrativos y financieros que en su mayora son asumidos por la
institucin contratante.
92
cado por debilidades institucionales como: (1) Deficiencia de nuestro pas

para implementar de manera eficiente los recursos donados; (2) restricciones
presupuestales que generan demoras innecesarias por la falta de flexibilidad
en la aprobacin y el manejo del presupuesto nacional; (3) bsqueda de
operadores externos por parte de las entidades pblicas, en especial de los
internacionales para ejecutar nuestros propios recursos; as como los que se
obtienen de la comunidad internacional lo cual genera costos de interme-
diacin y va en detrimento de fortalecer o crear una capacidad institucional
en nuestro pas (Ruiz, 2008).
Gran parte de los proyectos han requerido la contratacin de personal externo53

a las instituciones. En relacin con los proyectos de cooperacin dirigidos al
SINA, el MAVDT asegura que [] la administracin de los recursos ha presen-
tado dificultades por la falta de experiencia en el tema, obligando a que esta
tarea sea desarrollada por terceros con el fin de no generar traumatismos al
interior de las instituciones (MAVDT, 2006, p. 25).
Los anteriores traumatismos de los proyectos ms destacados en materia de

CIDS, han sido justificados por la naciente institucionalidad del SINA, en es-
pecial del Ministerio. Sin embargo, a 17 aos de su creacin, actualmente hay
preocupacin por la evidente tendencia al retroceso en los avances obtenidos
en la consolidacin54 del SINA.
Basados en la evidente debilidad institucional, marcada por la no utilizacin

de la capacidad institucional y humana del Estado para la ejecucin de los
proyectos de CIDS, a este criterio le asign una valoracin negativa.
53
Los cambios administrativos en el MAVDT no se han visto reflejados en ahorros y, por el contrario,
se observa un aumento de la contratacin de personal por fuera de la nmina oficial de la entidad,
entendida como los contratistas que, bajo la figura de los proyectos de cooperacin internacional,
estn prestando asesoras y consultoras al Ministerio; lo ms preocupante es que esta situacin se
est replicando en la mayora de entidades del sector (CGR, 2005, p. 21).
54
Donde la Cooperacin Internacional ha enfocado gran parte de sus esfuerzos en ese fortaleci-
miento institucional, como se explica en el siguiente criterio.
93
2.5 La CIDS ha ayudado al fortalecimiento institucional para la Gestin

Ambiental.
Paradjicamente, ante los argumentos expuestos anteriormente, este criterio

puede ser catalogado como uno de los mayores esfuerzos de la Cooperacin
Internacional en materia de Gestin Ambiental en Colombia. A pesar de las
debilidades institucionales en materia de administracin de los recursos de
Cooperacin Internacional, el fortalecimiento institucional ha sido una prio-
ridad para los proyectos ms importantes gestionados en varios Gobiernos.
Los Programas SINA I y SINA II incluan, en uno de sus tres componentes o
subprogramas, el fortalecimiento institucional del SINA. Para este componente,
entre los dos programas, fueron asignados cerca de US$16 M55 (entre crdito
y aporte local). El BIRF, a travs del programa de Fortalecimiento Institucional
para la Gestin Urbana (FIGAU), invirti US$18,6 M56, que, de acuerdo a la
CGR (2004), no cumpli sus objetivos57. De acuerdo con la Contralora Ge-

neral de la Repblica, el 48% de los recursos provenientes de deuda pblica
enfocados en la Gestin Ambiental, entre 1993 y 2003, fueron destinados al
fortalecimiento institucional (CGR, 2004).
Gran parte del proceso de formulacin de estrategias para la sostenibilidad

institucional de la UAESPNN, ha sido financiado con recursos de Cooperacin
Internacional, de tal forma que, a travs del programa de Fortalecimiento
Institucional de Holanda, han sido implementadas las propuestas diseadas
en el documento las Bases para una Estrategia Financiera. Por lo que a partir
de 2002, [] la UAESPNN cont con significativos recursos de cooperacin
internacional que le permitieron fortalecerse institucionalmente, formular
55
Valor aproximado calculado a partir de informacin del MAVDT (2003, 2006).
56
De los cuales US$5,7 M se redireccionaron para atender las consecuencias del terremoto del Eje
cafetero.
57
Con un 65% de ejecucin, la no utilizacin de todo el crdito y la reasignacin de una parte de los
recursos, la disminucin del presupuesto para el Ministerio en 1999 y la incapacidad de entregar con-
trapartida, el 77% de la inversin se destin a contratos de consultora que, al no ser implementados,
no generaron valor agregado al programa y, por tanto, no se constituyeron en instrumentos para el
cumplimiento de los objetivos del programa (CGR, 2004, p. 65).
94
nuevas alternativas de financiamiento y consolidar las existentes (MAVDT,

2006, p.12).
Las Corporaciones de Desarrollo Sostenible [] por encontrarse en zonas poco

pobladas y con pocas posibilidades de generacin de rentas propias, gran
parte de sus recursos provienen de la Cooperacin Internacional (MAVDT,
2006, p.14). Por su parte, los Institutos de Investigacin58 [] han contado
con la posibilidad de efectuar convenios de cooperacin para la financiacin
de sus investigaciones59, [siendo stos] un apoyo significativo para su
gestin (MAVDT, 2006, p.15).
Desde 2003 se ha evidenciado un debilitamiento de la institucionalidad en

el SINA, producto de la fusin de la cartera de Ambiente con los temas de
vivienda, agua potable y saneamiento bsico, y se corrobora la poca priori-
dad que tiene la Gestin Ambiental en el mbito de las polticas nacionales,
as como la precaria asignacin de recursos desde esa fecha (Rudas, 2008;
Mance, 2007, CGR, 2004).
Esta situacin de deterioro de la institucionalidad ambiental, el incumplimiento

de los objetivos de algunos proyectos con importante asignacin presupuestal,
y la poca participacin que la temtica de Bosques tuvo con respecto a los
otros bloques temticos de la Estrategia de Cooperacin Internacional 2003-
2006, y reconociendo los esfuerzos que la CIDS ha tenido desde la creacin
del SINA, permiti atribuirle una valoracin parcial a este criterio.
58
Dentro de esta generalizacin no es incluido el IDEAM, dado que al ser un establecimiento pblico
de carcter nacional que debe operar las redes hidrometereolgicas y debe generar informacin
de manera constante, lo que le da menores posibilidades de acceder a la CID (MAVDT, 2006).
59
Entre estos se puede destacar el proyecto del Instituto de Investigacin de Recursos Biolgicos
Alexander Von Humboldt, financiado por el Global Environmental Fund (GEF), el Banco Mundial y la
Embajada de los Pases Bajos, desde agosto de 2001 en cinco zonas: pramos y selvas hmedas del
nororiente, alto Putumayo, corredor Dagua-Calima-Paragas, altiplano cundiboyacense y Parque
Nacional Los Nevados y zona cafetera. Se espera que entre el 2001 y el ao 2007, sean ejecutados $82
mil millones de pesos en el marco de este proyecto16. Tambin el instituto se encuentra ejecutando el
proyecto Biodiversidad y Desarrollo en Ecorregiones Estratgicas de Colombia Orinoquia, al cual
la Agencia de Cooperacin Alemana para el Desarrollo (GTZ), brinda inicialmente apoyo tcnico y
financiero por un periodo de cinco aos (20022006) (MAVDT, 2006, p.15).
95
2.6 La CIDS ha fomentado la inversin gubernamental para la Gestin

Ambiental.
La inversin gubernamental ha sido significativamente diferente entre institu-

ciones del SINA, por este motivo es necesario un anlisis que integre elementos
cuantitativos. Debido al incremento de las rentas propias de las CAR60, entre
los aos 1995 y 2008, hubo una tendencia de crecimiento del gasto pblico
ambiental (como se mostr en el tem 1.2.2) a una tasa promedio de 5,7%
desde la creacin del SINA (Canal y Rudas, 2009). Sin embargo, los recursos
provenientes del PGN, desde 1999 han mostrado una tendencia a decrecer,
que se consolida a partir 2003 (Canal y Rudas, 2009; MAVDT, 2006; Galn,
2006; Gmez, 2005; CGR, 2004; Galn y Canal, 2002; DNP, 2002; UAESPNN,
2001, 2007). Esta tendencia muestra coherencia con el esquema de descen-
tralizacin establecido para el SINA y refleja los resultados de algunas deci-
siones de reajuste61 que han disminuido las asignaciones presupuestales del
orden nacional para la Gestin Ambiental en un 48%, entre 1995 y el 2004.
Igualmente, en este periodo hay un aumento de los gastos de funcionamien-
to62, por lo que las reducciones del PGN afectan directamente la inversin
ambiental (MAVDT, 2006).
Los recursos invertidos por el IDEAM de 2004 a 2008, disminuyeron a niveles

obtenidos trece aos antes, situacin preocupante si se considera que el IDEAM,
adems de administrar la red hidrolgica nacional del pas, es responsable
de la administracin del Sistema de Informacin Ambiental. La Grfica 11
muestra el comportamiento de la inversin ambiental en investigacin cien-
60
Las Corporaciones de Desarrollo Sostenible solo ejecutaron el 4% de los gastos totales [del SINA]. Por
encontrarse en zonas poco pobladas y con pocas posibilidades de generacin de rentas propias, gran
parte de sus recursos provienen de la Cooperacin Tcnica Internacional (MAVDT, 2006).
61
En el caso de los crditos, estos reajustes han significado [] la falta de recursos de contraparti-
da por parte del MAVDT. Estas decisiones polticas, adems de frenar el desarrollo de los proyectos
formulados, han incrementado los costos financieros de los mismos a travs del pago innecesario de
comisiones de administracin sobre recursos que no sern utilizados y mayor pago de intereses, al
igual que por efectos del proceso de devaluacin del peso (CGR, 2004, 65).
62
Entre 1995 y 2002 los recursos destinados a funcionamiento representaron el 44% del PGN, mien-
tras que para los aos 2003 y 2004 la proporcin aument al 81% [] durante la totalidad del
periodo los recursos de funcionamiento tuvieron un aumento real del 69% (MAVDT, 2006, p.16).
96
tfica y tecnolgica por parte de las instituciones creadas para esta funcin,
diferenciando los recursos del IDEAM del resto de institutos del SINA (IIAP,
IvH, INVEMAR, Sinchi), y los recursos de Cooperacin Internacional63.
La situacin de los Institutos IIAP, IvH, INVEMAR y Sinchi es similar a la del

IDEAM, en especial si se considera que del 2003 al 2006, los niveles de gasto
del conjunto de estas instituciones eran muy similares, e incluso llegaron a ser
inferiores a los recursos invertidos slo por el Instituto Humboldt provenientes
de Cooperacin Internacional.
La tendencia para financiar la investigacin ambiental por parte de Coopera-

cin Internacional es inestable, reconociendo que si bien ha hecho un aporte
significativo de recursos, estos no han ayudado a mantener los niveles de
inversin por parte del Estado, sino a sustituirlos64. Esta situacin se muestra
en la Grfica 11, donde puede observarse cmo, entre mayores son los aportes
de Cooperacin, menor es la inversin Estatal, la cual aumenta slo cuando
los recursos de Cooperacin empiezan a disminuir.
La UAESPNN presenta una situacin an ms preocupante que la de los ins-

titutos. La Grfica 12 muestra cules fueron las fuentes de financiacin en
el perodo 1995-2008. Es representativa la participacin de los recursos de
Cooperacin Internacional con respecto al total de recursos invertidos por la
Institucin. Puede afirmarse que su funcionamiento ha estado supeditado a
los recursos de Cooperacin Internacional (Canal y Rudas, 2009; UAESPNN,
2007). Es importante resaltar que, en esta Unidad, se enfoc la lnea temtica
Bosques de la Estrategia de Cooperacin 2003-2006, donde [] el 88 %
de los recursos de cooperacin corresponden al Reino de los Pases Bajos
63
Especficamente la asignada al Instituto Humboldt, principalmente por parte el Gobierno de Ho-
landa (Canal y Rudas, 2009), es decir, que por los vacos en la informacin mencionados anterior-
mente no se incluyen otros recursos de Cooperacin ejecutados por los dems Institutos.
64
Aunque no se puede establecer una relacin causal, si es posible afirmar del anlisis que en si el
gobierno central hubiese realizado la inversin realizada y los institutos no hubiesen contado con
los recursos de cooperacin internacional desde el ao 2004 hasta el 2008 la inversin conjunta
de los Institutos de los Investigacin cientfica en Colombia (Humboldt, Invemar, Sinchi, IIAP) no
habra ascendido a niveles de presupuestales superiores a los del ao 1996, en los inicios del SINA.
97
Grfica 11. Composicin de ingresos de los institutos de investigacin

IDEAM y resto de institutos (Humboldt, INVEMAR, Sinchi, IIAP)
1995-2009 (en miles de millones COP constantes de 2000).
Cooperacin Internacional (Inst. Humboldt)

Resto de Institutos (Recursos Nacionales)
IDEAM (Recursos Nacionales)
Fuente: Canal y Rudas, 2009.
(Accin Social, 2007a, p. 7); es decir, a un solo donante, agravando an ms

la situacin de dependencia de la Institucin.
La Grfica 12 tambin muestra que los aos con menores aportes de Coo-
peracin Internacional coinciden con los aos de mayor inversin estatal, sin
que esto sea un parmetro para todos los aos. Sin embargo, a diferencia
de los Institutos, la inversin estatal en la UAESPNN tiene un crecimiento
importante, hasta triplicarse durante el perodo de anlisis65.
Con la informacin disponible, no es posible afirmar que esta mayor inversin est relacionada
65
con mayores valores de contrapartidas Estatales a los proyectos de cooperacin, lo que s se puede
afirmar es el marcado inters del Gobierno Nacional en los programas de erradicacin de cultivos
ilcitos en las reas protegidas, pues estos forman parte de sus compromisos de gobierno, en
especial para sustentar el Plan Colombia, el acuerdo de cooperacin con Estados Unidos para la
Lucha contra el narcotrfico. Esto se evidencia en la Estrategia de Cooperacin Internacional de
Colombia para el perodo de 2007 a 2010, que establece como rea prioritaria la [] lucha contra
el problema mundial de las drogas y proteccin del medio ambiente (Accin Social, 2007b).
98
Grfica 12. Ingresos del Sistema de Parques Nacionales 1995-2009

(en miles de millones COP constantes de 2000).
Recursos Nacionales Cooperacin Internacional
Fuente: Canal y Rudas, 2009
La CGR (2004, 2005, 2006) ha venido planteando [] la tesis de la fuerte

dependencia de la cooperacin internacional no reembolsable que tiene el
sector ambiental (CGR, 2004, p. 20), y los riesgos que esto implica, en especial
porque [] el xito de la gestin ambiental que se pueda desarrollar desde
el Ministerio como rector del SINA, est fuertemente comprometido desde el
punto de vista financiero, dada la casi total dependencia de los recursos de
cooperacin internacional de los que se ha servido y seguir sirviendo el sector
ambiental en Colombia, lo que afecta el desarrollo y la continuidad de los
programas cuando los recursos no se disponen gilmente (CGR, 2004, p. 25).
Como argumento final para calificar este criterio, que fue valorado negati-
vamente, se cita el diagnstico financiero del MAVDT. Desde el ao 95, la
inversin especfica66 empez a ganar espacio en los aportes de la nacin.
En la medida en que este hecho se daba, y a su vez los recursos de inversin
La inversin especfica corresponde a los proyectos financiados con recursos externos (MAVDT,
66
2006, p.17), es decir, con recursos de Cooperacin Internacional.
99
disminuan, la flexibilidad del presupuesto era cada vez menor, en la medida

en que los recursos de crdito son de destinacin especfica, y su orientacin
estaba prcticamente establecida. Los recursos ordinarios67, por medio de
los cuales se deberan financiar las temticas responsabilidad del Ministerio
que no eran cubiertas por el crdito, eran cada vez menores, y por tanto,
insuficientes frente a las necesidades (MAVDT, 2006 p. 17).
3. CONTROL Y SEGUIMIENTO
En esta la etapa del proceso se evalan los resultados obtenidos para la toma
de decisiones. El control est constituido por mecanismos que involucran a
todos los actores; sin embargo, las instituciones de control desempean un
papel determinante. En el seguimiento, los procesos conjuntos entre pases
socios y donantes favorecen la optimizacin de los recursos y la construccin
de confianza mutua, dos aspectos importantes en la eficacia de la CIDS. Esta
etapa est fundamentada en la generacin de informacin transparente,
completa y oportuna.
3.1 El Gobierno colombiano y los donantes realizan seguimiento y

control de manera conjunta a los programas de gestin ambiental,
para verificar el cumplimiento de los principios de transparencia y
responsabilidad.
Despus de una revisin exhaustiva de fuentes relacionadas, no se encontr

informacin sobre procesos de seguimiento y control conjuntos entre Colombia
y las instituciones donantes de recursos de CI para la Gestin Ambiental. De
forma aislada, los donantes siguen realizando el monitoreo y evaluacin de
los proyectos que financian con sus recursos utilizando sus metodologas.
Los recursos ordinarios financian [] el funcionamiento de las entidades y la inversin en proyectos

67
que responden a las funciones bsicas de las entidades que hacen parte de la administracin, con-
trapartidas a los crditos externos y contrapartidas a la cooperacin tcnica internacional (MAVDT,
2006, p.17)
100
En Colombia, los informes de Gestin Ambiental para informacin de la

ciudadana y el control pblico, son realizados por las instituciones de forma
independiente, de acuerdo con las exigencias que la legislacin establece para
estos casos. Existen algunos informes de instituciones como: la Contralora
General de la Repblica68, el IDEAM69, el PNUMA70 que no presentan de forma
consolidada y peridica los resultados del manejo de los recursos de CIDS.
Estos argumentos permitieron dar una valoracin negativa a este criterio.
3.2 El Gobierno y los donantes han proporcionado informes transparentes

y fiables en tiempo oportuno sobre la ejecucin del presupuesto de
los recursos de CIDS.
[En Colombia] Los registros sobre los logros en la Cooperacin Internacional

son bastante confusos, pues mucha de la cooperacin internacional que
ha recibido el pas no es registrada oficialmente en el presupuesto [de las
instituciones pblicas] debido a las reglas tan estrictas y las limitaciones de
cupo fiscal que esto implica para el sector. Adicionalmente, las ONG captan
recursos de la ayuda oficial al desarrollo que no son conocidos por los orga-
nismos del gobierno (Gmez, 2005, p. 46).
El programa SINA I no cuenta con una evaluacin de resultados, solo se pre-

sentan informes de su ejecucin. Para el caso del programa SINA II, dentro del
presupuesto fue incluido un rubro para cubrir su evaluacin. Los resultados
de esa evaluacin reflejaron que el desempeo del programa fue deficiente71.
Los informes de ejecucin presupuestal de las instituciones presentados a
68
El informe peridico del Estado de los Recursos Naturales y el Ambiente, presentado desde 1999,
que slo en el informe de 2003 - 2004, present un anlisis de la financiacin de la poltica
ambiental, que incluye algunos aspectos de la ejecucin de los proyectos de CIDS, y que muestra
cmo algunos proyectos tienen graves problemas en su ejecucin y no se cumplen sus objetivos.
69
Opera el Sistema de Informacin Ambiental de Colombia, y presenta informes peridicos sobre
diferentes temticas de inters nacional.
70
Mediante el informe GEO esta institucin ha presentado informacin sobre el estado de los eco-
sistemas en Colombia.
71
La evaluacin se incluye dentro del presupuesto como una decisin en el marco del convenio,
dado que, por falta de recursos, el SINA I no cont con una evaluacin de los resultados. La eva-
luacin presentada por el DNP del SINA II, en la mayora de los componentes son calificados con
un valor de 2 sobre 4. (DNP, 2008a)
101
las autoridades de control y seguimiento, no ensean de forma detallada los

recursos y reas de ejecucin e indicadores de resultados.
En un esfuerzo por brindar informacin de los proyectos de cooperacin in-

ternacional, Accin Social presenta el Mapa de Cooperacin, que proporciona
informacin de los proyectos ejecutados en el momento de la consulta, pero no
permite al usuario visualizar histricamente la financiacin como un proceso,
hacer un seguimiento de forma detallada de los proyectos, ni la financiacin
de la CI como un proceso. Se ha avanzado en la creacin del Sistema Na-
cional de Cooperacin Internacional - SNCI72, que se encuentra en fase de
inicio, pero an no es una herramienta consolidada para el seguimiento de
los proyectos desde el nivel local, ni del proceso de financiacin con recursos
de CID a escala nacional.
La CGR manifiesta que, en materia de poltica internacional ambiental, es necesario

[] establecer mecanismos efectivos de control sobre los recursos obtenidos
va cooperacin y propender por su buena utilizacin (CGR, 2003, p.138). Las
razones expuestas permitieron hacer una valoracin parcial de este criterio.
3.3 Los donantes han cumplido los compromisos econmicos de cofi-

nanciacin de manera oportuna.
No existen reportes de las instituciones pblicas dedicadas a la Gestin Am-

biental, o de las entidades de control, que informen del incumplimiento de los
compromisos econmicos por parte de los donantes. A pesar de los problemas
descritos anteriormente en la ejecucin de los proyectos, especialmente los
relacionados con la poca capacidad institucional y los problemas de ndole
fiscal, que han implicado el incumplimiento de la disponibilidad presupuestal
para contrapartidas locales, los donantes han estado dispuestos a realizar
El Sistema pretende facilitar una interlocucin amplia y permanente entre las entidades pblicas
72
del orden nacional y local, las fuentes de cooperacin y las organizaciones sociales, promoviendo
la descentralizacin y el desarrollo de canales de informacin de doble va (Accin Social, [en l-
nea] Extrado el 25 de marzo de 2010 desde http://www.accionsocial.gov.co/contenido/contenido.
aspx?conID=314&catID=526)
102
renegociaciones para que se puedan ejecutar los recursos. Por tal razn, este
criterio ha sido valorado positivamente.
3.4 Existen procesos de evaluacin que realizan las instituciones na-

cionales responsables del control y seguimiento, que involucran a
los donantes.
Un anlisis de Naciones Unidas para 2002, concluye que Colombia no posee

herramientas de anlisis para el seguimiento riguroso del gasto en poltica am-
biental73. Esto es evidente en los informes de los gobiernos nacionales y de la
Contralora General de la Repblica acerca del estado del ambiente en el pas,
que se limitan a enunciar el cumplimiento de metas, sin partir de lneas de base
bien sustentadas. Lo propio sucede con los informes anuales y trianuales de las
corporaciones autnomas y de las unidades ambientales urbanas, que tienden
a carecer de anlisis sobre la eficacia del gasto, la pertinencia de las metas, el
impacto comparativo logrado con las lneas de gasto y los medios para conse-
guir resultados ms eficaces con los recursos disponibles (ONU, 2002b, p.83).
Aunque desde 2002 ha habido avances, actualmente no existen en los reportes

institucionales los anlisis que cita Naciones Unidas. En el caso de la CI, para
la Estrategia de Cooperacin Internacional, Accin Social presenta un balance
general de resultados de cada lnea temtica, pero no evala el impacto de
los recursos invertidos en cada una de ellas.
La Contralora General de la Repblica, CGR desde 2002 en sus informes del

Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente74, hace un esfuerzo por mos-
trar la financiacin de la Gestin Ambiental con recursos externos (crditos y
donaciones), pero limitaciones de informacin impiden avanzar en un anlisis
profundo de la eficacia.
Incluyendo por supuesto el gasto de la CIDS.

73
La Constitucin de Colombia, en el Artculo 268, faculta a la CGR para la presentacin en el

74
Congreso de la Repblica del informe anual del Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
donde, adems del anlisis de temas especficos, se realiza un examen sobre el manejo financiero
y la gestin de control de las instituciones del SINA.
103
En relacin con el seguimiento y evaluacin de los proyectos financiados con

recursos de la cooperacin reembolsable, la CGR afirma que [] los indi-
cadores para evaluar la gestin y el impacto de dichos proyectos es dbil, y
no se evidencia que se hayan resuelto de manera eficiente, segura y rentable
socialmente los problemas para los cuales fueron formulados, con lo cual se
podra haber producido una prdida de recursos que puede alcanzar sumas
cuantiosas (CGR, 2006, p. 56). Debido a que no existe un proceso de evaluacin
realizado por las instituciones nacionales sobre la financiacin de la Gestin
Ambiental por parte de la CIDS, este criterio fue evaluado negativamente.
3.5 Dentro de los procesos de auditora fiscal, se han incluido

los recursos de CIDS.
La auditora fiscal de los recursos de CIDS ejecutados por las instituciones p-

blicas, en Colombia tiene sustento legal75 en la Constitucin, Artculo 62, y est
reglamentado por el Estatuto Orgnico del Presupuesto General de la Nacin,
el cual establece que Los recursos provenientes de asistencia o cooperacin
internacional de carcter no reembolsable, hacen parte del presupuesto de
rentas del Presupuesto General de la Nacin y se incorporarn al mismo como
donaciones de capital mediante decreto del Gobierno, previa certificacin
de su recaudo expedido por el rgano receptor. Su ejecucin se realizar de
conformidad con lo estipulado en los convenios o acuerdos internacionales
que se originen y estarn sometidos a la vigilancia de la Contralora General
de la Repblica (Decreto 111 de 1996, Art. 33).
Existen serias deficiencias en la informacin que sobre el gasto ambiental

maneja la CGR, [] si bien se han logrado avances en la capacidad de de-
terminar el gasto ambiental a nivel territorial, an persisten dificultades que
radican en la definicin misma del gasto ambiental y en la identificacin
El sustento legal para la programacin, incorporacin y ejecucin de recursos de cooperacin in-

75
ternacional, procedimientos, ley de presupuesto, se encuentra sustentado legalmente en el siguiente

marco jurdico: Constitucin Poltica art. 62, 345, 347 y 352; EOP Decreto 111/96 art 15, 18, 31 y 33; y,
los Conceptos del Consejo de Estado No. 531 y la consulta 1238 de 1999. Se establecen entonces las
siguientes alternativas de incorporacin presupuestal: Incorporacin en la Programacin. Adicin en
la Ejecucin mediante ley o decreto. Distribucin a travs de Accin Social. (DNP, 2008b, p.13)
104
de las fuentes y la destinacin de los recursos (CGR, 2008, p.158), por lo

que para 2008, esta entidad de control manifiesta que [] se encontraron
deficiencias e inconsistencias, especialmente en materia de gasto ambiental,
a partir de las cuales se decidi la informacin a incluir en el anlisis final.
En este sentido, se descart hacer algn anlisis del gasto ambiental por
fuentes de financiacin dadas las inconsistencias CGR, 2008, p.154). Estas
deficiencias de informacin dificultan los procesos de auditora fiscal que la
CGR debe realizar a las entidades territoriales en materia ambiental, y justifican
la asignacin de una valoracin negativa a este criterio.
3.6 La CIDS dirigida a la financiacin de la Gestin Ambiental

en Colombia puede ser medida por resultados.
As como sucedi con el criterio anterior, la deficiencia de informacin es la

principal razn para concluir que, en Colombia, realizar una evaluacin de los
resultados obtenidos en materia de Gestin Ambiental a partir de la financia-
cin de la CIDS, reviste una gran dificultad. Sin embargo, existen herramientas
jurdicas y la capacidad institucional para poder hacerlo. Es necesario aclarar
que evaluar los proyectos y programas ya ejecutados, implicara altos costos
que ninguno de los actores asumira fcilmente. Por lo que es importante co-
rregir estas deficiencias para avanzar en el proceso, debido a que constituyen
un factor fundamental para ejercer un control adecuado de la eficiencia de
los resultados de financiacin de la Gestin Ambiental por parte de la Coo-
peracin Internacional en Colombia.
3.7 Los donantes proporcionan informacin transparente y completa en

tiempo oportuno sobre los flujos de recursos dirigidos a la Gestin
Ambiental, a las entidades de control del Estado colombiano.
Dentro de la legislacin colombiana, no est establecido que los donantes

deban entregar reportes de los aportes hechos a instituciones pblicas co-
lombianas. Al respecto, la Controlara, en cumplimiento de sus funciones, en
un informe donde pretenda conocer [] los montos y la destinacin de los
recursos para cooperacin [del sector medio ambiente], durante la vigencia
105
1998-2003 [] concluye que la mayora de los recursos, 60%, son destinados

para honorarios y fueron manejados en su mayora por PNUD, la Secretara
del Convenio Andrs Bello, SECAB, y la Organizacin de Estados Iberoameri-
canos, OEI. (CGR, 2005, p.77). Razn por la cual el informe manifiesta []
la necesidad de darle ms herramientas a la CGR para realizar un efectivo
control fiscal a los recursos manejados por estos organismos de coopera-
cin internacional (p.77). Se concluye que los donantes no proporcionan
informacin sobre los flujos de recursos dirigidos a la Gestin Ambiental a la
Contralora General de la Repblica.
106
4. Propuesta de mejora del proceso
de financiacin de la gestin ambiental con
recursos de cooperacin internacional
La evaluacin permiti realizar una propuesta de mejora para el proceso de

financiacin de la CIDS en Colombia, que se resume en el fortalecimiento de
tres aspectos claves que se explican a continuacin:
1. Articulacin vertical y horizontal del Sistema Nacional Ambiental

y del Sistema Nacional de Cooperacin Internacional, para mejorar
la coordinacin entre los dos sistemas.
Para optimizar el proceso de financiacin de la CIDS en Colombia, es necesaria

una articulacin vertical y horizontal del SINA. Esto se materializa en el trabajo
sobre los siguientes puntos crticos:
i) La participacin de los actores no gubernamentales en los niveles deci-

sorios.
ii) El cumplimiento a cabalidad de las funciones de los organismos de control
y seguimiento.
iii) La integracin de los objetivos ambientales del pas a las polticas pblicas
nacionales.
La articulacin vertical se refiere al fortalecimiento de la labor de los actores dentro

del sistema, que se expresa en los dos primeros puntos crticos. Mientras que la
107
articulacin horizontal enfatiza el papel de las polticas pblicas de diferentes

reas para el alcance de los objetivos ambientales del pas.
Es importante el fortalecimiento de los procesos de participacin de los actores

no gubernamentales, en especial en los niveles decisorios y en el control y
seguimiento. Para ello, se proponen algunos mecanismos:
i) Construccin de una herramienta jurdica que ejerza un papel importante en

el proceso de seguimiento a la financiacin, como las veeduras ciudadanas.
ii) Garantizar la transparencia en la seleccin de los representantes en los
Consejos Directivos de las CAR y el Consejo Nacional Ambiental.
iii) Divulgacin de los mecanismos de participacin ciudadana en la resolucin
de conflictos ambientales, y en la priorizacin de los intereses ambientales
en el pas.
La labor de seguimiento y control realizada por las instituciones encargadas,

en especial del control fiscal como la CGR, debe ser dotada de herramientas
jurdicas, administrativas y logsticas suficientes. En este sentido, se debe
avanzar en el establecimiento de nuevas metodologas para el reporte de los
presupuestos y en la mayor exigencia de los procesos actuales establecidos
en la Ley de Presupuesto (Decreto 111 de 1996).
Todas las polticas pblicas nacionales deben incorporar plenamente los obje-
tivos ambientales establecidos en los Planes Nacionales de Desarrollo y en las
polticas estatales ambientales. Esto debe evidenciarse principalmente en las
estrategias para el crecimiento econmico del pas que, en su implementacin,
genera muchos conflictos con los intereses ambientales, y generalmente estos
conflictos se resuelven a favor de intereses econmicos. Esta integracin y
coherencia debe darse desde el diseo, y se deben utilizar los mecanismos de
control para que se d igualmente en la implementacin.
Asimismo, se debe consolidar el Sistema Nacional de Cooperacin Internacional

-SNCI, y en especial, retomar y disear herramientas para el cumplimiento
de algunos aspectos establecidos en la legislacin en relacin a la Agencia
Colombiana de Cooperacin Internacional, entre los que se encuentran:
108
i) A diferencia de lo establecido en la Ley 318, se recomienda que la Agencia

de Cooperacin Internacional sea una dependencia del Ministerio de Rela-
ciones Exteriores (como estaba establecido en el Decreto 2126 de 1992),
para dar mayor coherencia e integracin a los procesos de relaciones
internacionales y de cooperacin internacional.
ii) Restablecer las funciones iniciales determinadas por la legislacin, entre
las que se encuentra la coordinacin, administracin y promocin de la
totalidad de cooperacin internacional, tcnica y financiera, no reembol-
sable, que reciba y otorgue el pas bajo la modalidad de AOD destinada
a entidades pblicas, as como de los recursos que se obtengan como
resultado de operaciones de condonacin de deuda con naturaleza de
contenido social o ambiental (Ley 318 de 1996, Art. 6).
iii) La obligatoriedad de la canalizacin de las solicitudes a travs de la Agencia,
donde todas las entidades del Estado quedan obligadas a canalizar la tota-
lidad de las solicitudes de cooperacin internacional a travs de la agencia
colombiana de cooperacin internacional (Ley 318 de 1996, Art. 7).
2. Esfuerzos y estrategias de Cooperacin Internacional enfocados en

la necesidad de los procesos de Gestin Ambiental.
Se debe reducir la brecha entre las necesidades reales de Gestin Ambiental

y la priorizacin definida en las Estrategias de Cooperacin Internacional. Las
dos estrategias diseadas para el pas son reduccionistas y sesgadas, por lo
que se requiere:
i) Garantizar la participacin activa de la sociedad civil y del sector produc-

tivo, e incluir el mayor nmero de ideas y necesidades posibles.
ii) Incorporar los resultados y sugerencias de las evaluaciones realizadas
por los sectores acadmico e institucional, que analizan el estado de los
ecosistemas y presentan propuestas concretas de mejora para la Gestin
Ambiental.
iii) Las propuestas no deben apuntar a polticas de gobiernos de turno, sino
de Estado, garantizando as mayor continuidad de los procesos y mayor
eficacia de las inversiones.
109
3. Los procesos de CIDS en Colombia deben dar mayor relevancia a la

escala, al tiempo, a la integralidad de las iniciativas y al uso ade-
cuado de los recursos.
Para garantizar mayor efectividad, la CIDS no debe ser vista en el marco de

proyectos sino de procesos, por lo que se deben hacer acuerdos a mediano y a
largo plazo con los donantes, armonizados con los planes nacionales y territoriales
de desarrollo y las polticas nacionales. Estos procesos deben ser liderados por el
Gobierno colombiano y desarrollados en el marco de concertacin y priorizacin
de necesidades de cooperacin con los actores no gubernamentales.
La financiacin por reas temticas tiene la desventaja que propicia una mayor
desarticulacin y duplicacin de esfuerzos, por lo que la centralizacin de la
informacin sobre la procedencia y destino de los recursos de AOD, podra dar
mayor integralidad a las iniciativas y un mejor manejo de los recursos. Estos
resultados debern ser verificados con procesos de evaluacin y medicin
conjunta (donantes y Gobierno) de los resultados y no por el cumplimento
de metas o productos, por lo que es fundamental establecer lneas base de
informacin e incluir, dentro del presupuesto, los procesos de evaluacin,
seguimiento y monitoreo, segn el caso.
Se deben establecer los criterios de seleccin de donantes a partir de las

ventajas comparativas de cada uno, privilegiando a los donantes dispuestos
a consolidar procesos de cooperacin, que tengan intereses coherentes con
las necesidades del pas, y que utilicen la capacidad del Estado para operar e
implementar procesos de evaluacin por resultados.
Igualmente, debe existir una coordinacin de compromisos y requerimientos

donde se garantice, desde ambas partes, que los procesos exigirn, fomentarn
y estimularn la mayor inversin estatal en la Gestin Ambiental. Esto garan-
tizar importantes contrapartidas pblicas y privadas nacionales, y el papel
de la CIDS ser de apoyo al crecimiento relativo y absoluto de esta inversin.
La Grfica 13 muestra un resumen de la propuesta de mejora del proceso de

financiacin de la Gestin Ambiental con recursos de Cooperacin Internacional.
110
Grfica 13. Propuesta de mejora del proceso de financiacin de la

Gestin Ambiental con recursos de Cooperacin Internacional.
Actores no gubernamentales
en niveles decisorios
SINA Cumplimiento de las funciones

de Organismos de S&C
1. Articulacin Integracin de los Objetivos Ambientales

vertical y a las PPN
horizontal para
mejorar Agencia de Cooperacin en MRE
coordinacin
SNCI Ciertas funciones (Ley 318 de 1996) coordina-

cin, administracin y promocin de la AOD
Canalizacin de solicitudes
de entidades pblicas
Garantizar la participacin activa

de todos los sectores
Incluir recomendaciones de la academia

2. ECI enfocada en la necesidad
y otras instituciones sobre el estado
de los procesos de GA
de los ecosistemas
Polticas de Estado y no de gobiernos
Procesos y no proyectos, acuerdos a largo plazo

concertados y priorizados
Centralizacin de lneas base de informacin, e inclusin

3. Mayor relevancia dentro del presupuesto la evaluacin, seguimiento y monitoreo
a la escala,
a la temporalidad, Proceso de coordinacin de compromisos y requerimientos
a la integralidad y donde se garantice, que los procesos exigirn, fomentarn
al adecuado uso y estimularn la mayor inversin estatal en la GA.
de recursos
Criterios de seleccin de donantes: que ayuden consolidar
procesos de cooperacin, tengan intereses coherentes con las
necesidades, utilicen la capacidad del Estado e implementen
Fuente: Elaboracin propia. procesos de evaluacin por resultados
111
5. Conclusiones
Es necesario entender la dinmica ecosistema - cultura para plantear soluciones

adecuadas a la problemtica ambiental, que ha generado una gran crisis global.
La escala de anlisis no debe ser reducida a dimensiones nacionales o territo-
riales. Hay que ampliar la dimensin a una escala global sin perder de vista las
necesidades y valores locales, pero no slo en trminos espaciales, sino tambin,
en trminos temporales.
La problemtica ambiental global es producto de los conflictos entre el orden

cultural entendido como un sistema global y el orden ecosistmico, como bien y
servicio pblico global. La cooperacin internacional desempea un doble papel
en la resolucin de estos conflictos: como sistema de coordinacin de polticas
en el marco del sistema global y como mecanismo de relacionamiento entre el
sistema global y el ecosistema.
Los acuerdos globales han permitido establecer un rgimen internacional am-

biental soportado en la cooperacin de los actores, dndole a la CID el papel
de instrumento de poltica y de gestin ambiental. Los tratados y convenciones
internacionales, han permitido incorporar, en las polticas pblicas nacionales,
temas de inters internacional, han creado una mayor conciencia pblica de
los problemas ambientales, y han desarrollado mecanismos e instrumentos que
apuntan a la conservacin del ecosistema.
113
Sin embargo, la CID an debe avanzar hacia la construccin epistemolgica y

poltica de las futuras formas de apropiacin de la naturaleza, partiendo de la
imperiosa necesidad de repensar la naturaleza. La construccin de un Orden
Ambiental Global que vincule actores del orden nacional, internacional y trans-
nacional (de carcter poltico, econmico y social), que interactan en el marco
de un orden global, permitira interpretar adecuadamente las relaciones sociales,
las debilidades tecnolgicas y la red simblica que determinan la forma de rela-
cionarnos con el ecosistema.
La propuesta metodolgica desarrollada permiti determinar que la Cooperacin

Internacional para el Desarrollo Sostenible en Colombia, an presenta muchas
debilidades, y que el periodo comprendido entre 1993 y 2008, se caracteriz por
la ineficacia del proceso de financiacin de la Gestin Ambiental.
Se pudo establecer que la etapa del proceso ms crtica es el control y seguimiento,

que obtuvo el mayor porcentaje de criterios con valoracin negativa, reflejado en
la inexistencia de procesos conjuntos de evaluacin de los resultados, debilidades
en la rendicin de cuentas, manejo de informacin y ejercicio del control por parte
de las instituciones nacionales; as como la baja participacin de la sociedad civil
en la toma de decisiones desde la etapa de planeacin. Se concluye que, en la
etapa de control y seguimiento, se encuentran las mayores limitaciones para el
avance hacia soluciones eficaces, acordes con la complejidad de la problemtica
ambiental con recursos de la CID.
Como ejes fundamentales para solucionar estas problemticas, se propone:
Realizar un proceso de articulacin del Sistema Nacional Ambiental y el naciente

Sistema Nacional de Cooperacin Internacional, pero mejorando aspectos como
la participacin de los actores, el proceso de control y seguimiento por parte de
las instituciones nacionales, y la incorporacin de los objetivos ambientales del
pas en todas las polticas pblicas sectoriales.
Que las polticas y estrategias de cooperacin sean concertadas con el sec-

tor no gubernamental y estn dirigidas a las necesidades reales de Gestin
114
Ambiental del pas. Esto se logra garantizando la participacin de todos los

actores. Asimismo, se deben considerar los anlisis acadmicos, cientficos e
institucionales en la toma de decisiones, y construir polticas ambientales de
Estado y no de Gobierno.
Que la financiacin sea implementada en el marco de procesos y no de proyectos,

dando mayor relevancia a la escala, al tiempo, a la integralidad de las iniciativas
y al adecuado uso de los recursos. Al considerar que la CIDS es un proceso y
concebirla ms all de los proyectos, permite que se pongan en marcha procesos
de coordinacin de compromisos y requerimientos entre Gobierno y donantes.
115
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Evaluacin del impacto

Paola Mara Miranda Morales, Msc.

Primera edicin: noviembre 2010

Diseo, Diagramacin e Impresin:

Este trabajo est dedicado:

Los autores agradecen a las instituciones y a las personas

Esta publicacin est fundamentada principalmente

1. LA COOPERACIN INTERNACIONAL PARA EL DESARROLLO

2. ANLISIS TERICO DE LA COOPERACIN INTERNACIONAL

3. EVALUACIN DE LA EFICACIA DE LA COOPERACIN

4. PROPUESTA DE MEJORA DEL PROCESO DE FINANCIACIN

Gran parte de las polticas de desarrollo han sido diseadas e implementadas

En este contexto, la Cooperacin Internacional para el Desarrollo (CID) podra

la implementacin de soluciones eficaces a las problemticas ecolgicas,

Los resultados de este trabajo son un aporte conceptual, terico e instrumental,

En el primer captulo, se presentan los antecedentes de la CID dirigida a la

El objeto de este estudio es la Cooperacin Internacional para el Desarrollo en

Se parte del concepto de Cooperacin Internacional para el Desarrollo (CID)

Desde 1980, la Unin Internacional para la Conservacin de la Naturaleza (UICN)

A partir de estas definiciones, se propone el concepto de Cooperacin In-

colaboracin y coordinacin que, multiplicando voluntades y capacidades de

1.1 Marco Internacional de la CIDS

1.1.1 Acuerdos Internacionales

1.1.2 Mecanismos de cooperacin internacional para la

La CID se lleva a cabo en un marco de cooperacin cuyo respaldo son los

Tabla 1. Cronologa de los acuerdos internacionales para la gestin ambiental

i) Protocolo de Kyoto. En este protocolo, firmado en 1998, y sus mecanismos:

Las principales crticas al procedimiento estn asociadas con la imposibilidad

Aunque este procedimiento no garantiza un cambio radical en el actual

y otros problemas ambientales), es la base para un acuerdo global que vin-

ii) Canje de la deuda por naturaleza. Este mecanismo se consolida en 1998,

Este tipo de acuerdo, es un mecanismo financiero de dos clases principalmente:

Es importante mencionar algunas crticas sobre cmo ha venido operando

Existe una iniciativa de la sociedad civil que impulsa el concepto de deuda

Soportado en el criterio de deuda ecolgica, en 2007 el Gobierno ecuatoriano

la biodiversidad y la emisin de millones de toneladas de CO2, de este modo

1.1.3 La Participacin de la Empresa

La empresa tiene responsabilidad en la gestin ambiental global, en especial las

Una iniciativa proviene de la Organizacin Internacional de Estandarizacin

Otra iniciativa destacada, es el llamado, en 1999, del Secretario de las Naciones

est dirigida a la implementacin de un triple balance (triple bottom line), que

1.2 Marco nacional de la CIDS

La materializacin de estos compromisos se realiza a travs de la estructura

1.2.1 La Legislacin Nacional

Colombia ha firmado y ratificado acuerdos y tratados internacionales, lo que

Tabla 2. Cronologa de los acuerdos internacionales firmados por Colombia

Fuente: Elaboracin propia, a partir de la legislacin colombiana.

Con la Ley 99 de 1993, se cre el Ministerio de Ambiente y se establecieron

El Ministerio de Ambiente (cuyas funciones fueron asumidas en 2002 por el

El Departamento Nacional de Planeacin, DNP. A travs de la Direccin de

Los institutos de investigacin vinculados o adscritos al MAVDT, encargados

La Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales

Las Corporaciones Autnomas Regionales (CAR), las Corporaciones de

La Contralora General de la Repblica, a travs de la Contralora Delegada

Por ltimo, forman parte del SINA, las Organizaciones No Gubernamentales

Grfica 1. Estructura del Sistema Nacional Ambiental, SINA1.

Transectorial Territorial Institucional Social De control

1.2.2 Financiacin de la poltica ambiental. Anlisis de la par-

En Colombia existen grandes vacos de informacin en el anlisis de la fi-

institucional de los mismos est muy dispersa y en muchos casos incompleta

Segn estos autores, la inversin en la Poltica Ambiental en Colombia tiene

En la Grfica 2 se presenta la participacin de cada una de las fuentes de

Considerando las debilidades en la informacin, y teniendo en cuenta que los