MELO, Marcus Andr.

Reformas constitucionais no Brasil: instituies polticas e processo

decisrio. Rio de Janeiro, Editora Revan, 2002.

Observatrio das reformas

A obra abordada nesta resenha resultado de um trabalho de pesquisa emprica amparado pelo
CNPQ que resultou na publicao de uma srie de trabalhos conceituais em peridicos nacionais
desde 1996 pelo cientista poltico Marcus Andr Melo, em parceria com outros autores brasileiros.
Melo, doutor em Cincia Poltica pela Universidade de Sussex na Inglaterra e professor visitante no
MIT durante uma temporada, na atualidade um dos integrantes da chamada nova gerao de
cientistas polticos que mais vem destacando-se na anlise das reformas pr-mercado (que ele
denomina neste livro de contra-agenda formada ao longo dos anos 1990 em relao ao enfoque
redistributivista e descentralizante da Nova Repblica expresso na Constituio de 1988) e tambm
de polticas pblicas setoriais a partir da utilizao de um instrumental analtico que inclui os novos
institucionalismos.
Estes podem ser definidos como uma abordagem nas Cincias Sociais (muito confusa para alguns
em funo da multiplicidade de manifestaes) que tem tornado-se hegemnica na Cincia Poltica
nos pases anglo-saxes. Melo distingue para fins didticos trs grandes novos institucionalismos.
Um de carter sociolgico que critica os postulados da escolha racional (comportamento
maximizador) com nfase para a Sociologia Econmica, burocracia e organizaes. Um segundo
marcado pela social choice que caracteriza-se pelo individualismo metodolgico e pela concentrao
em estudos legislativos. E um terceiro, denominado neoinstitucionalismo econmico, que a partir da
teoria microeconmica compreende as instituies como contratos entre os atores envolvidos,
incluindo custos de transao e perdas de relao.
No mbito do NEPP - Ncleo de Estudos em Polticas Pblicas instalado na UNICAMP e junto com
outros autores como Pedro Luiz Barros Silva, Nilson do Rosrio Costa e Marta Arretche, Melo tem
trazido parte da literatura internacional, com nfase para autores anglfonos como Williamson,
Tsebelis, Stepan, Shugart, Kauffman, Haggard e McCubbins que tratam da anlise de poltica pblica
nas trs fases de seu ciclo formulao, implementao e avaliao para apreciao da onda de
reformas de orientao liberal e tambm de algumas polticas setoriais importantes na agenda pblica
nacional, tais como sade, assistncia social, previdncia, educao, ambiental, reforma agrria,
dentre outras.
Os trabalhos centram-se numa tentativa de aculturao destes instrumentais para identificar os elos
crticos de deciso que conformam a implementao das polticas, a sua contextualizao para as
condicionantes institucionais de um regime democrtico e federativo com as caractersticas do
brasileiro, da reforma do Estado e de seu aparelho e construir um modelo de avaliao adaptado aos
programas sociais no Brasil (contendo tambm um guia metodolgico para os seus gerentes).
A partir de um acompanhamento sistemtico das reformas tributria, previdenciria e administrativa
pela imprensa, publicaes dos partidos, do Congresso Nacional e entrevistas com parlamentares e
outros atores influentes (burocratas, tcnicos, sindicalistas, ministros), Melo utiliza as categorias
principais do neoinstitucionalismo para compreender melhor o processo em curso.
Dos nove captulos do livro, trs so dedicados apresentao da agenda da pesquisa (2, 3 e 4), que
inclui sua formao para cada uma das reas temticas e o processo de reforma numa perspectiva
comparada. Na reviso da literatura o autor destaca as diferenas entre as diversas abordagens,
salientando a forte ambiguidade na definio do que sejam instituies (categoria central).
So elencados os autores que trabalham com a Public Choice e propem a escolha constitucional
(constitucional economics) e racional, alm da mudana institucional. O argumento central desta
problematizao que as constituies nos seus mais diversos aspectos jurdico, poltico,
institucional, econmico, sociolgico expressam o conjunto fundamental de regras (tanto
procedimentais quanto substantivas) que regula os padres de coordenao, cooperao e
racionalidade da comunidade poltica.
Ao expor os dois principais argumentos sobre a fragmentao ou coeso no sistema poltico brasileiro
que norteiam o debate atual e tambm as principais variveis intrnsecas e reas temticas, Melo
define o problema que orienta a pesquisa e formula cinco hipteses para a tentar responder a ele.
O problema (embora no-enunciado) aborda as possibilidades de xito das reformas market-friendly
no quadro institucional brasileiro, ou seja, segundo ele, aquelas com menores chances de serem
aprovadas so as que: 1 Implicam na desconstitucionalizao de dispositivos constitucionais; 2
Apresentam multidimensionalidade e inseparabilidade de questes; 3 Concentram custos e
problemas intertemporais de credibilidade sem possibilidade de compensao das perdas; 4
Apresentam muita incerteza e cujos atores so refratrios ao risco; 5 Trazem uma situao passada
(legado de poltica) que restringe as alternativas.
Uma leitura atenta e fluente do texto revela com detalhes a dinmica de interao dos atores (com os
seus respectivos interesses e agendas para a reforma), as estratgias adotadas pelo Executivo na
sequncia de primeiro encaminhar e depois discutir ou vice-versa, o carter errtico das negociaes
e dos negociadores que tenderam a desfigurar ou manter as propostas na tica de seus
propositores, a sua tramitao legislativa, dentre outras nuances que capacitam os leitores uma
melhor compreenso do sistema poltico brasileiro contemporneo.
Podemos afirmar que as concluses no trazem nada de indito para aqueles que acompanharam os
processos em questo pela imprensa especializada, por outros trabalhos acadmicos ou in loco. A
sua principal contribuio est, sem dvida, no refinamento analtico proporcionado, que amplia a
capacidade de contextualizao e ordenamento de algumas evidncias empricas.
No caso da reforma tributria, segundo Melo, os impactos das eventuais mudanas sobre as finanas
pblicas num contexto restritivo (fortalecendo um padro incremental), seus benefcios difusos e o
nus concentrado, o tecnicismo da Receita Federal, as divergncias quanto forma da legislao, as
perspectivas dos setores do empresariado (pequenos e mdios, indstria, comrcio, sistema
financeiro) e a multidimensionalidade/inseparabilidade das questes expostos nas hipteses
condicionaram as idas e vindas e seu baixo desempenho.
Na reforma previdenciria, Melo aponta a estratgia de desconstitucionalizao da seguridade social
e fuso de trs matrias importantes (servidores pblicos, trabalhadores do setor privado que
contribuem para o INSS e fundos de penso) alm da incapacidade poltica do Executivo em conduzi-
la como os fatores determinantes para a lentido 46 meses de tramitao e o afastamento das
mudanas de carter estrutural no segundo mandato do Presidente FHC (1999-2002), limitando-se ao
que ele chama de terceiro turno da reforma, contendo a taxao de inativos e o fator previdencirio
expostos no Captulo 6.
No caso da reforma administrativa, Melo aponta que a sua principal diferena para com as demais foi
a sua natureza quase negociada, descrito ao longo do Captulo 7. As intensas discusses e
negociaes na arena parlamentar (de acordo com o autor a PEC enviada ao Congresso foi a 58
verso do projeto) e o uso de algumas prerrogativas regimentais que impem a preferncia do
Executivo, alm do apoio dos governadores no contexto da renegociao das dvidas estaduais e da
votao da emenda da reeleio em 1996-1997, garantiram a aprovao da proposta do Executivo
sem muitas perdas.
Podemos concluir afirmando que Marcus Andr Melo consegue em boa medida responder ao
problema orientador da pesquisa, relacionado o equipamento institucional (processo) e s decises
tomadas a partir dele (produto), j que todas as hipteses foram confirmadas e avanam na
discusso sobre os aspectos dinmicos e estticos da governabilidade, cuja definio foge a esta
resenha.
A leitura deste livro , portanto, imprescindvel para os pesquisadores e tericos interessados em
desenvolver pesquisas neste tema, dado o seu rigor metodolgico e sua base terica ampliada, que
inclui autores nacionais e internacionais e sinaliza para uma srie de linhas de investigao. Alguns
tpicos propostos por Melo na concluso a exemplo dos poderes de agenda do Executivo e sua taxa
de aprovao de matrias no Legislativo, bem como a extenso das negociaes pr-tramitao
congressual como variveis intrnsecas ao processo decisrio podem fundamentar novos estudos.
Uma recomendao especial para leitura desta obra tambm deve ser feita para os novos
policymakers federais, dotados de legitimidade e estratgias renovadas, no sentido de identificar os
erros cometidos pela equipe anterior e dinamizar a agenda inconclusa das reformas (judicirio,
trabalhista, poltica), assumida com nfase pelo novo Presidente no seu discurso inaugural.
 Vincius de Carvalho Arajo Administrador, Especialista em Polticas e Estratgias para o
Setor Pblico pela Universidade Federal de Mato Grosso UFMT. Atua como Gestor
Governamental da Secretaria de Planejamento e Coordenao Geral do Estado de Mato Grosso
(SEPLAN-MT).

Referncias bibliogrficas

MELO, Marcus Andr. Reformas constitucionais no Brasil: instituies polticas e processo

decisrio. Rio de Janeiro, Editora Revan, 2002.
MELO, Marcus Andr. SILVA, Pedro Luiz Barros. Modelo de avaliao de programas
prioritrios: relatrio final. Campinas: NEPP, 1999. Disponvel em <http://www.nepp.unicamp.br>,
acessado em 14/10/2002.