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Publicado en la Revista del CLAD Reforma y Democracia. No. 54. (Oct. 2012). Caracas.
empresarial donde el taylorismo, conocido por organizacin cientfica del trabajo, fue matizado y
corregido cuando se introdujo el concepto de gestin de los recursos humanos, que incluy entre sus
planteamientos la intervencin en los elementos intangibles presentes en las organizaciones,
especialmente la motivacin y el compromiso de los empleados, tan presentes en la cultura de gestin
contempornea (Ingham, 2010).
Ya en su da, Max Weber dej entrever las relaciones entre la burocracia administrativa y la
industria cuando afirmaba que un mecanismo burocrtico perfectamente desarrollado acta con
relacin a las dems organizaciones de la misma forma que una mquina con relacin a los mtodos no
mecnicos de fabricacin (Weber, 1987). No sera muy osado afirmar que, as como en el mundo de la
industria se pas del aseguramiento mecnico, muy propio de las cadenas de montaje, a los crculos de
calidad, es posible que la Administracin Pblica weberiana haya completado el procedimiento
asegurador y generador de estabilidad pero impersonal, con la adaptacin a las flexibles y cambiantes
expectativas de la ciudadana. En cualquier caso, el encuentro azaroso entre la Gestin de Calidad y la
Administracin Pblica, implicaba un primer reto: se necesita reconocer aquellos valores propios del
sector pblico tendentes a buscar la mxima calidad posible en el marco de la cultura administrativa y
adaptarlos. Pero a la vez se trata de adoptar un concepto surgido del mbito industrial y adaptarlo al
mbito de la prestacin de servicios y a las peculiaridades de cada organizacin (Villoria, 1996).
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Primera Fase (1985-1995): la eficiencia y el ahorro como base para la extensin y mejora de los
servicios a la ciudadana
Durante esta primera fase, las iniciativas de calidad en el servicio pblico fueron congruentes con una
orientacin hacia el desempeo, siendo incluidas en las reformas del sector pblico de numerosos
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pases. En el mbito iberoamericano, al menos, Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Espaa, Guatemala
Nicaragua, Mxico, Per y Venezuela llevaron a cabo reformas para la reestructuracin y el desarrollo
institucional, que por lo general tuvieron su punto de arranque en la normativizacin de la gestin y
mejora de la funcin pblica o servicio civil.
Para comprender el impacto de la gestin de calidad en la mejora de la eficiencia y el ahorro en
las administraciones pblicas es necesario tener presente que ambos elementos son fruto de una doble
componente, que podra definirse como asignativa y social. La primera se refiere a la adecuacin entre
la valoracin del resultado y el coste de la consecucin del mismo -lo que los anglosajones denominan
Value for Money- (OECD, 2010). La segunda est directamente relacionada con la equidad, y en su
valoracin ha de tenerse en cuenta la contribucin directa o indirecta de la Administracin Pblica al
desarrollo social y econmico del pas.
As, el reto de la Administracin Pblica pasa por la consecucin de la combinacin de los
niveles de eficiencia econmica y asignativa deseables, dedicando para ello los recursos financieros,
econmicos y sociales necesarios. O, lo que es lo mismo, conseguir que la inversin que la sociedad
realiza, tanto presupuestaria como de coste de oportunidad, desde una perspectiva social
(independientemente de su valoracin por el mercado) se justifique por los resultados alcanzados.
De este modo, para realizar una adecuada valoracin de la eficiencia en las administraciones
pblicas ser necesario superar los criterios meramente economicistas, utilizando herramientas capaces
de valorar tanto los output intermedios (la actividad realizada por las administraciones y sus productos)
como los outcomes (o resultados generales directos o indirectos en trminos de bienestar social).
Bastara echar una mirada serena al pasado reciente para comprobar que, en las dos ltimas
dcadas y de manera general, las administraciones pblicas iberoamericanas han sido capaces de
multiplicar y diversificar sus servicios, se han orientado notablemente a la ciudadana y han mejorado
su gestin. En apenas unos pocos aos se ha pasado de las ventanillas a gestionar servicios a travs de
Internet.
Si se tiene en cuenta que la gestin de calidad aplicada a la Administracin Pblica se ha
sustentado en la decisin consciente de poner en relacin fines y medios para la prestacin de servicios
eficaz, eficiente y equitativa, podra afirmarse que constituy un instrumento terico-metodolgico
muy til en esta primera etapa del ciclo.
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los objetivos y mecanismos que deben incorporar las administraciones pblicas en su camino hacia la
excelencia en la gestin.
La segunda es su dimensin evaluativa, en tanto que las administraciones pblicas disponen de
un instrumento para comprobar, medir y comparar sus avances respecto al ideal ofrecido por los
modelos a travs de sus diferentes criterios. Esta comparacin ya incluye la transferencia permanente
de conocimientos entre el sector pblico y el privado.
Finalmente, con los Modelos de Excelencia se han puesto en marcha mecanismos para el
reconocimiento en las administraciones pblicas, algo que unas dcadas atrs pareca, cuando menos,
improbable. La presentacin a un proceso de reconocimiento puede ser el leit motiv adicional de un
organismo pblico para mejorar su sistema de gestin o involucrar a sus directivos.
Desde la perspectiva de que el reconocimiento a la excelencia en la gestin de las organizaciones,
en forma de premios, es en s misma una oportunidad de mejora para las administraciones pblicas,
pueden citarse algunos beneficios de la presentacin a los premios nacionales o regionales a la calidad
existentes en Iberoamrica o al Premio Iberoamericano de la Calidad:
La redaccin de la memoria o relatorio de gestin, necesaria para acudir al premio, puede
implicar un replanteamiento y sistematizacin de la informacin de las reas de las organizaciones
conforme a los criterios del modelo de evaluacin utilizado.
Los momentos de la visita o defensa ante el equipo evaluador pueden representar cierta
catarsis organizativa, si se plantean como un examen para todos los directivos que habrn de
defender su gestin ante unos evaluadores externos cuya labor pasa por verificar lo presentado en el
documento. Esto suele redundar en una mayor compenetracin del nivel directivo y la plantilla.
Un reconocimiento puede suponer un salto cualitativo para la organizacin si, a partir de la
aplicacin del modelo de referencia correspondiente, logra alinear sus enfoques generando
concordancia en la obtencin de resultados y sistemticas generales de trabajo.
El reconocimiento a la excelencia en la gestin hace visibles los logros y los esfuerzos de las
personas en la organizacin. Por eso es fundamental que las celebraciones de dichos reconocimientos
incluyan a todas las personas de la organizacin y no se limiten a los directivos. Una buena gestin del
reconocimiento a las organizaciones puede redundar en un refuerzo del sentimiento de pertenencia de
los empleados.
Los sistemas de reconocimiento, si estn correctamente planteados, contribuyen a mostrar las
mejores prcticas o, al menos, generan organizaciones de referencia, destacan a unos sobre otros y eso
contribuye notablemente a fijar paradigmas de gestin.
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Mxico
Brasil
Uruguay
Colombia
Per
Argentina
Chile
Cuba
Paraguay
Premio Iberoamericano
Ecuador
Repblica Dominicana
Costa Rica
Guatemala
Portugal
Espaa
Fuente: Henderson Garca (2011), complementada con
informacin de FUNDIBEQ y AEVAL.
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excesivamente en una de sus tres facetas, la medioambiental. Este lado del tringulo es insostenible si
no se conjuga con los otros dos: el econmico y el social.
La dimensin social de la sostenibilidad tiene una vertiente externa, referida a la sociedad en
general, y otra interna, relativa a las personas en el seno de la organizacin. En lo que atae a la
primera vertiente, cabra ofrecer una muestra con el ndice de Desarrollo Humano (IDH) de diferentes
pases obtenido por el PNUD (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo) en el ao 2004,
representado por el consumo de electricidad por persona.
Este ndice es una medida razonable de la calidad de vida en diferentes pases. En l intervienen
tres variables diferentes: la calidad de la sanidad, medida mediante la esperanza de vida al nacer; la
educacin, que se evala por la tasa de alfabetizacin de adultos combinada con la matriculacin en los
niveles primario, secundario y superior; y el nivel de vida econmico, medido por la renta per cpita en
dlares, corregida por la paridad del poder adquisitivo, que tiene en cuenta el diferente coste de la vida
en cada pas. Se trata, pues, de un indicador complejo que toma en consideracin diferentes aspectos de
la vida de las personas.
Curiosamente, por encima de unos mnimos, el aumento del consumo no implica una mejora de
las condiciones de vida. As pues, la cantidad de electricidad consumida para obtener los servicios
generales de la poblacin, depender de la eficiencia con que se use la energa y de lo bien distribuidos
que estn los servicios. A mayor eficiencia y mejor distribucin, mejores resultados cabr esperar para
el mismo consumo de energa.
Por su parte, las personas de una organizacin constituyen uno de los elementos decisivos para
garantizar la sostenibilidad de la propia organizacin. En este sentido, las organizaciones sostenibles
deben preocuparse por asegurar el desarrollo de las competencias y el espritu innovador de sus
empleados, deben alentar su conciencia social y medioambiental, para lo que han de gestionar
estrategias y acciones que faciliten el desempeo, la involucracin, el bienestar y el respeto a la
diversidad.
As pues, llevado al mbito de las administraciones pblicas y teniendo en cuenta su impacto en
la sostenibilidad de los pases, no es descabellado pensar que la Gestin de Calidad proporciona, con
los Modelos de Excelencia, unos instrumentos que relacionan la calidad de vida de los ciudadanos con
la actividad necesaria de la Administracin para garantizarla, as como las repercusiones econmicas,
sociales y medioambientales derivadas de esta actividad.
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incorporacin en la Administracin Pblica de los objetivos y las demandas de la sociedad, pero ahora
tambin el ahorro, la eficiencia y la conciencia de costes. La mejora de la calidad y la eficiencia de la
gestin pblica, en tiempos de crisis, se plantea an ms necesaria: por un lado, permite proporcionar
mejores servicios, ms orientados a las demandas y necesidades de los ciudadanos con menores
recursos y, por otro, posibilita la sostenibilidad de las propias polticas pblicas. De hecho, las polticas
pblicas solamente son sostenibles en el tiempo si existe un amplio consenso ciudadano en su eficacia,
eficiencia y equidad. Si este consenso se quiebra, las instituciones y las polticas se vuelven vulnerables
ante las situaciones de crisis, donde es necesario pedir un mayor esfuerzo de financiacin de lo pblico
a los ciudadanos que tienen posibilidades de realizarlo. No es extrao, en este contexto, que algunos
autores se atrevan a caracterizar los tiempos actuales como la era del gobierno mediante la gestin del
rendimiento (Bouckaert y Halligan, 2008).
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ver con una perspectiva de Gestin de Calidad, orientada a facilitarle al ciudadano una relacin ms
cmoda y gil y a aumentar la capacidad de los servicios pblicos.
Desde esa nueva lectura, la innovacin se convierte en un valor transversal dentro de una
Administracin, capaz de aparecer en cualquier mbito, y cuyo destino no es la tecnologa por la
tecnologa, sino la utilizacin de la tecnologa como un medio para crear valor til para la organizacin,
los ciudadanos y la sociedad.
En las administraciones ms desarrolladas se est produciendo una aplicacin intensiva y
transformadora de la innovacin en los procesos operativos, en la mejora de la eficiencia, en el modo
en que se relacionan con su ecosistema de alianzas y proveedores, en los servicios que ofrecen y, sobre
todo, en cmo los ofrecen a sus ciudadanos.
7. Subraya la importancia de las redes. La Carta afirma que es necesario el establecimiento de
mecanismos de intercambio de experiencias y redes de acceso o interconexin que permitan la
identificacin de las mejores prcticas, tanto entre funcionarios que integran la Administracin Pblica,
como entre rganos y entes pblicos y unidades administrativas, as como con otras Administraciones
Pblicas e instituciones privadas. Tal como se ha dicho ms arriba, el ciudadano est en un contexto
complejo en el que operan muchos actores, tanto en la prestacin de servicios como en la formulacin
de polticas. En paralelo, la Administracin Pblica es un actor que acta en un marco relacional en el
que prima la diversidad. La multiplicidad de actores presentes en las redes de produccin de las
polticas pblicas confluye e intercambia conocimientos en las fases de diseo, implantacin y
evaluacin de esas polticas, sobre todo en el desarrollo de proyectos conjuntos para la puesta en
marcha de nuevos servicios o prestaciones. La concepcin reticular es precisamente una de las
caractersticas de la gobernanza. En este sentido, cobra su verdadera importancia el rol del propio
CLAD.
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8. Completa el ciclo lgico de la gestin con la evaluacin de la propia Carta. Los documentos
de alto nivel poltico, como es el caso de la Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestin Pblica,
pueden ver debilitada su enorme potencialidad si quedan reducidos a declaraciones formales, muchas
veces hurfanas de implementacin y resultados. Por tal razn, la propia Carta dedica su ltimo
apartado a formular una serie de Consideraciones finales acerca de la eficacia de la Carta, todas ellas
de gran pertinencia pero entre las que conviene destacar la ltima, que prev: Los Estados
iberoamericanos establecern los mecanismos que consideren convenientes para evaluar el avance en la
implementacin de la presente Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestin Pblica.
Esta consideracin expresa, por una parte, la rica variedad de situaciones nacionales en una
regin como Iberoamrica y, por otra, el reconocimiento lgico a la soberana de cada uno de los
Estados de Iberoamrica para decidir sus polticas administrativas. Sin embargo, no puede ignorarse
otra consideracin que refuerza la anterior. Se trata de la que propone que la optimizacin de las
recomendaciones y enfoques en el desarrollo de procesos de mejora de la calidad en la gestin de las
Administraciones Pblicas Iberoamericanas requiere la cooperacin entre los pases de la Comunidad
Iberoamericana, que favorezca el intercambio de experiencias y metodologas. En este sentido, es muy
relevante el reforzamiento del papel del CLAD para que promueva y coordine una metodologa comn
para llevar a cabo la evaluacin del avance en la implementacin de la Carta. Por otro lado, sera
tambin muy positivo que el CLAD promoviera y apoyara la participacin de las administraciones
pblicas en los procesos nacionales de premiacin y en el Premio Iberoamericano de la Calidad que,
justamente en aplicacin de la Carta, cuenta con una modalidad especfica para administraciones
pblicas.
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Notas
1
Fayol (1916) define por primera vez las Ciencias de la Gestin en su Administration industrielle et
gnrale.
2
Vanse los sucesivos informes del Comit de Gerencia Pblica (PUMA) de la OCDE.
3
Los aos consignados son solo orientadores y difieren entre los diversos pases.
4
Los diversos modelos de excelencia que existen a escala mundial estn agrupados en el Global
Excellence Models Council (GEM).
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