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Sociologias, Porto Alegre, ano 5, n 9, jan/jun 2003, p. 20-63
Alm da Monocultura
Institucional: instituies,
capacidades e o desenvolvimento
deliberativo*
PETER EVANS**
Introduo
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ituar um conjunto de estratgias de desenvolvimento -
aquelas que utilizam sistemas institucionali-zados de deli-
berao popular para alocar bens coletivos - dentro de
uma estrutura maior da teoria do desenvolvimento con-
temporneo o propsito deste artigo. A nova teoria do
crescimento e a anlise organizacional moderna do crescimento econ-
mico levaram a teoria do desenvolvimento para longe de um foco centrado
no acmulo de capital, em direo a um entendimento mais complexo
das instituies que tornam o desenvolvimento possvel. A mais acentuada
conseqncia estratgica dessa virada institucional foi o surgimento da
Monocultura Institucional - a imposio de verses idealizadas de insti-
tuies anglo-americanas baseadas em planejamentos, cuja aplicabilidade
presumivelmente transcende as culturas e circunstncias nacionais. Os re-
sultados frustrantes da monocultura institucional sugerem que a virada
institucional tome outras direes. O enfoque da capacidade de Amartya
Sen defende com firmeza um foco em instituies que envolvem debate
e intercmbio pblicos. Os exemplos de Porto Alegre, no Brasil, e Kerala,
* Beyond Institutional Monocropping: Institutions, Capabilities, and Deliberative Development. Traduzido por Fabiano Bruno
Gonalves e revisado por Patrcia Lessa Flores da Cunha. NET - Ncleo de Estudos de Traduo Olga Fedossejeva, Instituto de
Letras, UFRGS.
** Professor da Universidade de Berkeley, Califrnia. PhD. Endereo eletrnico: pevans@socrates.berkeley.edu
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3 At mesmo Evsey Domar concordou. Ver Domar, 1957, p. 7-8; Easterly, 2001a, p. 28.
4 Ver Jorgenson et al., 1987, DeLong e Summers (1993), Kim e Lau, 1994, 1995 e Young, 1995.
5 Ver Blomstrom, Lipsey & Zejan (1996); Barro (1997); Lin e Lee (1999); Easterly (2001a); Hoff e Stiglitz (2001, p. 428); Meier
e Rauch (2000, cap. 3).
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6 Ver Romer (1986, 1990, 1993a, 1993b, 1994) e Lucas (1998). Para resumos recentes, ver Aghion e Howitt (1999) ou Easterly,
(2001a, caps. 3, 8, 9).
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7 Os efeitos de complementaridade entre trabalhadores qualificados e entre trabalhadores qualificados e o capital ilustram o
problema. Trabalhadores qualificados vo querer ir para lugares onde possam obter maiores rendimentos a partir da combi-
nao de suas qualificaes com as de outros trabalhadores qualificados. Concentraes de trabalhadores qualificados prova-
velmente atrairo capital (ver Kremer, 1993; Noorbakhsh e Paloni, 2001; Hoff e Stiglitz, 2001: apndice A e Easterly, 2001a, p.
150-160). Os pases pobres sofrero triplamente: por terem concentrao inicial de trabalhadores qualificados mais baixa, por
perderem trabalhadores qualificados para pases mais ricos e pelo fato de que seus cidados tero menos incentivo para
investirem em treinamento do que trabalhadores em pases ricos.
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Monocultura institucional
A virada institucional na teoria do desenvolvimento deveria ser uma
ocasio para novos e criativos pontos de partida tanto nas polticas de
desenvolvimento como na teoria. Ao invs disso, a resposta padro das
polticas tem sido a insistncia cada vez mais intensiva no que parece ser o
equivalente institucional a estratgias antiquadas de monocultura agrcola
- o que eu denominaria monocultura institucional. Organizaes inter-
nacionais, formadores de polticas locais e consultores particulares se unem
para impingirem a presuno de que os pases mais avanados j descobri-
ram o melhor planejamento institucional para o desenvolvimento e de que
sua aplicabilidade transcende culturas e circunstncias nacionais. Fazem
isso com agressividade cada vez maior atravs de uma gama de institui-
es - desde dbitos sobre o patrimnio lquido em empresas privadas a
relaes entre bancos centrais e presidentes dos respectivos pases, e
organizao de hospitais pblicos ou sistemas de penso.
A monocultura institucional baseia-se tanto na premissa geral de que
a eficincia institucional no depende da adaptao ao ambiente scio-
cultural local como na premissa mais especfica de que verses idealizadas
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9 Dentre a extensa bibliografia de Sen, Development as Freedom (1999a) talvez a sntese mais acessvel.
10 No necessrio dizer que essa questo no nica para o enfoque da capacidade. Ver, por exemplo, Streeten (1994). Ver
tambm Stewart e Deneulin (no prelo) para uma comparao do enfoque da capacidade com vrios outros esforos para
desentronizar o PNB.
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11 Para uma afirmao pertinente do ponto de vista oposto, ver Srinivasan, 1994.
12 Essas afirmaes tomam como premissa o xito de Sen (1995, 1999b) em desenterrar a economia da averso de se pensar
sobre a escolha social, gerado pelos elegantes teoremas da impossibilidade de Keneth Arrow (1951, 1963). Sen argumenta
(1999b, p. 354) que uma completa determinao axiomtica de um mtodo particular de se fazer escolha social deve
inescapavelmente estar prximo de uma impossibilidade - na verdade apenas quase isso. Modestas contribuies base
informacional sobre a qual escolhas sociais so feitas, por exemplo, mesmo comparaes interpessoais parciais de utilidade so
suficientes para tornar a escolha social vivel. Conforme resume Sen (1999a, p. 279), o que est em questo no a possibilidade
de escolha social racional, mas o uso de uma base informacional adequada para julgamentos e decises sociais.
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Deliberao e desenvolvimento
Os esforos mais interessantes para colocar os debates e intercmbi-
os pblicos diretamente em processo de governana podem ser livre-
mente rotulados como democracia deliberativa.16 O conceito de demo-
15 De um lado, h a famosa proposta de Sen de que nenhuma democracia independente jamais experimentou a fome (1999a,
p. 178-180). De outro, mostra (1999a, p. 154), por exemplo, que, enquanto disputas eleitorais e os direitos civis foram suficientes
para proteger a ndia da fome, no forneceram a base para lidar com a negao ostensiva e penetrante das capacidades na forma
de subnutrio regular e analfabetismo persistente.
16 Para discusses sobre como a democracia deliberativa poderia funcionar, ver Benhabib, 1996; Bonham & Rehg, 1997;
Elster, 1998; Gutman & Thompson, 1996; Mansbridge, 1990; Fund e Wright, no prelo.
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cracia deliberativa ou, conforme Fung e Wright (no prelo, p. 20) o denomi-
nam, governana fortalecida pela participao, refere-se a um processo
de planejamento, soluo de problemas e estratgia conjuntas envolven-
do cidados comuns, em que estratgias e solues sero articuladas e
forjadas atravs de deliberao e planejamento com outros participantes,
de tal modo que os participantes freqentemente formaro ou transforma-
ro suas preferncias luz dessa realizao, assim permitindo solues
que teriam sido impossveis, se consideradas as preferncias iniciais. Se
fosse possvel implantar esse tipo de processo deliberativo em unidades
polticas suficientemente amplas para se ter um impacto sobre trajetrias
de desenvolvimento - ou seja, em nvel provincial ou municipal - teramos
algo que poderia ser chamado desenvolvimento deliberativo. Esforos
para explorar o desenvolvimento deliberativo assentam-se sobre a expe-
rincia existente com democracia eleitoral frgil e experimentos de pe-
quena escala em participao.
A era em que a democracia eleitoral poderia ser vendida como uma
panacia do desenvolvimento h muito j passou, caso tenha sequer exis-
tido.17 J que as transferncias de poder por eleies tornaram-se a norma
em um conjunto cada vez mais amplo de pases, tornou-se cada vez mais
claro que promover eleies regulares e manter pelo menos proteo no-
minal para os direitos civis no suficiente para gerar debate pblico que
tenha verdadeira relao com a considerao de objetivos de desenvolvi-
mento ou a alocao de recursos coletivos. Esse o problema da democra-
cia esvaziada (hollowed out) (Yusef e Stiglitz, 2001:249), que foi sinaliza-
do no incio deste artigo. Com a participao nas eleies em queda e
custosos programas televisivos tornando-se a principal base de informao
para as decises eleitorais, o processo eleitoral est mais prximo de refle-
17 A literatura sobre democracia e desenvolvimento , naturalmente, por demais vasta para se tentar tratar dela aqui. Dentre
muitos outros, ver Rueshemeyer, Stephens e Sephens (1992) para uma anlise histrica das condies sociais e econmicas
levando democratizao; Przeworski, et al. (2000) para uma anlise das causas e efeitos da democracia no mundo ps Segunda
Guerra Mundial; e Landa e Kapstein (2001) para a reviso recente do debate.
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18 P. ex., Uphoff et al. (1979); Uphoff, (1986, 1992); Ostrom, 1990, 1995. tambm, aqui, relevante o trabalho sobre associaes
secundrias (e.g. Cohen e Rogers, 1995) e capital social (e.g. Evans, 1996; Putnan, 1993, 2000; Woolcock, 1997) e mobilizao
social (e.g. MacAdam, Tarrow e Tilly, 2001). A recente coletnea de Houtzager e Moore (no prelo) sobre as polticas de incluso
particularmente interessante.
19 O trabalho de Deppa Narayan (1994, 1997, 2000) um dos mais instigantes.
20 Ver tambm Branson e Jayarajah (1995).
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21 Esses estudos recentes se constroem, claro, em uma longa tradio de trabalho remontando pelo menos a Adelman e Morris
(1973), Chenery, Ahluwalia, et al. (1979), e Streeten et al. (1981).
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22 Sobre o caso especfico de distribuio de terra, ver, por exemplo, Lipton (1993), Deininger e Squire (1998), Ravallion (1998).
23 A suposio da neutralidade total consistente com as avaliaes de Przeworski e Limongi (1993) e Przeworski et al. (2000)
de que ter sucesso eleitoral regular em regime poltico fator neutro no que tange ao crescimento.
24 Novamente, ver Pierson, 1997 e especialmente Bardhan, 2001.
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25 O debate que segue foi extrado principalmente de Baiocchi (no prelo). Ver tambm Abers (no prelo), Baiocchi (2001), Baierle
(2001), Pozzobono (1998), Santos (1998), Fedozzi (1997), Genro & Souza (1997).
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26 H uma vasta literatura sobre o caso Kerala, incluindo, entre muitas outras fontes, Franke e Chasin, 1989; Heller, 1999; Isaac,
Thomas TM e Richard Franke, 2000; Isaac, Thomas TM e Patrick Heller, no prelo.
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27 Esses experimentos tambm corroboram a proposio otimista de Hirschman (1981, p. 85-91) de que os prprios exerccios
envolvidos na participao pblica podem ser em si mesmos satisfatrios.
28 Nos termos de Fung e Wright (no prelo, p. 25), cada um dos casos analisados atrela o poder e os recursos do estado
deliberao e participao popular.
29 Assim como ajudam a lidar com a corrupo, as instituies deliberativas podem canalizar o conflito de maneira a evitar
o tipo de violncia econmica e politicamente debilitante que infecta grande parcela do Sul. Conflitos de sindicatos e
partidos em Kerala ocasionalmente descambam para a violncia fsica, mas o estado escapou da violncia pblica que
infecta cronicamente outras partes da ndia, como o tipo de violncia de classe anrquica, que mina a possibilidade de
governana efetiva em outros estados indianos como Bihar, e o conflito armado que surge ainda em outros estados (Heller,
1999; 2000, p. 500). Como Kerala, Porto Alegre caracterizada por intenso conflito poltico, mas no o tipo de violncia
anrquica que endmica em reas rurais e at mesmo se espalhou para o sudeste urbano (p.ex., os recentes assassinatos de
lderes municipais em Campinas e Santo Andr).
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30 A anlise comparativa de Goldfrank (2001) de casos mais ou menos bem sucedidos de deliberao em nvel municipal
tambm sugere que lderes de partidos no associados com o desenvolvimento deliberativo podem estar entre seus oponentes
mais implacveis e eficientes.
31 Heller (1999, p. 234-35) observa que, em 1997, uma das grandes revistas de negcios da ndia classificou Kerala entre os
melhores 15% de todos os estados indianos em termos de vinte e oito medidas objetivas de infraestrutura fsica e social, mo-
de-obra, governo, e incentivos fiscais. Na mesma pesquisa, a avaliao subjetiva de investidores potenciais classificou o Kerala
entre os ltimos 15%.
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Resumo
A teoria econmica moderna foi alm do fundamentalismo do capital.
Nas palavras de Hoff e Stiglitz (2001, p. 389), o desenvolvimento no mais visto
primariamente como um processo de acmulo de capital, mas antes como um
processo de mudana organizacional. Essa percepo possibilitou uma virada
institucional na teoria do desenvolvimento ao enfatizar o papel de idias e das
instituies enquanto determinantes das possibilidades para o acmulo de capital,
ao invs do oposto. Tanto a nova teoria do crescimento quanto o novo
institucionalismo de Douglass North so exemplos dessa virada institucional. In-
felizmente, a virada institucional tem sido utilizada de modo perverso por for-
madores de polticas globais. A viso globalmente dominante a de que, por
serem as instituies to importantes, por conseguinte, um planejamento
institucional baseado em verses idealizadas de instituies anglo-americanas deve
ser uniformemente imposto aos pases ao Sul do globo para que se desenvolvam.
De forma no surpreendente, essa viso falhou na prtica. Perspectivas alterna-
tivas propostas por Rodrik e Sen defendem que o desenvolvimento tem poucas possi-
bilidades de ter xito a menos que a mudana institucional esteja alicerada na
tomada de decises local. Essa a viso explorada neste trabalho. O estado de Kerala
na ndia e a cidade de Porto Alegre no Brasil so utilizados como casos concretos.