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Documento CPED - E/21

CONTINUIDAD Y CAMBIO; UN CASO DE ESTUDIO DE LAS

POLITICAS DE DESARROLLO REGIONAL EN CHILE

Sergio Boisier

El presente documento que se reproduce para uso exclusivo de

los participantes de los cursos del Programa de Capacitacin,
constituye una versin preliminar sujeta a cambios de forma
y fondoo

78-5-1002

O '
* I
 INDICE

Pgina

Introduccin
11 Propsitos del estudio 1
Doscicxpcxozi (JgI ^psxs 2
1.3 Antecedentes de las polticas de desarrollo
regional en Chile 6

2o Fase uno: planificacin regional y modernizacin

social (196^-1970) 8
2.1 El contexto sociopolitico 8
2.2 El trasfondo ideolgico y doctrinario de la pla-
nificacin regional en el perodo 1964-70 10
2.5 La formulacin de la poltica de desarrollo

2.4 El contenido concreto de la poltica regional 15

2.5 Un intento de evaluacin 18

3* Fase doss planificacin regional y movilizacin

social (1970-1973) - 20
3.1 El marco ideolgico y poltico: la transicin al
socialismo 20
3.2 La concepcin de la planificacin regional en
esta fase 21
3o3 El contenido especfico de la poltica regional
en el periodo 1970-1973 26
k. Fase tres: planificacin regional y desarticulacin
social (1973- ) - 29
4.1 La ideologa del Gobierno Militar 29
k.2 La concepcin de la planificacin regional
durante esta fase 30
4.3 El contenido especfico de la poltica - 3^
El conflicto entre el estilo de desarrollo y la
planificacin regional 36

5. Una evaluacin global 37

NOTAS 40

** ** * * 9e 9e es s ee ea 00 oa eo e ee ea e 6

/CONTINUIDAD Y
i* f
 CONTINUIDAD Y CAMBIO: UN CASO DE ESTUDIO DE LAS
POLITICAS DE DESARROLLO REGIONAL EN CHILE

Sergio Boisier

lo Introduccin

1.1 Propsitos del estudio

Conforme al plan general del libro, el presente estudio sobre
Chile se propone analizar la experiencia de este pais en el uso de
polticas de desarrollo regional (subnacional) para contribuir a
resolver algunos de los problemas bsicos de la poblacin, parti-
cularmente en relacin a los estratos sociales ms pobres de ella.
Chile representa un caso de estudio sumamente atractivo en el
contexto del uso de polticas de desarrollo regional debido, en
parte, al hecho de que las polticas regionales han sido institucio-
nalizadas por ms de una dcada y debido, por otro lado, a los impor-
tantes cambios polticos y econmicos ocurridos en el pas. El
estudio cubrir un perodo aproximado de quince aos (1965-1978)
dentro del cual se identifican ntidamente tres formas de abordar
los problemas de desarrollo regional.

El autor es Experto Principal en Planificacin Regional del

Instituto Latinoamericano de Planificacin Econmica y Social,
de las Naciones Unidas. Las opiniones expresadas en este
trabajo no representan necesariamente a las Naciones Unidas
y son emitidas a titulo enteramente personal. El autor agra-
dece a la Secretara Ejecutiva de la Comisin Econmica para
Amrica Latina la autorizacin para colaborar en el libro
Development from Above or Below? A Radical Reappraisal of
Spatial Planning in Developing Countries, editado por
Walter Stohr y F. Taylor que ser publicado por J. Wiley
and Sons.

Santiago de Chile, marzo de 1978

/l,2 Descripcin drel

 - 2 - '

1.2 Descripcin del pas

Sabido es que las polticas de desarrollo regional no son inde-
pendientes de las caractersticas espaciales de un pas, de manera
que necesariamente deben mostrarse, si bien de manera sumaria, las
caractersticas principales que definen la organizacin espacial de
Chile.
a ) Ubicacin geogrfica, superficie y forma espacial. Chile se
encuentra ubicado en el Hemisferio Sur del planeta entre los paralelos
17Q 30' y 56s de latitud sur, sirvindole de eje el meridiano 722 W.
de Greenwich, en una posicin completamente excntrica de Amrica del
Sur. El casquete Polar de Chile est comprendido entre los meridianos
532 y 902 de longitud oeste. El pas limita al Norte con Per, al
Sur con el Polo respectivo, al Oeste con el Ocano Pacfico y al Este
con Argentina y Bolivia.
La superficie continental de Chile alcanza a 7^'! 767 Km en
2
tanto que la superficie Antrtica se estima en 1 250 000 Km . De
la superficie continental slo 200 000 Kms.^ representan tierras
tiles, estando el resto compuesto por desiertos y montaas. El
territorio presenta un alto grado de desmembramiento fsico en el
extremo sur, en una extensin de aproximadamente 1 200 Kms. compuesta
principalmente por islas, canales y fiordos.
La forma espacial del pas es ms bien peculiar estando sta
determinada por una longitud de k 260 Kms. y por un ancho medio de
180 Kms. Esta forma del territorio chileno ha tenido una decisiva
influencia en el patrn del asentamiento humano sobre el espacio y
ha influido, por consiguiente, en la concepcin de las polticas
regionales.
Los recursos naturales se distribuyen a lo largo del territorio
de acuerdo a un patrn especfico y diversificado longitudinalmente
y respondiendo a los diferentes ecosistemas fcilmente identificables
en el territorio. Los minerales metlicos y no metlicos se encuentran
localizados en el Norte, los mejores recursos de suelo conforman la

/llamada Zona
 - 3 -

llamada Zona Central en tanto que los recursos forestales y energ-

ticos se ubican en el Sur Los recursos ictiolgicos son importantes
y variados a lo largo de la extensa costa del pas
b ) Poblacin. La poblacin del pas alcanza a una cifra estimada
de 1 1 0 0 0 0 0 0 de personas en 1 9 7 8 (CELADE, 1 9 7 7 ) o En el perodo
1 9 5 0 - 1 9 7 0 el ritmo de crecimiento alcanz a una tasa anual de 2 . 2 7

por ciento, inferior a la tasa promedio de Amrica del Sur (2.7^ por
'Iu
ciento). Un 60,58 por ciento de la poblacin viva, en 1970, en
ciudades de ms de 20 000 habitantes, situacin que ubica al pas
como uno de los tres pases ms urbanizados de Amrica del Sur,
conjuntamente con Argentina y Uruguay. La poblacin del pas es
altamente homognea desde el punto de vista de su conformacin racial;
siendo de origen predominantemente europeo, no hay sectores impor-
tantes de tipo indgena o mestizo.
c) Organizacin del espacio. La poblacin chilena se distribua
en 1970 en 26l centros urbanos (de acuerdo a la definicin censal de
Centro Urbano) segn se muestra en el cuadro siguiente:

/CHILE: DISTRIBUCION
 - it -

CHILE: DISTRIBUCION ESPACIAL DE LA POBLACION

(1970)

Tamao de Nmero de Poblacin Distribucin

centros centros (railes) porcentual

1 000 000 y ms 1 2 812 2

300 000 - 999 999 2 1 073 2 . 16.6
100 000 - 299 999 3 3^9.7 5A

50 000 - 99 999 13 87^,9 13.6

20 000 - 999 lif k09.k 6.if
5 000 - 19 999 67 587.8 9.1
Menos de 5 000 161 339.5 5.3

TOTAL 261 6 kke.9 100.0

Fuente; Instituto Nacional de Estadsticas (INE), Censo de 1970.

La infraestructura de transportes y comunicaciones es relati-

vamente adecuada y eficiente, si bien Chile no podra considerarse
como un pas bien integrado desde el punto de vista fsico ya que
la accesibilidad entre los distintos puntos del territorio es bastante
dismil. La red vial del pas est constituida por cerca de 70 000 ms.
de caminos, con un 10 por ciento de caminos pavimentados, hO por
ciento de caminos afirmados y un 50 por ciento de caminos de tierra.
La Carretera Panamericana conecta, mediante una va de primera clase
a todo el pas, desde Arica en el extremo Norte hasta Puerto Montt
wi
en el Sur. La densidad o penetracin de la red vial (kilmetros
de caminos por cada 100 Kms. de superficie) alcanza a 8.6 siendo
superior este indicador al valor registrado en pases como Argentina
o Mxico. La red ferroviaria alcanza a 8 022 Kms. de vas conectando
las principales ciudades del pas. Tanto la red vial como la red
ferroviaria se ajustan enteramente a la forma geogrfica del pas,

/conformando una
 - 5 - '

conformando una estructura troncal con conexiones a veces dbiles

hacia el interior. La red de transporte areo conecta las princi-
pales ciudades, en particular en los extremos Norte y Sur del pas.
En materia de comunicaciones, el pas cuenta con una red troncal
de microondas que permite la trasmisin de mensajes y programas a
todo el territorio.
La distribucin territorial de la actividad econmica acusa

un considerable grado de concentracin espacial, cualquiera sea la

divisin territorial que se utilice como referencia. As por ejemplo,
la llamada Regin Metropolitana, generaba en 197^ un por ciento
del Producto Geogrfico Bruto; esta misma regin comprende el 2.27
por ciento del territorio e incluye un 37.1 por ciento de la poblacin.
El Producto Geogrfico Bruto total del pas se estima en
S$ 12 000 000 000 con un ingreso per cpita cercano a los ^
US$ 1 100.
En resumen, desde el punto de vista de la organizacin del
espacio, Chile configura un caso claro de concentracin territorial
del aparato productivo, centralizacin territorial del aparato de
administracin y funcionamiento cntrico-perifrico de su sistema
econmico-espacial.
d) El sistema de administracin regional. El sistema de
gobierno y administracin interior de Chile es de tipo unitario.
El pas se encuentra dividido actualmente en trece regiones (una
de las cuales corresponde a la Regin Metropolitana) y cuarenta
provincias. De acuerdo a las modificaciones introducidas por el
actual gobierno, la estructura del sistema de gobierno y administracin
I-
territorial (regional, provincial y comunal) se basa en la definicin
de tres subsistemas verticales: el subsistema .jerrquico, cuyos
componentes son el Presidente de la Repblica, el Ministro del
Interior, los Intendentes Regionales, los Gobernadores Provinciales
y los Alcaldes; el subsistema tcnico compuesto por la Oficina de
Planificacin Nacional (ODEPLAN), las Secretarias Regionales de

/Planificacin y
 - 6 - '

Planificacin y Coordinacin (SERPLAC), las Secretaras Provinciales

de Planificacin Y Coordinacin y, las Oficinas Comunales de Plani-
ficacin y Coordinacin; el subsistema participativo constituido
por el Consejo Nacional de Desarrollo, los Consejos Regionales de
Desarrollo, los Comits Asesores Provinciales y los Consejos Comu-
nales de Desarrollo. Algunos de los organismos anteriores se
encuentran todava en una fase de estudio.,.
I
1,3 Antecedentes de las polticas de desarrollo regional en Chile
Las condiciones histricas en que se desarroll la Nacin
chilena (un estado de guerra permanente por ms de trescientos aos
derivado de la resistencia indgena, guerras externas con pases
limtrofes) sumados a factores geogrficos, sociales y culturales,
determinaron la consolidacin de un rgimen de administracin extre-
madamente centralizado, "Existe un consenso nacional en el sentido
que el centralismo as perfilado es un mal que debe ser corregido,
aunque este consenso no est basado en un anlisis en profundidad
del fenmeno sino ms bien en unas relativamente vagas recrimina-
ciones contra el crecimiento capitalino en contraste con la pobreza
y la carencia de medios de las otras provincias del pas. Este
consenso parece haberse formado en el curso de la segunda mitad,
y ms propiamente en el ltimo tercio del siglo XIX, y se ha hecho
ms fuerte a partir del primer cuarto del presnte siglo". (Sanhueza,
1977.) Este sentimiento anticapitalino y el consenso recientemente
aludido conjuntamente con algunas coyunturas que sern sealadas
ms adelante, constituye el antecedente inicial que genera posterior-
mente el establecimiento de polticas regionales.
W
La necesidad del gobierno central de consolidar la soberana
nacional en zonas demasiado alejadas del asiento del gobierno (ms
an cuando algunas de tales zonas haban sido conquistadas por medio
de guerras con pases limtrofes) como la no menos importante nece-
/

sidad de satisfacer a los grupos regionales ms activos (si bien el

regionalismo como expresin poltica, no ha tenido importancia en

/Chile) a
 - 7 - '

Chile) a cambio de un siempre necesario apoyo poltico, llev,

durante la primera mitad del presente siglo, a establecer una
inorgnica legislacin de fomento regional que conform, junto con
otros elementos, lo que Stohr denomina como regionalismos implcitos
en el caso de Chile (Stohr, 1976). Ejemplos de esta legislacin
son las leyes que establecieron la Junta de Adelanto de Arica, la
Corporacin de Magallanes, la llamada "Ley del Cobre", la "Ley del
Fsforo" y otras disposiciones anlogas que entregaban a las provincias
una parte de los rendimientos de actividades locales.

En i960 y como consecuencia de los fuertes sismos y maremotos

que destruyen una parte del Sur del pas, se otorgan al Poder Ejecutivo
facultades extraordinarias para legislar. Resultado de ello es la
reestructuracin del Ministerio de Economa (que pasa a convertirse
en un Ministerio de Economa, Fomento y Reconstruccin), un impulso
importante a la planificacin econmica a travs del principal agente
estatal de desarrollo - La Corporacin de Fomento de la Produccin -
y, lo que es ms importante, la creacin, en cada una de las provincias,
de un Comit Provincial de Desarrollo, presidido por la autoridad
provincial e integrado por funcionarios pblicos y representantes
del sector privado. El decreto-ley que crea estos Comits les fija
como finalidad fundamental la de "incorporar a las provincias en el
estudio de los planes regionales de desarrollo y en la vigilancia
del cumplimiento de los programas anuales de inversin de los recursos
del Estado". Por una variedad de razones, multiplicidad de organismos,
falta de apoyo tcnico gubernamental, etc. etc., dichos comits,
salvo contadas excepciones, no produjeron efecto alguno y despus
V
de tres aos de su creacin prcticamente haban desaparecido.

En resumen, durante todo el presente siglo, pero notoriamente

durante los quince aos que van desde 1950 a 1965 una serie de
acciones aisladas tomadas por los sucesivos gobiernos, a veces como
respuesta a presiones polticas generadas en la "periferia" y a veces
como accin autnoma del "centro", contribuyen a establecer una base
para la institucionalizacin sistemtica de la planificacin regional
durante la segunda mitad de los sesenta.
/2. Fase uno;
 - 8 - '

2o icacion r
Fase uno: Planificacin regional
e ^ o n a l y modernizacin
social (195^-1970)

2,1 El contexto socio-poltico

Es un hecho ampliamente reconocido que la sociedad chilena
haba venido desarrollndose de una manera asincrnica durante el
presente siglo. El asincronismo, muy marcado en trminos del desa-
rrollo socio-poltico y del desarrollo econmico, condujo paulati-
namente a una situacin que John Friedmann llam acertadamente "la
crisis de inclusin" (Friedmann, J. y Lackington T., 1966), Como
respuesta a esta situacin en la cual el proceso de desarrollo econ-
mico (y urbanizacin) de Chile no era capaz de atender las crecientes
demandas sociales, comenz a estructurarse en el pas una nueva confi-
guracin de fuerzas polticas que propiciaba cambios radicales en
la vida de la nacin y auspiciaba nuevos objetivos nacionales. La
lucha por el poder entre las nuevas fuerzas polticas se resuleve
en 196^, transitoriamente, a favor de un conglomerado de centro
(de estilo social-demcrata) encabezado por la Democracia Cristiana.
Los objetivos ms generales tanto econmicos como sociales
sustentados por el gobierno ije la poca fueron expresados de la
siguiente manera en un documento estratgico oficial (ODEPLAN, 1968):
a ) Acelerar la tasa de crecimiento del Producto Geogrfico
Bruto;
b ) Redistribucin de los ingresos y la propiedad a favor de
los grupos menos favorecidos;
c) Alcanzar el pleno empleo de la fuerza de trabajo;
d) Detner gradualmente el proceso inflacionario;
e) Perfeccionar la soberana econmica del pas;
f) Proveer un nivel de la instruccin bsica a la poblacin
escolar; aumentar la escolaridad de nivel medio y facilitar
la capacitacin tcnica de los trabajadores;
g) Mejorar el estado de salud de la poblacin;

/ h ) Promover la
 - 9 - '

h ) Promover la construccin de viviendas para atender el creci-

miento demogrfico y mejorar el nivel habitacional;
i) Instaurar un sistema eficiente de justicia al alcance de
toda la poblacin;
j) Promover la organizacin y participacin de la comunidad
en las tareas del desarrollo|
-4^)Me^jora'-la^-reiarei^fteBenrt^
1 ) Integrar orgnicamente a los diferentes sectores nacionales
en la formulacin e implementacin de los planes de desarrollo,
Esta lista de objetivos estuvo lejos de constituir una tradi-
cional coleccin de buenos deseos programticos En verdad, la
sociedad chilena comenz a ser sacudida con una serie de acciones
gubernamentales sin paralelo en la historia del pas. Que el
gobierno electo en 196^ se propona seriamente modernizar la estruc-
tura econmica y social del pas es un asunto que queda fuera de
toda duda, si se psa revista a algunas de las principales acciones
1/
gubernamentales del periodo Este amplio conjunto de objetivos
deriva directamente del integralismo que caracteriza la interpre-
tacin de la sociedad chilena por parte de los intelectuales y pol-
ticos del partido gobernante
Ante la pregunta si la estructura vigente del pas permita
atacar simultneamente y con alguna probabilidad de xito esta multi-
plicidad de objetivos, la respuesta es negativa. Ello explica, desde
un punto de vista, el surgimiento de la regionalizacin y de las
polticas regionales en Chile.
"El logro de los objetivos anteriores, por mucho mrito que
tengan por s mismos, est condicionado por la existencia de un
amplio consenso con respecto a los medios a emplearse y a la movi-
lizacin completa de la poblacin alrededor de los objetivos del
desarrollo nacional. No obstante, es difcil que se materialice el
consenso o la movilizacin, mientras el pas est dividido interna-
mente, con las reas rurales alzadas contra las ciudades y, en el

/seno de
 - 10 - '

seno de sus propias comunidades, el sub-proletariado urbano contra

los grupos de trabajadores organizados y la clase media. Se busc
entonces un marco unificador de la poltica y el programa que esta-
bleciera la base para el consenso y la movilizacin de la sociedad,
respondiera mejor a las nuevas demandas y permitiera la vinculacin
de las energas locales al poder nacional A este marco unificador
podemos llamarlo el marco urbano-regional del desarrollo nacional".
(Friedmann, 1969.)
As, lo que Friedmann llama el "marco urbano-regional" aparece
como un medio para lograr el propsito' general de modernizacin social,
medio que se desarrolla en un terreno frtil: el sentimiento antica-
pitalino o anticentralista de la mayora de la poblacin,

2o2 El trasfondo ideolgico y doctrinario de la planificacin

regional en el perodo 196V-I97O
Desde el punto de vista estratgico y^ tctico, la introduccin
de la dimensin regional en la organizacin del pas aparece ms que
justificada de acuerdo al razonamiento anterior. No obstante, la
idea del desarrollo regional o ms bien, la institucionalizacin
de una funcin pblica de planificacin regional responde tambin
a factores ms profundos que las simples consideraciones tcticas.
La filosofa poltica del partido de gobierno - el hmanisrao
cristiano - tiene como uno de sus valores centrales la solidaridad
La solidaridad aparece como la respuesta al concepto de lucha, sea
sta individual como en el modelo liberal, sea sta de clases, como
en el modelo marxista. La solidaridad se expresa programticamente
en el postulado de la integracin social (Palma, 1976), La opera-
cionalizacin de este postulado en la prctica implica crear los
mecanismos y procesos de participacin No es una casualidad
que en el primer documento estratgico sobre planificacin regional
se afirme que: "La regin aparece as como un instrumento de accin
para la poltica de desarrollo y como un instrumento de participacin
para el individuo, objeto y sujeto de la planificacin" (ODEPLAN,
1968), El mismo documento plantea la integracin nacional (tanto

/fsica, como
 - 11 - '

fsica, como econmica y socio-poltica) como el objetivo central

del desarrollo regional.
La concepcin del Estado como gestor y representante del "bien
comn" (otro de los valores de la filosofa humanista-cristiana) unida
al integralismo ^ en el diagnstico e interpretacin de la sociedad
chilena, lleva a la coalicin gobernante a abogar decididamente por
la planificacin, primeramente como instrumento de gestin de la
cosa pblica y como instrumento de movilizacin social ^ y en seguida,
debido a la oposicin poltica, slo como un instrumento bastante
neutro y tecnocrtico de gestin. Como lo seala un analista: "Las
demoras y recaudos en su aprobacin (de la ley que establece el
sistema de planificacin) provinieron de la bsqueda de un compromiso
que garantizara que el partido gobernante no insistira en extender
el rea de planificacin ms all de la esfera estrictamente tcnica".
(Palma, op. cit.)

2.3 La formulacin de la poltica de desarrollo regional

No obstante el integralismo que caracteriza la interpretacin
socio-econmica de los intelectuales y polticos del partido gober-
nante de la poca, es un hecho que el organismo de planificacin que
se crea - La Oficina Nacional de Planificacin - recoge en su seno
al ncleo ms tecnocrtico y ms economicista de los tcnicos adherentes
al nuevo gobierno. Necesariamente esta situacin coloc en jaque al
naciente grupo de planificadores regionales, quienes, para ganar
respetabilidad intelectual debieron mostrarse tanto o ms tecnicistas
que sus colegas encargados de la planificacin global. A ello contri-
i) buyeron tambin los expertos extranjeros especialmente contratados
para asesorar al grupo de planificadores regionales ^
El anlisis de la poltica de desarrollo regional correspondiente
a este perodo puede comenzar por la descripcin del sistema de conduccin.
El sistema de conduccin se refiere al nivel en que se definen los
objetivos y criterios de los programas de desarrollo regional. En
general, corresponde al grado en que se produce una delegacin de
/autoridad, para
 - 12 - '

autoridad, para la poltica de desarrollo, hacia los distintos grupos

regionales de poblacin (Stohr, 1972). Desde tal punto de vista, la
poltica de desarrollo regional de Chile en el perodo 1964-1970
corresponde a un sistema de conduccin nacional, congruente por lo
dems, con la orientacin "desde el centro hacia abajo" que tipifica
- desde otro ngulo - a la poltica de desarrollo regional en estudio
Una caracterstica sustantiva esencial de la poltica de desa-
rrollo regional de la poca, reside en su orientacin preferente
hacia las reas geogrficas como sujetos de desarrollo en perjuicio
de una orientacin alternativa hacia las personas. En trminos de
las categoras usadas por Cumberland en su estudio sobre planificacin
regional en los Estados Unidos (Cumberland, 1972), la poltica de
desarrollo regional de Chile privilegia la ayuda a los lugares por
sobre la ayuda a las personas. Esta orientacin es contradictoria
con el deficiente funcionamiento del mercado y de3 sistema de precios
como mecanismo de asignacin de recursos en los pases en desarrollo
en general y en Chile en particular, pero, por otro lado, resulta
consistente con, primero, la tradicin chilena en el sentido de
creer que la operacin de mecanismos impersonales como la Ley o en
general, disposiciones legales, bastan para solucionar los problemas
(Sanhueza, 1977) y segundo, con la absorcin indiscriminada del
conocimiento y de las experiencias pertenecientes a realidades dife-
rentes, en este caso, de la realidad norteamericana.
Esta orientacin queda en evidencia desde muchos ngulos. Uno
de ellos tiene que ver con la regionalizacin del pas, tarea en la
cual se consumi una cantidad exagerada de tiempo, esfuerzo y capacidad
de lucha poltica, como si el problema de la definicin de las regiones
fuese un fin en s mismo ^ Otro ngulo est dado por la evidente
preocupacin oficial en relacin al monto de las inversiones en cada
regin (como criterio de evaluacin de los logros alcanzados) sin
cuestionar por ejemplo, el efecto empleo de tales inversiones (Achurra,
1972; ODEPLAN, 1 9 7 0 ) . Otro ngulo todava lo constituye el nfasis
en la reduccin de los desequilibrios de ingreso medio entre regiones,
/como un
 - 13 - '

como un objetivo per se, pasando por alto, primero, la relacin

dinmica entre los desequilibrios interregionales y los desequilibrios
intraregionales de ingreso y segundo, la relacin entre los desequi-
librios regionales y los desniveles funcionales y/o personales en
la distribucin del ingreso.

Una segunda caracterstica sustantiva de la poltica de desa-

rrollo regional de la poca es su concepcin dentro de los marcos
del paradigma "desde el centro hacia abajo" que Hansen desarrolla
en este mismo libro. Segn Hansen, la posicin esencial dentro de
este esquema es que el desarrollo (sea espontneo o inducido) en
unos relativamente pocos sectores dinmicos y conglomerados geogrficos
se difundir (o debera difundirse) al resto del sistema espacial
a medida que transcurre el tiempo. Toda la teorizacin y la prctica
de los. polos de crecimiento se encuadra dentro de este esquema.
Si se quisiera sealar un elemento singular que caracterice
el fundamento terico de la poltica de desarrollo regional de Chile
en este perodo, sera suficiente mencionar el concepto de polo de
crecimiento. En efecto, desde la misma definicin de las regiones
de planificacin, el concepto de polo de crecimiento se convirti
en el principal elemento racionalizador de la poltica de desarrollo
regional, no obstante que se mal interpret tericamente el concepto
y se le us en forma completamente ineficiente como instrumento de
poltica. Un completo anlisis de esta situacin fue realizado por
el autor para UNRISD (Boisier, 1971) Es interesante observar que
esta decidida adscripcin al uso de una estrategia de polos de creci-
miento no deriva - como podra suponerse - de una interpretacin
espacial de la economa chilena (en verdad, hasta hoy falta tal
interpretacin) sino simplemente de la necesidad de "recoger lo que

estaba al alcance de la mano" en trminos de instrumentos de desarrollo

9/
regional en el marco de un sistema neo-capitalista
Consecuentemente con lo sealado en lneas anteriores, la poltica
de desarrollo regional del perodo contiene
1 algunos de los sesgos

/ms importantes
 - 1if -

ms importantes atribuidos a la generalidad de las polticas de

desarrollo regional en boga a partir de los sesenta (Stohr y Totdling,
1977) notoriamente urbana e industrial, con respuestas de gran escala
a casi cualquier tipo de problema regional, apoyada bsicamente en
mecanismos de mercado y considerablemente centralizada.
Una tercera caracterstica de la poltica regional durante
esta fase es su econoraicismo, entendiendo por ello la reduccin del
mbito de la poltica a objetivos (y obviamente a polticas e instru-
mentos de poltica) circunscritos en el marco de las variables y
problemas econmicos regionales. Esto no slo aparece con meridiana,
claridad al examinar concretamente los componentes de la poltica
de desarrollo regional; queda tambin en evidencia al observar la
ausencia completa de profesionales ligados a la sociologa, la
antropologa, la ciencia poltica y la administracin, en el equipo
tcnico encargado de la formulacin e implementacin de la poltica
regional. En verdad, cuando los hubo, estuvieron completa y absolu-
tamente subordinados a y limitados por los tcnicos entrenados en
disciplinas ligadas a la ingeniera y a la economa.
Este economicismo de la poltica regional releg a la.poblacin,
a los grupos sociales, y en ltimo trmino a la persona como sujeto
ltimo del desarrollo, a una pura entelequia. La poltica regional
no busc primordialmente el mejoramiento de las condiciones de vida
de los grupos ms pobres de la poblacin sino el logro de la mayor
eficiencia econmica compatible con la desconcentracin y descentra-
lizacin perseguida. Tal es as que de las ocho provincias ubicadas
en el extremo inferior de una escala representativa de un indicador
socio-econmico compuesto (vase: Boisier, 197^), slo dos se ubicaban
en una regin prioritaria para la poltica regional; al contrario,
de las siete provincias mejor ubicadas en la misma escala, cuatro
correspondan a parte o al todo de regiones prioritarias.
En un estudio efectuado posteriormente (197^) se busc identi-
ficar la localizacin de aquella parte de la poblacin que, de acuerdo
a los criterios usados en el mismo estudio, poda considerarse como

/viviendo en
 - 15 -

viviendo en condiciones de "extrema pobreza". Resulta de inters

comparar los resultados regionales del estudio, que se muestran en
el cuadro siguiente, con las prioridades de facto de la poltica
regional en esta fase
Las tres regiones con un mayor porcentaje de "pobreza" (Regiones
III, VI y VIII) no eran de modo alguno regiones de alta prioridad;
en cambio, las regiones con mayor prioridad en la poltica regional
(VII, II, IV y I) muestran en general, ndices de pobreza inferiores
al promedio nacional. Incluso, en trminos absolutos, los "pobres"
residentes en las regiones prioritarias llegaban slo a 575 935
personas, algo as como el 30 por ciento del total sealado en el
estudio. Queda claro entonces el contenido esencialmente economi-
cista de la poltica regional.

2o^ El contenido concreto de la poltica regional

An con el riesgo de presentar una visin distorsionada debido
al grado de sntesis impuesto por las restricciones de espacio, nece-
sariamente debe hacerse una descripcin de algunos de los componentes
concretos de la poltica regional del perodo 196^-1970. Para ello
se usar la divisin temtica tpica de los planes de desarrollo.
a) El diagnstico regional. El diagnstico de la estructura
y funcionamiento espacial de la economa chilena, que sirve de base
a la formulacin de la poltica, tiene un carcter ms descriptivo
que interpretativo y se centra en el examen de las condiciones de
desintegracin (fsica, econmica y social) del pas. Formalmente,
el diagnstico interregional se acompaa de un diagnstico estandarizado

f V de cada regin que pone el acento en la identificacin de los problemas

principales de la regin, sus potencialidades de crecimiento y su rol
dentro del esquema nacional de desarrollo ^ ^ La regionalizacin de
todo el pas constituy una tarea bsica emplendose para ello una
variedad de criterios; este proceso ha sido descrito por Stohr de
manera que no es necesario referirse a l (Stohr, 1976), salvo para
anotar, de paso, los considerables problemas polticos originados
por las definiciones regionales.
/PORCENTAJE DE
 - 16 - '

PORCENTAJE DE POBRES POR REGIONES

(Censo 1970)

Poblacin Pobres
Porcentaje
Regiones Total Totales
(c) = (b)/(a)
(a) (b)

I 176 180 38 301 21.7

II 251 655 k9 .if09 19.6
III ^93 30k i^fO 528 28.5
ly 909 3^3 152 675 16,8
Z.M. 9^3 6k7 139 18.8
V ^79 670 108 976 22.7
VI 62k 209 153 2k,6

VII 1 if5i 919 335 550 23.1

VIII 420 620 115 f3l 27.4
IX k33 5^0 87 512 20.1
X 361 288 78 790 21.8
XI 91 625 8 653 9 A

TOTAL 9 121 .6if8 1 916 kok 21.0

Fuente; Mapa de extrema pobreza, ODEPLAN - Instituto de Economa,

Universidad Catlica de Chile, Santiago de Chile

b) Los ob.jetivos regionales. Los objetivos establecidos en el

plano regional se asociaron principalmente.al logro de niveles adecuados
de integracin fsica, de integracin econmica y de integracin soci-
poltica como asimismo, a la reduccin de los desniveles interregionales
de ingreso y, como constante histrica del desarrollo chilenoj al
afianzamiento econmico y demogrfico de las regiones extremos del
pas. En la medida en que se preparaban las estrategias especficas
de cada regin, estos objetivos fueron reducidos a metas de crecimiento
econmico.

/c) La estrategia
 - 17 - '

c ) La estrategia regional La estrategia de desarrollo regional

diseada para alcanzar los objetivos anteriores se bas, como se
seal, en el concepto de polo de crecimiento. Para tal efecto se
identificaron y jerarquizaron los polos de diverso orden sobre el
territorio nacional Se defini un polo de desarrollo de orden
nacional (Santiago), tres polos de desarrollo multirregional (Valpa-
raso, Concepcin, Antofagasta), diez polos de desarrollo de orden
regional (Arica, Punta Arenas, La Serena-Coquimbo, Valdivia, Talca,
Temuco, Puerto Montt, Iquique, Rancagua y Osorno) y veinte focos de
desarrollo intrarregional correspondientes a ciudades de ms de
20 000 habitantes.
La estrategia de desarrollo regional define acciones de "control"
sobre el centro (la Regin Metropolitana) y de "fomento" en regiones
perifricas prioritarias. Las prioridades regionales y las corres-
pondientes acciones para grupos de regiones se definen en los
siguientes trminos: i) poltica de control y racionalizacin espacial
(Regin Metropolitana); ii) poltica de reconversin y polarizacin
(Regin IV y Regin VII); iii) poltica de diversificacin e inte-
gracin (Regiones I, II y X I ) y; iv) poltica de sustentacin y
complementacin (Regiones III, V, VI, VIII, IX y X), (ODEPLAN, 197O).
d) Los instrumentos de la poltica Algunos de los principales
instrumentos utilizados por la poltica de desarrollo regional fueron,
en la poca:
i) Creacin y reforzamiento de corporaciones de desarrollo
regional (Junta de Adelanto de Arica, Corporacin de Magallanes,
Instituto CORFO Norte, Instituto CORFO Chilo, Instituto CORFO Aysen,
Comit Programador de Iquique y Pisagua).
ii) Creacin de Consejos Regionales de Intendentes (Consejo
Regional de Intendentes de la Regin del Bio-Bio-VII- y Consejo
Regional de Intendentes de la Regin del Maule-VI-).
iii) Comits sectoriales regionales, para coordinar la labor
regional de agencias con intereses comunes en un sector, por ejemplo,
el sector agropecuario.
/iv) Poltica de
 - 18 - '

iv) Poltica de localizacin industrial. El ms importante

(y exitoso) instrumento de la poltica regional. Oper6 mediante
franquicias arancelarias, tributarias y mediante el equipamiento de
infraestructura.
v).Regionlizaci6n del presupuesto de capital del sector
pblico, como forma de asignar ms eficientemente los recursos del
sector pblico.

2.5 ' Pn intento de evaluacin

Los comentarios anteriores han sido lo suficientemente crticos
como para que un lector superficial retenga una impresin de fracaso
de la experiencia reseada. Nada sera ms errneo sin embargo.
El xito o fracaso de una poltica de desarrollo slo puede
ser evaluado en funcin de los objetivos establecidos por la propia
poltica. Por otro lado, cualquier evaluacin de una poltica de
desarrollo regional tropieza con un problema de tipo temporal: es de
sobra conocido que los objetivos del desarrollo regional son normal-
mente objetivos de largo plazo vinculados a modificaciones estructu-
rales de sistemas espaciales con parmetros particularmente estables.
De tal modo y teniendo presente el corto lapso de tiempo cubierto
por esta fase, ms que una evaluacin cuantitativa cabe una interpre-
tacin de los procesos y tendencias puestas en marcha en el perodo.
Posiblemente el xito ms claro de la experiencia de planifi-
cacin regional en este perodo sea precisamente la introduccin,
consolidacin e institucionalizacin de la funcin de planificacin
regional conjuntamente con los avances realizados en materia de infor-
macin, estudios y metodologa.
Las cifras disponibles al final del perodo en relacin a poblacin,
producto geogrfico bruto e inversin no son suficientes como para
sostener una conclusin en uno u otro sentido. Varios analistas han
sostenido sin embargo que se observan cambios de importancia en el
crecimiento econmico de algunas de las regiones prioritarias as
como modificaciones significativas en la composicin de la inversin

/pblica regional.
 - 19 - '

pblica regional Lo cierto es que, estando la poltica regional

fuertemente basada en e desarrollo industrial de gran escala, la
enorme mayora de los proyectos regionales iniciados en este perodo
recin maduran en la dcada siguiente (ODEPLAW, 1970). Ningn indi-
cador permite evaluar los efectos sociales de los programas regionales
"Como conclusin general sobre el xito de la poltica regional
que se intent llevar a efecto entre los aos 19^5 a 1970, puede
decirse que se trata del primer intento integral que se haca
en el pas para abordar el problema regional. Desde este punto
de vista, puede afirmarse que se trat de un trabajo pionero,
con muchas dificultades por esta causa, pero que se enfrent
con una concepcin muy avanzada y totalizadora de las cuestiones
econmicas y sociales envueltas en este campo. Fu as como la
experiencia chilena en la planificacin del desarrollo regional
concentr un gran inters internacional y se concluy que era
una de las ms avanzadas del mundo en su concepcin.

Sin embargo, es un hecho que los resultados no fueron, en

general, los que se esperaban a la luz, por ejemplo, de las
cifras sobre poblacin proporcionadas por el Censo de 1970.
Las causas de estos resultados insatisfactorios podran buscarse
en el hecho de que quizs hubo un error de apreciacin en el
diagnstico en el sentido de que no se valor suficientemente
el poder de las tendencias concentradoras que venan actuando
en el pas durante muchos aos y que hacan necesario un conjunto
de medidas drsticas en un comienzo para vencer la inercia.

Adems, el xito de una poltica regional requiere de una

accin persistente y continuada durante un largo perodo y
cinco aos es un lapso demasiado corto para influir decisiva-
mente en variables cuya tendencia es tan difcil de cambiar
como es, por ejemplo, el caso de los movimientos de la poblacin.

Por otra parte, la implementacin de la poltica regional

diseada por ODEPLAN requera de un gran apoyo poltico para
ser implementada, en el sentido de influencia de la autoridad,
ya que haba que vencer grandes resistencias en el aparato
burocrtico del Estado. Pese a que la Oficina de Planificacin
Nacional estaba ubicada en el ms alto nivel administrativo,
dependiente de la Presidencia de la Repblica, su influencia,
por razones que no es el caso tratar en esta oportunidad, es
ms limitada frente a los Ministerios e instituciones poderosas
como CORFO o el Banco Central que lo que las apariencias indican.
Ello es as, entre otras razones, porque las presiones de los
diferentes representantes de los poderes del Estado, tanto a
nivel nacional como regional, influyen muchas veces en forma
determinante en las decisiones." (Sanhueza, 1976.)

Fase dos;
 - 20 - '

Fase dos: PlanificacSn regional y

movilizacin social (1970-1973)

3'1 El marco ideolgico y poltico; la transicin al socialismo

El ciclo de modernizacin social 196'f-1970 es dirigido y contro-
lado por un solo partido poltico, considerablemente ideologizado y,
en consecuencia, gestor de un proyecto poltico esencialmente "exclu-
yente". En parte debido a esta caracterstica (que hace difcil la
concertacin de alianzas polticas) y en parte debido al propio proceso
de modernizacin impulsado por el Gobierno, con el agravante de una
atenuacin del crecimiento econmico a fines del perodo, "la crisis
de inclusin" anotada por Friedmann se hace ms aguda, generando
parcialmente las condiciones que hacen posible el triunfo de una
11/
coalicin marxista en las elecciones presidenciales de 1970
La coalicin gobernante durante esta fase (la Unidad Popular)
estaba estructurada y dominada por los dos ms importantes partidos
marxistas del pas: el partido comunista y el partido socialista.
No hay ni hubo duda posible entonces con respecto al marco ideolgico
que define el proyecto poltico del gobierno. El Programa Bsico de
Gobierno de la Unidad Popular puntualiza en 19^9 "la nica alterna-
tiva verdaderamente popular y, por lo tanto, la tarea fundamental
que el Gobierno del Pueblo tiene ante s, es terminar con el dominio
de los imperialistas, de los monopolios, de la oligarqua terrateniente
e iniciar la construccin del socialismo en Chile".
Se inicia as el perodo de "transicin al socialismo" mediante
una tctica poltica denominada "la va chilena al socialismo". Tal
intento se inserta en un medio poltico caracterizado por la presencia
de tres bloques partidistas de similar tamao lo que convierte al
bloque de gobierno, dado un proyecto de cambio social tan profundo
como el propuesto, en un bloque necesariamente minoritario. "En
consecuencia, el primer y fundamental problema planteado a partir del
triunfo de S. Allende era el del poder, ms concretamente an, el

/de cmo
 - 21 - '

de cmo a partir del poder ejecutivo iniciar un conjunto de transfor-

maciones que permitiera la conquista de la totalidad del poder"
(Arriagada, 1978).
Este problema es atacado por el gobierno desde un flanco pura-
mente poltico y desde un flanco econmico Desde este ltimo punto
de vista, el esfuerzo del gobierno se dirige a crear un "Area de
Propiedad Social" en la economa. "El primer paso del Gobierno
Popular, que condiciona cualquier otro resultado que se quiera obtener
en el campo econmico, social y cultural, es la concrecin de los
cambios en la estructura de propiedad, dirigida a suprimir el poder
imperialista, monoplico, financiero y terrateniente. Se constituir
as una fuerte rea de propiedad social y mixta con participacin de
los trabajadores en su gestin permitiendo un vuelco completo de la
parte ms importante de la produccin hacia la satisfaccin de las
necesidades de la mayora, al mismo tiempo que el cambio en las
relaciones de produccin capitalistas que regan en esos sectores
productivos" (ODEPLAN, I971).

La conformacin del Area de Propiedad Social tiene por supuesto,

claras connotaciones territoriales y regionales dada la desigual
distribucin geogrfica de la actividad econmica. Ms an, la confor-
macin del Area de Propiedad Social es considerada, a lo menos inicial-
mente, como un instrumento de la poltica de desarrollo regional
En efecto, se seala en un documento oficial: "Consolidar el rea
social en un mbito geogrfico determinado significa, por lo tanto,
asegurar en toda su magnitud los procesos de produccin, inversin,
abastecimiento, distribucin y comercializacin que tienen una mate-
rializacin y requerimientos distintos segn sea el sector y la regin
de que se trate" (ODEPLAK, 1972).

32 La concepcin de la planificacin regional en esta fase

La planificacin econmica es consubstancial a una economa
socialista, toda vez que se constituye en el principal mecanismo de
asignacin de recursos. Por ello, resulta perfectamente lgico el

/deseo del
 - 22 - '

deseo del gobierno de consolidar a un mayor nivel jerrquico un

sistema comprehensivo de planificacin Dentro de este sistema
se inscribe la funcin de planificacin regionalo Como lo seala el
13/
Ministro-Director de Planificacin " E l Gobierno Popular asigna una
gran importancia a la descentralizacin y a la planificacin regional"
(Martner, 1972). En esto, el gobierno no hace sino recoger una aspi-
racin ya racionalizada en alguna forma por parte de la poblacin.
Incluso, el triunfo electoral de Salvador Allende se genera en las
provincias y no en la Capital de manera que la lgica poltica
obligaba a atender el descontento provincial implcito en la conducta
electoral.
No obstante, el hecho macizo desde el punto de vista de este
anlisis, es que el Gobierno de la Unidad Popular hereda en un doble
sentido, la funcin de planificacin regional, lo que significar a
la postre, la mantencin del esquema anterior en sus aspectos ms
relevantes. Por un lado, el gobierno hereda una estructura organi-
zativa en materia de desarrollo regional que nada aconsejaba modificar
y que se expande, pero que no cambia; por otro, hereda tambin un
equipo tcnico que congrega a casi todos los tcnicos formados en la
fase anterior, es decir, a casi todos los expertos chilenos que podain
aportar conocimientos y experiencias en este campo. Por encima de su
adcripcin poltica al nuevo gobierno, este equipo tcnico participa
de una misma visin de la planificacin regional con lo cual se
transfiere a esta fase la mayor parte de los sesgos y caractersticas
del ejercicio realizado en la fase anterior. Ms all de las declara-
ciones verbalistas iniciales, los documentos sobre planiiicacin
regional que dan cuenta del trabajo en este perodo comienzan a
reiterar temas, enfoques y proposiciones esencialmente similares a
los observados en la fase previa.
Los objetivos globales de desarrollo planteados por el gobierno
para el perodo 1971-1976 eran los siguientes:
a) Lograr mayor independencia econmica mediante la incorporacin
al patrimonio nacional de los recursos naturales y riquezas
bsicas;
/b) Pasar de
 - 22 a -

b) Pasar de una economa excluyente a una economa de partici-

pacin popular, mediante la creacin masiva de nuevos empleos;
c) Mejorar la distribucin del ingreso;
d) Reestructurar el aparato productivo para mejorar el nivel
de vida de las masas;
e) Incrementar la acumulacin y reorientar su destino;
f) Ampliar el rea de propiedad social y transformarla en lder
del desarrollo;
g) Lograr un desarrollo nacional sostenido, pasando de una
economa estancada a una economa en constante expansin;
h) Crear una economa espacialmente ms equilibrada.
Para alcanzar estos objetivos se propuso una estrategia basada
en una incorporacin masiva de toda la poblacin al proceso de cambios.
Ello envuelve dos procesos simultneos: un gran aumento de la ocupacin
y un aumento real importante de los sueldos y salarios de los estratos
de menores ingresos. En otras palabras, se trata de elevar el consumo
de la poblacin. Se trata de un tipo de consumo que, supuestamente,
satisfar las siguientes condiciones: i) orientado a satisfacer las
necesidades vitales de la mayora de la poblacin; ii) basado o apoyado
en la organizacin de las mayoras para atender sus propias necesidades;
iii) basado en el aprovechamiento mximo de los recursos naturales y
de tecnologas sencillas con gran ocupacin de mano de obra; iv) aso-
ciado a una progresiva nivelacin de ingresos.
Una estrategia como sta implicaba por un lado, un carcter movi-
lizador, an cuando, como lo seala un analista "Todo el intento
movilizador tuvo un destinatario ambiguo: el 'poder popular', el
movimiento popular', los 'trabajadores'" (Palma, 1976) y por otro,
debera haber significado un impacto regional profundo en virtud de
su asociacin a la explotacin de los recursos naturales y al uso
de tecnologas "blandas". En verdad, estaban sentadas las bases para
el diseo de estrategias y polticas regionales enmarcadas en el
modelo "de abajo hacia arriba" fuertemente apoyadas en el concepto

/de autoconfianza
 - 23 - '

de autoconfianza (self-reliance); no obstante ello no ocurri, en

parte, debido a la interrupcin de todo el proceso y en parte debido
a otros efectos laterales de la estrategia global vinculados al patrn
de distribucin espacial de la poblacin, de la actividad econmica
y a la inercia de estos procesos.
Para algunos especialistas las contradicciones entre los postu-
lados estratgicos y las condiciones reales del pas eran claras
n
*
desde el mismo inicio del gobierno. Por ejemplo, Geisse sostena:
"Se podra pensar que las alternativas de desconcentracin, basadas
en el modelo de ODEPLAN de la administracin pasada (196^-1970),
pierden validez ante los programas del nuevo gobierno, por ejemplo,
sobre una decidida redistribucin del ingreso y el aumento conside-
rable de la demanda a travs del consumo de los sectores populares,
lo cual podra suponer una redistribucin regional a favor de las
regiones ms pobres".
"Esto no es necesariamente as:
1) En el Area Metropolitana de Santiago est tambin concen-
trada la pobreza si no mayor en proporcin, sustancial-
mente mayor en nmero, como para que sus demandas tiendan
a ser oidas con preferencia. Consecuentemente, es probable
que all se sigan concentrando tambin los efectos de las
polticas pblicas destinadas a dar trabajo y techo

2) Porque una parte importante de la mayor demanda ser satis-

fecha inicialmente por la capacidad instalada no utilizada,
dados los amplios mrgenes existentes en casi todas las
ramas industriales, capacidad que tambin est concentrada
en el Area Metropolitana.

3) Porque las inversiones industriales sern dirigidas, en

parte importante, a romper los cuellos de botella de las
plantas actualmente existentes, localizadas casi todas en
Santiago.

k) Porque las mejores posibilidades para el desarrollo agro-

industrial se encuentran tambin en las regiones dentro
del rea inmediata a Santiago." (Geisse, 1971o)

/Este es
 ' 2h -

Este es pues, el marco general en donde se inscribe la concepcin

de la planificacin regional en esta fase del estudio. Algunas de
las caractersticas ms importantes de ella se comentan a continuacin.
Un rasgo distintivo de la planificacin regional durante el
periodo 1970-1973 es el continuismo de ella, por encima de las distin-
ciones formales. En parte ello se explica, como se seal, por la
permanencia de un mismo equipo tcnico; en parte este hecho tambin
deriva de una cuestin mucho ms simple y que tiene que ver con los
escasos grados de libertad que ofrece la estructura espacial (y econ-
mica) de Chile para introducir cambios sustantivos en ella. En parte
tambin se asocia esta caracterstica a la ausencia de una teora
o de una doctrina especfica sobre desarrollo regional dentro del
pensamiento socialista-marxista, para el cual, los problemas del
desarrollo regional son - como otros - simples derivaciones del
modo de produccin capitalista. Este mismo hccho contribuye a explicar
un cierto apego, por parte de los planificadores regionales, a la
hiptesis de la simetra social y espacial, segn la cual, la solucin
de los problemas superestructurales conlleva automticamente la
solucin de los problemas territoriales. No obstante aparece aqu
una de las varias contradicciones que caracterizan los pronuncia-
mientos (oficiales o no) sobre el desarrollo regional durante esta
poca.
En efecto, la hiptesis de la simetra social y espacial aparece
implcita en la denuncia e interpretacin terica totalizante en
relacin a los problemas del desarrollo regional: el capitalismo
dependiente. Como lo seala un alto funcionario del regimen: "La
configuracin nacional actual de esta estructura en Chile es el
resultado del desarrollo histrico capitalista dependiente y los
problemas regionales que hoy se observan son el producto de las
contradicciones que el mismo gener" (Bedrack, 197'f), Este juicio,
excesivamente simplista, no es compartido sin embargo por los
tcnicos principales de la Oficina de Planificacin Nacional, algunos
de los cuales escriban: ".<.. conviene sealar que, an cuando la

/estructura espacial
 - 25 - '

estructura espacial heredada es consecuencia, principalmente, del

desenvolvimiento de una economa capitalista, no es posible aceptar
en los hechos una concepcin mecanicista simple y afirmar que la
sola construccin del socialismo llevar a una estructura territo-
rial ms adecuada". (Cavada, J., E. Marinovic y R Rocha, 1972o)
Dada esta caracterstica de continuidad - sin perjuicio de
ciertos cambios introducidos que sern analizados ms adelante - la
concepcin de la planificacin regional que prevalece en esta fase
contiene, como se indic, sesgos similares a los indicados en la
fase anterior Desde este punto de vista, el economicismo sigue
caracterizando el enfoque regional y los individuos y organizaciones
sociales siguen ausentes - como sujetos - de los esquemas regionales.
La conduccin de la poltica regional se plantea sin ambages
como una conduccin centralizada, nacional. "Existe convencimiento
que slo en un esquema de direccin centralizada es posible la plani-
ficacin regional, puesto que nicamente as se puede entender y
actuar en una regin concebida en el contexto nacional y con un
papel asignado centralmente." (Cavada, J., E. Marinovic y R. Rocha,
1972.) Como se conjuga sto con un fortalecimiento de la democracia
es algo que nunca se plantea.
Posiblemente el elemento ms innovative que aparece en los
esquemas de planificacin regional de esta fase es el reemplazo de
los "polos de desarrollo" como fundamento estratgico por la nocin
de "espacios integrados". Sin embargo, un anlisis ms a fondo
revela que, ms all del ataque verbalista a la estrategia de
desarrollo polarizado, se usa un concepto ms refinado de polari-
zacin que, por un lado, ya se evidenciaba en los ltimos documentos
tcnicos de la fase anterior (ODEPLAN, I970) y que, por otro, fluye
directamente de algunas proposiciones que tenan por propsito no
desechar la estrategia de desarrollo polarizado sino adecuarla a
las condiciones latinoamericanas (Boisier, 197^b). Este antece-
dente aparece meridianamente claro en la presentacin que hace
Bedrack sobre la estrategia de desarrollo espacial del perodo
1970-1973 (Bedrack, 197^).
/Otra Innovacin
 - 26 - '

Otra innovacin se refiere a la introduccin de nuevas cate-

goras geogrficas de anlisis, pero no de gestin. As, se conso-
lida la idea de macrozona como categora suprarregional (Macrozona
Norte, Macrozona Central, Macrozona Central-Sur, Macrozona Sur y
Macrozona Sur-Austral) y se introduce el concepto de Unidad Terri-
torial Bsica como nivel mnimo de informacin y de planificacin
(Babarovic, I,, y F. Wellhoff, 1972).
Cabe tambin destacar en este perodo tanto la expansin del
sistema de planificacin regional a todas las regiones mediante la
instalacin de Oficinas Regionales de Planificacin en cada una de
ellas como el esfuerzo de preparacin de planes de desarrollo en
todas las regiones. Estos planes son fundamentalmente, listados
de proyectos de inversin

3.3 El contenido especifico de la poltica regional en el perodo

1970-1973
Al igual que en la fase anterior es necesario enunciar breve-
mente el contenido concreto de la poltica regional en trminos de
sus principales elementos.
a) El diagnstico regional. En lo esencial, el diagnstico
regional que servir de fundamento a la poltica regional en esta
fase, es coincidente con el diagnstico realizado en el perodo
196^-1970. Cabe eso s sealar un intento por acentuar el carcter
interpretativo del diagnstico, si bien ello se hace por la nica
va de una adcripcin in totto a la teora del desarrollo capitalista
dependiente, sin cuestionar la validez de dicho planteamiento terico
como categora de anlisis subnacional. Por otro lado, como sucede
por lo dems con gran parte de los pronunciamientos oficiales sobre
el estado de la sociedad chilena, el diagnstico regional asume el
carcter de una aguda crtica social.
b ) Los ob.ietivos regionales. Los objetivos bsicos de desarrollo
regional son planteados de la manera siguiente:

/b.1 Readecuar la
 - 27 - '

bol Readecuar la estructura espacial del pas de acuerdo con

las exigencias del proceso productivo planteado, transfor-
mando al mismo tiempo el sistema de transportes;
b.2 Descentralizar el crecimiento de la poblacin, alternando
sustantivamente las tendencias de los flujos migratorios;
be3 Crear en cada regin fuentes de trabajo productivo que
permitan aumentar la produccin y elevar los ingresos
familiares;
bo4 Movilizar los recursos ociosos o mal utilizados;
b5 Abordar en l sexenio el cambio en la estructura regional,
bsicamente a travs del desarrollo acelerado de la industria;
b6 Aumentar la productividad media de cada regin y expandir
todas aquellas actividades cuya productividad social sea
mayor;
ho7 Crear una infraestructura social capaz de asegurar a toda
la poblacin del pas el derecho a la salud, a la educacin,
a la recreacin, a la vivienda;
b,8 Crear los mecanismos que incentiven el desarrollo cultural
en todas las regiones;
b,9 Vincular la participacin popular a todos los aspectos del
proceso de construccin de la nueva sociedad;
bo10 Obtener un desarrollo regional armnico, proporcionado e
integral en la totalidad del territorio nacional,
c) La estrategia regional El pensamiento estratgico de este
perodo no alcanza a decantar con la misma claridad con que lo hace
el precedente y ello en parte se explica por la interrupcin del
perodo gubernativo as como por la prioridad dada a la lucha poltica
coyuntural a partir de 1972,
En todo caso durante esta fase toma vigencia un planteamiento
que busca objetivos de equidad ms acentuados tanto en el plano inter-
regional como en el plano intrarregional. La estrategia nacional
de desarrollo regional aparece basada en seis ideas fundamen-
tales: i) la incentivacin y consolidacin de centros urbanos de
/tamao medio
 - 28 - '

tamao medio (20 mil a 300 mil habitantes); ii) la incorporacin de

nuevas reas al proceso productivo; iii) aprovechamiento intensivo
del litoral y de los recursos marinos; iv) el desarrollo y consoli-
dacin de reas limtrofes; v ) el fortalecimiento del desarrollo
industrial regional por la va de complejos industriales y; vi) la
prioridad en el tratamiento de las reas ms deprimidas desde el
punto de vista econmico y social. Este ltimo es quizs el nico
elemento verdaderamente distintivo de la estrategia de esta fase.
d) Los instrumentos de la poltica regional. La definicin
de la poltica de desarrollo regional en esta fase debe considerarse
como un proceso trunco no exento de ambigedades. Ello explica en
cierta medida la ausencia de pronunciamientos oficiales en trminos
de instrumentos de poltica regional los que slo llegan a ser
esbozados de la manera siguiente (Soms, 1972):
de1 Bescentraliaacin de la banca estatizada y de los orga-
nismos no bancarios de crdito;
d.2 Regionalizacin del presupuesto de capital del sector
pblico;
d.3 Creacin y racionalizacin de "Corporaciones Regionales
de desarrollo";
d.^ Estructuracin de un sistema "regionalizado" de comer-
cializacin y distribucin;
d,5 Generacin y estudio racional de proyectos regionales de
inversin;
d6 Administracin de empresas regionales.
Sobre este tipo de instrumentos de poltica regional no es
preciso hacer comentarios, pero la falta de consistencia entre el
funcionamiento objetivo de un sistema econmico, los objetivos propuestos
y el instrumental supuestamente diseado para alcanzarlos es demasiado
evidente. La generalizacin extrema y cierto grado de ingenuidad
quedan de manifiesto en las palabras del mismo especialista:

/"La orientacin
 - 29 - '

"La orientacin futura del desarrollo regional, la superacin

de los desequilibrios histricos entre las provincias derivadas
del modo de funcionamiento del sistema capitalista, la plena
utilizacin de los recursos ociosos, la solucin a injusticias
sociales de siglos, dependen de la eficacia y el vigor con que
el Gobierno Popular active los genricamente llamados instru-
mentos de direccin econmica regional." (Soms, 1972.)
No es posible evaluar la concepcin de la planificacin regional
en esta etapa, a lo menos a la luz de acciones y resultados concretos.
Como toda la gestin del gobierno de la poca, tendr un fin institu-
cionalmente prematuro en 1973

k. Fase tres: planificacin regional y

d^articulacin social (1973- " )

El Gobierno Militar que asume el poder total en 1973 representa el

rompimiento drstico con el estilo de desarrollo que el pas haba
venido siguiendo - con las naturales diferencias emanadas de los
distintos grupos polticos que acceden al poder - desde prcticamente
fines de la dcada de los veinte. Estilo que, como se coment ante-
riormente, estaba marcado por el asincronismo entre el desarrollo
social y poltico y el crecimiento econmico. El rompimiento es
totalizante y radical y busca - una vez ms en la historia de Chile -
crear una situacin de irreversibilidad social mediante la desarti-
culacin de las estructuras econmicas, polticas, sociales, sindi-
cales y culturales del pas a fin de construir una nueva sociedad.

4.1 La ideologa del Gobierno Militar

Los lineamientos ideolgicos bsicos del Gobierno Militar
aparecen explcitos en la llamada "Declaracin de Principios del
Gobierno de Chile" publicada exactamente seis meses despus de la
toma del poder.
Dentro del marco general de la doctrina de la "seguridad
nacional", la Junta Militar define su accin como antimarxista,
nacionalista y autoritaria. Paralelamente plantea un esquema econmico

/completamente liberal
 - 30 - '

completamente liberal dentro del cual se consulta la privatizacin

y desnacionalizacin paulatina de la propiedad (minera, agrcola y
sobre todo industrial), la apertura externa de la economa y se
postula la libertad de precios de manera de permitir al sistema
de precios operar como el nico mecanismo de asignacin de recursos.
Tal esquema liberal descansa, a lo menos, en dos principios que
dicen relacin con el rol del Estado: el principio de subsidiaridad
(segn el cual al Estado le competen slo aquellas funciones que
los cuerpos intermedios y organismos privados no pueden realizar)
y el principio de la descentralizacin funcional y territorial del
poder del Estado.

4.2 La concepcin de la planificacin regional durante esta fase

Slo la confusin inicial provocada por el violento quiebre
del sistema institucional y la apresurada toma de posiciones que
diversos grupos realizan de inmediato, pudo servir de base a la
esperanza de mantener y acrecentar una funcin de planificacin
regional dentro del esquema del nuevo gobierno. Como quedar demos-
trado por los hechos que culminan en 1978, la inconsistencia bsica
entre el sistema econmico puesto en marcha y cualquier intento de
planificar el desarrollo regional se resolver a favor de los grupos
tcnicos y de intereses ms poderosos, opuestos por principio a la
idea misma de la planificacin.
La planificacin regional aparece inicialmente en esta fase,
como complemento de la idea de seguridad nacional y de la idea de
descentralizacin del Estado. En el primer caso es la Oficina de
Planificacin Nacional la que sustenta dicha posicin; en el segundo,
es el tradicionalmente poderoso Ministerio del Interior y la recin
creada Comisin Nacional de Reforma Administrativa (CONARA) quienes
apoyan implcitamente las acciones de planificacin regional desde
un punto de vista esencialmente administrativo.
La gnesis del tratamiento de los problemas regionales en esta
fase tiene su punto inicial en un documento programtico preparado

/por un
 - 31 -

por un grupo de economistas poco antes del derrocamiento del gobierno

de la Unidad Popular, documento destinado a servir de programa de
poltica econmica a la Junta Militar. En l, se aboga decididamente
por la descentralizacin funcional como una forma de combatir el
exceso de estatismo existente. Dada la casi nula referencia a la
descentralizacin territorial, apenas producido el cambio de gobierno
(exactamente un mes despus), los planificadores regionales de
ODEPLAN preparan un estudio confidencial dirigido a la Junta Militar
mediante el cual se intenta rescatar la funcin de planificacin
regional y se trata de aprovechar la coyuntura (de poder total) para
provocar cambios en el patrn de desarrollo espacial del pas. Vale
la pena sealar que este documento es preparado por los mismos tcnicos
que haban trabajado en las dos fases anteriores lo cual refuerza,
una vez ms, el fenmeno del continuismo esencial en la concepcin
de la poltica regional. Tambin es importante dejar establecida la
influencia que tuvo este documento en los pronunciamientos oficiales
siguientes.

En un breve lapso sin embargo comienzan a aparecer los primeros

sntomas de una pugna de poder - en torno al manejo de la cuestin
regional - entre la Oficina de Planificacin Nacional (que trata de
defender sus atribuciones legales en la materia), el Ministerio del
Interior que, conciente de la fuente potencial de poder poltico
representada por las regiones, trata de adjudicarse la administracin
del desarrollo regional y, por ltimo, la Comisin Nacional de Reforma

Administrativa que considera la regionalizacin como el mejor y ms

oportuno medio de autolegitimacin. Esta pugna no har sino faci-
litar el posterior control del aparato de planificacin regional
por parte de los ms radicalizados sostenedores del modelo global
de desarrollo.
En todo caso, el Gobierno Militar se compromete inicialmente
con la planificacin regional mediante un manifiesto del Presidente
de la Repblica a mediados de 197^. Se sostiene ah que "... la

/modernizacin del
 - 32 -

modernizacin del Estado de Chile, por sus peculiares condiciones

geogrficas, requiere de un sistema que permita un desarrollo descen-
tralizado administrativa y regionalmente para que se materialice en
la forma ms perfecta posible la coordinacin y la participacin de
las regiones en funcin de la Integracin, la Seguridad, el Desarrollo
Socioeconmico y la Administracin Nacional" (CONARA, 1976)

Mediante este acto de gobierno se di por cancelada la antigua

divisin poltico-administrativa del pas (25 provincias), se adopt
una nueva regionalizacin se definieron nuevas provincias y se
defini la estructura del sistema de gobierno y administracin
regional, provincial y comunal.
Los fundamentos de la regionalizacin se expresan como la bsqueda
de la "integracin nacional", las necesidades geopolticas del pas,
la necesidad de poner un lmite a la concentracin y al crecimiento
de Santiago en virtud del gasto excesivo en infraestructura urbana.
El mismo decreto establece la diferencia entre "regiones piloto" y
"regiones no pilotos". Las primeras y prioritarias corresponden a
las dos regiones del extremo norte, a las dos regiones del extremo
sur y a la regin correspondiente a la cuenca del rio Bo-Bo en la
parte central del pas. Como puede apreciarse, el criterio geopol-
tico es determinante en la fijacin de las prioridades regionales.
Como es obvio, la concepcin de la planificacin regional
durante esta fase se inscribe - principalmente - dentro de la
concepcin ms amplia de la doctrina de la seguridad nacional. Esto
queda de manifiesto tanto en los criterios usados para fijar las
prioridades regionales como en el lenguaje usado. El territorio
se visualiza como un "ente", como un "organismo vivo", se definen
regiones "piloto", se identifican "centros neurlgicos" y "frentes
urbano-portuarios", se postula la "unidad nacional", etc., etc.
(ODEPLAN, 1975.)

En los planteamientos estratgicos se observa una mezcla de

conceptos tericos que configuran simultneamente elementos de cohe-
rencia y de inconsistencia interna. Por un lado, se seala el carcter

/de "centro-periferia"
 - 145 - '

de "centro-periferia" de la estructura y funcionamiento espacial de

la economa chilena (si bien se usa una interpretacin puramente
econmica de la relacin centro-periferia) y se propone - consecuente-
mente - el uso de polos o centros de crecimiento como lugares de
concentracin de inversiones (se usa el nombre de "centro neurlgico"),
pero al mismo tiempo se seleccionan estos puntos como puntos de
quiebre o entronque de sistemas distintos de transporte, algo
asociado directamente a la concepcin de lugares centrales. Por
otro lado, el enfoque neoclsico reaparece en trminos del nfasis
dado al mejoramiento de la movilidad espacial de recursos y bienes,
incluida la poblacin. Esto ltimo resulta coherente con la estra-
tegia global de desarrollo basada en el funcionamiento del mercado
y del sistema de precios, pero se contradice con el uso de conceptos
tales como el "modelo centro-periferia" y polos de desarrollo

A pesar de las abundantes declaraciones en favor de la descen-

tralizacin y de que incluso, en la estrategia de desarrollo regional
se afirme que: "La mayor responsabilidad de implementacin (de la
estrategia) recae en las propias regiones, en la eficiencia con que
acten sus gobiernos regionales y el esfuerzo que desplieguen los
empresarios locales en base a su capacidad, iniciativa y respuesta
a los estmulos oficiales" (ODEPLAN, 1975), es evidente que desde
el punto de vista de la conduccin de la poltica regional, nueva-
mente se trata de una conduccin nacional, altamente centralizada,
esta vez por razones puramente polticas asociadas a la naturaleza
i
misma de un gobierno de facto. No obstante, no puede desconocerse
el hecho que la autoridad regional creada en esta fase (Intendente
Regional) tiene considerable ms poder y autonoma que cualquier
autoridad regional del pasado. No es ajena a este hecho la circuns-
tancia de ser la autoridad regional tanto de carcter civil como
militar en todos los casos.

/f.3 El contenido
 - -

El contenido especifico de la poltica

A pesar de la disfuncionalidad creciente que asume la plani-
ficacin regional frente a los problemas coyunturales de la economa
chilena y frente a la paulatina consolidacin del modelo global de
desarrollo, durante esta fase alcanzan a plantearse ciertas lneas
estratgicas e incluso se ponen en operacin algunos instrumentos
de poltica.
a) El diagnstico regional^ Ya puede decirse que la economa
chilena est sobre diagnosticada no slo globalmente sino tambin
desde el punto de vista regional. De todas formas, en esta etapa
se plantea un nuevo diagnstico en el cual se acenta el carcter
descriptivo de l. Paralelamente se introducen dos elementos rela-
tivamente novedosos: por un lado un fuerte nfasis en el anlisis y
en el papel de los recursos naturales y por otro una valorizacin
de la posicin geogrfica del paB, considerada sta prcticamente
como un recurso adicional.
b ) Los objetivos regionales. Los objetivos del desarrollo
regional planteados durante esta fase se asocian a: i) la bsqueda
de un equilibrio entre los recursos naturales, la distribucin geogr-
fica de la poblacin y la seguridad nacional; ii) la necesidad de
canalizar la participacin de la poblacin en la definicin de su
propio destino; iii) la necesidad de poner la organizacin del
espacio geoeconmico al servicio de los objetivos nacionales; iv)
la necesidad de garantizar la igualdad de oportunidades a toda la
poblacin y; v ) la necesidad de velar por la permanencia del terri-
torio como un organismo vivo.
c) La estrategia de desarrollo regional. La estrategia se
plantea simplemente como un mecanismo para romper el proceso de
causacin circular cumulativa asociada al modelo centro-periferia.
"La estrategia de accin regional, a nivel nacional, deber susten-
tarse en una concentracin de esfuerzos sobre lugares del espacio
geogrfico nacional que, por sus caractersticas, permitan maximizar

/el uso
 - 35 - '

el uso de los recursos limitados disponibles para la implementacin

de la poltica regional" (ODEPLAN, 1975). Las prioridades regionales
de la estrategia son las indicadas por el Presidente de la Eepilblica
y se establecen - como se indic - sobre la base de criterios de
geopoltica principalmente. La estrategia propuesta no contiene
ni un anlisis de la viabilidad poltica de su propia proposicin
ni un examen o evaluacin de diversas opciones de desarrollo regional.
Es ms un pronunciamiento normativo que estratgico y privilegia,
una vez ms, la eficiencia por sobre la equidad.
d) Polticas de desarrollo regional e instrumentos de poltica.
Ms que polticas regionales propiamente tales, en esta etapa se
eaafatiza la regionalizacin (diferenciacin y prioridades) de las
polticas sectoriales, particularmente en los sectores directamente
productivos. El principal instrumento de poltica regional que se
pone en operacin durante esta fase es el Fondo Nacional de Desarrollo
Regional (FNDR). Creado en 197^, se financia con un aporte presu-
puestario igual al menos al 5 por ciento del volumen total de ingresos
tributarios y arancelarios, excluida la contribucin de bienes races.
El Pondo se distribuye entre las regiones de acuerdo a las prioridades
de la estrategia. En 1976 los recursos del Fondo sumaron algo ms
de IIS$ 70 000 000 sobre los cuales las regiones tienen escasa auto-
noma de uso una vez que se ha fijado su participacin. Adicional-
mente, en las regiones del extremo norte y sur se han seguido utili-
zando regmenes de excepcin en el campo tributario y arancelario
que tiendan a perder importancia a medida que la economa se abre
al exterior. Tambin merece destacarse el uso de incentivos al empleo
de mano de obra en algunas regiones y la proposicin oficial de gravar
con un impuesto especial de localizacin a las actividades situadas
en la Regin Metropolitana, dos tipos de instrumentos que en condiciones
polticas normales seran difciles de implementar.

/k.h El conflicto
 - 36 -

U.U El conflicto entre el estilo de desarrollo y la planificacin

regional
A pesar de la importancia formal que la planificacin y los
organismos de planificacin han tenido en Chile, es un hecho que
la poltica econmica ha sido dirigida fundamentalmente por los
organismos financieros del gobierno, an durante la administracin
de la Unidad Popular. Ello contribuye a explicar la presencia
permanente de un conflicto - a veces visible y otras veces invisible -
entre los planificadores y los encargados directamente de la poltica
econmica. Durante esta fase, el equipo a cargo de la poltica
econmica (Ministerio de Hacienda, de Economa y Banco Central)
toma bajo su control desde el inicio del gobierno, la Oficina de
Planificacin Nacional, por lo menos en lo que respecta a la funcin
de planificacin global. Por lo tanto el conflicto se localiza ahora
entre la planificacin regional y el esquema global. El punto central
del conflicto se expresa en trminos de la oposicin entre el plantea-
miento de polticas econmicas homogneas no discriminadas (la norma
impersonal igual para todos), sostenido por los planificadores globales
y las autoridades de la poltica econmica y la necesidad de discri-
minar territorialmente las polticas econmicas, argumento sostenido
por los planificadores regionales. En determinada poca el conflicto
se extiende y llega a manifestarse como un conflicto entre las auto-
ridades regionales y el propio Presidente de la Repblica.
A medida que el modelo econmico global comienza a mostrar xitos
aparentes de corto plazo (reduccin inflacionaria, saneamiento de las
finanzas pblicas, situacin de comercio exterior, etc.) el poder
relativo del equipo de poltica econmica se incrementa para, final-
mente, eliminar de hecho la funcin de planificacin regional en 1978,
aprovechando la coyuntura de una reorganizacin interna de la Oficina
de Planificacin Nacional. En el nuevo esquema slo subsisten las
Secretaras Regionales de Planificacin y Coordinacin como organismos
dedicados a mejorar la informacin (sobre recursos y proyectos) regional
a fin de incentivar la inversin privada.
/5. Una evaluacin
 - 37 - '

5 Una evaluacin global

Despus de casi catorce aos de existencia la funcin de planificacin

regional prcticamente es eliminada en Chile Cmo se explica ello?
Por una combinacin de lo que fue el ejercicio de la planificacin
regional (sus caractersticas, su concepcin, su instrumentalizacin)
con lo que no lleg a ser este mismo ejercicio.
Es un hecho que la planificacin regional en Chile nunca logr
para ella un compromiso poltico sostenido. Friedmann anotaba tres
condiciones que debieran cumplirse para que una poltica de desarrollo
regional lograra generar tal tipo de compromiso. La primera es que
la poltica debe ser "simple en su concepcin y dramtica en sus
efectos"; la segunda es que la poltica debe estar incorporada en
instituciones nuevas capaces de sobrevivir en un medio caracterizado
por frecuentes cambios polticos y la tercera es que la poltica debe
producir resultados visibles rpidamente (Friedmann, 1973).
El anlisis precedente demuestra que en el caso chileno estas
condiciones se cumplieron slo parcialmente. Es cierto que la funcin
de planificacin regional se incorpor a una institucin "nueva" que
demostr su capacidad de supervivencia, pero ello quizs se explica
precisamente por la carencia de poder real de la Oficina de Plani-
ficacin Nacional. Por otro lado y debido al carcter eminentemente
tecnicista que siempre tuvo la formulacin de la poltica, sta nunca
concit imgenes populares movilizadoras (como la construccin de
Brasilia o el desarrollo de la Guayana por ejemplo). En verdad slo
al inicio de la fase actual los planificadores regionales propusieron
un proyecto de esta especie (Proyecto Aysin - 2000) destinado a movi-
lizar la energa creadora del pas en torno a la colonizacin y explo-
tacin de una vasta y rica regin del extremo sur. Incluso nunca en
Chile se hizo una edicin popular, masiva, de la estrategia de desarrollo
regional (en cualquiera de las fases) destinada a informar e incor-
porar al pueblo en la tarea del desarrollo regional. Finalmente,

/dados los
 - 38 - '

dados los objetivos (tpicamente econmicos) planteados durante

las tres fases, no poda esperarse el cumplimiento de la tercera
condicin anotada por Friedmann, es decir, la generacin de resultados
visibles. Cuando los hubo, tenan una connotacin enteramente sectorial,
como por ejemplo, algunos resultados de la poltica de localizacin
industrial.
En estas condiciones, la planificacin regional (y los propios
planificadores) no estaba en condiciones de resistir el embate de
las fuer25as que sustentan la vigencia de un modelo econmico esencial-
mente liberal y neoclsico. El resultado era pues, perfectamente
previsible, ms todava en el marco poltico actual del pas.
Esta incapacidad para generar un apoyo poltico suficiente se
asocia directamente tambin a las caractersticas intrnsecas de la
concepcin de la planificacin regional durante todo el ciclo de
su existencia.
El anlisis histrico revela que la formulacin de la poltica
regional en Chile ha consistido ms en una construccin intelectual
que en un esquema de accin. Ha sido ms una construccin autnoma
del centro que una respuesta a las presiones de la periferia. Ello
explica en parte el carcter centralizado que siempre asumi la
planificacin regional; esta centralizacin tambin se explica por
la fuerte tradicin centralista del pas, un elemento cultural gestado
a travs de cientos de aos en los cuales el "centro" y el Estado
necesariamente asumieron el control de todo el pas.
Siendo como fu, una construccin intelectual autnoma y centra-
lizada, no llama la atencin el constatar que la poltica regional
en Chile, por encima de diferencias formales que se.manifiestan en
cada fase, sea un ejemplo tpico del paradigma "del centro hacia abajo".
Como tal, constituy siempre un ejercicio economicista con objetivos
muy poco vinculados a las condiciones reales de vida de los estratos
ms pobres de la poblacin (juicio que de todos modos no debe llevarse
demasiado lejos toda vez que una poltica regional no es exactamente

/igual a
 - 39 - '

igual a una poltica de desarrollo social) y por esta misma razn,

poco asociada a organizaciones sociales intermedias (tanto micro-
organizaciones como raacro-organizaciones). En estas circunstancias,
la poltica regional tampoco pudo concitar el apoyo poltico de la
base, que hubiese permitido contrarrestar la falta de apoyo poltico
institucional.
En sntesis, un fenmeno simultneo de continuidad y cambio,
T'
elitista en su concepcin, artificial en su aplicacin y por tanto,
marginado de los verdaderos problemas sociales del pas Deber
ser reconstruido desde sus bases.

1 S

/NOTAS
 -IG-

NOTAS

2J Durante el perodo 196if-1970 se reforma la Constitucin en lo

referente al derecho de propiedad, se realiza un proceso de
reforma agraria, se pone en marcha una reforma del sistema
educacional, se estimula e impulsa la sindicalizaci6n campesina,
se modifica el sistema tributario incorporando un impuesto al
patrimonio, se introduce la funcin de planificacin al ms
alto nivel de gobierno, se legisla y se estimula la formacin
de organizaciones intermedias (Juntas de vecinos, centros de
madres, etc.), se promueve la integracin latinoamericana parti-
cularmente mediante la creacin del Pacto Andino, se chileniza
la explotacin del cobre, se crea el Ministerio de Vivienda y
Urbanismo, se impulsa fuertemente el desarrollo industrial
pesado, se moderniza el sistema de telecomunicaciones, se
establecen relaciones diplomticas con todo el mundo, etc., etc.

2/ Ahumada, J. La crisis integral de Chile, Editorial Universitaria,

S.A., Santiago de Chile, I966.

J/ En un documento programtico previo a la eleccin de 196^- se

afirma:
"En cambio, el Gobierno de Frei considera dentro de las dispo-
siciones legales que se dicten, la participacin efectiva de las
diversas organizaciones a travs de las cuales se expresa el
hombre tanto en su dimensin vertical nacional (llmense centrales
de trabajadores, asociaciones de empresarios u otras formas de
organizacin de la vida nacional) como en la horizontal - local -
regional (sean juntas regionales, juntas vecinales, centros para
el progreso u otros). De esta manera se garantizar el proceso
democrtico de la planificacin". Citado por E. Palma, op. cit.,
19760

^ De raices tanto humanistas como tecnocrticas.

Inicialmente se concibe la planificacin econmica unida a un

masivo esquema de participacin (Promocin Popular).

6/ Los dos ms importantes asesores escribieron: "Se importaron

expertos para transmitir las verdades sagradas adquiridas en
la fuente del conocimiento, en pases distantes. Al comienzo
su mensaje no fue cuestionado. Pero lo que serva a tales
expertos como verdad, esta, en realidad, poco ms que el cuerpo
de doctrina generalmente aceptado que subyace en casi todo el
anlisis regional". Friedmann, J. y Stohr, W. "The Uses of
Regional Science: Policy Planning in Chile", Papers, Regional
Science Association, Vol. XVIII, 196?.

/"Jj La "conduccin
 - in -

2J La "conduccin nacional" en este caso es el resultado de un

proceso que se inici con "conduccin regional". En efecto,
la ms importante estrategia regional (intrarregional) de
desarrollo formulada en el perodo (la estrategia de desarrollo
de la Regin del Bio-Bio) se prepara y se publica antes de la
publicacin de la estrategia nacional de desarrollo regional.
A medida que los tcnicos "centrales" avanzan ms y ms en el
estudio de los problemas regionales "nacionales" en coincidencia
con la estructuracin legal de la Oficina de Planificacin
Nacional y, dentro de ella, de una Subdireccin de Planificacin
Regional, el peso de la conduccin "central" se hace incontrarres-
table.

^ En alguna otra oportunidad el autor se ha referido en trminos

generales a este problema enfrentado por casi todos los plani-
ficadores regionales y lo llam "el sndrome de Pigmalin"
haciendo alusin a la tragedia del escultor griego que termina
enamorado de su propia creacin, la estatua de una mujer.

Casualidad o n, la presencia de John Friedmann, como principal

asesor en planificacin regional durante esta poca, influy
decisivamente en esta posicin. Despus de todo, Kamal Salih
llam a Friedmann "el hijo principal de Perroux". Vase: Growth
Pole Strategy and Regional Development Planning^ in Asia (p. 588),
Nagoya, Japn, 1975. United Nations Centre for Regional
Development.

22/ Justo es sealar la considerable cantidad de estudios e inves-

tigaciones que, en el perodo 196^^-1970, realiz la oficina de
Planificacin Nacional, todos de la mayor calidad, que fueron
enriqueciendo paulatinamente tanto el diagnstico como la formu-
lacin de las polticas. Una referencia completa de tales
estudios aparece en: El desarrollo regional de Chile en la
dcada 1 9 7 0 - 1 9 8 0 , Santiago de Chile, 1 9 7 0 , Oficina de Plani-
ficacin Nacional.

11/ Una explicacin completa de este hecho pertenece al anlisis

poltico y cae por completo fuera del mbito de este trabajo.
Sobre ello, de todos modos, existe una amplsima literatura.

12/ El sistema estructurado en 1971 inclua un Consejo Nacional de

Desarrollo, la Oficina de Planificacin Nacional con sus oficinas
regionales y sectoriales, la Direccin de Presupuestos del Minis-
terio de Hacienda, el Instituto Nacional de Estadstica, el Insti-
tuto Nacional de Investigaciones Tecnolgicas y de Normalizacin,
el Instituto de Recursos Naturales, la Comisin Nacional de Inves-
tigacin Cientfica y Tecnolgica y todos los organismos regionales
de desarrollo.

/13/ El gobierno
 - i+2 -

13/ El gobierno establece en 1971 el cargo de Ministro para el

Director de la Oficina de PlanificaciSri Nacional.

2j/ En la provincia de Santiago, el seor Allende obtuvo un 3^.5

por ciento de los votos en tanto que en todo el pas obtuvo
un 36.3 por ciento

13/ Vase: Plan de desarrollo de la IV Regi6n, Valparaso-Aconcagua

ODEPLAN, Santiago, 1971.

16/ Las estrategias de desarrollo para cada una de las macrozonas

son bastante ms precisas que la estrategia nacional.

17/ Documento mimeografiado sin pi de imprenta.

18/ Restauracin nacional y desarrollo regional. Bases para una

poltica. Oficina de Planificacin Nacional. (Confidencial),
15 de Octubre de 1973.

Tg/ Salvo algunas modificaciones, la nueva regionalizacin es esencial-

mente similar a la prevaleciente en las fases anteriores

V}

/REFERENCIAS
 - 43 -

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/Oficina de
V/ A'