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EXCELENTSSIMOS SENHORES DOUTORES: Deborah Duprat,

PROCURADORA FEDERAL DOS DIREITOS DOS CIDADOS PFDC/MPF;
Ela Wiecko Volkmer de Castilho, COORDENADORA DA 1 CMARA DE
COORDENAO E REVISO DIREITOS SOCIAIS E FISCALIZAO DE
ATOS ADMINISTRATIVOS 1 CCR/MPF; Nvio de Freitas Silva Filho,
COORDENADOR DA 4 CMARA DE COORDENAO E REVISO MEIO
AMBIENTE E PATRIMNIO CULTURAL 4 CCR/MPF; Luciano Mariz Maia,
COORDENADOR DA 6 CMARA DE COORDENAO E REVISO
POPULAES INDGENAS E POVOS TRADICIONAIS 6 CCR/MPF

O Instituto dos Arquitetos do Brasil, Departamento do Distrito Federal

(IAB/DF), associao civil sem fins lucrativos, fundado em 28 de novembro de 1960 e
registrado no Cartrio do 2 Ofcio de Registro Civil de Pessoas Jurdicas, em Braslia,
em 30 de maio de 1967 (fl. 306-08, livro A-4, n 423), aqui representado por seu
Presidente, Arquiteto e Urbanista Clio da Costa Melis Junior, CAU/BR A29553-1,
e outras entidades da sociedade civil engajadas na defesa do Direito Cidade, vm,
respeitosamente, encaminhar Vossa Excelncia, REPRESENTAO, com base nos
artigos 103, 127 e 129 da Constituio Federal, por meio da qual apontam as diversas
inconstitucionalidades constantes no PLV 12/2017, originado na Medida Provisria n.
759/16, aprovado com alteraes em 31 de maio pelo Senado Federal, e
posteriormente pela Cmara dos Deputados em 27 de junho de 2017, com posterior
envio sano Presidencial, pelas razes de direito que passa a expor em apartado.

Termos em que
Pede Deferimento.

Braslia, 05 de julho de 2017.

Clio Melis Jr.

Presidente do IAB/DF
presidente@iabdf.org.br
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Rosane de Almeida Tierno Patrcia de Menezes Cardoso

OAB/SP 174.732 OAB/SP 227.406
ratierno@gmail.com patriciamenezescardoso@gmail.com

Sabrina Durigon Marques Gabriel Blanco

OAB/SP 253.024 OAB/SP 92.962
sabrina.durigon@gmail.com gabrielblanco.br@gmail.com

Fernanda Carolina Vieira da Costa Letcia Marques Osrio

OAB/PE 15.039 OAB/RS 31163
fernandacarolinacosta@hotmail.com ticia.osorio@gmail.com
 3

LevantadosdoChoMiltonNascimento

Como ento? Desgarrados da terra?

Como assim? Levantados do cho?

Como embaixo dos ps uma terra

Como gua escorrendo da mo?

Como em sonho correr numa estrada?

Deslizando no mesmo lugar?

Como em sonho perder a passada

E no oco da Terra tombar?

Como ento? Desgarrados da terra?

Como assim? Levantados do cho?

Ou na planta dos ps uma terra

Como gua na palma da mo?

Habitar uma lama sem fundo?

Como em cama de p se deitar?

Num balano de rede sem rede

Ver o mundo de pernas pro ar?

Como assim? Levitante colono?

Pasto areo? Celeste curral?

Um rebanho nas nuvens? Mas como?

Boi alado? Alazo sideral?

Que esquisita lavoura! Mas como?

Um arado no espao? Ser?

Chover que laranja? Que pomo?

Gomo? Sumo? Granizo? Man?

 4

AO MINISTRIO PBLICO FEDERAL - Primeira, Quarta e Sexta

Cmara da Procuradoria Federal e Procuradoria Federal dos
Direitos do Cidado.

Representao em face do Projeto de Lei de Converso n.

12/2017 originado da Medida Provisria n. 759/16

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Sumrio
ISnteseLegislativa....................................................................................................................7

IIInconstitucionalidadesporvcioformal:................................................................................8

1. Da Ausncia da Participao Popular na elaborao da MP n. 759/16...............8

2. Da vedao a edio de medidas provisrias sobre matria j disciplinada em
projeto de lei aprovado pelo Congresso Nacional...........................................................10
3. Da Expirao do prazo da votao final do PLV n. 12/2017...............................11
IIIInconstitucionalidadesporVcioMaterial..........................................................................13

1) Violao da propriedade pblica e sua funo social......................................14

2) Violao da soberania e da probidade administrativa na gesto do
patrimnio da Unio, com gravssima leso ao patrimnio socioambiental
nacional,................................................................................................................... 15
2.1. Alienao do patrimnio da Unio sem critrios utilizao de interesse
pblico:.................................................................................................................................16
a) Grande Impacto na Amaznia - Venda para grandes invasores; grileiros e
desmatadores rurais................................................................................................................17
b) Grande impacto na Zona Costeira................................Erro!Indicadornodefinido.7
c) Falta de transparncia......................................................Erro!Indicadornodefinido.
5) Mudana da zona rural para zona urbana...........................................................25
6) Legitimao Fundiria..............................................................................................27
a) NO ATENDIMENTO AOS REQUISITOS CONSTITUCIONAIS PARA
AQUISIO DA PROPRIEDADE..........................................................................................28
b) TRANSFERNCIA ORIGINARIA DA PROPRIEDADE POR ATO
DISCRICIONRIO DO PODER PUBLICO...........................................................................32
c) AQUISIO ORIGINARIA (USUCAPIO) DE BENS PBLICOS.......................33
7) Legitimao de Posse...............................................................................................36
8) Anistia aos Loteadores.............................................................................................37
9) Prescrio sem Objeto..............................................................................................39
10) Regularizao sem Infraestrutura......................................................................41
11) Loteamentos Fechados.......................................................................................42
12) Direito de Laje.........................................................................................................44
13) Condomnio de Lotes............................................................................................46
14) Condomnios Habitacionais................................................................................51
15) Regularizao de Cortios e de barracos em favelas..............................52
16) Inconstitucionalidades ambientais....................................................................54
a) COMPETNCIA LEGISLATIVA E ADMINISTRATIVAErro!Indicadornodefinido.
b) A INTERFACE AMBIENTAL DO PLV N. 12/2017......Erro!Indicadornodefinido.
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ANEXOICartaaoBrasilcontraaMP759/2016assinadapormaisde100entidades
 7

ISnteseLegislativa

A Medida Provisria (MP) n 759/2016, editada dia 22 de dezembro

de 2016 e convertida no Projeto de Lei de Converso (PLV) n 12/2017, ao
arrepio da legislao urbanstica construda democraticamente nas ltimas trs
dcadas no Brasil, revoga dispositivos relevantes da Lei Federal n 11.977, de
2009, marco da regularizao fundiria brasileira; altera o Estatuto da Cidade,
Lei Federal n 10.257/2001; a Lei Federal n 11.481/2007, que prev medidas
voltadas regularizao fundiria de interesse social em imveis da Unio, e a
Lei Federal n 11.952/2009, que dispe sobre o Programa Terra Legal. Em
suma, altera ilegalmente parmetros urbansticos, edilcios e ambientais e est
eivada de inmeras inconstitucionalidades.
Essa norma como proposta pela redao final do PLV n 12/2017,
impe maiores nus populao de baixa renda, prejudicada com a revogao
dos procedimentos de regularizao fundiria urbana, que passam a ter uma
nova regulamentao para sua continuidade, e principalmente pela facilitao
da concentrao fundiria e flexibilizao da regularizao para ocupaes
irregulares de alto padro, anistiando o mercado imobilirio e especuladores
urbanos e rurais.
Alm disso, impe nus s cidades em geral, e por conseguinte ao
meio ambiente, ao permitir, alteraes sucessivas e no planejadas de rea
rural para rea urbana; ao criar novas modalidades de parcelamento do solo
(loteamento com controle de acesso, condomnio de lotes, condomnio urbano
simples) e novas modalidades edilcias, por meio de um novo direito real
acrescentado ao Cdigo Civil.
As inconstitucionalidades do PLV n 12/2017 podem ser
sucintamente descritas:

Os procedimentos de Avaliao e Alienao de Imveis da Unio so

tratados no Ttulo III e diversas alteraes legislativas no Ttulo IV
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As inconstitucionalidades do PLV n 12/2017 podem ser

sucintamente descritas:

IIInconstitucionalidadesporvcioformal:

A Medida Provisria carece de relevncia e urgncia, uma vez que j se

encontram constitudos os sistemas legais que normatizam os regimes
fundirios das terras rurais e urbanas e sobre as terras pblicas da Unio. Alm
disso, a MP trata de diversos regimes jurdicos simultaneamente, confundindo
regularizao fundiria com parcelamento do solo;

1. Da Ausncia da Participao Popular na elaborao da MP n. 759/16

O rito escolhido para proposio de alterao legislativa de tal

magnitude demonstra a absoluta falta de um processo democrtico e
participativo para a edio da MP, em especial por no ter sido objeto de
discusso e avaliao do Conselho Nacional das Cidades e do Conselho
Nacional do Meio Ambiente, que tm atribuies legais para tratarem
respectivamente dos temas de regularizao fundiria urbana e critrios de
regularizao em reas de preservao ambiental.
Essa afirmao nos leva a mais um aspecto da inconstitucionalidade da
Medida Provisria como a espcie normativa adequada. Por versar sobre
vrias matrias j disciplinadas em legislaes federais, no foram respeitados
nenhum dos espaos institucionais de gesto democrtica para promover o
dilogo com a sociedade civil, instituies pblicas, entes federativos (estados
e municpios) que desempenham distintos papis na aplicao, na execuo,
no monitoramento, na fiscalizao, ou como destinatrios dessas legislaes.
No caso da regularizao fundiria urbana, as mudanas propostas na
MP 759/16 deveriam ter sido submetidas a um processo de discusso e
dilogo com o Conselho das Cidades cujas competncias so oriundas da
Medida Provisria 2220/2001, que criou o Conselho Nacional de
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Desenvolvimento Urbano CNDU.

Baseado nessa legislao foi editado o Decreto 5.790, de 25 de maio de
2006 que versa sobre as competncias do Conselho das Cidades. Entre elas
est a responsabilidade por propor a edio de normas gerais de direito
urbanstico, manifestar-se sobre propostas de alterao da legislao
pertinente ao desenvolvimento urbano e emitir orientaes e recomendaes
sobre a aplicao do Estatuto das Cidades e dos demais atos normativos
relacionados ao desenvolvimento urbano.
Cabe lembrar que a regularizao fundiria uma das diretrizes da
Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano, previstas no artigo do artigo 2
do Estatuto da Cidade. Por isso, a falta de manifestao do Conselho das
Cidades sobre todas as modificaes feitas pela MP 759 refora sua
inconstitucionalidade.
Nesse sentindo, a participao social na elaborao da legislao
urbanstica deve ser traduzir no princpio da Gesto Democrtica das
Cidades, que uma importante preocupao central da nova agenda das
cidades brasileiras. A poltica urbana preconizada pelo Estatuto da Cidade
adota a Gesto Democrtica como mtodo para sua implantao. A
participao popular, atravs dos mais variados segmentos sociais
recomendada como diretriz necessariamente observvel na formulao,
execuo e acompanhamento de quaisquer programas ou projetos de
interveno urbana, ou seja, deve perpassar a gesto das polticas de sua
concepo at sua concluso e avaliao. Trata-se de uma exigncia da
Ordem democrtica, desdobrando-se, posteriormente, no captulo IV do
Estatuto da Cidade, em inmeros instrumentos de que d exemplo a gesto
oramentria participativa, popularmente conhecida como Oramento
Participativo e que foi prevista como uma obrigao legal no artigo 44 do
Estatuto.
Assim, sucintamente podemos afirmar que a ausncia de discusso com
a sociedade sobre essa Medida provisria n. 759/16 e seu consequente PLV
n. 12/2017 enxovalha o Estatuto da Cidade, Lei no 10.257/2001,que determina
que a gesto democrtica da cidade, bem como todo e qualquer organismo
gestor das regies metropolitanas e aglomeraes urbanas devero contar
com a participao da populao. Assim, todo e qualquer ato que cerceie esse
 10

direito, editado pelo Poder Executivo, e ilegal e inconstitucional, por afronta ao

Estatuto da Cidade, e tambm ao Princpio Constitucional da Legalidade (art.
37) e ao art. 1o, pargrafo nico, ambos da Constituio Federal de 1988.
Assim, a alterao de legislao vigente, que j regula a matria, no
pode ser objeto de Medida Provisria, pois, alm de ferir disposio expressa
da Constituio Federal, cerceia o desenvolvimento do devido processo legal
que exige o respeito aos espaos de discusso participativa e castra a atuao
legislativa impondo um perodo exguo de tramitao, representando assim a
anttese do processo democrtico e a invaso de competncia de um Poder
sobre outro.

2. Da vedao a edio de medidas provisrias sobre matria j disciplinada

em projeto de lei aprovado pelo Congresso Nacional

Alm disso, de acordo com o inciso IV do pargrafo 1 do mesmo artigo

62, vedada a edio de medidas provisrias sobre matria j disciplinada em
projeto de lei aprovado pelo Congresso Nacional e pendente de sano ou veto
do Presidente da Repblica.
Se existe essa precauo de matrias que sejam objeto de propostas de
leis no Congresso Nacional no poderem ser alvo de medidas provisrias, o
que dizer de matrias que j foram disciplinadas por lei e que tm produzido
efeitos jurdicos e resultados em benefcios de um grande nmero de pessoas,
como o caso da regularizao fundiria.
inadmissvel que, baseado nessa norma constitucional, trs regimes
jurdicos diferentes, quais sejam: regimes jurdicos sobre regularizao
fundiria, reforma agrria e sobre imveis da Unio, este ltimo em especial
constitudo desde o Sculo XIX com a Lei de Terras de 1850, j institudos e
sendo aplicados, experimentados e eficazes quanto aos seus objetivos, sejam
passveis de serem modificados simultaneamente por meio de medida
provisria. Para demonstrar a gravidade dessa situao, imaginemos a edio
de uma medida provisria que vise modificar matrias que so disciplinadas no
Cdigo Civil, no Cdigo Penal e no Cdigo Processual.
Imaginem o caos jurdico se uma Medida Provisria tratar
simultaneamente dos crimes contra a vida, contra os costumes, contra o
 11

patrimnio e no mbito civil do direito aos contratos, direito de famlia e direito

reais como propriedade e posse. Esse mesmo caos jurdico ocorre com a MP
759 tratando de diversos regimes e institutos jurdicos disciplinados em vrias
legislaes.

3. Da Expirao do prazo da votao final do PLV n. 12/2017.

Por fim, no mbito das inconstitucionalidades formais, h que se destinar

especial ateno ao perodo de tramitao do texto legal, imposto pela
Constituio Federal, o qual no deixa dvidas quanto ao perodo mximo de
vigncia de uma Medida Provisria, antes que automaticamente ocorra a sua
perda de eficcia.
Art. 62. Em caso de relevncia e urgncia, o Presidente da
Repblica poder adotar medidas provisrias, com fora de lei,
devendo submet-las de imediato ao Congresso Nacional.
3 As medidas provisrias, ressalvado o disposto nos 11 e 12
perdero eficcia, desde a edio, se no forem convertidas em
lei no prazo de sessenta dias, prorrogvel, nos termos do 7,
uma vez por igual perodo, devendo o Congresso Nacional
disciplinar, por decreto legislativo, as relaes jurdicas delas
decorrentes. (g.n.)
4 O prazo a que se refere o 3 contar-se- da publicao da
medida provisria, suspendendo-se durante os perodos de
recesso do Congresso Nacional.

Editada a MP 759/2016 em 22/12/16, s vsperas do perodo natalino,

com a ocorrncia do recesso parlamentar e reincio dos trabalhos legislativos a
contar de 02/02/2017, tem-se a partir desta data o incio da contagem de tempo
(60 dias, prorrogvel por mais 60) o que redundaria em um prazo fatal em
01/06/2017.

31/05/2017 SEADI - Secretaria de Atas e Dirios

Situao: APROVADO O PROJETO DE LEI DE CONVERSO
Ao: Aprovado o projeto de lei de converso, nos termos do
parecer.
 12

sano.
Proferido pelo Senador Romero Juc o Parecer n 98, de 2017-
PLEN-SF, favorvel ao texto aprovado na Cmara dos
Deputados, com apresentao de oito adequaes redacionais.

Aprovados os pressupostos constitucionais de relevncia e

urgncia; de adequao financeira e oramentria e de
pertinncia temtica, com os votos contrrios dos Senadores
Humberto Costa, Jorge Viana, Paulo Rocha, Randolfe
Rodrigues, Vanessa Grazziotin, Joo Capiberibe, Reguffe e
Regina Souza.
Aprovado o PLV 12/2017, com adequaes redacionais, nos
termos do parecer, com o seguinte resultado: Sim 47; No 12;
Presidente 1; Total 60. (Verificao de votao solicitada pelo
Senador Joo Capiberibe, com apoiamento regimental)
Aprovada a redao final do PLV 12/2017. (Parecer n 99, de
2017PLEN-SF, da Comisso Diretora). sano.

O Senado Federal acabou por referendar o texto advindo da Cmara

dos Deputados, apondo emendas intituladas de mera correo redacional, mas
que o STF em sede de Mandado de Segurana n 34.907, julgou liminarmente
que introduziam alteraes substanciais no texto, determinando o retorno para
a anlise da Cmara dos Deputados, o que veio a ocorrer apenas no dia 27 de
junho de 2017.
O ministro do Supremo Tribunal Federal (STF) Lus Roberto Barroso
determinou que a Medida Provisria (MP) 759/2016, que trata de regularizao
fundiria, seja devolvida Cmara dos Deputados. Cabe recurso contra a
deciso. A proposta aguarda sano ou veto do presidente da Repblica,
Michel Temer, desde o dia 13 de junho.
Barroso acatou pedido de liminar apresentado por senadores e
deputados do PT, segundo os quais a MP sofreu alteraes de mrito no
Plenrio do Senado, onde foi votada e aprovada em 31 de maio ltimo
perdia a vigncia no dia seguinte. O Plenrio da Cmara havia apreciado o
texto uma semana antes, em 24 de maio.
No pedido de liminar, os parlamentares afirmam que oito emendas
 13

aprovadas pela comisso mista que analisou a MP tiveram o sentido alterado

aps serem aprovadas pelo Plenrio do Senado na forma de emendas de
redao. Assim, dizem os autores, o texto deveria ter retornado para nova
apreciao pelo Plenrio da Cmara.
Alteraes de contedo
Em sua deciso, Barroso concordou que houve alteraes de contedo
promovidas pelo Senado em relao ao texto aprovado pela Cmara.
Projeto emendado na Casa revisora deve ser devolvido
apreciao da Casa iniciadora, que deve ento deliberar sobre
as modificaes avaliou o ministro.

Barroso tambm decidiu suspender os efeitos da aprovao da medida

provisria. Deu prazo de dez dias, aps o recebimento da deciso, para que a
Cmara analise as alteraes do Senado. Neste perodo, permanece em vigor
o texto original da MP.
De acordo com a liminar concedida por meio do MS n 34.907, no
houve aprovao do PLV n 12/2017, uma vez que o mesmo deveria retornar
ao plenrio da Cmara dos Deputados para ser reapreciado. Tem-se assim de
forma cabal que o prazo constitucional foi desrespeitado, devendo desta forma
ser determinada a ineficcia da MP 759/16 e do respectivo Projeto de Lei de
Converso, PLV n. 12/21017.

IIIInconstitucionalidadesporVcioMaterial

A MP contm vrias normas que impactaro negativamente direitos

fundamentais como moradia, direito de propriedade, funo social da
propriedade e direito ao meio ambiente.
Permite ainda a venda das terras pblicas em especial da Unio sem
estabelecer critrios e exigncias; institui novos instrumentos urbansticos com
clara invaso de competncia legislativa constitucionais, criou direitos ao
arrepio da Carta Magna; disciplina a dilapidao do patrimnio pblico a preo
vil, contrariando na sistemtica criada em diversas legislaes federais de
modo a possibilitar a aquisio de terra pblicas para fins de explorao da
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agropecuria, turstica, comercial e industrial, alm de residencial voltada

populao de mdia e alta renda, que, dentre todas as ofertas habitacionais
existentes no mercado, preferiu adquirir terra pblica, muitas vezes de modo
escuso, e construir suas moradias nesse status antijurdico, com flagrante
prejuzo s Cidades e sua malha viria, acesso s reas pblicas dos
loteamentos ditos fechados e no mais da vezes, por sua clandestinidade, em
territrios protegidos ambientalmente.
Acrescente-se que de modo geral, a regularizao fundiria urbana da
forma abordada nos instrumentos criados ou alterados pelo PLV n. 12/2017
acaba por resultar no direito de propriedade de lotes precrios, sem
infraestrutura, insalubres, inseguros permanncia e com condies indignas
pessoa humana.
Passaremos agora a analisar alguns dos dispositivos que entendemos
eivados de inconstitucionalidade, sem prejuzo da meno de aspectos que
confrontam a legislao infraconstitucional brasileira.

1) Violao da propriedade pblica e sua funo social

Descumprimento da funo social da propriedade pblica e dispositivos

Constitucionais violados: Violao do direito de propriedade urbana e sua funo
social (art. 5, XXI e XXIII, art. 170 II e III, c/c art. 186, 188, art. 191 c/c art. 6, art.
23 IX, todos da Constituio Federal) e violao do direito de propriedade urbana e
sua funo social (art. 5, XXI e XXIII, art. 170 II e III, c/c art. 182 2, art. 183, c/c
art. 6, art. 23 IX, todos da Constituio Federal).

Em relao funo social da propriedade pblica rural, nos termos do

art. 188 da Constituio Federal, determina que a destinao de terras
pblicas e devolutas ser compatibilizada com a poltica agrcola e com o plano
nacional de reforma agrria.

O PLV n. 12/2017 no prev tal compatibilizao, muito ao contrrio,

disciplina a venda de terras pblica sem qualquer critrio previsto na poltica
agrcola brasileira e no plano nacional de reforma agrria.

As glebas arrecadadas pelo INCRA em nome da Unio em todas as

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regies do pas sero servidas a seus ocupantes mais poderosos e so

muitos no s comunidades vulnerveis urbanas e rurais que resistem nestes
territrios valorizados das cidades junto as vias de comunicao martima,
fluvial e terrestre.

No tocante funo social da propriedade urbana, o art. 182 CF c/c art.

4 da Lei 11.124/2005 prev a utilizao prioritria de terrenos de propriedade
do Poder Pblico para a implantao de projetos habitacionais de interesse
social e o art. 2, XIV Lei 10.257/2001, define diretriz geral da Poltica Nacional
de Desenvolvimento Urbano que vincula as polticas de regularizao
fundiria e urbanizao s reas ocupadas por populao de baixa renda.

Esses dispositivos acabam sendo violados vez que o PLV n. 12/2017

privilegia a regularizao fundiria em terras da Unio voltada populao de
mdia e alta renda e para fins de explorao agrcola e comercial, o que por si
no justifica o desfazimento dos bens pblicos com facilidades de pagamento
incompatveis com a renda da populao beneficiada.

A privatizao do patrimnio pblico sem critrios de interesse pblico

para o rompimento do domnio estatal, atenta contra a Probidade
Administrativa, impacta na Contabilidade Nacional. Viola a funo
arrecadatria, econmica, social, ambiental, cultural e de defesa nacional do
patrimnio pblico federal. Outrossim, ameaa autodeterminao e soberania
vez que se trata de recurso estratgico para o desenvolvimento econmico e
social.

2) Violao da soberania e da probidade administrativa na gesto do

patrimnio da Unio, com gravssima leso ao patrimnio
socioambiental nacional,

Improbidade Administrativa e dispositivos Constitucionais violados: art. 1, I,

art. 5 LXXIII (ao popular para anular ato lesivo ao patrimnio pblico), art. 85, V
(crime de responsabilidade do Presidente da Repblica), art. 14 9, art. 15 V, art.
37 4 (crime contra a Administrao Pblica na gesto do patrimnio pblico)
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2.1. Alienao do patrimnio da Unio sem critrios utilizao de

interesse pblico

A propriedade pblica constituda por terras, florestas e guas federais

e tem relevantes funes pblicas para concretizao dos objetivos de nossa
Repblica, especialmente para garantir o desenvolvimento nacional, erradicar a
pobreza e a marginalizao e reduzir as desigualdades sociais e regionais (art.
3 II e III da Constituio Federal).

Ressalte-se a relevncia de o patrimnio da Unio para as funes

pblicas que seguem abaixo exemplificadamente enumeradas:

(i) Proteo dos Povos e Comunidades Tradicionais (art. 20, II, III, VII, XI, art.
215 e 216, art. 231 CF/88 c/c Decreto 6.040/2007);
(ii) Preservao ambiental (art. 20 e 225, III, CF/88);
(iii) Defesa Nacional (art. 1, I e art. 20 e 21,III, CF/88);
(iv) Habitao Social (art. 23, IX e 182 CF/88 c/c art. 4, Lei 11.124/2005);
(v) Reforma Agrria (art. 186 e 188, CF/88);
(vi) Projetos de Infraestrutura Logstica e Energtica (art. 20, II, III e VII)

A legislao brasileira, desde a Lei de Terras at a Lei 13.240/2015,

prev instrumentos legais que permitem a alienao gratuita e onerosa do
patrimnio da Unio. Alienao por meio da doao ou venda sempre
condicionadas a critrios de interesse pblico que justifiquem o rompimento do
domnio estatal.

No entanto, o PLV, de forma imensurvel e temerria, afasta critrios

legais que garantem o interesse pblico na regularizao fundiria por
intermdio da alienao do domnio pleno como a existncia de interesse
social considerando a capacidade econmica dos ocupantes do bem pblico e
a natureza da posse.
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As violaes constitucionais materiais apontadas no item 1, 2 e 3,

promovem a alienao do patrimnio da Unio sem critrios utilizao de
interesse pblico, configurando grave risco aos bens de uso comum
especialmente aos bens coletivos constitudos pelo patrimnio pblico de
interesse difuso e coletivo materializado em terras, florestas e guas federais.

Neste sentido, o PLV possui impacto imensurvel ao patrimnio comum

dos biomas que compem a Floresta Amaznica e Zona Costeira Brasileira e
aos seu ordenamento fundirio e territorial:

a) Grande Impacto na Amaznia - Venda para grandes invasores,

grileiros e desmatadores rurais.

A rea abrangida por esses processos de alienao que iro se iniciar

abrangem reas pblicas de at 2.500 hectares, conforme art. 4. do PLV n
12/17 que altera o 1 do art. 6. Lei n 11.952, de 25 de junho de 2009,
agravado pela alterao do conceito de explorao direta, conforme art. 4.do
PLV n. 12/17, que altera o Inciso III, do art. 2. da Lei n 11.952, de 25 de
junho de 2009; pela definio do valor de alienao abaixo do valor de
mercado, que ser de 10 a 50% da terra nua , conforme art. 4.do PLV n.
12/17, que altera o 1 do art. 12, da Lei n 11.952, de 25 de junho de 2009;
regularizao de ocupaes recentes passa a ter como marco legal o ano de
2011 sem posse contnua, conforme art. 4.do PLV n. 12/17, que altera o art.
38, da Lei n 11.952, de 25 de junho de 2009.

Desta forma, A funo social ou socioambiental da propriedade pblica

federal, prevista no art. 186 e 188, violada pelo PLV na medida em que:
(i) Eliminaram os critrios relativos ao tempo de posse
(ancianidade da ocupao), especificidades regionais
(localizao e acesso de cada imvel em relao sede),
dimenso (quantificao em nmero de mdulos fiscais)
regulamentadas pelo Decreto 6.992/2009, para a definio
do preo justo de venda da terra, definindo valores muito
abaixo do mercado para a aquisio de terras da Unio na
 18

Amaznia. Ao invs de coibir e punir, confere prmios a

grilagem e o desmatamento do patrimnio comum na
Amaznia;
(ii) Permite a regularizao da grande propriedade rural com
rea de 1.500 a 2.500 hectares, incluindo ocupaes alm
de 1 de dezembro de 2004 (limite temporal do Programa
Terra Legal), que tenham pelo menos 5 anos de posse
comprovada ou em que houve a interrupo da cadeia
alienatria aps 1 de dezembro de 2004, que tenham
pelo menos 5 anos de posse comprovada, ou ainda para
ocupantes proprietrios de outro imvel rural
localizados em reas contguas (se soma no
ultrapassar limite de 15 mf). Subverte-se, assim, os
critrios de tempo e natureza de posse exigidos para a a
regularizao fundiria na Amaznia pela Lei 11.952/2009,
critrios que diferenciam ocupantes de boa-f de grileiros e
desmatadores. Tais previses beneficiam os grileiros,
descolando-se da posso justa, de boa-f, para fins de
moradia e cultivo para fins de agricultura familiar, tornando
a invaso de terras pblicas e desmatamento negcio
rentvel e apoiado pelo ento Governo.

b) Grande impacto na Zona Costeira

Impacto nos terrenos de marinha

Venda dos terrenos de marinha fora da faixa de segurana sem critrios de

utilizao conforme art. 93 do PLV n. 12/17, que acresce o 6 do art. 16-A
da Lei Federal n. 9.6361, de 15 de maio de 1998 e inciso II, art. 8 da Lei

1
Art.16A.Paraosterrenossubmetidosaoregimeenfitutico,soautorizadasaremiodoforoea
consolidao do domnio pleno com o foreiro mediante o pagamento do valor correspondente ao
domniodiretodoterreno,apuradoemavaliaosegundooscritriosprevistosnoart.11CdestaLei,
cujoprazodevalidadeserde,nomximo,12(doze)meses,edasobrigaespendentesnaSecretaria
do Patrimnio da Unio (SPU), inclusive aquelas objeto de parcelamento, excludas as benfeitorias
 19

13.340/20152).
A alienao dos terrenos de marinha fora da faixa de segurana em
qualquer rea urbana consolidada, no litoral brasileiro. Ora, h menos de um
ano aps a aprovao da Lei de 2015, a MP n 759 prope a excluso do
critrio que define que a alienao do patrimnio pblico federal (terrenos de
marinha fora da faixa de segurana) ocorrer na rea urbana consolidada dos
municpios de mais de 100 mil habitantes.
Nos municpios pequenos o patrimnio da Unio ainda no
devidamente conhecido e caracterizados, a privatizao pode assim acirrar
conflitos fundirios com comunidades locais ocupantes de reas inscritas em
nome de terceiros. Tal medida, tende a acirrar os conflitos fundirios com
comunidades tradicionais no litoral brasileiro considerando o interesse em
empreendimentos tursticos em reas da Unio facilitando-se a venda em
detrimento da regularizao fundiria do patrimnio da Unio de comunidade
que promovem seu uso sustentvel e social.
Avaliao em massa para venda de imveis da Unio: Para as
alienaes que tenham como objeto a remio do aforamento ou a venda do
domnio pleno ou til, a avaliao poder ser realizada por trecho ou regio

realizadas pelo foreiro. (...) 6 No se aplica o disposto neste artigo aos imveis da Unio: (...) II
situados na faixa de fronteira de que trata a Lei n 6.634, de 2 de maio de 1979, ou na faixa de
seguranadequetratao3doart.49doAtodasDisposiesConstitucionaisTransitrias.
2
Lei 13.240/2015
Art. 8 O Ministro de Estado do Planejamento, Desenvolvimento e Gesto, permitida a
delegao, editar Portaria com a lista de reas ou imveis sujeitos alienao nos termos
desta Lei. (Redao dada pela Medida Provisria n 759, de 2016)

1o Os terrenos de marinha e acrescidos alienados na forma desta Lei:

I - no incluiro:

a) reas de preservao permanente, na forma do inciso II do caput do art. 3o da Lei

o
n 12.651, de 25 de maio de 2012; ou

b) reas em que seja vedado o parcelamento do solo, na forma do art. 3o e do inciso I do

caput do art. 13 da Lei n 6.766, de 19 de dezembro de 1979;

II - devero estar situados em rea urbana consolidada de Municpio com mais de cem
mil habitantes, conforme o ltimo Censo Demogrfico disponibilizado pela Fundao Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatstica - IBGE, ou que tenha:
a) (VETADO); e
b) (VETADO).
II - devero estar situados em rea urbana consolidada. (Redao dada pela Medida
Provisria n 759, de 2016)
 20

com base em pesquisa mercadolgica. Ou seja, sem a apurao do valor do

imvel individualizado.
A avaliao em massa para venda de imveis da Unio ( 2, art. 11-
C, Lei 9.6363/1998 c/c art. 4 Lei 13.240/2015), prevista no PLV um dos
aspectos que revela a improbidade administrativa na gesto dos bens pblicos
federais.
Para alienaes (remio do aforamento ou venda do domnio pleno a
ocupantes inscritos) a avaliao poder ser realizada por trecho ou regio
com base em pesquisa mercadolgica. Sem a apurao do valor do imvel
pblico individualizado, que certamente impactar nas contas pblicas, que que
se trata de a clara e abusiva renncia de receitas por parte da Unio,
contrariando a Lei de Responsabilidade Fiscal LRF, Lei Complementar n
101/2000.
Sob o aspecto constitucional, melhor sorte no h. Efetivamente, a
Constitucional Federal estabelece que qualquer subsdio ou iseno, reduo
de base de clculo, concesso de crdito presumido, anistia ou remisso,
relativos a impostos, taxas ou contribuies, s poder ser concedido mediante
lei especfica, federal, estadual ou municipal, que regule exclusivamente as
matrias acima enumeradas ou o correspondente tributo ou contribuio, sem
prejuzo do disposto no art. 155, 2., XII, g., nos termos do 6, no art. 150.
Ora, decerto que que a renncia de receita com a perda de seu
patrimnio por fora da metodologia de avaliao dos imveis pblicos deveria,
por fora de mandamento constitucional ser objeto de lei especfica, e no
objeto de inmeras disposies tal como se encontra nesse PLV n. 12/17.
De qualquer modo, importante ressaltar que caso se entenda pela
constitucionalidade de uma lei genrica, e que a mesma est apta a a ser
aplicada mesmo que signifique renncia fiscal, a mesma somente dever ser
aplicada se obedecido o art. 165, 6 da Constituio Federal que prev: o
projeto de lei oramentria ser acompanhado de demonstrativo regionalizado
do efeito, sobre receitas e despesas, decorrente de isenes, anistias,
remisses, subsdios e benefcios de natureza financeira, tributria e creditcia,
expressando, dessa forma, a aplicao do princpio da transparncia das
contas governamentais.
Inverter e regra ajuda a imagina o impacto e dano da medida, caso fosse
 21

autorizada a desapropriao em massa de propriedades privadas sem a

avaliao do valor dos imveis de forma individualizada e precisa.

Impacto nas ilhas ocenicas e costeiras

O art. 106 do PLV n. 12/17, inova novamente ao autorizar a venda do

patrimnio da Unio, sem qualquer critrio de interesse pblico, na Ilha de
Fernando de Noronha e demais ilhas ocenicas e costeiras:

Art.106.OdispostonestaLeiaplicaseilhadeFernandodeNoronhae
sdemaisilhasocenicasecosteiras,emconformidadecomalegislao
patrimonialemvigor.

A rea de Proteo Ambiental (APA) de Fernando de Noronha e o

Parque Nacional Marinho (PARNAMAR) de Fernando de Noronha3, por

3
A Unidade de Conservao de Fernando de Noronha denominada rea de Proteo
Ambiental de Fernando de Noronha Rocas So Pedro e So Paulo foi criada pelo Decreto
n 92.755, de 05 de junho de 1986, e constituda pelo Arquiplagos de So Pedro e So
Paulo e de Fernando de Noronha (Distrito Estadual de Fernando de Noronha - PE).
Administrativamente fragmentada, entre o Governo do Estado de Pernambuco
Distrito Estadual de Fernando de Noronha, o Comando da Aeronutica e o Instituto Brasileiro
do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis IBAMA. Especificamente, a rea da
APA de Fernando de Noronha administrada pelo Governo do Estado de Pernambuco
ADEFN e pelo IBAMA, dentro de suas competncias; sendo que parcela dessa rea est sob o
domnio do Comando da Aeronutica. Em Fernando de Noronha no h propriedades
particulares, os civis residentes na rea sob jurisdio do Governo do Estado vivem sob duas
condies: parte da populao possui um Termo de Permisso de Uso para Imveis, ou seja,
residem em benfeitorias da Unio; enquanto outra parte da populao proprietria de
benfeitorias construdas sobre solo da Unio, possuindo um Termo de Permisso de Uso do
Solo . Com isto, os moradores de Fernando de Noronha no podem vender seu imvel, visto
que, mesmo sendo o proprietrio da benfeitoria, no podem transferir o seu Termo de
Permisso de Uso do Solo. Caso o proprietrio de uma benfeitoria queira sair de Fernando de
Noronha sem perde-la, deve deixar um familiar responsvel no local. Caso o proprietrio e sua
famlia queiram se mudar e se desfazer de sua propriedade, devem se remeter a ADEFN para
que ocorra trmite com o novo proprietrio, a ser selecionado pela ADEFN. Neste caso, o
Termo de Permisso de Uso do Solo ser transferido pela ADEFN ao novo proprietrio do
 22

exemplo, caracterizado por um bioma significativo a ser criteriosamente

protegido. O bioma e ecossistema se caracteriza por vestgios de Mata
Atlntica insular, com nico manguezal ocenico do Atlntico Sul.
A liberao discricionria da venda de reas da Unio situadas nestas
reas de relevante interesse ambiental, certamente significar um verdadeiro
desastre ambiental e social na medida em que permitir a explorao
agropecurria, turstica e comercial sem mecanismos de controle.
A restrio de acesso, orientando a ocupao e o uso dos recursos
naturais, as Unidades de Conservao existentes em Fernando de Noronha
tem contribudo para garantir a conservao do meio ambiente naquele
territrio para as presentes e futuras geraes, da que o controle fundirio
essencial parte como estratgia de defesa ambiental.
Como se pode deduzir, o PLV n. 12/17 ao permitir a venda direita no
s ao morador, como tambm queles que exploram comercialmente a Ilha,
desconsidera todo arranjo administrativo constitudo por normas sistmicas e
amparadas constitucionalmente, alm de contradizer o plano de manejo da
APA de Fernando de Noronha Rocas So Pedro e So Paulo, cujo
processo de planejamento contou com a participao organizada da populao
local, da comunidade cientfica e de instituies envolvidas com a realidade
local.
Importante destacar que o Brasil possui inmeros arquiplagos ou
conjuntos de ilha ao longo de sua Zona Costeira, bem como com caracterstica
fluvio-costeira, como o caso do Arquiplago do Maraj no Par, na Amaznia.
O Maraj, constitudo por 16 municpios de rica scio e bio diversidade,

imvel. Para ser considerado Morador Permanente de Fernando de Noronha, segundo

Instruo Normativa de 10 de outubro de 2000, preciso que a pessoa seja: proprietria de
Tombo de Residncia, art. 1, alnea a, ou proprietria de Termo de Ocupao de Imvel ou
ainda de Termo de Permisso de Uso de Solo fornecido ou validado pela ADEFN, art. 1,
alnea b. de competncia exclusiva da ADEFN a atividade de parcelamento do solo. A
ADEFN decide, em caso de haver lotes ociosos, quais sero os beneficiados. Em caso de
solicitao de permisso junto a ADEFN para realizar construo ou reforma, o interessado
deve ser detentor de Termo de Permisso de Uso do Solo ou de Termo de Permisso de Uso
para Imveis, emitidos pela ADEFN, e estar em dia com os tributos inerentes. Antes das obras
serem iniciadas, o projeto de construo ou reforma deve ser avaliado e autorizado pelo
IBAMA, ADEFN e CPRH.
 23

tambm territrio de inmeros conflitos fundirios entre fazendeiros e famlias

e comunidades ribeirinhas agroextrativistas, que vivem do manejo do aa e
ocupam tradicionalmente reas da Unio. Ao mesmo tempo suposto
proprietrios reivindicam a propriedade destas reas da Unio, caracterizadas
por ilhas fluviais com influncia de mar.

Impacto nas guas Federais Marinhas e Fluviais

O PLV prev uma verdadeira liquidao guas pblicas federais nos rios
federais e zona costeira para estruturas nuticas irregulares, como portos
privados e marinas. No s confere desconto injustificado para o uso
oneroso privativo com fins lucrativos de bens de uso comum do povo federais,
em mar e rios, para empresrios. Mas tambm incentiva o uso, construes
e apropriao irregular do patrimnio da Unio, patrimnio de todos os
brasileiros, prevendo prazo no final do ano de 2018 para o desconto para a
regularizao.
Trata-se pois, de gesto absolutamente improba do patrimnio pblico,
incentivado e remunerando o uso desordenado da Zona Costeira Brasileira em
frontal violao do direito ao meio ambiente equilibrado (art. 225, CF/88) e a Lei
da Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro (Lei 7.661/1988).
Nos termos do art. 93 do PLV n. 12/17, que inclui o art. 18-A, na Lei
Federal n 9.636, de 15 de maio de 1998, estabelecendo 50% de desconto
para estruturas nuticas que requererem a sua regularizao at 31/12/20184.
Novamente trata-se de renncia de receita, contrariando o art. 6, no
art. 150 da Constituio Federal c/c art. 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal,
Lei Federal n. 101/2000.
Fundamental destacar o impacto de tais dispositivos para os povos e
comunidades tradicionais, especialmente pescadores e pescadoras artesanais
em relao ao reconhecimento e proteo de seus territrios pesqueiros.
A disputa do territrio marinho e fluvial brasileiro passa a reproduzir a

4
Art. 18A. Os responsveis pelas estruturas nuticas instaladas ou em instalao no mar territorial,
nosriosenoslagosdedomniodaUnioquerequereremasuaregularizaoat31dedezembrode
2018 percebero desconto de 50% (cinquenta por cento) no valor do recolhimento do preo pblico
pelousoprivativodereadaUnioquantoaoperodoqueantecedeuadatadepublicaodaMedida
Provisrian759,de22dedezembrode2016.
 24

mesma lgica perversa da histrica e desigual distribuio da terra no pas.

Conflitos se multiplicam ao longo da costa brasileira, pescadoras e pescadores
artesanais so as principais vtimas. O PLV acirra os conflitos e disputas pela
gua.
O cenrio de 2016 em relao a conflitos e violaes de direitos
humanos de comunidades tradicionais pesqueiras alarmante. Mais de 160 mil
famlias5, situadas em 150 comunidades de 14 Estados do pas, foram
identificadas como vtimas de situaes conflitos. Litgios pela gua,
envolvendo territrios tradicionais de uso e ocupao, bem como disputas
pelos recursos naturais, considerando os usos mltiplos deste bem comum.
Casos de degradao ambiental, privatizao de reas pblicas,
deslocamentos forados, restries de acesso gua, entre outros,
decorrentes de grandes empreendimentos (porturios, hidreltricos, tursticos,
imobilirios), agronegcio e aquanegcio. Ao mesmo tempo, cresceram
150% os conflitos pela gua identificados entre os anos de 2011 e 20166.
Litgios que se concentram ao longo da zona costeira, bens da Unio
sob gesto da Secretaria do Patrimnio da Unio SPU, alvo da Medida
Provisria 759/2016, que autoriza e facilita a privatizao em massa deste
patrimnio, inclusive de espelhos dgua. O que fragiliza ainda mais o direito
de preferncia que a pesca artesanal tem enquanto prtica tradicional e uso
sustentvel dos recursos marinhos e fluviais.

c) Falta de Transparncia

Por fim, o PLV aprovado tambm viola o princpio da publicidade e

transparncia, dentre os previstos no art. 37 da Carta Magna que deve
orientar a gesto pblica.
Conforme disposto no art. 109, VII do PLV n 12/2017, revoga-se art. 7

5
De acordo com o relatrio Conflitos socioambientais e violaes de direitos humanos em
comunidades tradicionais pesqueiras no Brasil (2016) do Conselho Pastoral dos Pescadores (CPP).
http://agenciabrasil.ebc.com.br/educacao/noticia/201607/cnbb160milfamiliasdepescadoressao
vitimasdeviolacoesdedireitos
6
Conforme dados do estudo "Conflitos no Campo Brasil 2016" da Comisso Pastoral da Terra (CPT).
https://cptnacional.org.br/index.php/component/jdownloads/send/58dados2016/14056conflitos
pelaaguaquasetriplicamemseisanoscptassessoriadecomunicacao
 25

Lei 13.240/2015, que trata da transparncia em relao a gesto do patrimnio

da Unio, nos seguintes termos:

Art. 7o A Secretaria do Patrimnio da Unio, no prazo de dezoito

meses, contados da publicao desta Lei, divulgar em seu stio
eletrnico a relao de todas as reas ou imveis de propriedade da
Unio identificados, demarcados, cadastrados ou registrados
naquele rgo e por ele administrados.

A transparncia um princpio basilar da ideia de democracia, esta,

surgida no curso da modernidade como meio de superar os obstculos
impostos pelo ento estado ditatorial.
A transparncia administrativa tem como um de seus maiores expoentes
e ncleo jurdico, o princpio da publicidade, estampado no caput art. 37 da
Constituio Federal, reforado pelo art. 5, incisos XXXIII, e XXXIV, b), LXXII
restringindo-se a intimidade e o interesse social, tal como estabelecido no
inciso LX do art. 5 da nossa Carta Maior.
Assim, o fim da obrigao da SPU divulgar a relao de todas as reas
ou imveis de propriedade da Unio identificados, demarcados, cadastrados ou
registrados naquele rgo e por ele administrados, em 18 meses no site fere
frontalmente o princpio da publicidade estampado nos dispositivos
constitucionais acima elencados.

3) Mudana da zona rural para zona urbana

Dispositivos violados:
Regularizao Fundiria em rea Rural art. 182, 1. e 2.da CF .
Regularizao Fundiria em rea Rural art. 42-B do Estatuto das Cidades .

Art. 11. Para fins desta Lei, consideram-se: I - ncleo urbano:

assentamento humano, com uso e caractersticas urbanas,
constitudo por unidades imobilirias de rea inferior frao
mnima de parcelamento prevista na Lei n 5.868, de 12 de
 26

dezembro de 1972, independentemente da propriedade do solo,

ainda que situado em rea qualificada ou inscrita como rural;
Art. 11. (...) 6 Aplicam-se as disposies desta Lei aos imveis
localizados em rea rural, desde que a unidade imobiliria tenha
rea inferior frao mnima de parcelamento prevista na Lei n
5.868, de 12 de dezembro de 1972.
No captulo da Poltica Urbana, a Constituio Federal elegeu o Plano
Diretor como o instrumento bsico da poltica de expanso e desenvolvimento
urbano. Esse Captulo foi regulamentado pela Lei 10.257/201, conhecida como
Estatuto da Cidade.
Relativamente ampliao do permetro urbano, o Estatuto da Cidade
determinante, conforme disposio do art. 42-B:

Art. 42-B. Os Municpios que pretendam ampliar o seu permetro urbano

aps a data de publicao desta Lei devero elaborar projeto especfico que
contenha, no mnimo: (Includo pela Lei n 12.608, de 2012)

I - demarcao do novo permetro urbano; (Includo pela Lei n

12.608, de 2012)

II - delimitao dos trechos com restries urbanizao e dos trechos

sujeitos a controle especial em funo de ameaa de desastres
naturais; (Includo pela Lei n 12.608, de 2012)

III - definio de diretrizes especficas e de reas que sero utilizadas para

infraestrutura, sistema virio, equipamentos e instalaes pblicas, urbanas e
sociais; (Includo pela Lei n 12.608, de 2012)

IV - definio de parmetros de parcelamento, uso e ocupao do solo, de

modo a promover a diversidade de usos e contribuir para a gerao de emprego
e renda; (Includo pela Lei n 12.608, de 2012)

V - a previso de reas para habitao de interesse social por meio da

demarcao de zonas especiais de interesse social e de outros instrumentos de
poltica urbana, quando o uso habitacional for permitido; (Includo pela Lei n
12.608, de 2012)

VI - definio de diretrizes e instrumentos especficos para proteo

ambiental e do patrimnio histrico e cultural; e (Includo pela Lei n 12.608,
de 2012)

VII - definio de mecanismos para garantir a justa distribuio dos nus e

benefcios decorrentes do processo de urbanizao do territrio de expanso
urbana e a recuperao para a coletividade da valorizao imobiliria resultante
da ao do poder pblico.
 27

1o O projeto especfico de que trata o caput deste artigo dever ser

institudo por lei municipal e atender s diretrizes do plano diretor, quando
houver. (Includo pela Lei n 12.608, de 2012)

2o Quando o plano diretor contemplar as exigncias estabelecidas no

caput, o Municpio ficar dispensado da elaborao do projeto especfico de que
trata o caput deste artigo. (Includo pela Lei n 12.608, de 2012)

3o A aprovao de projetos de parcelamento do solo no novo permetro

urbano ficar condicionada existncia do projeto especfico e dever obedecer
s suas disposies. (Includo pela Lei n 12.608, de 2012)

Portanto, a ampliao do permetro urbano deve ser precedida da

aprovao de projeto especfico, institudo por lei municipal, e com contedo
mnimo especificado pelo Estatuto da Cidade.

4) Legitimao Fundiria

Dispositivos violados:
artigo 5, I da CF
reas particulares: art. 183 da C F
reas pbicas: art. 183, 3 da C F

Art. 23. A legitimao fundiria constitui forma originria de

aquisio do direito real de propriedade, conferido por ato do Poder
Pblico, exclusivamente no mbito da Reurb, quele que detiver
rea pblica ou possuir rea privada, como sua, unidade imobiliria
com destinao urbana, integrante de ncleo urbano informal
consolidado existente em 22 de dezembro de 2016.
1 Apenas na Reurb-S, a legitimao fundiria ser concedida ao
beneficirio, desde que atendidas as seguintes condies:
I - o beneficirio no seja concessionrio, foreiro ou proprietrio de
imvel urbano ou rural;
II - o beneficirio no tenha sido contemplado com legitimao de
posse ou fundiria de imvel urbano com a mesma finalidade, ainda
que situado em ncleo urbano distinto; e
 28

III - em caso de imvel urbano com finalidade no residencial, seja

reconhecido pelo poder pblico o interesse pblico de sua
ocupao.

O Art. 11, Inciso. VII do PLV n 12/17 institui a legitimao fundiria

como mecanismo de reconhecimento da aquisio originria do direito real de
propriedade sobre unidade imobiliria objeto da Regularizao Fundiria
Urbana (Reurb).
Por sua vez, o art. 23 estabelece que a legitimao fundiria constitui
forma originria de aquisio do direito real de propriedade conferido por ato do
poder pblico, exclusivamente no mbito da Reurb, quele que detiver em rea
pblica ou possuir em rea privada, como sua, unidade imobiliria com
destinao urbana, integrante de ncleo urbano informal consolidado existente
em 22 de dezembro de 2016.

Os dispositivos acima referidos esto eivados de inconstitucionalidades,

posto que criam nova modalidade de aquisio originaria da propriedade sem
embasamento constitucional. Ela no atende aos requisitos necessrios
aquisio da propriedade particular previstos na Constituio Federal, em
especial o animus domini, a posse qualificada e o critrio temporal, conforme
arts. 183 e 191 da CF. Nesse sentido, o presente dispositivo, que possui status
de lei ordinria, ao transferir o direito real de propriedade apenas altera o
nomen juris da usucapio, suprimindo alguns de seus requisitos constitucionais
essenciais e afrontando o direito de propriedade previsto no art. 5, XXII.

a) NO ATENDIMENTO AOS REQUISITOS CONSTITUCIONAIS PARA

AQUISIO DA PROPRIEDADE

A usucapio, forma de aquisio originria da propriedade,

caracterizada, entre outros requisitos, pelo exerccio inconteste e ininterrupto
da posse, em razo da inrcia prolongada do proprietrio em exercer os
poderes decorrentes do domnio. Slvio de Salvo Venosa conceitua usucapio
como o modo de aquisio da propriedade mediante a posse suficientemente
prolongada sob determinadas condies. Acrescenta que o fundamento da
 29

usucapio est assentado, no princpio da utilidade social, na convenincia de

se dar segurana e estabilidade propriedade, bem como de se consolidar as
aquisies e facilitar a prova do domnio. (VENOSA, 2004, p. 209).7
A aquisio da propriedade por usucapio s poder ocorrer se
preenchidos os requisitos determinados, assim sumarizados: a) requisitos
essenciais 1) a posse qualificada; 2) objeto hbil; 3) o lapso temporal; 4) a
sentena judicial e o Registro; b) requisitos especiais 1) o justo ttulo e; 2) a
boa-f8.
Faz-se necessrio para adquirir a propriedade pela usucapio que o
possuidor tenha a posse com inteno de dono (posse animus domini ou posse
qualificada) de forma mansa, pacfica e contnua9. Logo, os detentores que
possuem posse degradada e os possuidores diretos que possuem posse
simples, mas no de forma qualificada, ou seja, sem animus domini, no
podem adquirir imveis por meio da usucapio. Assim, todo possuidor que tem
a posse com a inteno de dono tem a posse de forma qualificada e no de
maneira simplificada, como aponta Miguel Reale.10 exemplo de possuidor
direto, o usufruturio, locatrio, etc., que, embora tendo posse direta, que os
possibilita de invocar os interditos para defend-la contra terceiros ou contra o
proprietrio do bem, no podem usucapir, visto que a sua posse advm de
ttulo ou de contrato que os obriga a restituir o bem, no podendo, desta feita,
adquirir a coisa.
A qualificao da posse se d em relao necessidade do possuidor
demonstrar que est exercendo-a com a inteno de dono por um lapso
temporal.
Assim, necessria a inteno de ser dono11, isto para diferenciar o
possuidor direto como no caso do locatrio, usufruturio, do promitente-

7 VENOSA, Silvio de Salvo. Direito civil: direitos reais. 5. Ed., So Paulo: Atlas, 2004.
8 RT, 550:174. DINIZ, Maria Helena. Direito Civil Brasileiro: Direito das coisas. v. 4, So Paulo: Saraiva,
2005, p. 150. GONALVES, Carlos Roberto. Curso de direito civil brasileiro. 3 Ed. So Paulo: Saraiva,
2008, p. 253. MELO, Marco Aurlio Bezerra de. Direito das coisas. 2 Ed. Rio de Janeiro: Ed. Lumen
Juris, 2008, p. 109-121.
9 RT 539:205 e RT:520:97.
10 MIGUEL Reale, apud FARIAS, Cristiano Chaves de; ROSENVALD, Nelson. Direitos Reais. Rio de

Janeiro: Ed. Lumen Juris, 2006, p. 274.

11 De acordo com Maria Helena Diniz. (DINIZ, Maria Helena. Direito Civil Brasileiro: Direito das coisas. v.

4, So Paulo: Saraiva, 2005, p. 150), a jurisprudncia no pacfica sobre a questo de saber quem o
verdadeiro possuidor ad usucapionem e complementa que o simples pagamento do imposto territorial no
demonstra o exerccio efetivo da posse.
 30

comprador12, dos detentores como os permissionrios (comandatrio)13, os

possuidores injustos e os fmulos da posse14. Isto decorre, pois, nestes casos
o possuidor tem o dever de restituir o bem, no podendo, portanto adquiri-lo
por usucapio15, o que no impede que este possuidor invoque os interditos
para defend-la contra o proprietrio ou terceiros.16
Em todas as espcies de usucapio (ordinrio, extraordinrio e especial)
necessria a posse qualificada, diversificando somente a sua intensidade, ou
seja, a posse qualificada para fins de moradia e/ou enriquecida pelo trabalho
ou investimento, no prazo de cinco ou dez anos conforme a existncia ou no
do ttulo aquisitivo (arts. 183 e 191 da CF e pargrafo nico do art. 1.238 e
pargrafo nico do art. 1.242, do CC).
A posse qualificada marcada pelo elemento ftico caracterizador da
funo social: a posse exercida a ttulo de moradia e/ou enriquecida pelo
trabalho ou investimento17. Assim, se por falta de cuidado de uma coisa, os
poderes inerentes propriedade forem exercidos por um terceiro, que tem a
posse qualificada, tornando-a til no crivo da sociedade, permitir-se- no s a
inverso na proteo, mas, tambm, a consolidao da propriedade em favor
deste terceiro, por meio da usucapio. A posse qualificada para fins de moradia
e/ou trabalho tem ntima ligao com o princpio da dignidade da pessoa
humana, pois constitui o ncleo central do direito social moradia, previsto no
art. 6 da Constituio Federal.
Em relao a estes requisitos, o art. 23 do PLV n 12/17 estabelece
como critrio para a legitimao fundiria a posse de unidade imobiliria com
destinao urbana, como sua, em ncleo informal urbano consolidado existente
em 22 de dezembro de 2016.
A posse alm de ser no ser qualificada para fins de moradia pois
unidade com destinao urbana no inclui, per se, uma finalidade ou utilidade
social ou produtiva, tambm no inclui os requisitos de ser mansa, pacfica

12 RT 602:95.
13 RT 102:271
14 RT 555:256.
15 SALLES, Jos Carlos de Moreira. Usucapio de bens imveis e mveis. 6 ed. So Paulo: Revista dos
Tribunais, 2005, p. 76-77.
16 Smula do Supremo Tribunal Federal n 237.
17 ZAVASCKI, Teori Albino. Tutela da posse na Constituio e no projeto do novo CC. in Judith Martins-

Costa (org.), A reconstruo do direito privado: reflexos dos princpios, diretrizes e direitos fundamentais
do direito privado. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2002, p. 844.

 31

(sem oposio) e contnua (ininterrupta), ou seja, exercida sem contestao de

quem tenha legtimo interesse. Ao estabelecer como critrio somente um
marco temporal para obteno do direito a data de 22 de dezembro de 2016
o PLV n. 12/2017 refuta o requisito de posse ininterrupta e sem contestao.
O PLV silente quanto ao decurso do prazo necessrio para operar a
prescrio aquisitiva em favor do sedizente beneficirio da legitimao
fundiria.
A posse ser mansa e pacfica quando no perturbada pelo
proprietrio, ou seja, o proprietrio, que se mantm solerte na defesa de seu
domnio, falta requisito para a usucapio, pois a lei exige que a posse do
usucapiente se exera sem oposio, vale dizer, se exera de maneira
continua e incontestada18.
De acordo com Caio Mrio da Silva Pereira 19o possuidor no pode
possuir a coisa em intervalos, intermitente, nem tela maculada de vcios ou
defeitos. Saliente-se que a posse sem interrupo, nem oposio, requisito
fundamental tanto da usucapio constitucional urbano, previsto no Art. 183 da
CF quanto em todas as modalidades de usucapio previstas no Cdigo Civil.
A ausncia destes requisitos no Art. 23 do PLV n 12/2017 fere o
princpio da igualdade perante a lei e a inviolabilidade do direito de
propriedade, previstos no art. 5 da Constituio. Tratando-se de nova
modalidade de usucapio e a fim de evitar surpresa para os proprietrios, o
prazo da legitimao fundiria, se houvesse sido fixado, deveria se contar a
partir da promulgao da nova lei que o instituiu, como ocorreu com a
usucapio especial urbano, cujo prazo se conta a partir da promulgao da
Constituio que o instituiu20.
Em relao ao princpio da igualdade, o 1 do art. 23 impe condies
para o exerccio do direito apenas REURB S - Regularizao Fundiria

18 RODRIGUES, Slvio. Direito civil. v. 5, So Paulo: Saraiva, 2005, p. 112.

19 EREIRA, Caio Mrio da Silva. Instituio de Direito civil. v. IV, 19 ed. So Paulo: Saraiva. 2005, p. 120.
20 Por se tratar de direito novo e a fim de evitar surpresa e afronta ao direito de propriedade, a

jurisprudncia vai-se firmando no sentido da contagem do prazo somente a partir da vigncia da Constitui-
o, como se pode conferir: TAMG: Ap. 122.426-0, BDI, 1993, n 2, p. 23; TARS: 1, 4 e 5 Cmaras,
BDI, 1993, n 18, p. 12, JTARGS 81/145, 91/167, RT 705/92; TJSP: Ap. 194.233-1, BDI, 1994, n 12, p.
22; Ap. 242.663-1, BDI, 1996, n 14, p. 23; STF, RE 145.004-MT, j. 21.5.96. Vale citar este julgado do
TJSP na Ap. 203.229-1/9: Usucapio urbano art. 183 CF. Restou definitivamente assentado ocorrer
impossibilidade jurdica do pedido de usucapio com base em posse anterior CF. Seria surpresa inqua
e confisco odioso dos bens daqueles que confiavam no ordenamento jurdico. (BDI, SP, 1994, n 22, p.
19).

 32

Urbana de Interesse Social, sendo que aos ocupantes de mdia e alta renda
no h previso de igual condio, ferindo o princpio da equidade. O princpio
da igualdade atua perante a lei e na lei. Por igualdade perante a lei
compreende-se o dever de aplicar o direito no caso concreto; por sua vez, a
igualdade na lei pressupe que as normas jurdicas no devem conhecer
distines, exceto as constitucionalmente autorizadas.
O legislador no poder editar normas que se afastem do princpio da
igualdade, sob pena de flagrante inconstitucionalidade. O intrprete e a
autoridade poltica no podem aplicar as leis e atos normativos aos casos
concretos de forma a criar ou aumentar desigualdades. O princpio da
igualdade consagrado pela constituio opera em dois planos distintos. De uma
parte, frente ao legislador ou ao prprio Poder Executivo, na edio,
respectivamente, de leis, atos normativos e medidas provisrias, impedindo
que possam criar tratamentos abusivamente diferenciados a pessoas que se
encontram em situao idntica. Em outro plano, na obrigatoriedade ao
intrprete, basicamente, a autoridade pblica, de aplicar a lei e atos normativos
de maneira igualitria, sem estabelecimento de diferenciaes em razo de
sexo, religio, convices filosficas ou polticas, raa e classe social.
(MORAES, 2002, p. 65).

b) TRANSFERNCIA ORIGINARIA DA PROPRIEDADE POR ATO

DISCRICIONRIO DO PODER PUBLICO

O Art. 23 do PLV n 12/2017 estabelece que a legitimao fundiria,

forma de aquisio originaria da propriedade, sera concedida por ato do poder
pblico, de forma discricionria. O dispositivo, na realidade, estabelece o
modus operandi da desapropriao (transferncia compulsria originaria da
propriedade por ato do poder pblico) para transferir propriedade privada a
particulares. Se h a interferncia do poder pblico na propriedade privada, o
proprietrio faz jus ao pagamento de justa e prvia indenizao em dinheiro,
nos termos do art. 5, XXIV da Constituio Federal.
Ora, o STF j decidiu que a usucapio , como a transcrio, modo de
adquirir domnio. modo originrio de adquirir domnio, com a perda do antigo
dono, cujo direito sucumbe em face da aquisio. O proprietrio, como j
 33

ensinava Lafayette, perde o domnio porque o adquire o possuidor. A

transcrio, no caso, exige-se para o exerccio do ius diponendi; mas no
constitutiva21.
Esse dispositivo viola, portanto, o direito de propriedade, pois possibilita
a interveno estatal na propriedade, de modo discricionrio e em benefcio de
particular, sem indenizao portanto, fora dos limites traados pela
Constituio. Ademais, se h interferncia do poder pblico na propriedade
privada, esta deve ser precedida de justificativa na qual se especifique sua
destinao pblica ou de interesse social.

c) AQUISIO ORIGINARIA (USUCAPIO) DE BENS PBLICOS

O art. 23 estabelece a possibilidade de aquisio originria da

propriedade pblica por meio da a legitimao fundiria, o que
inconstitucional, com base nos arts. 183, 3 e 191, nico. Os bens pblicos
so aqueles pertencentes Unio, aos Estados, ao Distrito Federal e os
Municpios (art. 98, do CC).
Como mencionado anteriormente, a aquisio da propriedade por
usucapio s poder ocorrer se preenchidos os requisitos determinados, dentre
eles o objeto hbil22. H bens que o possuidor tem a inteno de dono, mas
no podem ser adquiridos por usucapio, estes bens so os que esto fora do
comrcio (p.ex. ar atmosfrico, o mar alto, etc.), os bens pblicos (art. 183, 3
e art. 191, nico, Constituio Federal de 1988), direitos pessoais, bens
inalienveis ou legalmente indisponveis (art. 1.911, CC) e bens que possuem
uma condio interruptivas e suspensivas de usucapir (p.ex. entre os cnjuges
na constncia do casamento, ascendentes e descendentes durante o poder
paternal, etc.)23.

21 (STF - AI: 606103 SP, Relator: Min. GILMAR MENDES, Data de Julgamento: 27/08/2013, Segunda

Turma, Data de Publicao: ACRDO ELETRNICO DJe-178 DIVULG 10-09-2013 PUBLIC 11-09-
2013)
22 RT, 550:174. DINIZ, Maria Helena. Direito Civil Brasileiro: Direito das coisas. v. 4, So Paulo: Saraiva,

2005, p. 150. GONALVES, Carlos Roberto. Curso de direito civil brasileiro. 3 Ed. So Paulo: Saraiva,
2008, p. 253. MELO, Marco Aurlio Bezerra de. Direito das coisas. 2 Ed. Rio de Janeiro: Ed. Lumen
Juris, 2008, p. 109-121.
23 PEREIRA, Caio Mrio da Silva. Instituio de Direito civil. v. IV, 19 ed. So Paulo: Saraiva. 2005, p.

143. DINIZ, Maria Helena. Direito Civil Brasileiro: Direito das coisas. v. 4, So Paulo: Saraiva, 2005, p.
147.

 34

A maioria quase absoluta da doutrina e jurisprudncia no considera a

possibilidade da usucapio de bens pblicos:

STF - AG.REG. NO RECURSO EXTRAORDINRIO RE 218324 PE

(STF)
Data de publicao: 27/05/2010
Ementa: AGRAVO REGIMENTAL. USUCAPIO DE DOMNIO
TIL DE BEM PBLICO (TERRENO DE MARINHA). VIOLAO
AO ART. 183, 3, DA CONSTITUIO. INOCORRNCIA. O
ajuizamento de ao contra o foreiro, na qual se pretende
usucapio do domnio til do bem, no viola a regra de que os bens
pblicos no se adquirem por usucapio. Precedente: RE 82.106,
RTJ 87/505. Agravo a que se nega provimento.

Trata-se de agravo de instrumento contra deciso que no admitira

recurso extraordinrio (art. 102, III, a, da Constituio) no qual se alegara
ofensa ao artigo 173, 1, da Constituio Federal. O acrdo recorrido,
proferido pelo Tribunal de Justia do Distrito Federal e Territrios, recebeu a
seguinte Ementa (fls. 262):
REIVINDICATRIA. NULIDADE DA SENTENA. OMISSO.
ALEGAO. INVALIDADE REGISTRRIA. VIA INADEQUADA.
PRESUNO. VERACIDADE. REGISTRO. INDIVIDUALIZAO.
IMVEL. USUCAPIO. BENFEITORIAS. LITIGNCIA DE M-F. I
- A alegao de nulidade do ttulo dominial foi expressamente
apreciada pelo Juzo a quo. Preliminar de nulidade da sentena
citra petita rejeitada. II - A contestao em ao petitria no a via
adequada para alegao de invalidade registraria, pois, alm do
seu reconhecimento pressupor processo com participao de todos
os interessados, sua apreciao compete ao Juzo da Vara de
Registros Pblicos do Distrito Federal. III - O art. 252 da Lei
6.015/73 presume a veracidade do registro, que produz todos os
seus efeitos, enquanto no efetivado seu cancelamento. IV - Houve
a exata individualizao do imvel objeto do litgio, o que ocasionou
a prova do domnio da apelada-autora. V - vedada a usucapio
sobre bens pblicos, ante a expressa disposio constitucional.VI -
Improcede o pedido de indenizao de benfeitorias, uma vez que
 35

deduzido em contestao em ao que no possui natureza

dplice, bem como em razo da inrcia da r em individualiz-las e
comprov-las no curso do processo. VII - Ausente a comprovao
da alegada litigncia de m-f da autora, improcede o pedido de
sua condenao na multa do art. 18 do CPC.VIII - Apelao
improvida. Maioria. Alega a parte ora agravante que a deciso
recorrida teria conferido tratamento privilegiado Terracap e, por
isso, vulnerado disposies constitucionais pertinentes ao estatuto
jurdico das estatais que exploram atividade econmica. Assevera,
ainda, que (...) as terras registradas em nome da Terracap, como
assentado no acrdo, so alienadas de forma muito menos
burocrtica que os imveis dos entes da Administrao Direta. Por
se tratar de sociedade de economia mista, seus imveis no
dependem de autorizao legislativa para serem leiloados (fls. 332).
O acrdo impugnado, com fundamento no art. 183, 3, da
Constituio reconheceu a natureza pblica do bem em litgio e
repeliu a pleiteada aquisio por usucapio. Rejeitou, ainda, agora
com base na legislao infraconstitucional, a suposta nulidade do
registro e a pleiteada indenizao de benfeitorias. No prospera o
recurso. As concluses do acrdo recorrido no sentido de rejeitar
a prescrio aquisitiva do imvel sob litgio no configuram afronta
Constituio federal, pois se evidencia a busca pela efetividade
da norma consubstanciada no artigo 183, 3, da Carta, a qual
veda a usucapio de imvel pblico. Observo, ainda, que as
discusses acerca da invalidade do registro do imvel em litgio e
da reteno de benfeitorias foram mantidas no mbito da legislao
infraconstitucional, o que d margem ao descabimento do recurso
extraordinrio. Ademais, para discordar das referidas concluses,
imprescindvel reexame do contexto ftico-probatrio que as
orientara, circunstncia que inviabiliza o processamento do recurso
ante a vedao contida no enunciado da Smula 279 desta Corte.
Do exposto, nego seguimento ao recurso. Publique-se. Braslia, 13
de setembro de 2010.Ministro JOAQUIM BARBOSA Relator
(STF - AI: 730554 DF, Relator: Min. JOAQUIM BARBOSA, Data de
Julgamento: 13/09/2010, Data de Publicao: DJe-182 DIVULG
27/09/2010 PUBLIC 28/09/2010)
 36

AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO DE INSTRUMENTO. CIVIL

E PROCESSUAL CIVIL. USUCAPIO. BEM DOMINICAL.
SUPOSTA AQUISIO EM DATA ANTERIOR AO REGISTRO DO
BEM PELA UNIO. REEXAME DE FATOS E PROVAS. SMULA
N. 279 DO STF. INVIABILIDADE DO RECURSO
EXTRAORDINRIO. 1. A Smula 279/STF dispe: Para simples
reexame de prova no cabe recurso extraordinrio. 2. que o
recurso extraordinrio no se presta ao exame de questes que
demandam revolvimento do contexto ftico-probatrio dos autos,
adstringindo-se anlise da violao direta da ordem
constitucional. 3. In casu, o acrdo recorrido assentou:
ADMINISTRATIVO. AO DE USUCAPIO. BEM DOMINICAL.
IMPOSSIBILIDADE DE ALIENAO. 1. A rea objeto da presente
ao constitui bem pblico dominical, sobre o qual no pode incidir
usucapio, nos termos dos arts. 183, 3, e 191, pargrafo nico,
da Constituio Federal. 2. Em que pese a demonstrao pelo
autor da posse mansa e pacfica do bem por perodo superior a
vinte anos, sendo o imvel propriedade da Unio, impossvel a sua
aquisio pela usucapio. 4. Agravo regimental a que se nega
provimento.
(STF - AI: 852804 SC, Relator: Min. LUIZ FUX, Data de
Julgamento: 04/12/2012, Primeira Turma, Data de Publicao:
ACRDO ELETRNICO DJe-022 DIVULG 31-01-2013 PUBLIC
01-02-2013)

5) Legitimao de Posse

Dispositivos violados:

Art. 5. XXXVI da CF (ato jurdico perfeito)

Art. 9 (...) 2 A Reurb promovida mediante legitimao fundiria

somente poder ser aplicada para os ncleos urbanos informais
comprovadamente existentes, na forma desta Lei, at 22 de
dezembro de 2016.
 37

Art. 25. A legitimao de posse constitui ato do Poder Pblico

destinado a conferir ttulo, por meio do qual fica reconhecida a
posse de imvel objeto da Reurb, com a identificao de seus
ocupantes, do tempo da ocupao e da natureza da posse, o qual
conversvel em direito real de propriedade, na forma desta Lei. (...)
2 A legitimao de posse no se aplica aos imveis urbanos
situados em rea de titularidade do Poder Pblico.

A Legitimao de Posse foi criada pela Lei Federal n. 11.977/09 como

uma etapa da Demarcao Urbanstica. Nessa proposta o PLV n 12/17 altera
esse importante instrumento de modo a vedar sua utilizao em reas pblicas.
Note-se que a Legitimao de Posse j vem sendo utilizada desde 2009,
inclusive em reas pblicas, assim, a alterao ora proposta leva a um
imbrglio jurdico vez que no traz qualquer alternativa para os ttulos j
registrados.
Alm disso, inmeros Planos Diretores Municipais dispem sobre
Legitimao de Posse aplicvel em reas pblicas. Como ser solucionado
esse conflito de normas federal e municipais?
Alm disso, se por um lado a Legitimao Fundiria, que pressupe a
transferncia de titularidade de domnio aplicvel a reas pblicas, o que
justificaria no utilizar a Legitimao de Posse em reas pblicas uma que
transfere apenas a posse? H uma falta de razoabilidade no disciplinamento
jurdico dos dois instrumentos.

6) Anistia aos Loteadores

Dispositivos violados: Art. 59 c/c art. 48, VIII

Lei Federal n 6766/79 art. 50 c/c 18, V

Art. 33, - Pargrafo nico. A elaborao e o custeio do projeto de

regularizao fundiria e da implantao da infraestrutura essencial
obedecero aos seguintes procedimentos:
I - na Reurb-S:
 38

a) operada sobre rea de titularidade de ente pblico, cabero ao

referido ente pblico ou ao Municpio promotor ou ao Distrito
Federal a responsabilidade de elaborar o projeto de regularizao
fundiria nos termos do ajuste que venha a ser celebrado e a
implantao da infraestrutura essencial, quando necessria; e
b) operada sobre rea titularizada por particular, cabero ao
Municpio ou ao Distrito Federal a responsabilidade de elaborar e
custear o projeto de regularizao fundiria e a implantao da
infraestrutura essencial, quando necessria.
(...)
Art. 36,. 3 As obras de implantao de infraestrutura
essencial, de equipamentos comunitrios e de melhoria
habitacional, bem como sua manuteno, podem ser
realizadas antes, durante ou aps a concluso da Reurb.

Na hiptese em que a Prefeitura consegue administrativa ou

judicialmente compelir o LOTEADOR a fazer tais obras. O dispositivo acima vai
prejudicar a exigncia municipal ou judicial, pois o LOTEADOR alegar que
no est obrigado de acordo com o dispositivo acima, prestigiando assim a
impunidade.
Nos termos do art. 50 da Lei Federal n. 6766/79, constitui crime contra
a Administrao Pblica: I - dar incio, de qualquer modo, ou efetuar loteamento
ou desmembramento do solo para fins urbanos, sem autorizao do rgo
pblico competente, ou em desacordo com as disposies da Lei n. 6766/79
ou das normas pertinentes do Distrito Federal, Estados e Municpios; dar incio,
de qualquer modo, ou efetuar loteamento ou desmembramento do solo para
fins urbanos sem observncia das determinaes constantes do ato
administrativo de licena; ou fazer ou veicular em proposta, contrato, prospecto
ou comunicao ao pblico ou a interessados, afirmao falsa sobre a
legalidade de loteamento ou desmembramento do solo para fins urbanos, ou
ocultar fraudulentamente fato a ele relativo.
A obrigao da implantao das obras de infraestrutura precipuamente
daquele que aferiu lucro com a venda da terra. Assim, tonar-se uma
sobrecarga ao errio pblico, injustificadamente anistiar aqueles que deram
causa ao parcelamento irregular.
 39

O art. 18, V da lei Federal n.6766/79 determina:

Art. 18. Aprovado o projeto de loteamento ou de desmembramento,
o loteador dever submet-lo ao registro imobilirio dentro de 180
(cento e oitenta) dias, sob pena de caducidade da aprovao,
acompanhado dos seguintes documentos: V - cpia do ato de
aprovao do loteamento e comprovante do termo de verificao
pela Prefeitura Municipal ou pelo Distrito Federal, da execuo das
obras exigidas por legislao municipal, que incluiro, no mnimo, a
execuo das vias de circulao do loteamento, demarcao dos
lotes, quadras e logradouros e das obras de escoamento das guas
pluviais ou da aprovao de um cronograma, com a durao
mxima de quatro anos, acompanhado de competente instrumento
de garantia para a execuo das obras.
Assim, inconteste que caberia precipuamente ao loteador delituoso a
implantao da infraestrutura, sob pena dos tipos penais previstos no art. 50 do
mesmo diploma legal e no ao Muncipio com seu errio pblico historicamente
desvalido.
Conforme o disposto no art. 48, VIII, da Constituio Federal, a
concesso de anistia atribuio do Congresso Nacional, atravs de lei penal,
portanto, a previso de qualquer condio que leve a anistia penal decerto no
deve ser por meio de edio de lei ordinria, sob pena de invalidade da mesma
em face Constituio Federal, nos termos de seu art. 59.

7) Prescrio sem Objeto

Dispositivos violados:
A lei no prejudicar o direito adquirido, o ato jurdico perfeito e a coisa julgada. -
Art. 5, XXXVI)
No h crime sem lei anterior que o defina, nem pena sem prvia cominao legal.
- Art. 5, XXXIX)
A lei penal no retroagir, salvo para beneficiar o ru - Art. 5, XL
 40

Art. 34, 4 A instaurao de procedimento administrativo para a

resoluo consensual de conflitos no mbito da Reurb suspende a
prescrio.

O texto legislativo proposto no esclarece do que SE TRATA ESSA

PRESCRIO que suspensa. Trata-se de prescrio AQUISITIVA?
Prescrio Penal? Em face de quem? Qual o objeto? A lei no pode ter
palavras INTEIS ou dbias.
Ao ser criado determinado crime, o Estado impe uma norma,
consistente em que todos se abstenham de praticar a conduta descriminada
pelo tipo penal. Caso algum pratique a conduta proibida estar violada a
norma penal, surgindo para o Estado o chamado direito de punir ou ius
puniendi (direito penal subjetivo).
O Direito Penal moderno se assenta em determinados princpios
fundamentais, prprios do Estado Democrtico de Direito, entre os quais
sobreleva o da legalidade dos delitos e das penas, da reserva legal ou da
interveno legalizada, expresso no art. 5, XXXIX, da CF, que estabelece:
No h crime sem lei anterior que o defina, nem pena sem prvia cominao
legal, preceito repetido no art. 1 do Cdigo Penal: No h crime sem lei
anterior que o defina. No h pena, sem prvia cominao legal
Caso o Estado no exera a pretenso punitiva no prazo previsto em lei,
estar ocorrida a prescrio, fato que levar extino da punibilidade do
agente (artigo 107, inciso IV, do Cdigo Penal), ou seja, acarretar a
impossibilidade de aplicao de pena ao autor. Logo, conclui-se que, a
prescrio um fenmeno jurdico que ataca a pretenso do Estado em punir o
criminoso. Contudo, se faz necessrio que tal como as normas de tipificao de
condutas, sejam conhecidos anteriormente as condies ensejadoras da
prescrio punitiva, como pressuposto da segurana jurdica festejada em
nosso ordenamento jurdico.
 41

8) Regularizao sem Infraestrutura

Dispositivos violados: art, 1. III, art. 3. III, art. 5 XXIII, 6., art. 23, IX e X.
170,III.

Art. 35. O projeto de regularizao fundiria conter no mnimo:

(...) IX cronograma fsico de servios e implantao de obras de
infraestrutura essencial, compensaes urbansticas, ambientais e
outras, quando houver, definidas por ocasio da aprovao do
projeto de regularizao fundiria; e X termo de compromisso a
ser assinado pelos responsveis, pblicos ou privados, pelo
cumprimento do cronograma fsico, definido no inciso anterior. (...)
Art. 36 (...) 3 As obras de implantao de infraestrutura
essencial, de equipamentos comunitrios e de melhoria
habitacional, bem como sua manuteno, podem ser realizadas
antes, durante ou aps a concluso da Reurb.

O texto do PLV n. 12/17 admite a possibilidade de regularizao

fundiria sem que seja anteriormente implantada as obras de infraestrutura
mediante a apresentao de cronograma de obras, precarizando assim os
ncleos regularizados e gerando reas de risco.
A MP / PLV no esclarece: A) em caso de descumprimento do
Cronograma. Quem executa? B) Converso em Obrigao de Fazer com
Multas Dirias? Para onde vo os recursos da Multa Diria?
Alm disso, no menciona a responsabilizao do Prefeito pelo
descumprimento do cronograma e no condiciona programao oramentria
Financeira do Municpio do mandato do Executivo em conformidade com a Lei
de Responsabilidade Fiscal.
Preocupa os urbanistas a transformao em propriedades de diversos
lotes sem acesso infraestrutura bsica, como gua, luz ou pavimentao. Ou
seja, sem polticas pblicas e acesso a uma condio digna de vida.
A possibilidade de regularizao fundiria apenas sob o aspecto
dominial representa a precarizao da moradia, contrariando frontalmente os
arts. art. 23, IX e X da Constituio Federal.
 42

9) Loteamentos Fechados

Dispositivos violados:
Invaso de competncia material e legislativa municipal art. 182, 1 c/c art. 30.
Compete aos Municpios: I - legislar sobre assuntos de interesse local c/c VIII -
promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante
planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupao do solo urbano;
Todos da Constituio Federal

Art. 78. A Lei n 6.766, de 16 de dezembro de 1979, passa a

vigorar com as seguintes alteraes: Art. 2 (...)
8 Constitui loteamento de acesso controlado a modalidade de
loteamento, definida nos termos do 1 deste artigo, cujo controle
de acesso ser regulamentado por ato do poder pblico Municipal,
sendo vedado o impedimento de acesso a pedestres ou a
condutores de veculos, no residentes, devidamente identificados
ou cadastrados.
Loteamento com acessos controlados eufemismo para
LOTEAMENTOS FECHADOS.
Trata-se de privatizao de reas pblicas de uso comum, inclusive
acesso praias e cursos d`gua e sistemas virios.
Note-se que esse dispositivo, esse novo instrumento urbanstico nada
tem a ver com regularizao fundiria, nem com o marco legal de 23 de
dezembro de 2016, posto que refere-se modalidade de parcelamento do
solo futuro.
Tramitou perante o Superior Tribunal Federal o Recurso Extraordinrio
607.940 DF interposto pelo Ministrio Pblico do Distrito Federal e dos
Territrios contra acrdo em que o Conselho Especial do Tribunal de Justia
do Distrito Federal e dos Territrios julgou improcedente ao direta de
inconstitucionalidade ajuizada pelo rgo ministerial. Objetiva o Parquet a
declarao de inconstitucionalidade, com efeitos ex tunc e erga omnes, da Lei
Complementar Distrital n 710, de 6 de setembro de 2005, que dispe sobre
projetos urbansticos e diretrizes especiais para unidades autnomas (PDEU),
sob a alegao de que referido diploma normativo contrariaria os arts. 312,
 43

314, 316, 317, 318, 319, 321 e 326 da Lei Orgnica do Distrito Federal.
Em sede extraordinria, articula o Procurador-Geral de Justia do
Distrito Federal e dos Territrios haver ofensa ao art. 182, 1 e 2 da
Constituio Federal, sob o argumento, em essncia, de que a lei impugnada
violaria as principais regras da poltica de desenvolvimento urbano que alaram
o plano diretor condio de instrumento bsico da poltica de
desenvolvimento e de expanso urbana.
A Mesa da Cmara Legislativa do Distrito Federal e o Governador do
Distrito Federal contra-arrazoaram pelo no provimento do apelo extremo. O
extraordinrio no foi admitido na instncia de origem, tendo logrado trnsito
junto ao Supremo somente por fora de deciso de seu ento Relator, Ministro
Ayres Britto
Em seguida, a matria versada foi inserida no Plenrio Virtual sob o
Tema n 348 plano diretor como instrumento bsico da poltica de
desenvolvimento urbano, tendo sua repercusso geral sido reconhecida.
Pleiteando a inconstitucionalidade da Lei Complementar Distrital n.
710/2005, que institui os loteamentos fechados ou condomnios horizontais
naquela unidade federativa, a questo restou submetida ao plenrio da
Suprema Corte, sendo analisada e julgada pelo colegiado, com relatoria do
Exmo. Ministro Teori Zavascki.
O objetivo da supracitada lei cinge-se ao regramento dos loteamentos
fechados no Distrito Federal. Esse instituto uma modalidade de parcelamento
do solo urbano, diferenciando-se basicamente pela possibilidade de limitao
de acesso, bem como pela transferncia do nus decorrente da instalao de
infraestrutura e gastos na administrao do mesmo (gua, energia, limpeza),
aos proprietrios dos lotes, essas que, por sua vez, so caractersticas
encontradas nos condomnios. Ou seja, trata-se de um instituto com
caractersticas que ora se assemelham ao condomnio (Lei 4.591/64), ora ao
loteamento (Lei 6.766/79).

No entendimento do autor da ao direta de inconstitucionalidade, a

competncia do Municpio para legislar sobre o desenvolvimento urbano estaria
restrita edio do Plano Diretor.
 44

Em seu voto, contrrio pretenso, entendeu o relator que a

competncia normativa municipal (ou distrital) no se esgota com a aprovao
do Plano Diretor, e que os Municpios (e, no caso, o DF) possuem competncia
para editar normas que complementem o plano.

Entretanto, de se atentar que a deciso no permite que se modifique

as diretrizes do uso e parcelamento do solo de forma aleatria, sem o devido
processo legal. A deciso deixa claro que o Municpio detentor da
competncia para legislar a respeito, todavia, para que o faa,
necessrio que o plano diretor indique quais so as reas onde se poder
aplicar e regulamentar esse tipo de interveno especfica.

Porm, fundamental extrair dessa importante deciso Mesmo decerto

cabe to somente aos Municpios legislar sobre loteamentos / condomnios
fechados e no outro rgo da Unio, posto que tal representaria invaso de
competncia material e legislativa, como o Caso do PLV n. 12/2017.

10) Direito de Laje

Dispositivos violados: Art. 30. Compete aos Municpios: I - legislar sobre

assuntos de interesse local c/c VIII - promover, no que couber, adequado ordenamento
territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupao do solo
urbano;

art. 55 Altera o art. 1225 e inclui o art. 1510-A ambos do Cdigo

Civil, criando o Direito de laje.

Com o Direto de Laje, ser permitida a emisso de ttulos aos ocupantes

de lajes. O problema como se dar essa regularizao sem que o terreno ou
mesmo o loteamento esteja tambm regular. Alm disso, resta saber como
regularizar um "andar" de uma construo que no tem estrutura (e, portanto, a
segurana estrutural para reformas) de um edifcio vertical.
 45

Ademais, mesmo considerando a reserva legal da Unio para legislar

sobre matria de Direito Civil, tal como foi procedido com o direito de laje que
insere dispositivos na Lei Federal n. 10.406, de 10 de janeiro de 2002, cabe
salientar que se trata de matria de natureza EDILCIA cuja competncia
constitucional para legislar dos municpios.

Nesse sentido:

Os Municpios so competentes para legislar sobre questes que

respeitem a edificaes ou construes realizadas no seu territrio,
assim como sobre assuntos relacionados exigncia de
equipamentos de segurana, em imveis destinados a atendimento
ao pblico.
[AI 491.420 AgR, rel. min. Cezar Peluso, j. 21-2-2006, 1 T, DJ de
24-3-2006.] = RE 795.804 AgR, rel. min. Gilmar Mendes, j. 29-4-
2014, 2 T, DJE de 16-5-2014

Da forma como estabelecido no PLV n 12/2017, o Direito de Laje no est

circunscrito regularizao fundiria, mas se trata de nova modalidade de
produo edilcia introduzida no Cdigo Civil, em concorrncia com a Lei
4.591/64. Isto , podero os empreendedores e incorporadores produzir
edifcios valendo-se desse direito real, sem os cuidados de uma incorporao e
sem ateno s normas edilcias locais? Se algum Municpio no regulamentar
essa nova modalidade de edificao, estaremos diante de um direito
inaplicvel naquele territrio? Ou pior, gerando demandas judiciais pela sua
aplicao, sem que se respeite o ordenamento de uso e ocupao do solo e
normas de edificao, tarefa eminentemente municipal.
 46

11) Condomnio de Lotes

Dispositivos violados:
art. 182 da CF (competncia legislativa municipal)
Art. 30. Compete aos Municpios: I - legislar sobre assuntos de interesse local c/c
VIII - promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante
planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupao do solo urbano;

Art. 58. - Inclui o art. 1358-A no Cdigo Civil, criando o Condomnio

de Lotes.

Trata-se a criao de novo instrumento que NO OBJETO DE

REGULARIZAO FUNDIRIA, tambm, conhecido como Condomnio
Fechado, grande demanda do mercado imobilirio.
Caracteriza-se pela privatizao do sistema virio, na medida em
que h o fechamento para os espaos pblicos adjacentes e para o seu
entorno, gerando forte segregao scio espacial.
A aceitao dos condomnios fechados por parte da sociedade e do
mercado imobilirio demonstra um srio problema de busca privada pelo
alcance de uma vida de qualidade, incapaz de ser atingida por meio da
concretizao do interesse comum supostamente. As cidades tm como
objetivo principal atender funo social, garantindo, de forma igual a todos, o
acesso aos bens pblicos, assim como a distribuio equnime dos nus e
benefcios da urbanizao.
Assim, a legalizao da instituio de condomnios fechados
representa a gentrificao da populao de mdia em alta renda em detrimento
ao restante da cidade e com claro prejuzo harmonizao da malha viria, e
assim dos deslocamentos humanos.
O Condomnio de lotes como proposto no art. 58 do PLV n 12/2017
cria uma nova forma de parcelamento do solo, passando a regrar situaes
futuras, possibilitando que glebas de terra nua passem a ser objeto de projetos
de ocupao territorial.
Na forma como proposta a figura do Condomnio de lotes representa
um enorme retrocesso urbanstico, uma leso irreparvel para toda a
 47

sociedade, um descompromisso com a funo social da propriedade e com a

funo social da cidade, uma verdadeira regresso de direitos.
Para que isso fique mais claro importante observar que a
legislao federal que fixa, pela sua competncia, as formas de parcelamento
do solo para todo o territrio nacional, qual seja a Lei Federal n. 6.766/79, que
estabelece que a diviso da terra se d pela formatao de loteamento ou
desmembramento.
O direito de construir, bem como as formas de parcelamento, uso e
ocupao do solo so aes pertencentes ao campo do direito pblico, posto
que se trata de um direito pertencente sociedade.
Essa lgica jurdica que permite ao Direito intervir na propriedade
privada fixando regras restritivas ao uso, ocupao e forma de construir,
impondo limites como recuos frontais, laterais e de fundos, coeficientes de
aproveitamento, taxas de ocupao, limites de gabarito, dentre tantos outros.
Essa lgica que possibilita estabelecer e modificar o zoneamento
de uma cidade, caracterizando-se esse como um instrumento de efetivao de
poltica pblica, indutor de desenvolvimento econmico ou de proteo
ambiental, dentre outros inmeros objetivos de interesse pblico.
No campo do parcelamento do solo o interesse pblico deve
prevalecer sobre o privado, pois da responsabilidade da Administrao
Pblica zelar pelo ordenamento territorial, pelas boas condies de mobilidade
e acessibilidade, visando garantir a melhor qualidade de vida populao
residente, presente e futura.
Assim que, ao promover o parcelamento do solo urbano h a
exigncia de projeo de sistemas virios adequados que se interliguem
queles j existentes, permitindo-se a integrao da cidade, dando-lhe
dinamicidade e qualidade de vida.
Da mesma forma a exigncia de percentuais de reas livres,
destinadas constituio de reas de lazer; espaos verdes, capazes de
conferir melhor qualidade de ar, impedir a constituio de ilhas de calor,
garantir espaos para a integrao social e espaos onde se permita a prtica
do cio contemplativo tambm necessrio sade psicolgica.
Em conjunto com as reas destinadas implantao do sistema
virio e para a constituio de espaos de lazer, existe a necessidade de
 48

destinao de reas voltadas construo de equipamentos (escolas, creches,

postos de sade, hospitais, delegacias, corpo de bombeiros, dentre tantos
outros).
O parcelamento da terra para fins urbanos provoca um crescimento
demogrfico da regio que recebe tal atividade e , portanto, obrigao do
Poder Pblico exigir a previso de espaos pblicos capazes de atender a essa
demanda populacional que ali se instalar, de modo a conferir a melhor
qualidade de vida possvel.
Percebe-se assim, de forma clara que a atividade de parcelamento
do solo para fins urbanos deve estar devidamente regrada de maneira a se
garantir cidades sadias, desenvolvidas de forma sustentvel.
A Lei Federal n. 10.257/2001, denominada Estatuto da Cidade
preconiza a preocupao com o pleno desenvolvimento das funes sociais da
cidade, expondo dessa forma que qualquer alterao na estrutura funcional das
cidades deve ser amplamente discutida de tal forma a se erigir novos institutos
jurdicos e arcabouo legal que efetivamente contribuam para a construo de
cidades sustentveis.

Art. 2 A poltica urbana tem por objetivo ordenar o pleno

desenvolvimento das funes sociais da cidade e da propriedade
urbana, mediante as seguintes diretrizes gerais:

I - garantia do direito a cidades sustentveis, entendido como o

direito terra urbana, moradia, ao saneamento ambiental, infra-
estrutura urbana, ao transporte e aos servios pblicos, ao trabalho
e ao lazer, para as presentes e futuras geraes; (g.n.)

A atividade do parcelamento do solo se encontra no campo do

planejamento urbano, no campo da projeo de cidades ideais, cuja
constituio jurdica exige um esforo complexo, que envolve uma
multiplicidade de especialidades tcnicas de modo a se ter a melhor soluo
urbanstica.
A incluso no arcabouo jurdico nacional de uma nova figura de
parcelamento do solo que se caracteriza pelo CONDOMNIO DE LOTES, sem
 49

a devida discusso tcnica no condiz com a responsabilidade pblica de

constituio de cidades democrticas e sustentveis.
Trata-se de verdadeiro contrabando o fato de se introduzir matria
totalmente estranha ao escopo da Medida Provisria 759 que visa em sua
concepo original tratar especificamente da problemtica da Regularizao
Fundiria.
Uma legislao que pretenda tratar do tema da Regularizao
Fundiria, como se depreende da prpria expresso, visa a desenvolver um
conjunto de procedimentos e instrumentais jurdicos capazes de trazer para o
campo da legalidade aquelas reas da cidade que se encontram margem das
normas urbansticas vigentes, de modo a incorpor-las no tecido da cidade
legal.
A natureza curativa dos processos de regularizao fundiria visa
tratar das situaes j constitudas ao passo que os processos de aprovao
de parcelamento do solo so construdos a partir do prvio planejamento, da
projeo de situaes ideais, para as quais so constitudas prvias solues
legislativas.
Tanto um processo como outro so altamente complexos exigindo
um processo profundo de discusso.
A introduo de um tema complexo como o Condomnio de Lotes
tem a inteno de introduzir uma nova tipologia de ocupao territorial, visando
regrar situaes futuras, portanto, no guardando qualquer relao com a
temtica da regularizao fundiria que trata de situaes pretritas, j
consolidadas.
Pior do que isto o fato de que tal inovao legal acaba por inocular
a burla legislao de parcelamento do solo, o que antes apenas se via no
campo da atuao ilegal de loteadores inescrupulosos.
A introduo da figura do Condomnio de Lotes sem qualquer critrio
urbanstico redundar em empreendimentos com metragens que podero
variar de alguns milhares de metros at milhes, representando sistemas
virios internos que no se comunicam com o virio existente; a inexistncia de
reas verdes de uso pblico e ausncia de destinao de reas de uso
especial, quais sejam aquelas destinadas a equipamentos pblicos.
 50

No h que se falar que a figura do Condomnio de Lotes no se

confunde com o instituto do parcelamento do solo. Ao se dividir uma gleba em
lotes e promover o adensamento demogrfico decorrem necessariamente
reflexos para a organizao social e urbanstica, motivo pelo qual h de haver
limites fsicos que regrem essa figura, coibindo a criao de enclaves
urbansticos e sociais que desfigurem a noo de cidade integrada e
sustentvel.
A figura do Condomnio de Lotes ao contrrio do condomnio
previsto na Lei de Condmino e Incorporaes, Lei Federal n. 4.591/64, na
qual se exige a edificao sob forma de unidades autnomas como conditio
legis, agora introduzido sorrateiramente como a possibilidade jurdica de se
estabelecer uma nova formalidade de diviso territorial, totalmente
desvinculado do aspecto construtivo. Cria-se assim a figura da diviso da terra
sem a necessria contrapartida para a cidade, transferindo-se para a
sociedade a obrigao de arcar com o nus desse adensamento demogrfico
de natureza privada.
Depreende-se assim que a matria do Condomnio de Lotes
estranha ao tema da Regularizao Fundiria, foi ali introduzida de forma
oportunista, redundando na perda de direitos para a sociedade.
A proposta de Condomnio de Lotes pode ser objeto de discusso
legislativa no mbito da aprovao de projetos novos, onde se estabelea
requisitos de admissibilidade, limites de extenso e contrapartidas sociedade
em face dos nus urbansticos gerados.
No pode assim entrar em vigor uma legislao que traga no seu
bojo, de forma oportunista, tema totalmente estranho ao objeto e justificativa da
legislao apresentada.
Sob o aspecto formal, nos termos do art. 32, 1. da Constituio o
Federal, so atribudas ao Distrito Federal as competncias legislativas
reservadas aos Estados e Municpios. Em matria urbanstica, a Carta Magna
atribuiu ao Estados e ao Distrito Federal competncia para legislar
concorrentemente sobre direito urbanstico (art. 24, I) e aos Municpios, para
promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante
planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupao do solo
urbano (art. 30, VIII).
 51

No mbito das competncias concorrentes, cabe Unio

estabelecer normas gerais do direito urbanstico e aos Estados e ao Distrito
Federal, editar normas suplementares (aet. 24, 1 a 4).
privativa da Unio, a competncia para legislar sobre diversos
temas conexos ao desenvolvimento urbano, como direito civil,
desapropriaes, requisies civis e registros pblicos (art. 22, I, II, III, e XXV),
assim como para instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive
habitao, saneamento bsico e transportes urbanos (art. 21, XX).
O novo tipo de parcelamento, muito embora o PLV n. 12/2017 o
tenha includo na Lei Federal n.6766/79 como modalidade de parcelamento do
solo, contrrio aos objetivos desse Diploma Legal, que visa, sobretudo,
assegurar, sem qualquer nus para o poder pblico, terrenos necessrios para
a instalao de equipamentos urbanos e comunitrios e de logradouros de livre
acesso populao em geral. No difcil perceber que a difuso irrestrita ao
modelo de urbanizao criado pelo PLV n. 12/2017 resultar na formao de
cidades fragmentadas em inmeros guetos privados, destitudos de
logradouros pblicos e sem reas para instalao de equipamentos
comunitrios, como escolas, postos de sade, equipamentos esportivos e de
lazer que sejam capazes de beneficiar toda a populao.
Tambm so violadas importantes diretrizes de poltica urbana
constantes do Estatuto da Cidade, Lei Federal n. 10.257/2001, como a
garantia de infraestrutura urbana para as presentes e futuras geraes, a
oferta de equipamentos urbanos e comunitrios adequados aos interesses e
necessidades da populao e a justa distribuio dos benefcios e nus
decorrentes do processo de urbanizao (art. 2., I, V e IX).

12) Condomnios Habitacionais

Dispositivos violados:
art. 182 da CF (competncia legislativa municipal)
Art. 30. Compete aos Municpios: I - legislar sobre assuntos de interesse local c/c
VIII - promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante
planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupao do solo urbano
 52

art. 59 e 60 - Art. 60. Para a aprovao e registro dos conjuntos

habitacionais que compem a Reurb fica dispensada a
apresentao do habite-se e no caso de Reurb-S, as respectivas
certides negativas de tributos e contribuies previdencirias.

Isso um verdadeiro absurdo no exigir habite-se nas

regularizaes de conjuntos habitacionais, inclusive de MDIA E ALTA
RENDA! Abre-se a possibilidade de licenciamento de conjuntos habitacionais
sem que seja atestada as condies de segurana, solidez da obra,
salubridade.
Alm de ser matria de competncia legislativa municipal.
Inconstitucional.
Nesse sentido:
Os Municpios so competentes para legislar sobre questes que
respeitem a edificaes ou construes realizadas no seu territrio,
assim como sobre assuntos relacionados exigncia de
equipamentos de segurana, em imveis destinados a atendimento
ao pblico.
[AI 491.420 AgR, rel. min. Cezar Peluso, j. 21-2-2006, 1 T, DJ de
24-3-2006.] = RE 795.804 AgR, rel. min. Gilmar Mendes, j. 29-4-
2014, 2 T, DJE de 16-5-2014

13) Regularizao de Cortios e de barracos em favelas

Dispositivos violados:
art. 182 da CF (competncia legislativa municipal)
Art. 30. Compete aos Municpios: I - legislar sobre assuntos de interesse local c/c
VIII - promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante
planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupao do solo urbano;

Art. 61. Para fins de Reurb, quando um mesmo imvel contiver

construes de casas ou CMODOS, poder ser institudo
Condomnio Urbano Simples, respeitados os parmetros
 53

urbansticos locais, e sero discriminadas, na matrcula, a parte do

terreno ocupada pelas edificaes, as de utilizao exclusiva e as
reas que constituem passagem para as vias pblicas ou para as
unidades entre si. (...)
Art. 63. No caso da Reurb-S, a averbao das edificaes poder
ser efetivada a partir de mera notcia, a requerimento do
interessado, da qual constem a rea construda e o nmero da
unidade imobiliria, dispensada a apresentao de habite-se e de
certides negativas de tributos e contribuies previdencirias.

Com esse dispositivo ser possvel a regularizao fundiria de

cortios e de barracos de favelas sem qualquer condio de habitabilidade.
de conhecimento comum a insalubridade desse tipo de habitao.
Em regra, as relaes comerciais so reguladas com seus
moradores por meio de locao e no h animus domini.
Alm disso, um dos maiores problemas encontrados, alm da
solidez da edificao e da insalubridade, segurana dos moradores em razo
do enorme risco de incndios ocasionados por botijo de gs dentro dos
cmodos, alm de instalao eltrica precarssima.
Em caso de qualquer tragdia envolvendo vidas humanas, nem o
Municpio ter responsabilidade objetiva, vez que deixa de ser obrigado a
conferir as condies de habitabilidade que se materializa no habite-se.
Por fim, deve ser frisado que se trata de matria legislativa de
competncia privativa dos Municpios, portanto, o dispositivo ora trazido
inconstitucional.
Nesse sentido:
Os Municpios so competentes para legislar sobre questes que
respeitem a edificaes ou construes realizadas no seu territrio,
assim como sobre assuntos relacionados exigncia de
equipamentos de segurana, em imveis destinados a atendimento
ao pblico.
[AI 491.420 AgR, rel. min. Cezar Peluso, j. 21-2-2006, 1 T, DJ de
24-3-2006.] = RE 795.804 AgR, rel. min. Gilmar Mendes, j. 29-4-
2014, 2 T, DJE de 16-5-2014
 54

14) Inconstitucionalidades ambientais

Violao do direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, enquanto direito

fundamentalprevistoArt.5,inciso,XXIII,Art.20,incisosI,II,III,IV,V,VI,VII,XIe2;Art.
21,incisosXIX,XX;Art.23,incisosI,III,VI,VII,IX,XI;Art.24,incisosVI,VII,VIII;Art.170,
inciso VI; Art. 182 e ; Art. 186; Art. 216, inciso V e 1, 3 e 4; Art. 225. Lei
Complementar140/11.LeiFederaln6.938/81

A dispensa do respectivo processo de licenciamento ambiental institudo pelo PLV aos

processosderegularizaofundiriacolocaemriscoaconservaodaqualidadeambiental,a
preservao do patrimnio ambiental, histrico, cultural material e imaterial e
arqueolgico.

Alm da previso constitucional sobre o tema ambiental, h uma diversidade de leis

infraconstitucionais no ordenamento jurdico nacional, com o intuito de proteo do meio
ambiente,jque,pordeterminaodaLeiMaior(artigos23,III,IV,VI,VII,IX,e24,VIeVIII)a
competnciapelaproteoeresguardoconcorrenteUnio,aosEstados,aoDistritoFederal
eaosMunicpios.Algumasdessasleispartilhameesclarecemacompetnciaentreosentes.
Atenoespecialdeveserdada:

Lei n. 6.938/81, norma que instituiu a Poltica Nacional do Meio Ambiente, cujo
objetivo a melhoria, preservao e recuperao ambiental; trazendo em seu bojo
(artigo 3, I), o conceito de meio ambiente como"o conjunto de condies, leis,
influnciaseinteraesdeordemfsica,qumicaebiolgica,quepermite,abrigaerege
avidaemtodasassuasformas.ALeida6.938/81frontalmenteatingidopeloPLV
OsIncisosI,III,VIdoArt4,oArt5,osIncisosI,II,III,IV,IXdoArt9,oArt.10,oArt
12 e o Art. 14 so desconsiderados. Os instrumentos previstos na Lei 6.938/81 so
desconsiderados, em especial o Licenciamento Ambiental. Na lei ora questionada a
Unio ao isentar a regularizao de assentamentos do devido processo de
licenciamento se imiscui na competncia de Estados e Municpios e tambm
cometeu o crime de responsabilidade, vez que o licenciamento ambiental no
facultativo.obrigatrio.Olicenciamentoambientaltemcomoobjetivomensuraro
impacto ambiental visando atestar a possibilidade ou no de tal atividade ou
empreendimentoseinstalar,equaisasmedidasmitigadorasecompensatriasseriam
necessrias(nahiptesedainstalao).;
lei 9.433/97, que instituiu a Poltica Nacional dos Recursos Hdricos que tem os
incisosI,II,VeVIdoart.1;art.2,IncisosII,III,IV,V,VIdoArt.3,Incisoxdoart.7;
art.8atacados.OPLVintencionapromoveraregularizaofundiriamaciaemreas
de mananciais ocupadas irregularmente. A dispensa do respectivo processo de
licenciamento ambiental e a desconsiderao das restries impostas pelas leis de
recursoshdricos(federaleestaduais)edeproteodemananciaiscolocaemriscoo
futuroabastecimentodeguademunicpiosinteiros.Nohouvequalqueranliseou
 55

estudo que subsidiasse a deciso de ignorar esses instrumentos normativos.

Novamenteincideemcrimederesponsabilidade
Lei Complementar 140/09 veio fixar normas, nos termos dosincisos III,VIeVII
docapute dopargrafo nico do art. 23 da Constituio Federal para a cooperao
entre a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios nas aes
administrativas decorrentes do exerccio da competncia comum relativas
proteo das paisagens naturais notveis, proteo do meio ambiente, ao
combate poluio em qualquer de suas formas e preservao das florestas, da
fauna e da flora. Veio esclarecer a competncia entres os entes da federao no
processo de licenciamento ambiental antes regulado pela Resoluo 237/87 do
CONAMA. A lei Complementar ao optou pela adoo do critrio da localizao ao
invsdocritriodaextensogeogrficadosimpactosambientaisdiretoscomoregra
geral para definir a competncia dos entes da federao para proceder o
licenciamentoambiental.Asalneasa,b,c,deedoincisoXIVdoartigo7semprese
referempromoodolicenciamentoambientaldosempreendimentosconformesua
localizaooudesenvolvimento.

Assim, tal como no PLV n. 12/2017, havia na Lei n.11.977/09 a

previso de dois tipos de regularizao fundiria: i) interesse social e ii)
interesse especfico
A edio de um novo marco legal para a regularizao fundiria
DISPENSOU o licenciamento ambiental para TODOS OS TIPOS DE
REGULARIZAO. Pela nova Lei, tal exigncia s dever ser cumprida na
hiptese da rea a ser regularizada for parte de Unidade de Conservao de
Uso Sustentvel ou for faixa de APP. E Na sequncia dos absurdos e abusos
que a nova lei de regularizao Fundiria promove, ela permite a regularizao
de ocupaes de TODAS AS RENDAS em faixas de APP.
Em sntese, sob o enfoque do direito ambiental, podemos afirmar
que o PLV n. 12/2017: Fere a Lei da Poltica Nacional Meio Ambiente; isenta a
regularizao de assentamentos de todas as rendas do devido processo de
licenciamento ambiental; incentiva a ocupao de reas protegidas
ambientalmente unidades de conservao de usos sustentvel e reas de
APP ao permitir que sejam ocupadas de forma irrestrita e colide com a
competncia de estados e municpios em matria ambiental.
Diante de tais consideraes, pela competncia constitucional
prevista Procuradoria Geral da Repblica, pleiteia-se a propositura da
competente Ao Direta de Inconstitucionalidade contra o PLV n 12/2017.

Termos em que
 56

Pede Deferimento.

Braslia, 05 de julho de 2017.

[Nome da Entidade e Representante Legal]

Rosane de Almeida Tierno

OAB/SP 174.732
ratierno@gmail.com

Patrcia de Menezes Cardoso

OAB/SP 227.406
patriciamenezescardoso@gmail.com

Sabrina Durigon Marques

OAB/SP 253.024
sabrina.durigon@gmail.com

Gabriel Blanco
OAB/SP 92.962
gabrielblanco.br@gmail.com

Fernanda Carolina Vieira da Costa

OAB/PE 15.039
fernandacarolinacosta@hotmail.com

Letcia Marques Osrio

OAB/RS 31163
ticia.osorio@gmail.com