REVISTA 16

PAZ CIUDADANA

Las Polticas Pblicas

en materia de
Seguridad Ciudadana
en Chile
Catalina Mertz, economista de la
Universidad Catlica de Chile

D
esde el ao 2004 Chile cuenta e investigadora de Fundacin Paz
con una encuesta nacional de Ciudadana
victimizacin. Antes de su
publicacin, slo exista una
serie estadstica trimestral
sobre aprehensiones policiales
y denuncias por delitos de mayor
connotacin social categora compuesta
por los delitos de hurto, robo con fuerza,
robo con violencia, lesiones, violacin y
homicidio-, y las encuestas de victimizacin
sobre robos y hurtos realizadas
semestralmente por la Fundacin Paz
Ciudadana y Adimark. Es decir, recin
hace un ao el pas conoce la real
GRFICO N1:
magnitud de las diversas manifestaciones PORCENTAJE DE VICTIMIZACIN POR TIPO DE DELITO
del fenmeno de la delincuencia.
Robo accesorio de vehculo 33,2
Los datos de la encuesta nacional indican Robo con fuerza vivienda 8,2
que una de cada tres personas es vctima Hurto 6,9
de algn delito 1 durante el ao. Los Delito econmico 5,4
delitos ms frecuentes en Chile son el Robo por sorpresa 5
robo de accesorio de vehculos, el robo Robo con violencia e intimidacin 4
con fuerza en la vivienda y el hurto. Robo de vehculo 2,3
Lesiones 2,2
Corrupcin 1,2
Abuso sexual 0,5
Violacin 0,2
1
Incluye: robo o hurto de vehculo, robo o hurto 0 5 10 15 20 25 30 35
de objetos desde vehculo, robo con fuerza, robo
por sorpresa, robo con violencia, hurto, lesiones,
delito econmico, corrupcin, abuso sexual y Fuente:
violacin. Encuesta Nacional de Seguridad Ciudadana. Ministerio del Interior-INE. 2003
SEGURIDAD CIUDADANA
Debido a que la elaboracin de polticas
pblicas eficaces para enfrentar cualquier
problema social requiere, antes que nada,
medir su magnitud y caracterizar el
fenmeno de acuerdo a diversas variables
sociodemogrficas, la posibilidad de
contar recin el ao 2004 con los
resultados de la primera encuesta
nacional de victimizacin no es un hecho
anecdtico. Aparentemente, en
contraposicin a la importancia dada por
la poblacin al problema de la delincuencia
en diversas encuestas de opinin pblica
desde principios de la dcada del noventa,
el gobierno slo en los ltimos aos
empez a darle a este tema la prioridad
que amerita y decidi gastar los recursos
necesarios para identificar su real alcance.
1. LA EVOLUCIN DE
LAS IDEAS
Esta lenta reaccin se debi, al menos
en parte, al predominio de dos ideas
generales en la visin de las autoridades
de gobierno. La primera se origin en
la completa ausencia de informacin
emprica inicial y en la escasa validez
que se le otorg, posteriormente, a las
estadsticas criminales oficiales puestas
a disposicin pblica por parte de una
entidad no gubernamental como la
Fundacin Paz Ciudadana. En dicho
contexto, la informacin delictiva de los
casos difundidos por los medios de
comunicacin reemplaz a la informacin
objetiva y fue utilizada como base para
sostener que los delitos eran poco
frecuentes en Chile y que cuando ocurran
afectaban, esencialmente, a los sectores
ms ricos de la sociedad. Por lo mismo,
la delincuencia fue vista mucho tiempo
como un problema menor que suceda a
personas que tenan los medios
econmicos suficientes para protegerse
y no haba justificacin para otorgarle
mayor prioridad en la agenda del gobierno.
La segunda idea generalizada consista
en que las causas de la delincuencia
estaban radicadas nicamente en
problemas sociales como la pobreza, la
exclusin y el desempleo. De este modo,
mientras estas causas no fueran
mitigadas, la delincuencia subsistira
independientemente de lo que se hiciera.
En este contexto, enfocar la accin del
Estado hacia personas que han cometido
delitos o que se encuentran en situacin
Las comisiones que de riesgo implica una forma de
estigmatizacin social que provocara un
deben completar el espiral de exclusin. Es decir, polticas
pblicas distintas a las sociales no
desarrollo de la Poltica tendran ninguna utilidad e incluso seran
contraproducentes.
Nacional de Seguridad
La visin predominante en las esferas
Ciudadana son cuatro: de gobierno estaba en fuerte
contraposicin con la sostenida por la
prevencin, control, oposicin poltica que -basndose
exclusivamente en la teora racional del
desarrollo institucional comportamiento delictivo- reaccionaba
ante hechos de alta connotacin pblica
y desarrollo de exigiendo un mayor nmero de
aprehensiones, de encarcelamientos y
informacin y penas ms largas. No es de extraar,
entonces, que se hayan generado altos
tecnologas. Se niveles de politizacin en la discusin
sobre temas de seguridad ciudadana y
espera que stas con respecto a las polticas pblicas que
se deban implementar.
concluyan su trabajo
Afortunadamente, la primera idea
a principios del ao mencionada perdi validez porque el pas
cuenta hoy con informacin emprica
2005, estableciendo que indica que la delincuencia es un
problema real y que afecta esencialmente
metas y responsables a los ms pobres. De hecho, la
mencionada encuesta nacional de
claros para el resto del victimizacin permiti derribar el mito
de que estamos en una posicin
ao y una privilegiada respecto de nuestros pases
vecinos en materia de delitos contra la
planificacin de propiedad. La segunda idea tambin ha
empezado a perder adherentes. Hoy
acciones de mediano existen, tanto en el gobierno como en
universidades y entidades no
y largo plazo. gubernamentales, mayores niveles de
conocimientos sobre la delincuencia.
Por lo mismo, se observa un creciente
nivel de sofisticacin en el anlisis de los
diversos tipos de delitos, lo que ha
permitido esclarecer el rol de la pobreza
o la exclusin en el fenmeno delictivo.
En sntesis, hoy existe acuerdo con
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PAZ CIUDADANA

respecto a que, si bien es cierto que y la continuacin del trabajo de esta Afortunadamente,
gran parte de las personas procesadas mesa en comisiones ms pequeas
por delitos contra la propiedad se (actualmente en curso). Chile est empezando
encuentra en situacin de pobreza, la
gran mayora de las personas pobres no A-. FORO DE EXPERTOS
a dejar atrs los altos
comete delitos. La pobreza no es causa niveles de ignorancia
directa ni nica de la delincuencia y El Foro de expertos2 -compuesto por
existen una serie de otros factores que profesionales especialistas en diversas y politizacin que
inciden en dicha situacin. Otra clase
de delitos, como los homicidios y los de
reas vinculadas con la delincuencia- hubo en el pasado
elabor un completo documento que
cuello blanco, no tienen relacin alguna inclua un diagnstico de la seguridad con respecto al
con la pobreza y otras manifestaciones ciudadana, las acciones emprendidas por
de violencia, como la ejercida en el el Estado para potenciarla, y
problema de la
ambiente escolar, tampoco. recomendaciones relativas al desarrollo violencia y la
de polticas pblicas en esta rea 3 .
El predominio de nociones tcnicas y delincuencia. Sin
empricamente fundadas ha permitido Entre las principales conclusiones del
desplazar las ideas de carcter poltico diagnstico -realizado con anterioridad
embargo, existen an
de la discusin pblica y ha generado a la encuesta nacional de victimizacin- grandes desafos.
mayores niveles de consenso con se confirma que las denuncias de delitos
respecto a la necesidad de crear y poner de mayor connotacin social aumentan Ms de una veintena
en marcha polticas especficas para la
prevencin y el control del delito.
desde 1998. En sntesis, el informe de instituciones
seala que los delitos de robo y hurto
presentan el mayor crecimiento y que la pblicas tienen
Regin Metropolitana ha perdido el
2. LOS CONSENSOS Y LOS liderazgo en esta materia, ya que cinco
relacin con la
PRIMEROS PASOS HACIA LA o seis regiones presentan los mismos prevencin o el
CREACIN DE UNA POLTICA niveles de denuncia de delitos. Sin
DE SEGURIDAD CIUDADANA embargo, la ausencia de informacin control de la
impidi establecer la evolucin de los
delitos violentos y de otras
delincuencia y la
La evolucin de las ideas en torno a la manifestaciones de violencia no violencia. Esto, por
relevancia de la delincuencia como tipificadas como delito, como por ejemplo
problema social y a la necesidad de la violencia intrafamiliar y escolar. El s solo, trae consigo
establecer polticas pblicas especficas informe concluye que el temor al delito una mayor
para su reduccin provoc tres acciones afecta de manera importante la calidad
concretas por parte del Gobierno, de vida de las personas y est asociado complejidad en la
lideradas por la Divisin de Seguridad a elementos como la experiencia directa
Ciudadana del Ministerio del Interior: la o indirecta de victimizacin y a
elaboracin y puesta
creacin de un Foro de Expertos en caractersticas sociodemogrficas. en marcha de
Seguridad Ciudadana -que trabaj desde
mediados de 2003 hasta principios de En cuanto a las causas del crecimiento polticas pblicas
2004-, el establecimiento de una mesa de la delincuencia en Chile, el Foro
concluy que puesto que la criminalidad
efectivas en la
de trabajo con ms de 80 integrantes -
que sesion durante seis meses de 2004- es un fenmeno heterogneo, que reduccin del delito.
2
El Foro de Expertos cont con la participacin de: Andrs Baytelman (Universidad Diego Portales), Rafael Blanco (Universidad Alberto Hurtado), Jorge Correa
Sutil (Subsecretario de Interior), Luca Dammert (Centro de Estudios en Seguridad Ciudadana, Universidad de Chile), Hugo Frhling (Centro de Estudios en
Seguridad Ciudadana, Universidad de Chile), Mariane Krause (Facultad de Psicologa de la Universidad Catlica), Catalina Mertz (Fundacin Paz Ciudadana),
Enrique Oviedo (SUR Profesionales), Claudia Serrano (Asesora para el Desarrollo), Eduardo Valenzuela (Instituto de Sociologa de la Universidad Catlica),
Franz Vanderschueren (Universidad Alberto Hurtado), y Gonzalo Vargas (Fundacin Paz Ciudadana).
3
Ver Resumen ejecutivo y recomendaciones, Foro de Expertos en Seguridad Ciudadana, abril de 2004, y Diagnstico de la seguridad ciudadana en Chile,
Foro de Expertos en Seguridad Ciudadana, Documento de Trabajo N1, Divisin de Seguridad Ciudadana del Ministerio del Interior, abril de 2004.
SEGURIDAD CIUDADANA
responde a procesos sociales complejos
y multicausales, resulta difcil identificar
el o los factores que a ciencia cierta
expliquen el incremento en cuestin y
existen divergencias sobre los factores
vinculados con el aumento de la
delincuencia en nuestro pas. Todas las
opiniones en esta materia estn basadas
en hiptesis y no en evidencia emprica,
ya que no se han desarrollado estudios
que permitan precisar la incidencia de
cada uno de los factores reconocidos
por la literatura internacional como
gravitantes en la delincuencia. ... Con
todo, los antecedentes disponibles s
permiten descartar algunas hiptesis,
por una parte, y seleccionar algunas ms
probables, por otra. La principal
hiptesis descartada es que habra mano
blanda por parte del sistema policial y
judicial ya que, en forma simultnea al
incremento en las denuncias, se observa
un aumento significativo en las
aprehensiones por delitos de mayor
connotacin social y un fuerte incremento
de la poblacin penal. En cambio, las
hiptesis seleccionadas como ms
probables coinciden en que el incremento
de la criminalidad tiene relacin con el
desempleo, el consumo de drogas, la
deficiente distribucin del ingreso y la
prevalencia de diversas manifestaciones
de violencia (como factor causal).
En materia de respuestas del Estado al
fenmeno delictivo, el Foro destac los
avances logrados en el diseo y aplicacin
de polticas y programas delictivos, pero
concluy que las iniciativas enumeradas
han surgido aisladamente, respondiendo
a motivaciones distintas y frente a
situaciones especficas; hay reas donde
no hay responsabilidades claramente
asignadas y otras en que se generan
duplicidades y falta de coordinacin entre
los distintos niveles del Estado. Urge
entonces, una Poltica Nacional de
Seguridad Ciudadana, que integre las
iniciativas actuales e incorpore nuevas
4
Ministerio del Interior, Poltica nacional de seguridad ciudadana, octubre 2004.
herramientas al quehacer preventivo y
de control; que surja luego de un
diagnstico tcnicamente slido; que
especifique objetivos medibles y con
plazos definidos; que establezca
responsables; que logre consensos
importantes; que coordine todos los
niveles de gobierno y los tres poderes
del Estado, que incluya a la sociedad civil
como un actor en la definicin e
implementacin de iniciativas, y que en
su proyeccin trascienda los perodos
presidenciales.
B-. MESA DE TRABAJO
El desarrollo de estos temas fue
encomendado por el Ministro del Interior
a una Mesa de trabajo compuesta por
representantes de instituciones
sectoriales del Estado, Justicia,
parlamentarios miembros de la Comisin
de Seguridad Ciudadana, policas, centros
de estudio, expertos, delegados de
partidos polticos y organizaciones no
gubernamentales. Tras seis meses de
trabajo esta mesa public, en octubre
de 2004, el documento Poltica nacional
de seguridad ciudadana4.
La publicacin representa un gran avance
porque sintetiza una visin consensuada
respecto de la delincuencia, la violencia
y las tareas prioritarias a abordar,
considerando un enfoque sistmico de
la prevencin y control de la delincuencia.
Lo anterior resulta relevante ya que
adems de otorgar la importancia
requerida tanto a la prevencin como al
control del delito, permite aclarar cules
instituciones deben intervenir, en qu
procesos, qu es lo que se puede y debe
esperar de ellas como contribucin a la
reduccin del problema y permite
responsabilizar a las distintas
instituciones por resultados especficos
y concretos.
En trminos de contenidos, el documento
recoge el diagnstico realizado por el
Foro de Expertos y desarrolla un
horizonte estratgico sobre la base de
ideas fuerza tales como la necesidad de
reducir la violencia, los delitos y el temor
mediante polticas inclusivas y
comprehensivas, que abarquen tanto la
prevencin como el control de la
delincuencia, y que brinden seguridad a
todas las personas. Posteriormente,
establece los objetivos y lineamientos
generales de la poltica, sus mbitos de
accin, su interaccin con otras polticas
de Estado y los criterios generales que
deben guiar su puesta en prctica por
parte de la gran cantidad y variedad de
personas e instituciones involucradas.
Estos criterios generales son: el respeto
a los derechos fundamentales, la
eficiencia y la coherencia, la focalizacin,
la territorialidad, la co-produccin de la
seguridad, la participacin ciudadana, la
integralidad, la gradualidad, la igualdad,
el seguimiento y la evaluacin.
Finalmente, el texto establece los
desafos programticos u objetivos
especficos de la Poltica Nacional de
Seguridad Ciudadana, ordenados de
acuerdo a acciones de prevencin social,
prevencin situacional, control, desarrollo
institucional o desarrollo de informacin
y tecnologas, con listados de las
instituciones que deben actuar en cada
tarea. Los objetivos especficos en cada
rea se resumen en el cuadro n1.
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PAZ CIUDADANA

Sin embargo, pese a los avances que

CUADRO N1 representa la publicacin de esta poltica,
sta dista de las recomendaciones del
TAREAS DE PREVENCIN SOCIAL Foro y de los resultados esperados por
el Ministerio del Interior, ya que no
a) Reducir la violencia intrafamiliar y el maltrato. corresponde an a una planificacin
b) Reducir la violencia escolar. estratgica de acciones concretas, con
c) Apoyar tempranamente a nios y jvenes en situaciones de riesgo.
metas claras y responsables ntidamente
d) Prevenir el consumo problemtico de alcohol y el consumo de drogas.
e) Detectar precozmente problemas conductuales. establecidos. Es decir, si bien define
f) Intervenir en barrios vulnerables. qu es lo que se debe hacer y las
instituciones involucradas en cada tarea,
TAREAS DE PREVENCIN SITUACIONAL no indica cmo ni cundo se debe hacer,
ni las responsabilidades concretas de
Fomentar la accin de la sociedad civil; perfeccionar la vigilancia preventiva como
parte de los planes estratgicos de Carabineros de Chile; incorporar estrategias de cada institucin. Consciente de lo
prevencin situacional en el quehacer de instituciones del Estado relacionadas con anterior y de las limitaciones propias de
las condiciones de seguridad en la distribucin de la infraestructura de transporte, un esquema de trabajo basado en
habitacional, educacional, de salud y recreacional, entre otras; establecer estrategias reuniones con gran nmero de asistentes,
focalizadas de prevencin situacional en el mbito local; y promover acciones de
la Divisin de Seguridad Ciudadana se
autocuidado por parte de la poblacin.
encuentra actualmente liderando el
TAREAS DE CONTROL trabajo en comisiones ms pequeas y
especializadas.
a) Aumentar la proporcin de delitos resueltos.
b) Desarrollar estrategias de persecucin penal focalizadas en tipos de delitos,
lugares o hechores reiterados.
C-. COMISIONES DE TRABAJO
c) Modernizar las policas.
d) Perfeccionar el nuevo sistema procesal penal. Concretamente, las comisiones que
e) Crear e instalar el sistema de justicia penal para adolescentes. deben completar el desarrollo de la
f) Perfeccionar el sistema de justicia local. Poltica Nacional de Seguridad Ciudadana
g) Perfeccionar el sistema de penas no privativas de libertad.
son cuatro: prevencin, control, desarrollo
h) Perfeccionar el sistema de penas privativas de libertad.
i) Atender y proteger a las vctimas. institucional y desarrollo de informacin
y tecnologas. Se espera que stas
TAREAS DE DESARROLLO INSTITUCIONAL concluyan su trabajo a principios del ao
2005, estableciendo metas y
a) Fortalecer las instituciones responsables de la seguridad ciudadana.
responsables claros para el resto del ao
b) Definir y fortalecer una institucin central de gobierno.
c) Definir los roles de las instituciones en el territorio. y una planificacin de acciones de
d) Crear marcos de trabajo intersectoriales. mediano y largo plazo.
e) Desarrollar estrategias institucionales y cuentas pblicas.
f) Promover la colaboracin pblico-privada.
g) Desarrollar estrategia comunicacional.

TAREAS DE DESARROLLO DE INFORMACIN Y TECONOLOGAS

a) Crear un sistema unificado de estadsticas delictuales.

b) Crear un sistema de informacin criminal.
c) Establecer bases de datos y registros histricos de informacin criminal.
d) Desarrollar instrumentos de gestin y sistemas de registro.

Fuente:
Ministerio del Interior, Poltica nacional de seguridad ciudadana, octubre
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3. DESAFOS

Afortunadamente, Chile est empezando a dejar atrs los altos niveles de ignorancia
y politizacin que hubo en el pasado con respecto al problema de la violencia y la
delincuencia. Sin embargo, existen an grandes desafos. Ms de una veintena de
instituciones pblicas tienen relacin con la prevencin o el control de la delincuencia
y la violencia. Esto, por s solo, trae consigo una mayor complejidad en la elaboracin
y puesta en marcha de polticas pblicas efectivas en la reduccin del delito. Se
requiere liderazgo, el uso de metodologas de trabajo especialmente diseadas para
este tipo de procesos y la instalacin de mecanismos que permitan alinear los
objetivos y una gran colaboracin interinstitucional.

A todo esto se suma el hecho de que se trata de un problema heterogneo y

multicausal. Por lo mismo, el trabajo debe basarse en informacin y evidencia
emprica de buena calidad, con el nivel de desagregacin requerido, y con el
conocimiento actualizado sobre las experiencias de otros pases en estas materias.
Esta informacin no slo debe iluminar el desarrollo de polticas de gobierno, si
no que debe adems ser considerada en la toma de decisiones de los distintos
actores que intervienen directamente en la prevencin o el control del delito, ya
sea porque trabajan con nios y jvenes en las ms diversas situaciones de riesgo,
con vctimas, con imputados, o con los que han cumplido su sancin e intentan
insertarse social y laboralmente.

Mientras todas estas instituciones no tengan claro cul es su aporte y su

responsabilidad concreta en la reduccin de la violencia y la delincuencia, no basen
sus acciones en evidencia emprica, no evalen peridicamente su quehacer y
corrijan los errores detectados, y no rindan cuenta pblica respecto de sus aciertos
y desaciertos, los avances logrados en el mundo de las ideas no se traducirn en
mayores niveles de seguridad y calidad de vida para los chilenos.