Ordenamiento territorial

El ordenamiento territorial no es una disciplina de la geografa, sin embargo en los ltimos

aos los gegrafos se han dedicado a colaborar terica y metodolgicamente en los
procesos destinados a planear y mejorar el uso del espacio urbano y rural.
El ordenamiento territorial se encarga de planear los usos adecuados de un determinado
espacio, usualmente ciudades, departamentos y municipios. Para ello se realizan estudios
sobre los recursos naturales y las actividades econmicas de la regin en particular y se
recomiendan los usos ms adecuados para aprovechar el espacio sin deteriorar los recursos
naturales, las reas en las que se puede urbanizar, los desarrollos urbansticos que se
deben realizar, los servicios pblicos que se deben mejorar, las reas que se deben proteger
y los recursos que se deben invertir.
Un plan de ordenamiento territorial debe realizarse por un grupo interdisciplinario que tenga
en cuentas las diferentes variables que determinan el uso del espacio.

DETERMINANTES DE LOS PLANES DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL

Angel Massiris Cabeza[1]
RESUMEN: -El ordenamiento territorial en Colombia, en su enfoque planificador, ha sido
enriquecido conceptualmente y definido en sus alcances, por diversas normas
constitucionales y legales que establecen e instrumentalizan polticas de intervencin del
Estado sobre el orden territorial existente. Dentro de estas polticas, las sectoriales
constituyen directrices o determinantes de los planes de ordenamiento territorial. Se
destacan las polticas de ordenamiento ambiental, de desarrollo econmico, social y cultural,
de ordenamiento de reas geoestratgicas y de manejo de la divisin territorial. La
territorializacin de estas polticas, dentro de un contexto de desarrollo territorial sostenible
y armnico, constituye el reto del ordenamiento territorial. En el presente artculo se hace
un esfuerzo de sistematizacin de estos determinantes y de la manera como se ha
planteado su territorializacin, con especial nfasis en el nivel municipal. PALABRAS
CLAVES: ordenamiento territorial, ordenamiento ambiental, desarrollo rural, desarrollo
cultural, desarrollo econmico, ordenamiento de reas geoestratgicas, ordenamiento
municipal, ordenamiento distrital.

INTRODUCCIN
El ordenamiento territorial de un pas, regin o entidad territorial es el resultado de la
incidencia espacial de las polticas ambientales, las polticas sectoriales de desarrollo
(econmico, social y cultural) y de manejo poltico-administrativo del territorio.
La poltica de ordenamiento territorial, como estrategia de planificacin, procura vincular las
polticas anteriores al territorio, dicho en otras palabras, territorializar las estrategias de
desarrollo (Massiris, 1991, 1993, 1997), lo que evidencia la estrecha relacin que existe
entre desarrollo y ordenamiento territorial y, en consecuencia, entre las polticas de
desarrollo y el modelo territorial presente y futuro. Relacin de doble va: las polticas
sectoriales de desarrollo, ambientales y poltico-administrativas constituyen directrices o
determinantes para las polticas de ordenamiento territorial y stas ltimas establecen, a su
vez, el modelo territorial de largo plazo que guiar la formulacin de objetivos y estrategias
sectoriales de desarrollo, ambientales y poltico-administrativas.De acuerdo con lo anterior,
los planes de ordenamiento no son independientes de los planes de desarrollo ni de los de
ordenamiento ambiental. Los planes desarrollo, a partir de sus acciones sobre la actividad
productiva, la infraestructura vial, de transporte, de servicios pblicos y sociales, etc.
inciden sobre el orden territorial. Cuando esta incidencia no es espontnea sino orientada,
dirigida, planificada, entonces los planes de desarrollo se convierten en planes de
ordenamiento territorial, pues, como es ya ampliamente conocido, el OT no ordena reas,
sino las actividades que se realizan en el territorio en cuanto a su localizacin y a la
distribucin regional equilibrada de los beneficios y oportunidades asociadas con tales
actividades.
Del mismo modo, los planes de ordenamiento y desarrollo territorial al incorporar
estrategias de manejo sostenible de los recursos naturales y preservacin de condiciones
ambientales adecuadas para la vida humana, se convierten en planes de ordenamiento y
desarrollo territorial sostenible, logrndose as, la integracin entre ordenamiento,
desarrollo y sostenibilidad presente en la Constitucin Poltica. El ensamble y armonizacin
de los planes sectoriales, ambientales y territoriales plantea a cada nivel territorial un reto
muy importante de cuyos resultados dependern, en gran medida, los xitos o fracasos
futuros de la naciente poltica de ordenamiento territorial.
Una aproximacin al conocimiento del enfoque, contenido, estrategias e instrumentos de
gestin de las polticas ambientales, sectoriales de desarrollo y poltico-administrativas
colombianas se puede lograr a travs de las normas constitucionales y regulaciones legales
vigentes. En el presente artculo se hace un esfuerzo de sistematizacin y anlisis de estas
normas con especial nfasis en las referidas al ordenamiento ambiental, al desarrollo
econmico, social y cultural, al manejo de reas geoestratgicas y de divisin territorial. Del
mismo modo, se analizan los elementos conceptuales e instrumentales del ordenamiento
territorial, a partir de la Ley 388 de 1997, en la cual es posible observar la manera como el
Estado colombiano ha previsto la territorializacin de las polticas sectoriales, especialmente
en el nivel municipal. Todo ello, con la intencin de contribuir a una mejor comprensin de
las relaciones entre las polticas ambientales, de desarrollo sectorial y de ordenamiento
territorial, sus condicionamientos mutuos y la imbricacin existentes entre stas.

[1] Profesor de tiempo completo de la Universidad Pedaggica y Tecnolgica de Colombia UPTC y

Director Acadmico del Programa de Magister en Geografa, convenio UPTC-IGAC.

1. DIRECTRICES O DETERMINANTES AMBIENTALES

1.1 PRINCIPIOS Y ALCANCES

Los determinantes ambientales tienen su manifestacin ms fuerte en la poltica de

ordenamiento y desarrollo ambiental, cuyo fundamento constitucional se encuentra en los
artculos 58, 67, 79, 80, 81, 95 (numeral 8), 268 (numeral 7), 277 (numeral 4), 289, 313
(numeral 9), 317, 330 (numeral 5), 334, 360, 361 y 366 de la Constitucin Poltica de 1991,
en los que se destaca el inters del constituyente primario por garantizar el derecho de la
sociedad a gozar de un ambiente sano, otorgando al Estado y a las personas el deber de
proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservar las reas de especial
importancia ecolgica y fomentar la educacin para el logro de estos fines, as como la
participacin ciudadana en las decisiones que afecten la integridad ambiental.
Del mismo modo, la Constitucin Poltica es explcita en considerar el carcter sostenible de
las actividades econmicas, empezando por el Estado quien deber planificar "el manejo y
aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible,
conservacin, restauracin o sustitucin", as como "prevenir y controlar los factores de
deterioro ambiental... y exigir la reparacin de los daos causados" (CP, art. 80).
En sntesis, se observa en la Constitucin Poltica un nuevo enfoque en la concepcin de la
planificacin del desarrollo, introduciendo en sta la dimensin ambiental, mediante la cual
el desarrollo econmico y social debe ser compatible con la preservacin, proteccin y
recuperacin de los recursos naturales que requieren las prximas generaciones para su
desarrollo.
La Ley 99 de 1993 y sus normas reglamentarias desarrollan, en gran medida, los aspectos
ambientales anteriores. En dicha Ley se define el ordenamiento ambiental del territorio
como "la funcin atribuida al Estado de regular y orientar el proceso de diseo y
planificacin de uso del territorio y de los recursos naturales renovables de la nacin, a fin
de garantizar su adecuada explotacin y su desarrollo sostenible" (Ley 99/93, art.7). Del
mismo modo, seala los fundamentos e instrumentos claves para lograr un orden territorial
basado en la conservacin y uso sostenible del patrimonio natural y cultural del pas, tal
como lo ordena la Constitucin Poltica del pas en su Artculo 80.
Dentro de este contexto, la Ley 99 de 1993 adopta los principios del desarrollo sostenible
contenidos en la Declaracin de Ro de Janeiro de 1992, para orientar los procesos de
desarrollo econmico y social del pas. Asimismo, establece la proteccin prioritaria de la
biodiversidad del pas y de las fuentes de agua, la consideracin del derecho de los seres
humanos a una vida saludable y productiva en armona con la naturaleza; la investigacin
cientfica como base para la formulacin de polticas ambientales, la incorporacin de los
costos ambientales en los proyectos de inversin y el uso de instrumentos econmicos para
la prevencin, correccin y restauracin del deterioro ambiental y para la conservacin de
los recursos naturales renovables y la obligatoriedad de la prevencin de desastres o
mitigacin de su ocurrencia (Ley 99/93, art. 1). Como desarrollo de lo anterior, la Ley 162
de 1994 aprueba el "Convenio sobre la Diversidad Biolgica" hecho, tambin, en Ro de
Janeiro en 1992, la Ley 164 de 1994 aprueba la "Convencin Marco de las Naciones Unidas
sobre el Cambio Climtico", hecha en Nueva York en mayo de 1992 y la Ley 208 de 1995
aprueba el "Estatuto del Centro Internacional de Ingeniera Gentica y Biotecnologa", hecho
en Madrid en septiembre de 1983..
Un aspecto trascendental para el logro de los propsitos ambientales anteriores lo
constituye la profundizacin de la conciencia ambiental de la sociedad, la cual solo es
posible, a travs de la educacin. En este sentido, el Decreto 1743 de 1994 instituye el
Proyecto de Educacin Ambiental el cual har parte de los proyectos educactivos
institucionales de los establecimientos de educacin formal del pas, tanto oficiales como
privados, en sus distintos niveles de preescolar, bsica y media. Estos proyectos buscarn
coadyuvar a la resolucin de problemas ambientales especficos dentro del marco de
diagnsticos ambientales locales, regionales y/o nacionales (Decreto 1743/94, art. 1).
Lo anterior concuerda con preceptos constitucionales en los que se establece que la
educacin debe formar al colombiano...para la proteccin del ambiente (CP, art. 67) y
asigna a los ciudadanos el deber de "proteger los recursos culturales y naturales del pas y
velar por la conservacin de un ambiente sano" (CP, art. 95, num. 8), al Contralor General
de la Repblica, la funcin de "presentar al Congreso de la Repblica un informe anual sobre
el estado de los recursos naturales y del ambiente" (CP, art. 268, num.7), en tanto que el
Procurador General de la Nacin debe "defender los intereses colectivos, en especial el
ambiente" (CP, art. 277, numeral 4) y los concejos municipales deben "dictar las normas
necesarias para el control, la prevencin y defensa del patrimonio ecolgico y cultural del
municipio" (CP, art. 313, num.9).
La Ley 99 de 1993 establece, adems, la zonificacin ambiental del territorio para su
apropiado uso (ordenamiento), regulaciones sobre uso del suelo en lo concerniente a sus
aspectos ambientales, pautas ambientales para el ordenamiento y manejo de cuencas
hidrogrficas, zonas marinas y costeras y dems reas de manejo especial; as como
polticas de poblacin (demografa) y regulacin ambiental de asentamientos humanos y de
actividades econmicas.
Todo lo anterior deja en claro el carcter determinante del ordenamiento ambiental para los
planes de ordenamiento territorial. Puede considerarse que las categoras espaciales de
ordenamiento ambiental constituyen formas pre-existentes de ordenamiento del territorio,
pues tales categoras establecen usos de la tierra que los planes de ordenamiento territorial
deben considerar e incorporar. En las categoras espaciales de ordenamiento ambiental se
encuentra un traslape de contenidos con los planes de ordenamiento territorial, situacin
que acerca a estos dos instrumentos de planificacin. Del mismo modo, la concepcin de la
poltica ambiental descrita antes, constituye una directriz para los planes de ordenamiento
del territorio, cuyos objetivos y estrategias deben orientarse al desarrollo territorial
sostenible.

1.2 CATEGORIAS ESPACIALES DE ORDENAMIENTO AMBIENTAL

Las principales categoras espaciales o zonas que sirven de soporte al ordenamiento

ambiental del territorio comenzaron a ser establecidas desde 1953, mediante el Decreto
2278, referido a aspectos forestales, ampliadas por el Decreto-Ley 2811 de 1974 (Cdigo
Nacional de los Recursos Naturales Renovables y de Proteccin al Medio Ambiente),
precisadas por diversos decretos reglamentarios posteriores y por la Ley 99 de 1993. Estas
categoras se orientan a regular el uso y ocupacin del territorio en favor de la
conservacin, preservacin, recuperacin, manejo y control del aprovechamiento de
recursos naturales y culturales y de la investigacin, educacin, recreacin y descanso, es
decir, a usos conservacionistas, cientficos, educativos y recreativos compatibles con la
poltica conservacin de los recursos naturales.
A estas categoras la ley le ha dado el nombre genrico de reas de manejo especial
(Decreto 2811/74, art. 45, literal e) o reas protegidas, orientadas a la administracin,
manejo y proteccin del ambiente y de los recursos naturales renovables. La creacin de
estas reas deber tener objetos determinados y fundarse en estudios ecolgicos y
econmico-sociales (Decreto-Ley 2811/74, art. 309).
Pueden considerarse como reas de manejo especial, las siguientes:
- Zonas de reserva forestal
- Areas del sistema de parques nacionales naturales
- Zonas de proteccin, estudio y propagacin de fauna silvestre
- Distritos de manejo integrado de recursos naturales -DMI-
- Zonas hdricas de proteccin especial
- Areas especiales de manejo integrado de especies hidrobiolgicas
- Zonas de preservacin paisajista
- Distritos de conservacin de suelos
El Decreto 1741 de 1978 (agosto 4) estableci y reglament el rea de manejo especial de
la Baha de Cartagena y del Canal del Dique, sealando su delimitacin, objeto,
administracin, sanciones, etc.

1.2.1 Zonas de reserva forestal

Constituyen la base del ordenamiento forestal. Se definen como zonas de propiedad pblica
o privada reservadas para destinarlas exclusivamente al establecimiento o mantenimiento y
utilizacin racional de reas forestales productoras, protectoras o productoras-protectoras
(Decreto-Ley 2811/74., art. 206). Estas reas slo podrn destinarse al aprovechamiento
racional permanente de los bosques que en ella existan o se establezcan y, en todo caso,
deber garantizarse su recuperacin y supervivencia (Decreto-Ley 2811/74, art. 207). Los
baldos presentes en estas reas no podrn ser adjudicados (Decreto-Ley 2811/74, art.
209).
La regulacin del manejo y aprovechamiento de los bosques colombianos tuvo en el Decreto
2278 de 1953 su principal instrumento normativo en la historia reciente del pas. En dicho
decreto se parte de la clasificacin de los bosques en "Bosque Protector" o "Zona Forestal
Protectora" "Bosque Pblico", "Bosque de Inters General" y "Bosque Privado", dando a
cada uno su definicin.
El decreto mencionado establece como zonas forestales protectoras los terrenos situados en
las cabeceras de los ros, arroyos y quebradas sean o no permanentes; las mrgenes y
laderas con pendientes superiores al 40 por ciento; la zona de 50 metros de ancho a cada
lado de los manantiales, corrientes y cualesquiera depsitos naturales de agua y todos
aquellos en que convenga mantener el bosque o recuperarlo, con el fin de defender cuencas
de abastecimiento de aguas, embalses, acequias, evitar desprendimientos de tierras y
rocas, sujetar terrenos, defender vas de comunicacin, regularizar cursos de agua, o
contribuir a la salubridad (Decreto 2278/53, art. 4). Este mismo decreto establece las
reservas madereras de productos forestales en predios rurales (art. 13) y en terrenos
baldos destinados a colonizacin agropecuaria (art.15), del mismo modo, reas arboladas
en los lmites de los predios rurales (art. 19).
La Ley 2 de 1959 estableci y delimit como zonas forestales protectoras y bosques de
inters general las siguientes:
- Zona de Reserva Forestal del Pacfico
- Zona de Reserva Forestal Central
- Zona de Reserva Forestal del Ro Magdalena
- Zona de Reserva Forestal de la Sierra Nevada de Santa Marta
- Zona de Reserva Forestal de la Serrana de los Motilones
- Zona de Reserva Forestal del Cocuy
- Zona de Reserva Forestal de la Amazonia
Asimismo, declar como zonas de reserva forestal los terrenos baldos ubicados en hoyas
hidrogrficas que sirvan o puedan servir de abastecimiento de aguas para el consumo
interno, produccin de energa elctrica y para irrigacin y cuyas pendientes sean
superiores al 40%. El Decreto 1608 de 1978, por su parte, establece zonas forestales
protectoras destinadas a proteger especies de fauna en vas de extincin (Artculo 20).
En el caso de las reas forestales productoras, stas son definidas como espacios que deben
ser conservados permanentemente con bosques naturales o artificiales para obtener
productos forestales para comercializacin o consumo. Se consideran de produccin directa
cuando la obtencin de productos implican la desaparicin temporal del bosque y su
posterior recuperacin. Son de produccin indirecta cuando se obtienen frutos o productos
secundarios, sin implicar la desaparicin del bosque (Decreto-Ley 2811/74, art. 203).
Las reas forestales protectora-productora, por su parte, se definen en trminos de espacios
de conservacin para proteger los recursos naturales renovables que, adems, puede ser
objeto de actividades de produccin sujeta necesariamente al mantenimiento del efecto
protector (Decreto-Ley 2811/74, art. 205).
En 1989, la Ley 37 estableci las bases para estructurar el Plan Nacional de Desarrollo
Forestal, con el objetivo de:
Sealar los programas , proyectos y prioridades para el desarrollo, conservacin y manejo
del recurso forestal, as como lo concerniente con la ordenacin de las cuencas hidrogrficas
y manejo de la vida silvestre.
Determinar los recursos dedicados al desarrollo del sector forestal.
Fortalecer la investigacin del recursos forestal y los dems recursos naturales renovables
vinculados con los bosques.
Definir las estrategias para el desarrollo de los bosques naturales, de las plantaciones
forestales, la produccin, transformacin y comercializacin de los productos del bosque, de
acuerdo a las necesidades del pas y segn el rendimiento sostenido del recurso (Ley 37/89,
art. 3).
Finalmente, la Ley 139 de 1994 crea y reglamenta el Certificado de Incentivo Forestal -CIF-
como un reconocimiento del Estado a las externalidades positivas de la reforestacin en
tanto beneficios ambientales y sociales generados, apropiados por el conjunto de la
poblacin. Su fin es el de promover la inversin en plantaciones forestales de carcter
protector-productor en terrenos de aptitud forestal.

1.2.2 Sistema de parques nacionales naturales

Abarca distintas categoras espaciales con valores excepcionales para el patrimonio

nacional, a las cuales se les ha asignado funciones de conservacin de fauna, flora, paisajes
o reliquias histricas, culturales o arqueolgicas y un rgimen especial de manejo fundado
en la planeacin integral con principios ecolgicos. Se pretende con estas unidades,
perpetuar en estado natural muestras de comunidades biticas, regiones fisiogrficas,
unidades biogeogrficas, recursos genticos y especies silvestres amenazadas de extincin
(Decreto-Ley 2811/74, arts. 327 y 328).
Con el Sistema de Parques Nacionales naturales se busca (Decreto 622/77, art. 2):
Reservar reas sobresalientes y representativas del patrimonio natural que permitan la
conservacin y proteccin de la fauna, flora y gea contenidas en los respectivos ecosistemas
primarios, as como su perpetuacin.
Conservar bancos genticos naturales.
Reservar y conservar reas que posean valores sobresalientes de paisaje.
Investigar los valores de los recursos naturales renovables del pas dentro de reas
reservadas para obtener su mejor conocimiento y promover el desarrollo de nuevas y
mejores tcnicas de conservacin y manejo de tales recursos dentro y fuera de las reas del
sistema.
Perpetuar en estado natural muestras representativas de comunidades biticas, unidades
biogeogrficas y regiones fisiogrficas.
Perpetuar las especies de la vida silvestre que se encuentran en peligro de desaparecer.
Proveer puntos de referencia ambiental para investigaciones, estudios y educacin
ambiental.
Mantener la diversidad biolgica y equilibrio ecolgico mediante la conservacin y proteccin
de reas naturales.
Establecer y proteger reas para estudios, reconocimientos e investigaciones biolgicas,
geolgicas, histricas o culturales.
Proveer a los visitantes recreacin compatible con los objetivos de las reas del Sistema de
Parques Nacionales Naturales.
Incrementar el bienestar de los habitantes del pas mediante la perpetuacin de valores
excepcionales del patrimonio nacional.

El sistema de parques nacionales incluye las siguientes categoras espaciales (Decreto-Ley

2811/74, art. 329):
Parque Nacional: Definido como rea cuya extensin permite su autorregulacin ecolgica y
cuyos ecosistemas, en general, no han sido alterados sustancialmente por la explotacin u
ocupacin humana y donde las especies vegetales y animales, complejos geomorfolgicos y
manifestaciones histricas o culturales tienen un valor cientfico, educativo, esttico y
recreativo nacional y para su perpetuacin se somete un rgimen adecuado de manejo.
Reserva Natural: Area en la cual existen condiciones primitivas de flora, fauna y gea,
destinada a la conservacin, investigacin y estudio de sus riquezas naturales. Dentro de
esta categora pueden incluirse las reservas naturales de la sociedad civil, establecidas por
la Ley 99 de 1993 en su Artculo 109, referidas a reas de un inmueble que conserve una
muestra de un ecosistema natural y sea manejado bajo los principios de la sustentabilidad
en el uso de los recursos naturales, cuyas actividades y usos se establecern de acuerdo a
reglamentacin, con la participacin de las organizaciones sin nimo de lucro de carcter
ambiental.
Area Natural Unica: Unidades espaciales que, por poseer condiciones especiales de flora o
gea, son escenario natural raro.
Santuario de Flora: Area destinada a preservar especies o comunidades vegetales para
conservar recursos genticos de la flora nacional. Dentro de esta categora pueden incluirse
las zonas creadas y administradas para promover el desarrollo de especies de flora,
establecidas por el Decreto-Ley 2811 de 1974, en su Artculo 201, literal d.
Santuario de Fauna: Area destinada a preservar especies o comunidades de animales
silvestres, para conservar recursos genticos de la fauna nacional.
Va Parque: Faja de terreno con carretera, que posee bellezas panormicas singulares o
valores naturales o culturales, conservada para fines de educacin y esparcimiento.
Las reas que integran el Sistema de Parques Nacionales Naturales contarn con su
respectivo plan maestro donde se determinarn los desarrollos, facilidades, usos y manejos
de cada una de ellas (Decreto 622/77, art.16). Podrn ser zonificadas internamente,
atendiendo a los siguientes tipos de zonas (Decreto 622/77, arts. 5 y 18):
Zona primitiva: Aquella que no ha sido alterada o que ha sufrido mxima intervencin
humana en sus estructuras naturales.
Zona intangible: Aquella en la que el ambiente ha de mantenerse ajeno a la ms mnima
alteracin humana, a fin de que las condiciones naturales se conserven a perpetuidad.
Zona de recuperacin natural: Aquella que ha sufrido alteraciones en su ambiente natural y
que est destinada al logro de la recuperacin de la naturaleza que all existi o a obtener
mediante mecanismos de restauracin un estado deseado del ciclo de evolucin ecolgica;
lograda la recuperacin o el estado deseado esta zona ser denominada de acuerdo con la
categora que le corresponda.
Zona histrico-cultural: Aquella en la cual se encuentran vestigios arqueolgicos, huellas o
seales de culturas pasadas, supervivencia de culturas indgenas, rasgos histricos o
escenarios en los cuales tuvieron ocurrencia hechos trascendentales de la vida nacional.
Dentro de esta zona pueden incluirse los monumentos inmuebles nacionales de que trata la
Ley 163 de 1959 y el Decreto Reglamentario 264 de 1963, especialmente los referidos a
reas que tengan inters paleontolgico.
Zona de recreacin general exterior: Aquella que por sus condiciones naturales ofrece la
posibilidad de dar ciertas facilidades al visitante para su recreacin al aire libre, sin que sta
pueda ser causa de modificaciones significativas del ambiente.
Zona de alta densidad de uso: Aquella en la cual por sus condiciones naturales,
caractersticas y ubicacin pueden realizarse actividades recreativas y otorgar educacin
ambiental de tal manera que armonice con la naturaleza del lugar; produciendo la menor
alteracin posible.
Zona amortiguadora: Aquella en la cual se atenan las perturbaciones causadas por la
actividad humana en las zonas circunvecinas a las distintas reas del Sistema de Parques
Nacionales Naturales, con el fin de impedir que llegue a causar disturbios o alteraciones en
la ecologa o en la vida silvestre de estas reas.
El Decreto 622 de 1977 establece los procedimientos para la reserva, delimitacin,
administracin, uso, manejo y desarrollo del Sistema de Parques Nacionales Naturales, as
como aspectos relativos a concesiones y contratos, obligaciones de los usuarios,
prohibiciones, sanciones, control y vigilancia.

1.2.3 Zonas de proteccin, estudio y propagacin de fauna silvestre

Establecidas por los decretos 2811/74, art. 258, literal a y 1608/78, art. 3, literal a. Se
incluyen en esta categora las siguientes reas:
Territorio funico: Areas reservadas y delimitadas con fines de conservacin, investigacin y
manejo de la fauna silvestre para exhibicin (Decreto-Ley 2811/74, art. 253; Decreto
1608/78, art. 164). En estas reas slo se permite la caza cientfica (Decreto 1608/78, art.
19). Los territorios funicos tienen los siguientes objetivos (Decreto 1608/78, art. 165):
Conservar, restaurar y fomentar la flora y fauna silvestre que se encuentren en dichas
reservas.
Conocer los ciclos biolgicos, la dieta alimenticia y la ecologa de las poblaciones naturales
de las especies de la fauna silvestre.
Adelantar investigaciones bsicas y experimentales en cuanto a manejo y estudiar el
mejoramiento gentico de las especies de fauna silvestre.
Investigar aspectos ecolgicos y de productividad primaria que puedan incidir en el manejo
de la fauna silvestre y ser aplicable en reas ecolgicamente similares.
Producir individuos de fauna silvestre para repoblacin de ecosistemas preferencialmente
primarios, cuando se considere tcnicamente apropiado.
Establecer y estudiar sistemas y tcnicas para el control biolgico de especies de la fauna
silvestre.
Investigar la prevencin y tratamiento de zoonosis de la fauna.
Los territorios funicos podrn comprender las siguientes reas: primitiva, de manejo
experimental, de experimentacin intensiva, de alta actividad y vial (Decreto 1608/78, art.
167).
Zoocriadero: Area de propiedad pblica o privada que se destina al mantenimiento, fomento
y aprovechamiento de especies de fauna silvestre con fines cientficos, comerciales,
industriales o de repoblacin, ya se desarrollen estas actividades en forma extensiva,
semiextensiva o intensiva, siempre y cuando sea en un rea determinada (Decreto-Ley
2811/74, art. 254; Decreto 1608/78, art. 142). El Decreto 1608/78 reglamenta el
funcionamiento de los zoocriaderos en el Ttulo IV, captulo I.
Reserva de caza: Area reservada y alinderada con fines de conservacin, investigacin y
manejo, para fomento de especies cinegticas en donde puede ser permitida la caza con
sujecin a reglamentos especiales (Decreto-Ley 2811/74, art. 255). En las reservas de caza
se permite la caza cientfica, la caza de fomento y la caza deportiva (Decreto 1608/78, art.
19).
Coto de caza: Area destinada al mantenimiento, fomento y aprovechamiento de especies de
la fauna silvestre para caza deportiva (Decreto-Ley 2811/74, art. 256; Decreto 1608/78,
art. 156). El Decreto 1608/78 reglamenta el funcionamiento de los cotos de caza en el
Ttulo IV, captulo II.
Veda de caza: Areas en las cuales se prohibe temporalmente cazar individuos de
determinadas especies (Decreto-Ley 2811/74, art.257; Decreto 1608/78, art. 22).
El Decreto 1608 de 1978 reglamenta todo lo concerniente a la administracin y manejo de
la fauna silvestre, los usos permitidos y prohibidos, la investigacin, las actividades de caza
comercial, cientfica, deportiva, de control, de fomento; actividades de repoblacin,
transplante e introduccin de especies etc.

1.2.4 Distritos de manejo integrado de recursos naturales renovables -DMI-

Areas que constituyen modelos de aprovechamiento racional de los recursos naturales

renovables con relacin a los suelos teniendo en cuenta factores ambientales o socio-
econmicos (Decreto-Ley 2811/74, art. 310).
Los DMI fueron reglamentados por el Decreto 1974 de 1989, en el cual se definen como un
espacio de la biosfera que, por razn de factores ambientales o socioeconmicos, se
delimita para que dentro de los criterios del desarrollo sostenible se ordene, planifique y
regule el uso y manejo de los recursos naturales renovables y las actividades econmicas
que all se desarrollen (Decreto 1974/89, art. 2).
Los requisitos para la identificacin y delimitacin de un DMI, los establece el Decreto
1974/89 en su Artculo 5, stos son:

Que posea ecosistemas que representen rasgos naturales inalterados o ecosistemas

alterados de especial singularidad pero susceptibles de recuperacin y que beneficien
directa o indirectamente a las comunidades locales o regionales.
Que la oferta ambiental o de recursos dentro del futuro distrito permita organizar prcticas
compatibles de aprovechamiento de los recursos naturales con el propsito de garantizar su
conservacin y utilizacin integrales.
Que exista la factibilidad de mantener las condiciones actuales de los ecosistemas no
alterados y la estabilidad de las zonas para recuperacin.
Que ofrezca condiciones para desarrollar de manera continua labores de educacin,
investigacin cientfica y divulgacin sobre la conservacin, defensa y mejoramiento del
ambiente y de los recursos naturales renovables, as como de actividades recreativas para
la poblacin.
Que incluya, en lo posible, espacios con accidentes geogrficos, geolgicos, paisajsticos de
caractersticas o bellezas excepcionales y elementos culturales que ejemplaricen relaciones
armnicas entre el hombre y la naturaleza.
Que represente, en lo posible, ecosistemas naturales o seminaturales inalterados o con
alteracin que en su conjunto no superen el 50% del total de su superficie.

La declaracin de un DMI exige la elaboracin de un estudio preliminar que contemple,

entre otros aspectos, la verificacin del cumplimiento total o parcial de los requisitos arriba
anotados, propuesta de delimitacin, ordenamiento territorial y zonificacin preliminares,
anlisis y caracterizacin de la ocupacin poblacional y de la tenencia de la tierra en la zona
propuesta (Decreto 1974/89, art. 6).
Los criterios establecidos para determinar la zonificacin interna del DMI, son:
Integrar unidades territoriales completas.
Abarcar ecosistemas locales y regionales representativos que permitan el mantenimiento de
poblaciones viables de flora y fauna, de la diversidad gentica y del recurso hdrico.
Integrar comunidades humanas que se caractericen por presentar relaciones conflictivas con
el uso de los recursos naturales.
Zonificar el DMI, en lo posible, con lmites arcifinos (Decreto 1974/89, art. 8).
Para cada DMI debe formularse un Plan Integral de Manejo que debe contener, entre otros,
los siguientes aspectos: resea histrica y justificacin, diagnstico socioeconmico y
ambiental, ordenamiento territorial y zonificacin y condicionamientos y restricciones para
el uso y aprovechamiento de los recursos naturales.
Dentro de esta categora pueden incluirse las reas o ecosistemas de inters estratgico
para la conservacin de los recursos naturales, establecidas por la Ley 99 de 1993 en su
Artculo 108.

1.2.5 Zonas hdricas de proteccin especial

Incluye las reas de pramos, subpramos, los nacimientos de agua y las zonas de recarga
de acuferos, zonas marinas y costeras, cinagas, pantanos, lagos, lagunas y dems
ecosistemas hdricos continentales (Ley 99/93, arts 1 y 5, numeral 24). Asimismo, son
objeto de proteccin y control especial las aguas destinadas al consumo domstico humano
y animal, las zonas de criaderos y hbitat de peces, crustceos y dems especies que
requieran manejo especial, las fuentes, cascadas, lagos y otros depsitos o corrientes de
aguas naturales o artificiales, que se encuentran en reas declaradas dignas de proteccin
(Decreto-Ley 2811/74, art. 137). La Ley 199 de 1993 en su Artculo 111 declara de inters
pblico, las reas de importancia estratgica para la conservacin de recursos hdricos que
surten de agua los acueductos municipales y distritales.
Para facilitar el control sobre el manejo de los recursos hdricos del pas, se ha declarado
como bienes inalienables e imprescriptibles del Estado (Decreto-Ley 2811/74, art. 83):
El lveo o cauce natural de las corrientes
El lecho de los depsitos naturales de agua.
Las playas martimas, fluviales y lacustres.
Una faja paralela o lnea de mareas mximas o la del cauce permanente de ros o lagos,
hasta treinta metros de ancho.
Las reas ocupadas por nevados y los cauces de los glaciares.
Los estratos o depsitos de las aguas subterrneas.
El Decreto 1541 de 1978 reglamenta, entre otros aspectos, el dominio de las aguas, cauces
y riberas; los modos de adquirir derecho al uso de las aguas y sus cauces; la explotacin y
ocupacin de playas, cauces y lechos; el uso de las aguas y declaracin de reservas y
agotamiento; las restricciones y limitaciones al dominio; el rgimen de ciertas categoras
especiales de aguas (lluvias, subterrneas, minerales, termales); las obras hidrulicas; la
conservacin y preservacin de las aguas y sus cauces. Todos estos aspectos aportan
elementos jurdicos suficientes para lograr un manejo sostenible de los recursos hdricos del
pas.
Un aspecto que ha merecido especial atencin en la legislacin hdrica es la cuenca
hidrogrfica, alrededor de la cual se han desarrollado polticas integrales de manejo de
recursos naturales. La cuenca hidrogrfica es definida como un rea fsico-geogrfica
debidamente delimitada en donde las aguas superficiales y subterrneas vierten a una red
natural mediante uno o varios cauces de caudal continuo o intermitente que confluyen, a su
vez, en un curso mayor que desemboca o puede desembocar en un ro principal, en un
depsito natural de aguas, en un pantano o directamente en el mar (Decreto-Ley 2811/74,
art. 312; Decreto 2857/81, art. 1).
Corresponde a la administracin pblica, entre otras funciones, las siguientes:
Velar por la proteccin de las cuencas hidrogrficas contra los elementos que la degraden o
alteren o especialmente los que producen contaminacin, sedimentacin y salinizacin de
los cursos de agua o de los suelos.
Reducir las prdidas y derroche de aguas y asegurar su mejor aprovechamiento.
Prevenir la erosin y controlar y disminuir los daos causados por ella.
Mantener o mejorar las condiciones ecolgicas del agua, proteger los ecosistemas acuticos
y prevenir la eutroficacin (Decreto-Ley 2811/74, art. 314).
El instrumento fundamental para la proteccin de las cuencas que establece la ley es el plan
de ordenacin y manejo. En este sentido, la ordenacin de una cuenca se define como la
planeacin del uso coordinado del suelo, de las aguas, de la flora, y la fauna y su manejo,
como la ejecucin de obras y tratamientos (Decreto-Ley 2811/74, art. 316).
La finalidad de la ordenacin es el planeamiento del uso y manejo de sus recursos y la
orientacin y regulacin de las actividades de los usuarios, de manera que se consiga
mantener o restablecer un adecuado equilibrio entre el aprovechamiento econmico de tales
recursos y la preservacin de la estructura fsico-bitica de la cuenca y particularmente de
sus recursos hdricos (Decreto 2857/81 art. 4).
La ordenacin de una cuenca es obligatoria cuando se d una cualquiera de las siguientes
situaciones (Decreto 2857/81, art. 12):
Cuando se requiera proteger o construir obras de infraestructura destinadas al control,
defensa o aprovechamiento de los recursos hdricos u otras de especial significado
econmico social.
Cuando del aprovechamiento de sus recursos naturales se puedan derivar desequilibrios
fsicos o qumicos y ecolgicos del medio natural, que pongan en peligro la integridad de la
cuenca o cualquiera de sus recursos en particular, as como su potencial productivo
sostenido.
Cuando se presente un desequilibrio generalizado del medio ecolgico en tal forma que
ocurra o pueda ocurrir degradacin de la aguas o de los suelos, en su calidad y cantidad,
que los haga o pueda hacerlos inadecuados para satisfacer los requerimientos del desarrollo
a las necesidades primarias de la comunidad.
Cuando la ejecucin de planes o programas oficialmente adoptados, sea necesario el
aprovechamiento de las aguas para fines de consumo humano, incremento de la produccin
agropecuaria, desarrollo hidroenergtico, industrial, navegacin y transporte fluvial u otras
de igual significacin e importancia.
La ordenacin se da a partir de un plan de ordenacin y manejo que deber contener las
fases de diagnstico, formulacin, instrumentacin de la ejecucin y control (Decreto
2857/81, art. 13).
En general el Decreto 2857/81 establece todo lo relativo al manejo de las cuencas
hidrogrficas sometidas a planes de ordenacin, as como a la administracin, participacin
ciudadana, financiacin de los planes, expropiaciones y servidumbres, prohibiciones y
sanciones.
La Ley 161 de 1994 organiza la Corporacin Autnoma Regional del Ro Grande de la
Magdalena y le da el poder para coordinar y supervisar el ordenamiento hidrolgico y
manejo integral del Ro Magdalena
1.2.6 Areas especiales de manejo integrado para proteccin, propagacin o cra de especies
hidrobiolgicas

Establecidas por el Decreto-Ley 2811 de 1974 en su artculo 274, literal f y reglamentadas,

por el Decreto 1681 de 1978. La delimitacin de estas reas debe basarse en estudios
tcnicos (Decreto 1681/78, art. 122, literal c).
Como categoras espaciales para el manejo integrado de los recursos hidrobiolgicos se
establecen los manglares, estuarios, meandros, cinagas u otros hbitats similares de
recursos hidrobiolgicos, as como los cuerpos de agua y zonas aledaas en los cuales se
adelantan programas de acuicultura (Decreto 1681/78, art. 128).
En las zonas declaradas como de manejo integrado de recursos hidrobiolgicos se podr
prohibir, restringir o condicionar el desarrollo de actividades que puedan producir deterioro
del ambiente acutico o de los recursos hidrobiolgicos. Estas prohibiciones harn parte del
plan de manejo (Decreto 1681/78, Captulo II).
Dentro de esta categora espacial pueden incluirse las zonas exclusivas para pesca de
subsistencia o comunitaria establecidas por el Decreto 2811 de 1974 en su Artculo 274,
literal i, reservadas para la explotacin de especies en beneficio de cooperativas de
pescadores, empresas comunitarias u otras asociaciones integradas por trabajadores
artesanales.
En general, el Decreto 1681 de 1978 reglamenta el manejo de las especies hidrobiolgicas y
su aprovechamiento, as como su proteccin y fomento; tanto en lo referente a aguas
interiores como al mar territorial incluida la zona econmica de la nacin.

1.2.7 Zonas de preservacin del paisaje

Son reas urbanas y rurales de carcter escnico que contribuyen al bienestar fsico y
espiritual de las comunidades (Decreto 2811/74, arts. 302 y 303).
El Decreto 1715 de 1978 reglamenta las zonas de preservacin paisajista, especialmente en
las reas ubicadas a lado y lado de las carreteras nacionales, en las que se regula la
colocacin de vallas y avisos, se prohibe deformar o alterar elementos naturales como
piedras, rocas, peascos, praderas y rboles, con pintura o cualquier otro medio para fines
publicitarios o de propaganda.
Dentro de esta categora se pueden incluir las zonas de descanso o recreo, establecidas por
el Decreto-Ley 2811 de 1974 en sus artculos 188 y 311.

1.2.8 Distritos de conservacin de suelos

Son reas destinadas a la recuperacin de suelos alterados o degradados o a la alteracin

de fenmenos que causen alteracin o degradacin en reas especialmente vulnerables, a
las condiciones fsicas o climticas o por la clase de utilidad que en ellas se desarrolla
(Decreto-Ley 2811/74, art. 324).
Corresponde a la autoridad competente crear, administrar y reglamentar los distritos de
conservacin de suelos, elaborar planes de rehabilitacin y manejo de esos distritos
(Decreto-Ley 2811/74, art. 325). Se podrn adquirir bienes de propiedad privada y los
patrimoniales de las entidades de derecho pblico que se requieran con fines de
conservacin y mejoramiento de suelos en reas crticas (Decreto-Ley 2811/74, art. 69).
1.3 INSTRUMENTOS DE GESTION Y CONTROL

La organizacin institucional, los planes ambientales, los recursos tcnicos e informativos y

los mecanismos de control, financieros y de participacin ciudadana constituyen los
instrumentos esenciales utilizados para la implementacin de la poltica de ordenamiento
ambiental del territorio.

1.3.1 Organizacin institucional y planes ambientales

El ordenamiento ambiental del territorio se fundamenta en planes realizados por los

organismos que conforman el Sistema Nacional Ambiental, SINA.
El SINA se define como "conjunto de normas, actividades, recursos, programas e
instituciones encargadas de la puesta en marcha de los principios generales ambientales"
(Ley 99/93, art.2). El SINA est integrado de manera jerrquica por el Ministerio del Medio
Ambiente, las corporaciones autnomas regionales, los departamentos y los municipios, con
el apoyo tcnico y cientfico del Instituto de Hidrologa, Meteorologa y Estudios Ambientales
IDEAM, el Instituto de Investigaciones Marinas y Costeras "Jos Benito Vives de Andris"
-INVEMAR- el Instituto de Investigaciones de Recursos Biolgicos "Alexander von
Humboldt", el Instituto Amaznico de Investigaciones "SINCHI" y el Instituto de
Investigaciones Ambientales del Pacfico "Jhon von Neumann".
Se destaca en el SINA el papel administrador, coordinador, ejecutor y asesor de las
corporaciones autnomas regionales, definidas como "entes corporativos de carcter
pblico, creados por ley, integrados por las entidades territoriales que por sus
caractersticas constituyen geogrficamente un mismo ecosistema o conforman una unidad
geopoltica, biogeogrfica o hidrogeogrfica, dotados de autonoma administrativa y
financiera, patrimonio propio y personera jurdica, encargados por la ley de administrar
dentro del rea de su jurisdiccin, el medio ambiente y los recursos naturales renovables y
propender por su desarrollo sostenible, de conformidad con las disposiciones legales y las
polticas del Ministerio del Medio Ambiente" (Ley 99/93, art. 23).
La administracin de los recursos naturales y el medio ambiente en algunas reas con
caractersticas especiales como la Regin Amaznica, el Choc, la Sierra Nevada de Santa
Marta, la Serrana de la Macarena, la regin de Urab, el departamento Archipilago de San
Andrs, Providencia y Santa Catalina y la Regin de la Mojana y del San Jorge; estar a
cargo de corporaciones para el desarrollo sostenible, las cuales se organizarn como
corporaciones autnomas regionales (Ley 99/93, art. 34).
Los planes de desarrollo ambiental realizados por las entidades integrantes del SINA, deben
en enmarcarse en tres principios fundamentales (Ley 99/93, art. 63):
Armona regional, referido a la coordinacin y armona que debe existir en el ejercicio de las
funciones, relacionadas con el medio ambiente y los recursos naturales renovables, que
cumplen las entidades territoriales actuales y futuras.
Gradacin normativa, referida a la sujecin que tienen las normas ambientales establecidas
por las entidades territoriales, respecto a las dictadas por autoridades y entes de jerarqua
superior.
Rigor subsidiario, referido al carcter ms riguroso, pero no ms flexibles, de las normas
que expidan las autoridades ambientales regionales, departamentales, distritales y
municipales, en la medida en que se desciende en la jerarqua normativa y se reduce en el
mbito territorial de las competencias.

1.3.2 Recursos tcnicos y de informacin

Otro instrumento clave de la poltica de ordenamiento ambiental del territorio es el Sistema

de Informacin Ambiental, el cual debe ser implantado y operado por las corporaciones
autnomas regionales en sus jurisdicciones. La informacin sistematizada por las
corporaciones es enriquecida y contextualizada por la produccin cientfica de las
instituciones que sirven de apoyo al Sistema Nacional Ambiental.

1.3.3 Instrumentos de control

Dentro de stos se destacan la Licencia Ambiental, el diagnstico ambiental de alternativas,

el estudio de impacto ambiental y la contabilidad ambiental.

Licencia ambiental

Se define como "la autorizacin que otorga la autoridad ambiental competente, mediante
acto administrativo, a una persona, para la ejecucin de un proyecto, obra o actividad que
conforme a la Ley y a los reglamentos, puede producir deterioro grave a los recursos
naturales renovables o al medio ambiente o introducir modificaciones considerables o
notorias al paisaje, y en la que se establecen los requisitos, obligaciones y condiciones que
el beneficiario de la Licencia Ambiental debe cumplir para prevenir, mitigar, corregir,
compensar y manejar los efectos ambientales del proyecto, obra o actividad autorizada"
(Ley 99/93, art. 50 y Decreto Reglamentario 1753/94, art.2).
El Decreto 1753 de 1994 reglamenta todo lo relacionado con las licencias ambientales en
cuanto a las definiciones bsicas, naturaleza, modalidades, efectos, competencias para su
otorgamiento, etc.

Diagnstico ambiental de alternativas

Se propone suministrar la informacin para evaluar y comparar las diferentes opciones que
presente el peticionario, bajo las cuales sea posible desarrollar un proyecto, obra o
actividad, con el fin de optimizar y relacionar el uso de los recursos ambientales y evitar o
minimizar los riesgos, efectos e impactos negativos que puedan provocarse. (Decreto
1753/94, art.18).
Este instrumento se utiliza para evaluar las alternativas de diseo de proyectos, obras o
actividades que sean de competencia del Ministerio del Medio Ambiente, excepto la
importacin de las sustancias, los materiales o los productos de que trata los numerales 8 y
12 del Artculo 52 de la Ley 99 de 1993, adems de la actividad exploratoria de la minera y
de los hidrocarburos; la construccin de presas, represas o embalses que posean las
capacidades estipuladas en la Ley; la construccin de vas que no pertenezcan al sistema
nacional de vas, la construccin de distritos de riego y drenaje para reas superiores a
1.518 hectreas e inferiores a 20.000 (Decreto 1753/94, art.17).
El diagnstico ambiental de alternativas incluye informacin sobre la localizacin y
caractersticas del entorno geogrfico, ambiental y social de las alternativas del proyecto,
adems de un anlisis comparativo de los efectos y riesgos inherentes a la obra o actividad,
y de las posibles soluciones y medidas de control y mitigacin para cada una de las
alternativas (Ley 99/93, art.56). La informacin debe, adems, indicar el objetivo del
proyecto, identificar los ecosistemas sensibles, crticos y de importancia ambiental y social,
estimar y analizar comparativamente los posibles impactos, riesgos y efectos derivados del
proyecto y descripcin de las posibles estrategias de prevencin y control ambiental para
cada una de las alternativas (Decreto 1753/94, art.19).

Estudio del impacto ambiental

Es un instrumento para la toma de decisiones y para la planificacin ambiental exigido por

la autoridad ambiental para definir las correspondientes medidas de prevencin, correccin,
compensacin, y mitigacin de efectos negativos de un proyecto, obra o actividad (Decreto
1753/94, art.22).
Este instrumento se utiliza en todos los casos que requieran licencia ambiental de acuerdo
con la ley y los reglamentos y deber corresponder en su contenido y profundidad a las
caractersticas del proyecto, obra o actividad (Decreto 1753/94, art.23).
Los objetivos y alcances del estudio de impacto ambiental son los siguientes (Decreto
1753/94, art.24):
Describir, caracterizar y analizar el medio bitico, abitico y socioeconmico en el cual se
pretende desarrollar el proyecto, obra o actividad.
Definir los ecosistemas que bajo el anlisis ambiental realizado, a que hace referencia el
numeral anterior, sean ambientalmente crticos, sensibles y de importancia ambiental e
identificar las reas de manejo especial que deban ser excluidas, tratadas o manejadas de
manera especial en el desarrollo.
Evaluar la oferta y vulnerabilidad de los recursos utilizados afectados por el proyecto, obra o
actividad.
Dimensionar y evaluar los impactos y efectos del proyecto, obra o actividad, de manera que
se establezca la gravedad de los mismos y las medidas y acciones para prevenirlas,
controlarlas, mitigarlas, compensarlas y corregirlas.
Identificar los planes gubernamentales a nivel nacional, regional o local que existan para el
rea de estudio, con el fin de evaluar su compatibilidad con el proyecto, obra o actividad.
Sealar las deficiencias de informacin que generen incertidumbre en la estimacin, el
dimensionamiento o evaluacin de los impactos.
Disear los planes de prevencin, mitigacin, correccin, compensacin de impactos y
manejo ambiental a que haya lugar para desarrollar el proyecto, obra o actividad.
Estimar los costos y elaborar el cronograma de inversin y ejecucin de las obras y acciones
de manejo ambiental.
Disear los sistemas de seguimiento y control ambiental que permitan al usuario evaluar el
comportamiento, eficiencia y eficacia del plan de manejo ambiental.
Evaluar y comparar el desempeo ambiental previsto del proyecto, obra o actividad contra
los estndares de calidad ambiental establecidos en las normas ambientales nacionales
vigentes; y la conformidad del proyecto, obra o actividad con los tratados y convenios
internacionales ratificados por Colombia.
Definir las tecnologas y acciones de preservacin, mitigacin, control, correccin y
compensacin de los impactos y efectos ambientales en proyecto, obra o actividad.
Los objetivos anteriores se manifiestan en los contenidos que debe tener el estudio del
impacto ambiental, entre los que se destacan (Decreto 1753/94, art.25):
Descripcin del proyecto, obra o actividad: incluir la localizacin, las etapas, dimensiones,
costos y cronograma de ejecucin.
Descripcin de los procesos operaciones; identificacin y estimacin de los insumos,
productos, subproductos, desechos, residuos, emisiones, vertimientos y riesgos
tecnolgicos, sus fuentes y sistemas de control dentro del proyecto, obra o actividad.
Delimitacin, caracterizacin y diagnstico de las reas de influencia directa e indirecta, as
como la cobertura y el grado de los impactos del proyecto, obra o actividad, con base en la
afectacin que pueda ocasionar sobre los diferentes componentes del medio ambiente.
Estimacin de los impactos y efectos ambientales: con base en la informacin de los
numerales anteriores, se identificarn, caracterizarn y estimarn los impactos y efectos
ambientales, su relacin de causalidad y se elaborar el anlisis de riesgo.
Plan de manejo ambiental: se elaborar el plan para prevenir, mitigar, corregir y compensar
los posibles impactos y efectos del proyecto, obra o actividad sobre el medio ambiente.
Debe incluir el plan de seguimiento, monitoreo y contingencia.
Contabilidad ambiental o cuentas ambientales

Otro de los instrumentos de control ambiental es la contabilidad ambiental. En tal sentido,

la Constitucin Poltica de 1991 encomienda a la Contralora General de la Repblica ejercer
la vigilancia de la gestin fiscal del Estado, fundada en la eficiencia, la economa, la equidad
y la valoracin de los costos ambientales (CP, art. 267). Del mismo modo, se le asigna al
Contralor la atribucin de presentar un informe anual sobre el estado de los recursos
naturales y del ambiente. (CP, art. 268, numeral 7).
Para dar cumplimiento al mandato constitucional anterior, la Ley 42 de 1993 establece la
organizacin del Sistema de Control Fiscal Financiero de modo que permita cuantificar el
impacto, por el uso o deterioro de los recursos naturales y del medio ambiente y evaluar la
gestin de proteccin, conservacin, uso y explotacin de los mismos (Ley 42/93, art.8).
Adems, para efectos de presentar al Congreso el informe anual sobre el estado de los
recursos naturales y del medio ambiente, la Ley mencionada faculta al Contralor General de
la Repblica para reglamentar la obligatoriedad de las entidades vigiladas de incluir en todo
proyecto de inversin pblica, convenio, contrato o autorizacin de explotacin de recursos,
la valoracin en trminos cuantitativos del costo-beneficio sobre conservacin, restauracin,
sustitucin, manejo en general de los recursos naturales y degradacin del medio
ambiente , as como su contabilizacin y el reporte oportuno a la contralora (Ley 42/93, art.
46).
Con estos instrumentos jurdicos una comisin interinstitucional ha coordinado la
elaboracin de una metodologa para la valoracin de los costos y beneficios, la elaboracin
de las cuentas ambientales sectoriales y por recursos y la evaluacin de la gestin
ambiental de las entidades estatales, todo ello a partir de un sistema de contabilidad
ambiental orientado a estructurar y fortalecer el sistema de informacin ambiental,
"incorporar a los sistemas de contabilidad nacional la degradacin, depreciacin y en
general el uso de los recursos naturales y el medio ambiente", "obtener nuevos indicadores
de desarrollo", "dotar a los planificadores y formuladores de las polticas del desarrollo de
un instrumental tcnico adecuado que facilite los procesos de toma de decisiones mediante
una adecuada asignacin de recursos" y "generar un flujo de informacin confiable que
ayude a evitar el deterioro del patrimonio natural" (Comit Interinstitucional de Cuentas
Ambientales, 1993).
Un primer resultado de todo este trabajo es el documento "Fundamentos Metodolgicos
para la valoracin de los costos ambientales", publicado por la Contralora General de la
Repblica donde se presentan importantes avances sobre la materia (Contralora General de
la Repblica, 1994).
La contabilidad ambiental constituye un instrumento de control sobre el patrimonio o capital
natural de la Nacin y de las entidades territoriales. Sin embargo, sta exige el manejo de
informacin que describa de manera rigurosa la cantidad y calidad de los recursos
presentes, la oferta y demanda (presin) de los recursos naturales y los conflictos
relacionados con el uso de los mismos, en trminos tanto fsicos como econmicos. Producir
esta informacin, organizarla y garantizar su pertinencia, calidad, transferibilidad y
actualidad sugiere la necesidad de generar marcos conceptuales comunes y la
estandarizacin de procedimientos tcnicos, escalas cartogrficas, indicadores utilizados por
las entidades del SINA y dems entidades que directa o indirectamente trabajan en el tema.
Es deseable que las cuentas ambientales, basadas en una red de informacin territorial
ambiental altamente confiable, de fcil acceso e intercambio, permitan que cada nuevo
gobernante inicie su administracin con cuentas precisas sobre la calidad y cantidad del
patrimonio de bosques, suelos, aguas, aire, energa, etc. que recibe y al final de su mandato
ste pueda informar el patrimonio que devuelve y su balance, debiendo responder ante la
sociedad sobre el dficit existente y el beneficio social obtenido por la disminucin,
desaparicin o degradacin de alguna parte del patrimonio que recibi.

1.3.4 Instrumentos financieros

Los principales instrumentos financieros de la poltica de ordenamiento ambiental lo

constituyen el Fondo Nacional Ambiental -FONAM-, el Fondo Nacional de Regalas y el Fondo
Ambiental de la Amazonia.
El Fondo Nacional Ambiental fue creado por la Ley 99 de 1993 para apoyar actividades,
estudios, investigaciones, planes, programas y proyectos de utilidad pblica e inters social,
encaminados al fortalecimiento de la gestin ambiental, a la preservacin, conservacin,
proteccin, mejoramiento y recuperacin del medio ambiente y al manejo adecuado de los
recursos naturales renovables y de desarrollo sostenible (Ley 99/93, art. 83).
El Fondo Nacional de Regalas (Ley 141/94), por su parte, asigna como mnimo un 20 por
ciento del total de sus recursos, para la preservacin del medio ambiente.
El Fondo Ambiental de la Amazonia fue creado por la Ley 99 de 1993, como mecanismo de
negociacin, canalizacin y distribucin de los recursos de la cooperacin tcnica y
financiera internacional, destinada a la ejecucin de proyectos ambientales en la regin
amaznica.

1.3.5 Participacin ciudadana

El ordenamiento ambiental del territorio involucra tambin a la sociedad en la toma de

decisiones. El instrumento esencial que contempla la Ley, en este sentido, son las
Audiencias Pblicas Administrativas sobre Decisiones Ambientales en Trmite, las cuales se
podrn realizar cuando se desarrolle o pretenda desarrollarse una obra o actividad que
pueda causar impacto al medio ambiente o a los recursos naturales renovables As lo
establece la Ley 99 de 1993, al declarar, en su Artculo 69, que cualquier persona natural o
jurdica, pblica o privada, podr intervenir en las actuaciones administrativas relacionadas
con la expedicin, modificacin o cancelacin de permisos o licencias ambientales.
Todo lo expuesto evidencia que el ordenamiento ambiental del territorio tiene suficiente
soporte jurdico para la formulacin y ejecucin de planes. Sin embargo, no se percibe an
en el pas, la conciencia y voluntad de la sociedad y el Estado para que tales normas se
expresen en acciones concretas. An predomina la concepcin de que el medio ambiente
aporta recursos naturales gratuitos e inagotables y es receptor de desechos los cuales
asimila sin problema. Adems, son comunes las anomalas relativas a la tala indebida de
bosques, extraccin ilegal de riquezas genticas y su traslado a otros pases, contaminacin
de suelos, aguas y el aire, ocupacin ilegal del espacio pblico, ocupacin de zonas de
riesgo y amenazas naturales, urbanizaciones ilegales, as como presiones de poder sobre las
decisiones relativas al control y vigilancia del ambiente, los cuales unidos a la ineficacia
oficial para hacer cumplir las normas, las limitaciones de recursos financieros por parte de
las entidades oficiales, la dualidad funcional y dbil coordinacin inter-institucional y la
escasa conciencia ecolgica de la poblacin, configuran un escenario pesimista en cuanto a
los logros de la legislacin ecolgica.

2. DIRECTRICES O DETERMINANTES SECTORIALES DE DESARROLLO TERRITORIAL

Son bsicamente tres: la poltica de desarrollo econmico, la poltica de desarrollo social y la

poltica de desarrollo cultural.

2.1 POLITICA DE DESARROLLO ECONOMICO

2.1.1 El modelo econmico actual

Una directriz esencial de las polticas de ordenamiento territorial, la constituye, sin duda, la
poltica de desarrollo econmico. En este sentido, el pas ha entrado en los ltimos aos en
el modelo econmico de libre mercado el cual exige la eliminacin de los factores que
interfieren directa o indirectamente el libre funcionamiento de las fuerzas del mercado, as
como el repliegue de la accin del Estado. Los postulados centrales de esta poltica son: el
papel subsidiario del Estado, el mercado como mecanismo fundamental en la asignacin de
recursos, la libre iniciativa de los sectores econmicos, la mayor apertura al comercio
exterior y la mxima descentralizacin posible en la toma de decisiones ( De Mattos,
1987:14).
Los efectos territoriales de la economa abierta parecen ir en contrava del objetivo de
desarrollo regional armnico establecido por la Constitucin Poltica en su Artculo 334. As
ha sido planteado por estudiosos de experiencias donde se ha utilizado esta estrategia de
desarrollo. Tal es el caso de Rofman (1984; citado por De Mattos, 1987) quien en su
investigacin sobre la aplicacin del modelo neoliberal a la economa argentina, reconoce
como efecto de este modelo el acrecentamiento de las desigualdades regionales y sociales.
Carlos de Mattos tambin comparte esta apreciacin, cuando afirma que:

"Si bien todava no se dispone de evaluaciones globales de los resultados de la aplicacin de

estrategias de este tipo, en varios pases afectados existe cierto consenso, incluso a nivel
gubernamental, en el sentido de que no llegaron a beneficiar a las regiones de menor
desarrollo en la forma prevista y que, por lo contrario, en algunos casos tendieron a
favorecer e incrementar la concentracin territorial de la poblacin y de las actividades" (De
Mattos, 1987:15).
En trminos similares escribe Gonzlez (1992:33), al considerar que la apertura econmica
lleva consigo procesos de reconversin industrial y agropecuaria que implican
modernizacin y relocalizacin de poblacin que de hecho afectan el ordenamiento del
territorio al fortalecer los centros urbanos localizados estratgicamente para la produccin y
comercializacin con el resto del mundo. Asimismo, las reas rurales con mayores
posibilidades para la produccin agropecuaria competitiva (de exportacin), se dinamizan y
expulsan poblacin. De este modo, los efectos territoriales del desarrollo econmico
estimulado por la produccin competitiva llevan a la concentracin de sus beneficios en las
regiones o centros urbanos dinmicos donde se concentran las mayores ventajas
competitivas en detrimento de las regiones o centros deprimidos, los cuales
tradicionalmente no se han beneficiado de este desarrollo.
El conflicto tambin est presente en relacin con la poltica de desarrollo sostenible
establecida en la Constitucin Poltica y la Ley 99 de 1993. As se desprende del estudio
publicado por la Consejera Econmica y de Competitividad de la Presidencia de la Repblica
y el Instituto Geogrfico Agustn Codazzi en el que se plantea que:

"Las estrategias de apertura econmica e internacionalizacin de la economa parecen ir en

contrava de las de desarrollo sostenible. El nuevo modelo econmico se concibi en
trminos nacionales y sectoriales sobre la base de pases homogneos cultural y
biofsicamente similares a, o en camino hacia, los pases del Norte, mientras que el
desarrollo sostenible es posible en tanto tenga en cuenta las especificidades culturales y de
la oferta ambiental de las (sic) distintos y muy variados pases y espacios subnacionales,
donde rara vez es recomendable, y muchas veces inviable, la homogeneizacin propuesta
por el modelo econmico" (Presidencia de la Repblica e IGAC, 1997:63).

Todo lo anterior manifiesta dificultades para la implementacin de la poltica de

ordenamiento territorial y ambiental, pues no puede existir contradiccin entre estas
polticas y las polticas de desarrollo econmico, social y cultural, las cuales deben ser
complementarias en los distintos niveles territoriales.

2.1.2 Poltica de desarrollo rural

La poltica de desarrollo rural como parte del desarrollo econmico y social es otro de los
determinantes esenciales de los planes de ordenamiento territorial. No hay duda de que en
el territorio colombiano, cualquier estrategia o plan de OT dirigido a resolver los problemas
territoriales relativos a disparidades del desarrollo regional, integracin econmico-
territorial, uso no sostenible de recursos naturales y las condiciones de pobreza del campo,
necesariamente debe considerar, en su componente rural, la solucin de problemas
estructurales relacionados con la tenencia de la tierra, el empleo y la calidad de vida de los
campesinos colombianos.
El antecedente ms importante que a este respecto se conoce en el pas, en su historia
reciente, es el relativo a la Ley 135 de 1961, ms conocida como la Ley de Reforma Agraria.
Los objetivos de esta ley fueron, entre otros, el de reformar la estructura social agraria, a
partir de la eliminacin de la inequitativa concentracin de la propiedad rstica o su
fraccionamiento antieconmico; fomentar la adecuada explotacin econmica de tierras
incultas o deficientemente utilizadas, acrecer el volumen global de la produccin y la
productividad de las actividades agrcolas y ganaderas; y procurar que las tierras se utilicen
de la manera, que mejor convenga a su ubicacin y caractersticas (Ley 135/61, art.1).
En la bsqueda de los objetivos anteriores la ley mencionada crea el INCORA, el Consejo
Social Agrario, los procuradores agrarios, al Fondo Nacional Agrario, asigna funciones de
desarrollo econmico regional a las "corporaciones regionales de desarrollo", establece la
extincin del dominio sobre tierras incultas, regula la adjudicacin de baldos, promueve la
colonizacin de tierras baldas, la constitucin de unidades agrcolas familiares, la
adecuacin de tierras y construccin de distritos de riego, la parcelacin de tierras, entre
otros.
A pesar de los propsitos reformadores de esta ley, su aplicacin fue de alcances limitados y
sus logros fueron mas bien modestos, mantenindose y profundizndose con el paso de los
aos la situacin de pobreza campesina.
La gravedad de los problemas originados por la inequitativa estructura social agraria y la
violencia asociada a sta fueron motivo de reflexin en la Asamblea Constituyente de 1991.
Los resultados de esta reflexin quedaron plasmados en los artculos 64, 65 y 311 de la
Constitucin Poltica en los que se establece como deber del Estado "promover el acceso
progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios, en forma individual o
asociativa, y a los servicios de educacin, salud, vivienda, seguridad social, recreacin,
crdito, comunicaciones, comercializacin de los productos, asistencia tcnica y empresarial,
con el fin de mejorar la calidad de vida de los campesinos" (CP, art. 64). Del mismo modo,
se considera como prioritario el "desarrollo integral de las actividades agrcolas, pecuarias,
pesqueras, forestales y agroindustriales, as como tambin a la construccin de obras de
infraestructura fsica y adecuacin de tierras" (CP, art. 65).
En desarrollo de los artculos 64 y 65 de la Constitucin Poltica se promulg la Ley 160 de
1994, por la cual se crea el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural
Campesino. Los objetivos de esta ley reproducen, en gran medida, los objetivos de la Ley
135 de 1961 y constituyen un marco de referencia obligado para el componente rural de los
planes de ordenamiento territorial. La Ley 160 de 1994 se propone:
Reformar la estructura social agraria para eliminar y prevenir la inequitativa concentracin
de la tierra o su fraccionamiento antieconmico y dotar de tierras a los hombres y mujeres
campesinos de escasos recursos.
Elevar el nivel de vida de la poblacin campesina.
Generar empleo productivo.
Fomentar la adecuada explotacin y utilizacin social de las aguas y tierras rurales, aptas
para la explotacin silvoagropecuaria y de las tierras incultas, ociosas o deficientemente
aprovechadas.
Acrecer el volumen global de la produccin agrcola, ganadera, forestal y acucola.
Aumentar la productividad de las explotaciones y la eficiente comercializacin de los
productos agropecuarios
Estimular la participacin de las organizaciones campesinas en el proceso integral de
Reforma Agraria y el Desarrollo Rural Campesino.
Regular la ocupacin y aprovechamiento de las tierras baldas de la Nacin, dando
preferencia en su adjudicacin a los campesinos de escasos recursos.
Establecer zonas de Reserva Campesina para el fomento de la pequea propiedad rural, con
sujecin a las polticas de conservacin del medio ambiente y los recursos naturales
renovables y a los criterios de ordenamiento territorial y de la propiedad rural que se
sealen (Ley 160/94, art.1).
Otro elemento del desarrollo territorial rural lo aporta el Artculo 51 de Decreto 1333 de
1986, donde se dan directrices para la localizacin de industrias en el sector rural,
especialmente de aquellas que por su naturaleza puedan provocar deterioro ambiental.

2.1.3. Categoras espaciales de ordenamiento rural

Las categoras espaciales de ordenamiento rural se establecen principalmente en la Ley 135

de 1961 y 160 de 1994 complementada con otras normas presentes en el Decreto 2117 de
1969, el Decreto 710 de 1990, la Ley 21 de 1991, la Ley 70 de 1993 y el Decreto 2655 de
1988 (Cdigo de Minas). A continuacin se sealan y definen algunas de estas categoras.
Area de desarrollo empresarial: Zonas de baldos sealados por el INCORA, destinadas al
desarrollo empresarial de las respectivas regiones, en las cuales la ocupacin y acceso a la
propiedad se sujetar a las regulaciones, limitaciones y ordenamientos especiales que
establezca el INCORA, para permitir la incorporacin de sistemas sustentables de
produccin en reas ya intervenidas, conservando un equilibrio entre la oferta ambiental y
el aumento de la produccin agropecuaria, a travs de la inversin de capital, dentro de
criterios de racionalidad y eficiencia y conforme a las polticas que adopten los Ministerios de
Agricultura y Medio Ambiente. (Ley 160/94, art. 82).
Reserva o resguardo de tierras indgenas: Son tierras adjudicadas de propiedad colectiva o
individual a favor de los miembros de las poblaciones indgenas que tradicionalmente las
han ocupado (Ley 31/67, art. 11; Decreto 2117/69; Ley 21/91, Ley 160/94, art. 85).
Tierras de comunidades negras: Tierras baldas adjudicadas a las comunidades negras,
localizadas en las zonas rurales ribereas de los ros de la Cuenca del Pacfico y de otras
reas indicadas en la Ley 70 de 1993, histricamente ocupadas por estas comunidades y
aprovechadas de acuerdo con prcticas tradicionales de produccin -propiedad colectiva-
(Ley 70/93, art. 4).
Zona de reserva campesina: Areas geogrficas seleccionadas por la Junta Directiva del
INCORA, teniendo en cuenta las caractersticas agroecolgicas y socio-econmicas
regionales (Ley 160/94, art. 80). Salvo lo dispuesto en el Artculo 83 de la Ley 160/94, las
zonas de colonizacin y aquellas en donde predomina la existencia de tierras baldas son
zonas de reserva campesina (Ley 160/94, art. 81).
Zona de reserva de entidades de derecho pblico: Areas baldas reservadas por el INCORA
en favor de entidades de derecho pblico, para la ejecucin de proyectos de alto inters
nacional, tales como los relacionados con la explotacin de los recursos minerales u otros de
igual significacin; para el establecimiento de servicios pblicos o actividades de utilidad
pblica o inters social; para prevenir asentamientos en zonas aledaas a exploraciones o
explotaciones petroleras, mineras o de orden pblico y para la salvaguardia de los intereses
de la economa nacional (Ley 160/94, art.75).
Areas de reserva minera indgena o zonas mineras indgenas: Area ocupada en forma
permanente por los resguardos indgenas o, en el caso de que no existieran tales
resguardos, la de los lugares que se delimiten con el fin de que en ellas slo puedan
adelantarse actividades mineras bajo condiciones tcnicas y operativas que preserven las
especiales caractersticas culturales y econmicas de los grupos y comunidades aborgenes.
La autoridad indgena sealar, dentro de la zona minera indgena, los lugares que no
pueden ser objeto de exploraciones o explotaciones mineras (reas indgenas restringidas)
por tener especial significado social y religioso para la comunidad o grupo aborigen, de
acuerdo con sus creencias, usos y costumbres (Decreto 2655/88, arts. 10, 123 y 129 y
Decreto 710/90, art. 1,).
Areas de industrias contaminantes: La localizacin de industrias contaminantes en las reas
rurales se har teniendo en cuenta los factores geogrficos, la investigacin previa del rea
para evitar que las emisiones o vertimientos no controlables causen molestias o daos a los
ncleos humanos, a los suelos, las aguas, la fauna, el aire o la flora del rea (Decreto
1333/86, art. 51 y Ley 9/79, art. 16).
Zonas de colonizacin: Reservas de tierras baldas destinadas a colonizaciones especiales
(Ley 135/61, art. 40).

2.1.4 Instrumentos de gestin de desarrollo rural

Para el logro de sus objetivos, la Ley 160 de 1994 se apoya en instrumentos de

organizacin institucional y de gestin.
La organizacin institucional se basa en el Sistema Nacional de la Reforma Agraria y
Desarrollo Rural Campesino, constituido por las entidades oficiales y las del Sistema
Nacional de Crdito Agropecuario que realicen actividades relacionadas con el Desarrollo
Rural Campesino y las organizaciones campesinas (Ley 160/94, art. 2).
El sistema es dirigido por el Ministerio de Agricultura apoyado por el Consejo Nacional de la
Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino. Sus funciones son las de adquisicin y
adjudicacin de tierras, organizacin de las comunidades rurales y ofrecer servicios sociales
bsicos e infraestructura fsica, crdito diversificacin de cultivos, adecuacin de tierras,
seguridad social, transferencia de tecnologa, comercializacin, gestin empresarial y
capacitacin laboral (Ley 160 de 1994, art.3). El Instituto Colombiano de la Reforma
Agraria, INCORA, constituye la principal entidad del sistema. Es la encargada de la
administracin, coordinacin, ejecucin y asesora en materia de desarrollo de la poltica
agraria y del desarrollo rural.
Los Instrumentos de gestin incluyen los de concertacin, de control y financieros.
Los de concertacin son bsicamente los de negociacin voluntaria de tierras y
adquisicin/adjudicacin de tierras. Esta ltima realizada con fines de:
Adjudicar a comunidades indgenas que no posean tierras o que la posean de manera
insuficiente o para sanear las reas de resguardo que estuvieren ocupadas por personas
extraas.
Reubicar a propietarios u ocupantes de reas que deban someterse a un manejo especial o
que sean de inters ecolgico.
Dotar de tierras a los habitantes de regiones afectadas por calamidades pblicas naturales
sobrevinientes, sin afectar las reservas de recursos forestales.
Dotar de tierras a los hombres y mujeres campesinos de escasos recursos, minifundistas,
las mujeres campesinas jefes de hogar y las que se hallen en estado de desproteccin
econmica y social por causa de la violencia, el abandono o la viudez.
En cuanto a los instrumentos de control, sobresalen la extincin del dominio sobre tierras
incultas y la expropiacin.
A travs de la extincin de dominio sobre tierras incultas se pretende extinguir el derecho
de dominio o propiedad sobre los predios rurales en los cuales se dejare de ejercer posesin
durante tres (3) aos continuos, o cuando los propietarios violen las disposiciones sobre
conservacin, mejoramiento y utilizacin racional de los recursos naturales renovables y las
de preservacin y restauracin del ambiente; o cuando los propietarios violen las normas
sobre zonas de reserva agrcola o forestal establecidas en los planes de desarrollo de los
municipios o distritos con ms de 300.000 habitantes. Tambin es causal de extincin del
derecho de dominio la destinacin del predio para la explotacin con cultivos ilcitos (Ley
160/94, art.52). Esta misma Ley establece algunos procedimientos para la aplicacin de
este instrumento.
La expropiacin, por su parte, es un instrumento que se utiliza cuando un propietario no
acepta la oferta de compra que por motivos de utilidad pblica o inters social hace le hace
entidad competente. Las causales y procedimientos de expropiacin se describen
ampliamente en el Captulo VIII de la Ley 160 de 1994.
En el caso de los instrumentos financieros, se encuentran los subsidios para compra de
tierras y los crditos agropecuarios. La Ley 60 de 1993 otorga recursos financieros a los
municipios para el otorgamiento de subsidios destinados a la cofinanciacin de compra de
tierras por los campesinos pobres en zonas de reforma agraria, as como para la
construccin de distritos de riego; construccin y mantenimiento de caminos vecinales y
construccin de centros de acopio de productos agrcolas (Ley 60/93, art.21, numeral 6).

2.2. POLITICA DE DESARROLLO SOCIAL

2.2.1 Base constitucional

La base de la poltica de desarrollo social se encuentra en el contenido social de la

Constitucin Poltica, notable en el Captulo 2, donde se encuentran preceptos como los
siguientes:

Proteccin integral de la familia. Proteccin especial a la mujer, a la maternidad y al

trabajador menor de edad.
Proteccin y formacin integral de los adolescentes.
Proteccin y asistencia a personas de la tercera edad.
Poltica de previsin, rehabilitacin e integracin social para los disminuidos fsicos,
sensoriales y psquicos.
Seguridad social a todos los habitantes.
Acceso a la atencin de la salud y el saneamiento ambiental a todas las personas.
Derecho a una vivienda digna.
Derecho de todas las personas al descanso necesario, la recreacin, a la prctica del
deporte y al aprovechamiento del tiempo libre.
Derecho al trabajo.
Formacin y habilitacin profesional y tcnica a quienes lo requieran.
Acceso a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios y a los servicios de
educacin, salud, vivienda, seguridad social, recreacin, crdito, comunicaciones,
comercializacin de los productos, asistencia tcnica y empresarial.
Derecho a la educacin y a la cultura en igualdad de oportunidades y promocin de la
investigacin, la ciencia, el desarrollo y la difusin de los valores culturales de la Nacin.

Adems de lo anterior, la CP, en su Captulo 5, pone nfasis en la finalidad social del Estado,
a la cual le son inherentes los servicios pblicos, el bienestar de general y el mejoramiento
de la calidad de vida de la poblacin. Por ello se asume como objetivo fundamental de la
actividad estatal, la solucin de las necesidades insatisfechas de salud, educacin,
saneamiento ambiental y agua potable, aspectos que sern prioritarios en los planes y
presupuestos de la Nacin y de las entidades territoriales. As mismo, la CP en su Artculo
334, establece la intervencin del Estado sobre la economa, el uso del suelo y los servicios
pblicos y privados para racionalizar la economa, con el fin de conseguir el mejoramiento
de la calidad de vida de los habitantes, la distribucin equitativa de las oportunidades y los
beneficios del desarrollo. Se enfatiza en el artculo mencionado la intervencin del Estado
para dar pleno empleo a los recursos humanos y asegurar que todas las personas,
especialmente las de menores ingresos, tengan acceso efectivo a los bienes y servicios
bsicos.
Finalmente, en el Artculo 318, la CP establece como funcin de los concejos municipales,
dividir el territorio bajo su jurisdiccin en comunas (reas urbanas) y corregimientos (reas
rurales) con el propsito de mejorar la prestacin de los servicios y asegurar la participacin
ciudadana en el manejo de los asuntos pblicos.

2.2.2 Prestacin de servicios pblicos domiciliarios

Uno de los fundamentos de la poltica de desarrollo social, estrechamente relacionado al

ordenamiento territorial, es la prestacin de servicios pblicos domiciliarios. A este respecto,
la Ley 9 de 1979 establece una serie de regulaciones tendentes a proteger la calidad del
agua que se suministre para consumo humano, as como el manejo adecuado y disposicin
de residuos lquidos y slidos y la disposicin de excretas.
El Decreto 2105 de 1983 reglamenta parcialmente el Ttulo II de la Ley 09 de 1979 en
cuanto a potabilizacin del agua. En ste se establecen, entre otros, los parmetros de
calidad fsica, qumica y bacteriolgica del agua potable, la clasificacin de los sistemas de
suministros, los procedimientos para el diseo de los sistemas, la operacin y
mantenimiento de stos y las medidas sanitarias.
La Ley 60 de 1993, por su parte, asigna la competencia a los municipios de asegurar la
prestacin de los servicios de agua potable, alcantarillado, soluciones de tratamiento de
aguas y disposicin de excretas, aseo urbano y saneamiento bsico rural, as como ejercer
la vigilancia y control de las plazas de mercado, centros de acopio o mataderos pblicos y
privados. Esta misma ley asigna recursos financieros a los municipios para servicios de agua
potable y saneamiento bsico, en cuanto a: construccin, remodelacin y ampliacin de
acueductos y alcantarillados, potabilizacin del agua, soluciones alternas de agua potable y
exposicin de excretas; saneamiento bsico rural; tratamiento y disposicin final de
basuras; conservacin de microcuencas, proteccin de fuentes; reforestacin y tratamiento
de residuos; y construccin, ampliacin y mantenimiento de jageyes, pozos, letrinas,
plantas de tratamiento y redes.
De otro lado, la Ley 142 de 1994 define el rgimen de prestacin de los servicios pblicos
domiciliarios, entre los que se incluye: acueducto, alcantarillado, aseo, energa elctrica,
telefona pblica conmutada, telefona mvil, rural y distribucin de gas combustible.
Esta ley establece que los servicios pblicos domiciliarios podrn ser prestados por
empresas o entidades privadas bajo el control y vigilancia de entidades sectoriales
(Comisin de Regulacin y Superintendencia de Servicios Pblicos), entidades territoriales y
organizaciones comunitarias (Comit de Desarrollo y Control Social de los Servicios Pblicos
Domiciliarios). Las entidades prestadoras de servicios pblicos domiciliarios deben cumplir
con la funcin de proteger la diversidad e integridad del ambiente, y conservar las reas de
especial importancia ecolgica, conciliando estos objetivos con la necesidad de aumentar la
cobertura y la costeabilidad de los servicios por la comunidad (Ley 142/94, art. 11, numeral
5).
Cuando la Comisin de Regulacin de Agua Potable y Saneamiento y la Superintendencia de
Servicios Pblicos Domiciliarios, apliquen normas de su competencia, lo harn dando
prioridad al objetivo de mantener y extender la cobertura de esos servicios, particularmente
en las zonas rurales, municipios pequeos y reas urbanas de los estratos 1 y 2; y de tal
manera que, sin renunciar a los objetivos de obtener mejora en la eficiencia, competencia y
calidad, stos se logren sin sacrificios de la cobertura (Ley 142/94, art. 160).
En el caso de la generacin, interconexin, transmisin, distribucin y comercializacin de
electricidad, las empresas pblicas, privadas o mixtas que emprendan proyectos de esta
naturaleza, que sean susceptibles de producir deterioro ambiental, estn obligadas a evitar,
mitigar, reparar y compensar los efectos negativos sobre el medio ambiente natural y social
y a obtener previamente la licencia ambiental de acuerdo con las normas que regulan la
materia (Ley 143/94, arts. 50-52).
2.2.3 Prestacin de servicios sociales

Dentro de la categora de servicios sociales se incluyen los servicios de educacin y salud;

acceso a vivienda digna; disponibilidad de tiempo libre, acceso a recreacin y prctica de
deportes; proteccin integral a la familia; atencin a la niez desamparada y al menor
trabajador; proteccin y asistencia a personas de la tercera edad; previsin, rehabilitacin e
integracin social para los disminuidos fsicos, sensoriales y psquicos; proteccin especial a
la mujer y a la maternidad, entre otros.
Todos estos servicios derivan del fundamento social del Estado colombiano que establece la
Constitucin Poltica. Las regulaciones legales de estos preceptos constitucionales no
evidencian una poltica coherente del Estado en materia de desarrollo social, sino mas bien
la preocupacin por reglamentar la asignacin y uso de los recursos financieros destinados a
estos servicios. Se destaca la Ley 60 de 1993, en la cual se regula el manejo del situado
fiscal y la participacin de los municipios en los ingresos corrientes de la nacin.
Mediante el situado fiscal se dota a departamentos y distritos de recursos financieros para
atender funciones relativas a la prestacin de los servicios de educacin y salud, en tanto
que los recursos destinados por la Nacin para los municipios (Ley 60/93, art.21), deben
aplicarse, en trminos sociales a:
Educacin: construccin, ampliacin, remodelacin, dotacin y mantenimiento y provisin
de material educativo de establecimientos de educacin formal y no formal, entre otros.
Salud: vacunacin, promocin de salud, control y vigilancia del saneamiento ambiental,
programas nutricionales para grupos vulnerables, bienestar materno-infantil, alimentacin
escolar, programas para personas de la tercera edad y de las personas con deficiencias o
alteraciones fsicas y mentales, entre otros. En el caso de la poblacin indgena, la
prestacin del servicio de salud es reglamentada por el Decreto 1811 de 1990.
Vivienda: programas de vivienda de inters social, lotes para construir, dotacin de
servicios a viviendas, entre otros.
Grupos de poblacin vulnerable: planes, programas y proyectos de bienestar social integral
en beneficio de poblaciones vulnerables, sin seguridad y con necesidades bsicas
insatisfechas; tercera edad, nios, jvenes, mujeres y discapacitados; centros de atencin
al menor infractor y cofinanciacin de centros conciliacin y comisaras de familia.
Aprovechamiento del tiempo libre, recreacin y deportes: inversiones en instalaciones
deportivas, dotacin a los planteles escolares de los requerimientos necesarios para la
prctica de la educacin fsica y el deporte, apoyo financiero y en dotacin e implementos
deportivos a las ligas, clubes de aficionados y eventos deportivos, e inversiones en parques
y plazas pblicas.

2.3 POLITICA DE DESARROLLO CULTURAL

La expresin cultural del territorio constituye un fundamento de la nacionalidad o identidad

nacional. Tal expresin aparece hoy como una fortaleza o debilidad de las naciones para
insertarse en un mundo cada vez ms globalizado, en el cual la identidad cultural de las
regiones constituye una ventaja competitiva. Cosa contraria ocurre en territorios, regiones o
ciudades dbiles o carentes de dicha identidad. Un territorio sin identidad cultural es una
territorio sin rostro, que no se reconoce as mismo y, en consecuencia, poblado por seres
sin sentido de pertenencia, sin compromiso, en evidente desventaja en el mundo global.
Lo anterior ha sido reconocido en Colombia, con espacial nfasis en la Ley 397 de 1997, en
la cual se define la cultura como el "conjunto de rasgos distintivos, espirituales, materiales,
intelectuales y emocionales que caracterizan a los grupos humanos y que comprende, ms
all de las artes y las letras, modos de vida, derechos humanos, sistemas de valores,
tradiciones y creencias" (Ley 397/97, art. 1, num.1). Tales rasgos son fundamento de la
nacionalidad y actividad propia de la sociedad colombiana en su conjunto y son parte
integral de la identidad y la cultura nacional (Ley 397/97, art. 1, num.2).

2.3.1 Patrimonio cultural

El conjunto de bienes y valores culturales que expresan la nacionalidad colombiana

constituyen el patrimonio cultural de la nacin. Las regulaciones sobre este patrimonio
tienen como antecedente destacado en la historia reciente del pas, la Ley 163 de 1959 y su
el Decreto Reglamentario 264 de 1963. En estas normas se declaran como patrimonio
histrico, artstico y cientfico los monumentos y objetos arqueolgicos: templos, sepulcros
y sus contenidos, estatuas, cermicas, utensilios, joyas, piedras labradas o pintadas, ruinas,
etc., lo mismo que todos aquellos que tengan especial inters para el estudio de las
civilizaciones y culturas pasadas, para la historia del arte y para el estudio cientfico y la
conservacin de las bellezas naturales (Ley 163/59, art. 1 y Decreto Reglamentario 264/63,
art.1). Asimismo, se especifican los objetos considerados como de valor artstico o histrico
correspondientes a la poca precolombina, colonial, de emancipacin y comienzos de la
Repblica y de todas las pocas.
Esta misma ley establece varios monumentos nacionales, entre los que se cuentan
inmuebles vinculados con la lucha por la independencia y los sectores antiguos de las
ciudades de Tunja, Cartagena, Momps, Popayn, Guaduas, Pasto, Santa Marta, Santa Fe
de Bogot, Socorro, San Gil, Pamplona, Rionegro (Antioquia), Marinilla, Girn, Santa Fe de
Antioquia, Mariquita, Cartago, Villa de Leyva, Cali, Cerrito, as como la Sierra de la
Macarena (Ley 163/59, arts. 4 y 5, Decreto Reglamentario 264/63, art. 4). Como sector
antiguo se entienden las calles, plazas, plazoletas, murallas y dems inmuebles originarios
de los siglos XVI, XVII, XVIII y principios del XIX. (Decreto Reglamentario 264/63, art. 4).
Posteriormente, la Ley 60 de 1993 asign recursos financieros a los municipios para ser
destinados a la construccin, mantenimiento y rehabilitacin de casas de la cultura,
bibliotecas y museos municipales, y apoyo financiero a eventos culturales y a agrupaciones
municipales artsticas y culturales (Ley 60/93, art. 21, numeral 11).
Recientemente, la Ley 397 de 1997, en concordancia con preceptos constitucionales,
establece como obligacin del Estado y de las personas valorar, proteger y difundir el
patrimonio cultural de la nacin (art. 1, num.5). Este patrimonio lo define en trminos de
bienes y valores tales como la tradicin, las costumbres y hbitos, el conjunto de bienes
inmateriales y materiales, muebles e inmuebles, que poseen un especial inters histrico,
artstico, esttico, plstico, arquitectnico, urbano, arqueolgico, ambiental, ecolgico,
lingistico, sonoro, audiovisual, flmico, cientfico, testimonial, documental, literario,
bibliogrfico, museolgico, antropolgico y las manifestaciones, productos y
representaciones de la cultura popular (Ley 397/97, art.4).
En trminos histricos, el patrimonio cultural incluye los bienes y valores correspondientes a
las pocas prehispnicas, de la Colonia, la Independencia, la Repblica y la Contempornea.
En trminos territoriales, este patrimonio lo integran valores y bienes localizados en reas
urbanas, zonas geogrficas de valor arqueolgico e histrico y en el suelo y subsuelo
marinos de aguas interiores, el mar territorial y la plataforma continental o zona econmica
exclusiva (patrimonio cultural sumergido).
Dentro del contexto anterior, los sectores antiguos de las ciudades consideradas como
monumentos nacionales, as como los centros histricos de todas las ciudades colombianas,
guardan en ellos tesoros invaluables de nuestra cultura nacional y regional, razn de ser y
esencia de nuestra existencia en el mundo. Los centros histricos de las ciudades tienen,
por tanto, un valor de singular importancia en los momentos actuales. Estos contribuyen al
fortalecimiento de nuestra identidad y constituyen una informacin importante para saber
quines somos. Algo similar sucede con los valores culturales de nuestras poblaciones
campesinas, expresados en su folclor, en cuyas manifestaciones se encuentra el rostro y la
razn de ser de estos pueblos.
Es necesaria una revalorizacin de toda la riqueza cultural de la nacin. En tal sentido, as
como se ha institucionalizado la contabilidad ambiental como instrumento de control del uso
y aprovechamiento del patrimonio natural, es urgente institucionalizar la contabilidad
cultural, que permitan saber cunto patrimonio cultural tenemos, donde est y en que
estado est. As mismo se requiere que en los presupuestos de las entidades sectoriales
pertinentes y territoriales se d una mayor participacin a los programas de conservacin,
restauracin y difusin de este patrimonio.

2.3.2 Grupos tnicos minoritarios

Otro elemento de gran importancia relacionado con la poltica cultural colombiana es el

relativo a las comunidades indgenas y negras o minoras tnicas. En este sentido, la Ley
135 de 1961 y el Decreto Reglamentario 2117 de 1969 (diciembre 6) ordena al Estado
colombiano dotar de tierras a las comunidades indgenas que carezcan de ellas o las posean
en extensin insuficiente. Para ello, el Decreto 2117 de 1969 establece la reserva de tierras
baldas suficientes para la formacin de unidades agrcolas familiares que sern explotadas
por las comunidades mencionadas. Este mismo decreto ordena la delimitacin de los
resguardos indgenas, los cuales quedan sometidos al rgimen de las unidades agrcolas
familiares.
En la Ley 21 de 1991, por su parte, el Estado acepta reconocer y proteger los valores y
prcticas sociales, culturales, religiosas y espirituales propios de los pueblos indgenas y
tomar debidamente en consideracin la ndole de los problemas que se plantean, tanto
colectiva como individualmente, as como el respeto por la integridad de los valores,
prcticas e instituciones de esos pueblos.
En el mismo ao de 1991 se promulga la nueva Constitucin Poltica la cual ratifica lo
anterior. En los Artculos 7, 8, 68 y 330 la CP reconoce y asume la proteccin de la
diversidad tnica y riqueza cultural de la Nacin, el respeto por la integridad cultural, social
y econmica de las comunidades indgenas y una educacin ajustada a sus patrones
culturales.
En el caso de las comunidades negras, el Artculo Transitorio nmero 55 de la CP reconoce a
estas comunidades y plantea la proteccin de su identidad cultural y derechos como grupo
tnico. La Ley 70 de 1993 desarrolla este artculo transitorio y define la comunidad negra
como el conjunto de familias de ascendencia afrocolombiana que poseen una cultura propia,
comparten una historia y tienen sus propias tradiciones y costumbres dentro de la relacin
campo-poblado, que revelan y conservan conciencia de identidad que las distinguen de
otros grupos tnicos (Ley 70/93, art. 2).
La Ley en referencia, ratifica la poltica del Estado colombiano de respetar la diversidad
cultural del pas, al establecer como principios de la accin estatal el reconocimiento y la
proteccin de la diversidad tnica y cultural y el derecho a la igualdad de todas las culturas
que conforman la nacionalidad colombiana; el respeto a la integralidad y la dignidad de la
vida cultural de las comunidades negras y la proteccin del medio ambiente, atendiendo a
las relaciones establecidas por las comunidades negras con la naturaleza (Ley 70/93, art.
3).
Recientemente, la Ley 397 de 1997 garantiza a los grupos tnicos y lingisticos, a las
comunidades negras y raizales y a los pueblos indgenas el derecho a conservar, enriquecer
y difundir su identidad y patrimonio cultural, a generar el conocimiento de las mismas,
segn sus propias tradiciones y a beneficiarse de una educacin que asegure estos derechos

2.3.3 Elementos claves de la poltica de desarrollo cultural

Los elementos claves de la poltica de desarrollo cultural se observan en la Ley 397 de 1997,
los cuales incluyen los objetivos de la poltica estatal en relacin con el patrimonio cultural,
la declaratoria de bienes de inters cultural y los planes de proteccin asociados, la
declaratoria de reas de manejo arqueolgico, el registro nacional del patrimonio cultural y
el sistema nacional de la cultura.
Los objetivos de la poltica estatal en relacin con el patrimonio cultural se concentran en la
proteccin, la conservacin, la rehabilitacin y la divulgacin de dicho patrimonio, con el
propsito de que ste sirva de testimonio de la identidad cultural nacional, tanto en el
presente como en el futuro (Ley 397/97, art.5).

La declaratoria de bienes de inters cultural se realiza sobre aquellos bienes que requieran
de una proteccin especial. Dicha declaratoria va acompaada de un plan especial de
proteccin, el cual indicar el rea afectada, la zona de influencia, el nivel permitido de
intervencin, las condiciones de manejo y el plan de divulgacin que asegurar el respaldo
comunitario a la conservacin de estos bienes. En casos como los relativos al patrimonio
arqueolgico reconocido y prospectado en desarrollo de la construccin de redes de
transporte de hidrocarburos, el Plan Especial de Proteccin puede ser el Plan de Manejo
Arqueolgico que hace parte del Plan de Manejo Ambiental presentado al Ministerio del
Medio Ambiente dentro del proceso de obtencin de la licencia ambiental (Ley 397/97,
art.11, num.3)
La declaratoria de reas de patrimonio arqueolgico se realiza sobre aquellos lugares que
sirven de asiento a bienes originarios de culturas desaparecidas o que pertenezcan a la
poca colonial, as como los sitios en los que se encuentran restos humanos y orgnicos
relacionados con esas culturas o bienes representativos de la tradicin e identidad culturales
pertenecientes a las comunidades indgenas actualmente existentes. Tambin hacen parte
de stas reas, los lugares en los cuales se encuentran elementos geolgicos y
paleontolgicos relacionados con la historia del hombre y sus orgenes. La declaratoria de
rea de patrimonio arqueolgico y elaboracin del plan especial de proteccin, corresponde
al Ministerio de la Cultura (Ley 397/97, art.6)
El registro del patrimonio cultural es una obligacin de la nacin y de las entidades
territoriales. Estas ltimas debern remitir de manera peridica al Ministerio de la Cultura,
sus registros con el fin de hagan parte del Registro Nacional del Patrimonio Cultural (Ley
397/97, art.14). Los registros territoriales del patrimonio cultural pueden considerarse como
la base para la contabilidad cultural o cuentas culturales territoriales y de la nacin,
instrumento importante para el control y manejo del patrimonio cultural.
La Ley 397 de 1997 establece, tambin, el Sistema Nacional de la Cultura y crea el
Ministerio de la Cultura, con los cuales se da un soporte institucional de mayor rango a la
poltica de desarrollo cultural y proteccin del patrimonio cultural de la nacin.
Todo lo anterior plantea aspectos que deben constituir determinantes de las polticas
sectoriales y territoriales de desarrollo. Dichas polticas, como en el caso de la
competitividad, la poltica ambiental de desarrollo sostenible y el ordenamiento territorial,
deben considerarse dentro del contexto de diversidad cultural. De este modo, a las
dimensiones espacial y ambiental del desarrollo hay que integrar la dimensin cultural.
As ha sido reconocido en un trabajo realizado por la Consejera Econmica y de
Competitividad de la Presidencia de la Repblica y el Instituto Geogrfico Agustn Codazzi,
en el que se afirma que:

"La internacionalizacin de la economa, la modernizacin administrativa y el proceso de

descentralizacin no han tenido en cuenta la dimensin cultural del desarrollo. Legislan
uniformemente haciendo abstraccin del territorio, como si ste fuera neutro y, por lo tanto,
violentan las expresiones culturales de lo regional. Los cambios estructurales no tienen un
efecto homogneo en el conjunto de las regiones, por el contrario, cada una de stas
absorbe y recompone las propuestas de modernizacin con su propio bagaje de recepcin y
esto valida su capacidad de respuestas culturales en trminos de resistencias y despliegues"
(Presidencia de la Repblica e IGAC, 1997: 62-63).
Ms adelante, refirindose al apoyo del gobierno nacional a las iniciativas de cambio
estructural de los territorios indgenas y de comunidades negras, se considera que los
programas de apoyo deben disear "polticas y estrategias selectivas de desarrollo
sostenible y de industrializacin de acuerdo a las caractersticas socio-culturales y
naturales" (Presidencia de la Repblica e IGAC, 1997:63) y a rengln siguiente se afirma
que:

"La mayor parte de estos espacios son predominantemente boscosos y el rgimen de

tenencia de la tierra es colectivo (resguardos indgenas y, en el prximo futuro, territorios
colectivos de las comunidades negras de la regin del Pacfico), donde el sector productivo
no est representado por 'firmas' en el sentido en que se analizan en el plano nacional, sino
por unidades de produccin inscritas en sistemas de asentamiento y produccin
alternativos. En estos casos, la bsqueda de la competitividad es necesario subordinarla a
las potencialidades y limitaciones impuestas por las necesidades de conservacin y
desarrollo de las minoras tnicas que habitan estos territorios y la proteccin de los rasgos
estructurales de la base productiva y sus servicios ambientales" (Presidencia de la Repblica
e IGAC, 1997:63-64).

3. MANEJO DE AREAS GEOESTRATEGICAS Y DE DIVISION TERRITORIAL

El manejo de reas geoestratgicas y de la divisin territorial constituyen directrices o

determinantes importantes del ordenamiento territorial. A continuacin se examinan
algunas regulaciones existentes sobre la materia.

3.1 MANEJO DE AREAS GEOESTRATEGICAS

Dentro de estas reas se destaca el manejo de reas fronterizas, marinas y submarinas,

insulares, costeras y areas.

3.1.1 Ordenamiento de reas fronterizas

La base del ordenamiento de reas fronterizas se encuentra en la Constitucin Poltica del

pas, en los artculos 80, 289 y 337. En el Artculo 80 se establece que el pas cooperar con
otras naciones en la proteccin de los ecosistemas situados en zonas fronterizas. En el
Artculo 289 se dispone que los departamentos y municipios ubicados en zonas fronterizas
podrn adelantar directamente con la entidad territorial limtrofe del pas vecino, de igual
nivel, programas de cooperacin e integracin, dirigidos a fomentar el desarrollo
comunitario, la prestacin de los servicios pblicos y la preservacin del ambiente. En el
Artculo 337, se otorga a la ley, la potestad de establecer para las zonas de fronteras,
terrestres y martimas, normas especiales en materias econmicas y sociales tendientes a
promover su desarrollo.
Los preceptos constitucionales anteriores fueron desarrollados por la Ley 191 de 1995, la
cual establece un rgimen especial para las zonas de frontera, con el fin de promover y
facilitar su desarrollo econmico, social, cientfico, tecnolgico y cultural.
Categoras espaciales de ordenamiento fronterizo

La Ley 191 de 1995 establece cuatro categoras espaciales de ordenamiento fronterizo:

Zonas de frontera: definida como "aquellos municipios, corregimientos especiales de los
departamentos fronterizos, colindantes con los lmites de la Repblica de Colombia, y
aquellos cuyas actividades econmicas y sociales se advierte la influencia directa del
fenmeno fronterizo" (Ley 191/95, art.4).
Unidades especiales de desarrollo fronterizo: aquellos municipios, corregimientos especiales
y reas metropolitanas pertenecientes a las zonas de frontera, en los que se hace
indispensable crear condiciones especiales para el desarrollo econmico y social mediante la
facilitacin de la integracin con las comunidades fronterizas de los pases vecinos,
establecimiento de las actividades productivas, el intercambio de bienes y servicios y la libre
circulacin de personas y vehculos (Ley 191/95, art.4).
Zonas de integracin fronteriza: aquellas reas de los departamentos fronterizos cuyas
caractersticas geogrficas, ambientales, culturales y/o socioeconmicas, aconsejen la
planeacin y la accin conjunta de las autoridades fronterizas, en las que de comn acuerdo
con el pas vecino, se adelantarn las acciones, que convengan para promover su desarrollo
y fortalecer el intercambio bilateral e internacional (Ley 191/95, art.4).
En el enfoque del ordenamiento de las reas fronterizas se articulan los lineamientos
establecidos para el ordenamiento ambiental del territorio, el ordenamiento sectorial del
desarrollo examinados antes. Del mismo modo, se considera el respeto por las tradiciones
culturales de las comunidades negras e indgenas que habitan estas reas.

Instrumentos de ordenamiento fronterizo

Como instrumentos esenciales de la poltica de ordenamiento de reas fronterizas se

destacan los convenios de cooperacin e integracin y los bonos de desarrollo fronterizo.
Los primeros, podrn ser firmados por los gobernadores y alcaldes de los departamentos y
municipios con las autoridades del mismo nivel de los pases vecinos, dirigidos a fomentar el
desarrollo comunitario, la prestacin de servicios pblicos y la preservacin del ambiente.
Los bonos de desarrollo fronterizo se destinan a financiar planes y programas de
infraestructura industrial y comercial en las Unidades Especiales de Desarrollo.

3.1.2 Ordenamiento de reas marinas y submarinas

Las reas marinas han sido objeto de ordenamiento internacional, mediante la Convencin
sobre la Plataforma Continental suscrita en Ginebra el 29 de abril de 1958, durante la
Conferencia de las Naciones Unidas sobre la Plataforma Continental. En Colombia este
ordenamiento fue aceptado mediante la Ley 9 de 1961, la cual sirvi de base para la
expedicin de la Ley 10 de 1978, mediante la cual se dictan normas sobre mar territorial,
zona econmica exclusiva y plataforma continental.
Segn la Ley 10 de 1978, el mar territorial de la Nacin colombiana sobre el cual ejerce
plena soberana, se extiende, ms all de su territorio continental e insular y de sus aguas
interiores hasta una anchura de 12 millas nuticas o de 22 kilmetros 224 metros. La lnea
base para medir esta anchura la constituye la lnea de bajamar a lo largo de la costa. La
soberana nacional se extiende igualmente al espacio situado sobre el mar territorial, as
como al lecho y al subsuelo de este mar (Ley 10/78, art. 1).
La Ley 10 de 1978, establece, tambin, una zona econmica exclusiva, adyacente al mar
territorial, cuyo lmite exterior llegar hasta 200 millas nuticas, medidas desde las lneas
de base desde donde se mide la anchura del mar territorial. En dicha zona, Colombia ejerce
derechos de soberana para efectos de exploracin, explotacin, conservacin y
administracin de los recursos naturales vivos y no vivos del lecho y del subsuelo y de las
aguas suprayacentes; asimismo, ejerce jurisdiccin exclusiva para la investigacin cientfica
y preservacin del medio marino. La soberana de Colombia incluye una plataforma
continental para los efectos de exploracin y explotacin de los recursos marinos y
submarinos.
La plataforma continental, de acuerdo con lo establecido por la Convencin sobre Plataforma
Continental de Ginebra en 1958, incluye: a) el lecho marino y subsuelo de las zonas
marinas adyacentes a la costa pero situadas fuera del mar territorial, hasta una profundidad
de 200 metros o, ms all de este lmite, hasta donde la profundidad de las aguas
suprayacentes permita la explotacin de los recursos naturales de dichas zonas; b) el lecho
del mar y el subsuelo de las regiones submarinas anlogas, adyacentes a las costas de las
islas (Ley 9/61, art. 1).
El Decreto 2324 de 1984, por el cual se reorganiza la Direccin General Martima y Portuaria
-DIMAR-, del Ministerio de Defensa, design a esta entidad como autoridad Martima
Nacional, con el objeto de regular, dirigir, coordinar y controlar las actividades martimas,
entre las que se destacan:
La sealizacin martima
El control del trfico martimo
La construccin, operacin y administracin de instalaciones portuarias.
La utilizacin, proteccin y preservacin de los litorales.
La investigacin cientfica marina.
Los sistemas de exploracin, explotacin y prospeccin de los recursos naturales del
medio marino.
La recreacin y el deporte nutico marinos.
La conservacin, preservacin y proteccin del medio marino.
Los rellenos, dragados y obras de ingeniera ocenica.
la administracin y desarrollo de la zona costera
Para el cumplimiento de estas actividades el decreto asign a DIMAR jurisdiccin hasta el
lmite exterior de la Zona Econmica Exclusiva, en las siguientes reas: aguas interiores
martimas, mar territorial, zona contigua, zona econmica exclusiva, lecho y subsuelos
marinos, aguas suprayacentes, litorales, islas, islotes y cayos.
Posteriormente, la Ley 99 de 1993, asign al Ministerio del Medio Ambiente la funcin de
"regular la conservacin, preservacin, uso y manejo del medio ambiente y de los recursos
naturales renovables en las zonas marinas y costeras, y coordinar las actividades de las
entidades encargadas de la investigacin, proteccin y manejo del medio marino, de sus
recursos vivos y de las costas y playas"; y asign al Instituto de Investigaciones Marinas y
Costeras "Jos Benito Vives de Andris -INVEMAR-, la funcin de investigacin ambiental
bsica y aplicada de los recursos naturales renovables y el medio ambiente y los
ecosistemas costeros y ocenicos de los mares adyacentes al territorio nacional.
El Decreto 1875 de 1979 dicta normas para prevenir la contaminacin del medio marino que
son complementadas por la Ley 45 de 1985, la cual adopta varios convenios de
cooperacin, firmados por las repblicas de Colombia, Ecuador, Chile, Panam y Per para
la proteccin de medio marino y la zona costera del Pacfico Sudeste de la contaminacin
por descargas de sustancias txicas, perjudiciales y nocivas, especialmente aquellas que
sean persistentes, as como la contaminacin causada por buques y la proveniente de todos
los otros dispositivos e instalaciones que funcionen en el medio marino. Asimismo, la ley en
mencin establece el compromiso de las partes contratantes de adoptar todas las medidas
apropiadas para prevenir, reducir y controlar la erosin de la zona costera del Pacfico
Sudeste, resultante de la actividad del hombre.
En el Convenio adoptado por la Ley 45 de 1985 se establece la cooperacin en caso de
contaminacin resultante de situaciones de emergencia, la vigilancia de la contaminacin, la
evaluacin de las repercusiones en el medio ambiente, el intercambio de informacin y la
cooperacin cientfica y tecnolgica.
Como complemento al convenio anterior, la Ley 12 de 1992 aprueba el protocolo para la
conservacin y administracin de las reas marinas y costeras protegidas del Pacfico
Sudeste, firmado en Paipa en septiembre de 1989. En dicho convenio las partes
contratantes (Colombia, Panam, Ecuador, Per y Chile) se comprometen a adoptar
medidas para proteger y preservar los ecosistemas frgiles, vulnerables o de valor natural o
cultural nico, con particular nfasis en la flora y fauna amenazados de agotamiento y
extincin, realizando estudios orientados a la reconstruccin del medio o repoblamiento de
fauna y flora en casos necesarios (Ley 12/92, art. 2).
Para lograr lo anterior, las partes contratantes deben establecer reas bajo su proteccin,
en la forma de parques, reservas, santuarios de fauna y flora u otras categoras de reas
protegidas, en las que se establecer un manejo ntegro, sobre la base de estudios e
inventarios de sus recursos, con miras al desarrollo sostenido de ellos, prohibiendo toda
actividad que pueda causar efectos adversos sobre el ecosistema, fauna y flora as como su
hbitat (Ley 12/92, art. 2).
Otra norma que establece regulaciones relativas al ordenamiento del uso y ocupacin de las
reas marinas y submarinas es el Decreto 2655 de 1988, en lo referente a la exploracin y
explotacin minera costera y submarina.
El anlisis anterior pone en evidencia que existen bases legales e institucionales para
desarrollar una poltica de ordenamiento de los territorios marinos y submarinos, con mayor
nfasis en el Pacfico. Los planes deben partir de una delimitacin precisa del territorio
marino, costero e insular, la disposicin de los recursos necesarios para una defensa
efectiva de nuestra soberana y un diagnstico riguroso de los recursos naturales que
permitan su clasificacin o regionalizacin en funcin del tipo y cantidad de recursos
existentes, potencialidades de aprovechamiento y condiciones de intervencin humana. Con
base en este diagnstico es posible asignar a cada unidad o regin marina un tipo de uso
especfico, sealando las intensidades de aprovechamiento de los recursos, de modo que
ste sea sostenible.

3.1.3 Areas costeras, insulares y espacio areo

Las reas costeras son zonas de anchura variable situada a ambos lados de la lnea donde la
tierra se encuentra con el mar. Las costas constituyen, tambin, reas estratgicas para la
seguridad del pas y, adems, en stas se localizan ecosistemas muy importantes como los
manglares, los cuales requieren de un manejo especial.
Al igual que las reas marinas, las zonas costeras requieren tambin de ordenamiento, cuya
base sera una zonificacin de las costas para identificar en ellas las reas de potencial
portuario, turstico, zonas francas y reas de manejo especial como los deltas fluviales,
reas estuarinas, manglares, etc. Asimismo, los departamentos y municipios costeros deben
adoptar un plan de manejo sostenible de las playas y los recursos naturales que las
integran.
En cuanto a los territorios insulares, stos constituyen tambin reas estratgicas para la
soberana y el desarrollo nacional. El pas posee, en este sentido, islas en el Mar Caribe y en
el Ocano Pacfico, las cuales, al igual que lo que ocurre con las reas marinas, no son
valoradas adecuadamente por el Estado. Es necesario realizar un diagnstico de la situacin
de nuestras islas para determinar sus debilidades, fortalezas oportunidades y amenazas.
Sobre esta base se debe formular un plan de ordenamiento donde se defina la funcin de
cada unidad o regin insular y se fortalezcan a estas reas en el cumplimiento de esta
funcin.
En lo referente al espacio areo, Colombia ha declarado que el segmento de rbita
sincrnica geoestacionaria correspondiente a su territorio es un recurso natural que
pertenece al Estado (CP, art. 101). Asimismo, ha establecido que el espectro
electromagntico es un bien pblico enajenable e imprescriptible sujeto a la gestin y
control del Estado, bajo la garanta de igualdad de oportunidades en el acceso a su uso (CP,
art. 75). No se conocen reglamentaciones de estos preceptos constitucionales.
3.2 DIVISION TERRITORIAL

Las parcelaciones administrativas del territorio para la planificacin del desarrollo y la accin
de las entidades territoriales inciden en el ordenamiento territorial. En este sentido, la
Constitucin Poltica del pas introduce nuevas entidades territoriales y administrativas.
Como entidades territoriales, reconoce a las regiones, las cuales podrn conformarse a
partir de la conversin de regiones administrativas y de planificacin, los departamentos
(32), los distritos (4), los municipios (1060) y los territorios indgenas (en proceso de
reglamentacin). Como divisiones administrativas y de planificacin se establecen las
regiones administrativas y de planificacin, las provincias, las reas metropolitanas, las
localidades del Distrito Capital, las comunas y los corregimientos.
En esta divisin se advierten dos hechos: el primero tiene que ver con el mantenimiento de
las divisin municipal y departamental que exista antes de 1991, con sus disfuncionalidades
para la eficacia de la poltica de descentralizacin en el caso de los municipios y de la
creacin de regiones de planificacin funcionales en el caso de los departamentos.
En la divisin municipal se mantuvo una parcelacin a partir de entidades con profundas
desigualdades en poblacin, tamao y condiciones econmicas. Unos municipios poseen
gran concentracin urbana, otros son pequeos espacios rurales. Ello hace que sus
necesidades y capacidad de generacin de recursos fiscales y de gestin administrativa sean
de grado distinto. Estos municipios agrupados en provincias o asociaciones de municipios
podran beneficiarse de la solidaridad financiera que los llevara a disponer de mayores
medios econmicos para la realizacin de obras de infraestructura de impacto subregional
las cuales individualmente les son onerosas, as como la localizacin ms racional y ms
rentable de las instalaciones pblicas, al ponerse a disposicin de una poblacin ms
numerosa, la mejor prestacin de los servicios pblicos, la mayor disponibilidad de medios
para contratar personal calificado para la gestin administrativa y la mejora de los medios
materiales de administracin y de informacin (Massiris, 1987:42-43).
El segundo hecho se relaciona con el excesivo tipo de entidades territoriales creadas por la
nueva Constitucin Poltica, lo cual constituye un obstculo para la coordinacin y armona
en la accin de stas sobre el territorio.

4. ORDENAMIENTO TERRITORIAL MUNICIPAL Y DISTRITAL

A diferencia de las polticas sectoriales, las polticas espaciales de desarrollo buscan reducir
las disparidades del desarrollo regional y los problemas de integracin econmica-espacial.
El ordenamiento territorial es una de estas polticas, la cual se basa en estrategias de uso y
la ocupacin del territorio, es decir, en la disposicin ordenada de los habitantes, las
actividades y la infraestructura en el territorio. En este sentido, el ordenamiento
necesariamente debe integrar las polticas sectoriales en los distintos niveles territoriales.
No obstante, como se consider arriba, las polticas sectoriales son, en algunos casos,
contradictorias entre s y con el desarrollo territorial equilibrado, lo que plantea a la poltica
ordenadora grandes retos.
En Colombia, la poltica de ordenamiento territorial ha tenido su mximo desarrollo legal en
el nivel municipal y distrital, razn por la cual a continuacin se examina en detalle los
alcances, planes, categoras espaciales e instrumentos correspondientes a este nivel
territorial.

4.1 NATURALEZA Y ALCANCES DEL OT MUNICIPAL Y DISTRITAL

El OT municipal y distrital tiene su fundamento en el Artculo 311 de la Constitucin Poltica

el cual establece para los municipios el deber de "ordenar el desarrollo de sus territorios".
Este precepto fue retomado por la Ley Orgnica del Plan de Desarrollo (Ley 152/94), en su
Artculo 41, donde se establece que los municipios, adems de los planes de desarrollo,
deben contar con un plan de ordenamiento territorial, elaborado con el apoyo tcnico y las
orientaciones del Gobierno Nacional y los departamentos.
La Ley 388 de 1997 desarrolla los anteriores preceptos constitucionales y legales, dando al
OT municipal las bases legales para su aplicacin. Dicha ley parte de la definicin del
ordenamiento territorial municipal y distrital en los trminos de que ste "comprende un
conjunto de acciones poltico-administrativas y de planificacin fsica concertados, en
ejercicio de la funcin pblica que les compete...en orden a disponer de instrumentos
eficientes para orientar el desarrollo del territorio bajo su jurisdiccin y regular la utilizacin,
transformacin y ocupacin del espacio, de acuerdo con las estrategias de desarrollo
socioeconmico y en armona con el medio ambiente y las tradiciones histricas y
culturales" (Ley 388/97, art. 5).
El OT municipal y distrital se realiza con el objeto de complementar la planificacin
econmica y social con la dimensin territorial, racionalizar las actuaciones sobre le
territorio y orientar su desarrollo y aprovechamiento sostenible, mediante la definicin de
estrategias de uso ocupacin y manejo del suelo, actuaciones urbanas integrales y
articulacin de las actuaciones sectoriales que afectan la estructura del territorio municipal o
distrital. Todo ello, tomando en cuenta los objetivos econmicos, sociales y ambientales, las
relaciones intermunicipales, metropolitanas y regionales, las condiciones de diversidad
tnica y preservacin del patrimonio cultural y la incorporacin de instrumentos que
permitan regular las dinmicas de transformacin territorial de manera que se optimice la
utilizacin de los recursos naturales y humanos para el logro de condiciones de vida dignas
para la poblacin actual y futura (Ley 388/97, art.6).

4.2 EL PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL MUNICIPAL Y DISTRITAL

Se define como el instrumento bsico para desarrollar el proceso de ordenamiento del

territorio municipal, constituido por un conjunto de objetivos, directrices, polticas,
estrategias, metas, programas, actuaciones y normas adoptadas para orientar el desarrollo
fsico del territorio y la utilizacin del suelo" (Ley 388/97, art. 9). Se distinguen tres tipos de
planes:
Los planes de ordenamiento territorial, elaborados y adoptados por las autoridades de los
distritos y municipios con poblacin superior a los 100.000 habitantes, los planes bsicos de
ordenamiento territorial, elaborados y adoptados por las autoridades de los municipios con
poblacin entre 30.000 y 100.000 habitantes y los esquemas de ordenamiento, elaborados
y adoptados por las autoridades de los municipios con poblacin inferior a los 30.000
habitantes. Cada uno de estos planes tiene tres componentes bsicos: un componente
general, un componente urbano y uno rural.

4.2.1 Componente general de los planes de OT

Este componente fija el modelo de ocupacin del territorio (intraurbano, rural y urbano-
rural) en trminos de la localizacin y distribucin espacial de las actividades, las grandes
infraestructuras que requieren dichas actividades y las caractersticas de los sistemas de
comunicacin vial que garantizarn la fluida interaccin entre las actividades espacialmente
separadas. Incluye los objetivos y estrategias territoriales de largo y mediano plazo y el
contenido estructural.
Los objetivos y estrategias territoriales de largo y mediano plazo se refieren a la
identificacin y localizacin de las acciones sobre el territorio que permitan organizarlo y
adecuarlo para el aprovechamiento de sus ventajas comparativas y su mayor
competitividad, as como a la definicin de las acciones territoriales para garantizar la
consecucin de los objetivos de desarrollo econmico y social del municipio o distrito y la
adopcin de las polticas de largo plazo para la ocupacin, aprovechamiento y manejo del
suelo y de los recursos naturales (Ley 388/97, art. 12).
El contenido estructural, se refiere a los sistemas de comunicacin entre el rea urbana y el
rea rural y su articulacin con los respectivos sistemas regionales; el sealamiento de las
reas de reserva y medidas de proteccin del medio ambiente, conservacin de los recursos
naturales, defensa del paisaje y del patrimonio histrico, cultural y arquitectnico; La
determinacin y localizacin cartogrfica de las zonas que presenten alto riesgo para la
localizacin de asentamientos humanos, por amenazas o riesgos naturales o por condiciones
de insalubridad; la localizacin de actividades, infraestructuras y equipamientos bsicos
para garantizar adecuadas relaciones funcionales entre asentamientos y zonas urbanas y
rurales; la clasificacin del territorio en suelo urbano, rural y de expansin urbana, con la
correspondiente fijacin del permetro urbano (Ley 388/97, art. 12). Todos estos contenidos
debern ser compatibles con los determinantes considerados antes.

4.2.2 Componente urbano de los planes de OT

El componente urbano del ordenamiento territorial municipal ha sido tratado, en trminos

legales, de manera amplia, con nfasis en la reglamentacin de los usos del suelo. Se
destacan en este sentido la Ley 1333 de 1986 (Cdigo de Rgimen Municipal), la Ley 9 de
1989 (Ley de Reforma Urbana) y ms recientemente la Ley 388 de 1997. La Constitucin
Poltica de 1991, por su parte, elev a precepto constitucional la reglamentacin de los usos
del suelo urbano. En los artculos 82, 310, 313, 330 y 334, la CP hace referencias directas a
este tema, estableciendo que las entidades pblicas participarn en la plusvala que genere
su accin urbanstica y regularn la utilizacin del suelo y del espacio areo urbano en
defensa del inters comn (CP, art. 82). En su Artculo 313, la CP asigna a los concejos
municipales, la funcin de reglamentar los usos del suelo y controlar las actividades
relacionadas con la construccin y enajenacin de inmuebles destinados a vivienda, funcin
que tambin es asignada en el Artculo 330 a los Concejos que se establezcan en los
territorios indgenas.
La Ley 388 de 1997 define al ordenamiento urbano como un instrumento para la
administracin del desarrollo y la ocupacin del espacio fsico urbano y de expansin urbana
el cual debe contener entre otros (Ley 388/97, art. 13):

Las polticas de mediano y corto plazo sobre uso y ocupacin del suelo urbano y de
expansin urbana, en armona con el modelo estructural de largo plazo adoptado en el
componente general y con las previsiones sobre transformacin y crecimiento espacial de la
ciudad.
La localizacin y dimensionamiento de la infraestructura para el sistema vial, de transporte
y la adecuada intercomunicacin de todas las reas urbanas y la proyectada para las reas
de expansin; la disponibilidad de redes primarias y secundarias de servicios pblicos a
corto y mediano plazo; la localizacin prevista para los equipamientos colectivos y espacios
libres para parques y zonas verdes pblicas de escala urbana o zonal, y el sealamiento de
las cesiones urbansticas gratuitas correspondientes a dichas infraestructuras.
La delimitacin, en el suelo urbano y de expansin, de las reas de conservacin y
proteccin de los recursos naturales, paisajsticos y de conjuntos urbanos, histricos y
culturales.
La determinacin en el suelo urbano y de expansin de las reas objeto de diferentes
actuaciones urbansticas.
La estrategia de mediano plazo para el desarrollo de programas de vivienda de inters
social.
Las estrategias de crecimiento y reordenamiento de la ciudad, definiendo sus prioridades.
La determinacin de las caractersticas de las unidades de actuacin urbanstica.
Este contenido variar en funcin del nivel de complejidad del territorio municipal y el
tamao poblacional alcanzado por su cabecera municipal. De este modo, en la medida en
que este tamao sea mayor, aparecern nuevas funciones urbanas y nuevos problemas y,
en consecuencia, nuevos y ms complejos objetivos de ordenacin. En este sentido, el plan
de ordenamiento del Distrito Capital de Santa Fe de Bogot y de los municipios de Cali,
Medelln, Barranquilla, Cartagena, Ccuta, Bucaramanga, Pereira, Ibagu y Manizales
incluirn objetivos y estrategias de ordenamiento urbano distintos en su naturaleza o
alcances respecto a municipios con desarrollo urbano menor como Quibd, Riohacha,
Magangu o Lorica. Asimismo, el plan de ordenamiento de estos cuatro ltimos municipios
incluir objetivos y estrategias de ordenamiento urbano distintos en su naturaleza y
alcances respecto a municipios que presenten un menor desarrollo urbano, tales como San
Antero, Chim, Tenza o San Bernardo del Viento.
El ordenamiento territorial municipal y distrital, en su componente urbano, es condicionado,
tambin, por la funcin urbana dominante. De este modo, el plan enfatizar unos usos o
actuaciones urbanas determinadas, segn se trate de una ciudad turstica, industrial o
comercial. Otro factor condicionador del ordenamiento urbano lo constituyen los planes de
desarrollo de las instancias sectoriales, con los cuales los planes de ordenamiento deben ser
armnicos.

Alcances del ordenamiento urbano

Esos alcances se pueden encontrar en el Decreto-Ley 1333 de 1986 (lo que qued vigente
despus de la Ley 388 de 1997), la Ley 9 de 1979, la Ley 9 de 1989 (lo que qued vigente
despus de la Ley 388 de 1997), y la Ley 388 de 1997, a partir de los cuales se establece
que el componente urbano del plan de ordenamiento municipal y distrital debe:

Clasificar el territorio en suelo urbano, rural y de expansin urbana. El permetro urbano no

podr exceder al permetro de servicios.
Sealar las reas de localizacin de actividades comerciales, residenciales, industriales y
recreativas, y definir los usos especficos, intensidades de uso, cesiones obligatorias,
porcentajes de ocupacin, tipos y caractersticas de edificaciones y dems normas
urbansticas.
Localizar y sealar las caractersticas de la infraestructura vial y de transporte, los servicios
pblicos domiciliarios, la disposicin y tratamientos de los residuos slidos, txicos y
peligrosos, los equipamientos de servicios de inters pblico y social como centros docentes
y hospitalarios, aeropuertos, ancianatos, escuelas y el matadero pblico.
Sealar las reas de reserva agrcola, no incorporables al permetro urbano.
Indicar las reas de proteccin ambiental: zonas oxigenantes y amortiguadoras, reas con
fines de conservacin y recuperacin paisajista y de preservacin del patrimonio histrico,
cultural y arquitectnico, zonas prohibidas para el vertimiento de desechos y la localizacin
de hospitales, ancianatos e industrias contaminantes.
Determinar espacios libres para parques y reas verdes pblicas, en proporcin adecuada a
las necesidades colectivas.
Sealar reas reservadas para la construccin de viviendas de inters social (reas de
reservas de tierra urbanizable).
Indicar las reas que presentan riesgos para la ocupacin humana y el manejo que ha de
darse a estas reas, as como los planes de recuperacin y control para la prevencin de
desastres y la relocalizacin de la poblacin y actividades ubicada en las reas crticas.
Fijar pautas y determinar prioridades sobre expansin vial futura y redes primarias y
secundarias de servicios pblicos.
Delimitar y orientar el desarrollo de reas suburbanas, indicando las intensidades mximas
de ocupacin y usos admitidos, de acuerdo con las posibilidades de suministro de servicios
pblicos domiciliarios.

Categoras espaciales de ordenamiento urbano

De acuerdo con los alcances anteriores se pueden definir como categoras espaciales de
ordenamiento urbano las siguientes:
Suelo urbano: Areas del territorio distrital o municipal destinados a usos urbanos por el plan
de ordenamiento, que cuenten con infraestructura vial y redes primarias de energa,
acueducto y alcantarillado, posibilitndose su urbanizacin y edificacin, segn sea el caso.
Pueden pertenecer a esta categora aquellas zonas con procesos de urbanizacin
incompletos, comprendidos en reas consolidadas con edificacin, que se definan como
reas de mejoramiento integral en los planes de ordenamiento territorial (Ley 388/97, art.
31).
Suelo de expansin urbana: Porcin de territorio municipal destinada a la expansin urbana,
que se habilitar para el uso urbano durante la vigencia del Plan de Ordenamiento. La
determinacin de este suelo se ajustar a las previsiones de crecimiento de la ciudad y a la
posibilidad de dotacin con infraestructura para el sistema vial, de transporte, de servicios
pblicos domiciliarios, reas libres y parques y equipamiento colectivo de inters pblico o
social. Dentro de esta categora podrn incluirse reas de desarrollo concertado, a travs de
procesos que definan la conveniencia y las condiciones para su desarrollo mediante su
adecuacin y habilitacin urbanstica a cargo de sus propietarios (Ley 388/97, art. 32).
Suelo rural: Terrenos no aptos para el uso urbano, por razones de oportunidad, o por su
destinacin a usos agrcolas, ganaderos, forestales, de explotacin de recursos naturales y
actividades anlogas (Ley 388/97, art. 33). Dentro de estos suelos se puede incluir las
reas no incorporable a los permetros urbanos por pertenecer a las clases agrolgicas I, II
y III y aquellas correspondientes a otras clases agrolgicas pero que son necesarias para
conservacin de los recursos de aguas, control de procesos erosivos y zonas de proteccin
forestal (Decreto 1333/86, art. 54).
Suelo suburbano: Areas ubicadas dentro del suelo rural, en las que se mezclan los usos del
suelo y las formas de vida del campo y la ciudad, diferentes a las clasificadas como reas de
expansin urbana, que pueden ser objeto de desarrollo con restriccin de uso, de intensidad
y de densidad, garantizando el autoabastecimiento en servicios pblicos domiciliarios.
Pueden hacer parte de estos suelos, los correspondientes a los corredores urbanos
interregionales (Ley 388/97, art. 34).
Suelo de proteccin: Zonas y reas de terrenos localizados dentro de cualquiera de las
anteriores clases, que por sus caractersticas geogrficas, paisajsticas o ambientales, o por
formar parte de las zonas de utilidad pblica para la ubicacin de infraestructuras para la
provisin de servicios pblicos domiciliarios o de las reas de amenazas y riesgo no
mitigable para la localizacin de asentamientos humanos, tiene restringida la posibilidad de
urbanizarse (Ley 388/97, art. 35).
Areas comerciales, residenciales, industriales y recreativas: Suelo urbano destinado en plan
de ordenamiento a los usos sealados, indicando las intensidades de uso, cesiones
obligatorias, porcentajes de ocupacin, las clases y usos de las edificaciones y dems
normas urbansticas.
Areas para la construccin de viviendas de inters social: Suelo de expansin urbana
destinado en el plan de ordenamiento al desarrollo de programas de vivienda de inters
social (Ley 388/97, art. 92).
Areas de matadero: Los mataderos se localizarn suficientemente alejados de industrias,
actividades o lugares que generen olores desagradables o cualquier otro tipo de
contaminacin. Igualmente aislados de focos de insalubridad y de viviendas u otras
instalaciones ajenas a la actividad del matadero. Las reas de matadero deben contar con
suficiente agua potable, energa elctrica y facilidades para el tratamiento, evacuacin y
disposicin de residuos. Asimismo, debern tener buenas condiciones de drenaje de aguas
lluvias y vas adecuadas de acceso (Decreto 2278/82, arts.92 a 97). El Decreto 2278 de
1982 clasifica los mataderos en razn de su destinacin y de su capacidad y disponibilidad
tcnica y de dotacin, se establece su localizacin y se normatiza de manera detallada los
requisitos de funcionamiento y de organizacin interna. Esta norma es complementada por
el Decreto 2162 de 1983 que reglamenta lo concerniente a la produccin, procesamiento,
transporte y expendio de los productos crnicos procesados, y por la Ley 84 de 1989
(Estatuto Nacional de Proteccin de Animales) que establece limitaciones en los
procedimientos de sacrificio de animales destinado al consumo humano.
Areas de ubicacin de industrias contaminantes: Las industrias urbanas que por su
naturaleza puedan causar deterioro ambiental estarn situadas en espacios determinados,
de manera que no causen dao o molestia a los habitantes de sectores vecinos, ni a sus
actividades, para lo cual se tendrn en cuenta la ubicacin geogrfica, la direccin de los
vientos y las dems caractersticas medio y las emisiones no controlables (Decreto 1333/86,
art.48).
Espacio pblico urbano: Areas requeridas para la circulacin, recreacin, seguridad y
tranquilidad ciudadana, las franjas de retiro de las edificaciones sobre las vas, fuentes de
agua, parques, plazas, zonas verdes y similares; las necesarias para la instalacin y
mantenimiento de los servicios pblicos bsicos, para la instalacin y uso de los elementos
constitutivos del amoblamiento urbano, para la preservacin de las obras de inters pblico
y de los elementos histricos, culturales, religiosos, recreativos y artsticos; para la
conservacin y preservacin del paisaje y los elementos naturales del entorno de la ciudad;
los necesarios para la preservacin y conservacin de las playas marinas y fluviales, los
terrenos de bajamar, as como los elementos vegetativos, arenas y corales y, en general,
por todas las zonas existentes o debidamente proyectadas en las que el inters colectivo
sea manifiesto y conveniente y que constituyan, por consiguiente, zonas para el uso o el
disfrute colectivo (Ley 9/89, art. 5).
Zona prohibida para el descargue de aguas residuales: Aquellas en las cuales no se podr
descargar, sin tratamiento previo y en entidades y concentraciones que sobrepasen los
niveles admisibles, aguas negras o residuales de fuentes industriales o domsticas, urbanas
o rurales (Decreto-Ley 2811/74, arts. 69 y 138).
Permetro urbano: suelo urbano delimitada por el Concejo Municipal. Puede incluir los
centros poblados de los corregimientos (Ley 388/97, art. 31).
Permetro de servicios pblicos: Area hasta la cual es tcnica y econmicamente posible
extender la cobertura de servicios pblicos. El permetro urbano no podr exceder al
permetro de servicios (Ley 388/97, art. 31).
Unidad de actuacin urbanstica: Area conformada por uno o varios inmuebles
explcitamente delimitada que debe ser urbanizada o construida como una unidad de
planeamiento con el objeto de promover el uso racional del suelo, garantizar el
cumplimiento de las normas urbansticas y facilitar la dotacin con cargo a sus propietarios,
de la infraestructura para el transporte, los servicios pblicos domiciliarios y los
equipamientos colectivos mediante reparto equitativo de las cargas y beneficios (Ley
388/97, art. 39).
Zonas de renovacin urbana: Areas destinadas a la ejecucin de planes de renovacin
urbana, los cuales se describen ms adelante.

Instrumentos de ordenamiento urbano

Son diversos los instrumentos de gestin y apoyo tcnico de que dispone el ordenamiento
urbano de los municipios. Estos pueden clasificarse como instrumentos de gestin, control y
financiero.
Los instrumentos de gestin incluyen, entre otros, planes de ordenamiento urbano, planes
parciales, planes de renovacin urbana, declaratoria de desarrollo y construccin prioritaria,
bancos inmobiliarios, expediente urbano y programas de vivienda de inters social.
El plan de ordenamiento urbano es de hecho el principal instrumento de gestin hacia cuyos
objetivos apuntan los dems instrumentos.
Los planes parciales complementan al plan de ordenamiento, en reas determinadas del
suelo urbano y de expansin, adems de las que deben desarrollarse mediante unidades de
actuacin urbanstica, macroproyectos y otras operaciones urbanas especiales (Ley 388/97;
art. 19).
Los planes de renovacin urbana son aquellos dirigidos a introducir modificaciones
sustanciales al uso de la tierra y de las construcciones, para detener los procesos de
deterioro fsico y ambiental de los centros urbanos, a fin de lograr, entre otros, el
mejoramiento del nivel de vida de los moradores de las reas de renovacin y
aprovechamiento intensivo de la infraestructura establecida de servicios, la descongestin
del trfico urbano o la conveniente rehabilitacin de los bienes histricos y culturales (Ley
9/89, art. 30).
La declaratoria de desarrollo o construccin prioritaria est contenida en el Programa de
Ejecucin, de conformidad con las estrategias, directrices y parmetros previstos en el Plan
de Ordenamiento Territorial. La declaratoria obliga a la urbanizacin de terrenos localizados
en suelos de expansin, as como a aquellos terrenos urbanizables no urbanizados
localizados en suelo urbano (Ley 388/97, art.52).
Los bancos inmobiliarios, llamados bancos de tierra en la Ley 9 de 1989, son
establecimientos pblicos locales encargados de adquirir, por enajenacin voluntaria,
expropiacin o extincin del dominio los inmuebles necesarios para la ejecucin de los
planes de ordenamiento territorial (Ley 9 /89, art. 70; Ley 388/97, art. 118).
El expediente urbano consiste en un sistema de informacin, conformado por documentos,
planes e informacin georreferenciada, acerca de la organizacin territorial y urbana. Este
expediente dar soporte a los diagnsticos y definicin de polticas, as como la formulacin
de planes, programas y proyectos de ordenamiento territorial (Ley 388/97, art. 112).
Los programas de vivienda de inters social se desarrollan para garantizar el derecho a la
vivienda de los hogares de menores ingresos (Ley 388/97, arts, 91 y 92).
Los instrumentos de control incluyen, entre otros, las licencias de urbanizacin o
construccin, sanciones, enajenacin voluntaria y expropiacin.
Las licencias de urbanizacin o construccin son permisos que otorga la administracin
municipal para adelantar obras de construccin, ampliacin, modificacin y demolicin de
edificaciones; urbanizacin y parcelacin en terrenos urbanos, de expansin urbano y
rurales; loteo de predios para urbanizaciones; ocupacin del espacio con cualquier tipo de
amoblamiento. (Ley 388/97, art. 99)
Para efectos de expedicin de las licencias de urbanizacin o construccin, la administracin
municipal podr designar curadores urbanos, quienes ejercern la funcin pblica de
verificar el cumplimiento de las normas urbansticas y de edificacin vigentes en el
municipio o distrito, a travs del otorgamiento de licencias de urbanizacin o construccin
(Ley 388/97, art. 101).
La ley establece tambin sanciones para toda actuacin de parcelacin, urbanizacin,
construccin, reforma o demolicin que infrinja o contravenga los planes de ordenamiento
territorial o sus normas urbansticas. Se consideran igualmente infracciones urbansticas, la
localizacin de establecimientos comerciales, industriales y de servicios que contravengan
los normas de uso del suelo, lo mismo que la ocupacin temporal o permanente del espacio
pblico con cualquier tipo de amoblamiento o instalaciones sin la respectiva licencia (Ley
388/97, art. 103). Las sanciones consisten bsicamente en multas econmicas y en casos
extremos la demolicin de la construccin.
La enajenacin voluntaria y expropiacin son instrumentos utilizados para hacer posible el
cumplimiento de lo dispuesto en el plan de ordenamiento. La Ley explica ampliamente los
procedimientos para su aplicacin.
Los instrumentos financieros incluyen, entre otros, las compensaciones por obras pblicas,
la participacin en la plusvala, el impuesto de estratificacin socioeconmica y los aportes
de la Nacin destinados a la prevencin y atencin de desastres.
Las compensaciones por obras pblicas se utilizan para reparar los daos ocasionados al
patrimonio de los particulares por la construccin de obras pblicas, siempre y cuando los
afectados sean vecinos colindantes (Ley 388/97, art. 128).
La participacin en la plusvala parte del concepto de que las acciones urbansticas que
regulan la utilizacin del suelo y del espacio areo urbano incrementando su
aprovechamiento, generan beneficios (plusvala) que dan derecho a las entidades pblicas a
participar de estos beneficios. Esta participacin se destinar a la defensa y fomento del
inters comn a travs de acciones y operaciones encaminadas a distribuir y sufragar
equitativamente los costos del desarrollo urbano (Ley 388/97, art. 73). Se consideran como
hechos generadores de plusvala, la incorporacin del suelo rural a suelo de expansin
urbana o la consideracin de parte del suelo rural como suburbano, el establecimiento o
modificacin del la zonificacin de usos del suelo, la autorizacin de un mayor
aprovechamiento del suelo en edificacin, bien sea elevando el ndice de ocupacin o el
ndice de construccin, o ambos a la vez (Ley 388/97, art.74).
El impuesto de estratificacin socioeconmica fue creado por la Ley 9 de 1989 para los
propietarios y poseedores de las viviendas de estrato alto y medio alto de los municipios con
ms de cien mil (100.000) habitantes, destinado a la habilitacin de viviendas de estrato
bajo que carezcan de servicios de acueducto y alcantarillado y para la adquisicin de tierras
con destino a la construccin de viviendas de inters social (Ley 9/89, arts. 112 y 114).
Finalmente, la Nacin destina, de sus ingresos corrientes, recursos financieros para los
municipios destinados a la prevencin y atencin de desastre, a partir de la adecuacin de
reas urbanas y rurales localizadas en zonas de alto riesgo, reubicacin de asentamientos,
prevencin y atencin de desastres (Ley 60/93, art. 21, numeral 12).

4.2.3. Componente rural de los planes de OT

Se define como un instrumento para garantizar la adecuada interaccin entre los

asentamientos rurales y la cabecera municipal, la conveniente utilizacin del suelo rural y
las actuaciones pblicas tendientes al suministro de infraestructuras y equipamientos
bsicos para el servicio de los pobladores rurales. El plan de ordenamiento municipal y
distrital, en lo que respecta al componente rural debe contener, entre otros, los siguientes
aspectos (decretos 2117/69, 2811/74, 1333/86, 2655/88, 2303/89, 710/90; leyes 21/91,
70/93, 99/93, 160/94 y 388/97):

Las polticas de mediano y corto plazo sobre ocupacin del suelo en relacin con los
asentamientos humanos localizados en estas reas.
El sealamiento de las condiciones de proteccin, conservacin y mejoramiento de las zonas
de produccin agropecuaria, forestal o minera, as como las reas para la recreacin y el
descanso y definir los usos especficos, intensidades y usos incompatibles.
La consideracin de reas protegidas para la conservacin, preservacin y/o recuperacin
de recursos naturales y paisajsticos, as como reas para la conservacin, preservacin y/o
recuperacin del patrimonio cultural (histrico, arqueolgico, folclrico, etc.) y reas para la
proteccin de los sistemas de provisin de los servicios pblicos domiciliarios o disposicin
final de desechos slidos o lquidos. El plan debe indicar los usos permitidos, de acuerdo con
las disposiciones pertinentes.
La indicacin de las reas que presentan riesgos para la ocupacin humana y el manejo que
ha de darse a las mismas, as como los planes de recuperacin y control para la prevencin
de desastres y la relocalizacin de la poblacin y actividades ubicada en las reas crticas,
de acuerdo con las regulaciones existentes.
El sealamiento de las reas donde debern localizarse industrias contaminantes y los
controles sobre emisiones, depsitos de residuos, cinturones de proteccin ambiental
asociados etc.
La determinacin de los sistemas de aprovisionamiento de los servicios de agua potable y
saneamiento bsico de las zonas rurales a corto mediano plazo y la localizacin prevista
para los equipamientos de salud y educacin.
El sealamiento de reas de reserva campesina.
La consideracin en el plan de reas de reserva de entidades de derecho pblico, de
desarrollo empresarial, resguardos indgenas, reas de reserva minera indgena, tierras de
comunidades negras, reservas de tierras para reubicacin de asentamientos humanos,
reservas naturales de la sociedad civil y zonas fronterizas; de acuerdo con las disposiciones
especficas que regulan estos asuntos.
La identificacin de los centros poblados rurales y la adopcin de las previsiones para
orientar la ocupacin de sus suelos y la adecuada dotacin de infraestructura de servicios
bsicos y del equipamiento social.
La parcelacin de predios rurales destinados a vivienda campestre.

Al igual que lo que ocurre con el componente urbano del plan de ordenamiento municipal, el
contenido del componente rural vara en funcin del nivel de desarrollo, complejidad y
especializacin alcanzado por las actividades primarias del municipio dentro en la
organizacin regional y nacional del territorio, as como por el grado de dotacin de recursos
naturales que ste posea y la vocacin de uso; y est condicionado por las polticas de
desarrollo rural, las directrices, normas y regulaciones sobre conservacin, preservacin,
recuperacin y manejo de recursos naturales y culturales, las normas sobre infraestructuras
bsicas relativas a la red vial, sistemas de abastecimiento de aguas, saneamiento
ambiental, suministro de energa, manejo de recursos mineros, al igual que las estrategias
de manejo de zonas expuestas a riesgos y desastres naturales, de zonas fronterizas, etc.

4.2.4 Proceso de formulacin y aprobacin de los planes

Todos los municipios debern formular sus planes de ordenamiento territorial, sujeto a los
trmites de concertacin interinstitucional y consulta ciudadana y aprobacin del concejo
municipal o distrital. El procedimiento establecido por la Ley 388 de 1997 es el siguiente:

El alcalde, a travs de las oficinas de planeacin o de la dependencia que haga sus veces,
ser responsable de coordinar la formulacin oportuna del Proyecto de Plan de
Ordenamiento Territorial.
El proyecto de plan se somete a consideracin de la Corporacin Autnoma Regional o
autoridad ambiental correspondiente, para su aprobacin en lo concerniente a los asuntos
exclusivamente ambientales, dentro del mbito de su competencia de acuerdo con lo
dispuesto por la Ley 99 de 1993 y en especial por su Artculo 66, para lo cual dispondr de
treinta (30) das, slo podr ser objetado por razones tcnicas y fundadas en los estudios
previos. Esta decisin ser en todo caso apelable ante el Ministerio del Medio Ambiente.
Durante el mismo trmino previsto en el numeral anterior se surtir la instancia de
concertacin con la Junta Metropolitana, para el caso de planes de reas metropolitanas,
instancia que vigilar su armona con los planes y directrices metropolitanas, en asuntos de
su competencia.
Una vez revisado el proyecto por las respectivas autoridades ambientales y metropolitanas,
en los asuntos de su competencia, se someter a consideracin del Consejo Territorial de
Planeacin, instancia que deber rendir concepto y formular recomendaciones dentro de los
treinta (30) das hbiles siguientes.
Durante el perodo de revisin del Plan por la Corporacin Autnoma Regional, o la
autoridad ambiental correspondiente, la Junta Metropolitana y el Consejo Territorial de
Planeacin, la administracin municipal o distrital solicitar opiniones a los gremios
econmicos y agremiaciones profesionales y realizar convocatorias pblicas para la
discusin del Plan, incluyendo audiencias con las juntas administradoras locales, expondr
los documentos bsicos del mismo en sitios accesibles a todos los interesados y recoger las
recomendaciones y observaciones formuladas por las distintas entidades gremiales,
ecolgicas, cvicas y comunitarias del municipio, debiendo proceder a su evaluacin, de
acuerdo con la factibilidad, conveniencia y concordancia con los objetivos del Plan.
El documento consolidado despus de los pasos anteriores debe ser presentado por el
Alcalde a consideracin del concejo municipal, dentro de los treinta das (30) das siguientes
al recibo del concepto del Consejo Territorial de Planeacin. En el evento de que el concejo
estuviere en receso, el alcalde deber convocarlo a sesiones extraordinarias. Toda
modificacin propuesta por el concejo deber contar con la aceptacin de la administracin
(Ley 388/97, art.25).
Si pasados sesenta (60) das desde la presentacin del proyecto de Plan de Ordenamiento
Territorial el Concejo municipal no adopta decisin alguna, el Alcalde podr adoptarlo por
decreto.
La ley es enftica en el carcter participativo de la formulacin y ejecucin de los planes de
ordenamiento. El pargrafo del Artculo 24 es claro en este sentido, al establecer como
deber de las administraciones municipales garantizar la consulta democrtica en todas las
fases del Plan de Ordenamiento Territorial incluyendo el diagnstico, formulacin,
seguimiento y evaluacin. Para contribuir con esta participacin, las administraciones
municipales y distritales debern establecer mecanismos de publicidad y difusin del
proyecto de plan que garanticen su conocimiento masivo, de acuerdo con las condiciones y
recursos de cada entidad territorial.
Adems de lo anterior, la Ley 388 de 1997 indica elementos para la organizacin de la
participacin ciudadana en el curso de la formulacin y concertacin de los planes de
ordenamiento territorial. Tal organizacin se concibe, para el caso urbano, a partir de
barrios o zonas reconocidas por sus habitantes como referentes de su localizacin en la
ciudad y que definen su pertenencia inmediata a un mbito local o vecinal y, para el caso
rural, a partir de veredas o zonas de agrupacin veredal. En tales zonas, las organizaciones
cvicas debidamente reconocidas podrn elegir democrticamente representantes que
trasmitan y pongan a consideracin sus propuestas (Ley 388/97, art. 22).
Una vez que el plan ha sido adoptado, estas mismas organizaciones cvicas podrn
mantener su participacin en el ordenamiento del territorio, para proponer la asignacin
especfica de usos y aprovechamientos del suelo en micro zonas de escala vecinal, los
cuales, en las reas exclusivamente residenciales, podrn referirse a normas de paisajismo,
regulaciones del trnsito vehicular y dems previsiones tendientes al mantenimiento de la
tranquilidad de la zona. De la misma manera, las organizaciones cvicas podrn formular
planes parciales para actuaciones urbansticas dentro de su rea y podrn ejercer acciones
de veedura ciudadana que garanticen el cumplimiento o impidan la violacin de las normas
establecidas (Ley 388/97, art.22).
Una vez que el plan de ordenamiento ha sido adoptado, ningn agente pblico o privado
podr realizar actuaciones que no se ajusten a las previsiones y contenidos de dicho plan.
En casos en los cuales los municipios no formulen los planes de ordenamiento dentro de los
plazos previstos, las oficinas de planeacin departamental, podrn elaborarlo, quedando en
todo caso los proyectos correspondientes sujetos a los procedimientos de concertacin y
aprobacin, enunciados arriba (Ley 388/97, arts. 20 y 23). Si finalizado el plazo de vigencia
establecido no se ha adoptado un nuevo plan de ordenamiento territorial, seguir vigente el
ya adoptado (Ley 388/97, art.28).

4.2.5 Armonizacin de los planes de desarrollo, planes de ordenamiento ambiental

y planes de ordenamiento territorial
En la normatividad que regula la planificacin de los municipios colombianos se advierte
claramente la necesidad de armonizacin de los tres planes fundamentales de estas
entidades: el plan de desarrollo, el plan ambiental y el plan de ordenamiento territorial.
Entre el plan de ordenamiento territorial y el plan de ordenamiento o desarrollo ambiental
que establece la Ley 99 de 1993, existen elementos comunes en cuanto a las categoras
espaciales de usos de la tierra. Muchas de las categoras espaciales de uso de la tierra del
plan de ordenamiento territorial son de carcter ambiental, razn por la cual debe existir
una estrecha relacin entre las corporaciones autnomas regionales y los municipios para
integrar los elementos espaciales del ordenamiento ambiental del territorio en el plan de
ordenamiento territorial y velar por que las estrategias de desarrollo territorial y ambiental
sean compatibles entre s.
Algo similar ocurre entre el plan de desarrollo y el plan de ordenamiento territorial. Ya se
vio en la primera parte de este artculo, que las distintas polticas sectoriales que hacen
parte de los planes de desarrollo, constituyen determinantes para los planes de
ordenamiento, pues estos ltimos al actuar sobre el territorio lo hacen a travs de los
elementos fundamentales de ste: la poblacin, las actividades y la infraestructura. Por ello,
la diferenciacin entre un plan de desarrollo y un plan de ordenamiento es ms formal que
esencial. Puede decirse que el ordenamiento corresponde a una visin territorializada de las
polticas y proyectos sectoriales de desarrollo, razn por la cual no debe existir oposicin
entre estos planes.
Lo deseable es que los municipios realicen un solo plan que rena de manera integral y
armnica los tres tipos de planes planteado, el cual bien podra denominarse plan de
ordenamiento y desarrollo territorial sostenible. Sin embargo, esto choca con algunos
obstculos. Uno de estos obstculos tiene que ver con los distintos horizontes de tiempo o
vigencia que corresponden a cada tipo de plan. En este sentido, los planes de desarrollo se
formulan a tres aos, en tanto que los planes de ordenamiento presentan diversos
horizontes, as: el componente estructural tiene una vigencia de largo plazo, concebido para
nueve aos (tres administraciones municipales). Los componentes urbano y rural, pueden
tener contenidos a mediano (6 aos) y corto plazo (3 aos). Los planes de desarrollo u
ordenamiento ambiental, al parecer an no se les ha establecido su vigencia, no obstante, a
juzgar por lo establecido en el Artculo 31 de la Ley 99 de 1993, numerales 4 y 5, su
horizonte de tiempo podra ser de largo plazo.
En la imbricacin de los planes en referencia, el carcter determinante de los planes de
desarrollo y de ordenamiento ambiental sobre los planes de ordenamiento territorial no se
da en una sola va. Los planes de ordenamiento establecen tambin determinantes para los
planes sectoriales y ambientales, al definir a largo y mediano plazo un modelo de ocupacin
del territorio que seala su estructura bsica y las acciones territoriales necesarias para su
adecuada organizacin. Este modelo deber ser tenido en cuenta en la definicin de los
programas y proyectos de los planes de desarrollo (Ley 388/97, art. 21).

4.3 CONSIDERACIONES FINALES

Los nuevos enfoques e instrumentos de planificacin que llevan aparejados los planes de OT
exigen cambios en la cultura de planificacin existente en el pas. Por un lado, se requiere
generar un marco institucional integral en el cual exista una gran fluidez interinstitucional
de informacin, complementacin de acciones y coordinacin estrecha en la elaboracin de
estudios diagnsticos y prospectivos y en la formulacin y ejecucin de planes y proyectos.
De otro lado, la ordenacin del territorio debe partir de una identificacin precisa de
problemas esenciales, relativos al bienestar social, la sostenibilidad ecolgica del uso de los
recursos naturales, el equilibrio espacial del desarrollo y la sostenibilidad cultural de los
proyectos de inversin. Tiene que existir una intencin de preparar y ejecutar una
ordenacin que atienda a dichos problemas y preguntarse sobre los medios con los que se
les ir dando solucin.
En este sentido, los planes de OT no deben orientarse a resolver todos los problemas
existentes en el territorio, es decir, no pueden concebirse en trminos omnivalentes,
buscando lograr una ordenacin precisa para todas las contingencias. As mismo, al
formular los planes es necesario conocer muy bien los medios y recursos que se tienen
disponibles para su ejecucin. Muchos planes de OT bien concebidos y con finalidades claras
que apuntan a mejorar las condiciones de vida de la poblacin, fracasan por la falta de
medios para llevarlos a cabo, por ello estos planes deben ser realizables y soportados en
regulaciones y controles que permitan ir llevndolos a la realidad en el momento y con los
medios adecuados.
Para lograr el carcter realizable de los planes de OT, se requiere que los planificadores
aborden su formulacin dentro de un marco de reflexin adecuado que evite las visiones
cortas o pretenciosas. Esta reflexin, alimentada por un conocimiento profundo de la
realidad econmica, social, cultural, politico-administrativa y ambiental del municipio,
conduce a un anlisis ms preciso de las debilidades y fortalezas, las amenazas y
oportunidades presentes, as como a una dimensin adecuada y valoracin ponderada de
los verdaderos problemas actuales y de las situaciones que pueden llegar a ser
problemticas en circunstancias nuevas previsibles o no.

5. REFERENCIAS CITADAS

5.1 FUENTES BIBLIOGRAFICAS

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Ambientales para Colombia", en: Contralora de Santa Fe de Bogot, Contralora y Medio
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Contralora General de la Repblica, (1994) Fundamentos Metodolgicos para la valoracin
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De Mattos, Carlos (1987), Paradigmas, modelos y estrategias en la planificacin regional.
GONZALEZ, Hernando (1992), "Ordenamiento Territorial y Planificacin en Colombia", en:
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latinoamericanos: el caso de Colombia", en: Asociacin Colombiana de Gegrafos, Trimestre
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5.2 FUENTES JURIDICO-LEGALES

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Decreto 2117 de 1969 (diciembre 6), reglamenta parcialmente la Ley 135 de 1961 para la
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parcialidades indgenas a los beneficios de la Reforma Social Agraria. Diario Oficial, enero 14
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