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Inicio este trabajo con una cita. Se lee en la pgina 26 del Derecho admi-
nistrativo mexicano del maestro Alfonso Nava Negrete lo siguiente:
1 Nava Negrete, Alfonso, Derecho administrativo mexicano, 2a. ed., Mxico, Fondo
de Cultura Econmica, 2001, p. 26.
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5Idem.
6Organizacin de las Naciones Unidas (ONU), 17. Proteccin de los ocanos y
de los mares de todo tipo, incluidos los mares cerrados y semicerrados, y de las zonas
costeras, y proteccin, utilizacin racional y desarrollo de sus recursos vivos, Progra-
ma 21: Captulo 17, Divisin para el Desarrollo Sostenible, 23 de enero de 2003;
http://www.un.org./esa/sustdev/documents/agenda21spchapter17.htm.
7 Organizacin de las Naciones Unidas para la Educacin, la Ciencia y la Cultura
(UNESCO), Proclama UNESCO urgente necesidad de proteger reas ocenicas y coste-
ras, Noticias, 2001; http://www.unesco.org.-cu/Noticias/noticia121201.htm.
LA PRIVATIZACIN DE LAS ZONAS COSTERAS EN MXICO 147
1. Playas martimas
Define la fraccin IV del artculo 7o. de la LGBN a las playas marti-
mas de la siguiente manera (vase figura 1):
Las playas martimas son bienes de uso comn y por lo tanto se consi-
deran bienes nacionales. Los bienes de uso comn estn sujetos al rgi-
men de dominio pblico de la Federacin y por lo tanto son inalienables,
imprescriptibles e inembargables. Aunque la LGBN establezca la posibi-
lidad de que ciertos bienes o inmuebles federales, como tambin los
llama sujetos al rgimen de dominio pblico de la Federacin puedan
desincorporarse de dicho rgimen y se autorice su enajenacin (segn se
determine) a particulares, no es el caso de las playas martimas. Lo ante-
rior, en virtud de que slo podrn ser objeto de actos de administracin y
13 Todas las imgenes que se presentan en este trabajo fueron obtenidas de http://
portal.semarnat.gob.mx.
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Artculo 119. Tanto en el macizo continental como en las islas que integran
el territorio nacional, la zona federal martimo terrestre se determinar:
I. Cuando la costa presente playas, la zona federal martimo terrestre
estar constituida por la faja de veinte metros de ancho de tierra firme,
transitable y contigua a dichas playas
La fraccin II del artculo 119 establece una cuarta forma para delimi-
tar este concepto. En esta ocasin se trata de los cayos y arrecifes:
Artculo 119. Tanto en el macizo continental:
II. La totalidad de la superficie de los cayos y arrecifes ubicados en el
mar territorial, constituir zona federal martimo terrestre;
Finalmente, existe una quinta manera para conocer de zona federal ma-
rtimo terrestre y tiene que ver con las llamadas marinas. En este caso,
cuando se construye una marina la zona federal martimo terrestre se redu-
cir de veinte a tres metros y, como veremos ms adelante, los diecisiete
metros restantes sern ahora terrenos ganados al mar. Seala la segunda
parte de la fraccin IV del artculo 119 de la LGBN:
Artculo 119. Tanto en el macizo continental:
IV. La zona federal martimo terrestre correspondiente a las marinas
no exceder de tres metros de ancho y se delimitar procurando que no in-
terfiera con el uso o destino de sus instalaciones;
timo terrestre. Los terrenos que integren la nueva zona federal martimo
terrestre pasarn por ese hecho a ser propiedad de la nacin, de acuerdo
con la legislacin en la materia, pero sus antiguos propietarios tendrn de-
recho de preferencia para que se les concesionen, conforme a las disposi-
ciones aplicables.
Se entiende que un terreno ha quedado invadido de manera definitiva y
permanente cuando haya permanecido invadido por el agua del mar por un
lapso ininterrumpido mayor a los ciento ochenta das naturales y del estudio
que se realice no se prevea su retiro gradual.
4. Ambientes costeros
Los llamados ambientes costeros como concepto no se encuentran regu-
lados expresamente ni por la LGBN (ni por su Reglamento) ni tampoco
por la Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente
(LGEEPA).18 La creacin de esta nueva expresin descriptiva como uno
de los componentes de las zonas costeras se concibe en el Reglamento
Interior de la Semarnat de principios de 2003 y la considera como un con-
cepto asociado a las playas martimas, la zona federal martimo terrestre y
los terrenos ganados al mar. La redaccin del texto en el artculo relativo a
las atribuciones de la Direccin General de Zona Federal Martimo Terres-
tre y Ambientes Costeros es ms que desafortunada puesto que no queda
claro cules son los ambientes costeros. Transcribimos las tres primeras
fracciones del artculo 30 del Reglamento Interior de la ya citada depen-
dencia del Ejecutivo Federal:
Artculo 30. La Direccin General de Zona Federal Martimo Terrestre y
Ambientes Costeros tendr las atribuciones siguientes:
I. Ejercer los derechos de la nacin sobre los bienes nacionales siguien-
tes: zona federal martimo terrestre, playas martimas y terrenos ganados
al mar o a cualquier otro depsito natural de aguas martimas;
II. Conservar, restaurar y proteger el desarrollo sustentable de los bie-
nes nacionales citados en la fraccin I de este artculo, y de los ambientes
costeros asociados a stos;
III. Llevar a cabo los programas para la proteccin ambiental, manejo
integral y el desarrollo sustentable de los bienes nacionales y ambientes
costeros a que se refieren las fracciones I y II de este artculo, as como
participar en la formulacin de normas oficiales mexicanas para su regula-
cin ambiental;
18 Publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 28 de enero de 1988.
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glares puesto que no se les menciona en leyes donde podran estar regula-
dos como la LGBN o la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable
(LGDFS).26 La LGEEPA y su Reglamento, en materia de evaluacin del
impacto ambiental, tratan a lo manglares igual que a los humedales. Es de-
cir, se refieren a los manglares, a propsito de someter al procedimiento de
evaluacin del impacto ambiental las obras y actividades que se realicen
sobre ellos, al mismo tiempo que son considerados como ecosistemas.
Como una prctica que parece ya comn en la administracin pbli-
ca federal, la Semarnat ha intentado regular a travs de normas oficia-
les mexicanas situaciones no previstas o confusamente previstas en le-
yes y reglamentos, como es el caso de humedales y manglares. Es as
que la NOM-022-SEMARNAT-200327 establece que el humedal costero
es la unidad hidrolgica que contiene comunidades vegetales de man-
glar. Siendo uno gnero y el otro especie, aumenta irremediablemente la
confusin sobre cada concepto y su consiguiente naturaleza jurdica.
Pero ms all de problemas conceptuales, el querer gobernar a travs
de instrumentos jurdicos como las normas oficiales mexicanas (para lle-
nar vacos jurdicos que no contemplan las leyes ni sus reglamentos)
conlleva riesgos de aplicacin, interpretacin, certidumbre a los particu-
lares, y sobre todo, de posible abuso regulatorio por parte del Ejecutivo
Federal. As sucedi con la norma que aqu mencionamos y que se refie-
re al establecimiento de las especificaciones para la preservacin, con-
servacin, aprovechamiento sustentable y restauracin de los humedales
costeros en zonas de manglar. En mayo de 2004, se le hizo a esta norma
una modificacin28 a la que cerca de treinta organizaciones no guberna-
mentales se opusieron por contrariar, segn afirman, un consenso logra-
do por cientficos y ambientalistas en un proceso de siete aos de elabo-
racin de la misma. La inconformidad radica en que dicha modificacin,
al decir de estas organizaciones, favorece a desarrolladores tursticos,
pues establece indebidas excepciones a la prohibicin de actividades con
alto impacto ambiental en humedales costeros, siempre y cuando se esta-
blezcan, en el informe preventivo o en la manifestacin de impacto am-
biental, medidas de compensacin en beneficio de los humedales.29
ciones rocosas o acantilados, la faja de veinte metros de zona federal martimo terrestre
se contar desde el punto de la parte superior de dichos acantilados o formaciones roco-
sas en que pueda transitarse libremente y en forma continua.
32 Semp Minvielle, Carlos, Tcnica legislativa y desregulacin, 2a. ed., Mxico,
Porra, 1998, pp. 80 y 81.
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33 Mauricio Becerra Gallo calcula en 260 mil kilmetros cuadrados esta zona al con-
siderar en 13 mil kilmetros los litorales mexicanos; op. cit., nota 17, p. 52. La propia
Secretara del Medio Ambiente y Recursos Naturales estima los litorales en 11,122 kil-
metros; Secretara del Medio Ambiente y Recursos Naturales, Programa Nacional de
Medio Ambiente y Recursos Naturales 2001-2006, Mxico, 2001, p. 27. Las aproxima-
ciones que se tienen sobre el tema irremediablemente varan.
34 Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica (INEGI), op. cit., nota
15, pp. 69 y 70.
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1. Importancia
Son tres los pilares del desarrollo sustentable: economa, sociedad y
ambiente. Los tres se reflejan de manera precisa en las zonas costeras y de
aqu su trascendencia para nuestro pas.
a) Importancia econmica. Variadas son las actividades que contienen
una dimensin econmica y que representan un sustento para las co-
munidades costeras y no costeras de nuestro pas. Aqu menciona-
mos slo algunas de ellas: ingente flujo comercial a travs de impor-
tacin y exportacin de mercancas; derrama de divisas extranjeras;
inversin turstica; ingresos por concepto de contribuciones para el
gasto pblico; extraccin de minerales; comunicaciones y transpor-
tes; generacin de energa; pesca; acuacultura; pastoreo; silvicultura.
b) Importancia social. Representan estas zonas un espacio para una
gran cantidad de manifestaciones artsticas, culturales, deportivas y
cientficas. Es as que se desarrollan presentaciones teatrales; cine-
matogrficas; festivales de danza; carnavales; conciertos de msica;
concursos y eventos recreativos; torneos y campeonatos deportivos;
congresos o seminarios cientficos. Son, asimismo, lugares de di-
versidad cultural donde an se asientan comunidades indgenas y
en los que a la vez se localiza un patrimonio arqueolgico e histri-
co invaluables. Desde un punto de vista sociopoltico son reas es-
tratgicas y de seguridad nacional. Lamentablemente, son tambin
zonas para el trfico de rganos, droga, indocumentados, etctera.
c) Importancia ambiental. Fundamental para la viabilidad de nuestro
pas (su medio natural y su medio construido) es lo que ocurre y lo
que significan las zonas costeras: son hbitat de todo tipo de flora y
fauna (terrestre y acutica); desde luego, hbitat tambin de especies
endmicas; ah se encuentran centros de reproduccin de especies mi-
gratorias; por tanto, son lugares de una enorme diversidad biolgica
con un vasto patrimonio gentico; se localizan tambin bosques y
aguas (continentales o dulces, salobres y marinas); proveen de ser-
vicios ambientales, como el paisaje; mantienen y permiten la conti-
nuidad de los ciclos hidrolgico y climtico.
2. Legislacin
Como bien sealan Donna R. Christie y Richard G. Hildreth,36 las in-
teracciones naturales de los espacios terrestre y marino y sus recursos na-
turales son complejas, y por lo tanto producen consecuencias legales
igual de complicadas. Esto ha provocado que se generen conflictos jur-
dicos de todo tipo, relacionados con derechos de propiedad (pblicos vs.
privados) y con la asignacin de competencias y atribuciones entre entes
pblicos. Toda esta situacin es an ms confusa y problemtica si esta-
mos, como en el caso de Mxico, ante la presencia de un mare mgnum
de leyes, reglamentos, acuerdos, decretos, normas oficiales mexicanas y
dems normatividad administrativa federal (estatal y municipal) que se
entrelazan, yuxtaponen e incluso contradicen. Esta situacin de dispersin
legislativa ha generado en muchas ocasiones una verdadera sobreregula-
cin37 para el uso, ocupacin y aprovechamiento de estos bienes pblicos,
creando costos innecesarios e incertidumbre jurdica a los particulares.
Intricado es pues identificar la participacin de diversas dependencias
del Ejecutivo Federal (y de los estados y los municipios) en el mbito de
35 En este sentido, y a propsito de un anlisis sobre la gestin de la zona costera en
Espaa, Mercedes Ortiz Garca seala que al caracterizarse esta zona por una intensa ac-
tividad humana y una gran riqueza ecolgica se hace imprescindible algo que denomina
una relacin fluida entre el uso antrpico y el medio natural que ah se desarrolla. Para
lograr un desarrollo armnico y sustentable es necesario segn afirma disear una estra-
tegia coordinada de los aspectos econmicos, sociales, ecolgicos, etctera; Garca Ortiz,
Mercedes, La gestin eficiente de la zona costera. Los parques marinos, Valencia, Tirant
lo Blanch, 2003, pp. 32 y 33.
36 Christie, Donna R. y Hildreth, Richard G., Coastal and Ocean Management Law,
2a. ed., St. Paul, Minnesota, Estados Unidos, West Group, 1999, p. 1.
37 Compartimos en este mismo sentido la opinin de Cortina Segovia, Sofa y Qui-
ones Valadez, Leticia, op. cit., nota 30, p. 79.
LA PRIVATIZACIN DE LAS ZONAS COSTERAS EN MXICO 169
Es fundamental sealar que todas estas leyes cohabitan con leyes esta-
tales y con legislacin municipal; por si fuera poco, lo hacen tambin
con planes y programas federales, estatales y municipales.
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3. Administracin pblica
Por Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, corresponde
a la Secretara de Medio Ambiente y Recursos Naturales ejercer la pose-
sin y propiedad de la nacin en las playas (martimas), la zona federal
martimo terrestre y los terrenos ganados al mar (artculo 32-bis, fraccin
VIII). A su vez, la LGBN considera a dicha secretara como una depen-
dencia administradora de inmuebles (que son definidos por la propia ley
como terrenos con o sin construcciones de la Federacin, as como aqu-
llos en que ejerza la posesin, control o administracin a ttulo de dueo).
Debido al gran nmero de actividades que se realizan en las zonas cos-
teras, intervienen en ellas en menor o mayor medida al menos trece secre-
taras de Estado, incluyendo, desde luego, a la del Medio Ambiente y Re-
cursos Naturales:
Secretara de Medio Ambiente y Recursos Naturales.
Secretara de Gobernacin.
Secretara de Educacin Pblica.
Secretara de Comunicaciones y Transportes.
Secretara de Turismo.
Secretara de Marina.
Secretara de Hacienda y Crdito Pblico.
Secretara de Energa.
Secretara de Agricultura, Ganadera, Desarrollo Rural, Pesca y Ali-
mentacin.
Secretara de Economa.
Secretara de Desarrollo Social.
Secretara de la Funcin Pblica.
Secretara de Relaciones Exteriores.
Tambin participan organismos pblicos descentralizados como Pe-
trleos Mexicanos (Pemex), la Comisin Federal de Electricidad
(CFE) o la Comisin Nacional Forestal (Conafor) y rganos descon-
centrados como la Comisin Nacional del Agua (CNA) o el Instituto
Nacional de Antropologa e Historia (INAH).
A esta amalgama de dependencias, organismos y rganos federales, se
unen diecisiete estados costeros distribuidos en las vertientes arriba men-
cionadas:
Baja California.
Baja California Sur.
LA PRIVATIZACIN DE LAS ZONAS COSTERAS EN MXICO 171
Campeche.
Chiapas.
Colima.
Guerrero.
Jalisco.
Michoacn.
Nayarit.
Oaxaca.
Quintana Roo.
Sinaloa.
Sonora.
Tabasco.
Tamaulipas.
Veracruz.
Yucatn.
A dependencias y entidades del Ejecutivo Federal y a entidades fede-
rativas, se unen de igual manera 166 municipios costeros y la participa-
cin de los sectores social y privado.
1. Concesiones
La reina de todos los actos administrativos en las zonas costeras de
Mxico es la concesin administrativa. Lo es as por el nmero que se
otorga a particulares y por las extensiones territoriales que abarcan para
el uso, aprovechamiento o explotacin de ciertos bienes sujetos al domi-
nio pblico de la Federacin.
Las concesiones se definen como actos que crean en un particular el
derecho para explotar un bien propiedad del Estado, con una prestacin a
favor de ste.39 Es claro que el concesionario particular no adquiere la
propiedad del bien concesionado, simplemente se crea a su favor un de-
recho para realizar una actividad que consiste en usar, aprovechar o ex-
plotar bienes inmuebles que estn sujetos al rgimen de dominio pblico
de la Federacin. La contraprestacin comn que recibe el Estado es el
pago de derechos correspondientes. Si bien las concesiones no crean de-
rechos reales a favor de los concesionarios, stos podrn obtener de la
secretara otorgante en ste caso la Semarnat autorizacin, tanto pa-
ra dar en arrendamiento o comodato fracciones de los bienes inmuebles
concesionados, como para ceder los derechos y obligaciones derivados
de las propias concesiones.
La mera solicitud de un particular para que se le otorgue una conce-
sin con todo y que rena los requisitos previstos para ello, segn lo es-
tablecido en la LGBN y su Reglamento o en las leyes especficas respec-
tivas, no obliga por ese solo hecho a la Semarnat a otorgar el ttulo de
concesin. Debemos insistir que el otorgamiento de las concesiones es
potestativo, no obligatorio. En este sentido, es ms que contundente el
artculo 72 de la LGBN en su primer prrafo:
Artculo 72. Las dependencias administradoras de inmuebles podrn
otorgar40 a los particulares derechos de uso o aprovechamiento sobre los
39 Nava Negrete, Alfonso, op. cit., nota 1, p. 383. Recordamos que las concesiones
no slo se otorgan para la explotacin de un bien pblico, sino tambin para la prestacin
de servicios pblicos.
40 Las cursivas son del autor para destacar la naturaleza potestativa en el otorgamien-
to de concesiones.
LA PRIVATIZACIN DE LAS ZONAS COSTERAS EN MXICO 173
2. Desincorporaciones
Se les conoca como Decretos Presidenciales de Desincorporacin an-
tes de la entrada en vigor (en mayo de 2004) de la vigente LGBN; ahora
son Acuerdos Administrativos de Desincorporacin. Aqullos tenan la
distintiva caracterstica de que la decisin ltima para desincorporar un
bien sujeto al dominio pblico de la Federacin y autorizar su enajena-
cin recaa en el primer burcrata de la administracin pblica: el titular
del Ejecutivo Federal. En cambio, ahora quien decide si se desincorporan
y autorizan para su enajenacin es el titular de la dependencia: se trata de
un verdadero Acuerdo Secretarial.
El cambio de un Decreto Presidencial a un Acuerdo Secretarial se susten-
ta en el absurdo argumento de pretender simplificar los trmites para lle-
var a cabo el acto de desincorporacin y autorizacin para la enajenacin
correspondiente, tal y como se desprende de la lectura de la Exposicin de
Motivos de la Iniciativa de la LGBN presentada por el Ejecutivo Federal
a la H. Cmara de Diputados el 14 de diciembre de 2002.42 En efecto, el
razonamiento de los creadores de esta ley para utilizar ahora Acuerdos Se-
cretariales en lugar de Decretos Presidenciales se fundamenta en motivos
de simplificacin administrativa. Razonamiento que es ilgico e incom-
prensible, puesto que lo que bsicamente se elimina con la nueva ley
como si esto hubiera excesivamente alargado o complicado una desin-
corporacin es la opinin de la Consejera Jurdica de la Presidencia pa-
ra determinar si procede o no dicho acto. Lo que creemos subyace en esta
reforma es abrir las puertas para una fcil y expedita privatizacin de bie-
nes inmuebles y evitar el desgaste poltico del presidente de la Repblica
41 Esta informacin est disponible en la pgina de Internet de la Direccin General
de Zona Federal Martimo Terrestre y Ambientes Costeros, a la que se llega por la direc-
cin electrnica: http://portal.semarnat.gob.mx.
42 Vase para mayor detalle, Secretara de la Funcin Pblica, Ley General de Bie-
nes Nacionales, Mxico, julio de 2004, pp. 13 y 24.
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Artculo 124. Slo podrn realizarse obras para ganar artificialmente terre-
nos al mar
A la Secretara de Medio Ambiente y Recursos Naturales corresponde-
r la posesin, delimitacin, control y administracin de los terrenos gana-
dos al mar, debiendo destinarlos preferentemente para servicios pblicos,
atendiendo a las disposiciones de esta ley y sus reglamentos. Sin embargo,
cuando sea previsible que no se requieran para la prestacin de servicios
pblicos, podrn desincorporarse43 del rgimen de dominio pblico de la
Federacin para disponer de ellos conforme a lo sealado en los artculos
84 y 95 de esta ley.
objetivo principal: tener una forma gil de privatizar una porcin impor-
tante de las zonas costeras en Mxico. En efecto, en tan solo los primeros
nueve meses de este ao (de enero a septiembre de 2005) se han expedi-
do once acuerdos por los que se desincorpora del rgimen del dominio
pblico de la Federacin diversas superficies de terrenos ganados al mar
(estero y/o laguna) con autorizacin para enajenarlos a ttulo oneroso a
particulares.
1. Ley de costas?
Hemos insistido en varios foros de discusin burocrticos y univer-
sitarios sobre la necesidad de contar con una ley en esta materia. La
razn principal es muy simple y peca de obviedad: se requiere de una re-
gulacin integral, sistematizada y coherente de las zonas costeras en este
pas. Esto no quiere decir que sea sencillo de lograr. Quiz los tres retos
a los que nos enfrentamos con semejante aseveracin sean los siguientes:
Inici este trabajo con una cita, lo acabo con otra cita. Se trata ahora
del ltimo prrafo de un artculo titulado Un hogar mi biblioteca, pu-
blicado el 22 de junio de 1956 hace casi cincuenta aos. Gracias a
LA PRIVATIZACIN DE LAS ZONAS COSTERAS EN MXICO 183
1. Libros
ACEVES VILA, Carla D., Bases fundamentales de derecho ambiental me-
xicano, Mxico, Porra, 2003.
CHRISTIE, Donna R. y HILDRETH, Richard G., Coastal and Ocean Mana-
gement Law, 2a. ed., St. Paul, Minnesota, Estados Unidos, West Group,
1999.
GREENWOOD, John R. y WILSON, David J., Public Administration in
Britain Today, 2a. ed., Londres, Unwin Hyman, 1989.
NAVA NEGRETE, Alfonso, Derecho administrativo mexicano, 2a. ed.,
Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 2001.
ORTIZ GARCA, Mercedes, La gestin eficiente de la zona costera. Los
parques marinos, Valencia, Tirant lo Blanch, 2003.
SEMP MINVIELLE, Carlos, Tcnica legislativa y desregulacin, 2a. ed.,
Mxico, Porra, 1998.
2. Revistas
BECERRA GALLO, Mauricio, La zona federal martimo-terrestre, El
Mundo del Abogado, Mxico, ao 3, nm. 22, febrero de 2001, pp.
52-55.
3. Legislacin nacional
Acuerdos de desincorporacin de enero a septiembre de 2005 (publica-
dos en el Diario Oficial de la Federacin del 12, 13 y 17 de enero; 23
y 29 de agosto; y 26 de septiembre).
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4. Legislacin internacional
Agenda 21
LA PRIVATIZACIN DE LAS ZONAS COSTERAS EN MXICO 185
5. Otras fuentes