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A dimenso poltico-democrtica nas teorias de desenvolvimento sustentvel - KLAUS FREY
A dimenso poltico-democrtica nas teorias de

desenvolvimento sustentvel e suas implicaes
para a gesto local
KLAUS FREY*
INTRODUO
Ao contestar e questionar pilares fundamentais da sociedade moderna, a

crise ecolgica global tem-se tornado nas ltimas trs dcadas um dos maiores desafios
da humanidade. As crticas crena no progresso ilimitado, na superioridade dos pa-
dres de gerao de conhecimento da cincia ocidental, na fora do sistema capitalista,
revolucionando constantemente os meios de produo, aumentando a riqueza, con-
tribuindo para o avano tecnolgico, trazendo bem-estar e felicidade para todos, formu-
ladas por Horkheimer e Adorno (1996 [1944]) com grande perspiccia no contexto
histrico do terror nacionalsocialista, receberam novos estmulos com a ecloso da crise
ecolgica global. A questo ecolgica chama a nossa ateno para a relao de
interdependncia entre ser humano e natureza, fatalmente negligenciada pelo projeto
da modernidade1.
O debate acerca do desenvolvimento sustentvel, que ganhou contornos
globais com a Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimen-
to, realizada em 1992 no Rio de Janeiro, resultado desta inquietao que parece ter
atingido todo o planeta, no obstante a multidimensionalidade e as graves divergncias
existentes entre os diversos grupos e interesses que fazem parte deste suposto novo mo-
vimento histrico transnacional (VIOLA, 1996: 28). Em contraposio, a disseminao
do neoliberalismo em todas as partes do mundo trouxe de volta um clima favorvel ao
economicismo e um discurso pblico irrefletido e mope que propaga um crescimento
econmico desenfreado e privilegia a questo da gerao de emprego a qualquer cus-
to, em detrimento s preocupaes acerca da sustentabilidade que prevaleceram na
poca da Rio-92.
Apesar da comunidade internacional se reportar unanimemente favorvel
concepo do desenvolvimento sustentvel, dificilmente consegue-se reconhecer esse
suposto compromisso com a defesa do meio ambiente e das geraes futuras nas aes e
medidas atuais. Pelo menos os resultados referentes s determinaes de metas concre-
tas nas conferncias internacionais e s polticas pblicas adotadas em boa parte dos
1
Ambiente & Sociedade - Ano IV - No 9 - 2o Semestre de 2001
pases ficam significativamente aqum das recomendaes que boa parte dos cientistas
e ambientalistas consideram indispensveis a fim de alcanar a estabilizao do clima
mundial e um desenvolvimento ecologicamente sustentvel. Ou seja, o reconhecimen-
to de um dficit de ao no leva necessariamente a correspondentes acordos e medi-
das. Evidentemente, existem fatores inerentes aos sistemas polticos e econmicos impe-
dindo que a orientao para o bem comum possa se impor no momento da negociao de
acordos, como tambm na fase da implementao das estratgias de polticas pblicas.
Ao mesmo tempo em que o debate pblico sobre a sustentabilidade tem
impulsionado a criao de novos arranjos institucionais, novos regimes ambientais de
negociao e fruns de debate, investimentos significativos na cincia e pesquisa
ambiental, assim como a consolidao de um movimento ambientalista transnacional; o
sistema poltico, tanto no nvel internacional, quanto no nacional e local, tem-se mos-
trado incapaz ou insuficientemente preparado para traduzir e transformar as crescentes
demandas de cunho ambientalista em polticas pblicas capazes de promover um mode-
lo alternativo de desenvolvimento. No que tange reflexo terico-conceitual, boa
parte das teorias que visam a sustentabilidade do desenvolvimento carecem de investi-
gaes que aprofundem a dimenso poltico-democrtica. Esta certamente representa
um dos mais importantes fatores limitadores da implementao de estratgias de desen-
volvimento sustentvel.
Partimos neste trabalho da hiptese de que o problema da falta de repre-
sentao dos bens difusos e comuns nas polticas de desenvolvimento no se restringe
questo da melhor forma de gerenciamento dos recursos naturais ou ao problema de
uma melhor alocao das foras de mercado. Na sociedade moderna, este problema
permeia todas as atividades e todas as decises que vm sendo tomadas nos sistemas
social, econmico, poltico e administrativo. A nossa argumentao neste trabalho visa
sustentar a idia de que, no obstante a importante questo da capacidade analtica e
os limites do conhecimento cientfico, o desafio do desenvolvimento sustentvel , an-
tes de mais nada, um problema poltico e de exerccio de poder, que coloca em pauta a
questo das instituies poltico-administrativas, da participao e do processo poltico.
Neste trabalho proponho analisar diversas concepes de desenvolvimento
sustentvel existentes na bibliografia tcnica, dando nfase s dimenses do modelo
poltico-administrativo, do papel do Estado e do potencial democrtico inerente s con-
cepes propostas. Face a uma grande variedade de concepes, as propostas sero ana-
lisadas de acordo com o fator considerado crucial para promover uma transformao
para o desenvolvimento sustentvel. Sero analisadas, primeiro, aquelas concepes de
desenvolvimento sustentvel que apostam no mercado como fora reguladora do desen-
volvimento, aqui chamada abordagem econmico-liberal de mercado. Segundo, aque-
las que consideram o Estado e suas instituies de regulao e de planejamento como
instrumentos indispensveis para garantir a prevalncia do bem comum no processo de
desenvolvimento, que pode ser chamada de abordagem ecolgico-tecnocrata de plane-
jamento. Finalmente, sero consideradas na anlise aquelas concepes que confiam
na atuao e mobilizao poltica da prpria populao e das organizaes da sociedade
civil dentro de uma abordagem poltica de participao democrtica. Ao final do traba-
2
lho, sero discutidas, do ponto de vista poltico-democrtico, as implicaes destas abor-

dagens para a gesto local e as possibilidades de se pensar um modelo democratizante de
gesto do desenvolvimento sustentvel das cidades.
O MERCADO COMO FORA REGULADORA DO DESENVOLVIMENTO - A

ABORDAGEM ECONMICO-LIBERAL DE MERCADO
A abordagem econmico-liberal de mercado2 aposta nas foras de auto-

regulao do mercado, e parte do pressuposto de que presso de concorrncia, cresci-
mento econmico e prosperidade levariam automaticamente ao uso racional dos recur-
sos naturais, ao progresso tecnolgico e a novas necessidades de consumo compatveis
com as exigncias do meio ambiente. Parte-se do pressuposto de que o mercado o
melhor mecanismo para garantir a satisfao dos desejos individuais, inclusive dos dese-
jos ambientais (DRYZEK, 1992: 19). medida em que os consumidores manifestassem
sua consciencia ecolgica nas decises de compra, o mercado responderia a esta deman-
da com a oferta crescente de produtos e servios ecolgicos (MASON, 1999: 34). En-
tretanto, antagonistas do neoliberalismo criticam o modelo de mercado por supostamen-
te promover um economicismo prejudicial ao bem comum e por converter a economia
em um fim em si mesmo, conseqncia de uma cegueira muitas vezes interessada
(GUIMARES, 1997: 18). Talvez seja exatamente essa valorizao do consumismo e do
economicismo, inerente ao modelo neoliberal, que impede a formao da conscincia
ecolgica, por sua vez necessria para que a demanda por produtos ecologicamente mais
sustentveis possa aumentar.
Porm, na discusso terica, a abordagem de mercado raramente vem sen-
do defendida nos moldes da verso radical-liberal do laissez-faire. As concepes mais
modernas e avanadas de mercado defendem, por sua vez, a internalizao dos custos
ambientais os quais, por sinal, costumam ser avaliados e calculados de forma monet-
ria (MUNASINGHE, 1994: 15ss) atravs da introduo de sistemas de estmulo de
mercado, geralmente com o auxlio de impostos e taxas ambientais ou do comrcio de
ttulos de poluio3.
Apesar de incluir vrias demandas referentes ampliao da participao
poltica e referentes ao fortalecimento do planejamento ambiental, o Relatrio
Brundtlandt, que corresponde ao mainstream do movimento sobre desenvolvimento
sustentvel, pode ser considerado como representativo da abordagem econmico-libe-
ral de mercado. O ponto de partida desta vertente de pensamento a tese de uma
correlao negativa entre pobreza e desenvolvimento sustentvel, o que exclui a possi-
bilidade de uma vida sustentvel em condies de pobreza (BROAD, 1994: 812). Se-
gundo estes autores, a pobreza leva forosamente a um agravamento do estado de pobre-
za e a uma deteriorao progressiva do meio ambiente, dinmica caracterizada como
espiral descendente (LEONHARD, 1989: 6; DURNING, 1990: 146). Logo, chega-se
concluso de que essa espiral descendente s pode ser rompida atravs de crescimento
econmico. A priorizao de uma estratgia de promoo do crescimento econmico,
que segue deste raciocnio, fundamenta-se na experincia prtica de que o capitalismo
3
sem crescimento conduz ao acirramento dos problemas da distribuio desigual, do de-

semprego e da instabilidade poltica (DRYZEK, 1992: 20). Ao reivindicar um cresci-
mento de pelo menos 3-4% nos pases industrializados - o que considerado necessrio
para que estes pases possam contribuir para o desenvolvimento da economia mundial -
a Comisso Mundial, no fundo, persevera na teoria do efeito trickle-down, a qual
parte da pressuposio, that the more wealth that is produced the more there will be to
trickle down to enrich even the poorest (TRAINER, 1990: 78), uma teoria alis que no
passado no se mostrou muito slida4. Na medida em que o relatrio d prioridade nas
suas preocupaes aos efeitos nocivos da pobreza para o meio ambiente em detrimento
crtica do estilo nocivo de desenvolvimento praticado nos pases industrializados a
proposta de desenvolvimento sustentvel do relatrio Brundtlandt tornou-se, a princ-
pio, aceitvel e digervel inclusive para a teoria econmica neoclssica e as naes
dominantes nas negociaes internacionais.
Apesar do relatrio Brundtland criticar os processos de deciso no quadro
do sistema econmico e poltico mundial, ele no oferece propostas concretas referentes
a uma modificao dos mecanismos de deciso e das condies de poder nos foros naci-
onais ou internacionais. O desejo de alcanar mudanas substanciais sem ao mesmo
tempo tocar nas estruturas e mecanismos bsicos, particularmente nos processos
institucionais e polticos que regulam a propriedade, o controle, o acesso e o uso dos
recursos naturais (GUIMARES, 1997: 28) determina o espirito da concepo de de-
senvolvimento sustentvel defendida pela Comisso Mundial. Corre-se com isso o grave
risco de no chegar alm de uma poltica de enverdecimento do estilo atual (GUI-
MARES, 1997: 17) de desenvolvimento.
O carter inovador desta concepo restringe-se reivindicao de um
crescimento qualitativamente diferente, ou seja, um crescimento que leve em conta
impactos ambientais e sociais. J que a indstria continua funcionando como motor
imprescindvel do crescimento (WELTKOMISSION, 1987: 205), a Comisso deixa em
aberto qual poderia vir a ser a melhor maneira de se alcanar o objetivo deste cresci-
mento qualitativamente diferente. Neste contexto, uma dose de ceticismo parece justi-
ficar-se, uma vez que a abordagem econmica geralmente concede prioridade ao desen-
volvimento econmico e manuteno do sistema internacional de comrcio e de fi-
nanas, priorizando-os em detrimento dos fatores ecolgicos5.
As limitaes e contradies da abordagem liberal de mercado tornam-se
evidentes se tentamos, seguindo a tradio da teoria competitiva de democracia, trans-
ferir o elemento bsico do pensamento utilitarista do liberalismo econmico a suposi-
o do efeito dinmico e inovador do interesse individual e seu potencial promovedor
do bem comum para a esfera poltica. A literatura sobre a poltica ambiental e o
desenvolvimento sustentvel parte do pressuposto de que as polticas ambientais se dis-
tinguem significativamente de outras polticas de carter setorial, como por exemplo as
polticas sociais, agrria, de infra-estrutura ou de educao. Enquanto nas polticas
setoriais tradicionais parece relativamente fcil e evidente a atribuio de interesses, de
custos e benefcios a grupos ou indivduos, e evidenciam-se, portanto, mais claras e
explcitas as caractersticas dos conflitos polticos e distributivos, observa-se, no caso dos
4
bens comuns (common goods) ou difusos, inconsistncias e contradies no que tange

aos processos econmicos, polticos e sociais, that motivate people to behave in ways
that are in neither societys best interests nor, ultimately, their own (McCAY &
ACHESON, 1987: xiv). Esse comportamento prejudicial aos interesses da comunidade
ou da sociedade como um todo mostra-se tanto no trato de recursos naturais como
tambm no prprio processo poltico-administrativo, onde esses interesses difusos no
encontram uma representao adequada nas decises polticas.
Esse dilema, referente aos bens difusos foi tematizado originalmente no
contexto do trato dos recursos naturais. Em seu artigo the tragedy of the commons,
tido como referncia fundamental na literatura sobre desenvolvimento sustentvel, Garret
Hardin (1977; original de 1968) assinalou como problema primordial dos bens comuns o
acesso livre e no-regulamentado a recursos escassos. Quando um indivduo age racio-
nalmente do seu ponto de vista particular, seu comportamento racional leva o grupo,
que por sua vez vive em condies de recursos limitados, a um dilema que gera necessa-
riamente um comportamento coletivo irracional. Sendo que os custos do uso dos bens
comuns se distribuem ao grupo como um todo e a parte individual dos custos totais fica
menor do que o benefcio individual - o qual o indivduo pode usufruir inteiramente por
si mesmo torna-se racional para cada indivduo do grupo seguir uma estratgia de
ilimitada ampliao da sua prpria parte do bem comun. Sob o ponto de vista do clculo
de custo-benefcio individual, este comportamento se mostra irracional apenas naque-
les casos em que a capacidade de carga (carrying capacity) do bem comun foi alcanada,
e the inherent logic of the commons remorselessly generates tragedy (HARDIN, 1977:
20). As causas para boa parte dos males de nosso tempo - no s a destruio ambiental,
a superpopulao, a explorao predatria dos recursos naturais, mas tambm a pobreza
e a criminalidade - emanam desta divergncia potencial entre a racionalidade econ-
mica individual e a coletiva (BERKES et al., 1989: 91).
A resposta hardiniana tragdia dos bens comuns a sua privatizao
baseia-se na suposio de que a propriedade privada seria a melhor preveno contra o
abuso e o desperdcio de recursos naturais. No entanto, os estudos empricos sobre a
gesto de recursos naturais no confirmam a tese de uma responsabilidade ecolgica e
social maior por parte de proprietrios privados, se comparados com comunidades que
gerenciam coletivamente bens comuns (McCAY & ACHESON, 1987: 9). Apesar de
proprietrios privados terem, em princpio, um interesse em manter os seus recursos
naturais de forma duradoura, freqentemente a competio acirrada entre os atores
privados e a prpria lgica do processo produtivo ocasionam a depredao acelerada dos
recursos naturais.
O princpio da privatizao dos bens comuns norteia tambm propostas da
abordagem liberal como a do comrcio de ttulos de poluio. Alm de problemas refe-
rentes viabilidade tcnica de tais propostas, elas parecem padecer de uma contradio
fundamental: a necessidade de pagar pelo direito de poluir, tende a promover mais
ainda o produtivismo e a competio pelos recursos escassos, deixando as empresas e
naes mais ricas em uma posio bastante favorvel na competio sempre mais
globalizada. Alm disso, no d para ignorar que tanto a proposta de ttulos de poluio,
5
e talvez mais ainda as propostas da internalizao dos custos ambientais via tributao
ou taxas ambientais, na sua essncia j contradizem o iderio fundamental do liberalis-
mo, visto que tais propostas representam por si s uma interferncia nas escolhas priva-
das.
O pensamento ecolgico representa uma dificuldade particular para os li-
berais, justamente porque desafia a sua convico da necessidade de distinguir entre
uma esfera pblica caracterizada pelas instituies parlamentares e administrativas e
uma esfera privada em que o princpio da livre escolha garante a ordem social liberal
(Smith 1998: 51). a partir do reconhecimento da inconvenincia dessa separao
rgida entre esfera pblica e privada, particularmente na questo ecolgica, que o libe-
ralismo mais progressivo defende a ampliao das atividades estatais para alm das fun-
es bsicas de defesa e de manuteno da ordem pblica, contestando inclusive o
princpio da propriedade privada como nico instrumento de regulao do mercado. Os
liberais progressivos buscam a justificativa a favor de uma interveno estatal na vida
privada dos cidados e agentes econmicos nos prprios princpios norteadores do libe-
ralismo. A vertente utilitarista do liberalismo, que defende um princpio de justia que
tolera conseqncias negativas para alguns membros de uma comunidade se os resulta-
dos para a coletividade a soma de felicidade so maiores do que os custos individu-
ais, reconhece a necessidade de interveno estatal no interesse da promoo do bem
da coletividade. A vertente contratualista do liberalismo, em contrapartida, enfoca an-
tes a questo dos pressupostos morais que, na teoria liberal, supostamente guiam as
escolhas de vida feitas por indivduos autnomos. Em conseqncia disso, esta vertente
advoga um modelo de persuaso de indivduos que visa a mudana de comportamento
com base na conscincia ou no auto-interesse, sem no entanto violar o direito individu-
al de agir de acordo com a prpria escolha.
Com esta mudana de enfoque, as vertentes utilitarista e contratualista do
liberalismo aproximam-se e introduzem elementos das abordagens estatista e societal,
respetivamente, que sero tratadas nos captulos seguintes, sem porm se confundir com
estas. Por um lado, o pensamento liberal utilitarista insiste no princpio do
antropocentrismo, no reconhecendo outras obrigaes a no ser para com os seres hu-
manos. Por outro lado, as sugestes da vertente contratualista dificilmente iro alm de
mudanas moderadas de comportamento, no correspondendo com isso s propostas do
pensamento ecolgico que exige medidas mais restritivas para as atividades humanas,
considerando indispensvel medidas que podem contrariar os interesses dos seres huma-
nas e seus direitos de agir de forma diferente. Alm disso, o modelo implica numa con-
cepo de imposio ou disseminao de novos valores e pressupostos de cima para
baixo, contrapondo-se neste sentido fundamentalmente ao modelo de participao de-
mocrtica6.
Esta mesma impreciso e as mesmas limitaes com relao questo eco-
lgica que caracterizam o pensamento liberal, encontram-se tambm na concepo do
desenvolvimento sustentvel defendida pelo relatrio Brundtlandt, abrindo margens de
interpretao que possibilitam aos tericos liberais de mercado de se reportar a este
relatrio e se servir dele para defender o seu modelo do livre comrcio e do capitalismo
6
laissez-faire. Pela mesma razo da impreciso, o relatrio serve tambm como referncia
para as outras abordagens do desenvolvimento sustentvel que sero analisadas a seguir.
A SUSTENTABILIDADE PLANEJADA: A ABORDAGEM ECOLGICO-TECNOCRATA

DE PLANEJAMENTO
At mesmo o Banco Mundial, propugnador de reformas estruturais

neoliberais para os pases em desenvolvimento, considera necessrias, pelo menos no
nvel local, modificaes das polticas e o fortalecimento das instituies e da gesto
para que o aumento de produtividade no continue sem impactos positivos na rea
scio-ecolgica (FREY & OTTO-ZIMMERMANN, 1992: 103). Na prtica da poltica
ambiental, a abordagem econmico-liberal de mercado assume portanto elementos da
abordagem tecnocrata de planejamento. Esta antes de mais nada ecologicamente
motivada e parte da idia da planejabilidade da sustentabilidade de desenvolvimento.
A superao dos problemas ambientais perseguida por meios gerenciais, dentro de uma
perspectiva reformista e tecnocentrista, confiando na expertise profissional (MASON,
1990: 24-25). A interveno estatal, via planejamento, considerada indispensvel para
reduzir ou evitar os efeitos nocivos dos processos de crescimento econmico, ou ainda,
para poder eliminar ou reparar distrbios e danos j existentes.
A diferena das duas abordagens consiste sobretudo no fato de que, no
primeiro caso, o desenvolvimento e o princpio de mercado recebem explicitamente
preferncia (o crescimento econmico mesmo visto como precondio para a
sustentabilidade ambiental); ao passo que no segundo caso a ateno primordial
direcionada para a dimenso ecolgica, isto , a compatibilidade do desenvolvimento
econmico com a preservao dos recursos naturais, e que logo deve tornar-se alvo
prioritrio da interveno estatal. Para a abordagem ecolgica de desenvolvimento
(REES, 1994), o crescimento econmico no pode ser um alvo operacional de uma
poltica de desenvolvimento sustentvel, uma vez que - diante das experincias nega-
tivas dos pases em desenvolvimento nos anos 70 - no se justifica partir da hiptese de
uma correlao predominantemente positiva entre crescimento econmico, pobreza e
sustentabilidade ecolgica (LL, 1991: 614).
Tendencialmente, a abordagem ecolgico-tecnocrata de planejamento visa
assumir uma posio holstica e apresenta uma pretenso universalista-integrativa. Sob
este ponto de vista a questo da proteo da natureza no uma questo entre muitas,
sobre a qual se pode meramente deliberar de maneira poltica, conforme as condies de
percepo, de interesse e de poder (MAYER & TASCH, 1993: 73). Segundo Mayer &
Tasch, seria necessrio que todas as polticas e atividades do sistema poltico e da soci-
edade fossem subordinadas s exigncias da sustentabilidade da natureza. Esta postura
biocentrica se encontra tambm na concepo filosfica da ecologica profunda (deep
ecology)7. Esta vertente filosfica, porm, ilustra que abordagens biocentricas no pres-
supem um planejamento tecnocrtico, mas podem ater-se s transformaes culturais
ocorridas com o fortalecimento do movimento ambientalista e dos movimentos sociais
em geral. Com a fundamentao desta nova tica ecolgica na espiritualidade, a abor-
7
dagem da ecologia profunda, na verdade, contrape-se explicitamente a posturas

tecnocratas baseadas numa viso do mundo mecanisista-cartesiana (CAPRA, 1995)8.
Do mesmo modo, a abordagem do ambientalismo radical, que rejeita o consumerismo
prevalecente nas sociedades modernas, permite a incluso dos objetivos da satisfao
das necessidades econmicas bsicas da populao e da justia social, especialmente no
que diz respeito aos pases em desenvolvimento (NAESS, 1995: 399).
Na prtica do planejamento, todavia, a abordagem ecolgica frequente-
mente vem acompanhada de uma postura tecnocrata e centralizadora. inerente
abordagem ecolgico-tecnocrata de planejamento - especialmente se conflitos de distri-
buio e de condies de poder desigual esto em jogo - a extenso dos mecanismos de
controle e coordenao centralizados, a intensificao das intervenes autoritrias e
centralistas e, em conseqncia disso, a ampliao da burocracia e da tecnocracia
(MERCIER, 1994: 352f). Autores como Ophuls (1977; 1992) e Heilbroner (1974) con-
testam a possibilidade de amenizar as insuficincias do sistema de democracia liberal
frente tragdia dos bens comuns, por exemplo mediante a extenso da participao, e
exigem por isso a superao das democracias liberais vigentes. Para estes autores ine-
vitvel, sob condies de escassez de recursos, a imposio de restries econmicas e
de uma auto-disciplina que vai alm do que alcanvel com base no princpio da
voluntariedade e, finalmente, de um senso de unidade social difcil a ser alcanado em
uma sociedade liberal e individualista9.
A proposta de William Ophuls (1992) de uma steady-state society visa
estabelecer um equilbrio ou uma balana bsica e de longo prazo entre as demandas da
sua populao e o meio ambiente que proporciona estes desejos, o que s seria possvel
por meio do uso da fora coercitiva do Estado. Ophuls refuta os sistemas democrticos
vigentes por serem inapropriados para lidar com as questes ecolgicas: Certainly,
democracy as we know it cannot conceivably survive (OPHULS, 1992: 200). Os proble-
mas dos bens comuns, particularmente aqueles ligados crise de escassez ecolgica, se-
gundo Ophuls, no so compatveis com as instituies e valores da civilizao moder-
na, a saber: a democracia, a liberdade e o individualismo. Sob as condies de uma
escassez generalizada preciso retornar a uma poltica pr-moderna, fechada e coerciti-
va (ibid.: 191s).
Ophuls vale-se das reflexes de Plato, que defende o poder e o governo
dos filsofos, uma vez que os desejos do povo nem sempre so em benefcio de toda a
comunidade, e s o juzo sbio dos filsofos, do priesthood of responsible technologists
(ibid.: 210) ou dos ecological mandarins who possess the esoteric knowledge needed to
run it (the steady-state society) well (ibid.: 215) poderia garantir a realizao do bem
comum e impor as auto-restries imprescindveis10. Para Ophuls o povo no dispe de
maturidade e capacidades suficientes, para que uma steady-state society possa se tor-
nar vivel dentro dos moldes da democracia: A society cannot persist as a genuine
democracy unless the people in their majority understand technology and ecology well
enough to make responsible decisions (ibid.: 213). Portanto, preciso um governo forte
com o poder de regular o comportamento individual no interesse comum da ecologia
como tambm de instituies polticas capazes a obrigar o povo a ser livre (ibid.: 204). O
8
novo steady-state-paradigma exige mais autoritarismo e menos democracia se compa-

rado sociedade industrial. A poltica seria inevitavelmente mais oligrquica, with full
participation in the political process restricted to those who possess the ecological and
other competencies necessary to make prudent decisions (ibid.: 215).
Ophuls, na verdade, concorda com a convico de Hardin ao afirmar que
devido ao egoismo dos indivduos no se consegue chegar a solues benficas para o
bem comum e que por isso seriam inevitveis mecanismos, instituies e poderes fortes
ou at autoritrios a fim de restringir a liberdade dos homens e de ajud-los a aprender
um comportamento de auto-limitao ecolgica, before it is forced on us by a potentially
monolithic and totalitarian regime or by the brute forces of nature (ibid.: 297). Ophuls
justifica portanto um autoritarismo temporrio para evitar ou prevenir uma verso mais
tirnica do steady state no futuro. A revoluo no pensamento e na ao que, segundo
Ophuls, indispensvel em um processo de transio da abundncia escassez, s pode
ser imposta por meios coercitivos. Diante dessa estratgia geral de como se chegar a um
desenvolvimento sustentvel, fica muito pouco convincente, ou pelo menos questionvel,
o empenho de Ophuls em favor de uma democracia verdadeira, da autogesto, e de uma
democracia ecolgica, que deveria ou poderia ser realizada a partir do momento em que a
populao estivesse em condies e com disposio to restrain its own appetites for the
sake of the common good and a social and economic structure that is amenable to, and
indeed fosters, popular understanding and local control (OPHULS, 1992: 315).
Contudo, a abordagem ecolgica de desenvolvimento sustentvel tende a
aplicar estratgias tecnocratas com conduo centralizada, dando nfase a um
gerenciamento aperfeioado, a um planejamento integrado, ao emprego eficiente de
recursos e a solues tecnicamente eficientes. Se aplicadas ao sistema da democracia
liberal existente, tais solues, supostamente eficientes do ponto de vista tcnico apre-
sentam geralmente caractersticas embaraosas: primeiramente, elas costumam esbarrar
com freqncia nos diversos interesses que se articulam no processo poltico e, em se-
gundo lugar, levam dominncia dos tecnocratas no processo de deciso, razo essa por
que Giovannini (1993: 66) fala, de forma desdenhosa, de una especie de democracia
de los sabios, de los competentes. A inclinao despropositada ao cientificismo,
confiana mtica depositada no planejamento e a restrita relevncia de ao e de deci-
so dos conhecimentos adquiridos pem em xeque a abordagem ecolgico-tecnocrata
de planejamento em si, como tambm a pretenso totalizadora dos modelos de planeja-
mento.
A concepo do ecodesenvolvimento reconhece essas limitaes da abor-
dagem ecolgico-tecnocrata de planejamento; no entanto, atendo-se aos seus princpi-
os bsicos, altera-nos de forma significativa. A preocupao primria dessa abordagem
a salvaguarda das bases naturais da vida scio-econmica e a sade ecolgica da civi-
lizao humana (SACHS, 1986: 48), que deve ser buscada pelo meio do planejamento,
o que, no meu entender, justifica enquadr-la nas abordagens ecolgicas de planeja-
mento. Todavia, tanto no que concerne importncia atribuda ecologia quanto no
que se refere ao papel do planejamento, podemos observar reservas e modificaes que
amenizam e relativizam o carter ecologista-tecnocrata da proposta. Assim, a aborda-
9
gem do ecodesenvolvimento rejeita posturas conservacionistas rgidas e assume a repre-

sentao da ecologia cultural. Apesar de uma orientao voltada para a compreenso
ecolgica dos sistemas naturais e apesar do reconhecimento do papel condicionante dos
fatores naturais na asceno das civilizaes, d-se nfase possibilidade de influncia
mtua entre ser humano e natureza e ao potencial da decorrente. O homem costuma
degradar o meio ambiente atravs de superexplorao, poluio etc., mas ao mesmo
tempo, ele est, a princpio, em condies de aumentar a capacidade de carga natural
dos ecossistemas atravs, por exemplo, da agricultura, da biotecnologia, do comrcio ou
da silvicultura (Barrow 1995: 374).
Ressaltando por um lado a premncia da questo ecolgica para o processo
de desenvolvimento (a preocupao com o equilbrio ecolgico e climtico global de-
veria fazer-se presente em todo pensamento sobre o desenvolvimento (Sachs 1986: 50))
e apostando por outro lado na capacidade e criatividade ecolgica (Sachs 1993: 38)
do homem-planejador em modificar e manipular a natureza e as aes humanas em
benefcio do homem e da prpria natureza e em transformar os elementos do ambiente
(natural e cultural) em recursos teis (a resistncia e a criatividade do povo se mos-
tram mais fortes do que as imposies do clima e do ecossistema (Sachs 1986: 48)), o
ecodesenvolvimento requer um planejamento que, por um lado, aparenta mais modes-
to, por outro, demanda novas qualidades e posturas inovadoras.
Por um lado, uma maior modstia se reflete no princpio da prudncia
ecolgica como elemento norteador imprescindvel do planejamento. Segundo Sachs
preciso minimizar decises irreversveis, harmonizar, sempre que possvel, usos mlti-
plos e manter em aberto opes para o futuro (Sachs 1986: 50). Este princpio requer,
diante da falta de conhecimento preciso, um comportamento altamente prudente, o
que implica uma disposio autolimitao nas transaes do homem com a natureza e
a considerao do princpio da flexibilidade para, desta maneira, poder salvaguardar a
diversidade e evitar situaes, decises e fatos de irreversibilidade. Por outro lado, a alta
pretenso e a complexidade da abordagem do ecodesenvolvimento se evidencia nos
princpios adotados da solidariedade diacrnica com as geraes futuras e da solidarie-
dade sincrnica com os contemporneos, que frisam o carter primordialmente cultural
da proposta do ecodesenvolvimento. O ecodesenvolvimento reconhece a possibilidade
de a sustentao puramente ecolgica se converter em um instrumento de excluso
social por ser politicamente injusta (NEDER, 1994: 128). Dentro desta perspectiva
crucial que no se dissocie a preocupao ecolgica da preocupao de eqidade social,
isto , solues para os problemas ambientais devem ser buscadas dentro do prprio
sistema social, e que se incorpore o horizonte de planejamento de longo prazo s estrat-
gias de ecodesenvolvimento - necessidade incompatvel com a lgica do mercado que,
por sua vez, orientado pela maximizao do lucro econmico-financeiro a curto prazo.
Meta principal do planejamento a harmonizao dos interesses scio-
econmicos, ecolgicos e culturais, o que leva Sachs, em um trabalho mais recente
(1993: 37s), a distinguir cinco dimenses de sustentabilidade que precisam ser conside-
radas no planejamento de desenvolvimento, a saber: as sustentabilidades social, econ-
mica, ecolgica, espacial e cultural. Isto assinala a pretenso holstica da abordagem
10
que, por sinal, compreende a necessidade da crescente incluso dos cidados no proces-
so de planejamento. Para alcanar o necessrio outro desenvolvimento11, segundo Sachs,
o planejamento ter que ser participativo e poltico, o que o situa em oposio ao
planejamento tecnocrtico e pretensamente neutro, convencido de que o desenvolvi-
mento se autoprivilegia e que, ademais, pode tornar-se timo to-somente pela inter-
veno do escalo central (1986: 115). Em outro texto, Sachs fala da necessidade de
aprender com os erros da planificao exaustiva praticada por economias de comando e
de se engajar numa planificao flexvel, dialgica, contextual e contratual (SACHS,
1995: 43). O planejamento dentro desta perspectiva no visa a elaborao de solues
abrangentes e acabadas, mas assume carter de um processo incremental e dinmico,
incluindo o planejamento enquanto institutional design para minimizar por meio da
reestruturao institucional as necessidades de interveno estratgica constante
(MEADOWCROFT, 1997: 182).
Na verdade, a abordagem do ecodesenvolvimento e a da steady-state
society de Ophuls tm alguns elementos em comum, como a convico da necessidade
de uma maior modstia do planejamento, a idia da prudncia ecolgica e a desistncia
do planejamento totalizante12; alm disso, a valorizao da comunidade em detrimento
dos interesses individuais e a nfase dada necessidade de uma mudana de conscin-
cia e promoo da diversidade de solues e, finalmente, a defesa do princpio holstico
e do paradigma sistmico. No primeiro caso, no entanto, essas metas e diretrizes deveri-
am ser perseguidas por meio da promoo de um planejamento mais criativo e da ampli-
ao da participao popular, ao passo que no segundo caso - uma proposta de carter
bem mais conservadora - combina-se elementos de sociedades tradicionais, apoiados
numa moralidade ecolgica e religiosa, com a concepo hobbesiana de um Estado de
instituies vigorosas com ampla fora impositiva.
Neste sentido a proposta de Ophuls se contrape abordagem do
ecodesenvolvimento, que por sua vez v na prpria participao um instrumento para se
chegar a um entendimento democrtico sobre os caminhos que devem ser tomados para
chegar ao desenvolvimento sustentvel 13 . Com este elemento, a proposta do
ecodesenvolvimento se aproxima da abordagem poltica de participao democrtica
que trataremos na seguinte seo mas que no deve ser confundida com esta. No caso
do ecodesenvolvimento, o ponto de partida uma nova concepo de desenvolvimento
compatvel com as exigncias da capacidade de carga do meio natural que entende a
participao popular como instrumento de planejamento para alcanar o proposto modo
de desenvolvimento. Em contrapartida, o ponto inicial da abordagem poltica de partici-
pao democrtica so as prprias inconsistncias e falhas do sistema e dos processos
poltico-administrativos. Questiona-se a possibilidade de implementar propostas como a
do ecodesenvolvimento no quadro do atual sistema poltico e sob as condies de uma
distribuio extremamente desigual de poder. A reforma democrtica do Estado e do
sistema poltico considerada uma precondio para a implementao de uma nova
concepo de desenvolvimento sustentvel.
Na verdade, a partir do prprio ngulo do planejamento e suas limitaes
que se impe a questo da democracia que, segundo Meadowcroft (1997: 186), consiste
11
em the need for democratic institutions to adapt in order to cope with decisions about
longer-term social trends which involve great uncertainty, potentially high risks, and
intermeshed scales. Observa-se, por conseguinte, um interesse maior, particularmente
por parte dos cientistas polticos, em mudanas estruturais dos processos polticos e no
fortalecimento da democracia. No captulo seguinte vamos pois tratar de uma aborda-
gem terica que considera a participao popular no apenas um elemento instrumental
para alcanar o desenvolvimento sustentvel, mas onde a participao popular e o forta-
lecimento da sociedade civil ganham um valor em si e desempenham ao mesmo tempo
um papel fundamental no caminho para uma sociedade sustentvel.
A SUSTENTABILIDADE ESTRIBADA NA SOCIEDADE: A ABORDAGEM POLTICA

DE PARTICIPAO DEMOCRTICA
Como j visto anteriormente, foi a prpria questo ambiental que influen-

ciou significativamente as discusses atuais da teoria do Estado. Contrariando porm a
abordagem ophulsiana de um Estado forte capaz de defender o bem comum contra as
demandas populares de carter egosta e prejudicial para a coletividade, a prtica do
planejamento e da poltica ambiental no contexto da sociedade moderna e diversificada
tem mostrado, de forma talvez mais ntida (ZILLEEN, 1993: 18), as limitaes do pla-
nejamento tecnocrtico, do aparelho estatal e da ideologia da onipotncia do Estado
(FIETKAU & WEIDNER, 1992: 26). Face a essa experincia, a teoria moderna do
Estado chegou a afirmar que o Estado contemporneo perde progressivamente sua capa-
cidade de conduo hierrquica unilateral medida que as redes de negociao entre
os diferentes atores dentro de cada sociedade, como tambm entre os diferentes Estados
se diversificam. Observa-se uma rede cada vez mais densa de relaes de negociao
intrasocietais e transnacionais que pe sob presso crescente o sistema poltico-adminis-
trativo vigente em todos os nveis de governo. A lgica funcional que est na base do
sistema poltico-administrativo prevalecente nas democracias representativas do mun-
do ocidental pressupe que aqueles que exercem funes pblicas deveriam, a princ-
pio, estar em condies de transformar as concepes polticamente defendidas tambm
em planos de ao pertinentes e, por conseguinte, em correspondentes resultados polti-
cos. Mas, medida que aumenta a complexidade e a diferenciao funcional da socie-
dade moderna, declina a capacidade de conduo e de governabilidade por parte do
sistema poltico-administrativo. Particularmente os problemas ambientais mostram de
forma mais ntida, que a poltica deveria conseguir muito e acaba conseguindo pouco
(LUHMANN, 1990: 169).
Perante a incapacidade de controle dos resultados (SCHARPF, 1992:
107) do sistema poltico e da esfera do Estado, que a questo ecolgica trouxe tona
talvez de maneira mais visvel, observa-se ao lado do predominante neoliberalismo
que optou pela reduo da esfera estatal uma outra vertente de pensamento, que por
sua vez reivindica a transferncia de maiores responsabilidades para os sistemas de ne-
gociao da sociedade civil e o aumento das possibilidades de informao, de influncia
e de controle exercidas pela sociedade. As teorias da democracia participativa e da
12
democracia deliberativa, como tambm o comunitarismo, evidenciam a crescente desi-

luso com o potencial transformador do Estado. Representam a busca de uma alternati-
va ao livre mercado como modelo nico de tomada de deciso sobre os rumos de desen-
volvimento das sociedades, assim como a esperana depositada na prpria sociedade
civil como ator principal rumo ao desenvolvimento sustentvel da sociedade contempo-
rnea.
No contexto da realidade scio-ambiental dos pases em desenvolvimento,
chega-se abordagem da participao democrtica, antes de mais nada, partindo de
uma reflexo sobre a distribuio desigual de poder. Como j foi mencionado anterior-
mente, os problemas ambientais mais graves, que atingem mais intensamente a popula-
o pobre, revelam-se, em primeiro lugar, como problemas sociais e de distribuio. No
quadro da abordagem ecolgico-tecnocrata de planejamento, inclusive a do
ecodesenvolvimento, a funo da participao popular se restringe ampliao da base
de conhecimento e ao aumento da responsividade da ao estatal; trata-se, portanto,
somente de um elemento do planejamento ecolgico. Entre os planejadores e boa parte
dos polticos encontram-se considerveis reservas no tocante a tentativas de conceder
- mediante amplos direitos de participao - mais influncia sobre os resultados de pla-
nejamento (RENN & OPPERMANN, 1995: 258). Os cidados so vistos como incom-
petentes para decidir, especialmente no caso de tarefas mais complexas de planejamen-
to. Observa-se uma tendncia a uma participao parcial, controlada e caracterizada
pela cooptao dos participantes (KEIL, 1995: 293).
Em contraposio abordagem ecolgico-tecnocrata de planejamento, na
abordagem poltica de participao democrtica, a participao popular torna-se pea
fundamental da poltica ambiental, indispensvel para uma mudana substancial do
atual quadro de polticas pblicas. O planejamento deve ser compreendido no apenas
como orientado pelas necessidades da populao, mas tambm como conduzido por ela.
Uma vez que as condies de poder poltico so vistas como responsveis para os atuais
problemas ambientais, afetando em primeiro lugar os mais pobres, fcil compreender a
reivindicao em favor da alterao dessas condies de poder, o que significaria dar um
peso mais forte aos interesses anteriormente marginalizados nos processos polticos de
deciso.
O modelo de imposio de vontade pblica conduzida pela base o qual, a
propsito, defendido pelo movimento ecolgico como ordem poltica preferencial14
aposta antes no confronto do que na cooperao, o princpio norteador do
ecodesenvolvimento. No lugar das elites oligrquicas, a base, ou seja, a prpria popu-
lao que deve determinar as diretrizes polticas. A pretenso de conduo e controle
poltico pela base e a conseqente necessidade de romper com o compromisso de elite
exigem a descentralizao do processo de deciso e a introduo de uma democracia
participativa. S desta maneira os cidados podem tornar-se atores efetivos dos proces-
sos decisrios. Os interesses dos marginalizados devem entrar nas decises no apenas
atravs da coordenao negativa (SCHARPF, 1992: 102), isto , da considerao in-
direta e geralmente incompleta dos interesses dos marginalizados pela elite poltica, mas
sim pela explcita incluso dos marginalizados como atores polticos ativos defendendo
13
os prprios interesses nos sistemas de negociao. O meio da coordenao positiva

(ibid: 102) - ou at da confrontao - est sendo visto como um elemento com alto
potencial para impor as reformas fundamentais consideradas necessrias. Essa esperana
baseia-se na avaliao de que a soluo dos problemas scio-ambientais no depende
(como defende a abordagem econmico-liberal de mercado), em primeiro lugar, do al-
cance de um crescimento econmico, nem (como defende a abordagem ecolgico-
tecnocrata de planejamento) de uma melhor compreenso cientfica e um planejamen-
to eficiente, mas sim da superao de conflitos de distribuio e de criao de justia
social. Logo, trata-se de uma questo eminentemente poltica. Em oposio s aborda-
gens ecocntricas cujo foco de ateno so a natureza e sua proteo, a abordagem
poltica de participao democrtica parte do pressuposto de que o homem e a socieda-
de devem estar no centro de ateno e de reflexo. Portanto, essa abordagem pode ser
considerada como uma abordagem sociolgica do desenvolvimento sustentvel
(CERNEA, 1994).
Em contrapartida s abordagens de conduo estatal, que apostam no co-
nhecimento superior dos agentes planejadores, a abordagem poltica de participao
democrtica procura conscientemente o conflito com as elites dominantes e parte da
necessidade de alteraes das condies de poder existentes, do desenvolvimento de
novos mecanismos de formao de vontade poltica em defesa dos grupos poltica, social
e economicamente desprivilegiados da sociedade, o que exige o desdobramento efetivo
e a resoluo dos conflitos scio-ambientais. A tematizao de uma concepo de de-
senvolvimento sustentvel nos moldes tradicionais do sistema representativo puro est
sendo vista, como expresso de um conservadorismo dinmico (GUIMARES, 1997:
28), no qual se manifesta, segundo Guimares, nada mais do que a tendncia inercial
dos sistemas sociais para resistir mudana promovendo a aceitao do discurso trans-
formador precisamente para garantir que nada mude (ibid.: 29).
A luta contra agresses ao meio ambiente pressupe - segundo a abordagem
poltica de participao democrtica - uma luta pelo respeito e a garantia dos direitos
bsicos dos socialmente mais fracos e pela criao de uma esfera pblica, dentro da qual
podem ser discutidas e resolvidas questes referentes ecologia e natureza, como tam-
bm referentes aos problemas scio-ambientais. Trata-se - nas palavras de Ulrich Beck
(1993: 65) - da necessidade da inveno do poltico enquanto condio bsica universal
de existncia humana. Enquanto as abordagens de conduo estatal defendem o forta-
lecimento das organizaes estatais sustentadas pela compreenso cientfica para deste
modo contrabalanar as irracionalidades do capitalismo concernentes determinao
dos padres de uso dos recursos naturais, a vertente democrtica parte da hiptese bsica
que apenas atravs da poltica que se promover a desprivatizao do meio ambiente e
se garantir o respeito aos direitos ambientais das populaes (ACSELRAD, 1992: 31).
A idia de uma inteligncia cientfica neutra no mbito da administrao torna-se um
mito no contexto de condies ecolgicas complexas, particularmente diante das dimen-
ses morais e polticas dessas questes (DRYZEK, 1992: 28).
Com a proposta de Ophuls de uma steady-state society a abordagem po-
ltica de participao democrtica tem em comum o ceticismo, no que diz respeito
14
democracia liberal-representativa. Mas enquanto Ophuls d nfase necessidade de

auto-limitao, de auto-restrio e de auto-suficincia para todos, a abordagem poltica
de participao democrtica no abdica das velhas idias socialistas de uma vida social-
mente mais justa e de um povo emancipado e autnomo. Trata-se de uma proposta de
uma vida e de um futuro melhor - pelo menos para os setores marginalizados da popula-
o - no obstante as limitaes impostas pela crise ecolgica. Tenta-se conciliar, expli-
citamente, a soluo da crise ecolgica com a soluo das questes polticas e sociais. A
objeo mais frequente a essa proposta refere-se ao seu carter utpico e supostamente
irrealista, valendo-se, em geral, do mesmo argumento da existncia de uma distribuio
desigual de poder, a qual a prpria proposta visa superar.
Podemos distinguir duas orientaes distintas dentro da abordagem polti-
ca de participao democrtica; primeiro, uma vertente que enfatiza a prpria luta do
povo, mais especficamente dos excludos contra o poder predominante das elites tradi-
cionais e, segundo, uma vertente que se concentra na idia e na suposta fora da soci-
edade civil e na necessidade da criao de uma esfera pblica, que deveria tornar-se a
fora motriz do sistema poltico e a fora transformadora dentro de um projeto de desen-
volvimento sustentvel. A primeira aposta tendencialmente no conflito e na luta dos
grupos e indivduos excludos pelo acesso ao poder social e, na seqncia, ao poder
poltico, a segunda no prprio processo discursivo e no princpio do entendimento, im-
pulsionado por uma sociedade civil organizada e engajada nos processos polticos. Como
exemplo para a primeira vertente podemos assinalar a concepo do empowerment de
John Friedmann (1992, 1998), e a segunda vertente pode ser representada pela concep-
o da democracia discursiva ou reflexiva defendida por autores como Habermas (1992,
1993, 1995), Dryzek (1992, 1996a), Mason (1999), Schmalz-Bruns (1996) e outros.
No prefcio de seu livro empowerment Friedmann aponta como fator fun-
damental para a sua abordagem de um desenvolvimento alternativo a nfase na autono-
mia de tomada de deciso das comunidades territorialmente organizadas. Princpios
bsicos da abordagem so o self-reliance local (mas no a autarquia), a democracia
(participativa) direta e a aprendizagem social baseada na experincia. Peoples
empowerment ou collective self-empowerment (FRIEDMANN, 1992) aparecem nes-
ta perspectiva como precondio para a garantia das necessidades bsicas nos sentidos
material-social e ecolgico como, de forma mais geral, no sentido de uma boa qualidade
de vida. Mas, apesar do ponto de partida ser o nvel local, Friedmann no ignora o fato
de que a ao local pode ser comprometida pelas foras econmicas globais, por estrutu-
ras de riqueza desigual e por uma aliana de classe hostil. Portanto, a sua expectativa
em relao concepo do desenvolvimento alternativo, ao menos num primeiro mo-
mento, no vai alm de uma tentativa para se evitar que os pobres afundem ainda mais
na misria e que a deteriorao da natureza se acelere ainda mais.
Num segundo passo, no entanto, a concepo do empowerment exige,
juntamente com a mobilizao a partir da base, a transformao do poder social em
poder poltico e o engajamento em uma luta para a emancipao tambm nos nveis
nacional e internacional. A dimenso poltica, inclusive a realizao da democracia,
um dos principais objetivos de ao do desenvolvimento alternativo (FRIEDMANN,
15
1992: 34). Fundamentos bsicos so a garantia dos direitos humanos, da cidadania e,

finalmente, das condies sociais que possibilitam o crescimento e a prosperidade hu-
mana (human flourishing) (ibid.: 10ss).
A motivao primria, no entanto, consiste na superao da pobreza que
Friedmann interpreta como conseqncia de um historical process of systematic
disempowerment (ibid.: 30) das comunidades e unidades familiares em relao ao acesso
ao poder social. Segundo ele, a superao da pobreza de massa exige a tomada de poder
social, poltico e psicolgico por parte dos pobres. Polticas de reivindicao so ineren-
tes a esta proposta de um desenvolvimento alternativo, particularmente no que diz res-
peito ao uso de recursos comuns, os quais geralmente so controlados pelo Estado, e no
que diz respeito remoo das restries estruturais, ajudam a manter os pobres no
estado de pobreza (ibid.: 7). Para Friedmann, o proposto desenvolvimento alternativo
no representa uma alternativa completa ou substituta que se impe num ato revoluci-
onrio, mas assinala que o desenvolvimento alternativo deve ser visto as the continuing
struggle, in the long dure of history, for the moral claims of the disempowered poor
against the existing hegemonic powers (ibid.: 8).
Friedmann estabelece uma relao direta entre o maldesenvolvimento, os
problemas ecolgicos e a pobreza, alegando ainda que a imitao do estilo de desen-
volvimento dos pases industrializados por parte e a favor dos ricos nos pases pobres que
desloca os custos ambientais e sociais reais para os setores impotentes da populao, do
mesmo modo como os pases ricos descarregam os custos ecolgicos de seu sobre-desen-
volvimento, ecologicamente insustentvel, nos pases mais pobres e menos influentes
(ibid.: 123). Friedmann condena a prtica comum de se assumir riscos ecolgicos custa
dos mais pobres ou das futuras geraes e exige uma distribuio justa dos riscos ecol-
gicos e das conseqncias nocivas decorrentes do processo de desenvolvimento, o que
pressupe uma ao coletiva dentro de uma ordem democrtica inclusiva. Uma vez que
o tema do desenvolvimento sustentvel coloca a questo pela boa sociedade, o discurso
poltico no pode ser limitado a critrios exclusivamente racionais. Seria preciso discutir
as dimenses ticas e envolver a populao emocionalmente (ibid.: 126), visto que
politically inconvenient policies will not be adopted unless countervailing power can
be mobilized (ibid.: 130).
Friedmann considera o ambientalismo e a ao ambiental elementos fun-
damentais na luta dos mais desprovidos pela sobrevivncia. esta orientao que justi-
fica a preferncia dada para o nvel local na concepo do desenvolvimento alternativo.
Mas a viabilizao desta luta se torna somente possvel dentro de um sistema democr-
tico de carter inclusivo, porque caso contrrio, os governos locais tendem a agir de
forma repressiva. Por outro lado, os limites da ao local visam a necessidade do poder
social, (re)conquistado no nvel local, no nvel das comunidades e das unidades famili-
ares, a transformar-se num poder poltico e num movimento social de ampla envergadu-
ra, amparado num sistema poltico responsivo s reivindicaes sociais e ambientais e
garantido pelo Estado, que assegura o carter democrtico do processo poltico. Isto
significa, um Estado playing essentially an enabling, facilitating, and supportive role
(ibid.: 160), que apoia e estimula as atividades basistas dos movimentos sociais e que
16
capaz de implementar as polticas reivindicadas contra interesses hostis e poderosos15.

Portanto, num trabalho mais recente, Friedmann frisa a importncia de um planejamen-
to remodelado, adotando um estilo transativo e dialgico (FRIEDMANN, 1998: 31),
que enfoca o potencial emancipador da sociedade civil, buscando , por um lado, to
enlarge the space for the workings of the moral economy based on relations of trust,
reciprocity and dialogue, a base do social empowerment e, por outro, to make its
multiple voices heard and respected through active participation in decisions that affect
its conditions of life and wellbeing, a base do political empowerment (FRIEDMANN,
1998: 33). Este pode ocorrer a partir do momento em que as aspiraes da sociedade
civil se voltam das preocupaes privadas para as preocupaes pblicas da comunidade
poltica, envolvendo a luta pela incluso, pela ampliao das oportunidades de auto-
desenvolvimento e pela justia social (ibid: 34).
Deste ngulo, a abordagem do empowerment pode ser considerada com-
plementar segunda vertente da abordagem poltica de participao democrtica, a
concepo de uma democracia discursiva ou reflexiva. Esta aposta, do mesmo modo, no
fortalecimento da sociedade civil, porm dando menos nfase luta dos marginalizados,
dos desprovidos de poder contra a elite dominadora, mas sim democratizao do pro-
cesso poltico, imposio do melhor argumento no processo comunicativo de formao
de opinio e criao de uma esfera pblica, sustentada pela sociedade civil, que deve-
ria se tornar a fora motriz para a promoo do desenvolvimento sustentvel.
No caso da democracia discursiva no se trata to pouco de uma aborda-
gem elaborada explicitamente a partir de uma preocupao com a questo ambiental,
porm, a proposta apresenta caractersticas que podem ser teis para se pensar uma
concepo do desenvolvimento sustentvel e possveis solues para a crise ecolgica. A
opo a favor da radicalizao do princpio democrtico no se deve, em primeiro lugar,
a uma suposta melhor performance na questo ambiental (Lafferty/Meadowcroft 1996:
3), mas se impe, de forma geral, devido crescente perda de confiana em boa parte
das instituies sociais e retrao da participao poltica que nos pases industrializa-
dos afeta todas as reas de tomada de deciso pblica (FIORINO, 1996: 210). O ponto
de partida so as prprias limitaes da democracia liberal referentes capacidade de
resoluo de problemas, por um lado, e referentes contribuio para a emancipao do
povo, por outro.
No pela importncia instrumental que estes autores preconizam a de-
mocracia e a participao, contudo eles atribuem democracia um valor intrnseco
(SCHMIDT, 1995: 174), e a participao compreendida como um valor em si
(HABERMAS, 1973). Mas para alm dessa preocupao humanista, a adoo dos prin-
cpios bsicos da teoria da democracia deliberativa ou dialgica pela concepo da
democracia ecolgica (MASON, 1999; DRYZEK, 1992 e 1996) pode ser entendida como
uma resposta ao fato de que a aplicao de meios e instrumentos autoritrios e centrali-
zados, propagados nos anos 70 por autores como Heilbronner ou Ophuls, se evidenciou
na prtica pouco efetiva para a resoluo de problemas ecolgicas. Mason define a de-
mocracia ambiental as a participatory and ecologically rational form of collective decision-
making(1999: 1), preconizando a perseguio de interesses generalizveis dentro de
17
um horizonte a longo prazo por vias de procedimentos polticos comunicativos e, ao

mesmo tempo, a radicalizao dos direitos liberais.
Visto que a distribuio de poder nas democracias liberais bastante desi-
gual e domina as posies privilegiadas do capital e dos interesses econmicos com seu
grande potencial de presso, os valores ambientais costumam sair perdendo em relao
s orientaes para o lucro financeiro (imediato). A democracia liberal privilegia os
interesses particulares de pessoas ou grupos sociais afetados em detrimento dos interes-
ses ecolgicos de carter geral e difuso. Em geral, o empenho em favor de solues para
problemas ecolgicos de grande escala, que no beneficiam grupos sociais especficos,
no se traduz em vantagens eleitorais significativas. O horizonte de tempo - como no
sistema econmico - bastante curto e no vai alm das prximas eleies. Por fim, o
sucesso das democracias liberais depende de um crescimento econmico contnuo, uma
vez que recesses econmicas levam no apenas a um aumento das desigualdades soci-
ais e de destribuio, mas tendem tambm a desestabilizar o sistema poltico (DRYZEK,
1992: 22s).
Contudo, a abordagem poltica de participao democrtica parte da ne-
cessidade de uma ampla participao para determinar os objetivos das polticas ambientais,
visto que, no fundo, trata-se de questes altamente subjetivas e sujeitas a juzos de
valor. Parte-se do pressuposto de que s uma abordagem participativa estaria em condi-
es de incorporar as necessidades de todos os segmentos da sociedade, de futuras gera-
es e de outras espcies (PAEHLKE, 1996: 19). Deste ngulo, torna-se imprescindvel
uma democratizao ecolgica que requer a proliferao de valores democrticos e ao
mesmo tempo de valores ecolgicos, ou seja, tanto a democratizao do processo poltico
como a ecologizao das polticas pblicas (DRYZEK, 1996a: 108s). Trata-se no caso da
democracia ecolgica ou ambiental de uma concepo normativa que aposta na possibi-
lidade de que possvel chegar-se a uma compreenso e a solues comuns dos proble-
mas ambientais pelo aperfeioamento do processo comunicativo e pela garantia das con-
dies sociais e ecolgicas da liberdade comunicativa (MASON, 1999).
Uma importante referncia para a abordagem poltica de participao de-
mocrtica so a teoria da ao comunicativa e o modelo procedimental de democracia
deliberativa de Jrgen Habermas (1992, 1993 e 1995). No seu modelo procedimental de
democracia deliberativa, Habermas salienta a importncia da sociedade civil e da
institucionalizao de procedimentos democrticos, os quais, por sua vez, teriam que
estar assegurados pelos direitos bsicos liberais. O modelo habermasiano visa o fortaleci-
mento de uma esfera pblica ativa, que seria a instncia geradora de poder legtimo
[...], a dimenso da sociedade onde se d o intercmbio discursivo (COHN, 1995: 49).
A legitimao no modelo habermasiano provm da formao
institucionalizada da opinio e da vontade polticas, baseada em condies favorveis
de comunicao e em procedimentos claros e transparentes. Conforme Habermas,
inerente ao processo comunicativo um grande potencial gerador de solidariedade, o que
torna esta proposta bastante promissora no que concerne ao desafio ecolgico. Particu-
larmente, conflitos ecolgicos exigem que a sociedade civil has to be something more
than a source of activists for interest groups and parties, participants in state-sponsored
18
exercises in participation, and expert witnesses (DRYZEK, 1996a: 120). A sociedade

civil deve estar em condies de gerar formas associativas autnomas que se desenvol-
vem em interao com as instituies estatais, mantendo porm a sua independncia.
Habermas distingue entre dois tipos de esfera pblica: primeiro as esferas
pblicas socialmente delimitadas e temporalmente limitadas, as quais so criadas e
estruturadas formalmente enquanto contexto de justificao (HABERMAS, 1993:
373) - por exemplo no quadro de entidades parlamentares e, segundo, uma esfera
pblica no-regulamentada por procedimentos, a qual consiste numa rede de carter
aberto e inclusiva de esferas pblicas sub-culturais, que se sobrepem mutuamente,
com limites volteis no que diz respeito ao tempo, ao mundo social e aos objetos
(HABERMAS, 1993: 373). Para Habermas, a boa interao entre esses dois tipos de
esfera pblica de fundamental importncia, uma vez que a formao de opinio e de
vontade pblicas - concebida democraticamente - no pode prescindir da alimentao
de opinies pblicas informais, as quais se formam de modo ideal dentro das estruturas
de uma esfera pblica desprovida de relaes de poder (HABERMAS, 1993: 374). Por
outro lado, a esfera pblica no-regulamentada por procedimentos deveria poder recor-
rer a uma base societal, em que os direitos civis de igualdade fossem garantidos e
alcanassem ficcia social.
Todavia, essa distino entre duas esferas pblicas, uma regulamentada
por procedimentos e uma outra, no-regulamentada e de carter informal, no corresponde
realidade emprica. Estudos sobre polticas pblicas revelaram uma imagem mais com-
plexa. Observa-se uma setorializao das esferas pblicas ou a formao de esferas pbli-
cas em torno de policy-issues16 especficos e com atores especficos envolvidos, que
podem ter uma fora explicativa maior para entender os processos polticos reais do que
a distino habermasiana.
Essas esferas pblicas setorializadas consistem de elementos formais, assim
como tambm informais. Ora delas que partem os estmulos e a presso poltica influ-
enciando o sistema central de deciso poltica e as instituies estatais, ora estas esferas
pblicas e as correspondentes instituies chegam a alcanar um alto grau de autono-
mia de modo que funcionam quase independente do sistema poltico central, razo esta
pela qual Beck (1986: 372-374) fala neste caso do surgimento de sub-polticas. Dessa
fragmentao setorial do processo poltico provm tambm a dificuldade de efetivar
uma discusso ampla de temas abrangentes e transsetoriais como o do desenvolvimento
sustentvel. Com isso, a mobilizao democrtica e o engajamento civil tornam-se mais
fceis e mais provveis em contextos especficos, em torno de assuntos especficos e
quando indivduos, grupos e setores sociais so diretamente afetados ou interessados nas
questes pertinentes. Pelo menos, mostrou-se muito mais difcil a mobilizao democr-
tica da sociedade como um todo em prol de objetivos difusos e amplos, como o caso do
desenvolvimento sustentvel.
Mas por outro lado, o conjunto destes focos diversos de mobilizao e de
presso poltica, compromissados com os objetivos da democratizao e da ecologizao,
que podem representar a base para um movimento mais abrangente de desenvolvimento
sustentvel (LEIS, 1999). Em boa parte dos pases industrializados h movimentos anti-
19
nucleares, grupos preocupados e engajados na preservao de ecossistemas, grupos

ambientalistas urbanos, muitos deles empenhados na limitao do transporte individual
em favor do transporte coletivo, da bicicleta e do pedestre, grupos ad hoc que surgem
espontaneamente no caso de riscos especficos ou de grandes empreendimentos com
possveis efeitos prejudiciais ao meio ambiente ou populao local. No seu conjunto,
estes movimentos expressam, por um lado, uma modificao dos valores sociais vigentes
na sociedade e representam aspiraes de um futuro e um modelo de vida diferente e,
por outro lado, representam um contra-poder aos respectivos governos e organizaes
estatais e as foras estimuladoras e decisivas para a realizao de mudanas paradigmticas
que a concepo do desenvolvimento sustentvel indubitavelmente exige. Muitos mo-
vimentos scio-ambientais conseguiram conquistar um papel fundamental nas redes
que vm se formando em torno de polticas pblicas ou de temas polticos especficos
(policy- ou issue networks) e exercem desta maneira uma influncia significativa nas
respectivas polticas ou no planejamento setorial. por essa razo que representantes
da abordagem poltica de participao democrtica favorecem a mobilizao da partici-
pao democrtica ao estatal e atribuem participao um potencial maior para
enfrentar a atual crise ecolgica (DRYZEK, 1992: 27). Para Leff no es la lgica del
mercado, sino la fuerza del ambientalismo, la que puede frenar y revertir las tendencia
de la razn econmica y movilizar a la sociedad para construir una racionalidad
productiva alternativa sobre bases de equidad social y sustentabilidad ecolgica (LEFF,
1992: 51).
Em contraposio aos avanos na luta ambiental em campos polticos espe-
cficos, o debate global de um novo modelo de desenvolvimento sustentvel deixa muito
a desejar, tanto nos pases industrializados como nos pases em desenvolvimento. O dis-
curso neoliberal e economicista dominante emudece discusses mais progressivas no
mbito da esfera pblica e faz com que o debate sobre a necessidade de uma transforma-
o concernente ao modo de desenvolvimento vigente esteja de fato restrito aos meios
cientficos, sem poder progredir decisivamente na esfera poltica e pblica. Um respaldo
substantivo na opinio pblica indispensvel para que o ambientalismo possa se tornar
um contra-peso ao imperativo econmico (DRYZEK, 1996b: 297). Talvez o Frum Inter-
nacional de ONGs e Movimentos Sociais, o evento paralelo cpula oficial da Rio-92,
e o Frum Social Global, que aconteceu em Porto Alegre, em janeiro 2001, visando
estabelecer um contraponto ao frum econmico global em Davos, sejam manifestaes
deste novo movimiento histrico, de transformacin civilizatoria (LEFF, 1992: 48) e da
consolidao de uma green public sphere (TORGERSON, 1999) em nvel global,
ganhando publicidade suficiente para influenciar no futuro de forma mais substantiva os
processos de tomada de deciso nas instituies centrais dos sistemas polticos global,
nacionais, regionais e locais.
Inevitavelmente, a experincia da poltica ambiental mostra a grande difi-
culdade de aproximao do modelo discursivo e comunicativo de democracia, que por
sua vez acredita na possibilidade de uma comunicao pblica orientada para o enten-
dimento (HABERMAS, 1995: 43), na racionalidade, na razoabilidade e no bom argu-
mento. Esta dificuldade, no meu ver, no desacredita o modelo habermasiano no seu
20
carter normativo, mas alerta para a indispensvel ateno que deve ser dada s pressu-
posies deste modelo: uma sociedade civil politicamente ativa e uma distribuio de
poder razoavelmente igual. Contudo, um modelo poltico de participao democrtica
que parte da necessidade de mudanas substanciais para se chegar a um desenvolvi-
mento sustentvel no pode excluir a luta poltica, a educao poltica e ambiental17,
pressupostos indispensveis para a promoo de novos valores e uma distribuio mais
justa de poder, deixando claro a dimenso moral e the social relevance of
environmentalism as a political project of environmental justice, implying institutional
designs based on public participation and fairness (MASON, 1999: 11). Somente desta
maneira abrem-se possveis caminhos para superar a grande inrcia e apatia poltica,
tanto da massa da populao, especialmente das camadas mais pobres nos pases em
desenvolvimento, como tambm do sistema poltico e das organizaes estatais em geral.
muito sensato pressupor que o modelo habermasiano de uma socializao pura nunca
se realize18, mas por outro lado, pode continuar desempenhando uma funo norteadora
para abordagens compromissadas com a participao popular, a democratizao e a jus-
tia social.
A nfase na luta poltica parece ainda mais premente no caso dos pases em
desenvolvimento, principalmente pela distribuio altamente desigual de poder. Da
resulta, no contexto emprico de pases em desenvolvimento, uma certa insuficincia de
boa parte das teorias de democracia radical e participativa que buscam a justificao
legitimatria bem mais no seu potencial emancipador e menos no objetivo da superao
de desigualdades e na preservao de novas (ou tradicionais) formas de vida19. Parece
ser conveniente deixar os objetivos da emancipao e da auto-realizao (individual)
os quais dominam o debate nas sociedades ocidentais em segundo plano. Um modelo
democrtico-participativo, adapatado realidade scio-econmica e ambiental dos pases
pobres no pode se eximir - como o faz a teoria da democracia competitiva - da sua
responsabilidade de, por um lado, apresentar perspectivas para a superao das desi-
gualdades scio-econmicas e, por outro lado, considerar a compatibilidade do modelo
com as exigncias da sustentabilidade ecolgica20.
Se concordamos com autores como Fukuyama ou Dahl, em que o xito das
democracias liberais se baseia antes de mais nada no fracasso das potenciais alternati-
vas, de cunho autoritrio e comunista, e bem menos nos avanos materiais prprios21,
parece conveniente um certo ceticismo com respeito estabilidade e s expectativas
futuras das democracias no-consolidadas. E parece, por outro lado, imprescindvel a
necessidade de estas democracias avanarem, simultaneamente, nos campos da poltica
distributiva, do desenvolvimento sustentvel e do collective self-empowerment, para
que possam tornar-se estveis e duradouras. portanto insuficiente uma teoria demo-
crtica normativa, estipulando um estado futuro desejvel, sem oferecer estratgias para
que este estado possa ser alcanado. Deste ngulo, a abordagem do empowerment de
Friedmann pode ser considerada como suplementar s abordagens normativas da demo-
cracia reflexiva ou ecolgica na possvel consolidao de uma abordagem poltica de
participao democrtica que possa vir a ser uma alternativa vivel s abordagens domi-
nantes do liberalismo econmico e do estatismo tecnocrtico.
21
CONCLUSO: EXIGNCIAS A UMA CONCEPO DE GESTO LOCAL

SUSTENTVEL PARA SOCIEDADES EM PROCESSO DE DEMOCRATIZAO
As diferenas bsicas das trs abordagens anteriormente apresentadas po-

dem ser sintetizadas da seguinte forma: A abordagem econmico-liberal de mercado
parte do pressuposto de uma necessidade primordial de crescimento econmico, o que
seria a melhor garantia para a reduo da pobreza e um desenvolvimento mais compat-
vel com as exigncias ambientais; a abordagem ecolgico-tecnocrata de planejamento
norteia qualquer forma de agir no primado da sustentabilidade ecolgica, o que exige
instituies com amplas foras de imposio e de interveno; por fim, a abordagem
poltica de participao democrtica - particularmente no contexto dos problemas dos
pases em desenvolvimento - almeja antes de tudo a defesa da humanidade ou uma vida
digna para todos, o que, como conseqncia, deveria propiciar tambm uma harmonia
maior com a natureza.
A fim de poder melhor avaliar as potencialidades destas trs abordagens
para a gesto local no contexto de pases em desenvolvimento e com democracias pouco
consolidadas parece elucidativo recorrer distino feita por Hoffmann-Axthelm (1993)
entre a ecologia do sujeito (Subjektkologie) e a ecologia global (Globalkologie). Sob o
conceito da ecologia do sujeito Hoffmann-Axthelm entende a preocupao que cada
indivduo tem com seu prprio ambiente, particularmente quando este est sendo ame-
aado na sua qualidade ou at na sua existncia. caracterstico da ecologia do sujeito
que o indivduo se sinta pessoalmente atingido pela destruio ambiental. Este motivo,
por sinal, desempenhou papel fundamental e foi fora motriz no surgimento do movi-
mento ambientalista. Em contraposio, o conceito da ecologia global , na compreen-
so de Hoffmann-Axthelm, mais amplo. Pode ser entendido como uma ecologia central
ou societal, que contempla as grandes ameaas ecolgicas planetrias, cuja dimenso e
gravidade no se revela ao sujeito de forma direta e visvel. O progresso na rea ambiental,
que foi alcanado nos pases contemporneos, deve-se quase exclusivamente s mani-
festaes militantes estimuladas pelas ameaas diretas e evidentes, as quais as socieda-
des e os indivduos esto enfrentando. Particularmente, as experincias com a poltica
ambiental local mostram o grande potencial transformador do protesto popular, pelo
menos nos casos em que os grupos locais se sentem diretamente afetados por ameaas
ambientais22.
Boa parte dos problemas ambientais nos pases em desenvolvimento, tanto
nas grandes cidades como tambm no meio rural, tem um carter do tipo ecologia do
sujeito. Prevalecem ameaas diretas sofridas pela populao local, as quais trazem con-
sigo um grande potencial de conflito. Por outro lado, temos que considerar os problemas
ambientais internacionais que, por sua vez, tm antes um carter do tipo ecologia glo-
bal, mas mesmo assim no devem ser considerados menos polmicos e conflituosos. Ao
que tudo indica, a falta de ao no que diz respeito a ameaas ecolgicas globais tem a
ver com o fato de que a comunidade global no se sente ainda suficientemente ameaada
do ponto de vista da ecologia do sujeito, ou seja, a situao ecolgica teria que deteri-
orar ainda muito mais, para que nos sintssemos motivados a reivindicar e tambm a
22
aceitar intervenes ecolgicas mais duras, as quais desde h muito seriam oportunas do
ponto de vista da ecologia global. de maior importncia a conscientizao da comuni-
dade poltica referente interdependncia entre essas duas dimenses da questo
ambiental e referente ao fato de que tanto os problemas ambientais globais como os
problemas ambientais locais so interconectados s grandes questes e temas preocupantes
do processo de modernizao: o modo prevalecente de desenvolvimento capitalista, o
modo predatrio de apropriao dos recursos naturais, os limites da capacidade de carga
da terra, a justia social, a questo da democratizao, o crescente individualismo e a
perda do esprito coletivo, a distribuio de poder tanto nos nveis intranacionais como
no internacional, a globalizao e a liberalizao dos mercados internacionais, o
endividamento dos pases em desenvolvimento etc.
Foi o reconhecimento desta complexidade da dimenso ecolgica global
que impulsionou, a partir dos anos 70, o surgimento e a expanso das cincias ecolgicas
e das organizaes ambientais centralizadas. Estabeleceu-se a convico de que deve
ter prioridade levar a cabo pesquisas interdisciplinares de pretenso holstica para, desta
maneira, poder entender melhor e de forma abrangente a crise ecolgica e para, a partir
deste reconhecimento abarcador do funcionamento dos ecossistemas mundiais, poder
intervir, por meio de uma administrao tecnicamente competente, no sistema scio-
econmico, a fim de evitar o temido colapso ecolgico. Foi esta viso da crise ecolgica
que fez, por um lado, avanar de forma significativa o conhecimento cientfico sobre as
vrias dimenses da crise ecolgica e, por outro lado, fez com que em boa parte dos
pases, em todos os nveis administrativos, fossem institudas organizaes especficas
centralizadas e encarregadas de transformar este conhecimento em polticas ambientais
correspondentes. Observa-se, portanto, de forma particularmente grave nos pases em
desenvolvimento, um certo descompasso entre uma cincia ecolgica e uma administra-
o ambiental, influenciadas pela experincia dos pases desenvolvidos, que se dedicam
quase exclusivamente s preocupaes da sustentabilidade planetria e de sua
implementao ou imposio de forma centralista. Por outro lado, um movimento
ambientalista e civilizatrio movido pelas ameaas dirias e a deteriorao geral da
qualidade de vida, assumem posturas muitas vezes contraditrias frente s ameaas
globais.
Em boa parte dos pases industrializados, o surgimento e o fortalecimento
tanto da cincia ecolgica quanto da administrao ambiental foram conseqncia da
prpria luta de grupos significativos da sociedade, proporcionando uma interao per-
manente e at uma certa cumplicidade entre os segmentos ambientalistas da sociedade,
da cincia e do poder pblico, ao passo que nos pases em desenvolvimento no se
observa tal aliana de cooperao contra as foras consumistas e economicistas. O dfi-
cit de comunicabilidade e de compreensibilidade na questo da sustentabilidade deve-
se, em meu entender, ao fato da questo da crise ecolgica planetria e sua
interdependncia com os problemas sociais cotidianos no ter sido impulsionada e efe-
tivamente processada pela prpria sociedade civil, nem tematizada pelo mainstream
da cincia ecolgica, mas em contraposio, explorada de forma equivocada pelos
apologistas do economicismo.
23
Contrape-se a este processo o reconhecimento de que, apesar dos grandes

riscos ecolgicos, como por exemplo o uso da energia nuclear e o avano da tecnologia
gentica, a crise ecolgica o resultado de um infinito nmero de aes prejudiciais ao
meio ambiente praticadas diariamente por indivduos no mundo inteiro. A partir deste
ngulo, a resoluo da crise ecolgica exige a reverso deste padro de comportamento
incompatvel com as exigncias ambientais, a luta dos indivduos e comunidades em
favor de um modo de vida compatvel com seu ambiente natural e, como precondio,
se faz necessrio uma educao ambiental e para a cidadania, para que as pessoas pos-
sam advogar em causa prpria, ou tambm em causa da natureza.
Observa-se na prtica das polticas ambientais uma tenso entre essas duas
dimenes da crise ecolgica. Por um lado temos os eclogos e cientstas, os planejadores-
tecnocratas das empresas e organizaes estatais, incumbidos da anlise das grandes
questes ecolgicas e da elaborao e implementao de correspondentes solues e
planos abrangentes, por outro lado, os educadores e professores, os ambientalistas dos
movimentos sociais, os cientstas e assistentes sociais empenhados na educao ambiental
e para a cidadania, tentando organizar a luta poltica dos excludos e pensando novos
modelos de um desenvolvimento alternativo. Mas, na realidade, faz-se necessria a
juno dessas diversas foras do movimento ambiental (de forma cooperativa ou
conflitiva), assim como a estimulao de processos de aprendizagem mtua para que se
possa chegar a um desenvolvimento sustentvel.
A adoo de uma suposta viso holstica por parte da cincia ambiental e,
conseqentemente, por parte do planejamento ambiental, fez com que a abordagem
ecolgica frequentemente seja acompanhada de uma postura tecnocrata e centralista.
No nvel da cidade, o iderio da ecologia urbana23 o que melhor corresponde a esta
abordagem totalizante. Considerando a cidade como um sistema ecolgico, essa verten-
te de pesquisa orientada pelos princpios das cincias fsicas e naturais e da engenha-
ria; segue portanto a lgica de pesquisa das cincias exatas. Na prtica do planejamen-
to ecolgico-tecnocrata parte-se, em princpio, do pressuposto da aplicao tecnicista e
engenharista dos conhecimentos adquiridos pela anlise ecolgica.
A experincia com o planejamento integrado, abordagem predominante
de planejamento urbano tanto no Brasil sob o regime militar, como na Europa no auge da
socialdemocracia, revelou limitaes desta abordagem que se devem, por um lado, s
restries concernentes capacidade informacional e analtica dos agentes estatais, por
outro lado, desconsiderao da complexidade e imprevisibilidade dos processos sociais
e polticos, sobretudo no processo de implementao de polticas pblicas e projetos
urbanos.
No caso de questes ecolgicas intersetoriais, a necessidade de um certo
grau de centralizao se impe sobretudo devido s exigncias informacionais da polti-
ca ambiental. Todavia, observa-se uma contradio da poltica ambiental, que consiste
no fato, de que a ao ambiental exige a decentralizao poltico-administrativa, en-
quanto o planejamento ambiental, ao contrrio, parece exigir a centralizao: If acting
locally pushes ecological thought toward autonomy and decentralized institutional forms,
thinking globally pushes it toward larger scale units (MERCIER, 1994: 352).
24
Provm da anlise da dinmica dos processos polticos e sociais relaciona-

dos questo ambiental a necessidade de uma reviso das diversas abordagens e de suas
potencialidades para um modelo democratizante de desenvolvimento sustentvel.
Um modelo poltico-administrativo comprometido com a sustentabilidade
teria que levar em considerao as condies scio-econmicas, polticas e culturais
especficas de cada pas. O modelo de um Estado mnimo, como defendido pelos
neoliberais e que se imps em boa parte dos pases do Terceiro Mundo, no parece
apropriado para a resoluo dos problemas variados, que se colocam dos pontos de vista
econmico-social, democrtico e ecolgico. Pode at ser que em uma sociedade homo-
gnea, politicamente ativa e vitalizada, a retrao do Estado possa levar a um fortaleci-
mento adicional da sociedade civil. Porm, sob as condies de uma marginalidade
extensa, no h motivo para a suposio de que a retrao do Estado poderia, em
conseqncia da crise do Estado desenvolvimentista, conduzir a uma vitalizao de
sociedade burguesa (ELSENHANS, 1996: 135). Com esta postura crtica abordagem
liberal de mercado, no pretendemos refutar a priori propostas de mercado que visam a
internalizao dos custos ambientais nos clculos econmicos. Contudo, mostrou-se que
boa parte dos empecilhos para um desenvolvimento mais sustentvel refere-se menos
esfera econmica, do que esfera poltico-administrativa e da distribuio de poder.
Alm do mais, curioso que sob as atuais condies de prevalncia de foras corporativas
no sistema poltico-administrativo, a adoo do princpio da internalizao dos custos
ambientais dentro dos moldes do modelo liberal de mercado tem se mostrado particular-
mente difcil por causa da resistncia das prprias foras de mercado.
Tambm no nvel dos municpios existem possibilidades de adoo de me-
canismos de mercado na perseguio do desenvolvimento sustentvel. Todavia, tais
possibilidades costumam ser restritas, porque as empresas locais se encontram em con-
corrncia com empresas de outros municpios e Estados, provocando a resistncia dos
interesses econmicos locais. Outro fator limitador concerne resistncia do eleitorado
a quaisquer medidas que atinjam o bolso do cidado, o que deixa bastante evidente que
a implementao de tais mecanismos depende de um processo de participao poltica e
de conscientizao, para que o cidado aceite tais medidas em favor do bem comum e
de um ambiente mais saudvel.
No que diz respeito abordagem ecolgico-tecnocrata de planejamento, a
experincia passada tem revelado que as grandes organizaes estatais parecem apenas
em condies de elaborar solues igualmente grandes e centralizadas, em geral no
compatveis com as exigncias do desenvolvimento sustentvel. Por isso, a avaliao de
Dryzek (1992) do Administrative State bastante crtica em relao sua capacida-
de de enfrentar problemas ambientais. Nos estudos sobre a implementao de polticas
ambientais as implementaes bem sucedidas se evidenciaram como raras execes. Alm
disso, a racionalidade administrativa evidentemente no consegue dar conta de proble-
mas complexos. Costuma-se separar artificialmente os diversos aspectos de problemas
complexos, o que frequentemente leva ao deslocamento dos problemas, mas no sua
soluo. Dryzek lembra que sistemas hierrquicos necessariamente obstruem a trans-
misso livre das informaes, o que essencial para solues efetivas de problemas no-
25
rotineiros. O princpio de hierarquia pode ser considerado conveniente para a coorde-

nao de tarefas rotineiras, mas no para problemas complexos e variveis (DRYZEK,
1992: 24s). Alm disso, deve se levar em conta que a centralizao administrativa de
difcil reverso e rapidamente se transforma em centralizao de poder, fortalecendo e
aumentando a distribuio de renda centralizada (DOWBOR, 1993).
Contudo, apesar da perda de crdito que o Estado e a prtica do planeja-
mento integrado sofreram no passado, o Estado continua desempenhando um papel
fundamental em quaisquer estratgias de desenvolvimento sustentvel. Este papel, po-
rm, tem que ser revisto e redefinido. Os requisitos para o desenvolvimento sustentvel
- melhor dizer para uma sociedade sustentvel - implicam num desafio muito grande
para as agncias estatais e internacionais. Por um lado, preciso - sob as condies de
alta complexidade e incerteza - grande capacidade de adaptao, flexibilidade e agili-
dade; por outro lado, so indispensveis estruturas e instituies estveis como tambm
uma certa constncia no que diz respeito s convices e aos valores polticos, assim
como ao comportamento dos atores politicamente responsveis. verdade que persona-
lidades carismticas de chefia, em certas circunstncias, podem mostrar-se capazes de
transmitir tais valores normativos. Mais estveis e duradouras mostram-se, em todo o
caso, aquelas convices que se desenvolveram dentro da prpria sociedade, e no
aquelas que foram impingidas sociedade de forma unipolar. Esta avaliao favorece
estratgias de participao e de co-administrao, ou seja, uma administrao pelo
pblico (FELICISSIMO, 1994: 52), a fim de assegurar o novo paradigma do desenvolvi-
mento sustentvel de forma mais ampla possvel.
Por outro lado, preciso tambm uma administrao eficiente e estvel
com alta competncia tcnica e de planejamento, que sabe - no obstante os cofres
pblicos vazios - elaborar concepes e planos de ao inteligentes e de custos favor-
veis, discut-los com a populao e as associaes da sociedade civil e implement-los de
forma eficiente e em cooperao com a sociedade civil ou a comunidade local. Uma
administrao passiva e defensiva - como proposta nas concepes neoliberais - dificil-
mente estaria em condies de desempenhar a funo de intermediao no processo de
negociao poltica, de se empenhar na elaborao de um novo modelo de desenvolvi-
mento compatvel com as exigncias socias e ambientais e, finalmente, de promover um
nvel maior de auto-conscincia da sociedade, assim como a disposio a um agir mais
coletivo e solidrio. As chances do poder pblico, relativas promoo de responsabili-
dade social e poltica dentro das comunidades so particularmente favorveis no nvel
dos municpios24, razo essa pela qual os municpios devem desempenhar papel funda-
mental dentro de uma estratgia democratizante.
Para a elaborao de um perfil das tarefas e exigncias de um governo
compromissado com o desenvolvimento sustentvel podemos nos valer de trs concep-
es estratgicas: reinventing government (OSBORNE & GAEBLER, 1993),
reinventing democracy (HIRST & KHILNANI, 1996) e reinventing community
(SULLIVAN, 1995), as quais expressam necessidades de orientao para um governo
que visa um desenvolvimento sustentvel e o bem comum. Essas trs abordagens pare-
cem, primeira vista, estar em contradio umas com as outras. Na verdade, elas de-
26
pendem umas das outras, se complementam e podem at revelar efeitos mutuamente

estimulantes. A viso integral dessas trs concepes dirige-se explicitamente contra
regimes e governos conservadores e autoritrios que alegam uma suposta incompatibili-
dade entre eficincia e democracia participativa. Uma estratgia ofensiva voltada
eficincia por parte dos governos e administraes no resolve nem o problema da legi-
timidade, nem o da justia social. Do mesmo modo, uma ofensiva de participao no
pode ser vista como uma alternativa capaz de substituir a busca da eficincia governa-
mental e administrativa:
We need to reinvent both the way in which government works and the
way in which democracy functions - and to do this together as part of the same process
(WRIGHT, 1996: 8).
Sob as condies de uma sociedade ainda marcada pelo autoritarismo, o
que se faz necessrio no um Estado todo-poderoso, mas sim um clever state ou um
empowering state (WRIGHT, 1996: 8 e 15). As tarefas de um Estado voltado para um
tal paradigma consiste, primeiro, em procurar caminhos e meios de despertar nos mem-
bros da sociedade a disposio de assumir responsabilidade social em torno de assuntos
que afetam toda comunidade; segundo, em dar impulsos realizao de uma espcie de
flourishing and active democracy (WRIGHT, 1996: 15), criando processos de forma-
o de vontade pblica, profundamente graduados, multivariados e referidos uns aos
outros (SCHMALZ-BRUNS, 1996: 60). Neste modelo o Estado perde progressivamen-
te o seu papel anterior de agente transformador e conforma-se com o - por sinal, no
menos exigente - papel de catalisador das foras sociais (DOWBOR, 1994: 112). Este
papel do Estado no se resume apenas funo de colocar disposio estruturas demo-
crticas e promover a prtica democrtica, mas sim tambm - e com isso entra em jogo o
terceiro elemento do modelo proposto - de criar e influenciar a formao de identida-
des, valores e convices. Com este terceiro elemento estratgico que se vale da crtica
comunitarista ao liberalismo, no prevista a prescrio de uma espcie de cdigo de
valores, mas sim a incitao de um processo de discusso pblica e ampla, e tambm a
incluso de idias e propostas prprias da sociedade civil. Trata-se, em outras palavras,
de iniciar e acompanhar de forma crtica um processo de criao de identidade. Um
processo como este, por sua vez, pressupe no somente o Estado enquanto instncia
iniciadora, organizadora e moderadora, mas tambm estruturas democrtico-participativas
e uma participao poltica dos cidados e das associaes da sociedade civil, o mais
abrangente possvel, pois a participao ampla da populao no processo de formao de
identidade poderia garantir uma maior aceitao popular das polticas pblicas.
Uma perspectiva estratgica pede um modelo poltico que seja caracteriza-
do por um Estado polticamente - mas no necessariamente economicamente - ativo.
Este deve procurar criar e fomentar estruturas da sociedade civil e tambm abrir, criar,
lutar para a ampliao, de forma ativa, das margens de ao junto aos cidados, procu-
rando, desta maneira, capacitar a sociedade civil e os grupos tradicionalmente
desprivilegiados, para que assim os prprios cidados possam defender e sustentar, a
longo prazo, o projeto de reforma iniciado - sem dvida a melhor forma de garantir a sua
sustentabilidade. Para incluir, de forma perene, aqueles setores tradicionalmente margi-
27
nalizados e necessitados no processo poltico, parece imprescindvel o fomento e o apoio

organizao formal desses setores, a fim de que esses possam mostrar-se mais resisten-
tes contra tentativas de manipulao e formas de cooptao por parte de futuros chefes
polticos. Contudo, a perseguio do desenvolvimento sustentvel dentro de uma pers-
pectiva democrtica exige, pelo menos por enquanto, um Estado ativo e facilitador.
Cabe em particular aos municpios estimular a participao e o engajamento cvico,
sendo este imprescindvel para avanar no fortalecimento da conscincia ecolgica, e
promover desta forma os fundamentos para implementao de um outro modelo de de-
senvolvimento consentneo com as necessidades de uma sociedade sustentvel.
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NOTAS
*
Doutor em Cincias Sociais pela Universidade de Konstanz, Alemanha, professor do mestrado em Administra-
o da PUC-PR e pesquisador do Instituto Internacional de Gesto Tcnica do Meio Urbano (GTU
International). frey@tecpar.br
1
Ver p.ex. NORGAARD (1994) ou LEIS (1999).
2
Ver MUNASINGHE (1994).
3
Ver a respeito da concepo da internalizao dos custos ambientais: OECD (1995).
4
Ver a respeito tambm SACHS, 1995: 40.
5
O Artigo 16 da declarao do Rio assinala isto claramente: National authorities should endeavour to promote
the internalization of environmental costs and the use of economic instruments, taking into account the approach
that the polluter should, in principle, bear the cost of pollution, with due regard to the public interest and without
distorting international trade and investment (in: JOHNSON, 1993: 120; Acentuao em itlico KF).
6
Ver a respeito SMITH, 1998: 48-53.
7
Ver SESSIONS, 1995.
8
So estes princpios da ecologia profunda, particularmente a dissoluo das linhas divisoras entre o humano e o
no-humano, que levam MASON (1999: 24-25) a utilizar como categorias bsicas de anlise a distino entre
tecnocentrismo e ecocentrismo. A razo pela qual, na minha anlise, o ecocentrismo tratado antes relacionado s
posies tecnocratas e menos s posies democratizantes deve-se ao fato que no meu estudo o critrio de
classificao considerado o fator crucial para promover uma transformao para o desenvolvimento sustentvel.
Portanto, de fundamental importncia distinguir entre posies ecocentristas orientados pelos postulatos tico-
morais da ecologia profunda estas se enquadrariam na abordagem poltica de participao democrtica, visto que
a transformao deve ser promovida pela participao ampla da populao e sua renovao tico-moral e
posies ecocentristas orientadas pelo princpio da capacidade de carga dos ecossistemas, que tendem privilegiar o
planejamento e a interveno estatal centralizado e com isso a tecnocracia.
9
Ver tambm PAEHLKE, 1988: 281ss.
10
Ver OPHULS, 1992: 210s e 295.
11
Este outro desenvolvimento apia-se em cinco pilares: deve ser endgeno, contar com suas prprias foras,
tomar como ponto de partida a lgica das necessidades, esforar-se para promover a simbiose entre as sociedades
humanas e a natureza, permanecer aberto mudana institucional (SACHS, 1986: 114s).
12
Ophuls diferencia o planejamento comum, que se concentra na tentativa de produzir um resultado mediante o
gerenciamento ativo do processo, do prefervel design, que consiste na tentativa de produzir um resultado
mediante a definio de critrios de como administrar as operaes do processo, de modo que o resultado desejado
acontecer de forma mais ou menos automtica sem maior interveno humana (OPHULS, 1992: 288s).
13
porm importante reconhecer que o ecodesenvolvimento privilegia estratgias de coordenao que
tendencialmente trazem benefcios a todos os envolvidos e participantes, o que SERAGELIN (1994: 5) denomi-
nou como win-win-policies. Eventuais limites desta abordagem conciliadora podem surgir no caso da existncia
de conflitos polticos mais acirrados; ver a respeito o captulo seguinte.
33
14
Para LEFF (1992: 48) trata-se no movimento ambiental de un movimiento histrico, de transformacin
civilizatoria, o qual se sustenta em principios de autonoma, autogestin y autodeterminacin para promover una
democracia participativa y un desarollo descentralizado.
15
Ver tambm LEFF (1992: 53); para este autor a tarefa do Estado consiste em facilitar a las poblaciones locales
los apoyos y medios mnimos necessarios para desarrollar su potencial autogestionario ....
16
O conceito de policy refere-se a um campo de poltica como por exemplo a poltica ambiental ou a poltica
agrria, e o conceito de issue refere-se a um assunto especfico como por exemplo a educao ambiental ou a
proteo dos mananciais dentro do campo da poltica ambiental; ambos so extraidos da policy-analisis. Ver a
respeito FREY (1997: 19-28).
17
Apesar da abordagem poltica de participao democrtica no pressupor um conhecimento tcnico e ecolgico
amplo da populao, ela aposta na contnua educao pblica em questes cientficas e ambientais, dando nfase
especial para a tica ambiental: Only an informed and active public, and effective public-interest organizations, can
press the right points within tangled jurisdictions, can appreciate the limits to (and impossibility of) scientific
certainty and can convey the urgency of responding to early and subtle impositions on ecological systems
(PAEHLKE, 1996: 36).
18
o prprio Habermas que concede que nenhuma sociedade complexa pode, mesmo sob as condies mais
favorveis, jamais corresponder ao modelo da socializao comunicativa pura (HABERMAS, 1993: 396).
19
A valorizao e preservao das formas de vida e das comunidades (tradicionais) pode ser considerada uma das
contribuies mais importantes do pensamento conservador ao movimento ambientalista, o que se contrape
preferncia dada s escolhas individuais, pela tradio liberal; ver SMITH (1998: 60).
20
Por sinal, o mesmo relativismo que se refere a questes normativas e ao contedo substantivo da agenda poltica
encontrado em concepes ps-modernas que, ao celebrar de forma relativista a diferena enquanto valor em si
mesmo, limitam suas atenes preservao de regras procedimentais abstratas e acabam promovendo um modelo
de sociedade civil que tende a estabelecer uma forma de luta de todos contra todos (STORPER, 1998: 243).
21
Ver FUKUYAMA (1992: 79) e DAHL (1989: 313).
22
Ver Frey (1996 e 1997).
23
Ver RITTER (1995) e FREY (1997: 218-224).
24
Ver FREY (1997).
34

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1992: 34). Fundamentos bsicos so a garantia dos direitos humanos, da cidadania e,

capaz de implementar as polticas reivindicadas contra interesses hostis e poderosos15.

um horizonte a longo prazo por vias de procedimentos polticos comunicativos e, ao

exercises in participation, and expert witnesses (DRYZEK, 1996a: 120). A sociedade

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pendem umas das outras, se complementam e podem at revelar efeitos mutuamente

nalizados e necessitados no processo poltico, parece imprescindvel o fomento e o apoio

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