Estado, planejamento e o desenvolvimento da Amaznia

(1940-1960): uma releitura dos aspectos jurdico-econmicos

VINICIUS VALENTIN RADUAN MIGUEL*

Resumo: Quais as conseqncias das intervenes estatais para o

desenvolvimento orquestradas para a economia amaznica no perodo entre
1940 e 1960? Para esta indagao, o trabalho intenta explicitar as tenses do
modelo de planejamento estatal para a Amaznia chegando concluso de que
os danosos efeitos econmicos da regio, como a no-industrializao, a
desarticulao com o circuito nacional e as heterogeneidades scio-regionais
foram no um efeito colateral, mas um impacto programado para a colocao
subordinada da regio.
Palavras-chave: Direito & Economia; Desenvolvimento Econmico;
Planejamento Regional.
Abstract: What are the consequences of the state intervention for development
orchestrated to the Amazon economy during the 1940-60s? Addressing this
question, the paper intends to explicit the tensions of the state planning model
to the Amazon region reaching a conclusion: the adverse economic effects of
the region, such as the non-industrialization, the disarticulation with the
national circuits and the socio-regional heterogeneities were not a side effect,
but a programmed impact for the subordinated collocation of the region.
Key words: Law and Economics; Economic Development; Regional Planning.

*
VINICIUS VALENTIN RADUAN MIGUEL Mestre em Direitos Humanos e Poltica
Internacional (Universidade de Glasgow). Advogado. Professor substituto de Sociologia do Departamento
de Cincias Econmicas da Universidade Federal de Rondnia (Unir). Professor de Direitos Humanos do
Departamento de Cincias Jurdicas da Faculdade Catlica de Rondnia (FCR)

78
 1. Estado da Arte: o Estado e a para a atuao estatal na economia e em
Questo Regional regies sub-nacionais (BONENTE,
2009). No perodo mais recente1, findos
A Questo Regional objeto de os perodos de Guerras Mundiais,
estudos de longas datas. O economista possvel indicar Gunnar Myrdal (1898-
William Petty (1623-1687), no sculo 1987) e Franois Perroux (1903-1987)
XVII, j asseverara que as atividades como contribuintes importantes do
produtivas se concentravam nos litorais edifcio terico do Desenvolvimento
e entorno de rios navegveis. Adam Regional.
Smith (1723-1790), em 1776, via a
especializao regional como benfica Myrdal, rompendo com as premissas
para uma economia nacional e o clssicas, advogou a atuao do Estado
conjunto do sistema econmico. Em para modelar as foras de mercado que
perodo seguinte, no sculo XVIII, teriam tendncia a operar para a
Johann Von Thunen (1783-1850) se manuteno ou agravamento dos nveis
preocupou em como se dispersava a de desigualdade espacial
produo agrcola no espao e como (CAVALCANTE, 2007; UDERMAN,
esse fator influenciava os preos das 2008). A premissa de Myrdal que h
mercadorias, versando sobre o papel dos uma tendncia de que os processos de
custos do transporte/distncia e seus no-desenvolvimento se mantenham
impactos nos lucros. Alfred Weber sem a ingerncia de fatores externos.
(1868-1958) apresentou sua hiptese de Haveria, por conta do livre-mercado, a
que as decises para a distribuio instalao da situao de estagnao
espacial de atividades industriais seria econmica e o aumento das
uma resultante de trs fatores: (i) o heterogeneidades regionais, havendo
custo de transporte, (ii) a uma causao circular, acumulativa e
disponibilidade e gastos com mo-de- viciosa da pobreza: sem investimentos
obra e (iii) o fator local, produto de privados, (i) os habitantes de uma
foras de aglomerao e regio no teriam renda, impedindo a
desaglomerao, que teria por fins a formao de um mercado local e (ii) o
diminuio de gastos para a produo poder pblico no teria receitas
(CAVALCANTE, 2007; CLAVAL, advindas de tributos, impossibilitando-
2005; SOUZA, 1993). se de reinvestir em commodities e
servios pblicos, como estradas,
com a publicao da Teoria Geral do ferrovias ou melhoramentos
Emprego do Juro e da Moeda, em infraestruturais, bem como aplicar
1936, que Keynes (1883-1946) rompe a recursos na formao de capital
ento clssica concepo de poltica humano, elementos que poderiam servir
econmica de defesa da atuao de de atrativos para investidores privados
foras do livre-mercado. Ao posicionar- (CAVALCANTE, 2007; SOUZA,
se em favor da necessidade da ao 1993).
estatal para a regulao das economias Em sentido contrrio, a boa gesto
nacionais e das relaes econmicas pblica poderia promover uma causao
internacionais, Keynes lanava ideias
que iriam, mais tarde, constituir a base 1
do pensamento sociolgico-econmico A principal obra de Perroux, nesse sentido, a
Notas sobre a noo de plo de crescimento,
de planejamento governamental para o de 1955. O texto seminal de Myrdal, Teoria
desenvolvimento regional, marcando o Econmica e Regies Subdesenvolvidas foi
incio da profuso de teorias e prticas publicado em 1957.

79
circular ascendente: atrativos logsticos
(vias de escoamento para os mercados
consumidores) e de recursos humanos
(com custos e formao vantajosa)
seduziriam investimentos privados para
a instalao de empreendimentos, o que,
por sua vez, permitiria a criao de
empregos diretos e indiretos, o que
fomentaria o mercado local e levaria ao
aumento de receitas pblicas que
poderiam ser reaplicadas insumos que
tenderiam a favorecer as vantagens
regionais, atraindo novos investimentos
privados. Em ambos os casos, h uma
relao de determinao e co-
dependncia entre as foras da iniciativa
privada (como agentes econmicos
motrizes, tanto na gerao de empregos
e renda), da sociedade (como mercado
consumidor) e do Estado (com a
posio de condutor, inovador e
investidor em setores especficos)
(CAVALCANTE, 2007; SOUZA,
1993).
O segundo autor, Perroux, lanando
mo de um esquema conceitual que
inseria o espao nos modelos de anlise,
afirmava que o crescimento no
ocorreria de forma isonmica entre as
regies, mas manifesta-se em pontos
ou plos de crescimento2, com
intensidades variveis, expande-se por
diversos canais e com efeitos finais
2
Um conceito central na elaborao de Perroux,
o plo de crescimento um complexo
industrial localizado, formado por atividades
interdependentes, que possui em seu meio, no
mnimo, uma indstria motriz. Em funo da
distribuio geogrfica dos efeitos de
encadeamento e da abrangncia de sua rea de
influncia, os plos de crescimento podem ser
plos locais, regionais, nacionais e para a mantena da unidade nacional
internacionais (SOUZA, 1993, p. 37). J a
indstria motriz um empreendimento que
induz o crescimento e inovao, promovendo,
tal qual a ideia de causao circular
acumulativa/virtuosa de Myrdal, um
encadeamento de processos, como a induo de
empregos secundrios e renda (SOUZA, 1993).
variveis sobre toda a economia
(PERROUX, 1955, p. 146 apud
CAVALCANTE, 2007). Considerando
que os processos de crescimento
econmico e desenvolvimento regional
se do de forma diferenciada, Perroux
sugeriu a interligao entre plos,
acreditando que a medida favoreceria a
difuso de fatores econmicos
(empreendedores, fora de trabalho,
informaes e inovaes tecnolgicas).
Essa integrao entre os distintos plos
deveria se dar pela ao estatal,
facilitando as mltiplas conexes por
meio de canais de fluxo (meios de
transporte, comunicaes e redes
integradas urbano-industriais)
(CAVALCANTE, 2007; SOUZA,
1993). A teoria do crescimento
polarizado proposta por Perroux
sustenta que os efeitos propulsores
(como empregos secundrios, rendas
surgidas desses e arrecadao fiscal) de
um dado plo de crescimento
dinamizariam variadas reas sob seu
raio.
2. O Estado e a Questo Regional
no Brasil: a tessitura jurdico-
institucional
As flagrantes heterogeneidades
interregionais no pas sempre foram
encaradas sob o aspecto da Segurana
Nacional3: clivagens muito acentuadas
poderiam motivar o surgimento de
foras desagregadoras, ameaando o
binmio a unidade poltico-nacional/a
integridade territorial (HADDAD,
1993). A soluo para o dilema foi o
enfrentamento das desigualdades scio-
regionais. A administrao de polticas
regionais de desenvolvimento serviria
contra o(s) regionalismo(s)
3
Francisco de Oliveira menciona que A
Questo Regional , antes de tudo e, sobretudo,
o caso de uma unidade nacional mal resolvida
(1993, p. 45).
80
desagregadores4. No teriam uma
finalidade de justia social ou mitigao
de desigualdades como fins primrios.
O objetivo central seria diluir foras e
intenes polticas que almejassem a
desagregao do territrio nacional.
Outra forma (muito similar anterior)
para lidar com a Questo Regional foi a
caracterizao de regies como o Norte
e o Nordeste como locais vazios e, por
isso, regies-problemas, que deveriam
ser ocupados pela civilizao
(RABELLO, 2004). Elas eram
retratadas como ameaadoras5, podendo
ser objeto de ocupao militar
internacional um inimigo que poderia
ser o comunismo internacional ou o
imperialismo estadunidense (MIGUEL
& SANTOS, 2009).
Na formao econmico-social do pas,
a produo sempre foi espacialmente
desconectada (cana-de-acar no
Nordeste, caf no Sudeste, etc.), o que
engendrou um processo de
desenvolvimento do ncleo industrial
igualmente concentrado em alguns
eixos. O aumento da produo nacional,
no modelo tradicionalmente agro-
exportador tambm se dava com a
4
No perodo, entrava em vigncia uma lgica
de superao das tenses locais provocadas
pelos grupos de interesses regionais. Nesse
sentido, Brando (2004, p. 93) argiu que [o]
aparelho de Estado vai ser redesenhado desde o
primeiro governo de Getlio Vargas, com a
gerao de uma institucionalidade com mbito
nacional de ao. As principais fraes
regionais da classe dominante perdem muito do
seu poder de vocalizao de interesses, com o
Estado logrando minimamente nacionalizar
vrias questes regionais.
5
A noo de perigo e de inimigos permeia a
prpria concepo poltica de fronteira, como
limite territorial do Estado e, portanto, do seu
exerccio de Soberania. o ponto limiar do
domnio estatal, onde o outro no um
cidado da ptria. O perigo sobre a Amaznia
foi expressa por Arthur Csar Reis e logo
incorporada nos discursos da geopoltica da
segurana nacional (OLIVEIRA, 1994).
constante expanso da fronteira agrcola
das reas costeiras para o interior do
pas. Essa interiorizao da produo
no era acompanhada por um projeto de
estabelecimento populacional e nem de
incluso econmica da populao, com
a criao de um mercado interno. Ao
contrrio, a dinmica econmica
nacional sempre foi orientada para o
exterior, tornando possvel a excluso
do consumo interno como elemento
necessrio ao sistema econmico: o
consumo se realizava por compradores
estrangeiros, passando ao largo do
mercado nacional (FURTADO, 1972).
Essa dinmica parcialmente alterada a
partir de 1930, com a escassez de
recursos disponveis no comrcio
internacional devido grande crise, de
1929. A situao forou a
industrializao e a formao de um
consumo interno em todos os pases sul-
americanos. Diante da inexistncia ou
incapacidade de atores privados capazes
de promover os necessrios processos
de desenvolvimento econmico, o
Estado ganhou proeminncia nas
estruturas sociais latino-americanas. No
caso brasileiro, h uma ntida ruptura
com o modelo liberal. Mas no perodo
de 1940-1950 que o Desenvolvimento
Econmico passa a ser objetivo do
Estado (IANNI, 1971). J na
Constituio de 1946, havia a previso
de medidas de promoo do
Desenvolvimento Regional. Destaque-
se a obrigatoriedade constitucional de
aplicao de no menos que 3% da
renda tributria da Unio na execuo
de programa de desenvolvimento da
Amaznia (art. 199). Igual quantia seria
destinada na execuo de um plano de
defesa contra os efeitos da seca do
Nordeste (art. 198). Finalmente, era
institudo o Conselho Nacional de
Economia, com a incumbncia de
estudar a vida econmica do pas e
sugerir medidas necessrias (art. 205,
81
2). O vocabulrio do planejamento
econmico e do desenvolvimento
regional ganhava fora constitucional.
Entre 1952 e 1954 so criados o BNDE,
a Petrobrs e proposta a Eletrobrs
(IANNI, 1971). Nesse mesmo perodo
de 1950, a integrao nacional ganha
destaque no pas, graas difuso das
teorias de desenvolvimento em voga na
poca e s medidas sugeridas pela
CEPAL6, instituda em 1948. No
bastava haver crescimento econmico
nacional, era preciso que esse
crescimento fosse espacialmente
desconcentrado. A Integrao Nacional
seria parte de um projeto de
Desenvolvimento Regional, programa
esse que se daria por meio do
Planejamento Econmico e interveno
estatal, aos moldes das keynesianas
medidas anticclicas. Deu-se a resultado da estruturao do espao por
montagem da estrutura institucional
para o Desenvolvimento Regional: so
criadas a Superintendncia do Plano de
Valorizao Econmica da Amaznia
(SPVEA, em 1953) e a
Superintendncia do Desenvolvimento
do Nordeste (Sudene, em 1959), parte
desse processo inaugurado em 1938,
com a Marcha para o Oeste. Tambm
foram criados o Banco de Crdito da
Borracha (BCA, em 1950) e o Banco do
Nordeste do Brasil (BNB, em 1952),
permitindo a captao e distribuio de
poupana por meio da oferta de
crdito/emprstimos (BERCOVICI,
2008; MIGUEL, 2008).
6
As propostas da Cepal agiam em sinergia com
o pensamento desenvolvimentista e a state-led
industrialization em voga na poca. Como
assevera Simone Uderman (2008, p. 237), A
anlise da Cepal chamava a ateno para a
necessidade de planejamento e interveno
pblica no sentido de transformar as economias
perifricas, orientando a acumulao capitalista
e os processos de desenvolvimento nacionais
atravs de aes dirigidas ao fortalecimento das
atividades industriais.
A formatao desse novo quadro
burocrtico-institucional no foi isenta
de contradies. A Questo Regional
passou por redefinio com as crticas
marxistas que sinalizavam a
preponderncia de ideologias
econmicas que partiam da premissa da
existncia de assimetrias entre regies
como naturais e normais ao invs de
produto histrico-social. Com essa
interpretao, demonstrou-se que as
regies no so unidades decisrias,
com autonomia poltica, e sim parte de
lutas sociais, instrumentalizadas por
agentes sociais reais. Se a configurao
espacial denotava uma hierarquia
polarizada (com centro e periferia) e
desequilbrios interregionais (com
concentrao urbana, industrial e/ou
econmica em um local), isso seria
foras sociais e a sua respectiva
organizao a partir de um modo de
produo que insistentemente se oculta:
a economia capitalista. Nos dizeres de
Carlos Antnio Brando (2007, p. 13),
H uma coisificao e o territrio
parece ter poder de deciso,
transformado em sujeito coletivo. Ou
seja, personifica-se, fetichiza-se e
reifica-se o territrio, ao preconizar que
o mesmo tenha poder de deciso [...].
Quase no se discutem ou questionam
as relaes de propriedade presentes em
determinado territrio (id., p. 12).
Outrossim, o espao uma relao
social: um produto das relaes entre
fenmenos sociais e econmicos ali
alocados e distribudos (BRANDO,
2007).
No possvel indicar uma regio como
problemtica ou como solucionadora
dos problemas sem reconhecer essa fala
como uma verdade produzida no
mago de enfrentamentos sociais.
Portanto, o espao um produto de
determinadas relaes sociais
(BAUMFELD e LEMOS, 1979, p.
82
369). Esses enfrentamentos ocorrem
com o envolvimento de atores polticos
que prolatam tal discurso vencedor,
obtendo/produzindo com ele uma
hegemonia poltico-cultural
(BRANDO, 2004; MIGUEL, 2008;
OLIVEIRA, 1993).
3. No-Desenvolvimento na/da
Amaznia: Industrializao,
Integrao Nacional e a
desarticulao programada da
periferia nacional
Alm da questo da segurana, o
Desenvolvimento Regional tal qual
pensado para a Amaznia nas dcadas
de 1940-1960 tem outras motivaes
menos nobres. O modelo de
desenvolvimento nesse momento era
descrito como sinnimo de
industrializao7 (IANNI, 1971). A
Integrao Nacional passaria por,
politicamente, romper as relaes de
mandonismo local, substituindo-as pelo
comando do Governo Central e,
economicamente, estabelecer um
mnimo de coerncia e unidade no
mercado nacional, possibilitando a
extrao de matrias-primas e a alimentao um dos principais
escoamento da produo agrcola do
Oeste do pas, papel reativado desde a II
Guerra (BECKER, 2005; TAVARES,
1986). A definio da regio amaznica
como uma fonte de matrias-primas e
de gneros alimentcios seguiu, em
nosso intento de reinterpretao desses
processos, como vetor fundamental para
a consolidao da industrializao no
restante do pas. Isso porque:
O custo real da mo-de-obra est
fortemente influenciado pelos
preos dos bens agrcolas de
consumo, assim como os custos de
7
Tanto para Vargas como para JK, a idia de
desenvolvimento econmico, ou progresso
econmico-social, estavam praticamente contida
no conceito de industrializao (IANNI, 1971,
p. 181).
insumos de produo industrial
esto afetados, embora em menor
medida, pelos preos das matrias
primas de origem agrcola. (...)
Assim, tanto os preos agrcolas
como o custo bsico da mo-de-
obra e das matrias-primas tendem
a elevar-se por fora da prpria
industrializao que acompanha um
processo de intensa urbanizao.
Esse processo, por sua vez,
estimula e pressiona os mercados
agrcolas que atravessam um
perodo de expanso moderada por
causa da lenta reconverso das
velhas reas cafeeiras
(TAVARES, 1986, p. 105).
Essas modificaes na estrutura social
nacional impulsionaram a expanso da
fronteira agrcola para reas novas, onde
a produo agrcola de gneros
alimentcios era consideravelmente
mais barata. A reduo dos preos de
alimentos permitiu o rebaixamento dos
salrios dos trabalhadores urbanos do
sul/sudeste, uma vez que a remunerao
serve para assegurar os gastos
necessrios para a reproduo da fora
de trabalho. Repisando a ideia, estando
componentes para a mantena da fora
de trabalho subsidiada por essa
estrutura agrcola de fronteira,
diminuem-se os custos salariais,
permitindo, noutro plo, o acrscimo
de acmulo no setor industrial pelo
descimento de gastos. Dessa forma, a
acumulao nos centros urbanos
industrializados do eixo sul/sudeste
facilitada (se no inteiramente
permitida) pela Integrao das zonas
de fronteira (OLIVEIRA, 1994).
Em um momento em que o
desenvolvimento era entendido
simplesmente como industrializao, o
papel da Amaznia no foi
industrializar-se, mas tornar-se
apndice para a produo industrial: a
conectividade com outras regies foi
83
estruturalmente subordinada demanda
exgena de matrias-primas e gneros
alimentcios. A Integrao Nacional no
atendia s necessidades endgenas da
Amaznia (ou de quem quer que
construsse/exprimisse essas
necessidades). Foi um modelo de
insero subordinada viabilizado pelo
Poder Pblico. A construo nacional
deflagrada nos anos 1950, que passava
pela industrializao, programava a
no-industrializao da Amaznia. Para
a regio, bastaria a sua colocao
submissa no circuito econmico
nacional. A periferia amaznica era
perifrica (a repetio proposital),
assim como foi produzida para nessa
condio manter-se.
O papel subsidirio, puramente
complementar, das economias
amaznicas enquanto fronteira
agrcola estava a definido. No foi o
fracasso de uma poltica econmica,
mas o processo deliberado de produo
do no-desenvolvimento.
4. Consideraes finais
Registre-se ainda que a defesa de uma
regio, como se essa fosse detentora
de capacidade individual de ao, pode
ser a defesa de um setor econmico ou
grupo de interesses especficos. O que
apresentado como poltica de
desenvolvimento para uma regio,
de modo geral, um consenso
produzido por um grupo especial que
foi capaz de vocalizar e organizar as
vontades desse bloco poltico,
apresentando-as como legtima
aspirao social e natural vocao
geogrfica. A organizao espacial
(disposio, criao e expanso de ainda continua sendo o de fornecedora de
territrios) s pode ser adequadamente
compreendida a partir da interao das
instncias econmicas-polticas e as
dimenses ideolgico-simblicas
(BAUMFELD e LEMOS, 1979).
Ideologicamente, se ofuscam os
mltiplos interesses envolvidos, com (i)
a proposio de desenvolvimento,
implementada por (ii) um Estado
demonstrado como neutro, operando
sobre uma (iii) regio, como se essa
tambm no possusse atores sociais
com posies contraditrias
(BRANDO, 2007; MENDONA,
2001).
Em se tratando de Desenvolvimento
Regional, para a Amaznia prevaleceu o
discurso da ausncia de alternativas de
desenvolvimento (MIGUEL, 2008).
Restava regio a incorporao
economia do plo dinmico de
acumulao e reproduo de capital.
periferia caberia a complementao do
ponto nuclear da acumulao (o eixo
industrial do sul/sudeste), perpetuando a
polarizao (BRANDO, 2004).
Prticas que pensassem
concomitantemente em diversificao
produtiva (rompendo com as cadeias da
monocultura) e em uma colocao
articulada (em contrapartida aos
modelos de subordinao economia
interregional ou global) e em elevao
de renda para dinamizar o consumo
local foram sempre escamoteadas.
Vigorou-se a implantao, dirigida pelo
Estado, de modelos deletrios de
colonizao para a explorao, em
surtos espordicos e efmeros que
buscavam atender o circuito econmico
nacional ou internacional. Esses
modelos impactaram negativamente,
levando concentrao de renda,
fragmentao econmico-regional e
devastao ambiental8 (BECKER, 2005;
8
O papel da Amaznia no mercado global
matrias-primas e produtos alimentares para o
mundo (LIRA, SILVA & PINTO, 2009, p.
177). Em idntico sentido, Bertha Becker
assume que [n]o caso da Amaznia, sua
ocupao se fez em surtos devassadores ligados
valorizao momentnea de produtos no
mercado internacional, seguidos de longos
84
COSTA, 2005; LIRA, SILVA &
PINTO, 2009). Assim, deu-se a
homogeneizao de relaes
capitalistas, sustentada pela produo de
heterogeneidades interregionais e CLAVAL, P.. Geografia Econmica e
reproduo de disparidades econmico-
sociais. As polticas estatais reforaram
a subordinao entre os espaos sub-
regionais, impondo uma articulao
dependente e fragmentada.
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