Derecho Municipal

UNIVERSIDAD NACIONAL FEDERICO VILLARREAL
FACULTAD DE DERECHO Y CIENCIAS POLTICAS
ESCUELA DE DERECHO
EL REGIMEN MUNICIPAL DE BRASIL Y PER
ROJAS GARCA, Marcia Alexandra
Profesor:
DR. DIAZ MANRIQUE
Lima
2016
Derecho Municipal Rgimen municipal de Brasil y Per
A mis padres por su cario y comprensin,

por saber formarme con buenos
sentimientos, hbitos y valores, lo cual me
ayuda a salir adelante buscando siempre el
mejor camino. A mis maestros, gracias por
su tiempo, por su apoyo as como por la
sabidura que me transmiten en el desarrollo
de mi formacin profesional.
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INDICE
CAPTULO I: SISTEMA MUNICIPAL DE BRASIL
1.1. EVOLUCIN DEL MUNICIPIO EN EL CONSTITUCIONALISMO BRASILEO..8
1.2. LA AUTONOMA DEL MUNICIPIO BRASILEO.11
1.2.1. CAPACIDAD DE NORMATIVA PROPIA Y PODER LEGISLATIVO

MUNICIPAL12
1.2.2. CAPACIDAD DE AUTOADMINISTRACIN Y AUTOGOBIERNO16
1.2.3. POSICIN DEL MUNICIPIO EN LA ESTRUCTURA DEL ESTADO

BRASILEO...18
1.3. COMPETENCIAS MUNICIPALES..19
1.3.1. HACIENDA MUNICIPAL20
1.3.2. COMPETENCIA MUNICIPAL PARA ORGANIZAR Y MANTENER LOS

SERVICIOS PBLICOS...24
1.4. CREACIN Y DESAPARICIN DEL MUNICIPIO...26
1.5. INTERVENCIN EN EL MUNICIPIO.29
1.6. CONTROL FISCAL DE LOS MUNICIPIOS...31
1.7. LA PARTICIPACIN POPULAR EN LOS ACTOS DE LA ADMINISTRACIN

MUNICIPAL33
CAPTULO II: SISTEMA MUNICIPAL DEL PERU
1.1. MARCO LEGISLATIVO, ORGANIZACINAL Y ADMINISTRATIVO

MUNICIPAL36
1.2. ANTECEDENTES..36
1.3. LAS MUNICIPALIDADES: ENTIDADES QUE COMPRENDE Y SU

REGULACION JURIDICA....37
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1.3.1. AUTONOMIA POLITICA37
1.3.2. LA AUTONOMIA ADMINISTRATIVA..37
1.3.3. LA AUTONOMIA ECONOMICA...37
1.4. TIPOS DE MUNICIPALIDAD...38
1.5. MISIN DE LA MUNICIPALIDAD...38
1.5.1. SER UNA INSTANCIA DE REPRESENTACIN..39
1.5.2. SER UNA INSTANCIA PROMOTORA DEL DESARROLLO INTEGRAL

SOSTENIBLE.....39
1.5.3. SER UNA INSTANCIA PRESTADORA DE SERVICIOS PBLICOS39
1.6. ORGANIZACIN MUNICIPAL.39
1.6.1. LA ALCALDA..40
1.6.2. EL CONCEJO MUNICIPAL...41
1.7. REGULACIN JURDICA DE LAS MUNICPALIDADES44
1.8. ORGANIZACIN FUNCIONAL MUNICIPAL44
1.9. DOCUMENTOS DE GESTION..46
1.10. SISTEMAS ADMINISTRATIVOS..48
1.11. CONCEPTO PATRIMONIO LOCAL.49
1.12. OBLIGACIONES MUNICIPALES: INVENTARIO, REGISTRO Y DEFENSA DE

LOS BIENES..50
CAPTULO III: ANLISIS COMPARATIVO
3.1. DIVISIN POLITICA DE AMBOS PAISES51
3.2. SUSTENTO LEGAL DE LA AUTONOMA MUNICIPAL..54
3.3. ALCANCE DE LA AUTONOMA.....54
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3.4. AUTONOMA POLTICA.55
3.5. AUTONOMA HACENDARIA.56
3.6. AUTONOMA ADMINISTRATIVA Y COMPETENCIAS MUNICIPALES.57
CONCLUSIONES
BIBLIOGRAFA
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INTRODUCCIN
Ms all de vivir en un pas, las personas residen en un municipio, en el que estn

empadronadas, ejercen su actividad profesional, forman una familia y desarrollan
sus proyectos personales y colectivos; es, en definitiva en el mbito local donde se
ven preferentemente representados sus deseos desde el punto de vista social,
cultural y humano. As, el municipio no es nicamente una porcin de territorio, sino
una autntica asociacin de individuos que demanda diversos servicios que atiendan
a sus necesidades naturales; es, por lo tanto, un instrumento de progreso individual
y colectivo.
En Brasil, los ciudadanos suelen identificar como esfera de gobierno ms importante

la municipal, no slo por su cercana, sino posiblemente tambin por el largo proceso
histrico de descentralizacin de la administracin brasilea, en el que desde el
Estado unitario hasta el Estado federal actual se ha mantenido una fuerte presencia
del poder local. De hecho, la ciudadana no suele distinguir qu rgano es
competente para un servicio demandado, y tiende a ver al alcalde como responsable
del buen o mal desarrollo de los servicios pblicos.
Es cierto, sin embargo, que la descentralizacin de la administracin pblica tiene

enormes ventajas para la ciudadana y para el Estado. Una de ellas es sin duda la
de establecer un acercamiento entre la poblacin y el gobierno, que supone un
aumento de la legitimidad y una proximidad, que son mucho ms difciles de lograr
para el Estado centralista, principalmente si hablamos de un pas de las dimensiones
territoriales de Brasil, cuyo poder central est muy lejos de gran parte de los
ciudadanos.
Asimismo, la realidad brasilea no es ajena a la nuestra, por lo que el presente

trabajo de investigacin se centrar en hacer un anlisis del rgimen municipal de
Brasil, de tal forma que podemos comprender o encontrar algunas similitudes o
diferencias con nuestro rgimen municipal.
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CAPTULO I
SISTEMA MUNICIPAL DE BRASIL
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CAPTULO I: SISTEMA MUNICIPAL DE BRASIL
1.1. EVOLUCIN DEL MUNICIPIO EN EL CONSTITUCIONALISMO BRASILEO
Portugal export a la Colonia brasilea la organizacin de las entidades territoriales

locales existente en la pennsula ibrica. Desde un primer momento las entidades
locales tuvieron el verdadero poder de decisin poltica, pues las capitanas
hereditarias1 eran demasiado grandes y no llegaban a representar el poder en los
rincones ms recnditos del vasto territorio de la Colonia. Por el contrario, era en
las pequeas villasdonde estaban los centros polticos y comerciales de las
regiones donde cobraban fuerza los propietarios de tierras que ejercan su
poder de mando, monopolizando la autoridad poltica, judicial y militar, llegando a
sustituir al poder central. En este periodo, el gobierno local resida en las llamadas
cmaras, y era ejercido por los propietarios, que estaban formalmente
subordinados al poder de los seores de las capitanas, aunque con el tiempo
llegaron a ser casi autnomos con respecto a los gobernadores generales. As
pues, la nobleza agraria brasilea desde un primer momento constituy un grupo
de presin poltica que tuvo gran influencia en el avance de las tesis federalistas
descentralizadoras.
Durante mucho tiempo las elites regionales tradicionales tuvieron el poder local sin
que existiera ninguna oposicin a su control de los rganos polticos. Hasta
entrados los aos treinta del siglo pasado el escenario poltico brasileo se defini
a partir del enfrentamiento entre los jefes oligrquicos de la periferia del pas y las
oligarquas del centro. Los grupos polticos regionales aliados pactaban con los
caudillos locales para obtener ambos el mximo provecho corporativo de los
rganos polticos, y para mantenerse en el poder no descartaban la eliminacin
fsica de los adversarios que se interpusieran en su camino.
La autonoma municipal ha sido una constante en la historia del constitucionalismo

brasileo; tanto es as, que despus de la independencia, la Constitucin del
imperio de 1824 decidi mantener el gobierno de las villas y ciudades en manos de
las cmaras (artculo 167, Constitucin de 1824), responsables del gobierno
1
Primera divisin territorial establecida por la metrpoli portuguesa, en la cual la Colonia se reparta en doce
franjas de tierras, cada una de ellas asignada a un seor portugus.
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econmico y municipal y ocupadas por concejales electos. En esa poca tambin

apareci la Ley Reglamentaria de 18282, el primer cdigo municipal brasileo.
Posteriormente, en 1834, fue editado el Ato adicional que cre las asambleas
legislativas provinciales, y cuyos artculos 10 y 11 se refieren a las competencias
locales.
Aos despus, para atender las exigencias regionalistas de la Repblica, el

estadista brasileo opt por la forma federativa de Estado. La primera Constitucin
republicana slo dedic un artculo al municipio (artculo 68, Constitucin de 1891)3,
en el que intentaba asegurar su autonoma frente a los estados. Sin embargo, en la
prctica esta autonoma no fue respetada por los gobiernos de stos, que con
frecuencia intervinieron en los rganos de la esfera local en manos de los
caudillos que dominaban las regiones, dirigan los destinos del municipio y
controlaban la vida poltica local sin que hubiera intervencin del poder central.
Paradjicamente, el federalismo que se haba forjado a partir del municipalismo se
vio en ocasiones menoscabado por la poltica de un caudillismo controlador4, con lo
que la autonoma municipal se convirti en un mero dispositivo constitucional, sin
existir de hecho en la vida del pas5.
El constituyente del siguiente periodo procur ampliar la autonoma del municipio

con respecto a los intereses locales, al tiempo que manifest tendencias
municipalistas con vistas a corregir los abusos provocados por la primaca de los
estados sobre el ente local del sistema poltico anterior6. Aadi autonoma poltica
en la eleccin del alcalde y de la cmara municipal, as como la responsabilidad de
organizar los servicios de su competencia (artculo 13, Constitucin de 1934), pero la
brevedad de este trienio constitucional impuso el fin de esta experiencia autonomista
del municipio. En efecto, durante la dictadura de Getlio Vargas los alcaldes pasaron
2
De Castro Nunes, Jos, Do Estado federado e sua organizao municipal, Ro de Janeiro, Ribeiro Leite e Murillo
editores, 1920, p. 42. Esta Ley, llamada Reglamento de las Cmaras Municipales del Imperio, estuvo en vigor
durante todo el imperio, y en esta poca ya dispone sobre las elecciones, la elegibilidad de los concejales y la
forma de votacin.
3
Constitucin de 1891: Art. 68. Os estados organizar-se-o de forma a que fique assegurada a autonomia dos
municpios em tudo quanto respeite ao seu particular interese.
4
Whitaker da Cunha, Fernando, Direito constitucional do Brasil, Ro de Janeiro, Renovar, 1990, p. 225.
5
Machado Pauperio, A., O Municpio e seu regime jurdico no Brasil, Ro de Janei- ro, Record editora, 1959, p.
56.
6
De Pinto Tavares, Iris Eliete T., O municipio: sua evoluo histrica-constitucio-nal, Revista Brasileira de
Estudos Polticos, Minas Gerais, nm. 86, 1998, p. 95
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a ser designados por los gobernadores de los estados federados (artculo 27,
Constitucin de 1937). Hay que esperar otros nueve aos, a la Constitucin de 1946,
para que se establezca la revolucin municipalista y la autonoma de los municipios
en tres aspectos: poltico, administrativo y financiero (eleccin de alcaldes y de las
cmaras de representantes municipales, organizacin de los servicios pblicos
locales y administracin propia, y recaudacin de tributos de su competencia y
aplicacin de sus ingresos). Este texto constitucional ampli la autonoma de los
municipios al retirarle a los estados la funcin de control y supervisin de los mismos
(artculo 23, Constitucin de 1946) y tambin al impedir que los estados usaran
discrecionalmente la sancin interventora para regular las finanzas municipales
(artculo 23, Constitucin de 1946). Sin embargo, en el periodo siguiente las
turbulencias de la historia poltica brasilea introdujeron profundas modificaciones
poltico-administrativas al interrumpirse la vigencia del concepto de
constitucionalismo democrtico, con lo que el municipio sufri las consecuencias de
una poltica fuertemente centralista.
Posteriormente, la Constitucin de 1967 retom la tendencia autonomista con la

eleccin directa de alcaldes y tenientes de alcalde simultneamente en todo el pas y
la capacidad de administracin propia en los asuntos de su especial inters.
Adems, la Ley Complementar federal aport una novedosa disminucin de la
autonoma de los estados federados con respecto a la creacin de municipios, al
establecer tanto unos requisitos mnimos de poblacin y renta como la necesidad de
una consulta previa a las poblaciones afectadas.
El 7 de octubre de 1969 la Junta Militar impuso a la Constitucin de 1967 la

enmienda N. 1, que la modifica sustancialmente en muchos puntos. Aunque no
alter el sistema, pas a ser llamada Constitucin de 1969, sin que las disposiciones
relativas al municipio sufrieran cambios significativos. Esta carta sufri ms de 25
enmiendas, entre las que destaca especialmente la EC 26, del 27 de noviembre de
1985, que convoca a la Asamblea Nacional Constituyente para elaborar la que sera
la actual carta poltica democrtica brasilea.
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1.2. LA AUTONOMA DEL MUNICIPIO BRASILEO
Partiendo del supuesto de que desde la ptica del derecho autonoma significa la
facultad de poder crear un ordenamiento jurdico propio7, la carta magna de 1988,
incluyendo la enmienda constitucional nmero 53, del 19 de diciembre de 2006,
hace al caso brasileo paradigmtico, ya que deja en manos del legislador municipal
la posibilidad de crear leyes propias, amplindose tambin la autonoma municipal
en otros aspectos. En primer lugar, establece la organizacin poltico-administrativa
del pas (artculo 18, CF)8, en la que se incluye el ente local autnomo; en segundo
lugar, garantiza la autonoma de ste frente a los estados (artculo 34, VII, c), y por
ltimo, instituye los aspectos fundamentales de la primaca del municipio en los
asuntos de inters local (artculos 29, 29-A y 30, CF), la composicin electiva del
gobierno, la elaboracin de normas municipales, la ejecucin de las obras y servicios
pblicos municipales y la institucin, recaudacin y aplicacin de tributos
municipales, que conforman los ejes bsicos de la estructura municipal brasilea.
As, podemos decir que estamos ante una autonoma de carcter poltico,
administrativo y financiero, ya que el municipio brasileo ejerce sus poderes con
independencia del Estado del que es parte integrante y se administra en razn de
sus propios poderes y por su propia voluntad, confirmando su posicin de igualdad
ante el Estado y su idntica naturaleza jurdica de ente poltico independiente9.
La autonoma poltica se vincula al poder de autolegislar, que supone establecer por

derecho propio reglas obligatorias que nicamente deben obedecer a los lmites
marcados por la Constitucin. Tambin incluye la facultad de elegir directamente al
jefe del Poder Ejecutivo y a los representantes populares en la Cmara municipal,
que tienen capacidad para legislar sobre las cuestiones de inters local y de forma
supletoria con respecto a la legislacin federal y de los estados. En efecto, para
Kelsen el concepto de autonoma poltica incluye el proveimiento privativo de los
cargos del gobierno y la competencia exclusiva en los temas de especial inters.
7
Rivero Ysern, Jos Luis, Manual de derecho local, Madrid, Cvitas, 1993, p. 66.
8
Constitucin Federal brasilea: Art. 18. A organizao poltico-administrativa de Repblica Federativa do
Brasil comprende a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municipios, todos autnomos, nos termos desta
Constituio.
9
Ribeiro, Manoel, O municipio na federao, Salvador, Publicaes da Universida- de da Bahia, 1959, p. 60.
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El municipio es autnomo desde el punto de vista financiero, porque tiene la

capacidad de instituir y recaudar sus propios tributos, y en consecuencia de aplicar
sus ingresos sin la interferencia de los restantes entes federativos. Los ingresos
percibidos son los que permiten a una parte de los entes locales la excepcin est
constituida por aquellos menores o ms pobres ofrecer por s solos importantes
servicios a la ciudadana.
Por ltimo, la autonoma administrativa reside en el hecho de que los municipios

sean capaces de gestionar los servicios pblicos locales con independencia de la
administracin estatal o federal, tomando decisiones sobre la aplicacin de las
rentas locales y gestionando el patrimonio y los bienes municipales. Esta
competencia incluye la capacidad de disponer sobre la ordenacin del territorio
municipal.
Conviene sealar tambin que desde el punto de vista del ordenamiento jurdico
todos los municipios son iguales entre s. Es evidente que decantarse por la
superioridad jurdica de un determinado municipio sobre otro en razn de su renta,
poblacin o situacin geogrfica supondra una afrenta al principio de la isonoma
consagrado en el rgimen constitucional.
1.2.1. CAPACIDAD DE NORMATIVA PROPIA Y PODER LEGISLATIVO

MUNICIPAL
Hasta la Constitucin actual, los municipios no editaban leyes, sino me- ras
deliberaciones, simples posturas municipales, que no podan ser consideradas leyes,
ni formalmente ni por su contenido. Algunas de ellas eran, de hecho, deliberaciones
o actos de las cmaras municipales editados mediante sancin de los alcaldes. No
obstante, las posturas se consolidaron en el derecho municipal brasileo y se han
mantenido hasta la actualidad como normas reglamentarias, decretadas por las
cmaras municipales para trazar las disposiciones que regulan el ejercicio de sus
actividades o la prctica de aquellos negocios subordinados a su competencia. Son,
pues, las normas legislativas generales aprobadas por la Cmara municipal, aunque
existen tambin actos administrativos especiales, como las portarias, ordens,
circulares y decretos.
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En la actualidad, la Constitucin federal permite que adems el municipio cree su

propia ley orgnica, respetando los preceptos de las Constituciones federal y estatal,
para regir la administracin de sus negocios. Las leyes orgnicas son los cdigos
fundamentales que cuidarn de discriminar aquellas materias de competencia
exclusiva del municipio, as como las competencias comunes con la Unin y los
estados. Adems, la carta poltica obliga a que la Ley Orgnica Municipal (LOM)
contenga una serie de normas especficas relativas a las cuestiones locales, las ms
relevantes de las cuales son: la eleccin y la investidura del alcalde, la inviolabilidad
de los concejales por sus opiniones y votos, el ejercicio del mandato, los regmenes
de incompatibilidades, la organizacin de las funciones legislativas de la cmara
municipal, la cooperacin de las asociaciones representativas de los barrios en la
planificacin municipal, la iniciativa popular sobre materias de inters especfico del
municipio y la prdida del mandato del alcalde. Este elenco minucioso de
prescripciones permite que la organizacin poltica municipal sea en gran medida
uniforme en todo el territorio nacional, quedando limitada la posibilidad de que los
entes locales tengan una organizacin institucional variada aunque cada municipio
tenga su carta local. Estas disposiciones hacen in- viable que un municipio
cualquiera intente innovar con relacin al modelo gubernamental. Al fin y al cabo,
estos lmites elementales advienen de la aplicacin obligatoria de los principios
constitucionales orientados al respeto a la forma republicana y al sistema
presidencialista de gobierno en la organizacin del ente local.
Una vez respetados estos aspectos, las leyes orgnicas pueden organizar los entes
locales con cierta libertad, buscando atender el principio de la proporcionalidad en la
composicin del rgano de representacin popular.
Hay dos sistemas principales de concesin de cartas propias (freehol- ders charter):
aquella que es ratificada por el pueblo de la localidad, segn la cual el municipio
ejercita la tpica funcin legislativa, y la carta sometida a la legislatura del estado
federado, en la que la confirmacin de la cmara estatal equivale a la enumeracin
de los poderes municipales por ley10. En Brasil, en la actualidad, al contrario de lo
que institua la Constitucin de 1967, est garantizada la competencia del ente
municipal para legislar en los asuntos de inters local (artculo 30, I, CF), pudiendo
10
De Castro Nunes, Jos, op. cit., nota 3, p. 145.
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en estos temas establecer leyes propias, ya que es el seor absoluto en aquellos

asuntos de su especial inters11.
Si bien en cierto sentido todos los intereses pueden ser considerados comunes, es
decir, como concernientes a ms de un ente, son aquellos que afectan directamente
a una entidad especfica y slo se relacionan con otras de forma indirecta, los que
deben ser atribuidos a la primera. En definitiva, el inters local no es un inters
exclusivo del municipio, sino que se caracteriza por la primaca del municipio frente
al posible inters del Estado o de la Unin respecto a una determinada cuestin12.
No resulta fcil establecer la predominancia del inters de la entidad local con

relacin a los dems miembros de la Federacin. Cuando en determinada materia se
sobrepone el inters del municipio sobre el del Estado o la Federacin, esa materia
es de competencia del municipio, pero si su inters es secundario en relacin con las
otras entidades federadas, la materia escapa de su competencia privativa y pasa a
ser competencia del que tuviera la primaca del inters sobre la cuestin. Resulta de
ello, por ejemplo, que la determinacin de la competencia municipal sobre los ser-
vicios pblicos locales deber ser contrastada en cada caso concreto, teniendo en
cuenta el criterio de predominancia del inters de cara a las circunstancias de lugar,
naturaleza y finalidad de los servicios.
La Constitucin le permite al municipio actuar con independencia legislativa de

cualquier otro rgano normativo, produciendo normas de eficacia plena y
aplicabilidad inmediata, es decir, sus normas tienen eficacia desde el momento
mismo en que son introducidas en el sistema jurdico. Pero todas las leyes
promulgadas en el mbito local poseen un grado inferior a la ley orgnica, por lo que
las dems leyes municipales encuentran legitimidad en la ley orgnica del municipio.
Por ello, la aprobacin de la ley orgnica exige un qurum cualificado de dos tercios
de los miembros de la cmara municipal, en dos vueltas con un intervalo entre ellas
de al menos diez das (artculo 29, CF).
La ley orgnica municipal es, por lo tanto, la norma mxima del mbito local, y cuida
de delimitar las materias de competencia exclusiva del municipio y las de
11
Antonio Carazza, Roque, Curso de direito constitucional tributrio, 5a. ed., Malheiros Editores, 1993, p. 101.
12
Lopes Meirelles, Hely, Direito municipal brasileiro, 11a. ed., So Paulo, 2000, cap. IV
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competencia supletoria, teniendo en cuenta los intereses locales y las competencias

comunes con los estados y la Unin recogidas en la Constitucin. Sin embargo, las
leyes orgnicas municipales no pueden ordenar o prohibir aquello que la
Constitucin no hace, lo cual supondra un grave abuso si fuera ms all de los
lmites jurdicos establecidos por el ordenamiento constitucional.
Es importante subrayar que en Brasil es comn que las cmaras municipales se

limiten a acatar en el mbito de lo local las normas legales de los estados o de la
Unin. Tanto es as, que en numerosas cartas municipales no son raras las copias
literales de textos constitucionales superiores. En parte este fenmeno,
perfectamente comprensible, es producto no tanto de la simple imposicin legal de
las normas superiores, como de la pereza legislativa de los representantes
populares en la esfera local.
El rgano de Poder Legislativo local es la cmara municipal, cuyas atribuciones

determina la LOM. Estas atribuciones son, adems de la funcin legislativa, el poder
organizativo municipal, la funcin deliberativa por medio de la cual ejerce su
competencia privativa que envuelve la prctica de actos concretos como el juicio
tcnico, la autorizacin o la fijacin de aquellas situaciones que no dependan de la
sancin del alcalde, la funcin de supervisin de la gestin presupuestaria del
municipio y, por ltimo, la funcin de juzgar polticamente la responsabilidad de los
actos del alcalde y de sus propios miembros en caso de infracciones poltico-
administrativas.
La composicin de la Cmara la establece la ley orgnica del municipio, pero

atenindose a la regla de cantidad de poblacin en el rea municipal, con un mnimo
de nueve y un mximo de 21 miembros para los municipios de hasta un milln de
habitantes, un mnimo de 33 y un mximo de 41 para aquellos entre uno y cinco
millones y un mnimo de 42 y un mximo de 55 para los de ms de cinco millones de
habitantes.
Las elecciones a las cmaras municipales son directas, secretas y simultneas en

todo el pas. Se realizan a travs del sistema proporcional para una legislatura de
cuatro aos, de manera semejante a las cmaras legislativas de los estados y la
nacional. Una vez elegidos, los representantes municipales disfrutan del beneficio de
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inviolabilidad por sus opiniones o votos, es decir, no pueden ser perseguidos

penalmente por delitos de opinin. Sin embargo, no se les ha concedido el beneficio
de la inmunidad parlamentaria, por lo que si cometen cualquier otro delito quedan
sujetos a la persecucin procesal penal, sin necesidad de la autorizacin de su
Cmara.
1.2.2. CAPACIDAD DE AUTOADMINISTRACIN Y AUTOGOBIERNO
La autonoma administrativa proviene de la delegacin de competencia de un rgano

del poder central a otro, que pasa a ejecutar aquellas actividades que le son
facultadas, transfirindose tambin la capacidad para producir normas
administrativas.
Al ente local slo le han sido atribuidas las funciones ejecutiva, ejercida por el
alcalde, y legislativa, ejercida por la cmara de representantes municipales,
caractersticas del municipalismo brasileo desde los aos treinta del siglo XX. Al
igual que en el caso de los dems entes polticos de la Federacin, los entes locales
han incorporado el sistema presidencialista de gobierno, de modo que los poderes
Ejecutivo y Legislativo estn representados por rganos propios, incluso con un
sistema electivo diferente. En el caso del Ejecutivo, su jefe es elegido por el sistema
mayoritario, mientras que la eleccin del Legislativo obedece al sistema
proporcional.
Las funciones del alcalde son delimitadas en cada caso por la ley orgnica
municipal, si bien como premisa, el jefe del Ejecutivo local detenta las funciones de
gobierno y administrativa. La funcin de gobierno comprende las funciones polticas,
como representar al municipio, las colegislativas, como sancionar, promulgar y
publicar las leyes, y las funciones ejecutivas en sentido estricto, como la planificacin
de la administracin local. Con respecto a las funciones administrativas, le
corresponde poner en marcha la mquina administrativa y dirigir todos los servicios
locales, ejecutando las obras pblicas de la localidad, para lo cual cuenta con un
equipo de auxiliares de su confianza en quienes delega funciones conforme dicte la
ley orgnica municipal.
El alcalde es el director de las actividades administrativas, que suelen estar

desconcentradas en departamentos municipales por reas de inters. El grado de
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desconcentracin depender de la organizacin de cada ayuntamiento con respecto

a las demandas de servicios. Para fines de administracin local, el municipio puede
dividir su territorio en barrios u otras circunscripciones, lo que conforma una divisin
en mdulos locales de administracin subordinados al ayuntamiento cuyo objetivo es
descentralizar la ejecucin de los servicios pblicos locales.
Las elecciones para ocupar el cargo de alcalde y de teniente de alcalde son directas,
y se realizan el primer domingo de octubre del ao precedente al que finaliza el
mandato de aquellos a quienes deben suceder. El cargo se ocupa por un periodo de
cuatro aos. En los municipios con ms de doscientos mil electores la eleccin
atender al principio de la mayora absoluta, con la posibilidad de la existencia de
doble vuelta, de modo que si ningn candidato obtiene la mayora absoluta en la
primera vuelta, se debe convocar una segunda vuelta veinte das despus de la
primera. En ella se realiza el segundo escrutinio entre los dos candidatos ms
votados, considerndose electo aquel que obtuviera el mayor nmero de votos
vlidos (artculos 29, I, II, y 77, 3o., CF)13. Sin embargo, si el municipio tiene
menos de doscientos mil electores ser proclamado vencedor el candidato que
obtenga la mayora de los votos, sin importar si esta mayora es simple o absoluta.
En el ente local brasileo, la figura del teniente de alcalde, que es elegido junto con
el alcalde, tiene la funcin de sustituirlo en caso de impedimento o sucederlo en
caso de vacancia en el cargo. Si bien la ley orgnica debe establecer quin deber
ser el sustituto del alcalde y del teniente de alcalde cuando ambos estuvieran
impedidos o en la hiptesis de que se quedaran vacantes ambos cargos, en general
ser el presidente de la Cmara municipal quien deba asumir las atribuciones de
alcalde, al igual que ocurre en el supuesto de impedimento o vacancia del cargo de
presidente y vicepresidente de la Repblica, en el que el presidente de la Cmara
de los Diputados es quien asume la presidencia (artculo 80, CF).
13
La enmienda constitucional 16/97 estableci en el art. 29, II, de la Constitucin brasilea, que la eleccin de
alcalde y teniente de alcalde ser realizada en el primer domingo de octubre del ao anterior al fin del
mandato de los que deben suceder. Aade adems que las reglas aplicables a los municipios con ms de 200
mil habitantes estn dispuestas en el art. 77, CF, donde estn establecidas las reglas bsicas para eleccin de
presidente y vicepresidente de la Repblica. El art. 77 3o. establece que Se nenhum candidato alcanar
maioria absoluta na primeira votao, far-se- nova eleio em at vinte dias aps a proclamao do resultado,
concorrendo os dois candidatos mais votados e considerendo-se eleito aquele que obtiver a maioria dos votos
vlidos.
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1.2.3. POSICIN DEL MUNICIPIO EN LA ESTRUCTURA DEL ESTADO

BRASILEO
Incluso antes de la promulgacin de la actual carta magna, municipalistas de la

importancia del profesor Hely Lopes Meirelles han defendido la polmica tesis de
que el municipio brasileo es una entidad de tercer grado, integrante del sistema
federativo14 y un autntico miembro de la Federacin. Sin duda, esta condicin
existe de hecho, ya que el ente local en el ejercicio de sus atribuciones acta en
igualdad de condiciones con respecto a otras esferas gubernamentales. Igualmente,
la redaccin de la CF confirma esta interpretacin y acoge el planteamiento de este
autor cuando afirma que la Repblica Federativa do Brasil formada pela unio
indisolvel dos Estados, Municipios e Distrito Federal... (artculo 1o., CF). Adems,
la autonoma municipal est equiparada a la de los restantes miembros federados
(artculo 18, CF), y su posicin en la Federacin le otorga un espacio jurdico que le
garantiza constitucionalmente el status de ente federado, lo es que un privilegio en
comparacin con otras normas fundamentales de nuestro entorno cultural. Esta tesis
refuerza la nueva interpretacin de Federacin como un concepto abierto, apartado
de los paradigmas ochocentistas, segn la cual no existe una definicin absoluta de
Federacin, sino que es la Constitucin la que define el tipo de formacin poltica del
Estado. Aunque esta opinin sea discutible, es lo que hizo la Constitucin brasilea
del 88 al crear un nuevo tipo de Federacin15.
Por otro lado, si bien la norma fundamental explicita la importante posicin del
municipio en la organizacin del Estado, tambin es cierto que hay razones jurdico-
constitucionales para contradecir la citada norma. No basta que una entidad
territorial posea autonoma poltico-constitucional para ser necesariamente
considerada una entidad federativa. En primer lugar, porque no existe una
Federacin de municipios, al igual que tampoco hay una cmara federal de
representantes de los municipios, mientras que s existe una Federacin de estados.
Y en segundo lugar, porque los municipios son divisiones de los estados y su
creacin, incorporacin o fusin estn delimitadas por la ley estatal16 (cfr. Artculo
14
Lpes Meirelles, Hely, Direito administrativo brasileiro, 20a. ed., So Paulo, Malheiros, 1995, p. 667
15
De Pinto Tavares, Iris Eliete T., op. cit., nota 7, p. 107
16
Afonso da Silva, Jos, Curso de direito constitucional positivo, 14a. ed., So Paulo, Malheiros, 1997, pp. 540 y
451
Pgina | 18
18, 4o., CF). En definitiva, si bien por un lado la Constitucin dio un nuevo acento
al municipalismo brasileo, por otro, restringi su caracterizacin en cuanto ente
federado, al impedir su participacin en la formacin jurdica nacional tras su
exclusin de la representacin en las cmaras baja y alta. Ahora bien, este
argumento no rebaja la posicin privilegiada de los entes locales en el ordenamiento
jurdico brasileo, los cuales buscan su fundamento y la validez de sus leyes en la
propia norma fundamental.
En realidad, la elevacin de la autonoma municipal a rango constitucional no debe

haber tenido como nica razn el atribuirle al municipio el status de ente federativo
por muy respetable que sea este punto de vista, sino que parece obedecer a un
sentido de orden prctico, ya que permiti evitar la catica regulacin de esta
materia por parte de las diferentes Constituciones de los estados.
1.3. COMPETENCIAS MUNICIPALES
La Constitucin brasilea, al intentar racionalizar el reparto de las competencias

entre los entes federativos y buscar seguir un criterio de equilibrio entre los
diferentes entes, estructur un complejo sistema de competencias que combina
competencias exclusivas y privativas con competencias comunes y concomitantes.
En l, las competencias legislativas estn divididas en privativas, concurrentes y
supletorias, mientras que las competencias administrativas se reparten en privativas
y comunes. El legislador opt por el principio de la predominancia del inters para
orientar el reparto de competencias entre la Unin y los entes descentralizados.
Segn este principio, a la Unin le corresponden aquellas materias de predominante
inters nacional; a los estados, las de inters regional, y a los municipios, los
asuntos de inters local. Este concepto ha generado muchos problemas en su
aplicabilidad prctica, pues hay temas de alcance nacional que por la extensin del
territorio deben tener un tratamiento diferenciado, al igual que hay cuestiones que
sin ser del inters general exigen ser tratadas por la Unin, porque afectan a ms de
un ente descentralizado. Por ello, es cada vez ms difcil delimitar lo que es de
inters nacional, de inters regional (de los entes descentralizados estados
miembros) e incluso lo que atae a los entes locales. Consciente de ello, la propia
norma fundamental zanj este problema al establecer las tcnicas de reparto de
competencias.
Pgina | 19
La solucin de este problema fue posible con la aplicacin de la tcnica que une
poderes enumerados, reservados y remanentes. Este complejo sistema busca el
equilibrio federativo al introducir la enumeracin de los poderes de la Unin (artculos
21 y 22, CF), los poderes remanentes de los estados (artculo 25, 1o. CF) y los
poderes indicativos de los municipios (artculo 30, CF). Asimismo, combina con esta
primera distribucin de competencias una segunda, que plantea la posibilidad de
delegacin (artculo 22, prrafo nico, CF), y la existencia de reas comunes en que
prev la actuacin paralela de los tres entes federativos (artculo 23, CF), as como
las competencias residuales o supletorias atribuidas a los estados y municipios
(artculo 30, I, II, CF).
A partir de la discriminacin de las competencias legislativas y administrativas se

determina que la competencia legislativa privativa pertenece slo al rgano del
Estado federal (artculo 22, CF) y el remanente a los estados y tambin a los
municipios en aquellos temas de inters local. La competencia legislativa
concurrente est vinculada a ms de una categora de entes de la Federacin
(artculo 24, CF), y se divide en dos campos distintos: la competencia de la Unin
para establecer normas generales, y la de los estados para legislar sobre normas
suplementarias especficas. Ahora bien, los estados pueden prever tambin normas
generales incluso si la Unin hubiera ejercido su poder, pero en caso de conflicto
entre la norma de la Unin y la del estado, prevalece la primera. Por ltimo, la
competencia legislativa supletoria permite, aunque restrictivamente, al ente
supletorio una competencia propia del ente originario. En este caso, el municipio
puede suplementar la legislacin federal y estatal (artculo 30, II, CF).
En cuanto a las competencias administrativas, stas se presentan como privativas y

comunes. Las primeras son las ejercidas por la Unin (artculo 21, CF), por los
estados (artculos 25, 2o. y 3o. CF) y por los municipios (artculo 30, III a IX, CF) y
las segundas son las atribuidas por el artculo 23, CF.
1.3.1. HACIENDA MUNICIPAL
De acuerdo con el principio de autonoma, las entidades locales pueden ejercitar

libremente su competencia tributaria para instituir y recaudar sus tributos y para
aplicar sus rentas. De hecho, en la seccin V del ttulo VI de la Constitucin estn
Pgina | 20
determinados los impuestos de los municipios17, lo que no constituye una delegacin

por va de legislacin ordinaria excepcional, sino que les otorga una competencia
tributaria impuesta por la propia carta magna. Por ello, toda ley tributaria municipal
vlida es superior a cualquier otra de la Unin, del estado o de otro municipio con
que pueda entrar en conflicto. En el supuesto de que una ley municipal y una ley
estatal regulen la misma materia, y que dicha materia sea competencia de la cmara
municipal, se aplicar la ley municipal, ya que aqulla no puede prevalecer sobre
sta18. Por lo tanto, se presume hasta prueba contraria (iuris tantum) que la
actuacin del municipio para instituir y recaudar los tributos de su competencia,
sometida a las reglas del derecho, es legtima.
Al instituir y recaudar tributos, el municipio refuerza su autonoma en relacin con las

restantes personas polticas. En efecto, ni el gobierno federal ni el estatal pueden
interferir en las competencias tributarias del municipio, pues de lo contrario la
Cmara de los Diputados o las asambleas legislativas de los estados estaran
usurpando las facultades constitucionales consagradas a ste.
La Constitucin seala ciertas limitaciones al poder de tributar, que se refieren a

todos los miembros de la Federacin en general, incluido el municipio. As, por
ejemplo, el ente local no puede exigir o aumentar tributos sin que lo establezca la
ley, instituir un tratamiento desigual entre contribuyentes que se encuentran en
situacin equivalente o establecer limitaciones al desplazamiento de personas o
bienes por medio de tributos, con la excepcin del cobro de peajes (artculos 150 y
152, CF).
Compete por lo tanto a los entes locales instituir el impuesto sobre la propiedad
territorial e inmobiliaria urbana (IPTU), el impuesto sobre la transmisin de bienes
entre vivos (ITBI) y el impuesto sobre servicios de cualquier naturaleza (ISS)
(artculo 156, CF). De los tres, el principal es el impuesto sobre los servicios, que
incide sobre la actividad del sector terciario de la economa, y el segundo en
17
En todo caso se ha afirmado errneamente que el municipio no puede definir los lmites de su competencia
tributaria. Ha sido el caso, por ejemplo, de la definicin de rea urbana para fines de tributacin por medio
del impuesto predial y territorial urbano (IPTU). Sin embargo, esta rea es aquella que responde a las
especificaciones del art. 32, 1o. y 2o. del Cdigo Tributario Nacional (CTN).
18
Antonio Carrazza, Roque, Curso de direito constitucional tributario, 5a. ed., So Paulo, Malheiros, 1993, p.
100
Pgina | 21
importancia es el impuesto sobre la propiedad urbana. El derecho subjetivo de crear

tributos, proveniente de la autonoma local, que supone el pleno y libre ejercicio de
su competencia tributaria, resulta para el ente poltico en la posibilidad de impugnar
judicialmente cualquier acto normativo que vulnere sus competencias.
Segn la Constitucin, adems de los impuestos arriba mencionados (artculo 156,

CF), los municipios pueden instituir tasas en razn del ejercicio del poder de polica o
por la utilizacin efectiva o potencial de servicios pblicos divisibles prestados al
contribuyente o puestos a su disposicin (artculo 145, II, CF), as como
contribuciones por mejoras vinculadas a la realizacin de obras pblicas (artculo
145, III, CF). El poder de polica es aquel ejercicio de la autoridad administrativa en
el que el poder pblico interviene para hacer prevalecer la voluntad general,
restringiendo el inters individual (artculo 78 del CTB). Es evidente la necesidad de
que la administracin lo aplique con moderacin, so pena de impedir el desarrollo de
los derechos fundamentales, ya que en Brasil se ha dado el caso de algunas
corporaciones municipales que han abusado al aplicar la competencia constitucional
de instituir tasas e incurrido en la inconstitucionalidad de la bitributacin.
Por otro lado, tiene gran trascendencia la participacin de los municipios en el

producto de la recaudacin de impuestos federales y estatales. La Unin les aporta
el 22.5% de la recaudacin del impuesto sobre la renta (IR) y la misma cantidad del
impuesto sobre los productos industrializados (IPI), lo que constituye el llamado
Fondo de Participacin de los Municipios (artculo 158, I, y 159, I, b CF), a travs del
cual se aporta a los entes locales un 4.98% de la renta tributaria del pas. Adems,
la Unin re- parte a las administraciones locales un 50% de la recaudacin del
impuesto sobre la propiedad territorial rural (ITR) (artculo 158, II, CF).
su territorio, el 50% de la recaudacin en cada municipio del impuesto sobre la

propiedad de vehculos automotores (IPVA) y el 25% de los ingresos provenientes
de la recaudacin del impuesto estatal sobre las operaciones relativas a la
circulacin de mercancas y a la prestacin de servicios de transporte entre estados
y entre municipios (ICMS) (artculo 158, III y IV, CF). En la distribucin del ICMS la
ley de cada estado podr disciplinar libremente una cuarta parte del producto de su
recaudacin, siempre que no afecte a la isonoma de tratamiento a los municipios, y
las otras tres cuartas partes sern repartidas con arreglo a la proporcin del valor
Pgina | 22
aadido en las operaciones en los territorios municipales (artculo 161, I, CF), es

decir, de manera proporcional entre aquellos entes donde fue generado el impuesto.
De acuerdo con esta estructura fiscal vigente, el 21.7% de los ingresos anuales de
los entes locales proceden de su recaudacin tributaria. La participacin en los otros
tributos que determina la Constitucin representa el 61.6% de sus ingresos, y el
16.6% restante proviene de otras fuentes19.
El reparto de las competencias tributarias le ofreci a los entes polticos la

posibilidad de obtener los medios efectivos para su supervivencia si bien la
mayora de los municipios no logran ingresos suficientes con los cobros tributarios
y le garantiz a los contribuyentes que slo podrn ser tributados por el rgano de
derecho, impidiendo la tributacin por persona poltica que no sea la fijada por las
leyes. As, los rendimientos de las personas fsicas slo pueden ser tributados por la
Unin, las operaciones comerciales slo pueden ser tributadas por los estados y las
prestaciones de servicios de carcter contractual slo pueden ser tributadas por el
municipio en que tienen lugar.
La heterogeneidad entre estados y municipios en Brasil salta a la vista, y las

diferencias regionales, desde el punto de vista econmico el sur desarrollado y el
norte y nordeste pobres, son astronmicas, lo que pone en tela de juicio la eficacia
de la ley. As, mientras que un estado como So Paulo es independiente
financieramente, estados como Roraima o Amap, en la Amazonia, deben la mayor
parte de sus ingresos a la participacin de los estados en el impuesto sobre la renta
de las personas fsicas (IR), el impuesto sobre los productos industrializados (IPI), el
impuesto territorial rural (ITR) y el impuesto sobre las operaciones financieras (IOF),
que determina la Constitucin.
Peor an es la situacin de esos aproximadamente 3,000 pequeos municipios,

cuya poblacin no supera los diez mil habitantes, dado que los ingresos procedentes
de los tributos de su competencia no superan el 15% del total de ingresos
disponibles, de modo que el 85% de los ingresos que administran provienen de las
19
De Bremaer, Franois E. J., O municipio no sistema tributario brasileiro, Ro de Janeiro, IBAM/ AMCP/ API/
IBAMCO, 2000, p. 7
Pgina | 23
transferencias de la Unin o de los estados, por lo que no tienen capacidad para

poder desarrollar sus actividades con independencia del gobierno federal.
En efecto, el Fondo de Participacin de los Municipios (FPM) es la principal fuente

de ingresos de los entes locales brasileos. Para su reparto se distribuye un 10%
entre las 27 capitales de los estados brasileos y el 90% restante entre los dems
municipios segn criterios poblacionales.
Sin embargo, la Ley Complementar 101/2000, del 4 de mayo de 2000, Ley de

Responsabilidad Fiscal (LRF), quiso dar un tratamiento uniforme en materia
financiera a todos los entes federados, como si el pas tuviera una naturaleza
homognea. Esta ley busca un control presupuestario y financiero, que en el caso de
numerosos municipios podra provocar la renuncia de la capacidad de tributacin, de
ejecucin presupuestaria y de control y destinacin de los gastos pblicos, lo que
desembocara en un recorte de la autonoma municipal. En definitiva, pretende fijar
lmites a las operaciones de crdito y la gestin patrimonial y fiscal, algo que por
supuesto muchos estados y municipios no estn preparados para cumplir.
A partir de sus principios de prudencia y planeamiento, la LRF pretende no slo

uniformar las finanzas pblicas del pas, sino controlar los gastos pblicos de los
estados y municipios. Como resultado de las exigencias de los organismos
financieros internacionales, el gobierno federal promulg una ley complementar, que
est planteada para un Estado unitario y no para un pas descentralizado como es
Brasil, y que tiene como objetivo no tanto mejorar el control de la actividad financiera
de los estados y municipios con respecto a la prestacin de servicios pblicos a la
sociedad, como impedir la morosidad de los entes federados ante los acreedores
pblicos.
1.3.2. COMPETENCIA MUNICIPAL PARA ORGANIZAR Y MANTENER LOS

SERVICIOS PBLICOS
Entre las actividades desarrolladas por los gobiernos locales destaca particularmente
la prestacin de servicios a la ciudadana. Aunque la labor gubernamental no se
limite a ello, la prestacin de servicios constituye el eje de una poltica que responda
a las necesidades de la ciudadana, lo cual la convierte en un elemento clave para
evaluar el conjunto de la gestin del gobierno local. La competencia municipal para
Pgina | 24
organizar y mantener los servicios pblicos municipales est reconocida

constitucionalmente (cfr. artculo 30, CF) y tiene como nica restriccin no exceder la
prevalencia del inters local, con base en el lugar, la naturaleza y la finalidad del
servicio a ser prestado (cfr. supra apartado IV). Adems, la propia carta magna fue
ms all de la simple facultad competencial de la administracin local en
determinados temas, y estableci la obligatoriedad para la administracin local del
mantenimiento y ejecucin de servicios de inters local, como el transporte colectivo,
los programas de educacin fundamental y la atencin sanitaria, as como del
ordenamiento territorial y el control de los usos, parcelacin y ocupacin del suelo
urbano, y la proteccin del patrimonio histrico y cultural local (cfr. artculo 30, V, VI,
VII, VIII y IX, CF). Tambin determina que los alcaldes deben llevar a cabo tales
exigencias constitucionales prioritarias con relacin a otras, so pena de incurrir en
falta grave. Por otro lado, el municipio tambin puede constituir, en los casos en que
as lo disponga la ley municipal, su servicio de guardia urbana.
Adems, el legislador constitucional quiso enumerar una gran cantidad de servicios

que debern ser prestados por el ente local a la poblacin, de forma directa o en
colaboracin con los estados y la Unin. En el estricto mbito local, los municipios
deben mantener, preservar y construir edificios pblicos, construir y conservar las
vas pblicas, los puentes, los viaductos, carreteras y caminos vecinales, las plazas,
los parques y jardines. Debe tambin sealizar las vas pblicas, ofrecer servicios de
asistencia social, mantener las guarderas, mantener los servicios de defensa del
consumidor, prestar asistencia judicial gratuita, proveer los servicios de iluminacin
pblica, mantener los cementerios y servicios funerarios, realizar actividades de
proteccin civil y prevencin de riesgos naturales y otros. En la esfera de la
educacin, el municipio debe distribuir material didctico, mantener las bibliotecas y
los programas de alfabetizacin de adultos y proveer de transporte escolar. En la
sanidad debe asumir los encargos de la sanidad pblica y ejercer la actividad de
vigilancia sanitaria. En el rea de saneamiento debe operar los servicios de
abastecimiento de agua y de limpieza pblica y recogida de basura.
En competencia comn con el gobierno federal y estatal, los municipios deben

prestar servicios sanitarios, proteger y dar garantas a los minusvlidos, proteger los
bienes de valor histrico, cultural y artstico, proporcionar los medios de acceso a la
Pgina | 25
cultura, la educacin y la ciencia, proteger el medio ambiente y combatir la

contaminacin, preservar la flora y fauna, fomentar la produccin agropecuaria,
promover programas de construccin de viviendas y mejorar las condiciones de las
ya existentes y promover programas de saneamiento; combatir las causas de la
pobreza, la marginacin social, y procurar la integracin de los sectores sociales
excluidos, as como establecer e implantar los programas de educacin vial.
Sin embargo, este amplio elenco de actividades ha quedado incompleto, ya que slo
hemos trado a colacin las actividades ms destacables. Por otro lado, los servicios
municipales se pueden ver incrementados por otros de competencia originaria de la
Unin y de los estados, que son, cada vez ms, dejados en sus manos,
especialmente en el caso de las entidades locales de porte medio y grande. Es el
caso, por ejemplo, del mantenimiento de la Junta Militar de Alistamiento
(competencia del Ministerio del Ejrcito), de los servicios de correos (competencia
del Ministerio de Comunicaciones), de la comisara de polica, los servicios de la
justicia electoral y los juzgados en las ciudades as como mantener su personal
(competencias todas ellas de la Consejera Estatal de Justicia), as como de los
servicios de defensa del consumidor y los del Ministerio Fiscal. Tambin deben
colaborar en la manutencin de las policas, los bomberos y el Instituto de Medicina
Forense o en la de las carreteras federales e incluso los aeropuertos. El hecho es
que para mantener los servicios federales y estatales en su territorio los entes
locales se ven obligados a donar inmuebles, vehculos e incluso a poner a su propio
personal al servicio de la administracin de los otros miembros de la Federacin.
Esto tiene como consecuencia un dficit en la prestacin de estos servicios bsicos
en aquellas administraciones locales que carezcan de los medios econmicos para
ello.
1.4. CREACIN Y DESAPARICIN DEL MUNICIPIO
La Constitucin de 1988 dejaba en manos de los estados la determinacin de los

criterios para fijar los requisitos mnimos de poblacin y renta pblica para la
creacin de municipios, manteniendo la exigencia de una consulta previa a las
poblaciones afectadas. En 1996, la enmienda constitucional nm. 19 modific el
4o. del artculo 18, CF, para establecer que la incorporacin, fusin o separacin de
municipios se har por ley estatal dentro del periodo determinado por una ley
Pgina | 26
complementar federal, y que depender de la consulta previa, mediante plebiscito, a

las poblaciones afectadas y de la realizacin de estudios que comprueben la
viabilidad de nuevo ente local. Las poblaciones afectadas son aquellas directamente
implicadas en el proceso de emancipacin, fusin o desmembramiento del territorio.
Para algunos, en el caso de emancipacin municipal, la poblacin a tenerse en
cuenta para realizar el plebiscito es simplemente aquella que vive en la porcin de
territorio a emanciparse; sin embargo, me parece ms acertada la tesis de que no
debe ser consultada slo la poblacin del territorio a emanciparse, sino tambin los
que quedan en la fraccin territorial desmembrada, teniendo en cuenta que se trata
de una decisin poltica por la cual el municipio remanente tiende a perder territorio,
poblacin y recaudacin de tributos, y puede verse perjudicado por la nueva
situacin.
Por otro lado, un municipio que quiere desmembrarse debe comprobar la viabilidad
de su pretensin; debe, por ejemplo, tener un nmero mnimo de edificios propios
que le permitan abrigar la administracin pblica local. Es competencia de las
asambleas legislativas de cada estado determinar los parmetros mnimos para la
emancipacin de una unidad territorial que tiene pretensin de tornarse un ente local
autnomo. Esto comporta un problema, ya que los criterios y limitaciones para la
formacin de un nuevo municipio difieren de un estado a otro. As, por ejemplo, en el
estado de Minas Gerais (con arreglo a la Ley Complementar 37, del 18 de enero de
1995) el proceso de creacin de un municipio parte de una peticin firmada por un
mnimo de un 7% de los electores inscritos para la ltima eleccin municipal en el
rea territorial a ser emancipada. Esta peticin debe ser llevada a la Asamblea
Legislativa del Estado que la en- caminar al tribunal regional electoral con una
solicitud para realizar el plebiscito. Adems, para establecer un nuevo ente poltico la
ley requiere un mnimo de 2,000 electores, un ncleo urbano con 400 viviendas,
edificios capaces de albergar el gobierno municipal, escuelas de enseanza
fundamental, un centro de atencin sanitaria y servicios pblicos de abastecimiento
de agua y energa elctrica. En fin, una serie de requisitos objetivos que avalen la
capacidad de subsistencia del ente poltico local.
Tras la entrada en vigor del nuevo rgimen jurdico hubo un aumento sustancial del
nmero de municipios en Brasil. Segn datos del Instituto Brasileo de Geografa y
Pgina | 27
Estadstica (IBGE), lo que en enero de 1988 era un pas con 4,177 municipios pasa,
en 2000, a contar con 5,507, y actualmente existen 5,560 entidades locales con su
propia cmara de representantes municipales y con alcaldes electos directamente.
En definitiva, ms de 1,300 nuevas estructuras de poder municipal en pleno
funcionamiento segn las exigencias establecidas por el rgimen constitucional y
disponiendo de su respectiva ley orgnica municipal.
En Brasil, los municipios una vez constituidos son personas jurdicas de derecho
pblico interno. Pueden realizar los actos de la vida civil, como adquirir bienes,
contraer obligaciones y demandar o ser demandados20.
La emancipacin poltico-administrativa de los entes locales suele tener un gran

impacto en la vida de sus habitantes. En Brasil ha provocado la reduccin de la
migracin del campo hacia la ciudad gracias al acercamiento de los servicios
pblicos, lo que permite una mayor satisfaccin de las necesidades bsicas de la
poblacin del nuevo ente en aspectos como la educacin fundamental, la atencin
sanitaria o las infraestructuras urbanas, un acercamiento, en conjunto, de la
administracin a los problemas de la sociedad. Del mismo modo, en el caso de las
localidades de rango poltico inferior a municipio, que con frecuencia son olvidadas
por los centros municipales en aquellas entidades locales de gran extensin
territorial, un buen gobierno local que aplica de forma honesta los ingresos en obras
de infraestructura propias y en la calidad de los servicios prestados a la poblacin
puede convertir la emancipacin de un ente en la solucin a muchos de sus
problemas. Sin embargo, tambin conlleva un incremento de las estructuras
administrativas (cmara municipal, ayuntamiento y contratacin de funcionarios) y un
aumento de unas entidades polticas locales de pequeas dimensiones e inviables
econmicamente por su escasa capacidad contributiva, as como un reparto cada
vez mayor del FPM.
En efecto, el sistema de creacin y extincin de municipios que establece la

Constitucin abre la puerta a un aumento progresivo del nmero de entes locales sin
viabilidad econmica. Este modelo ha sido utilizado en muchos casos nicamente
para satisfacer los intereses de grupos de poder local y las vanidades personales,
20
De Castro Nunes, Jos, op. cit., nota 3, p. 143
Pgina | 28
desvirtuando el objetivo del texto constitucional. Una tendencia que ha llevado a la

miniaturizacin de unos municipios inviables que coexisten con grandes centros
urbanos, lo que ha provocado un desarrollo desequilibrado de los entes de la
Federacin.
Para resolver el problema de la multiplicacin de municipios inviables, una solucin

indispensable parece ser la necesidad de una consulta previa, as como una
exigencia real asentada sobre todo en bases que rescaten la integridad territorial del
municipio. No se debe, por lo tanto, considerar slo la continuidad y la unidad
histrico-cultural en el proceso de creacin, desmembramiento o incorporacin de un
ente local, como ha ocurrido en muchos casos. No es admisible que la creacin de
entes locales est fundamentada en el poder privado de los lderes locales, sino que
la municipalidad debe ser construida con base en el ejercicio de una ciudadana con
una identidad cultural e histrica que desea la construccin de un futuro comn.
No est contemplada la posibilidad de que los estados limiten la libertad de las

cmaras municipales para organizar el municipio. Esto se interpreta a partir del
hecho de que tambin los entes polticos estatales deben atender en sus cartas
organizativas (Constituciones estatales) a unos principios restrictivos impuestos por
la Constitucin federal, entre los cuales se encuentra el de la autonoma municipal.
Las cartas estatales slo podrn imponer a las leyes orgnicas de los municipios los
principios organizadores para la incorporacin, fusin o separacin del municipio, y
la creacin, organizacin o supresin de distritos, y ello porque estas atribuciones les
fueron expresamente otorgadas por la carta magna, y no porque deriven de la
voluntad del legislador estatal.
1.5. INTERVENCIN EN EL MUNICIPIO
La intervencin es un acto poltico que consiste en la incursin de la entidad

interventora en los negocios de la entidad que lo soporta21. La intervencin aleja
temporalmente la actuacin autnoma del ente poltico afectado. En definitiva, es la
forma ms violenta de agresin a la autonoma al municipio, porque se traduce en
una restriccin del principio bsico de independencia garantizado en la propia
Constitucin. Ocurre cuando la accin de los gobernantes locales es nociva para el
21
Afonso da Silva, Jos, op. cit., nota 22, p. 459.
Pgina | 29
equilibrio federativo y pone en riesgo la seguridad del Estado, el pacto federativo, las
finanzas estatales, y se justifica por el incumplimiento de los deberes
constitucionales. El principio que orienta este supuesto es el de la no intervencin,
de manera que esta medida excepcional slo es admitida en casos restrictos que
constituyan situaciones crticas de carcter correctivo poltico-administrativo en los
cuatro supuestos taxativos mencionados por la Constitucin, no susceptibles de
ampliacin por el legislador ordinario: suspensin de pago de deuda fundada por dos
aos seguidos sin motivo de fuerza mayor22, no prestacin de cuentas conforme
dicta la ley, no aplicacin del mnimo exigido para el mantenimiento de la enseanza
y de la actuacin del servicio de sanidad23 y cuando el tribunal de justicia del estado
diera seguimiento a una peticin para asegurar la aplicacin de los principios de la
Constitucin estatal o para proveer la ejecucin de una ley, orden o decisin judicial
(artculo 35, CF).
Compete a los estados la intervencin en los municipios mediante un decreto del

gobernador que contendr el periodo de duracin y los lmites de la medida. La
designacin del interventor, en su caso, ser sometida a la apreciacin de la
asamblea legislativa del estado, para que en el plazo de veinticuatro horas decida al
respecto. El interventor sustituir al alcalde en la administracin del municipio en el
plazo que establezca el decreto de intervencin y tendr como el objetivo restablecer
la normalidad a travs del restablecimiento del supuesto, o supuestos,
constitucionales infringidos. Los interventores presentan cuentas de sus actos al
gobernador y de su administracin financiera al tribunal de cuentas de los estados.
Sin embargo, los estados no pueden invadir las competencias municipales en
aquellos asuntos de privativo inters municipal, obligndoles a acatar disposiciones
a su discrecionalidad, so pena de estar mutilando de alguna forma las competencias
locales. En todo caso, alejados los motivos de la intervencin, vuelven las
autoridades municipales a sus puestos sin que esto suponga el fin de la apuracin
de sus responsabilidades.
22
La deuda fundada son los compromisos financieros contrados para atender a los desequilibrios del
presupuesto o para la financiacin de servicios pblicos.
23
El municipio debe aplicar por lo menos un 25% de los ingresos provenientes del reparto de los impuestos
recaudados por la Unin y estados (IRRF, ITR, ICMS, IPVA) y de la transferencia del Fondo de Participacin de
los Municipios (FPM) en enseanza y servicio de sanidad
Pgina | 30
En caso de una intervencin estatal en el ente local que no cumpla los presupuestos
legales, el municipio tendr la facultad de hacer uso de los instrumentos que la ley le
confiere para exigirle al Poder Judicial que vuelva a asegurar su autonoma y
restablezca la existencia de un gobierno propio y la pose de la competencia
exclusiva.
Merece la pena subrayar que no existe la posibilidad de una intervencin judicial en

el ente local, sino que el Poder Judicial ejerce el control de la legalidad de los actos
de la administracin, como ocurre con los restantes entes polticos, Estado y Unin.
1.6. CONTROL FISCAL DE LOS MUNICIPIOS
El control externo de la accin financiera de los municipios es ejercido por las

cmaras municipales con la ayuda del tribunal de cuentas del estado o del tribunal
de cuentas del municipio24, en su caso. Estos rganos auxiliares de control externo
son los responsables de emitir los informes sobre el manejo del presupuesto
municipal que sern apreciados por la Cmara, y cuya aprobacin slo puede dejar
de prevalecer por el voto de dos tercios de la casa legislativa. De este modo, el
tribunal de cuentas no juzga las cuentas de los municipios, sino que manifiesta su
aprobacin o rechazo de las mismas, ya que la potestad de juzgar estas cuentas
pertenece a las cmaras.
Hay tambin otros mecanismos por los cuales el Poder Legislativo municipal ejerce
un dinmico control de la accin del Ejecutivo, como la peticin de informacin al
alcalde, la comparecencia de sus auxiliares di- rectos ante el pleno o la investigacin
mediante comisin especial de investigacin.
En razn de la nociva discrecionalidad con que parte de los alcaldes aplicaban las
cuotas del Fondo de Participacin de los Municipios (FPM), el gobierno federal
estableci reglas rgidas para su destinacin, hasta el punto de llegar a dictar una
serie de prohibiciones expresas en cuanto a su asignacin. Sin embargo, todava no
ha sido posible controlar el mpetu con que los alcaldes desvan una parte
importante de los ingresos del FPM hacia proyectos ajenos a su objetivo. Por ello,
posteriormente tambin se le ha atribuido al propio Tribunal de Cuentas federal la
24
En principio, los entes locales no pueden crear tribunales de cuentas, salvo las excepciones los de So Paulo y
del Ro de Janeiro, que son anteriores a la Constitucin de 1988
Pgina | 31
competencia para supervisar los recursos repartidos por la Unin a travs de

convenios, acuerdos, ajustes y otros medios (artculo 71, VI, CF).
El principio de publicidad de los actos administrativos incluido en la norma suprema

determina que las cuentas del municipio debern quedar anualmente a disposicin
de los vecinos durante sesenta das, para ser susceptibles de ser apreciadas y
cuestionada su legitimidad (artculo 31, 3o., CF). El ejercicio de este derecho de la
ciudadana debe ser tambin regulado en ley ordinaria local o estar expresamente
determinado en la ley orgnica municipal. Evidentemente, esto supone que los
alcaldes deben actuar con arreglo a la ley y someterse a la prestacin de cuentas
ante la sociedad y los rganos especializados en este fin. Se garantiza as que los
bienes y rentas pblicas se apliquen segn la correspondiente destinacin legal, sin
desvos. Sin embargo, en Brasil hay ms de 2,000 alcaldes que estn siendo
procesados por mal uso de los recursos pblicos, lo que ha generado una
confrontacin constante entre los mximos representantes del poder local y los
tribunales de cuentas de los estados.
El Decreto ley-201/67 implant el proceso de casacin de mandatos de alcaldes por

decisin de la Cmara municipal con la finalidad principal de exigir la responsabilidad
de los gobernantes en el mal uso de los bienes pblicos. Sin embargo, no slo ha
resultado que no cumple con esa funcin, sino que en muchos casos la casacin de
alcaldes ha servido para mostrar a los jefes de los ejecutivos locales, que si desean
ver aprobadas sus cuentas deben mantener una buena relacin con el Poder
Legislativo.
Recientemente la responsabilidad de los alcaldes tambin ha pasado a ser exigida

por un rgano ms exento polticamente: el Ministerio Fiscal de los estados. El
instrumento judicial de la accin civil pblica permite que, en la esfera de los
intereses colectivos y difusos, el rgano ministerial pueda controlar la buena
administracin del alcalde. La accin civil pblica es el mecanismo de control
general de los actos del administrador pblico que permite al rgano del Ministerio
Fiscal llegar, en ltima instancia, a formalizar un acuerdo con el alcalde que obligue
a ste de acuerdo con el imperativo legal de la prevalencia de los intereses de la
sociedad a respetar las condiciones pactadas, so pena, en caso de
incumplimiento, de verse sujeto al pago de fuertes multas.
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Otro elemento fundamental para controlar la actividad de los alcaldes es la Ley de

Improbidad Administrativa (Ley 8428/92), que permite en- cuadrar al administrador
por actos de enriquecimiento ilcito en el ejercicio del cargo. Esta ley pretende
enfrentar un problema muy comn en la administracin pblica brasilea: la violacin
de los deberes de honestidad de los cargos electivos en el Poder Ejecutivo. Es decir,
intenta atacar el problema del desvo y apropiacin de los bienes de las
administraciones pblicas. Sin embargo, por su carcter ms conceptual que
tipificador de conductas, la ley es casi inaplicable en la prctica. An as, el
Ministerio Fiscal la compagina con la accin civil pblica, y ha hecho uso de ella para
exigir el resarcimiento pecuniario, la prdida de la funcin pblica, la suspensin de
los derechos polticos y la aplicacin de multas a los miembros del Ejecutivo que
abusen del cargo pblico para obtener ventajas econmicas.
1.7. LA PARTICIPACIN POPULAR EN LOS ACTOS DE LA ADMINISTRACIN

MUNICIPAL
En la realidad de la mayora de los municipios brasileos hay una tradicional

vinculacin del poder al populismo y al clientelismo de Estado.
Los aspectos conservadores del poder local siguen siendo valorados por la ideologa
municipalista. Tanto es as, que parte de aquellos recursos pblicos de los
municipios que no proceden de la recaudacin tributaria provienen de convenios y
proyectos negociados directamente por los lderes polticos locales con los mandos
polticos federales y estatales. Con frecuencia estas negociaciones son poco
transparentes y dan lugar a procesos plagados de corrupciones y de acuerdos
basados en el intercambio de favores electorales. Este contexto exige cada vez ms
de la sociedad civil una mirada puesta en el control y la aplicacin de los recursos
financieros de la administracin pblica local.
A pesar de que la Constitucin y las cartas municipales ofrecen una serie de

mecanismos que intentan garantizar la correcta aplicacin de los recursos, hasta
ahora han sido poco usados por la ciudadana. En efecto, instrumentos de control
popular, como la audiencia pblica, la obligatoriedad de informar, el derecho popular
de voz en la Cmara, el derecho de peticin o el de fiscalizacin y acceso a
documentos financieros, el derecho a la denuncia de actos arbitrarios e ilegales,
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estn lejos de ser de uso constante en la vida poltica de la administracin local

brasilea. Adems, con el objetivo de informar a la poblacin de los ingresos
municipales, la carta magna obliga al gobierno municipal a divulgar la cuanta de
los tributos recibidos por el ente local (artculo 162, CF).
Con todo, hace poco ms de una dcada que la participacin popular en los actos
de la administracin municipal ha dado un vuelco radical en algunos municipios
brasileos, especialmente gracias a experiencias de ciudades en las que la accin
colectiva de la sociedad civil se une al poder municipal para proponer y ejecutar un
incremento sustancial del in- flujo de la ciudadana en las decisiones de la
administracin municipal25. Este radical movimiento participativo quiz tenga su
representacin ms importante en el presupuesto participativo42 de la ciudad de
Porto Alegre, en el estado sureo de Rio Grande do Sul.
En lneas generales, la experiencia consiste en que los ciudadanos de todas las

clases sociales son llamados a decidir sobre el plan cuatrienal de gobierno y la
aplicacin de los ingresos anuales del municipio, con la novedad de que las
decisiones de la poblacin en asambleas son vinculantes para la accin poltica del
alcalde. Esto ha producido un cambio en el modelo de administracin de la ciudad,
que pone el acento en la transparencia del manejo de los gastos pblicos, de una
forma indita en la administracin pblica brasilea. Se debe simplemente a que la
sociedad controla el ciclo de la actividad administrativa, desde la concepcin del
presupuesto del municipio hasta su ejecucin material; es decir, conoce los ingresos
pblicos, decide dnde sern aplicados y supervisa que realmente haya sido
ejecutada la obra o servicio. Es sin duda un vuelco importante en la participacin
ciudadana en la administracin pblica brasilea, y se produce a travs de un
mecanismo que el legislador constitucional brasileo no haba previsto. Aunque en el
caso de Porto Alegre se debe sealar que, a pesar de que sus participantes han
optado por una autorregulacin informal, la Ley Orgnica Municipal, de 1990, recoge
la posibilidad de que la poblacin participe en la toma de decisiones sobre el
presupuesto municipal.
25
En la actualidad, hay en Brasil ms de cien municipios en los que los vecinos toman parte en las decisiones
sobre los diversos aspectos de la poltica local, entre los que destaca el destino de las inversiones pblicas.
Cinco de ellos tienen ms de un milln de habitantes.
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CAPTULO II
SISTEMA MUNICIPAL DEL
PERU
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CAPTULO II: SISTEMA MUNICIPAL DEL PERU
1.1. MARCO LEGISLATIVO, ORGANIZACINAL Y ADMINISTRATIVO

MUNICIPAL
Las Municipalidades, para que puedan cumplir con sus Competencias Municipales,
que son el conjunto de Funciones atribuidas por la Constitucin Poltica del Estado y
desarrolladas en la Ley Orgnica de Municipalidades debe contar con un marco
general que toda Administracin Pblica, tiende a decidir, libremente o no,
determinados asuntos como de orden legal y de administracin; como son normas
legales y las competencias administrativa, con la finalidad de que cada Municipio se
constituya en una institucin de garanta; brindando bienestar a los vecinos a travs
de una adecuada prestacin de los Servicios Pblicos Locales y la ejecucin de
Obras de Infraestructura Local para satisfacer las crecientes necesidades de la
Poblacin.
En el desarrollo de la Gestin de los Gobiernos Locales, se ha detectado la

existencia de diferencias y/o desviaciones que inciden negativamente en el
cumplimiento de los objetivos y metas. Tales aspectos se tornan repetitivos y el no
superarlos oportunamente pueden dar lugar a que no solo se agudicen las
deficiencias existentes sino que adems ocasionen problemas de mayor magnitud.
Con la utilizacin de los instrumentos tcnicos normativos posibilitar a las

Municipalidades Provinciales y Distritales, un buen manejo de los recursos humanos,
materiales econmicos y financieros as como reflejar con mucha transparencia los
resultados de la Gestin Municipal.
1.2. ANTECEDENTES
Las Municipalidades como rganos del Gobierno Local, tienen asignado entre otras
funciones la organizacin, reglamentacin y en su caso la administracin de los
servicios pblicos de su responsabilidad las como la planificacin del desarrollo
urbano y rural y ejecucin de obras de infraestructura local para satisfacer las
crecientes necesidades de la poblacin de nuestro pas. El desarrollo de estas
funciones requieren de financiamiento, es por ello conveniente revisar la
normatividad sobre Rentas Municipales vigentes, para medir el grado de capacidad
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de gastos y posibilidades de buscar otras fuentes de financiamiento, como es el

endeudamiento o las donaciones.
1.3. LAS MUNICIPALIDADES: ENTIDADES QUE COMPRENDE Y SU

REGULACION JURIDICA.
Las Municipalidades son instancias Descentralizadas correspondientes a los niveles

de Gobierno Local, que emanan de la voluntad popular. Es una persona Jurdica de
derecho pblico con autonoma Poltica, Econmica y Administrativa en los asuntos
de su competencia.
La autonoma Municipal, consiste en la capacidad de gestin independiente dentro

de los asuntos atribuidos como propios de la Municipalidad. Es decir, autonoma
Municipal es la capacidad de decidir y ordenar (autonormarse), dentro de sus
funciones y competencias exclusivas que no pueden ser ejercidas por ninguna otra
institucin.
La autonoma Municipal tiene tres dimensiones que consisten en que se le da

autoridad para hacer cumplir todos los asuntos que la Ley les ha encomendado para
impulsar el desarrollo local.
1.3.1. AUTONOMIA POLITICA
Como elemento de la autonoma Local, pueden emitir normas con naturaleza de Ley
material, como son las Ordenanzas, son las que van a decidir, que cosa se va hacer.
Entonces las Municipalidades, estn constitucionalmente facultadas para decidir qu
cosa hacer para lograr el desarrollo Local.
1.3.2. LA AUTONOMIA ADMINISTRATIVA
Se refleja en la posibilidad de emitir reglamentos, actos administrativos; en la

organizacin Interna. En la contratacin y Ejecucin de las decisiones; estas son
varias formas de cmo se manifiesta la autonoma administrativa.
1.3.3. LA AUTONOMIA ECONOMICA
Se da en dos aspectos; en la posibilidad de generar sus propios recursos y, en

segundo lugar, en disponer de los recursos que tiene. Sobre el primero, uno de los
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medios ms importantes es la Tributacin Municipal en ejercicio de la potestad

Tributaria y decidir sobre su presupuesto.
1.4. TIPOS DE MUNICIPALIDAD
Existen tres tipos de municipalidad
1. Municipalidades Provinciales, ejercen el gobierno local en las demarcaciones

provinciales
2. Municipalidades Distritales, ejercen el gobierno local en las demarcaciones

distritales.
3. Municipalidades de Centro Poblados, se crean por ordenanza municipal provincial

y ejercen funciones delegadas, las que se establecen en la ordenanza que las crea.
Para el cumplimiento de sus funciones las municipalidades provinciales y distritales
deben asignarles recursos econmicos de manera mensual.
Existen municipalidades que, por sus caractersticas particulares, se sujetan a

regmenes especiales como la Municipalidad de Lima Metropolitana, las ubicadas en
zonas de frontera y las Municipalidades ubicadas en zonas rurales. La Ley Orgnica
de Municipalidades 27972 establece un ttulo especial el Ttulo XI- , con el objeto
de promover el desarrollo municipal en zonas rurales.
La Municipalidad.- Es la institucin del estado, con personera jurdica, facultada

para ejercer el gobierno de un distrito o provincia, promoviendo la satisfaccin de las
necesidades de la poblacin y el desarrollo de su mbito.
El Municipio.- Es considerado como la entidad que agrupa tres componentes

interrelacionados: La poblacin, el territorio y la organizacin local.
El Concejo Municipal.- Constituye un rgano de gobierno municipal que cumple las

funciones normativas y de fiscalizacin, integrado por el alcalde (sa) y los(as)
regidores(as)
1.5. MISIN DE LA MUNICIPALIDAD
Est contenido en la Ley Orgnica de Municipalidades, que establece que su

finalidad est definida por tres elementos:
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1.5.1. SER UNA INSTANCIA DE REPRESENTACIN
Son los ciudadanos y ciudadanas, quienes democrticamente deciden otorgar un

mandato para que tanto alcaldes como regidores asuman su representacin en la
conduccin del gobierno local, dicho mandato, est sujeto a un conjunto de reglas,
que, si no son cumplidas pueden generar el retiro de la confianza ciudadana y por
tanto el resquebrajamiento de la legitimidad para ejercer dicha representacin. En
ese sentido, cobra importancia el vnculo de ida y vuelta que debe existir entre las
autoridades municipales y la poblacin, de tal manera que se permita a la poblacin
estar informada, intervenir en los asuntos de la gestin y, a las autoridades
municipales ejercer el mandato para el cual fueron elegidas, con eficiencia y
transparencia.
1.5.2. SER UNA INSTANCIA PROMOTORA DEL DESARROLLO INTEGRAL

SOSTENIBLE
La Municipalidad, en tanto, rgano de gobierno local es la entidad llamada y

facultada para liderar la gestin del desarrollo integral de su mbito, ya sea distrital o
provincial. Entendiendo por desarrollo integral sostenible un proceso de mejora de la
calidad de vida de la poblacin, en donde la persona, especialmente aquella en
condiciones de pobreza y exclusin, se convierta en el centro de atencin de todos
los esfuerzos siempre y cuando ello no comprometa la calidad de vida de las
poblaciones futuras.
1.5.3. SER UNA INSTANCIA PRESTADORA DE SERVICIOS PBLICOS
Entendidos como aquellos servicios brindados por la municipalidad, que permitan a

los ciudadanos, individual o colectivamente ser atendidos en determinadas
necesidades que tengan carcter de inters pblico y sirvan al bienestar de todos.
1.6. ORGANIZACIN MUNICIPAL
ORGANOS DE GOBIERNO Y DIRECCIN
Est conformado por la Alcalda y el Concejo Municipal
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1.6.1. LA ALCALDA
o Es el rgano ejecutivo del gobierno local, liderado por el Alcalde, quien es el

representante legal de la Municipalidad y su mxima autoridad administrativa.
o El marco legal municipalista concentra diversas atribuciones en el alcalde
otorgndole un poder muy fuerte frente al Concejo Municipal. Entre otros
aspectos, le otorga mayora a su agrupacin poltica al margen del porcentaje
de votos obtenidos durante el proceso electoral, as como la facultad de
presidir el concejo Municipal y tener voto dirimente.
o Entre las atribuciones ms importantes sealadas por la Ley Orgnica de
Municipalidades, podemos mencionar:
o Convocar, presidir y dar por concluidas las sesiones del concejo municipal.
o Ejecutar los acuerdos del concejo municipal, bajo responsabilidad.
o Proponer al concejo municipal proyectos de ordenanzas y acuerdos;
o Promulgar las ordenanzas y disponer su publicacin.
o Dirigir la formulacin y someter a aprobacin del concejo el plan integral de
desarrollo sostenible local y el programa de inversiones concertado con la
sociedad civil, y dirigir su ejecucin.
o Aprobar el presupuesto municipal, en caso de que el concejo municipal no lo
apruebe.
o Defender y cautelar los derechos e intereses de la municipalidad y los
vecinos.
o Celebrar los actos, contratos y convenios necesarios para el ejercicio de sus
funciones.
o Proponer al concejo municipal la creacin, modificacin, supresin o
exoneracin de contribuciones, tasas, arbitrios, derechos y licencias.
o Resolver en ltima instancia administrativa los asuntos de su competencia de
acuerdo al Texto nico de Procedimientos Administrativos de la
Municipalidad.
Sin embargo, es necesario recordar que el Alcalde, si bien tiene un conjunto de

atribuciones establecidas en las leyes, es en lo fundamental un mandatario de
los(as) ciudadanos(as) del municipio, es decir, es su primer servidor pblico, en ese
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sentido, tiene la obligacin representar los intereses de la poblacin, defendiendo y

protegiendo sus derechos, en una relacin armnica eficiente y transparente.
1.6.2. EL CONCEJO MUNICIPAL
Constituye un rgano de gobierno que cumple funciones normativas y de

fiscalizacin. Est integrado por el Alcalde (sa) y los(as) regidores(as).
Entre sus atribuciones principales estn:
o Aprobar y hacer el seguimiento de los siguientes instrumentos de Gestin:

Plan de Desarrollo Municipal Concertado
Presupuesto participativo
Plan de Desarrollo Institucional
Rgimen de organizacin interior de la municipalidad
Plan de Acondicionamiento territorial (slo provinciales)
Plan de Desarrollo Urbano
Plan de Desarrollo Rural
Sistema de Gestin Ambiental Local
El reglamento de concejo municipal
Proyectos de Ley de su competencia
El presupuesto anual y sus modificaciones
El Cuadro de Asignacin de Personal
Aprobar, modificar o derogar ordenanzas.
Crear, modificar, suprimir o exonerar contribuciones, tasas, arbitrios, licencias
y derechos.
o Otras atribuciones importantes son:
Declarar la vacancia o suspensin de los cargos de alcalde y regidor.
Aprobar proyectos de ley de su competencia.
Aprobar normas que promuevan la participacin vecinal.
Constituir comisiones ordinarias y especiales.
Aprobar el balance anual y la memoria de la gestin.
Solicitar la realizacin de exmenes especiales, auditoras econmicas y otros
actos de control.
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Autorizar al procurador pblico municipal a iniciar procesos judiciales contra

funcionarios, servidores o terceros a quienes el rgano de Control
Institucional haya encontrado responsabilidad civil o penal; as como a
representar a la municipalidad en los procesos judiciales iniciados en su
contra, incluyendo a sus representantes.
Aprobar endeudamientos internos y externos por mayora calificada.
Aprobar la donacin, venta o prstamo de sus bienes.
Aprobar la remuneracin del alcalde y dietas de los regidores.
Disponer el cese del gerente municipal.
Fiscalizar la gestin de los funcionarios de la municipalidad.
Aprobar y reglamentar los espacios de participacin y concertacin.
Reglamento Interno de Concejo
Es el instrumento normativo interno que establece la organizacin y funciones del

Concejo Municipal.
Las Comisiones de regidores
Son grupos de trabajo conformados por los regidores y regidoras de las distintas
agrupaciones polticas representadas en el Concejo. Se organizan al interior del
Concejo Municipal. Realizan estudios, formulan proyectos y propuestas para mejorar
la calidad de la gestin municipal. Tambin emiten dictmenes sobre asuntos que
sean tratados en las sesiones de Concejo, fiscalizando de esta manera a la gestin
municipal en los asuntos vinculados con sus funciones.
Estas comisiones pueden ser de dos tipos:
Ordinarias. Cuya funcin es de carcter permanente. Por ejemplo la Comisin de

Educacin Cultura y Deportes, la Comisin de Vaso de Leche.
Especiales. Aquellas constituidas para realizar una actividad especfica, de carcter

temporal, como por ejemplo: para organizar los festejos por el aniversario del distrito.
En algunos casos, dada la autonoma municipal y debido a que la Ley no establece

mayor regulacin, se convoca a participar de tales comisiones de regidores a
representantes de organizaciones sociales.
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La regulacin sobre su funcionamiento debe estar sealada en el Reglamento

Interno de Concejo.
Los Regidores
Son representantes de los ciudadanos, elegidos ante el Concejo Municipal para

asumir labores de produccin normativa y de fiscalizacin de la gestin municipal,
as como tambin para la presentacin de iniciativas y proyectos de mejora de la
gestin municipal. Su perodo de gestin es igual al de los alcaldes, es decir 4 aos.
Los regidores que trabajan como dependientes del sector privado o pblico gozan de
una licencia con goce de haber hasta por 20 horas semanales. No pueden ser
trasladados ni reasignados sin su expreso consentimiento.
Su empleador est obligado a mantener su mismo nivel remunerativo.
Atribuciones
Proponer proyectos de ordenanzas y acuerdos.

Formular pedidos y mociones de orden del da
Asumir, por delegacin del alcalde, sus funciones polticas.
Fiscalizar la gestin municipal.
Integrar comisiones ordinarias y especiales.
Obligaciones
Mantener comunicacin con las organizaciones sociales e informar al concejo
municipal.
Responsabilidades
Son responsables individualmente por los actos violatorios de la Ley realizados

durante el ejercicio de sus funciones, y, solidariamente, por los acuerdos adoptados
contra la Ley durante el ejercicio de sus funciones. Salvo que salven sus votos
dejando constancia de ello en actas.
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Impedimentos
No pueden ejercer funciones, cargos ejecutivos o administrativos, sean de carrera o

confianza, ni ocupar cargos de miembros de directorio, gerente u otro, en la misma
municipalidad o en empresas municipales del mbito.
1.7. REGULACIN JURDICA DE LAS MUNICPALIDADES
Constitucin Poltica del Per.

Ley No 27972, Orgnica de Municipalidades y su Modificadora.
Ley N 27783 de Bases de la Descentralizacin.
Leyes y Normas que regulan las actividades y funcionamiento del Sector
Pblico.
Normas Tcnicas de los Sistemas Administrativos.
Las Municipalidades, estn sujetas a las leyes y disposiciones que, de manera

general y de conformidad con la Constitucin Poltica del Per, regulan las
actividades y funcionamiento del Sector Pblico; as como a las normas tcnicas de
los sistemas administrativos del Estado, que por su naturaleza son de observancia y
cumplimiento obligatorio.
1.8. ORGANIZACIN FUNCIONAL MUNICIPAL
La Organizacin Municipal.- es un proceso permanente que identifica las funciones y

estructuras internas, agrupndolas y ordenndolas para asignar, transferir
(descentralizar) o delegar (desconcentrar) funciones especificas y responsabilidades
con la finalidad de lograr los objetivos y metas, mediante una administracin eficiente
y una adecuada prestacin de servicios.
Las Municipalidades se caracterizan por no tener un modelo de organizacin comn

u homogneo. Ello se debe a la diversidad local donde existen y funcionan.
Inclusive, el tipo de organizacin que tiene una Municipalidad experimenta cambios
debido a que se encuentra sujeta a los principios de flexibilidad (Es decir, no es un
modelo rgido ni eterno) y adaptabilidad (tiene en cuenta factores externos o
internos).
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La Estructura Municipal.- es el diseo final de la organizacin de la misma, las

distintas funciones y reas se ven relacionadas entre si, bajo criterios adoptados en
la etapa de la organizacin. Por eso, cuando organizamos la Municipalidad lo
hacemos para dotarlo de una estructura y gobernarlo de manera eficiente.
Las Municipalidades Provinciales y Distritales se organizan y tienen como funcin

principal la atencin de las necesidades de la poblacin y en general la realizacin
de los fines previstos en la Ley Orgnica de Municipalidades y normas
complementarias.
Definicin de Organizacin Municipal.- es un proceso permanente y sistemtico que

consiste en ordenar las funciones y estructuras de las Municipalidades, tratando de
lograr una Administracin eficiente y oportuna, que permita proveer una optima
prestacin de servicios a la Localidad en su mbito Jurisdiccional.
La Organizacin es una respuesta a la preocupacin debe como debe actuar la

Municipalidad para hacer frente al reto del Desarrollo Local.
La Estructura Orgnica Municipal:
Bsicamente las Municipalidades deben organizarse en tres funciones

institucionales:
Funcin Gobierno.- La ejerce el Alcalde y los Regidores quienes tienen la

responsabilidad de definir los grandes objetivos institucionales, establecen las
Polticas y metas.
Funcin Ejecutiva.- La ejercen los rganos de Direccin de Apoyo y de Lnea. Son

los responsables de ejecutar los Objetivos y Metas que establece el rgano de
Gobierno.
Funcin Tcnica.- La ejercen los rganos de Asesoramiento, tienen la definicin de

los Objetivos y Metas a implementarse.
Las Municipalidades se organizan bsicamente mediante los siguientes

rganos:
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RGANOS DE GOBIERNO.- Son los encargados de establecer los objetivos y

polticas de desarrollo de la municipalidad y orientar la organizacin y gestin
municipal.
RGANOS CONSULTIVOS, DE PARTICIPACIN Y/O DE COORDINACIN.- Son

los rganos encargados de la participacin, coordinacin y/o consultora tcnica,
para fines especficos, de los rganos de Gobierno.
RGANO DE CONTROL.- Es el responsable de cautelar, fiscalizar, evaluar y

fomentar la correcta utilizacin de los recursos que moviliza la Municipalidad.
RGANO DE DEFENSA JUDICIAL.- Es el responsable de la defensa judicial de la

Municipalidad, encargado de la representacin y defensa de los intereses y
derechos de la institucin.
RGANO DE DIRECCIN.- Es el encargado de dar cumplimiento a los objetivos y

polticas emanadas por los rganos de Gobierno.
RGANOS DE ASESORA.- Son los encargados de brindar asesora a los distintos

rganos en los asuntos de su competencia.
RGANOS DE APOYO.- Son los responsables de realizar acciones de apoyo

administrativo y tcnico a los dems rganos de la Municipalidad.
RGANOS DE LNEA.- Son los responsables de brindar y/o desarrollar los servicios,
actividades, proyectos y obras pblicas en beneficio de la comunidad.
RGANOS DESCONCENTRADOS.- Son los rganos municipales que ejercen

competencias por delegacin de la Alcalda.
RGANISMOS DESCENTRALIZADOS.- Son instituciones con personera jurdica

de derecho pblico que ejercen, con autonoma, competencias en determinados
mbitos territoriales y funcionales.
1.9. DOCUMENTOS DE GESTION
Los documentos que formalizan la Gestin de los Gobiernos Locales, ser

determinados por las normas que regulan la elaboracin y ejecucin de los mismos,
cuyos documentos de gestin que deben contar son los siguientes
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Reglamento de Organizacin y Funciones - ROF.- Es un documento Tcnico

normativo de Gestin que completan, regulan y fijan la Estructura Orgnica de la
Municipalidad, en el cual se precisan la naturaleza, finalidad y funciones generales;
tipificando las atribuciones relaciones de las Unidades Orgnicas.
Cuadro de Asignacin de Personal - CAP.- Es un documento Tcnico Normativo de

Gestin Institucional que contiene y permite normalizar las previsiones de cargos
necesarios que requiere la Municipalidad, determinando la cantidad, caractersticas
de los puestos de trabajo necesarios para proporcionar los servicios y lograr los fines
y objetivos institucionales.
Presupuesto Analtico de Personal - PAP.- Es un documento que incluye las plazas

requerida durante el ao de gestin Presupuestal y que estn debidamente
financiadas a travs del Presupuesto Institucional. Las plazas es la dotacin
presupuestal que se considera en cada caso para las remuneraciones por los
servicios especficos de personal permanente y contratado, de acuerdo a la
disponibilidad econmica, sta asignacin presupuestal permite activar
determinadas plazas de los cargos que figuran en el CAP.
Manual de Organizacin y Funciones - MOF.- Documento Normativo que describe
las Funciones Especificas a nivel de cargo o puesto de trabajo, desarrollndolas a
partir de la estructura Orgnica Funciones generales Establecidas en el Reglamento
de Organizacin y Funciones y de acuerdo con el cuadro para Asignacin de
Personal.
Manual de Procedimientos Administrativos MAPRO.- Es un documento descriptivo

y de sistematizacin normativa de carcter instructivo e informativo. Cuyo contenido
es el detalle de los procesos generados para el cumplimiento de las funciones.
Texto nico de Procedimientos Administrativos - TUPA.- Es un documento unificado

que contiene toda la informacin relativa a la tramitacin de los procedimientos
administrativos que se generan en la Municipalidad.
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1.10. SISTEMAS ADMINISTRATIVOS.
Es el conjunto de polticas, normas y procesos cuya finalidad es dar racionalidad,

eficacia y uniformidad a la Gestin Municipal, sistemas ms relevantes en la
Administracin Pblica, son los siguientes:
A.- SISTEMA DE GESTIN DE RECURSOS HUMANOS (PERSONAL)
El Sistema Administrativo de Gestin de Recursos Humanos establece, desarrolla y

ejecuta la poltica del Estado respecto del servicio civil; y, comprende el conjunto de
normas, principios, recursos, mtodos, procedimientos y tcnicas utilizados por las
entidades del sector pblico en la gestin de los recursos humanos. Se debe tener
en cuenta que el servicio civil es el conjunto de medidas institucionales por las
cuales se articula y gestiona el personal al servicio del Estado, que debe armonizar
los intereses de la sociedad y los derechos de las personas al servicio del Estado.
B.- SISTEMA NACIONAL DE ABASTECIMIENTO.
El Sistema Nacional de Abastecimiento es el conjunto interrelacionado de polticas,

objetivos, normas, atribuciones, procedimientos y procesos tcnicos orientados al
racional flujo, dotacin o suministro, empleo y conservacin de los medios materiales
que utilizan las entidades del sector pblico.
C.- SISTEMA NACIONAL DE PRESUPUESTO PBLICO
El Sistema Nacional de Presupuesto es el conjunto de rganos, normas y

procedimientos que conducen el proceso presupuestario de todas las entidades del
Sector Pblico en todas sus fases (programacin, formulacin, aprobacin, ejecucin
y evaluacin).
D.- SISTEMA NACIONAL DE TESORERIA
El Sistema Nacional de Tesorera es el conjunto de rganos, normas,

procedimientos, tcnicas e instrumentos orientados a la administracin de los fondos
pblicos en las entidades del Sector Pblico, cualquiera sea la fuente de
financiamiento y el uso de los mismos.
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E.- SISTEMA NACIONAL DE ENDEUDAMIENTO
El Sistema Nacional de Endeudamiento es el conjunto de rganos, normas y

procedimientos orientados al logro de una eficiente administracin del
endeudamiento a plazos mayores de un ao de las entidades y organismos del
Sector Pblico.
F.- SISTEMA NACIONAL DE CONTABILIDAD
El Sistema Nacional de Contabilidad es el conjunto de los rganos, polticas,

principios, normas y procedimientos de contabilidad de los sectores pblico y
privado, de aceptacin general, y aplicados a las entidades y rganos que lo
conforman y que contribuyen al cumplimiento de sus fines y objetivos.
G.- SISTEMA NACIONAL DE INVERSIN PBLICA SNIP.
El Sistema Nacional de Inversin Pblica (SNIP) tiene por finalidad optimizar el uso
de los recursos pblicos destinados a la inversin, mediante el establecimiento de
principios, procesos, metodologas y normas tcnicas relacionadas con las diversas
fases de los proyectos de inversin.
El SNIP, fue creado con la finalidad de optimizar el uso de los Recursos Pblicos
destinados a la inversin, mediante el establecimiento de principios, procesos,
metodologas y normas tcnicas relacionados con las diversas fases de los
proyectos de inversin.
1.10. SISTEMA NACIONAL DE DEFENSA JUDICIAL DEL ESTADO
El Sistema de Defensa Jurdica del Estado es el conjunto de principios, normas,

procedimientos, tcnicas e instrumentos, estructurados e integrados funcionalmente
mediante los cuales los Procuradores Pblicos ejercen la defensa jurdica del
Estado.
Este Sistema tiene la finalidad fortalecer, unificar y modernizar la defensa jurdica del
Estado en el mbito local, regional, nacional, supranacional e internacional, en sede
judicial, militar, arbitral, Tribunal Constitucional, rganos administrativos e instancias
de similar naturaleza, arbitrajes y conciliaciones, la que est a cargo de los
Procuradores Pblicos.
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SISTEMA NACIONAL DE CONTROL
El Sistema Nacional de Control es el conjunto de rganos de control, normas,

mtodos y procedimientos estructurados e integrados funcionalmente, destinados a
conducir y desarrollar el ejercicio del control gubernamental en forma
descentralizada.
Su actuacin comprende las actividades y acciones en los campos administrativo,

presupuestal, operativo y financiero de las entidades y alcanza al personal que
presta servicios en ellas, independientemente del rgimen que las regule.
Toda entidad del Estado est sujeta a control por parte de la Contralora General de
la Repblica, pues maneja recursos provenientes de fondos pblicos. Estos fondos
pblicos provienen de la recaudacin, obtencin o captacin de dinero que forman
parte del tesoro nacional.
1.11. CONCEPTO PATRIMONIO LOCAL
De acuerdo con la normativa local, podemos definir "el patrimonio local" como el
conjunto de bienes, derechos y acciones cuya titularidad corresponde a las
Entidades Locales.
Las Entidades Locales, como personas jurdicas de Derecho Pblico, con capacidad
plena para el ejercicio de sus funciones, necesitan tambin ser titulares de bienes y
derechos, para el cumplimiento de los fines que les estn atribuidos por el
ordenamiento jurdico precisan contar con medios personales, materiales y jurdicos.,
en lo relativo a los medios materiales, es decir, los bienes con los que pueda contar
un municipio para la satisfaccin de las necesidades de sus ciudadanos.
Clases de bienes municipales
Los bienes de las Entidades locales se clasifican en bienes de dominio pblico y

bienes patrimoniales. Los bienes de dominio pblico sern de uso o servicio pblico.
Asimismo, son bienes de dominio pblico los bienes comunales.
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Bienes de dominio pblico
La nocin de dominio pblico se construye sobre la base de tres elementos

determinantes; la titularidad (pertenece a una Administracin Pblica), su afectacin
(a un uso o servicio pblico) y un rgimen jurdico especial. En el mbito local se
distinguen los siguientes:
Son bienes de uso pblico los caminos y carreteras, plazas, calles, paseos, parques,
fuentes, canales, puentes y dems obras pblicas de aprovechamiento o utilizacin
generales cuya conservacin sean de la competencia de la Entidad local.
Son bienes de servicio pblico los destinados directamente al cumplimiento de fines

pblicos de responsabilidad de las Entidades Locales, tales como Palacios
Municipales y, en general, edificios que sean de las mismas, camales, mercados,
postas mdicas, hospitales, albergues, cunas, bibliotecas, cementerios, elementos
de transporte, piscinas y campos de deporte y, en general, cualesquiera otros bienes
directamente destinados a la prestacin de servicios pblicos o administrativos.
Bienes comunales
Son bienes comunales los bienes de los municipios o de las Entidades Locales
Menores cuyo aprovechamiento corresponda al comn de los vecinos. La titularidad
les corresponde al municipio y el aprovechamiento a los vecinos.
Bienes patrimoniales
Son bienes patrimoniales o de propios los que, siendo propiedad de la Entidad

Local, no estn destinados a uso pblico ni afectado a algn servicio pblico, y
puedan constituir fuentes de ingresos para el erario de la Entidad. As, la propiedad
intelectual de una obra literaria, cientfica o artstica de la entidad; las patentes de
invencin, etc.
1.12. OBLIGACIONES MUNICIPALES: INVENTARIO, REGISTRO Y DEFENSA DE

LOS BIENES
Los Municipios tienen la obligacin de formar Inventario valorado de todos los bienes
y derechos que les pertenecen. Siendo este, por lo tanto, el catlogo o relacin
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circunstanciada de todos los bienes y derechos de cualquier clase que pertenezcan

al municipio. El inventario refleja la totalidad de bienes y derechos de la entidad.
Los bienes se researn en el inventario por separado agrupndolos en los

siguientes epgrafes:
Inmuebles
Muebles de carcter histrico, artstico o de considerable valor econmico
Vehculos Terrenos
Muebles (no incluidos en los grupos anteriores)
Semovientes (animales)
Bienes y derechos revertibles (bienes que pertenecern a la Entidad pasado
cierto da o cumplida cierta condicin)
Bienes de dominio pblico.
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CAPTULO III
ANLISIS COMPARATIVO
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CAPTULO III: ANLISIS COMPARATIVO
Como ya se vino mencionando desde lneas precedentes, este trabajo de

investigacin tiene como finalidad identificar las fortalezas y las debilidades de la
legislacin en los pases Latinoamericanos en materia de Rgimen Local,
especficamente entre los pases de Per y Brasil. Para lograr este objetivo, se
analiza y compara el contenido de los preceptos jurdicos que regulan la vida
institucional de los municipios en los siguientes pases:
PAIS MUNICIPIOS ORGANIZACIN POLTICA

BRASIL 5,564 FEDERAL
PERU 2,070 REPBLICA UNITARIA
3.1. DIVISIN POLITICA DE AMBOS PAISES
PAIS DIVISION TERRITORIAL

BRASIL Constitucin de la Repblica Federativa de Brasil (1988) Artculo 18. La
Organizacin Poltico-Administrativa de la Repblica Federativa de Brasil
comprende la Unin, los Estados, el Distrito Federal y los Municipios,
todos autnomos en los trminos de esta Constitucin.
PERU Constitucin Poltica del Per (1993 con reformas hasta el 2005) Artculo
189. El territorio de la Repblica est integrado por regiones,
departamentos, provincias y distritos, en cuyas circunscripciones se
constituye y organiza el gobierno a nivel nacional, regional y local, en los
trminos que establece la Constitucin y la ley, preservando la unidad e
integridad del Estado y de la Nacin. El mbito del nivel regional de
gobierno son las regiones y departamentos. El mbito del nivel local de
gobierno son las provincias, distritos y los centros poblados.
3.2. SUSTENTO LEGAL DE LA AUTONOMA MUNICIPAL
PAIS SUSTENTO LEGAL DE LA AUTONOMA

Constitucin. Artculo 18. La Organizacin Poltico-Administrativa de la
BRASIL Repblica Federativa de Brasil comprende la Unin, los Estados, el Distrito
Federal y los Municipios, todos autnomos, en los trminos de esta
Constitucin.
PERU Constitucin. Artculo 194. Las municipalidades provinciales y distritales son
los rganos de gobierno local. Tienen autonoma poltica, econmica y
administrativa en los asuntos de su competencia. Las municipalidades de
los centros poblados son creadas conforme a ley. () Ley N. 27972 Ley
Orgnica de Municipalidades. Artculo 1. GOBIERNOS LOCALES. Los
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gobiernos locales son entidades bsicas de la organizacin territorial del

Estado y canales inmediatos de participacin vecinal en los asuntos
pblicos, que institucionalizan y gestionan con autonoma los intereses
propios de las correspondientes colectividades; siendo elementos
esenciales del gobierno local, el territorio, la poblacin y la organizacin.
Las municipalidades provinciales y distritales son los rganos de gobierno
promotores del desarrollo local, con personera jurdica de derecho pblico
y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines.
3.3. ALCANCE DE LA AUTONOMA
La mayora de los pases objeto de estudio establecen en su Constitucin o

legislacin primaria el principio de Autonoma, sin embargo no en todos los casos se
expresa el mismo significado. Con base en los alcances jurdicos de lo que
representa este principio, establecidos en la legislacin primaria, podemos agrupar a
los pases latinoamericanos en tres categoras:
1) Autonoma en sentido amplio: se establecen atribuciones que les reconoce como

poderes pblicos, con capacidad para que se auto determinen en todos sus asuntos:
Argentina, Bolivia, Brasil, Ecuador, El Salvador, Paraguay, Per y Venezuela.
2) Facultades y competencias que se enmarcan dentro del principio de

autodeterminacin: Chile, Colombia, Guatemala, Mxico, Honduras, Nicaragua.
3) Facultades y atribuciones mayoritariamente en el mbito administrativo: Costa

Rica, Cuba, Hait, Panam, Repblica Dominicana y Uruguay.
En cuanto al reconocimiento jurdico de los pueblos originarios y comunidades

indgenas, slo nueve pases lo hacen en la legislacin primaria.
PAIS ALCANCE DE LA AUTONMIA RECONOCIMIENTO

DE PUEBLOS INDIOS
Y COMUNIDADES
ORIGINARIAS
BRASIL Constitucin. Artculo 30. Compete a los Constitucin. Artculo 231.
Municipios: 1. Legislar sobre asuntos de inters Se reconoce a los indios su
local; 2. Suplementar la legislacin federal y estatal organizacin social,
en lo que cupiese; 3. Establecer y recaudar los costumbres, lenguas
tributos de su competencia, as como aplicar sus creencias, tradicionales y
ingresos, sin perjuicio de la obligatoriedad de los derechos originarios
rendir cuentas y publicar balances dentro de los sobre las tierras que
plazos fijados en la ley; 4. Crear, organizar y tradicionalmente ocupan,
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suprimir distritos, observando la legislacin estatal; correspondiendo a la Unin

5. Organizar y prestar, directamente o bajo el demarcarlas, protegerlas y
rgimen de concesin o licencia, los servicios hacer que se respeten
pblicos de inters local, incluido el de transporte todos sus bienes.
colectivo, que tiene carcter esencial; 6. Mantener,
con la cooperacin tcnica y financiera de la Unin
y del Estado, programas de educacin preescolar y
de enseanza bsica; 7. Prestar, con la cooperacin
tcnica y financiera de la Unin y del Estado, los
servicios de atencin a la salud de la poblacin; 8.
Promover, dentro de lo posible, la adecuada
ordenacin territorial, mediante la planificacin y
control del uso, de la parcelacin y de la ocupacin
del suelo urbano; 9. Promover, la proteccin del
patrimonio histrico- cultural local, observando la
legislacin y la accin finalizadora federal y estatal.
PERU Ley orgnica de Municipalidades. Artculo V.- La Constitucin. Artculo 89.
estructura, organizacin y funciones especficas de Las Comunidades
los gobiernos locales se cimientan en una visin de Campesinas y las Nativas
Estado democrtico, unitario, descentralizado y tienen existencia legal y son
desconcentrado, con la finalidad de lograr el personas jurdicas. Son
desarrollo sostenible del pas. En el marco del autnomas en su
proceso de descentralizacin y conforme al criterio organizacin, en el trabajo
de subsidiariedad, el gobierno ms cercano a la comunal y en el uso y la
poblacin es el ms idneo para ejercer la libre disposicin de sus
competencia o funcin; por consiguiente el tierras, as como en lo
gobierno nacional no debe asumir competencias econmico y
que pueden ser cumplidas ms eficientemente por administrativo, dentro del
los gobiernos regionales, y stos, a su vez, no marco que la ley establece.
deben hacer aquello que puede ser ejecutado por La propiedad de sus tierras
los gobiernos locales es imprescriptible, salvo en
el caso de abandono
previsto en el Art. anterior.
El Estado respeta la
identidad cultural de las
Comunidades Campesinas y
Nativas
3.4. AUTONOMA POLTICA
Con base en la legislacin primaria de los pases sujetos de estudio, el estatus del alcance de la
democracia directa (participacin ciudadana) es la siguiente:
PAIS ALCANCE DE LA PARTICIPACIN CIUDADANA

BRASIL Constitucin. Artculo 14. La soberana popular ser ejercida por sufragio
universal y por voto directo y secreto con valor igual para todos, y, en los
trminos de la ley mediante: 1. plebiscito; 2. referndum; 3. iniciativa
popular.
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PERU Constitucin. Artculo 2. Toda persona tiene derecho: A participar, en forma

individual o asociada, en la vida poltica, econmica, social y cultural de la
Nacin. Los ciudadanos tienen, conforme a ley, los derechos de eleccin,
de remocin o revocacin de autoridades, de iniciativa legislativa y de
referndum.
En la constitucin de ambos pases se establecen mecanismos de democracia

directa. Los mecanismos de democracia directa reconocidos son de consulta como
el referndum y el plebiscito; el derecho de iniciativa y la revocacin de mandato.
3.5. AUTONOMA HACENDARIA
Es sin duda la Autonoma Hacendaria el tema ms sensible en cuanto a la

descentralizacin. Es aqu donde se expresan los mayores contrastes y tensiones
entre los mbitos de gobierno central y local entre centralizacin y descentralizacin.
Para ilustrar esta aseveracin, podemos citar lo siguiente:
1. La totalidad de los 20 pases analizados reconocen la autonoma de los

gobiernos locales para el manejo de su hacienda, para elaborar sus propios
presupuestos, y su facultad para recaudar impuestos; pero slo 7 de ellos:
Argentina, Brasil. Ecuador, El Salvador, Per, Repblica Dominicana y
Venezuela, otorgan potestad tributaria (facultad para crear impuestos).
2. La totalidad de pases realizan transferencias a los gobiernos locales, pero
ninguno asienta en la legislacin primaria el derecho de los gobiernos locales
a participar en la definicin de criterios y montos de las transferencias; esta
facultad est reservada para el Congreso Nacional.
PAIS LOS ELABORAN RECIBEN PARTICIPAN EN TIENEN

GOBIERNOS PRESUPUESTOS TRANSFERENCIAS LA DEFINICION POTESTAD
LOCALES DE INGRESOS Y DEL GOBIERNO DE CRITERIOS TRIBUTARIA
MANEJAN EGRESOS CENTRAL DE
LIBREMENTE TRANSFERENCIA
SU HACIENDA
BRA Constitucin Si. Constitucin Constitucin Poltica. Es atribucin del Constitucin
SIL Poltica. Artculo Poltica. Artculo 30 Artculo 159. La Unin Congreso Nacional: Poltica. Artculo
30. Compete a entregar: () 2. El sistema tributario, 156. Es
los Municipios Veintids enteros y recaudacin y competencia de
() aplicar sus cinco dcimas por distribucin de los Municipios
ingresos, sin ciento al Fondo de rentas; (Artculo 48 establecer
perjuicio de la Participacin de los de la Constitucin) impuestos
obligatoriedad Municipios; ()
de rendir
cuentas y
publicar
balances
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dentro de los
plazos fijados en
la
ley
PER Si Ley Orgnica de Si No Los Gobiernos
U Municipalidades. Regionales y los
Artculo 53. Las Gobiernos
municipalidades se Locales pueden
rigen por crear, modificar y
presupuestos suprimir
participativos anuales contribuciones y
como instrumentos tasas, o exonerar
de administracin y de stas, dentro
gestin, los cuales se de su jurisdiccin,
formulan, aprueban y y con los lmites
ejecutan conforme a que seala la ley
la
ley de la materia.
3.6. AUTONOMA ADMINISTRATIVA Y COMPETENCIAS MUNICIPALES
La mayora de los pases, con excepcin de Hait y Uruguay, otorgan autonoma al municipio para
organizar su administracin, crear dependencias municipales y contratar personal de acuerdo a sus
necesidades y presupuesto. En cuanto a las competencias municipales, salvo Cuba y Hait, el resto de
los pases las establecen para la prestacin de servicios pblicos bsicos; no obstante, el listado de
competencias adicionales es amplio, diverso y complejo, llegando incluso a ser excesivo en relacin a
la propia capacidad de la mayora de municipios en la regin. Es decir, no se establece una relacin
entre capacidades, recursos disponibles y competencia, dando por resultado, en muchos casos, una
baja calidad en la prestacin del servicio (Solo en el caso de Paraguay se establece que la
municipalidad no est obligada a prestar servicios, en tanto no se transfieran los recursos).
En el caso de Uruguay la administracin local corresponde al Departamento y al Intendente, el

municipio es una forma de organizacin inferior al departamento.
PAIS FACULTAD PARA FACULTAD PARA

ORGANIZAR LA PROPORCIONAL LOS
ADMINISTRACION SERVICIOS PUBLICOS
PUBLICA LOCAL SEGN BASICOS COMO
SUS NECESIDADES
(CREAR DEPENDENCIAS Y
ENTIDADES
PARAMUNICIPALES
BRASIL La Constitucin faculta a los Art. 30. Compete a los
municipios a crear su propia ley Municipios: 1. legislar sobre
orgnica. asuntos de inters local; 2.
suplementar la legislacin
federal y estatal en lo que
cupiese; 3. establecer y
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recaudar los tributos de su

competencia, as como aplicar
sus ingresos, sin perjuicio de la
obligatoriedad de rendir
cuentas y publicar balances
dentro de los plazos fijados en
la ley; 4. crear, organizar y
suprimir distritos, observando
la legislacin estatal; 5.
organizar y prestar,
directamente o bajo el rgimen
de concesin o licencia, los
servicios pblicos de inters
local, incluido el de transporte
colectivo, que tiene carcter
esencial; 6. mantener, con la
cooperacin tcnica y
financiera de la Unin y del
Estado, programas de
educacin preescolar y de
enseanza bsica; 7. prestar,
con la cooperacin tcnica y
financiera de la Unin y del
Estado, los servicios de
atencin a la salud de la
poblacin; 8. promover, dentro
de lo posible, la adecuada
ordenacin territorial,
mediante la planificacin y
control del uso, de la
parcelacin y de la ocupacin
del suelo urbano; 9. promover,
la proteccin del patrimonio
histrico- cultural local,
observando la legislacin y la
accin fiscalizadora federal y
estatal.
PERU Ley Orgnica de Ley Orgnica de
Municipalidades. Artculo28. Municipalidades. Artculo 73.
Estructura Organica () Las municipalidades,
Administrativa. La estructura tomando en cuenta su
orgnica municipal bsica de la condicin de municipalidad
municipalidad comprende en el provincial o distrital, asumen
mbito administrativo, a la las competencias y ejercen las
gerencia municipal, el rgano funciones especficas sealadas
de auditora interna, la en el Captulo II del presente
procuradura pblica municipal, Ttulo, con carcter exclusivo o
la oficina de asesora jurdica y compartido, en las materias
la oficina de planeamiento y siguientes: () 2. Servicios
presupuesto; ella est de pblicos locales 2.1.
acuerdo a su disponibilidad Saneamiento ambiental,
Pgina | 59
econmica y los lmites salubridad y salud. 2.2.

presupuestales asignados para Trnsito, circulacin y
gasto corriente. Los dems transporte pblico. 2.3.
rganos de lnea, apoyo y Educacin, cultura, deporte y
asesora se establecen recreacin. 2.4. Programas
conforme lo determina cada sociales, defensa y promocin
gobierno local. de derechos ciudadanos. 2.5.
Seguridad ciudadana. 2.6.
Abastecimiento y
comercializacin de productos
y servicios. 2.7. Registros
Civiles, en mrito a convenio
suscrito con el Registro
Nacional de Identificacin y
Estado Civil, conforme a ley.
2.8. Promocin del desarrollo
econmico local para la
generacin de empleo. 2.9.
Establecimiento, conservacin
y administracin de parques
zonales, parques zoolgicos,
jardines botnicos, bosques
naturales, directamente o a
travs de concesiones. 2.10.
Otros servicios pblicos no
reservados a entidades de
carcter regional o nacional.
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CONCLUSIONES
1. La historia poltica del municipio debe entenderse y ser comprendida como

movimiento poltico social que ha reivindicado la autonoma municipal en muy
distintos momentos.
2. Desde siempre ha existido una constante tensin entre centralizacin y
descentralizacin, misma que se expresa de diferente manera en la
legislacin del rgimen local en Amrica Latina.
3. Por otro lado, se han incrementado de manera considerable las facultades y
atribuciones municipales en materia social, econmica y ambiental, sin
embargo no se ha reflejado en la transferencia de recursos ni en el desarrollo
de capacidades institucionales.
4. El objetivo de la libertad municipal debe comprender dos componentes
esenciales: el establecimiento de las bases institucionales del autogobierno
municipal y la reivindicacin de las aspiraciones democrticas de los pueblos
y sociedades locales; no obstante en la legislacin del rgimen local en
Amrica Latina, no existe una relacin directa entre el reconocimiento jurdico
de la autonoma y la creacin de espacios institucionales para que los
municipios participen con pleno derecho en las decisiones que les afectan.
5. Aunque existen importantes avances en el reconocimiento de la autonoma,
administrativa y fiscal, son muy pocos los pases que reconocen al municipio
como integrante del estado nacional, con facultades plenas para incidir en las
decisiones en materia de aprobacin de leyes que les afecte, determinacin
de los destinos, criterios y montos de distribucin de recursos fiscales,
definicin de polticas y estrategias nacionales, entre los ms importantes
rubros.
6. Siendo el municipio, el mbito de gobierno donde es posible implementar
novedosas formas de participacin social, los mecanismos de la democracia
directa en todos los pases de la regin, son aun limitados, tratndose en la
mayora de los casos de consulta (referndum y plebiscito), derecho de
iniciativa y, en muy pocos, la revocacin de mandato.
7. El esquema de transferencias y la escaza potestad tributaria de los
municipios, conllevan a un escenario de dependencia econmica y, por ende,
poltica de los gobiernos locales a los gobiernos centrales.
Pgina | 61
8. No obstante que la gran diversidad de los municipios y el fenmeno de

concentracin urbana y dispersin de comunidades rurales en Amrica Latina,
es una realidad por todos conocida y aceptada, la mayora de las leyes de
rgimen local dan un tratamiento igualitario a los gobiernos locales, que
presionan excesivamente a las municipalidades ms rezagadas, y limitan a
las ms desarrolladas.
9. Si bien el propsito principal de los municipios de Amrica Latina es el
Bienestar General y la mejora de las condiciones de vida de sus
comunidades, an y cuando es difcil establecer la relacin entre marco
jurdico y desigualdad, la legislacin vigente no ha contribuido a disminuir la
brecha entre riqueza y pobreza, siendo esta regin donde con mayor
intensidad se incrementan las diferencias econmicas y sociales de la
poblacin, y stas se manifiestan con toda crudeza en los municipios.
Relacionado con el punto anterior, encontramos que en la mayora de los
pases las competencias de los municipios estn relacionadas con el
desarrollo urbano, lo que paradjicamente contrasta con que la mayora son
de tipo rural, y tienen limitadas competencias en este mbito.
10. Reconociendo que la creacin de intermunicipalidades y mancomunidades
son una alternativa valiosa para impulsar el desarrollo, no se identifica en la
legislacin los estmulos institucionales para fomentarlas.
11. Aunque la mayora de leyes nacionales dan facultades para que los
municipios planifiquen el desarrollo y ordenen el desarrollo urbano, los
mecanismos de coordinacin metropolitana y planeacin regional son
limitados, lo que se traduce en la desarticulacin y fragmentacin de planes,
polticas y estrategias de desarrollo.
12. Teniendo en cuenta esta sntesis del rgimen municipal, se concluye que el
sistema adoptado por la Constitucin vigente asegura plena autonoma
poltico-administrativa a las municipalidades, permitiendo:
a) La composicin electiva del Gobierno local (Prefecto) y (Cmara) ;
b) La elaboracin de las normas necesarias a la Administracin local (Leyes y
Decretos);
c) La libre administracin en lo que dice respecto al peculiar inters del
Municipio;
Pgina | 62
d) La organizacin y ejecucin de los servicios pblicos locales, y

e) La organizacin y direccin de su funcionalismo.
Pgina | 63
BIBLIOGRAFA
1. AFONSO DA SILVA, Jos, Curso de direito constitucional positivo, 14a. ed.,

So Paulo, Malheiros Editores, 1997.
2. ANTONIO CARAZZA, Roque, Curso de direito constitucional tributrio, 5a.
ed., Malheiros Editores, 1993.
3. BARCEL, Sara y PIMENTEL, Zainer, Radicalizar la democracia. Porto
Alegre: un modelo de municipio participativo, Madrid, Ediciones de la
Catarata, 2002.
4. DE CASTRO NUNES, Jos, Do Estado federado e sua organizao
municipal, Ro de Janeiro, Leite Ribeiro e Maurillo editores, 1920.
5. DE PINTO TAVARES, Iris Eliete T., O municipio: sua evoluo histrica-
constitucional, Revista Brasileira de Estudos Polticos, Minas Gerais, nm.
86, 1998.
6. DE BREMAER, Francois E. J., O municipio no sistema tributario brasileiro,
Ro de Janeiro, IBAM/AMCP/API/IBAMCO, 2000.
7. LOPES MEIRELLES, Hely, Direito municipal brasileiro, 11a. ed., So Paulo,
2000., Direito administrativo brasileiro, 20a. ed., Malheiros Editores, 1995.
8. MACHADO PAUPERIO, A., O municipio e o seu regime jurdico no Brasil, Ro
de Janeiro, Record Editora, 1959.
9. RIBEIRO, Manoel, O municipio na Federao, Salvador, Publicaes da
Universidade da Baha, 1959.
10. RIVERO YSERN, Jos Luis, Manual de derecho local, Madrid, Cvitas, 1993.
11. WHITAKER DA CUNHA, Fernando, Direito constitucional do Brasil, Ro de
Janeiro Renovar, 1990.
Pgina | 64

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UNIVERSIDAD NACIONAL FEDERICO VILLARREAL

FACULTAD DE DERECHO Y CIENCIAS POLTICAS

EL REGIMEN MUNICIPAL DE BRASIL Y PER

ROJAS GARCA, Marcia Alexandra

DR. DIAZ MANRIQUE

A mis padres por su cario y comprensin,

CAPTULO I: SISTEMA MUNICIPAL DE BRASIL

1.1. EVOLUCIN DEL MUNICIPIO EN EL CONSTITUCIONALISMO BRASILEO..8

1.2. LA AUTONOMA DEL MUNICIPIO BRASILEO.11

1.2.1. CAPACIDAD DE NORMATIVA PROPIA Y PODER LEGISLATIVO

1.2.2. CAPACIDAD DE AUTOADMINISTRACIN Y AUTOGOBIERNO16

1.2.3. POSICIN DEL MUNICIPIO EN LA ESTRUCTURA DEL ESTADO

1.3. COMPETENCIAS MUNICIPALES..19

1.3.1. HACIENDA MUNICIPAL20

1.3.2. COMPETENCIA MUNICIPAL PARA ORGANIZAR Y MANTENER LOS

1.4. CREACIN Y DESAPARICIN DEL MUNICIPIO...26

1.5. INTERVENCIN EN EL MUNICIPIO.29

1.6. CONTROL FISCAL DE LOS MUNICIPIOS...31

1.7. LA PARTICIPACIN POPULAR EN LOS ACTOS DE LA ADMINISTRACIN

CAPTULO II: SISTEMA MUNICIPAL DEL PERU

1.1. MARCO LEGISLATIVO, ORGANIZACINAL Y ADMINISTRATIVO

1.3. LAS MUNICIPALIDADES: ENTIDADES QUE COMPRENDE Y SU

1.3.1. AUTONOMIA POLITICA37

1.3.2. LA AUTONOMIA ADMINISTRATIVA..37

1.3.3. LA AUTONOMIA ECONOMICA...37

1.4. TIPOS DE MUNICIPALIDAD...38

1.5. MISIN DE LA MUNICIPALIDAD...38

1.5.1. SER UNA INSTANCIA DE REPRESENTACIN..39

1.5.2. SER UNA INSTANCIA PROMOTORA DEL DESARROLLO INTEGRAL

1.5.3. SER UNA INSTANCIA PRESTADORA DE SERVICIOS PBLICOS39

1.6. ORGANIZACIN MUNICIPAL.39

1.6.2. EL CONCEJO MUNICIPAL...41

1.7. REGULACIN JURDICA DE LAS MUNICPALIDADES44

1.8. ORGANIZACIN FUNCIONAL MUNICIPAL44

1.9. DOCUMENTOS DE GESTION..46

1.10. SISTEMAS ADMINISTRATIVOS..48

1.11. CONCEPTO PATRIMONIO LOCAL.49

1.12. OBLIGACIONES MUNICIPALES: INVENTARIO, REGISTRO Y DEFENSA DE

CAPTULO III: ANLISIS COMPARATIVO

3.1. DIVISIN POLITICA DE AMBOS PAISES51

3.2. SUSTENTO LEGAL DE LA AUTONOMA MUNICIPAL..54

3.3. ALCANCE DE LA AUTONOMA.....54

3.4. AUTONOMA POLTICA.55

3.5. AUTONOMA HACENDARIA.56

3.6. AUTONOMA ADMINISTRATIVA Y COMPETENCIAS MUNICIPALES.57

Ms all de vivir en un pas, las personas residen en un municipio, en el que estn

En Brasil, los ciudadanos suelen identificar como esfera de gobierno ms importante

Es cierto, sin embargo, que la descentralizacin de la administracin pblica tiene

Asimismo, la realidad brasilea no es ajena a la nuestra, por lo que el presente

CAPTULO I: SISTEMA MUNICIPAL DE BRASIL

1.1. EVOLUCIN DEL MUNICIPIO EN EL CONSTITUCIONALISMO BRASILEO

Portugal export a la Colonia brasilea la organizacin de las entidades territoriales

La autonoma municipal ha sido una constante en la historia del constitucionalismo

econmico y municipal y ocupadas por concejales electos. En esa poca tambin

Aos despus, para atender las exigencias regionalistas de la Repblica, el

El constituyente del siguiente periodo procur ampliar la autonoma del municipio

Posteriormente, la Constitucin de 1967 retom la tendencia autonomista con la

El 7 de octubre de 1969 la Junta Militar impuso a la Constitucin de 1967 la

1.2. LA AUTONOMA DEL MUNICIPIO BRASILEO

La autonoma poltica se vincula al poder de autolegislar, que supone establecer por

El municipio es autnomo desde el punto de vista financiero, porque tiene la

Por ltimo, la autonoma administrativa reside en el hecho de que los municipios

1.2.1. CAPACIDAD DE NORMATIVA PROPIA Y PODER LEGISLATIVO

En la actualidad, la Constitucin federal permite que adems el municipio cree su