Alguns Problemas Do Financiamento

ISSN: 2236-5907
A RT IG O S
Volume 1 - 2011 | n. 6
Alguns problemas do financiamento

da educao bsica brasileira:
limites estruturais ao planejamento
educacional recente
Jhonatan Uelson Pereira Sousa Mestrando: Universidade Federal do Maranho | jhonatanalmada@yahoo.com.br
Francisca das Chagas Silva Lima Universidade Federal do Maranho | fransluma@uol.com.br
Resumo
Este trabalho identifica e analisa alguns problemas em matria de financiamento da educao bsica
brasileira a partir de pesquisa bibliogrfica na produo acadmica recente e pesquisa documental
nos estudos tcnicos da Receita Federal e do Ministrio da Fazenda. A anlise tomou por base o
mtodo histrico-dialtico, que nos possibilita identificar as contradies do financiamento pblico,
o qual impe limites estruturais ao planejamento educacional. Os problemas identificados foram:
(1) a submisso da poltica social poltica econmica, (2) os desequilbrios do federalismo fiscal,
(3) as estratgias de contingenciamento financeiras da Unio, (4) a indefinio de um padro de
qualidade, (5) a deficincia da fiscalizao e do controle social, (6) o descompasso entre crescimento
econmico e recursos pblicos para a educao e (7) o dualismo legal brasileiro.
Palavras-Chave: Financiamento educacional; Planejamento educacional; Educao bsica.
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ISSN: 2236-5907
Jhonatan Sousa | Francisca Lima
Alguns problemas do financiamento da educao bsica brasileira:
limites estruturais ao planejamento educacional recente
Some problems of the funding of the Brazilian

basic education: structural limits to the recent
educational planning
Abstract
This work indentifies and analyzes some problems concerning the funding of the Brazilian basic
education from the literature research on the recent academic production and the documentary
research on the technical studies of the IRS and Treasury. The analysis was based on the dialectic-
historical method which allowed identifying the public funding contradictions, what imposed structural
limits to the educational planning. The identified problems were: (1) the social politic submission to
the economical politic, (2) the tax federal imbalance, (3) the financial contingency strategies of the
Union, (4) the undefined pattern of quality, (5) the inefficient supervision and social control, (6) the
imbalance among the economical development and the public resources for the education and (7)
the legal Brazilian dualism.
KeyWords: Educational funding; Educational planning; Basic Education.
1 Introduo
Este trabalho um dos desdobramentos do projeto de pesquisa Planejamento Pblico, Planejamento
Educacional: uma anlise do Plano Estadual de Educao do Maranho, que desenvolvemos no
mbito do Programa de Ps-graduao em Educao da Universidade Federal do Maranho (UFMA),
com apoio financeiro da Fundao de Amparo a Pesquisa e ao Desenvolvimento Cientfico e
Tecnolgico do Maranho (FAPEMA). As discusses sobre o financiamento da educao interessam
ao planejamento educacional, pois o compreendemos enquanto mediador entre a poltica e a
administrao educacional (AGUERRONDO, 1990). E, por conseguinte, lugar estratgico para
refletir sobre as prioridades polticas para a educao pblica, bem como sobre as garantias de
materializao dessas prioridades, referidas no financiamento.
Ao falarmos de financiamento da educao bsica pblica brasileira, tomamos por aporte as
reflexes desenvolvidas na produo acadmica recente (SAVIANI, 2008; DAVIES, 2008; CASTRO,
2010) e em pesquisa documental (BRASIL, 1999; 2002a; 2002b; 2008a; 2008b; 2011a). A partir
desse aporte, delineamos seus problemas recorrentes, algo possvel ao retornarmos pelo percurso
construdo historicamente e dele extrairmos tais problemas, tomando como referencial o mtodo
histrico-dialtico, o qual pressupe que a realidade uma construo social histrica e dinmica,
cujo movimento contraditrio e permanente expressa o jogo de foras, lutas e disputas polticas
(SHIROMA; MORAES; EVANGELISTA, 2007).
Fineduca Revista de Financiamento da Educao, Porto Alegre, v.1, n.6, 2011

Disponvel em http://seer.ufrgs.br/fineduca 2
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A problematizao se caracteriza pela identificao das questes focais a serem enfrentadas em

face de uma determinada realidade vis--vis as lutas e demandas sociais. A histria da poltica
educacional brasileira (VIEIRA; FARIAS, 2003; SAVIANI, 2001, 2008; SHIROMA; MORAES;
EVANGELISTA, 2007) demonstra claramente que, quase sempre, as reivindicaes sociais quanto
educao so relegadas a segundo plano pela poltica oficial, quando no superficialmente
consideradas, ou ainda tomadas, re-significadas e destitudas do seu contedo transformador
(BEHRING, 2008; BEHRING; BOSCHETTI, 2008).
Isso observvel no mbito do planejamento educacional recente quando, se antecipando s
discusses da Conferncia Nacional de Educao (CONAE) (realizada de 28 de maro a 01 de abril de
2010), o governo federal fixou que gastaria 5% do Produto Interno Bruto (PIB) em educao at 2022
no mbito do Plano de Desenvolvimento da Educao (PDE) (BRASIL, 2007a), contrariando a vontade
expressa pelo Congresso Nacional na lei do Plano Nacional de Educao (PNE) vigente (2001-2011),
cuja meta fixava esse percentual em 7%, o que foi vetado pelo Governo Fernando Henrique Cardoso
(BRASIL, 2001), veto este mantido durante todo o octnio do Governo Lula da Silva.
O Plano Nacional de Educao (2001-2011) foi objeto de disputa entre o projeto da sociedade civil, mais
prximo das demandas e reivindicaes dos movimentos docentes, e o projeto do Poder Executivo
Federal, identificado com o neoliberalismo (SAVIANI, 2008). O financiamento foi objeto central dessa
disputa, cujo ganho final foi do projeto do executivo, prevalecente sobre o da sociedade civil.
Em 2010, trs anos depois do lanamento do PDE, ocorre a Conferncia Nacional de Educao
(BRASIL, 2010a), cujo documento final, fruto dos debates e discusses de milhares de educadores
e educadoras em todo o territrio nacional, estabelece que o percentual de 10% do PIB deve ser
alcanado at 2014. Porm, o projeto de lei (BRASIL, 2010b), encaminhado ao Congresso Nacional
pelo Poder Executivo, fixa o percentual em 7%, regredindo ao vetado no primeiro Plano Nacional de
Educao, ou seja, fixa-se uma meta com dez anos de defasagem. Coincidncia ou no, o Banco
Mundial, s vsperas do encaminhamento do referido projeto de lei, lana um estudo questionando o
percentual de 7%, sob a justificativa da lgica do custo-efetividade (BANCO MUNDIAL, 2010, p. 4-5).
No nos estranho que os organismos internacionais busquem pautar a poltica educacional
brasileira (SILVA, 2002; MELO, 2004; CABRAL NETO; RODRIGUEZ, 2007) e, com isso, preservar a
dualidade estrutural (KUENZER, 2007), a qual funcional diviso internacional do trabalho entre
os pases centrais e os pases perifricos do sistema capitalista (ARRIGHI, 1998). Dessa forma,
observa-se que a disputa em torno do quanto se gasta em educao no Brasil tensionada pelos
interesses dspares que representam projetos diferentes, com conflito entre a reproduo do status
quo e a defesa de uma perspectiva emancipatria para a educao pblica. Portanto, a disputa em
torno do projeto de lei em tramitao no Congresso nacional assume centralidade na agenda dos
educadores que se identificam com outro projeto de educao pblica. Para isso, indispensvel
construir embasamentos slidos que o fundamente, com argumentos contrrios s justificativas
oficiais defensoras de percentuais de financiamento pblico aqum dos necessrios. Neste sentido,
este trabalho pretende contribuir na construo dessa contra-argumentao ao discurso oficial.
A trajetria do financiamento da educao bsica brasileira nos leva, ao apreciar a viso do conjunto
nessa reconstituio histrica (SAVIANI, 2008; DAVIES, 2008; PINTO, 2009; CASTRO, 2010), a destacar,
sem a pretenso de dar conta de todas as dimenses inerentes realidade educacional, os seguintes
problemas recorrentes: (1) submisso da poltica educacional poltica econmica; (2) desequilbrio

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do federalismo fiscal; (3) estratgias de contingenciamento financeiro da Unio; (4) indefinio de

um padro de qualidade; (5) deficincia da fiscalizao e do controle social; (6) descompasso entre
crescimento econmico e recursos pblicos para a educao e (7) dualismo legal.
2 Submisso da Poltica Educacional Poltica Econmica

Saviani (2008) nos prope que a poltica educacional, enquanto modalidade de poltica social,
est subordinada poltica econmica. Tendo em vista que vivemos sob a gide de um Estado
caracteristicamente capitalista ou capitalista perifrico (FARIAS, 2001), cuja atuao se centra na
garantia da propriedade privada e no favorecimento dos interesses privados sobre os da coletividade,
a poltica social surge para contrabalanar os efeitos inerentes ao processo de acumulao capitalista.
importante explicitar que nossa compreenso de poltica social se respalda em Behring e Boschetti
(2008), o que implica em entender a poltica social como aes do Estado que expressam formas
contraditrias das relaes de produo que se instalam na sociedade, como funo ligada lgica
do capital, mas, ao mesmo tempo, como espao de certa autonomia poltica, espao de conflitos
e disputa pela hegemonia (SHIROMA; MORAES; EVANGELISTA 2007; COUTINHO, 2010). Em face
disso, a educao materializada na poltica e planejamento educacional emerge como resposta s
necessidades de valorizao do capital e, ao mesmo tempo, representa uma luta (necessidade)
popular efetiva pelo acesso ao conhecimento produzido socialmente (historicamente).
Neste aspecto reside o principal limite da atual poltica de educao (SAVIANI, 2008), posto que
a separao da poltica social e da poltica econmica subordina a primeira segunda, da que os
recursos vinculados rea social e, por conseguinte, rea educacional, sejam sempre inferiores ou
atrelados ao desempenho da economia; mais ainda, que as aes da poltica social se circunscrevem
a aes tpicas.
A subordinao se deu mais fortemente a partir da dcada de 1990, na presidncia de Fernando
Henrique Cardoso (1995-2002), sob a gide do neoliberalismo (POCHMANN, 2010), conforme atesta
significativo nmero de estudos e pesquisas (SILVA, 2002; SHIROMA; MORAES; EVANGELISTA,
2007; SAVIANI, 2008; BEHRING, 2008; COUTINHO, 2009), sobretudo, pela degradao do aparelho
estatal e brutal reduo da capacidade de governo, com a prevalncia do econmico sobre as demais
dimenses objeto da interveno do Estado (GARCIA, 2009).
A consulta aos documentos tcnicos dos acordos com o Fundo Monetrio Internacional, sobretudo
o Memorando de Poltica Econmica (BRASIL, 1999) e o Memorando Tcnico de Entendimento
(BRASIL, 2002a), so materializaes concretas da subordinao aludida por Saviani (2008).
O primeiro documento, de 1999, textualmente considera a prorrogao da Desvinculao de
Recursos da Unio (DRU) e o aumento da parcela de desvinculao com vistas a aumentar a
flexibilidade do oramento do governo central (BRASIL, 1999)1. Leia-se que a desvinculao atinge,
sobretudo, os recursos constitucionalmente vinculados (educao e sade), pois com a DRU a
Unio reduz o volume transferido ao blindar (desvincular) parte da receita em nome da estabilidade
econmica e do pagamento dos compromissos externos brasileiros (dvida).
1 Citao do item 20 do referido documento, sem paginao.

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O segundo documento, tambm de 2002, refora a necessidade de reduzir o grau de vinculao

das receitas federais lquidas de transferncias para estados e municpios (BRASIL, 2002a, p. 12).
Se consultarmos o Estudo Tributrio n. 07 (BRASIL, 2002b), isto ficar mais claro, pois ele afirma
que a vinculao de receitas existente no Brasil, ou seja, um percentual mnimo a ser aplicado em
polticas sociais (educao e sade), retira diversos graus de liberdade e prejudica a realizao da
poltica econmica (BRASIL, 2002b, p. 28). Ou seja, a questo central no se os recursos so
suficientes para implementao das polticas sociais, mas em que medida sua vinculao atrapalha a
realizao da poltica econmica, que est sintonizada s demandas da insero perifrica brasileira
no capitalismo global.
O enfrentamento deste problema passa, segundo Saviani (2008, 2010), pela valorizao da poltica
social, ou seja, ampliar os recursos aplicados na rea social, para equilibr-la com a rea econmica.
Ou seja, a nosso ver, o cerne da questo ampliar os investimentos em educao, a partir da
elevao dos percentuais aplicados em relao ao PIB. Porm, temos duas ordens de questo a
nos desafiar: primeiro o tratamento da educao como investimento pblico; e o segundo o
atrelamento ao PIB, portanto, ao desempenho da economia, questo discutida mais a frente.
Quanto a tratar a educao como investimento pblico, temos que atentar que justamente este
item que registra ao longo das ltimas dcadas reduo significativa nos balanos oramentrios
e financeiros da Unio (GIAMBIAGI, 2008). Ora, no perodo de prevalncia do desenvolvimentismo
autoritrio (1969/1973), o percentual de investimento total da Unio era de 1,8 em relao ao PIB,
caindo para 1,2 nas primcias do neoliberalismo (1990/1994), declinando para 0,9 no segundo binio
do segundo mandato do governo de Lula da Silva (2007/2008). , portanto, fundamental refletir se
o que estamos reivindicando passa por isso, ou, de fato, pela criao de mecanismos que no s
elevem os recursos aplicados, mas os blindem dos contingenciamentos e os protejam das oscilaes
da economia, mas primordialmente dos imperativos da poltica econmica.
A elevao dos recursos aplicados passa, necessariamente, pela rediscusso do modelo federativo
adotado no Brasil, cujo desequilbrio fiscal patente e tem servido para alimentar os imperativos da
poltica econmica conduzida pela Unio.
3 Desequilbrio do Federalismo Fiscal

O desequilbrio do federalismo fiscal brasileiro passa pela problemtica da reforma tributria, nunca
votada pelo Congresso Nacional, e a qual, a depender da fundamentao terica e interesses poltico-
ideolgicos dos proponentes, pode se orientar tanto no sentido de centralizar mais as receitas na
Unio, como fez a ltima reforma, realizada pela Ditadura Militar (1967), como descentralizar para
Estados e municpios. As receitas no-compartilhadas pela Unio (como as contribuies sociais) e a
distoro nos percentuais de distribuio dos Fundos de Participao de Estados e municpios (que
estariam beneficiando os Estados e municpios mais pobres em detrimento dos Estados e municpios
mais ricos) so pontos centrais da proposta de reforma tributria (BRASIL, 2008a). Recente deciso
do Supremo Tribunal Federal julgou a inconstitucionalidade da atual lei de distribuio do Fundo de
Participao dos Estados (FPE) e estabelece 2012 para o fim de sua vigncia e a elaborao de nova
legislao (BRASIL, 2010d).

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O que perpassa na discusso do federalismo ao longo da histria brasileira a tenso permanente

entre centralizao e descentralizao de receitas tributrias, oscilando entre descentralizaes
(Repblica Velha de 1889-1930, Redemocratizao de 1946-1963) e centralizaes (Governos Vargas
de 1930-1945, Ditadura Militar de 1964 a 1985). Algo que se mantm nessa trajetria a prevalncia
da Unio sobre Estados, Distrito Federal e municpios (LUSTOSA DA COSTA, 2000; REZENDE, 1995).
Nos termos da Constituio Federal de 1988, o Brasil um pas federativo, porm, o mesmo texto
constitucional concentrou a maioria das competncias no mbito da Unio (54 no total, sendo 29
privativas, conforme artigos 21, 22, 23 e 24). O mesmo se deu com as receitas tributrias, o que
vai de encontro idia de que a forma federativa deveria combinar competncias centralizadas
e competncias descentralizadas em um modelo cujas responsabilidades fiscais encontram-se
compartilhadas entre os diferentes nveis de governo e suas respectivas unidades federativas
(SILVA, 2005, p. 118). Portanto, o problema mais amplo que regulamentar o regime de colaborao
previsto para a implementao da poltica educacional.
Se acompanharmos os movimentos constitucionais e os recursos vinculados para educao ao
longo do tempo, desde a primeira Constituio que os institui (1934) at a atual (1988), podemos
visualizar isso claramente, conforme a Figura 1, abaixo:
Figura 1 - Vinculao de receitas educao nas Constituies brasileiras
Fonte: Elaborao prpria a partir de consulta as Constituies e emendas constitucionais (BRASIL,

1934, 1937, 1946, 1967, 1969, 1983, 1988).
Fica claro que a vinculao das receitas de Estados e municpios no acompanhada na mesma
proporcionalidade pela Unio, cujos percentuais so sempre inferiores, sem falar nos inmeros
expedientes adotados para burlar esse mecanismo, como a DRU e os percalos ou as sutilezas
contbeis com Manuteno e Desenvolvimento de Ensino (DAVIES, 2008; PINTO, 2009), por
exemplo, as variadas interpretaes sobre o que seja MDE dadas pelos Tribunais de Contas

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Estaduais, s vezes incluindo nessa rubrica o gasto com inativos, apesar de no ter sido prevista
nos artigos 70 e 71 da Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional (LDB) que versam sobre MDE
(BRASIL, 1996a).
Outro aspecto ligado a essa prevalncia da Unio o carter desproporcional da arrecadao e a
responsabilidade na rea de atuao prioritria nos termos da LDB conforme a Figura 2, abaixo:
Figura 2 - Arrecadao tributria x matrculas por ente federado
Fonte: Brasil (2008a, 2008b).

Obs.: Os dados da primeira coluna se referem receita tributria prpria arrecadada por ente da federao.
Os dados de arrecadao obtidos (BRASIL, 2008b), cruzados2 com os dados de matrculas

(BRASIL, 2008c), apontam que a Unio controla 69% da arrecadao, porm, s responsvel
por um quantitativo nfimo (os 18% constitucionais e a complementao ao Fundo de Manuteno
e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao - Fundeb)
em comparao com a totalidade das matrculas, enquanto Estados e municpios, com as maiores
redes, 46 milhes de alunos matriculados, s dispem de 31% da arrecadao. No podemos
esquecer que existem as transferncias constitucionais que compem o montante de recursos
disponveis para Estados e municpios executarem em MDE. Entretanto, ao mencionarmos esses
percentuais, objetivamos evidenciar a desproporcionalidade existente.
Faziam parte da composio do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental
e de Valorizao do Magistrio (Fundef) (BRASIL, 1996b), o Fundo de Participao dos Estados
(FPE), Fundo de Participao dos Municpios (FPM), o Imposto sobre Circulao de Mercadorias e
2 Foram utilizados dados de 2008 por se tratar do ltimo consolidado e disponvel para consulta, por isso optou-se por cruz-lo com os
dados do Censo Escolar de 2008, mesmo j existindo, neste caso, dados mais atuais disponveis.

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Servios (ICMS), o Imposto sobre Produtos Industrializados, proporcional s exportaes (IPIexp)

e a Desonerao de Exportaes (Lei Complementar n 87/96). Foram acrescidos ao novo fundo,
o Fundeb (BRASIL, 2007b), o Imposto sobre Transmisso Causa Mortis e Doaes (ITCMD), o
Imposto sobre Propriedade de Veculos Automotores (IPVA) e a quota-parte de 50% do Imposto
Territorial Rural (ITR) devida aos municpios. A figura a seguir ilustrativa da baixa relevncia dos
novos tributos (IPVA e ITR) em relao aos que compunham o fundo de forma direta (ICMS) ou
indireta (IR por intermdio do FPE e FPM).
Figura 3 - Ordem de relevncia dos tributos novos (IPVA e ITR) includos no FUNDEB
Fonte: Elaborao prpria a partir de Brasil (2008b).
O Imposto sobre Propriedade de Veculos Automotores (IPVA), cuja arrecadao de responsabilidade

dos Estados e dividido com os municpios, representa o 12 tributo em relevncia arrecadatria, e o
Imposto Territorial Rural (ITR), de responsabilidade da Unio, passvel de transferncia para o Distrito
Federal e municpios, aparece no 28 em relevncia, apenas quando contabilizado com outras taxas
federais e outros tributos municipais. Por isso, no incorreto Davies (2008) afirmar que o Fundeb
trouxe poucos recursos novos para a educao, como observado.
insustentvel, portanto, afirmar que o financiamento da educao bsica brasileira funcione, de
fato, em regime de colaborao condicionada plena capacidade de atendimento e ao esforo
fiscal de cada esfera, como quer Castro (2010, p. 172), por outro lado correto dizer que a ao
supletiva cumprida pelo governo federal na educao bsica no foi to intensa quanto aquela
reivindicada por vrios setores ligados rea educacional (CASTRO, 2010, p. 182). No entanto,
o que est sendo reivindicado no a ampliao ou efetividade da ao supletiva, mas sim o
cumprimento do constitucionalmente estabelecido, o qual burlado por intermdio das estratgias
de contingenciamento, conforme explicitamos a seguir.

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4 Estratgias de Contingenciamento Financeira da Unio

Chamamos de estratgias de contingenciamento financeiro da Unio o mecanismo de desvinculao
de receitas ou de manipulao oramentria (BEHRING; BOSCHETTI, 2008, p. 166) que, ao longo do
tempo, recebeu trs denominaes, obedecendo seguinte ordem: Fundo Social de Emergncia (FSE)
(1994), Fundo de Estabilizao Fiscal (FEF) (1996) e Desvinculao de Receitas da Unio (DRU) (2000).
Estas estratgias impedem a aplicao integral dos valores estabelecidos na Constituio de 1988
nas polticas sociais, pois o governo tem sua soberania, o domnio de si elidido pelas orientaes do
Fundo Monetrio Internacional (FMI), conforme observado no item 2 deste artigo, sobre a submisso
das polticas sociais poltica econmica. Essa prtica, instituda no governo Fernando Henrique
Cardoso (1995-2002), foi sutilmente disfarada no seu contedo para a opinio pblica. O prprio
Fernando Henrique testemunha isso no seguinte trecho de sua autobiografia: A verdade admito que
denominamos Social para facilitar sua aprovao (CARDOSO, 2006, p. 153).
importante no esquecer que o fundo pblico, no que tange ao financiamento e alocao de
recursos s polticas sociais, sofre as disputas inerentes entre projetos em um Estado compreendido
como espao de contradies, negociaes e confronto. Esse mecanismo serve composio do
supervit primrio e pagamento de juros da dvida, desvinculando 20% dos impostos da abrangncia
do que foi constitucionalmente estabelecido (BEHRING; BOSCHETTI, 2008, p. 166). Isto refora a
idia de que na disputa pelo fundo pblico a poltica econmica tem sobrepujado a poltica social.
Esse mecanismo, segundo Pinto (2009, p. 335), reduz a base da receita lquida de impostos sobre
a qual se afere o cumprimento da vinculao. Assim, se aplica bem menos do que deveria ser
aplicado. Conforme Davies (2008, p. 13), isto agravado porque o governo utiliza o artifcio contbil
de calcular os 20% sobre a receita bruta, no sobre a receita lquida. O efeito disso pode ser
observado nas Figuras 4 e 5:
Figura 4 - Demonstrativo do funcionamento da DRU (sem sua aplicao)
Fonte: Ao Educativa (2007).

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Considerando a receita total de impostos (A), aps a transferncia obrigatria aos Estados,
Distrito Federal e municpios (B), o percentual de 18%, constitucionalmente obrigatrio, que a
Unio deveria aplicar calculado sobre C, resultando no valor fixado em D.
Figura 5 - Demonstrativo do funcionamento da DRU (com sua aplicao)
Fonte: Ao Educativa (2007).
Com o funcionamento da DRU (E), calculada sobre a receita bruta de impostos (A) e no sobre a
receita lquida (C), como acertadamente denuncia Davies (2008), a Unio aplica bem menos do que
deveria, comparando-se o valor sem a DRU (D da figura 4) e valor com DRU (G da Figura 5).
A Emenda Constitucional n. 59/2009 estabelece que esse mecanismo no incidir sobre manuteno
e desenvolvimento do ensino at o ano de 2011. Isto foi amplamente divulgado como o fim da
DRU, porm, o que de fato se deu no foi a extino da DRU, mas apenas sua no incidncia sobre
as despesas com MDE, ou seja, os efeitos sobre as demais polticas sociais permanecem, o que
preocupante quando se observa que o gasto social federal em sade e educao decresceu
proporcionalmente nos ltimos nove anos (2000-2009) comparado s demais funes sociais,
respectivamente - 21,49% e - 19,34 % (BRASIL, 2011a).
Longe de soltarmos os foguetes com o fim da DRU, fundamental observarmos os estudos sobre
Custo Aluno-Qualidade Inicial (CAQi), cujos resultados colocam nos devidos termos essa iluso
monetria dos recursos advindos com o fim da DRU. Alm do que, cabe lembrar que o fim da DRU
no eliminou o instrumento do corte e contingenciamento oramentrio, formas de limitar os recursos
orados, bem como a execuo financeira dos recursos fixados no oramento pblico. Exemplo disso
o contingenciamento imposto logo no incio de 2011, j sob o governo Dilma Rousseff (BRASIL, 2011b).
Tambm alardeado como aprovado, na verdade ainda no-homologado pelo Ministro da Educao, o
CAQi recebeu um parecer favorvel (BRASIL, 2010c) do Conselho Nacional de Educao, por intermdio
da Cmara de Educao Bsica, deciso que sabemos no ser terminativa. Acrescente-se que a no
regulamentao do CAQi uma falha crucial na viabilizao do financiamento da educao pblica
(DAVIES, 2010d), pois constituiria os critrios de definio de valores, atualmente meramente contbeis.

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Ao analisar o referido Parecer, interessante que o mesmo desconsidera a pesquisa desenvolvida

sob a coordenao de Farenzena (2006) especificamente sobre isso, bem como as discusses mais
amplas feitas por Dourado, Oliveira e Santos (2007), junto ao prprio MEC, e adota como referncia
os estudos de Carreira e Pinto (2007). Qual a implicao disso?
Farenzena (2006), a partir de uma amostragem de escolas pblicas de todas as regies brasileiras,
chegou ao clculo do CAQi, porm, excluiu os gastos com material escolar, transporte, vesturio e
considerou o salrio bruto dos professores. Alm disso, o trabalho chamou ateno para a importncia
de o clculo levar em conta no s os aspectos quantificveis, mas tambm os aspectos subjetivos,
isto , a existncia e uso da hora atividade, a relao dos profissionais com a escola (concurso
pblico e vnculo a uma s escola), a valorizao e motivao para o trabalho e a qualidade do
ambiente escolar e de suas instalaes (gesto democrtica, eleio direta para diretor, participao
da comunidade escolar, autonomia escolar). Entretanto, preciso destacar que o custo-aluno reflete
os aspectos quantificveis, os aspectos subjetivos foram apontados por intermdio de entrevistas
com os membros da comunidade escolar e observaes dos pesquisadores participantes.
Carreira e Pinto (2007), a despeito de mencionarem que insumos relacionados ao clculo do CAQi
abrangem estrutura e funcionamento da escola e do sistema, trabalhadores e trabalhadoras da
educao, gesto democrtica, acesso e permanncia, reduzem isso tudo a quatro elementos mais
impactantes, quais sejam, tamanho da escola ou creche, jornada dos alunos ou crianas, nmero de
alunos ou crianas por turma e os salrios dos profissionais da educao.
Se a primeira pesquisa (FARENZENA, 2006) ainda mencionava a necessidade de observar os aspectos
subjetivos, o segundo privilegia a quantificao em modelo claramente identificado com a Teoria
Geral de Sistemas, fazendo confuso entre enfoque sistmico, ligado a um modelo funcionalista-
mecanicista, pensado para o aperfeioamento do estabelecido, e a noo de sistema que pressupe
intencionalidade (sujeito-objeto), conjunto (unidade-variedade), coerncia (interna-externa) e a formulao
de uma teoria educacional, voltada para a transformao do estabelecido (SAVIANI, 2009a, 2009b).
Adotando a linha do segundo estudo (CARREIRA; PINTO, 2007), conforme textualmente declarado
no parecer, o CAQi foi construdo levando em conta os custos da estrutura predial, os custos de
equipamentos e material, bem como os custos dos insumos manuteno e atualizao, estabelecendo
padres mnimos em termos de professores qualificados, existncia de pessoal tcnico-administrativo,
condies de infraestrutura e equipamentos, e relao professor/aluno/turma.
Figura 6 - Comparativo entre os valores estimados CAQi e os valores aplicados pelo FUNDEB
Etapa da Educao Bsica Valores previstos pelo CaQi - 2008 Fundeb 2008* (CAQi - Fundeb)
Creche 5.493,60 1.251,00 +4.962,60
Pr-escola 2.301,24 1.024,00 +1.277,24
Ensino Fundamental - anos iniciais 2.194,56 1.137,00 +1.057,56
Ensino Fundamental - anos finais 2.148,84 1.251,00 +933,84
Ensino Mdio 2.209,80 1.365,00 +844,80
Ensino Fundamental - Educao do Campo - anos iniciais 3.627,12 1.194,00 +2.433,12
Ensino Fundamental - Educao do Campo - anos finais 2.773,68 1.308,00 +1.465,68
*Referncia 8(b)
Fonte: Brasil (2010c).

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A tabela expe a falcia dos recursos aplicados diante do que seria necessrio para a implementao
de uma educao de qualidade, mesmo nos termos limitados a aspectos quantitativos do estudo
em tela. As diferenas so gritantes em relao educao infantil, relegada durante a vigncia do
Fundef, e nos anos iniciais do ensino fundamental, sobretudo na educao do campo (COUTINHO,
2009). O fim gradual da desvinculao no implica no acrscimo suficiente de recursos para o
padro de qualidade proposto mesmo nos limites mecanicistas a que esto adstritos, pois o
modelo de financiamento como um todo permanece inalterado, os mnimos so considerados
como tetos, e por fora da poltica de fundos (ARELARO & GIL, 2006, p. 80-87), a aplicao dos
percentuais constitucionalmente fixados fica relegada a segundo plano, nem mesmo entra na pauta
de discusses.
O que agrava o no cumprimento do constitucionalmente fixado o fato de que os recursos
aplicados com todas as limitaes para se atingir um padro de qualidade ainda sofrem por parte da
deficincia na fiscalizao e no controle social.
5 A Deficincia da Fiscalizao e Controle Social

Essa dimenso bem analisada por Davies (2008), para quem a fiscalizao por parte dos Tribunais
de Contas se v prejudicada pelo fato destes rgos serem auxiliares do Poder Legislativo e que a
nomeao dos seus membros majoritariamente poltica, portanto, o posicionamento destes rgos
tende a estar em sintonia com o governo da ocasio, muitas vezes desrespeitando no s a legislao
constitucional e infraconstitucional, como tambm as prprias resolues (DAVIES, 2010a; 2010b).
Isto pode ser percebido com mais fora nos Tribunais de Contas Estaduais, conforme a anlise de
Davies (2008, p. 56-66). Em relao ao Tribunal de Contas da Unio, se observa uma atuao para
alm de sua responsabilidade constitucional, apesar de contribuir intensamente com a denncia de
irregularidades na aplicao dos recursos pblicos (CAMPOS; ALCOFORADO, 2009), o que no o
exime de omisses, inconsistncias e equvocos no que tange educao (DAVIES, 2010c, p. 286).
A nomeao dos conselheiros central nesta problemtica. No caso do Maranho, por exemplo,
a Constituio Estadual de 1989 estabelece que, dos sete conselheiros, somente dois pertencem
ao quatro tcnico-jurdico de auditores e integrantes do Ministrio Pblico. A maioria est ligada s
elites polticas locais, o que pode ser constatado por uma consulta ao ano de nomeao e origem
familiar. Alm disso, os pareceres dos Tribunais de Contas no tm fora de lei (DAVIES, 2008), o
que no significa ausncia de consequncias. Uma delas, amplamente divulgada, a inelegibilidade
por parte daqueles que malversaram os recursos pblicos.
Outro elemento central dessa dimenso so os Conselhos de Acompanhamento e Controle
Social (CACS) do Fundeb. De certa forma, estes problemas tambm se reproduzem nos demais
conselhos ligados educao. Davies (2008, p. 57) constata que os conselhos federal e estaduais
tm composio majoritariamente ligada administrao pblica, da serem mais estatais do que
sociais. Apenas os municipais teriam carter mais social.
Albuquerque (2004, p. 37) considera que, a despeito dos conselhos se constiturem como forma
institucional de participao e controle social mais enraizada na reivindicao dos movimentos
sociais, necessitam de duas condies para que sua atuao seja eficaz: (1) transparncia por

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intermdio do acesso s informaes e (2) capacitao tcnica dos conselheiros, sobretudo os ligados
representao da sociedade civil organizada. Na ausncia destes dois elementos, os Conselhos
sucumbem ante as assimetrias de saber, poder e acesso s informaes. No muito distante
desta perspectiva, Davies (2008, p. 61) enfoca a disponibilidade de horrio destes representantes,
considerando que no recebem remunerao pelo exerccio do trabalho nos Conselhos e a
capacitao tcnica para analisar a documentao contbil ou a exigncia de formao contnua dos
conselheiros, acrescida das deficincias ou omisses na oferta de condies de funcionamento
dos conselhos por parte dos executivos (FARENZENA, 2010, p. 247).
O Estado at capacita os seus gestores e a sociedade civil. Iniciativas tanto nacionais quanto
estaduais no tm faltado nesse sentido, o que no garante por si s a melhoria do controle social,
pois a questo muito mais poltica do que pedaggica. A maioria desses representantes pertence
a entidades ligadas ao chefe do Poder Executivo, seja por parentesco ou por dependncia poltica
ou financeira. Dessa forma, dificilmente a atuao dos representantes no-governamentais poder
ser elemento para transformar, elemento de mudana das formas prevalentes de gerir os recursos
pblicos, pois acabaro por legitimar o status quo do sistema vigente (TEIXEIRA, 2005, p. 108).
Por isso, a escolha dos conselheiros tambm se reveste de importncia capital, sobretudo ao
perguntarmos quem so e de que sociedade civil fazem parte. E, por conseguinte, em que medida
no esto atrelados tutela do Poder Executivo das trs esferas, ou lhe so vulnerveis, terminando,
assim, por ser meros avalistas formais das prestaes de contas (FARENZENA, 2010).
Em face disso, concorda-se com Davies (2010d, p. 323) quando este afirma que o desafio no s
aumentar os recursos, mas tambm garantir um controle social efetivo sobre a sua aplicao, item
que, como visto, temos muito a avanar.
6 Descompasso entre Crescimento Econmico e Recursos

Pblicos para a Educao
No incomum ouvirmos que a educao deve estar sintonizada com as demandas do mercado,
deve estar referida s necessidades da economia nacional, porm, isto no se traduz em priorizao
ou maior investimento. Na verdade, alm da poltica educacional estar subordinada poltica
econmica, como as demais polticas sociais (SAVIANI, 2008; BEHRING; BOSCHETTI, 2008), ela
est em descompasso com o crescimento econmico. A sintonia s funciona no que tange
subordinao, nunca se materializa em mais recursos em face do crescimento econmico.
A partir dos dados fornecidos por Castro (2010), possvel claramente identificar que entre
1995 e 2007 houve crescimento do gasto pblico educacional por parte da Unio, quando, em
termos quantitativos, samos de R$ 14,6 bilhes para R$ 23,5 bilhes. Porm, ao comparamos
percentualmente com o Produto Interno Bruto, fica claro que a Unio, alm de oscilar para menos
nesta relao, nunca superou a barreira do 0,8% dos recursos financeiros brutos em educao. O
mesmo se d na proporo desse gasto face s demais funes sociais, como j dito anteriormente.
Pinto (2009, p. 335) nos mostra que os pases latino-americanos investem menos que 6% do
PIB em educao, com exceo de Cuba, que investe quase 10% e detentora de um padro
de educao claramente superior aos demais. Por outro lado, a maioria gasta mais de 30% dos

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seus oramentos com o servio da dvida pblica. Da a importncia do debate sobre auditoria da
dvida, bem como no confundir mudana de perfil da dvida (de externa para interna) com o fim da
dvida, influenciados pelas notcias sobre o pagamento da dvida externa com o Fundo Monetrio
Internacional - FMI (CARNEIRO, 2006).
Outra relao que aponta esse descompasso a comparao entre o gasto pblico educacional
e carga tributria bruta no perodo de 1995 a 2005. Enquanto a carga tributria apresenta curva
ascendente, saindo de 27,2% em 1995 para 33,7% em 2005, o gasto pblico educacional se
mantm estagnado no entorno dos 4% do PIB (CASTRO, 2010). Este dado fica mais dramtico
se considerarmos que o PIB brasileiro saiu da casa dos R$ 500 bilhes, em 1995, para R$ 2,2
trilhes, em 2005. Da que a proposta de Saviani (2008, 2010), sempre reiterada, de elevao do
percentual investido em educao, tomando como referncia o PIB, reivindica aumento gradual para
9%. Na mesma linha, como j mencionado, o documento final da Conferncia Nacional de Educao
(CONAE) prope que at 2014 sejam investidos no mnimo 10% do PIB.
Conclui-se disso que, a despeito dos recursos do modelo de financiamento da educao atual
advirem de impostos, sobretudo estaduais e municipais, sujeitos a oscilao da economia, no
possvel fazer uma relao direta e lgica, segundo a qual, se a economia cresce, os recursos para
a educao aumentam. De fato, o inverso tem sido verdadeiro, a economia cresce, mas no os
recursos para a educao. O descompasso aqui mencionado se agrava quando as discusses em
torno do financiamento se circunscrevem s mudanas na legislao ou a luta por uma determinada
legislao, pois tomada como um fim em si mesmo, redunda no problema do dualismo legal.
7 Dualismo Legal
A dualidade legal brasileira (COMPARATO, 2009) expressa que uma coisa o direito oficial e outra
o direito no-oficial. Assim, enquanto o primeiro representa vestes litrgicas, envergadas por
doutores e magistrados nas cerimnias do culto oficial, o segundo trajes mais simples e cmodos
(COMPARATO, 2009, p. 8). Isto implica que o estabelecido em lei no aplicado na prtica quando
ameaa os interesses das elites dirigentes.
No caso do financiamento da educao (DAVIES, 2008; 2010a; 2010b; 2010c), sobretudo da poltica
educacional brasileira, observvel os inmeros mecanismos de descumprimento sutil ou explcito
dos textos legais, a despeito do imprio do legalismo a que ns estamos submetidos, com razes
histricas desde nosso passado colonial (CARVALHO, 2008). fato que esse imprio construdo
com fria e emaranhado beneficia os operadores do sistema que, por sua complexidade,
detm o monoplio do saber e do poder. Da as dificuldades em compreender os mecanismos
de financiamento previstos em lei e os efetivamente executados. E, portanto, construir contra-
argumentos em defesa dos recursos pblicos desviados da educao pblica.
Mendes (2000) levanta a tese que os educadores, ao longo dos anos 1970, perderam influncia no
planejamento pblico da educao e estabeleceram como trincheira o legalismo, que viria a ser a
cidadela dos educadores. Porm, como visto, o problema vai muito alm de ter o poder de elaborar
a lei. Exemplo claro disso que as decises do Conselho Nacional de Educao e da maioria dos
conselhos ligados educao no so terminativas. Sempre esto submetidas a outras instncias

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para que tenham eficcia. Alm disso, no se deve esquecer o crivo dos setores fazendrio e de
planejamento, cujo poder pode inviabilizar qualquer poltica educacional. Para os educadores, o
desafio no se limitar ao legalismo, entendido como elaborao de leis, cujos resultados concretos
podem redundar em improvisao (SAVIANI, 2010). O desafio ir alm.
Comparato (2009, p. 17) prope um programa de ao que passa, sobretudo, por denunciar sem
trguas a ilegitimidade absoluta da organizao poltica brasileira. Acrescentamos, preciso aliar
denncia a busca permanente por formao integral, no sentido gramsciano (GRAMSCI, 1986),
que nos capacite com os instrumentais tericos, metodolgicos e prticos para subsidiar nossa
denncia, para que ela no perca a noo de totalidade. Mais ainda, o movimento, a mobilizao dos
educadores nos espaos possveis e por conquistar, trata-se de construir a legitimidade que est
assentada na vontade poltica popular, no nos formalismos legais.
8 A Modo de Concluso
Com as consideraes feitas aqui, no pretendemos negar o relativo avano da atual poltica,
representada especialmente pelo Fundeb, no financiamento da educao bsica brasileira, avano que
poder contribuir para a reduo do analfabetismo e para a ampliao do acesso a educao bsica.
A questo so as limitaes estruturais desse modelo, expressas pela submisso da poltica
educacional poltica econmica, pelo desequilbrio do federalismo fiscal, pelas estratgicas de
contingenciamento financeiro da Unio, pela indefinio de um padro de qualidade, pela deficincia
da fiscalizao e do controle social, pelo descompasso entre crescimento econmico e recursos
pblicos para educao, por fim, pelo dualismo legal, o qual constrange at mesmo as futuras
conquistas obtidas em termos de legislao, como a atual luta travada pelas entidades representativas
dos educadores, como a Associao Nacional de Pesquisa e Ps-Graduao em Educao (Anped)
e a Associao Nacional de Poltica e Administrao da Educao (Anpae), junto ao projeto de lei do
novo PNE em tramitao no Congresso Nacional.
Porm, cumpre destacar que o que est em jogo, ao discutir o financiamento da educao, no
a educao solitariamente entendida, descolada da totalidade da qual parte. O que est em
jogo compreend-la enquanto totalidade, como tal, insertada no mbito do sistema capitalista,
do qual sofre constrangimentos e limitaes sua plena realizao enquanto poltica, mais ainda
perspectiva de sua realizao enquanto portadora de um projeto transformador da sociedade.
fundamental, ao enfrentarmos a problemtica do financiamento, ter em vista a totalidade referida.
No podemos nos fixar em uma discusso bizantina entre poltica de fundos e vinculaes
constitucionais, mas cerrar fileiras na elevao concreta do recurso pblico aplicado educao
pblica, tomando como referencial a arrecadao tributria, novas fontes de recursos (como o Imposto
sobre Grandes Fortunas e o Fundo do Pr-sal) bem como o fim dos cortes e contingenciamentos
oramentrios para a rea educacional, dessa forma, provavelmente superaremos as artimanhas
contbeis e as retricas de recursos novos, garantindo, assim, que o planejamento educacional
gestado no mbito da Conferncia Nacional de Educao, realizada em 2010, tenha as condies
objetivas para sua implementao. O que representa uma dupla luta, por um lado, recuperar as
propostas da CONAEe ignoradas pelo projeto de lei do novo PNE e garantir mobilizao permanente
pela sua efetivao.

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VIEIRA, Sofia Lerche; FARIAS, Isabel Maria Sabino de. Poltica Educacional no Brasil: introduo
histrica. Braslia: Plano, 2003.
Artigo recebido em: 01/05/2011 | Reviso recebida em: 03/12/2011 | Aprovado em: 06/12/2011 | Publicado em: 19/12/2011 |

ISSN: 2236-5907
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Universidade de Buenos Aires, Argentina Universidade Federal do Rio Grande do Sul, Brasil
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Equipe editorial
Equipe Editorial
Projeto grfico e diagramao: Tiago Tavares
Reviso de portugus e normalizao: Ana Tiele Antunes
Reviso de ingls: Ana Paula Ferreira
Fineduca Revista de Financiamento da Educao

Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS)
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Av. Paulo Gama, s/n | sala 1004 | CEP: 90046-900 | Porto Alegre / RS
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Alguns Problemas Do Financiamento

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ISSN: 2236-5907

Alguns problemas do financiamento

Francisca das Chagas Silva Lima Universidade Federal do Maranho | fransluma@uol.com.br

Some problems of the funding of the Brazilian

Fineduca Revista de Financiamento da Educao, Porto Alegre, v.1, n.6, 2011

A problematizao se caracteriza pela identificao das questes focais a serem enfrentadas em

Fineduca Revista de Financiamento da Educao, Porto Alegre, v.1, n.6, 2011

do federalismo fiscal; (3) estratgias de contingenciamento financeiro da Unio; (4) indefinio de

2 Submisso da Poltica Educacional Poltica Econmica

1 Citao do item 20 do referido documento, sem paginao.

Fineduca Revista de Financiamento da Educao, Porto Alegre, v.1, n.6, 2011

O segundo documento, tambm de 2002, refora a necessidade de reduzir o grau de vinculao

3 Desequilbrio do Federalismo Fiscal

Fineduca Revista de Financiamento da Educao, Porto Alegre, v.1, n.6, 2011

O que perpassa na discusso do federalismo ao longo da histria brasileira a tenso permanente

Figura 1 - Vinculao de receitas educao nas Constituies brasileiras

Fonte: Elaborao prpria a partir de consulta as Constituies e emendas constitucionais (BRASIL,

Fineduca Revista de Financiamento da Educao, Porto Alegre, v.1, n.6, 2011

Figura 2 - Arrecadao tributria x matrculas por ente federado

Fonte: Brasil (2008a, 2008b).

Os dados de arrecadao obtidos (BRASIL, 2008b), cruzados2 com os dados de matrculas

Fineduca Revista de Financiamento da Educao, Porto Alegre, v.1, n.6, 2011

Servios (ICMS), o Imposto sobre Produtos Industrializados, proporcional s exportaes (IPIexp)

Fonte: Elaborao prpria a partir de Brasil (2008b).

O Imposto sobre Propriedade de Veculos Automotores (IPVA), cuja arrecadao de responsabilidade

Fineduca Revista de Financiamento da Educao, Porto Alegre, v.1, n.6, 2011

4 Estratgias de Contingenciamento Financeira da Unio

Figura 4 - Demonstrativo do funcionamento da DRU (sem sua aplicao)

Fonte: Ao Educativa (2007).

Fineduca Revista de Financiamento da Educao, Porto Alegre, v.1, n.6, 2011

Figura 5 - Demonstrativo do funcionamento da DRU (com sua aplicao)

Fonte: Ao Educativa (2007).

Fineduca Revista de Financiamento da Educao, Porto Alegre, v.1, n.6, 2011

Ao analisar o referido Parecer, interessante que o mesmo desconsidera a pesquisa desenvolvida

Fonte: Brasil (2010c).

Fineduca Revista de Financiamento da Educao, Porto Alegre, v.1, n.6, 2011

5 A Deficincia da Fiscalizao e Controle Social

Fineduca Revista de Financiamento da Educao, Porto Alegre, v.1, n.6, 2011

6 Descompasso entre Crescimento Econmico e Recursos

Fineduca Revista de Financiamento da Educao, Porto Alegre, v.1, n.6, 2011

Fineduca Revista de Financiamento da Educao, Porto Alegre, v.1, n.6, 2011

Fineduca Revista de Financiamento da Educao, Porto Alegre, v.1, n.6, 2011

Fineduca Revista de Financiamento da Educao, Porto Alegre, v.1, n.6, 2011

BRASIL. Ministrio da Educao. Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais. Censo

Fineduca Revista de Financiamento da Educao, Porto Alegre, v.1, n.6, 2011

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