You are on page 1of 17

ARTÍCULOS

Metodología de planeamiento
estratégico en el sector público:
Conceptos esenciales1/
Daniel Medianero Burga

“Una visión compartida no es una idea. (...) Es una fuerza en el


corazón de la gente, una fuerza de impresionante poder. Puede estar
inspirada por una idea, pero si es tan convincente como para lograr
el respaldo de más de una persona, cesa de ser una abstracción. Es
palpable. La gente comienza a verla como si existiera. Pocas fuerzas
humanas son tan poderosas como una visión compartida”
(Peter Senge, La Quinta Disciplina).

1. CONCEPTO DE más bien militar. El Arte de la Guerra ámbito de las instituciones públicas.
PLANEACIÓN ESTRATÉGICA de Sun Tzu por el lado oriental y las Y la evolución de la disciplina a lo
ideas de Pericles de Atenas por la largo de varios siglos de experiencia
La planificación estratégica o vertiente greco-latina, pueden ser y conceptualización, han llevado a
planeación a largo plazo empezó a considerados como los antecedentes obtener una definición mas o menos
popularizarse en los años sesenta y más notables de esta disciplina3/. consensual de planeamiento estraté-
alcanzó su cima en los setenta y Luego vinieron los escritos sobre es- gico.
ochenta, sobre todo a raíz de las trategia política, de los cuales El
publicaciones de Alfred Sloan, Príncipe de Maquiavelo es, de lejos El planeamiento estratégico
Alfred Chandler y Michael Porter, el más famoso de todos. consiste en determinar la direc-
este último considerado por muchos Es desde estos campos, el militar, ción que debe tener una organi-
como el pensador más importante en luego el político y más recientemente zación para conseguir sus obje-
dirección estratégica en toda la his- el empresarial, desde los cuales se tivos de mediano y largo plazo
toria de la ciencia administrativa2/. han extraído algunas herramientas
Pero la estrategia como ciencia o para la elaboración de planes Esta definición, si bien enfatiza el
como arte tuvo su origen mucho estratégicos en el sector no lucrativo primer aspecto esencial de la estra-
antes, en la antigüedad y en el campo de la sociedad, específicamente en el tegia, referido al horizonte temporal

1/ Los conceptos e instrumentos planteados en el presente artículo, inicialmente preparados para el programa de capacitación en
planeamiento estratégico organizado por el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), están basados principalmente en los siguientes
textos: Conceptos de Administración Estratégica, Fred David ; Administración Estratégica, Charles W. L. Hill/Gareth R. Jones; Dirección
Estratégica, Gerry Johnson/ Kevan Scholes; Pensamiento Estratégico, George L. Morrisey; Planificación Estratégica para ONGs, Percy
Bobadilla Díaz/Luis Del Aguila Rodríguez; Diseño del sistema de seguimiento y evaluación de los proyectos, Rachel Weaving y Ulrich
Thumn; Strategic Management, David Hunger y Thomas Wheelen. En la redacción del artículo el autor se benefició de los comentarios
de Nelson Shack y Jorge Alfaro, funcionarios de la Dirección General de Asuntos Económicos y Sociales del MEF.
2/ De esta época provienen los principales instrumentos de planeación utilizados actualmente: el análisis FODA, la matriz crecimiento/
participación del Boston Consulting Group, la matriz de tres por tres posiciones de Mckinsey y el Modelo de las Cinco Fuerzas de Porter.
3/ El libro de Sun Tzu, es considerado un clásico; en tanto que las ideas de Pericles pueden ser rastreadas a través de los escritos de
Jenofonte, el historiador de la Edad Antigua.

42 MONEDA 129
ARTÍCULOS

de mediano y largo plazo de los obje- países. Por lo tanto, si bien los planes
tivos estratégicos, sin embargo deja COMPETITIVIDAD Y estratégicos sectoriales e insti-
de lado el aspecto competitivo, con- COOPERACIÓN tucionales no son competitivos, el
sustancial al concepto de estrategia. plan estratégico nacional sí debe
En efecto, los objetivos de una orga- El término “competitividad internacio- serlo.
nización, según lo atestigua la expe- nal” indica la capacidad de un país pa-
riencia humana en los campos de los ra mejorar su participación en los mer- La estrategia nacional re-
negocios, la política y el deporte, cados mundiales elevando, al mismo sultante del proceso de pla-
suelen frecuentemente ingresar en tiempo, el nivel de vida de la población. neación del Estado Peruano es
un curso de colisión con los objetivos Actualmente, la competitividad es la incuestionablemente el núcleo
de otras organizaciones, las cuales en prioridad casi universal de las nacio- de la política de compe-
nes y constituye el núcleo de sus respec-
razón de tal circunstancia se consti- titividad internacional del
tivas estrategias nacionales de desarro-
tuyen precisamente en competido- país.
llo. La competitividad ha llegado a ser
res. Este aspecto competitivo, inhe- para la economía lo que la gravedad es
rente al pensamiento estratégico, ha para la física: una fuerza de la que na-
llevado a los pensadores franceses die se puede sustraer. Afecta por igual 2. MÉTODO GENERAL DE
Dixit y Nalebuf a una definición de a las empresas que desean crecer, a los PLANEACIÓN
estrategia en los términos siguien- individuos que desean conservar sus em-
tes: pleos o conseguirlos y, por cierto, a las El método general de planea-
naciones que desean sostener y elevar miento estratégico adoptado amplia
“Pensar estratégicamente es el los niveles de vida de la población. y universalmente es el denominado
arte de superar a un adver- Análisis FODA5/, que no es más que
sario a sabiendas que el adver- La teoría de la competitividad distingue una forma estructurada de elaborar
a la competitividad empresarial de la
sario está tratando de hacer lo un diagnóstico concreto de la rea-
competitividad de las naciones. Dentro
mismo con uno”4/ lidad interna de una organización y
de un país, el rol fundamental de las
empresas es crear valor agregado,
su relación con el medio externo en
Sin embargo, y sobre todo en el crear riqueza. Pero ellas no operan en el cual se desenvuelve. De conformi-
ámbito del diseño e implementación el vacío. Su desempeño depende estre- dad con este enfoque, el proceso de
de políticas públicas, tan importante chamente del ambiente nacional, el cual elaboración de un plan estratégico,
como la competencia, es la coope- es fruto del contrato social y de la coope- que básicamente consiste en la deter-
ración. El torbellino de transforma- ración continua entre los ciudadanos, minación de la visión, misión y los
ciones que se vienen desarrollando las entidades del Estado y las propias objetivos de mediano y largo plazo,
en el mundo, con la globalización y empresas. Al estado, obviamente, le así como de las estrategias y cursos
la consolidación de la democracia cabe la ineludible responsabilidad de de acción necesarios para alcan-
liberal, hacen que la efectividad del liderar este proceso eminentemente zarlos, implica la identificación de
cooperativo de creación de un ambiente
“Buen Gobierno” dependa en gran las oportunidades y amenazas, así
propicio para la creación de riqueza
medida de la cooperación al interior como de las fortalezas y debilidades.
y, por ende, para el incremento de la
del sector público y de las alianzas competitividad de sus empresas. Idealmente, los objetivos estratégi-
estratégicas que se pueden formar cos estarán sustentados en las for-
con el sector privado y la sociedad talezas de la organización y en la
civil. Por ello, si bien el concepto de superación de sus debilidades, con
planeamiento estratégico queda la realidad actual muestra superpo- el fin de aprovechar las oportunida-
concretado en aquellos dos aspectos siciones de jurisdicción que en la des externas y neutralizar las ame-
esenciales, comprehensivos y gene- práctica las llevan a una suerte de nazas.
rales, como son el horizonte de largo competencia informal), ni tampoco Ello tiene su origen en el hecho
plazo de los objetivos y la naturaleza compiten con las entidades del sector de que toda organización tiene
competitiva de los mismos, particu- privado productivo nacional, dado fortalezas y debilidades, aunque
larmente en el sector público (aun- el carácter subsidiario del rol del ninguna tiene las mismas fuerzas y
que no exclusivamente) la planea- Estado establecido en la Constitu- limitaciones que las demás. Las
ción estratégica debe contemplar ción Política del Perú.
también el aspecto cooperativo, las Sin embargo, el Estado Peruano
relaciones de cooperación con otras visto en su conjunto lidera un
entidades que actúan dentro de un 4/ Avinash Dixit y Barry Nalebuff, Pensar
proceso de planeación estratégica
estratégicamente. Antoni Bosch Editor,
mismo sector o en áreas relaciona- cuyos objetivos nacionales de 1991.
das. Las instituciones públicas, desarrollo sin duda entran en 5/ Conocido en ingles por las siglas SWOT;
vistas individualmente no compiten colisión en muchos aspectos con los strenght, weakness, oppor tunities,
entre sí (no lo debieran hacer, aunque objetivos correspondientes a otros threats.

MONEDA 129 43
ARTÍCULOS

mento relevante para la organiza-


ANÁLISIS FODA ción.
3. El análisis de la realidad interna
F FORTALEZAS O OPORTUNIDADES
de la Institución, cuya finalidad
• Capacidades distintivas. • Cambios en el entorno social, es determinar las fortalezas y de-
• Ventajas naturales. económico, político, tecnológico. bilidades. En términos generales,
• Recursos superiores • Nuevas tecnologías y procesos
el análisis del ambiente operativo
productivos.
• Necesidades insatisfechas de interno comprende el diagnóstico
los usuarios. de los recursos, capacidades y
aptitudes centrales de la organi-
D DEBILIDADES A AMENAZAS
zación.
• “Talones de Aquiles”. • Resistencia al cambio. 4. La determinación de los objetivos
• Desventajas. • Falta de interés o motivación de estratégicos generales y específi-
• Recursos y capacidades escasas. la población. cos y la selección de estrategias y
• Altos riesgos y grandes obstáculos.
cursos de acción fundamentados
en las fortalezas de la organización
y que, al mismo tiempo, neutra-
fortalezas y debilidades internas, su- en el entorno que representan licen sus debilidades, con la finali-
madas a las oportunidades y amena- riesgos para la organización. dad de aprovechar las oportuni-
zas externas, así como un enunciado • Las fortalezas son las capa- dades y contrarrestar las amenazas.
claro de la misión y la visión, son la cidades humanas y materiales 5. La preparación para la imple-
base para establecer objetivos y con las que cuenta la organización mentación del plan, especialmen-
estrategias. Estas se establecen con para adaptarse y aprovechar al te en lo concerniente al sistema de
la intención de capitalizar las forta- máximo las ventajas que ofrece el seguimiento y evaluación del
lezas internas y superar las debili- entorno social y enfrentar con mismo, lo que incluye la selección
dades, tratando de aprovechar las mayores posibilidades de éxito de indicadores de resultado e
oportunidades externas y conjurar las posibles amenazas. impacto para la medición del de-
las amenazas. En el análisis FODA • Las debilidades son las limita- sempeño de la organización, la
se consideran las fortalezas, debili- ciones o carencias de habilidades, especificación de los valores a
dades, oportunidades y amenazas, conocimientos, información, tec- alcanzar para cada indicador y la
pero en lugar de listarlos en términos nología y recursos financieros que estimación de los recursos finan-
de percepciones de los directivos, se padece la organización, y que cieros indispensables.
busca efectuar un análisis más impiden el aprovechamiento de Estos cinco elementos interactúan
estructurado que se concrete en las oportunidades que ofrece el estática y dinámicamente. Así, el
hallazgos que contribuyan a la for- entorno social y que no le permi- análisis de fortalezas y debilidades
mulación de las estrategias. El aná- ten defenderse de las amenazas. se realizan respecto de las oportuni-
lisis FODA es una técnica que permi- dades y amenazas externas, y ambos
te identificar y evaluar los factores componentes del diagnóstico ad-
positivos y negativos del “ambiente 3. PROCESO DE PLANEACIÓN quieren sentido únicamente en rela-
externo” y el “ambiente interno”, y ESTRATÉGICA ción a la misión y visión de la orga-
adoptar decisiones sobre objetivos, nización. Los objetivos están ligados
cursos de acción y asignación de El proceso de planeación estra- a las estrategias, las políticas y es-
recursos sustentados en este análisis. tégica comprende el desarrollo se- tructuras organizacionales necesa-
• Las oportunidades son situacio- cuencial de las siguientes fases: rios para su logro y deben ser evalua-
nes o factores socioeconómicos, 1. La elaboración de la filosofía de dos permanentemente para extender
políticos o culturales que están la Institución, expresada en su o acortar su vigencia o simplemente
fuera de nuestro control, cuya declaración de visión y misión. reemplazarlos por otros objetivos,
particularidad es que son factibles 2. El análisis del entorno o ambiente los cuales a la larga podrían llevar a
de ser aprovechados si se cum- externo en el cual se desenvuelve una nueva formulación de la filoso-
plen determinadas condiciones la Institución, a fin de identificar fía de la organización.
en el ámbito de la organización. las oportunidades y amenazas. El Cabe hacer, por otra parte, una
• Las amenazas son aquellos facto- entorno puede ser subdivido en distinción entre los conceptos de
res externos que están fuera de entorno general, referido a las análisis estratégico e implementa-
nuestro control y que podrían tendencias globales de la socie- ción estratégica:
perjudicar y/o limitar el desa- dad; y el entorno específico, refe- • El análisis estratégico está confor-
rrollo de la organización. Las rido a las circunstancias particu- mado por la formulación (o refor-
amenazas son hechos ocurridos lares del sector, ámbito o seg- mulación) de la misión, el diag-

44 MONEDA 129
ARTÍCULOS

nóstico institucional y el estableci-


miento de los objetivos estratégi- PROCESO DE PLANEACIÓN ESTRATÉGICA
cos, siendo éste el punto culminante.
• La implementación estratégica INSTRUMENTOS/
FASES METODOLOGÍAS RESULTADOS
toma como punto de partida a los
objetivos y avanza hasta com- Visión y misión Diagrama de Abell Declaración de visión y misión
prender las políticas y cursos de
acción e, incluso, el sistema de Análisis externo Macroambiente Identificación de
Microambiente oportunidades y amenazas
monitoreo y evaluación del plan.
A lo largo del presente documen- Análisis interno Recursos/Capacidades/ Identificación de fortalezas
to desarrollaremos los cinco aspectos Aptitudes y debilidades
del proceso de programación estra- Formulación de Determinación de los
tégica, sin dejar de destacar antes el objetivos y Matriz FODA objetivos y selección de
hecho que en todos los casos se ha estrategias estrategias
buscado incorporar aquellos concep-
Sistema de Indicadores de Control de resultados y
tos e instrumentos de la administra- monitoreo y desempeño evaluación de impacto
ción de negocios que podrían ser de evaluación
utilidad para la elaboración de pla-
nes estratégicos en el sector público
(ver recuadro adjunto). El gráfico adjunto ilustra la idea lo que conlleva la fijación de políticas
Desde otro punto de vista, el pro- del plan estratégico como un ciclo. y cursos de acción con sus respec-
ceso de programación estratégica Partiendo de la visión, misión y obje- tivos indicadores de desempeño,
puede ser visto como un ciclo, un cír- tivos actuales, se realizan revisiones generalmente a través de planes ope-
culo, con un mismo punto de partida del ambiente externo e interno que rativos institucionales y las asigna-
y de llegada, y con tres etapas clara- enfrenta la organización. Ello permi- ciones presupuestarias correspon-
mente diferenciadas aunque inter- te reformular la visión, misión y dientes. Por último, se tiene la etapa
relacionadas: (1) formulación de la sobre esta base fijar nuevos objetivos de evaluación de la estrategia, en la
estrategia; (2) ejecución de la estra- y estrategias. A partir de este punto que son revisados los valores alcan-
tegia; (3) evaluación de la estrategia. se inicia la ejecución de la estrategia, zados en los distintos indicadores de

EL CICLO DE PROGRAMACIÓN ESTRATÉGICA

FORMULACIÓN DE EJECUCIÓN DE EVALUACIÓN DE


ESTRATEGIA ESTRATEGIA ESTRATEGIA

Retroalimentación

Identificar
amenazas Fijar indicadores
Diagnóstico 1. Dirección
Fijar
de realidad
objetivos ➤ 2. Servicios
externa 3. Finanzas
Identificar 4. Producción y
oportunidades servicios
5. Investigación y
desarrollo
Identificar la
Fijar misión Asignar Medir y evaluar
visión, misión y ➤
objetivos
de la ➤ recursos ➤ resultados
compañía
actuales Cursos de acción
1. Dirección
Identificar 2. Servicios
debilidades 3. Finanzas
Diagnóstico Fijar 4. Producción y
➤ servicios
de realidad estrategias
5. Investigación y
interna desarrollo
Identificar
fortalezas

MONEDA 129 45
ARTÍCULOS

desempeño, así como las estrategias ción. Las cuestiones fundamentales hace necesario un esfuerzo por rein-
y los objetivos, todo lo cual a la larga que debe resolver el enunciado de terpretar las disposiciones adopta-
podrían provocar revisiones sustan- visión son las que aparecen en el das a la luz del nuevo contexto na-
tivas de la propia visión y misión de recuadro siguiente: cional e internacional.
la organización. El círculo ha queda-
do cerrado6/.
VISIÓN: PREGUNTAS CLAVES
4. VISIÓN DE LA
¿Cuál es la imagen deseada? ¿Cómo vemos a la población con la cual
ORGANIZACIÓN trabajamos? Es decir, cuál es la situación futura
deseada para nuestros usuarios o beneficiarios.
En las instituciones públicas, los
¿Cómo seremos en el futuro? ¿Cómo nos vemos en el futuro? Es decir, cuál será
valores y la ideología tienen una sig-
la posición futura de nuestra organización en
nificación esencial. La declaración de relación a otras organizaciones.
la visión y la misión es el paso más
importante del proceso de progra- ¿Qué haremos en el futuro ¿Qué queremos hacer en el futuro? Cuáles son las
mación estratégica. Una declaración contribuciones distintivas que queremos hacer en
efectiva de la filosofía de la organi- el futuro y/o cuáles son los principales proyectos o
zación sirve de marco de referencia actividades que queremos desarrollar.
para la adopción de decisiones estra-
tégicas.
La visión es una representación
de lo que debe ser en el futuro el país, Visto el asunto a escala nacional, La declaración de misión suele
en el ámbito de la temática que le la visión de país es un elemento fun- abarcar los siguientes elementos:
compete a la organización. George damental para impulsar cualquier • El concepto de la organización.
Morrisey señala que, en su origen, proceso de desarrollo de una nación. • La naturaleza de sus actividades.
la visión es casi por completo intui- Una visión claramente establecida y • La razón de su existencia.
tiva. Es una consecuencia de los valo- que responda a un contrato social • La población objetivo a la que
res y convicciones del equipo direc- básico otorga valor agregado a los sirve.
tivo y gerencial. He aquí algunas procesos económicos, creando siner- • Sus principios y valores funda-
preguntas, basadas en los plantea- gias y reduciendo los costos de tran- mentales.
mientos de Morrisey para la elabora- sacción8/. Por lo tanto, contribuye a La aplicación principal de la mi-
ción participativa de la visión7/. acelerar el crecimiento económico y sión es servir como una guía interna
1. ¿Qué es lo que yo veo como clave a mejorar la calidad de vida de la para quienes toman las decisiones
para el futuro de nuestro país? población. importantes, y para que todos los
2. ¿Qué contribución única debiéra- proyectos y actividades puedan ser
mos hacer en el futuro? puestos a prueba en su compati-
3. ¿Cómo podría mi organización 5. MISIÓN DE LA bilidad con la misma. En lo externo,
modelar dicho futuro? ORGANIZACIÓN la misión constituye una plataforma
4. ¿Cuáles son o deberían de ser las de comunicación dirigida hacia los
formas centrales de actuación de La misión de la organización, por grupos prioritarios, específicamente
nuestra organización? su parte, debe reflejar lo que la orga- hacia potenciales donantes, pobla-
5. ¿Cuáles deberían ser nuestras po- nización es, haciendo alusión directa ción beneficiaria de los proyectos o
siciones en cuestiones clave como a la función general y específica que actividades de la organización y
usuarios, mercados, desempeño, cumple como instancia de gestión otras entidades públicas con las que
crecimiento, tecnología, calidad pública. En la mayoría de entidades, usualmente se mantienen relaciones
del servicio y política laboral, en- el contenido de la misión se asocia funcionales y de cooperación. Una
tre otros? al contenido de su respectiva ley
La visión es la imagen futura que orgánica o norma de creación, la cual
una organización desarrolla sobre sí define su marco general de actua- 6/ El gráfico del ciclo de planeación
misma y sobre la realidad sobre la ción. Sin embargo, por diversas razo- estratégica es una ligera adaptación del
cual trabaja. Por lo general la visión nes (como son la probable antigüe- propuesto por Fred David en Conceptos
incluye tanto los cambios que de- de Administración Estratégica, 1997.
dad del dispositivo legal, aunado a
7/ George Morr ysey, Planeando con
seamos lograr en el seno de nuestra la velocidad de los cambios del Morrisey, 1999.
población objetivo (y en ocasiones entorno), frecuentemente tales leyes 8/ Véase el artículo de Gonzalo Galdos, La
del país en su conjunto), como la podrían ser insuficientes para defi- visión-país y la labor de promoción-país.
imagen objetivo de la propia Institu- nir la misión de la organización. Ello INDECOPI, 2001.

46 MONEDA 129
ARTÍCULOS

correcta declaración de misión per- • ¿Qué se satisface?. Es decir, qué MISIÓN DEL ESTADO
mite: necesidades específicas de los Para ello, es necesario que el Estado
• Establecer y mantener la con- usuarios. estimule la creación de riqueza
sistencia y la claridad del propó- • ¿Cómo se satisfacen las nece- preservando el medio ambiente,
sito en toda la organización. sidades? Es decir, las destrezas o garantizando los derechos de pro-
• Proporcionar un marco de refe- habilidades mediante las cuales piedad y la libertad de trabajo, em-
rencia para todas las decisiones se satisfacen las necesidades de la presa, industria y comercio. Asi-
importantes que tome el equipo población objetivo. mismo, debe fortalecer los valores
directivo, así como las otras La formulación de la misión es éticos y las instituciones econó-
unidades de la organización. determinante para la continuación micas, sociales y jurídicas, fomen-
• Obtener el compromiso de todos del proceso de elaboración del plan tar la generación de empleo pro-
los trabajadores a través de una estratégico, ya que tiene repercu- ductivo, promover el ahorro inter-
comunicación clara de la na- siones sobre: el diagnóstico de la no y la inversión privada a través
turaleza y el concepto que for- realidad interna y externa de la de reglas de juego claras y estables;
man la razón de ser de la orga- entidad; la selección de los objetivos garantizar el acceso equitativo de
nización. estratégicos; y, el diseño de la es- toda la población a los servicios
• Atraer la comprensión y el apoyo tructura organizativa. Y con inde- básicos de educación, salud y nu-
de entidades y personas externas pendencia del método empleado trición, protegiendo especialmente
que sean importantes para el éxito para su construcción, la misión de al niño, adolescente, madre y
de los proyectos y actividades de una organización es su declaración anciano en situación de abandono;
la organización. de propósito más amplia y puede asegurar la provisión de infraes-
Para formular una misión se considerarse como una expresión de tructura social y económica básica
puede utilizar ciertas preguntas su razón de ser. Si existe un consi- que haga factible procesos sosteni-
genéricas, las cuales ayudan a derable desacuerdo dentro de la dos de inversión; transferir capital
identificar los elementos clave de la organización en cuanto a su misión, a nivel local, y fortalecer las capaci-
misión. Estas son resumidas en el esto ocasionará un aumento de los dades analíticas y de gestión de las
cuadro siguiente. problemas y conflictos internos. La instancias regionales de gobierno
En esta misma línea, una he- misión introduce unidad de pen- y de la Administración Pública en
rramienta útil para la formulación samiento en la organización, y este general. Es necesario que el Estado
de la misión es el enfoque de es un requisito indispensable para la utilice eficaz y eficientemente los
Derek F. Abell, según el cual una unidad de acción. recursos públicos, rindiendo cuen-
organización debe definir su mi- A nivel nacional, por ejemplo, en ta a la sociedad civil de sus princi-
sión en términos de tres dimen- línea con la visión de país y pales actos y revalorizando la
siones: considerando el rol que debe gestión pública (Plan Estratégico
• ¿A quién se satisface? Es decir, cumplir el estado en una economía Nacional 2001-2005).
qué personas, usuarios o pobla- social de mercado, se ha establecido
ción objetivo. la siguiente misión: 6. ANÁLISIS EXTERNO

Las organizaciones enfrentan


ambientes externos cada vez más tur-
LA MISIÓN: PREGUNTAS CLAVES bulentos, complejos y globalizados.
El entorno externo está compuesto
¿Quiénes somos? Identidad y reconocimiento legal que otorga por dos elementos: el entorno general
legitimidad a nuestra acción. y el entorno sectorial específico. El
entorno general está compuesto a su
¿Qué buscamos? Las funciones principales de la organización. vez por diversos segmentos o áreas,
Cambios fundamentales que deseamos lograr tales como el demográfico, económi-
en el medio en el cual trabajamos. Razón de co, político, institucional, ecológico,
ser de la organización. legal, socio-cultural y tecnológico. El
entorno específico es el conjunto de
¿Por qué lo hacemos? Valores, principios y motivaciones de orden factores que influyen de manera
moral, religioso, político, social y cultural. directa en una organización, en sus
acciones y reacciones competitivas y
de cooperación.
¿Para quiénes trabajamos? Sectores sociales hacia los cuales se orientan
El análisis del entorno general se
principalmente nuestros esfuerzos
enfoca en el futuro; el análisis del
entorno específico se concentra en

MONEDA 129 47
ARTÍCULOS

capacidad de planeación a largo


plazo.
ENTORNO GENERAL Y ENTORNO ESPECÍFICO

7. ANÁLISIS INTERNO
Ambiente político y legal Ambiente tecnológico

➤ Internamente, una organización


COMPETIDORES puede concebirse como un conjunto
POTENCIALES
de actividades de creación de valor.


En efecto, una visión amplia de la so-
PODER DEL ➤ PODER DEL
ciedad sitúa a toda organización en
RIVALIDAD

PROVEEDOR COMPRADOR algún lugar en la cadena de valor que
va desde el origen de las materias

primas hasta los consumidores fina-


les. La posición ocupada por la orga-
SUSTITUTOS
nización, sin embargo, no es un pun-


to homogéneo, sino que está consti-
Ambiente demográfico tuida por toda una serie de operacio-

Ambiente macroeconómico
nes que realiza, añadiendo valor (o
Ambiente social contribuyendo a hacerlo de modo in-
directo) a los miles de bienes y servi-
cios que finalmente llegaran a satis-
la comprensión de los factores y macroglobales más importantes facer las necesidades de la población.
condiciones que influyen en el que- destacan: el crecimiento de la Este modo de análisis, conocido
hacer actual de la organización. En población y de la PEA; la evolución como cadena de valor agregado, po-
términos generales, el análisis del del PBI; el resultado económico del pularizado a partir de la publicación
ambiente externo o análisis del Sector Público Consolidado; la tasa del libro de Michael Porter, Estrate-
entorno se lleva a cabo a través de de inflación; la balanza en cuenta gia Competitiva, con frecuencia re-
cuatro actividades: sondeo, super- corriente; el tipo de cambio; los sulta poco comprendido, por lo que
visión, pronóstico y evaluación. El niveles de pobreza y pobreza valdrá la pena explicarla en detalle.
concepto básico del análisis del en- extrema; entre otros. El más impor- El valor -dice Porter- es la cantidad
torno es la identificación de las tante es de hecho el crecimiento que los compradores están dispues-
oportunidades y amenazas. Las económico: una adecuada tasa de tos a pagar por lo que les propor-
oportunidades son las condiciones crecimiento del PBI conduce a un ciona la organización. La cadena de
del ambiente general que pueden mejoramiento de la recaudación valor muestra el total del valor y la
ayudar a que una organización fiscal, permite una mayor dispo- componen las actividades de crea-
logre desarrollar sus funciones nibilidad presupuestaria para la ción de valor y el margen de utilidad
básicas e incrementar su capacidad atención de las necesidades sociales de la organización. Las actividades
para contribuir al desarrollo del prioritarias que están a cargo de las de creación de valor son las activida-
país. Las amenazas son las condi- distintas entidades del sector des, materiales y tecnológicas, que
ciones que pueden obstaculizar los público. El segundo elemento clave ejecuta una organización. Se pueden
esfuerzos de una organización para del entorno económico es la infla- dividir en dos tipos generales: las
desarrollar sus funciones y mejorar ción. Una tasa elevada de inflación actividades primarias y las activi-
sus capacidades. puede desestabilizar la economía, al dades de apoyo.
producir una pérdida del valor real - Las actividades primarias son las
En esencia las oportunidades de la moneda y una fuerte distorsión que requiere la creación material del
representan las posibilidades, de los precios relativos, altas tasas de producto o servicio, su transferencia
mientras que las amenazas son interés y volátiles movimientos al comprador y cualquier servicio
las limitaciones potenciales. monetarios. Ello aumenta el riesgo posterior a las ventas. Estas activi-
Ambas, sin embargo, represen- que afrontan normalmente los dades primarias se pueden dividir
tan factores de origen externo. proyectos de inversión pública. La en las categorías siguientes:
característica clave de la inflación es • Logística. Actividades relaciona-
El ambiente macroeconómico que hace el futuro menos predecible. das con la recepción, almacena-
determina la prosperidad y bienestar En un ambiente inflacionario, puede miento y distribución de los
general de un país. Esto a su vez ser imposible pronosticar con cierta insumos para el producto o servi-
afecta la capacidad del Estado para exactitud el valor real de los ingresos cio (incluye almacenamiento,
desarrollar sus distintas actividades y gastos presupuestales. En general, control de inventarios, progra-
y proyectos. Dentro de las variables una alta tasa de inflación reduce la mación de vehículos, etc.).

48 MONEDA 129
ARTÍCULOS

• Operaciones. Actividades necesa- incluye la administración general, cia, calidad, innovación y satisfac-
rias para transformar los insumos finanzas y planeación, así como ción del usuario.
en un determinado producto o la administración de las instala- Una habilidad distintiva se refiere
servicio final (maquinado, empa- ciones y el control de calidad. La a la única fortaleza que le permite a
que, montaje, pruebas, manteni- infraestructura sostiene a toda la una organizacion lograr una condi-
miento del equipo). cadena de valor (a diferencia de ción superior en eficiencia, calidad,
• Distribución. Actividades concer- las otras tres actividades de apoyo innovación o capacidad de satisfac-
nientes al cobro, almacenamiento que pueden estar ligada concre- ción al usuario. Las habilidades dis-
y distribución del producto a los tamente a una o dos actividades tintivas de una organización surgen
compradores. primarias.) de dos fuentes complementarias:
• Promoción. Actividades destina- La cadena de valor nos sirve para recursos y capacidades. Los recursos
das a ofrecer un medio para que identificar las fortalezas de la organi- se refieren a los medios financieros,
los compradores puedan adquirir zación. Es decir, aquellos aspectos físicos, humanos, tecnológicos y
el producto y para inducirlos a del proceso de producción en los que organizacionales de la organización.
comprarlo (publicidad, ventas, la organización podría contar con Estos se pueden dividir en recursos
selección de canales, políticas de habilidades distintivas que le permi- tangibles (terrenos, edificaciones,
precios, promociones, etc.). tan obtener un desempeño superior, plantas y maquinaria) y recursos in-
• Servicio post-venta. Actividades en términos de eficiencia, calidad, tangibles (marcas, reputación, pa-
que permiten a la organización innovación y satisfacción de los tentes y know-how de marketing o
mantener o elevar el valor del usuarios. En el análisis interno, es tecnológico). Para crear una habili-
producto (instalación, capacita- absolutamente fundamental realizar dad distintiva, los recursos de una
ción, suministro de piezas, repa- un cuidadoso análisis de las diferen- empresa deben ser únicos y valiosos.
raciones y mantenimiento, entre tes actividades de creación de valor. Un recurso único es el que ninguna
otras). El aporte medular de Michael Porter otra compañía posee. Por ejemplo, la
- Las actividades de apoyo se pue- radica, precisamente, en haber pun- habilidad distintiva de Polaroid en
den dividir en cuatro categorías: tualizado que las ventajas competi- la fotografía instantánea está funda-
• Adquisición. Se trata de la función tivas no pueden ser comprendidas mentada en un exclusivo recurso in-
de adquirir insumos. Incluye to- viendo la organización como un todo tangible: el know-how tecnológico
dos los procedimientos necesa- indivisible, sino más bien descom- involucrado en el proceso de reve-
rios para tratar con los provee- poniéndola en sus distintas activida- lado instantáneo. Este know-how se
dores. Aunque los costos de la des discretas que se realizan en sus protegía de la imitación mediante
actividad de adquisición en sí sólo diferentes áreas operativas: todas y muchas patentes. Un recurso es
representa una mínima parte de cada una de las actividades de la valioso si en alguna forma ayuda a
los gastos indirectos, el impacto cadena de valor pueden dar origen generar una fuerte demanda de los
de una mala adquisición puede a habilidades distintivas que permi- productos de la organización. Por
ser drástica y conducir a costos de tan apuntalar los niveles de eficien- tanto, el know-how tecnológico de
producción más elevados y mala
calidad de los productos.
• Investigación y desarrollo. Este
CADENA DE VALOR AGREGADO
punto abarca la generación de co-
nocimientos, procedimientos y sis-
temas. En algunas industrias (co- Infraestructura
A
mo refinería de petróleo y el sanea- C Personal
miento legal de inmuebles) la tec-
T
nología de proceso puede ser una Investigación y
fuente de fortalezas importantes. .
• Personal. Esta actividad incluye Suministros
todas las actividades necesarias D
para el reclutamiento, capacita-
E Aprovisionamiento Operación Distribución Marketing Servicio
ción, superación, y remuneración Post
del personal. El reclutamiento y
la conservación de un personal A
calificado es un elemento impor- P
tante de la estrategia de la enti- C
dades de producción de servicios
especializados. ACTIVIDADES
• Infraestructura. Esta actividad

MONEDA 129 49
ARTÍCULOS

Polaroid era valioso debido a que ge-


neraba gran demanda de sus pro- CAPACIDAD ESTRATÉGICA
ductos fotográficos.
Las capacidades se refieren a las
habilidades de una organización pa- Recursos
HABILIDAD
ra coordinar sus recursos y destinar- Insumos para el DISTINTIVA
los al uso productivo. Estas habilida- proceso de producción
des residen en las rutinas de una de la organización Fortalezas
organización; es decir, en la forma


como una empresa toma decisiones Si
y maneja sus procesos internos con ¿La capacidad cumple con los
el fin de lograr sus objetivos organi- criterios para lograr niveles
La fuente de Capacidad superiores de desempeño?
zacionales. En general, las capaci- ➤
Integración de un
dades de una firma son el producto
grupo de recursos
de su estructura y sistemas de con-
trol organizacional. Estas especifican No


cómo y dónde se toman las decisio-
nes en su interior, el tipo de compor- Capacidades
tamientos que retribuye y sus nor-
Grupo de recursos
mas y valores culturales. Es impor- no estratégicos
tante tener en cuenta que las capa-
cidades son, por definición, intan-
gibles. Estas se encuentran no tanto
en los individuos como en su forma
de interactuación, cooperación y to- lograr un desempeño superior, a la elegir una estrategia fundamentada
ma de decisiones dentro del contexto luz de determinados estándares de en las fortalezas de la organización
de una organización. eficiencia, calidad, innovación y y que corrija sus debilidades, con el
Es importante la distinción entre satisfacción del usuario. Alcanzar fin de tomar ventaja de las oportu-
recursos y capacidades para com- esta meta demanda un esfuerzo nidades y contrarrestar las amena-
prender lo que genera una habilidad doble. Una organización necesita zas. La esencia de los procesos de
distintiva. Una organización puede emplear estrategias que se funda- selección de objetivos, sin embargo,
tener recursos únicos y valiosos, pero menten en sus recursos y capaci- es la selección de la combinación más
a menos que posea la capacidad de dades y habilidades distintivas adecuada de objetivos que permita
utilizar esos recursos en forma (fortalezas) existentes, así como cumplir con la misión de la orga-
efectiva no podrá crear o sostener también estrategias que generen nización y se inscriba en la pers-
una habilidad distintiva. También es recursos y capacidades adicionales pectiva de la visión compartida de
importante reconocer que una orga- (es decir, desarrollar nuevas país y en la misión general del
nización puede no necesitar recursos fortalezas) y, por consiguiente, Estado Peruano.
únicos y valiosos para establecer una aumenten su posición institucional En principio, es necesario precisar
ventaja competitiva siempre y a largo plazo. Es necesario desta- qué se entiende por objetivos
cuando tengan capacidades que no car que las estrategias exitosas a estratégicos y que criterios se deben
posea ningún competidor. menudo se fundamentan en las manejar al momento de formularlos.
habilidades distintivas existentes de Los objetivos estratégicos son, por
En resumen, para que una una organización o en aquellas que definición, objetivos de mediano y
organización posea habilidad le ayudan a desarrollar otras nue- largo plazo que contribuirán al logro
distintiva debe como mínimo vas. de la visión de la organización y por
contar bien sea con un recurso lo tanto de la Visión de País y Misión
único y valioso y las capacidades del Estado Peruano. El marco de
necesarias para explotarlo, o una 8. DETERMINACIÓN DE tiempo de estos objetivos fluctúa en-
capacidad exclusiva para mane- tre 2 y 5 años. Los objetivos estra-
OBJETIVOS Y SELECCIÓN tégicos son los cambios o efectos que
jar recursos comunes. La habili-
dad distintiva de una organiza- DE ESTRATEGIAS debemos alcanzar en el largo plazo
ción es mas fuerte cuando posee en nuestra organización o en la
recursos únicos y capacidades El cuarto componente del proceso realidad en la que intervenimos. Por
exclusivas para administrarlos. de programación estratégica consiste lo tanto, estos objetivos responden a
en la determinación de objetivos y una pregunta central: ¿Qué de-
El objetivo básico de la estrategia la selección de estrategias y cursos seamos cambiar de la realidad inter-
de una entidad pública consiste en de acción. De lo que se trata es de na y externa en la cual trabajamos?

50 MONEDA 129
ARTÍCULOS

condiciones de éxito o también lla-


LA MATRIZ FODA: DIAGNÓSTICO madas factores de riesgo que pueden
ocasionar el incumplimiento de los
FORTALEZAS - F DEBILIDADES-D objetivos trazados en el plan, a pesar
de disponer de toda la voluntad de
Dejar siempre en blanco. Anotar las fuerzas. Anotar las la dirección y contar con los recursos
debilidades. necesarios, ya sean éstos de índole
económica, humana y financiera,
OPORTUNIDADES-O ESTRATEGIAS-FA ESTRATEGIAS-DO entre otros. De allí la necesidad de
realizar conjuntamente con la
Anotar las Usar las fuerzas para Superar las debilidades determinación de los objetivos, el
oportunidades. aprovechar las aprovechando las análisis de las condicionantes
oportunidades. oportunidades. externas.

AMENAZAS-A ESTRATEGIAS-FA ESTRATEGIAS-DA


9. DISEÑO DEL SISTEMA
Anotar las Usar las fuerzas para Reducir las DE SEGUIMIENTO Y
amenazas. evitar las amenazas. debilidades y evitar EVALUACIÓN
las amenazas.

Lograr un adecuado diseño del


sistema de seguimiento y evalua-
Los objetivos son expresados en dicadores y los valores a alcanzar. ción durante la preparación del plan
términos cualitativos, pero deben ser • Los objetivos son formulaciones constituye una labor mucho más
susceptibles de medición a través de cualitativas, con expresiones tales amplia que la mera selección de
indicadores objetivamente verifica- como: “eliminar la pobreza extre- indicadores. Un adecuado sistema
bles. Deben ser claros, realistas, ma”; “reducir la mortalidad in- tiene los componentes que se exami-
desafiantes, mensurables y con- fantil”; o “generar empleo”. nan a continuación:
gruentes entre sí. Asimismo, para • Los indicadores son las variables • Un conjunto estructurado de indi-
hacer más ordenado y consistente el que se utilizan para medir el pro- cadores que relacionan entre sí los
proceso de formulación de los greso hacia el logro de los obje- cursos de acción con el logro de
planes, los objetivos estratégicos se tivos. Le dan concreción al obje- los objetivos estratégicos contem-
dividen en generales y específicos. tivo. Por ejemplo, el avance en la plados en el plan.
Estos últimos son una desagregación erradicación de la pobreza extre- • Medidas referentes a la reco-
y explicitación de los elementos ma podría medirse a través del pilación de datos y al manejo de
esenciales de los primeros. La fija- número de personas con necesi- los registros del plan, a fin de que
ción de objetivos es un proceso men- dades básicas insatisfechas o del los datos requeridos por los indi-
tal que está indisolublemente ligado número de personas con un ingre- cadores sean compatibles con las
al seguimiento de ciertas estrategias. so menor a 1 dólar diario. estadísticas existentes y puedan
En realidad, las estrategias son las • Los valores a alcanzar son los ni- obtenerse a un costo razonable.
acciones temporales y permanentes veles cuantificables de los indica- • Medidas referentes a los meca-
que se emprenderán para alcanzar dores que una organización o un nismos que permitan la retro-
los objetivos de mediano y largo país desea alcanzar en un mo- alimentación de las conclusiones
plazo. En la práctica lo que ocurre es mento dado. Por ejemplo: “redu- resultantes del seguimiento y
que las organizaciones establecen los cir la tasa de analfabetismo al 3 % evaluación en el proceso de toma
objetivos y las estrategias al mismo en el 2006”. de decisiones estratégicas.
tiempo: existe una relación indu- Finalmente, debe recordarse que Los planes estratégicos, al con-
dablemente simbiótica entre el la claridad en la fijación de objetivos densar las intervenciones en el de-
establecimiento de los objetivos y el es el primer requisito para alcan- sarrollo previstas por una organi-
diseño de las estrategias. Los ob- zarlos. Y fijarlos en forma partici- zación para un periodo dado,
jetivos se van cristalizando confor- pativa es la única manera de generar implicarán la utilización de deter-
me se implementan estrategias via- compromisos fuertes en torno a ellos. minados insumos (por ejemplo, téc-
bles. Objetivos claros y compromiso fuer- nicos, maquinaria y equipos, servi-
Pero así como existe una relación tes son los dos grandes principios en cios de consultoría, etc.) para generar
conceptual indisoluble entre objeti- la elaboración de los objetivos, determinados productos, tales como
vos y estrategias, igualmente, existe estrategias y cursos de acción del escuelas, carreteras o servicios de
(o debiera existir) una relación muy plan estratégico. Sin embargo, de- agua y alcantarillado), que produ-
estrecha entre los objetivos, los in- bemos ser conscientes que existen cirán resultados, tales como la am-

MONEDA 129 51
ARTÍCULOS

pliación de la cobertura escolar, re- mación sobre los indicadores que DISEÑO DE EVALUACIONES
ducción de los costos de comuni- muestran los efectos del plan sobre DE IMPACTO
cación y transporte, disminución de el bienestar de la población. Sin em-
la prevalencia de enfermedades bargo, difieren en cuanto a sus re-
infecto-contagiosas, entre otros; los querimientos de información, en la Según Judy Baker9/, determinar el
cuales, a su vez, en el mediano y metodología y su utilización final. El escenario contrafactual es esencial
largo plazo, generarán impactos control de resultados se realiza con para el diseño de la evaluación. Esto
sobre la población, que se traducirán mayor frecuencia y en varias opor- se puede realizar usando metodo-
en mejoramiento del nivel de vida. tunidades durante el periodo de eje- logías que entran en dos categorías
Ciertamente, los productos son los cución del plan. La evaluación de im- generales: diseños experimentales
bienes y servicios que recibirá la pacto se realiza por lo general al final (aleatorios) y diseños cuasi-
población y que, en el mediano y de la ejecución del plan, y es llevada experimentales (no aleatorios). Tam-
largo plazo, producirán resultados e a cabo por evaluadores externos con bién se pueden usar métodos
impactos. Los resultados e impactos el fin de mantener la más amplia cualitativos y participativos para
se refieren a los cambios positivos, objetividad posible. La evaluación evaluar el impacto. Estas últimas con
duraderos y sostenibles en el de resultados e impactos se sustenta frecuencia proporcionan informa-
bienestar de las personas o en el en la metodología comparativa del ción decisiva sobre las perspectivas
entorno donde ella vive, y que “antes “ y “después” de la situación de los beneficiarios, el valor que las
surgen como efectos sinérgicos de de la población beneficiaria respecto intervenciones revisten para éstos,
los productos: Por ejemplo, la re- a la intervención. La evaluación de los procesos que pueden haber
ducción de la tasa de analfabetis- impacto, en cambio, requiere de una afectados los resultados y una
mo y el incremento de los ingre- sofisticada metodología que permita interpretación más profunda de los
sos de las familias rurales extre- determinar cuanto de los efectos resultados observados en el análisis
madamente pobres son el resultado observados se deben al plan y cuanto cuantitativo. La clave por lo general
e impacto, respectivamente, logrado se debe a factores exógenos. Para ello radica en lograr una adecuada
a raíz de la construcción de escuelas se debe construir un escenario integración de métodos cuantita-
y del otorgamiento de micro cré- contrafactual; es decir, un escenario tivos y cualitativos.
ditos. simulado alternativo de lo que Un diseño experimental supone
habría ocurrido sin la intervención que los beneficiarios potenciales han
de la organización bajo análisis. La sido sometidos a una selección
En este contexto, se entiende evaluación de impacto se basa, aleatoria al inicio e incluso antes de
por seguimiento al control del esencialmente, en la comparación de la ejecución del plan, generándose
avance en la consecución de los la situación “con” y “sin” la inter- automáticamente dos grupos: un
objetivos, tales como la re- vención. Grupo de Tratamiento, conformado
ducción de la mortalidad in- Por ejemplo, si una persona por las personas (u otra unidad de
fantil, la erradicación de la beneficiaria de un programa de análisis) que reciben los productos;
pobreza extrema o la gene- capacitación laboral obtiene empleo, y un Grupo de Control, conformado
ración de empleo. El control de deberá determinarse si su nueva por las personas que, aunque son
resultados está relacionado al situación es resultado directo del igualmente elegibles y desean parti-
cumplimiento de los objetivos plan de capacitación o habría encon- cipar, no reciben la intervención.
estratégicos, medidos a través trado empleo de todas formas. Para Como señala Baker, “al distribuir
de los indicadores de pro- determinar el escenario contra- aleatoriamente la intervención entre
ductos y de resultados. La eva- factual, es necesario separar el efecto los beneficiarios calificados, el
luación de impacto se refiere a de las intervenciones de otros proceso de asignación mismo crea
la estimación de la magnitud factores, que por definición son grupos de tratamiento y de control
de los cambios en el bienestar exógenos, y que se pueden originar comparables que son estadística-
de la población que se pueden en otras intervenciones o en tenden- mente equivalentes entre si, a con-
atribuir a los cursos de acción cias contemporáneas generales. Esto dición de que las muestras sean de
de la organización. se logra con la formación de grupos tamaño adecuado”. Bajo estas con-
de comparación o de control (con- diciones, selección aleatoria y mues-
formado por personas que no parti- treo adecuado, los grupos de control
El control de resultados y la eva- cipan en el programa ni han recibido
luación de impacto son dos aspectos los productos de la intervención),
de la gestión del plan estratégico que son comparados con el grupo de
diferentes pero complementarios. tratamiento ( personas que han 9/ Judy Baker, Evaluating the Impact of
Ambos consisten en la recopilación recibido los beneficios de la interven- Development Projects on Poverty. The
y el análisis sistemáticos de infor- ción). World Bank, Washington, 2000.

52 MONEDA 129
ARTÍCULOS

sirven como escenario contrafactual 10. EL ROL CLAVE DE En tanto variables, los indicadores
perfecto, eliminándose de plano los LOS INDICADORES presentan dos características
problemas derivados del sesgo de esenciales: (a) son características ob-
selección. La principal ventaja de los servables de algo; (b) son objetiva-
diseños experimentales es la sim- Dada la variable complejidad que mente verificables, esto es, son veri-
plicidad en la interpretación de los presentan los planes estratégicos, ficables por medios externos al obje-
resultados: el impacto se puede resultaría demasiado controversial tivo que pretenden medir. Los indi-
medir a través de la diferencia entre evaluarlos tomando como base las cadores son formas operativas de las
las medias de las muestras sobre la proposiciones literales de los objeti- variables. Lo que se conoce como
situación de los grupos de tratamien- vos estratégicos generales y especí- operacionalización de variables
to y control. ficos. Debido a ello, es necesario consiste en la transformación de
Por otra parte, el diseño cuasi- recurrir a expresiones cuantitativas variables generales, no observables
experimental se utiliza cuando es de los objetivos, las cuales bajo el directamente, en variables empíricas
imposible hacer una selección alea- enfoque del marco lógico, son cono- o indicadores de desempeño, de
toria, como ocurre en la mayor parte cidas como indicadores de desem- naturaleza cuantitativa o cualitativa,
de las intervenciones, ya sea por peño. Como bien señalaba Leon pero siempre evaluables. Debido a
razones éticas, políticas o técnicas. Rossenberg, creador del enfoque del la importancia de que un indicador
En un diseño cuasi-experimental el marco lógico, no es suficiente definir sea verificable en forma objetiva,
contrafactual esta representado por la intención general de la organiza- independientemente de si es directo
el Grupo de Comparación, el cual se ción, pues, por lo general, los objeti- o indirecto, junto a la especificación
asemeja al Grupo de Tratamiento y vos están sujetos a interpretaciones de indicadores se deben seleccionar
es conformado mediante métodos diversas y en ocasiones malenten- los medios o fuentes apropiadas de
econométricos como los de compa- didos por parte de las personas e verificación. El principio fundamen-
ración pareada o matching, doble instituciones involucradas. Muchos tal reza así: si un indicador no es ve-
diferencia y comparación antes y objetivos tienden a ser ambiguos. En rificable por ningún medio, entonces
después o comparación reflexiva. La el contexto del marco lógico, los encuéntrese otro indicador. De este
principal ventaja de estos diseños es indicadores constituyen el medio modo, los indicadores y sus corres-
que se pueden practicar sobre la base para establecer que condiciones pondientes medios de verificación,
de los datos existentes y se pueden serían las que señalen el logro de los permiten evitar las interpretaciones
realizar luego de ejecutar la inter- objetivos del plan y por ende reducir subjetivas de los logros del plan, y
vención, todo lo cual la hace menos la ambigüedad y la subjetividad en éste gana en evaluabilidad; es decir,
costosa y de mayor viabilidad polí- torno al grado de éxito de las capacidad para ser evaluado objeti-
tica. intervenciones. vamente durante y después de su
ejecución.

En general, los tres principios


que deben guiar la selección de
EL PROBLEMA BÁSICO DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO indicadores son los siguientes:
1. Los indicadores deben ser
significativos y relevantes.
ACTIVIDADES:
2. Los datos requeridos para
INTERVENCIÓN EFECTOS E hacer cálculos deben ser
INSUMOS ➤ ➤ PRODUCTOS ➤ factibles de una recopila-
PROPIAMENTE IMPACTOS
DICHA ción oportuna y económi-
ca.

3. Los indicadores y su cálculo


deben estar acordes con la
capacidad institucional de
Factores intervinientes observados
➤ ➤ la entidad ejecutora.
y no observados

Utilizando como pauta metodo-


lógica el enfoque del marco lógico,
los indicadores se clasifican en los
Eventos contemporáneos ➤
cuatro grupos básicos:
1. Indicadores de Insumo. Cuan-
tifican los recursos físicos, huma-
nos y financieros utilizados en el

MONEDA 129 53
ARTÍCULOS

desarrollo de las acciones. Gene-


ralmente se expresan en términos CONSTRUCCIÓN DE INDICADORES
de montos de gasto asignado,
cantidad de miembros del equipo Un indicador es toda magnitud estadística, expresada en cifras absolutas o relativas,
de trabajo y cantidad de horas o obtenida mediante la agregación de datos primarios o mediante operaciones matemáticas
días laborados, entre otros. sobre las observaciones primarias, que permite describir, medir o evaluar las
2. Indicadores de Producto. Reflejan características de una situación dada. En términos generales, un indicador está
los bienes y servicios cuantifi- conformado por dos elementos:
cables provistos por una determi- • La variable objetivo, que viene a ser la variable objeto de medición y estudio. Por
nada intervención y, en conse- ejemplo: población económicamente activa (PEA), producto bruto interno (PBI) e
cuencia, por una determinada índice de precios al consumidor (IPC).
institución. Es resultado de la • La construcción estadística, que viene a ser la operación matemática que permite
combinación y uso de los insumos pasar de un indicador simple a otro relativamente complejo. Ejemplo: tasa de
señalados anteriormente por lo crecimiento de la población, densidad demográfica, tasa de inflación, etc.
que es de esperar que estén cla- En su clasificación más amplia, los indicadores pueden ser simples y compuestos. Los
ramente asociados a ellos. indicadores simples son cifras absolutas o relativas, con carácter de observación primaria
3. Indicadores de Resultado. Indi- en cuyo proceso de construcción se han realizado operaciones de adición o sustracción.
A su vez, éstos se clasifican en: indicadores simples elementales (Ej. Número de habitantes
can el progreso en el logro de los
de un país) e indicadores agregativos simples (Ej. PBI en el sector agrícola)
propósitos de las acciones, refle-
Los indicadores compuestos son cifras absolutas o relativas en cuya construcción se
jando el nivel de cumplimiento de
han realizado operaciones matemáticas que han permitido establecer relaciones entre
los objetivos (generales y especí-
determinados indicadores simples. A su vez, se clasifican en: relaciones en cifras absolutas
ficos) definidos. Por lo general, el
(Ej. productividad del trabajo), relaciones en cifras relativas (Ej. tasa de subempleo) y
resultado de las acciones no agregaciones ponderadas (Ej. índice de pobreza)
puede ser medido sino hasta el
final de las tareas que la compo-
nen (en el caso de tratarse de pro-
yectos, que por definición tienen cuantificar los cambios netos ocurri- SITUACIÓN C: El plan no tiene línea
un tiempo definido) o hasta que dos en razón de la intervención. Al de base. No es posible elaborar una
las tareas hayan alcanzado un construir la línea de base se debe: línea de base retroactiva. La solución
nivel de maduración necesario en • Aprovechar la información reco- sería transformar las observaciones
actividades de carácter perma- pilada al hacer el diagnóstico en cualitativas en indicadores de resul-
nente. el que se sustenta el plan, durante tado e impacto.
4. Indicadores de Impacto. Mues- la fase de formulación estratégica. La construcción de la línea de
tran el efecto (directo o indirecto) • Aprovechar toda la información base es un elemento crucial en el
producido como consecuencia de disponible en fuentes secunda- diseño de las evaluaciones de impac-
los resultados de las acciones rias, siempre que ésta sea con- to. Por ejemplo, en una intervención
sobre un determinado grupo de fiable y actualizada. destinada a elevar la productividad
clientes o población. Usualmente Por lo general, los planes requie- de los trabajadores, la evaluación
medidos de manera rigurosa, los ren además de la recopilación de debiera contemplar los siguientes
indicadores de impacto requieren información adicional, mediante la aspectos: (a) medición del nivel de
de una definición precisa del elaboración de encuestas, entre- productividad de los trabajadores en
tiempo de su evaluación (ya que vistas, focus group y otras fuentes de el periodo inmediatamente anterior
existen intervenciones cuyo carácter primario. Por otra parte, en a la ejecución; (b) división de los
impacto sólo es verificable en el los procesos de evaluación de trabajadores en dos grupos seleccio-
mediano y largo plazo) y de una impacto pueden presentarse las tres nados aleatoriamente: uno que reci-
identificación y aislamiento situaciones tipo siguientes: be los beneficios del proyecto, pro-
adecuados de los factores exter- SITUACIÓN A: La intervención grama o plan (tales como capacita-
nos que pueden influenciarlo. tiene línea de base, formulada en la ción, motivación, estímulo salarial,
Estrechamente ligado al rol de los etapa previa a la implementación. Es etc.) y otro que no los reciben; (c)
indicadores se encuentra el concepto factible por ende realizar una eva- medición de los niveles de produc-
de línea de base. La línea de base es luación de impacto. tividad de ambos grupos al finali-
la primera medición de todos los SITUACIÓN B: Durante la prepa- zar la intervención. De este modo se
indicadores seleccionados para ración del plan, no se elaboró la línea podrá apreciar objetivamente el
medir los objetivos de una acción. de base. Es posible hacer retroacti- impacto, al comparar las situaciones
Debe realizarse obviamente al inicio vamente la línea de base y por lo “antes y después”, así como las
del plan, con la finalidad de contar tanto es también factible realizar una situaciones “con y sin “ la interven-
con una “base” que permita luego evaluación de impacto. ción.

54 MONEDA 129
ARTÍCULOS

INDICADORES ESTRUCTURADOS: ALGUNOS EJEMPLOS


INDICADORES
ESTRUCTURADOS TRANSPORTE AGRICULTURA SALUD EDUCACIÓN

INDICADORES Ingreso per-cápita Ingreso per-cápita Esperanza de vida Incidencia de


DE IMPACTO rural. rural. en mujeres. pobrexa extrema

INDICADORES Volumen de Rendimiento Tasa de mortalidad Tasa de


DE RESULTADO producción comunal por hectárea. materna. analfabetismo.
comercializada.

INDICADORES Número de Número de Cobertura Número de


DE PRODUCTO comunidades rurales hectáreas de institucional de PROALs.
integradas a la red tierras de cultivo atención de
vial nacional. fertilizadas. embarazos.

INDICADORES Kilómetros de Toneladas de Número de médicos Número de


DE INSUMO caminos rurales fertilizantes. por habitante. promotores-
construidos alfabetizados.

RECOMENDACIÓN FINAL Thompson10/, uno de los arquitectos más grande estratega militar de la
de la planificación participativa, la historia, Karl von Claussewitz, la
Al finalizar este breve resumen de ejecución exitosa de planes, pro- clave reside en mantener las fuerzas
la metodología de elaboración de gramas, proyectos y acciones en ge- concentradas en el punto decisivo.
planes estratégicos es preciso reiterar neral radica en dos simples pero
que, mientras la clave para su fundamentales principios:
correcta formulación se sintetiza en 10/ Moses Thompson, a través de la Consul-
la frase “mirar hacia adelante y “Objetivos claros y compromi- tora Team Technologies, es el autor del
razonar hacia atrás”; el principio sos fuertes” Método ZOPP, o planeación de proyec-
tos orientada a objetivos, asumida ini-
fundamental de una implemen-
cialmente por la cooperación alemana,
tación exitosa es la concentración de Esta es una verdad general, pero luego utilizada por la mayoría de
las fuerzas en unos muy pocos aplicable a todos los ámbitos de la los organismos de cooperación técnica
objetivos prioritarios. Según Moses actividad humana. En palabras del y financiera internacional.

FAMILIA DE INDICADORES PARA EL SECTOR EDUCACIÓN

ESTRUCTURA VALOR A
DE DEFINICIÓN LÍNEA DE ALCANZAR FUENTES DE CONDICIONES
INDICADORES NOMBRE OPERATIVA BASE 02 03 04 05 06 VERIFICACIÓN EXTERNAS

INDICADORES Incidencia de Porcentaje de la población 14,7% (1997) P.D. INEI Crecimiento


pobreza extrema. cuyoingreso/consumo está económico
por debajo de la línea de sostenido.
pobreza extrema
(US$ 1 dólar).

INDICADORES Tasa de Porcentaje de la 5,7% (1999) P.D. INEI Inversión en


DE analfabetismo. población de 15 años educación.
RESULTADO a más, que no sabe
leer ni escribir.

INDICADORES Número Número de Programas P.D. P.D. PNA Participación


DE PROALs. de Alfabetización. de la
PRODUCTO población
analfabeta.

INDICADORES Número de Número de personas P.D. P.D. PNA Existencia de


DE INSUMO promotores que trabajan como profesionales
alfabetizados. alfabetizadores. en educación.

MONEDA 129 55
ARTÍCULOS

La participación de la población
en la vigilancia de los programas
de lucha contra la pobreza1/
Rosa Flores Medina2/

¿Por qué un Sistema de Vigilan- que revele el grado de madurez La coordinación interinstitucio-
cia Social de los Programas de alcanzado por la sociedad. nal permitirá el establecimiento de
Lucha contra la Pobreza? Corresponde, por tanto, al Estado, alianzas estratégicas entre los
alentar esas acciones, promoverlas, diferentes programas sociales,
En el Perú, vivimos tiempos de propiciar su eficiencia, respaldar sus organismos e instituciones públicos
cambios y transformaciones que son consecuencias, y apoyarse en ellas y privados. Las alianzas pueden
retos a los cuales deben apuntar para multiplicar las propias aportar nuevos recursos a la
todos nuestros esfuerzos. Cambios posibilidades de los programas iniciativa de establecer un sistema de
que derivan de la exigencia, cada vez sociales, al compartir con la vigilancia social, debido a que
mayor, por el respeto a la persona y comunidad la responsabilidad del ofrecen una forma de crear activos
el deseo de las comunidades de control de los recursos. organizacionales, funcionales,
acceder al bienestar y participar en técnicos y normativos.
su obtención. En este proceso de Los pilares de un Sistema de La participación de la comuni-
cambios se hace necesario trans- Vigilancia Social dad es la base del Sistema de
formar mentalidades y formas de Vigilancia Social, en la medida que
actuar. La transparencia, honestidad Un Sistema de Vigilancia Social refuerza el ejercicio de la democracia,
y eficiencia del quehacer guberna- con estas características demanda la fortaleciendo el compromiso de la
mental son fundamentales. concertación, coordinación y población en la transparencia,
Para ello se requiere el desarrollo participación de diferentes actores honestidad y eficiencia de los
de un sistema de vigilancia social que actúan en el quehacer social programas sociales. La población
que permita que las propias (Organizaciones Sociales de Base, debe comprometerse a comprobar si
comunidades se hagan cargo de sus ONGs, Redes Sociales, Mesas de las tareas, actividades y objetivos de
propios procesos, a través de la Concertación, Instituciones y/u
puesta en marcha de un programa Organismos Públicos y Privados),
especialmente diseñado para este con miras a conjugar esfuerzos,
fin. Este programa deberá responder articular acciones y evaluar
1/ En base a “Hacia la Definición de un Sis-
a las demandas de una sociedad resultados. tema de Vigilancia Social de los Pro-
consciente y decidida de participar La concertación es el mecanismo gramas Críticos para el Desarrollo So-
activamente en el cambio y el fundamental mediante el cual el cial”, estudio realizado por Rosa Flores
progreso, retomando las mejores Estado, la sociedad civil y los Medina (Junio, 2001) por encargo del
experiencias y tradiciones de acción gobiernos locales coordinan acciones Grupo “Iniciativa, Transparencia y Empo-
solidaria. y conjugan esfuerzos, en un marco deramiento de los Pobres”, el cual es
coordinado por la Defensoría del Pueblo
Bajo estas consideraciones la de respeto y colaboración que
e integrado por representantes del Minis-
Vigilancia Social debe ser resultado fortalece la acción local; promueve terio de Economía y Finanzas, Banco
natural y espontáneo en el seno de el desarrollo regional y alienta la Mundial y CEPES.
las organizaciones sociales de base, descentralización. 2/ Consultora en Política Social.

56 MONEDA 129
ARTÍCULOS

un proyecto se cumplen en la forma adquieran la efectividad que el sis- constituye un espacio de integración
prevista y dentro de los plazos tema demanda, la propia comuni- de los Vocales de Vigilancia de las
programados, detectar las dificul- dad debe comprometerse en el comunidades, a partir de la
tades que se están presentando y proceso. conformación de Redes de Vocales.
tomar las medidas para solucionar- Consideramos que las caracte- Las Asambleas de Vocales deben ser
los a tiempo. rísticas, experiencias, expectativas y el escenario de intercambio de
necesidades más sentidas de cada información, de propuestas comunes
Hacia la definición de un Sistema una de ellas, utilizadas de manera respecto a los programas sociales y
de Vigilancia Social de los proactiva, pueden generar un instru- de estrategias para enfrentar
programas de lucha contra la mento invaluable para la eficiencia conflictos y problemas.
del gasto social, el adecuado uso de Un segundo nivel en este ámbito,
pobreza
los recursos económicos, la sosteni- implica asimismo la generación de
Si la vigilancia social implica la bilidad e impacto de los proyectos y un espacio para el desarrollo de
necesaria organización de diferentes el mejoramiento de la calidad de estrategias de concertación, diálogo
actores para interactuar de manera vida de la población pobre. y propuestas para el desarrollo local
coordinada y concertada, el diseño La lógica del sistema debe y para el seguimiento y monitoreo
de un sistema para este fin, requiere permitir a la población, interactuar de los programas sociales. Consi-
un esfuerzo, para que, respetando la con los programas y el entorno social deramos que, en el contexto del
pluralidad democrática y la del cual forma parte, para contribuir gobierno local se puede iniciar el
autonomía de los ciudadanos, se a la transparencia de las acciones que proceso, en atención a que, en este
inicie un proceso que responda a las realiza el estado, conocer el fun- espacio, se median una gran canti-
expectativas de la población. cionamiento de las instituciones y en dad de relaciones y de expresiones
Bajo esta concepción, las general, aportar al mejoramiento la del tejido social Se sugiere la
modalidades de intervención o eficacia de los programas. conformación de un Consejo de
participación ciudadana no pueden Vigilancia Social Distrital, el cual
ser esquematizadas bajo formas Los ámbitos de participación de podría contar con la participación
homogéneas y únicas. Derivado de los actores sociales del Gobierno Local, la Mesa de
ello, la simplificación de un proceso Lucha contra la Pobreza Distrital y
de vigilancia social en un sistema, La funcionalidad del Sistema los Vocales de Vigilancia Comunales.
sólo puede ser tomado como una promovería el desarrollo de por lo Regional. Un ámbito de vigilan-
referencia. Se pueden ir haciendo menos cinco espacios de par- cia más amplio es el regional, cuyo
ejercicios democráticos para avanzar ticipación de diversos actores del espacio de participación sería el
en el diseño de una pluralidad de ámbito comunal, distrital, regional y Consejo de Vigilancia Regional. En
mecanismos de participación, acorde nacional. este espacio cobran relevancia las
con las experiencias comunitarias y Comunitario. Partiendo de que el acciones de coordinación y concer-
las capacidades organizacionales núcleo del sistema es la propia tación interinstitucional, planifica-
existentes. comunidad, se propone que el es- ción del desarrollo regional, eva-
De esta manera, el Sistema de pacio básico del Sistema de Vigi- luación de los programas sociales y
Vigilancia Social lo entendemos, lancia Social, sea el nivel comu- resolución de conflictos. La vigilan-
como un instrumento interactivo de nitario. En este ámbito, la vigilancia cia a este nivel podría contar con la
los programas con la comunidad, en social demanda la participación de participación de la Mesa de Lucha
donde los procesos de participación los beneficiarios de los programas, contra la Pobreza Departamental, del
y empoderamiento de la población, los cuales deberán nombrar a sus Gobierno Regional, de la Defensoria
son esenciales para dar transpa- representantes (Vocales de Vigi- del Pueblo, de los Programas Críti-
rencia al quehacer gubernamental. lancia) en Asambleas Comunales. cos para el Desarrollo Social, y Me-
Consideramos que el ejercicio de la Se ha considerado que las dios de Comunicación.
vigilancia social no es actuar en con- Asambleas Comunales crean el Nacional. Finalmente, se propone
tra de nadie, sino en pro de un efi- escenario propicio para que el Vocal que otro ámbito de la Vigilancia
ciente servicio y una buena gestión. de Vigilancia informe a la población Social sea el Nacional, donde asimis-
La propuesta que a continuación sobre las acciones de los programas mo, las acciones de planificación,
se presenta plantea un Sistema de de lucha contra la pobreza, y para asignación de recursos, coordinación
Vigilancia Social flexible, descen- que, la población exponga los pro- y concertación de acciones, cobran
tralizado y efectivo. Se considera blemas referentes a los programas y relevancia. A este nivel, la responsa-
que, la verdadera participación de realice sus propuestas. bilidad podrían ser asumida por la
la sociedad civil, se da desde y en la Distrital. Otro ámbito conside- Defensoría del Pueblo, la cual
propia comunidad, por lo tanto para rado por la propuesta es el Distrital, presidiría el Consejo Nacional para
que las acciones de vigilancia donde, en un primer nivel se la Vigilancia Social. Se propone como

MONEDA 129 57
ARTÍCULOS

integrantes de este Consejo a repre- son la base de una nueva concepción cación que impidieron, en los perío-
sentantes del Ministerio de Econo- de gestión social. Para ello deberá dos precedentes, que las acciones
mía y Finanzas, Mesa de concerta- impulsar procesos de democratiza- que ejecutaba el gobierno fueran de
ción para la Lucha contra la Pobreza, ción y transparencia de las acciones conocimiento público y su informa-
Cooperación Internacional, Contra- que realiza, especialmente las que ción usada e interpretada por la so-
loría, Sociedad Civil y Medios de tienen por objetivo la Lucha contra ciedad civil. Pero asimismo, recono-
Comunicación. la Pobreza. Estos procesos permiti- cemos los importantes avances para
rán superar los vicios sobre el el fortalecimiento de las capacidades
clientelismo, favoritismo y corrup- participativas de la población, así
Los requisitos mínimos para la ción a partir de la fijación de reglas como, para el diálogo, concertación
implementación del Sistema claves sobre el manejo de los recur- y comunicación, que se vienen pro-
sos públicos. moviendo en los últimos tiempos.
La aceptación e incorporación de De parte de la sociedad civil y Actores Sociales como las organi-
nuevas reglas de juego, entre los sus organizaciones sociales, la in- zaciones Sociales de Base del ámbito
propios ciudadanos y de estos con corporación de formas de democra- comunal, las Organizaciones no
el Estado, supone arribar a consen- tización interna y externa en su for- gubernamentales, la Defensoría del
sos mínimos y materializar diversos ma de actuar, y de nuevas maneras Pueblo y las Mesas de Concertación,
mecanismos que permitan la trans- de representación para el ejercicio de vienen jugando un papel determi-
parencia de las acciones. Bajo estas sus derechos y deberes nante en los últimos tiempos en el
consideraciones, cabe preguntarse De las relaciones Estado-Socie- reto de construir la democracia y
¿Que implica esta propuesta?. dad, la identificación de espacios, luchar contra la corrupción. La pro-
Consideramos que la concreción formas y mecanismos de participa- puesta se sustenta en estos actores
del Sistema de Vigilancia Social ción, generados a través de una Cul- como gestores de procesos que sensi-
demanda: tura de la Vigilancia bilicen, capaciten e involucren a la
De parte del Estado, una dosis Somos conscientes de las sociedad en su conjunto, en forma
muy alta de voluntad política para limitaciones existentes, debido a la permanente y sostenida, para el
poner en marcha un proceso, donde falta de una Cultura de Vigilancia y logro de la eficiencia y transparencia
la participación y la transparencia a la ausencia de canales de comuni- que la Política Social requiere.

58 MONEDA 129